<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>W R R R A P P O R T E N A A N D E R E G E R I N G 76                                                                                             WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
De verzorgingsstaat herwogen
Aan het begin van de eenentwintigste eeuw staat de verzorgingsstaat voor nieuwe
uitdagingen: internationalisering van de economie, europeanisering van het bestuur,
vergrijzing en ontgroening van de bevolking, en een grotere sociaal-culturele dif-
ferentiatie van burgers. Met dit rapport schetst de Wetenschappelijke Raad voor het
Regeringsbeleid hoe de verzorgingsstaat met die uitdagingen op een productieve
wijze kan omgaan.
De wrr start zijn analyse met het determineren en doordenken van de vier hoofd-
functies van de verzorgingsstaat: verzorgen, verzekeren, verheffen en verbinden. Voor
alle vier functies schetst dit rapport de uitdagingen, de invulling die ze moeten aan-
                                                                                         de verzorgingsstaat herwogen
nemen en de beleidsprogramma’s die nodig zijn om ze toekomstbestendig te maken.
Bovendien presenteert de wrr een weging van de functies ten opzichte van elkaar.
De hoofdconclusie is dat de verhefﬁngs- en verbindingsfunctie een duidelijke impuls
behoeven. De afgelopen jaren is er al ruimschoots aandacht besteed aan hervormingen
die gericht zijn op verzekeren en verzorgen; het wordt nu tijd om de verhefﬁngs- en
de verbindingsfunctie van een geconcentreerde en samenhangende beleidsinspanning
te voorzien.
                                                                                                                                 De verzorgingsstaat
                                                                                           WRR RAPPORTEN A AN DE REGER I NG 76
                                                                                                                                 herwogen
                                                                                                                                 ov er v er zorgen, v er zek er en,
                                                                                                                                 v er heffen en v er binden
                           ISBN-13 978-90-5356-926-9
                             ISBN-10 90-5356-926-X
           A m s t e r d a m U n i v e r s i t y P r e s s • w w w. a u p. n l / w r r                                                                       AMSTERDAM UNIVERSITY PRESS
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de 30-09-2006 16:09 Pagina 1
                 De verzorgingsstaat herwogen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de 30-09-2006      16:09   Pagina 2
                      De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid werd in voorlopige vorm
                      ingesteld in 1972. Bij wet van 30 juni 1976 (Stb. 413) is de positie van de raad defi-
                      nitief geregeld. De huidige zittingsperiode loopt tot 31 december 2007.
                      Ingevolge de wet heeft de raad tot taak ten behoeve van het regeringsbeleid
                      wetenschappelijke informatie te verschaffen over ontwikkelingen die op langere
                      termijn de samenleving kunnen beïnvloeden. De raad wordt geacht daarbij tijdig
                      te wijzen op tegenstrijdigheden en te verwachten knelpunten en zich te richten
                      op het formuleren van probleemstellingen ten aanzien van de grote beleidsvraag-
                      stukken, alsmede op het aangeven van beleidsalternatieven.
                      Volgens de wet stelt de wrr zijn eigen werkprogramma vast, na overleg met de
                      minister-president die hiertoe de Raad van Ministers hoort.
                      De samenstelling van de raad is (tot 31 december 2007):
                      prof. dr. W.B.H.J. van de Donk (voorzitter)
                      mw. prof. dr. L. Hancher
                      prof. dr. P.A.H. van Lieshout
                      mw. prof. dr. P.L. Meurs
                      prof. dr. J.L.M. Pelkmans
                      drs. I.J. Schoonenboom
                      prof. dr. J.J.M. Theeuwes
                      prof. dr. P. Winsemius
                      Secretaris: prof. dr. A.C. Hemerijck
                      Plaatsvervangend secretaris: dr. R.J. Mulder
                      De wrr is gevestigd:
                      Lange Vijverberg 4-5
                      Postbus 20004
                      2500 EA Den Haag
                      Telefoon 070-356 46 00
                      Telefax 070-356 46 85
                      E-mail info@wrr.nl
                      Website http://www.wrr.nl
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de  30-09-2006 16:09   Pagina 3
                                               WE TENSCHAP PELI JKE RA AD VOOR HE T REGER I NGSBELEI D
            De verzorgingsstaat
            herwogen
            ov e r v e r z org e n , v e r z e k e r e n , v e r h e f f e n
            e n v e r bi n de n
                                                         Amsterdam University Press, Amsterdam 2006
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de 30-09-2006      16:09     Pagina 4
                      Omslagafbeelding: © anp Photo
                      Omslagontwerp: Studio Daniëls, Den Haag
                      Vormgeving binnenwerk: Het Steen Typografie, Maarssen
                      isbn-13 978 90 5356 926 9
                      isbn-10 90 5356 926 x
                      nur        754
                      © wrr/Amsterdam University Press, Den Haag/Amsterdam 2006
                      Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgesla-
                      gen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op
                      enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere
                      manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.
                      Voor zover het maken van kopieën uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16B
                      Auteurswet 1912 jº het Besluit van 20 juni 1974, Stb. 351, zoals gewijzigd bij het Besluit van
                      23 augustus 1985, Stb. 471 en artikel 17 Auteurswet 1912, dient men de daarvoor wettelijk
                      verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (Postbus 3051, 2130 kb
                      Hoofddorp). Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen,
                      readers en andere compilatiewerken (artikel 16 Auteurswet 1912) dient men zich tot de
                      uitgever te wenden.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de 30-09-2006 16:09 Pagina 5</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de 30-09-2006 16:09 Pagina 6
   6
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de   30-09-2006     16:09    Pagina 7
                                                                                           inhoudsopgave
          inhoudsopgave
          Samenvatting                                                                       11
          Ten geleide                                                                       19
          1      De verzorgingsstaat: permanente discussie?                                 21
          1.1    Strijd om de verzorgingsstaat                                              21
          1.2    Dertig jaar debat                                                          22
          1.3    Een overgedetermineerd begrip                                              23
          1.4    Geen grand design, maar historisch product                                 24
          1.5    Van instituties naar functies                                              26
          1.6    Opbouw van het rapport                                                     27
          2      De functies van de verzorgingsstaat                                         31
          2.1    De verzorgingsstaat op de agenda                                            31
          2.2    Verzorgingsstaat in functies                                               35
          2.3    Verzorgen                                                                  38
          2.4    Verzekeren                                                                40            7
          2.5    Verheffen                                                                  43
          2.6    Verbinden                                                                  45
          3      Uitdagingen voor de verzorgingsstaat                                       53
          3.1    Inleiding                                                                  53
          3.2    Externe uitdaging: economische internationalisering                        54
                 3.2.1    Gevolgen voor werkgelegenheid en sociale zekerheid                56
                 3.2.2    Budgettaire en fiscale gevolgen                                  60
          3.3    Externe uitdaging: Europese economische en politieke integratie            62
          3.4    Interne uitdaging: vergrijzing en ontgroening                              66
          3.5    Interne uitdaging: sociaal-culturele differentiatie en individualisering   68
          3.6    Conclusie                                                                  72
          4      De Nederlandse verzorgingsstaat in Europees-vergelijkend
                 perspectief                                                                75
          4.1    Inleiding                                                                  75
          4.2    Verzorgingsstaten tussen economische doelmatigheid en rechtvaardigheid     76
                 4.2.1    Overheidsuitgaven                                                 78
                 4.2.2    Economische prestaties en werkgelegenheid                         82
                 4.2.3    Nederland in perspectief                                          88
          4.3    Op functies vergeleken                                                     92
                 4.3.1    Verzorgen                                                         93
                 4.3.2    Verzekeren                                                        95
                 4.3.3    Verheffen                                                         99
                 4.3.4 Verbinden                                                          104
          4.4    Conclusie                                                                 110
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:10   Pagina 8
        de v er zorgingssta at herwoge n
                     5         Verzorgen: veilig stellen van verzorgingscapaciteit                            115
                     5.1       Inleiding                                                                      115
                     5.2       De dubbele zorgkloof                                                          118
                     5.3       De opgaven                                                                   126
                     5.4       Informele zorg                                                               130
                               5.4.1     Informele zorg: niet altijd (een) ideaal                             131
                               5.4.2     Informele zorg verwaarloosd?                                         131
                               5.4.3     Minder formele zorg, meer informele zorg?                           132
                               5.4.4 Arbeid en zorgbeleid                                                    135
                               5.4.5     Enkele subconclusies                                               140
                     5.5       De bijdrage van volkshuisvesting aan de zorgagenda                            141
                     5.6       Conclusie: de verzorgende verzorgingsstaat                                   144
                     6         Verzekeren: balanceren tussen onder- en oververzekering                      147
                     6.1       Inleiding                                                                    147
                     6.2       Het risicomanagement in de Nederlandse verzorgingsstaat: mate en
                               vormen                                                                       147
                               6.2.1     Verzekeren: publiek en privaat                                     147
                               6.2.2     Sociale verzekeringen                                              150
   8                           6.2.3     Subconclusie: veranderende uitdagingen; geëvalueerde
                                         verzekeringen                                                       151
                     6.3       Welke risico’s zijn hoe verzekerd; een plaatsbepaling                         152
                               6.3.1     Inleiding                                                           152
                               6.3.2     Een historische plaatsbepaling naar risico’s en groepen: oud
                                         versus jong                                                         152
                               6.3.3     Een internationaal-vergelijkende plaatsbepaling                     155
                               6.3.4 Subconclusie                                                            156
                     6.4       Ontwikkelingen in het denken over de verzekeringsfunctie                      157
                               6.4.1     Inleiding                                                           157
                               6.4.2 Van groei naar beheersing van de verzekeringsfunctie                    157
                               6.4.3 Hoe om te gaan met nieuwe risico’s?                                     158
                               6.4.4 Van werkloosheidsbestrijding naar participatiebevordering als
                                         nieuwe paradigma                                                   160
                               6.4.5 De rol van informatie in relatie tot de legitimiteit van regelingen     161
                               6.4.6 Subconclusie: verzekeringsfunctie meer verbinden met de andere
                                         functies                                                           164
                     6.5       Beïnvloedbaarheid, verantwoordelijkheidsverdeling en besturing               165
                               6.5.1     Inleiding                                                          165
                               6.5.2     De sociale verzekeringsfunctie in relatie tot de collectieve
                                         sector                                                             166
                               6.5.3     Verzekeringsfunctie is eerst verstatelijkt en later deels gepriva-
                                         tiseerd                                                             167
                               6.5.4 Nieuwe verantwoordelijkheden voor het middenveld?                      168
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de   30-09-2006     16:10   Pagina 9
                                                                                           inhoudsopgave
          6.6    De verzekeringsfunctie geëvalueerd                                      168
                 6.6.1    Inleiding                                                      168
                 6.6.2 De verzekeringsfunctie in een welvarender samenleving             169
                 6.6.3    De noodzakelijke veranderingen in de vorm van de verzekerings-
                          functie                                                          171
          6.7    Conclusie: naar meer preventie als de beste verzekering                   173
          7      Verheffen: investeren in een zachtmoedige meritocratie                    181
          7.1    Inleiding                                                                 181
          7.2    Verheffen in het onderwijs                                              184
                 7.2.1    De prestaties van het Nederlandse onderwijs                     187
                 7.2.2    Voorschoolse educatie: voorbij de opvang                        187
                 7.2.3    Primair onderwijs: over ongelijkheid en diversiteit             189
                 7.2.4    Voortgezet onderwijs: over doorstroom en uitval                 191
                 7.2.5    Hoger onderwijs: tussen kwantiteit en kwaliteit                196
                 7.2.6    Postinitieel onderwijs: naar een leven lang leren?             199
          7.3    Verheffing op de Nederlandse arbeidsmarkt                                201
                 7.3.1    Dynamiek                                                        201
                 7.3.2    Instroom                                                       203
                 7.3.3    Doorstroom                                                     205             9
                 7.3.4    De Nederlandse arbeidsmarktprestaties gewogen                  206
          7.4    Verbeteren van de verheffingsfunctie                                    208
                 7.4.1    Betere verheffing in het onderwijsbestel                       208
                 7.4.2    Betere verheffing op de arbeidsmarkt                           214
          7.5    Conclusie: naar een zachtmoedige meritocratie                            217
          8      Verbinden: overbruggen van sociale afstand                               219
          8.1    Inleiding                                                                219
          8.2    De verbindingsfunctie nader beproefd                                     222
          8.3    Rijk en arm in Nederland                                                 225
                 8.3.1    Wat te doen?                                                    228
          8.4    Oud en jong in Nederland                                                229
                 8.4.1    Oud en jong op de arbeidsmarkt                                 230
                 8.4.2 Inkomen en vermogen van oud en jong                                232
                 8.4.3 Wat te doen?                                                      234
          8.5    Interetnische verbindingen                                              236
                 8.5.1    De school als ontmoetingsplaats                                 237
                 8.5.2    Wat te doen?                                                   240
                 8.5.3    Verbinden op de werkvloer                                      242
                 8.5.4 Wat te doen?                                                      242
                 8.5.5    Verbinden in wijk en buurt                                     244
          8.6    Conclusie: de verbindende verzorgingsstaat                              246
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006   16:10   Pagina 10
        de v er zorgingssta at herwoge n
                     9         Conclusie                                          249
                     9.1       Andere beleidsoriëntatie                           249
                     9.2       Andere weging van functies van de verzorgingsstaat  251
                     9.3       Andere verwachtingen en ambities                   257
                     9.4       Andere verantwoordelijkheidsverdeling              260
                     9.5       Veranderingsstrategie                              262
                     Literatuur                                                   265
  10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de   30-09-2006      16:10    Pagina 11
                                                                                                     samenvatting
                 samenvatting
                 Elan
                 De manier waarop Nederland in de twintigste eeuw een stelsel van bescherming
                 en participatie heeft opgezet, is over de hele linie een indrukwekkende prestatie.
                 Een goed huis, goede voeding, goede kleding, goede gezondheidszorg en goed
                 onderwijs zijn in principe voor iedereen bereikbaar geworden. Zeker sinds de ja-
                 ren zeventig is de precieze vormgeving van de verzorgingsstaat echter permanent
                 onderwerp van discussie en strijd. Dat heeft geleid tot een veelheid van incre-
                 mentele aanpassingen. Het is nu nodig om verder te kijken dan kleine aanpassin-
                 gen. De verzorgingsstaat krijgt te maken met uitdagingen die een verderstrek-
                 kend perspectief vergen. Dit advies schetst hoe een verzorgingsstaat eruitziet die
                 past bij de uitdagingen van de eenentwintigste eeuw en die voldoende open is
                 om om te gaan met een nieuwe internationale orde en een nieuw type burger.
                 Bij een verderstrekkend perspectief hoort een aansprekend vocabulaire. Het is
                 noch productief noch nodig om de verzorgingsstaat slechts in defensieve termen
                 te benaderen. Te veel worden de ontwikkelingen die op de verzorgingsstaat afko-
                 men gezien als bedreigingen. Zo lijkt globalisering bijvoorbeeld vooral proble-                  11
                 men met zich mee te brengen; dat globalisering ook een groeiende welvaart met
                 zich meebrengt, wordt te gemakkelijk veronachtzaamd. Hetzelfde geldt voor
                 vergrijzing, die vooral als een dreigende strijd tussen generaties beleefd lijkt te
                 worden, zodat de essentie over het hoofd wordt gezien: een langer leven, vaak in
                 goede gezondheid. Dit advies wil een schets geven van een uitgedaagde, maar ook
                 uitdagende verzorgingsstaat die toekomstbestendig is – al dekt het woord
                 ‘verzorgingsstaat’ daarbij steeds minder de lading.
                 Verzorgingsstaat in functies
                 Bij een principiële benadering van (de toekomst van) de verzorgingsstaat past een
                 perspectief dat vertrekt vanuit de vraag wat een verzorgingsstaat eigenlijk
                 verondersteld wordt te doen. Niet de institutionele tekortkomingen, maar de
                 vraag of de gestelde doelen gehaald worden, dient voorop te staan. Vandaar dat in
                 dit advies de verzorgingsstaat geanalyseerd wordt aan de hand van de functies die
                 hij vervult. Een historische analyse leert dat de verzorgingsstaat vier hoofdfunc-
                 ties vervult: verzorgen, verzekeren, verheffen en verbinden. De zwaarte van die
                 functies wisselt in de tijd, net als de instrumenten die worden ingezet om ze te
                 realiseren. In dit rapport analyseren we de manier waarop en de mate waarin die
                 functies vervuld worden in het licht van externe en interne uitdagingen. Globali-
                 sering zal, zo is een gewettigde verwachting, de snelle opmars die ze sinds de
                 jaren tachtig maakt, doorzetten. Tot op heden bleek de Nederlandse economie die
                 ontwikkeling echter goed te accommoderen, maar het vergt inspanningen om die
                 situatie vast te houden. In politieke zin zal globalisering, vooral door de proces-
                 sen binnen de eu, ertoe leiden dat Nederland steeds meer een semi-soeverein
                 land wordt, met maar beperkte mogelijkheden voor eigen beleid. Binnen Neder-
                 land zullen een veranderende demografie (vergrijzing en ontgroening) en de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:10    Pagina 12
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               behoefte van burgers om zich in psychologische en culturele zin indivueler te
                               kunnen uiten – wat niet betekent dat ze ook in sociale zin atomiseren – hun eisen
                               stellen aan de verzorgingsstaat van de toekomst.
                               De consequentie van deze veranderingen is dat er een nieuwe invulling moet
                               worden gegeven aan de verzorgingsstaat. De afgelopen decennia is er ruim-
                               schoots aandacht besteed aan hervormingen van de onderdelen van de verzor-
                               gingsstaat die vooral gericht zijn op verzekeren en verzorgen; het wordt nu tijd
                               om de beleidsinspanningen te concentreren op die onderdelen die gericht zijn op
                               verheffen en verbinden. Het streven om verheffen en verbinden te voorzien van
                               een eigentijdse en hoogwaardige invulling, moet nadrukkelijk herkenbaar wor-
                               den in de toekomstige beleidsontwikkeling. Laten we dat per functie toelichten.
                               Verzekeren: balanceren tussen onder- en over verzekering
                               De verzekeringsfunctie houdt in dat mensen onder condities en tot op zekere
                               hoogte zich verzekerd weten tegen bepaalde vormen van inkomensverlies. Die
                               functie heeft voor een belangrijk gedeelte gestalte gekregen via het stelsel van
                               sociale zekerheid. De transformaties die in het stelsel mogelijk en wenselijk
                               waren, zijn voor het grootste deel gerealiseerd. De kosten zijn verminderd, de
  12                           doelmatigheid van het stelsel is verhoogd en een beter evenwicht in rechten en
                               plichten is tot stand gebracht. Zo is het budgettaire beslag dat de ww, wao, en
                               Bijstand op het bruto binnenlands product leggen, fors gedaald: dat percentage is
                               sinds medio jaren tachtig bijna gehalveerd. Van een land dat gekenmerkt werd
                               door een relatief hoge mate van inactiviteit en een ruimhartig stelsel van sociale
                               zekerheid, is Nederland een land geworden dat in arbeidsparticipatie in personen
                               gemeten alleen voorbij gestreefd wordt door Denemarken. De afgelopen twintig
                               jaar wisten we het aantal werkzame mensen met twee miljoen te verhogen,
                               terwijl het aantal inactieven in absolute zin niet toenam.
                               Tegelijk is de werking van de verzekeringen wezenlijk gewijzigd: ze omvatten nu
                               allemaal substantiële prikkels om het beroep op voorzieningen te beperken (denk
                               aan de loondoorbetaling in de eerste twee ziektejaren, de risicodragende rol van
                               de gemeenten bij de Bijstand en de herziening van de ww). In de uitvoering van
                               al deze wetten valt wellicht nog het een en ander te verbeteren, en een enkele re-
                               geling behoeft nog nadere aandacht, maar de belangrijkste systeemtransformaties
                               in de sociale zekerheid naderen voor dit moment hun voltooiing. Socialezeker-
                               heidsbeleid kan in het teken van de implementatie komen te staan, in plaats van
                               in het teken van stelselwijzigingen.
                               Bij die implementatie valt overigens nog winst te boeken. In het bijzonder zijn er
                               in de sociale zekerheid nog mogelijkheden om verzekeren meer in het kader te
                               plaatsen van verheffen. In de vormgeving en uitvoering van de verzekeringsfunc-
                               tie is het accent de afgelopen jaren al steeds meer verschoven van inkomenscom-
                               pensatie naar tegenprestatie. Nu is een volgende stap mogelijk: voor wie werkloos
                               wordt, is werk of scholing beschikbaar. Omdat het organiseren van een dergelijke
                               omslag tijd kost, zou begonnen kunnen worden door voor de groep jongeren tot
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:10    Pagina 13
                                                                                                    samenvatting
                 25 jaar het recht op een bijstandsuitkering te vervangen door het recht op werk of
                 scholing. Een dergelijke maatregel zou vastleggen wat in veel steden in het kader
                 van Wet Werk en Bijstand gaandeweg al vorm aan het krijgen is.
                 Verzorgen: veiligstellen van verzorgingscapaciteit
                 De verzorgingsstaat biedt zorg voor wie door fysieke of cognitieve beperkingen
                 onvoldoende meekomt – dat is een oerfunctie van de verzorgingsstaat. De
                 verzorgingscapaciteit komt de komende jaren onder druk te staan vanwege de
                 vergrijzing. Zorgbeleid moet in het licht van de vergrijzing echter niet terug-
                 gebracht worden tot een primair financieel vraagstuk – dat is vooral een kwestie
                 van wijs beleid dat heel wel mogelijk is als er een politiek breed gedragen lange-
                 termijnperspectief ontwikkeld wordt. Bovendien gaat het eerder om een verde-
                 lingsprobleem tussen rijke en minder rijke ouderen dan om een financierings-
                 probleem. De personele en infrastructurele opdrachten die aan de vergrijzing
                 kleven, zijn echter taaier. De toekomstige generatie ouderen is niet alleen om-
                 vangrijk, maar ziet zorg bovendien steeds minder als een gunst en steeds meer
                 als een recht. Dat betekent dat niet alleen de kwantiteit maar ook de kwaliteit van
                 de professionele zorg aan hoge eisen zal moeten voldoen, en aan deze eisen kan
                 alleen tegemoet worden gekomen als in het komende decennium alle schoolver-
                 laters in de zorg gaan werken en alle nieuwbouw speciaal op ouderen wordt afge-                 13
                 stemd. Dat is wenselijk noch realiseerbaar. Geen enkele maatregel is op zichzelf
                 afdoende, zelfs geen grootscheepse arbeidsmigratie. Een samenhangend pakket
                 van maatregelen is daarom nodig: adequatere mogelijkheden om werk en zorg te
                 combineren, technologische innovatie, een financieringsstructuur die meer prik-
                 kelt tot differentiatie en klantoriëntatie, en meer ruimte voor informele zorg.
                 ‘Tijdspolitiek’ zal een nadrukkelijker thema in het beleid moeten worden.
                 Verheffen: investeren in een zachtmoedige meritocratie
                 De verheffingsfunctie behoeft een nadrukkelijke impuls. Nederland heeft in de
                 opbouw van zijn verzorgingsstaat het accent gelegd op ouderen. Zij hebben
                 verhoudingsgewijs genereuze voorzieningen en inkomensregelingen. Dat geldt
                 voor publieke regelingen, zoals blijkt uit de omvang van de ouderenzorg en de
                 aow, en vooral voor (semi-)private bezittingen, zoals huizenbezit, vermogen en
                 pensioenaanspraken. Vergeleken met andere Europese landen kennen Neder-
                 landse ouderen ook significant minder armoede. De zorg voor kinderen steekt
                 daar, in internationaal opzicht, echter mager bij af. De omvang van verlofregelin-
                 gen voor ouders is beperkt en kinderopvang is in Nederland beperkt en met
                 weinig inhoudelijke ambitie van de grond gekomen. Het Nederlandse onderwijs
                 presteert alleszins redelijk, maar publieke uitgaven aan onderwijs en gezinsbeleid
                 liggen hier lager dan in vrijwel alle eu-15 landen. In vergelijkend perspectief is
                 het opleidingsniveau van de Nederlandse bevolking gemiddeld niet hoog en blijft
                 de duur van onderwijsdeelname achter bij de ons omringende landen. Nederland
                 staat met enkele mediterrane landen bovenaan de oecd-lijst als het gaat om het
                 aantal jongeren dat zonder startkwalificatie de school verlaat. Alhoewel veel van
                 deze jongeren op enig moment toch wel werk weten te vinden – zeker in perio-
                 den van hoogconjunctuur – blijft de kwaliteit van de banen waar ze toegang tot
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006     16:10    Pagina 14
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               hebben beperkt, zeker omdat tweede- en derdekansonderwijs in Nederland
                               onvoldoende ontwikkeld is. Nederland investeert – na de mediterrane landen –
                               het minste in bedrijfsspecifieke opleidingen. Meer nog dan hoge schooluitval is
                               in Nederland de lage schoolterugkeer het probleem. Kortom, onze ambitie op dit
                               vlak moet en kan omhoog.
                               De meeste aandacht dient te worden gegeven aan kinderen, vaak van allochtone
                               afkomst, die aan de basisschool beginnen met leerachterstanden van vaak meer
                               dan een jaar. Goede stimuleringsprogramma’s blijken voorschoolse achterstand
                               met de helft tot twee derde terug te kunnen brengen. De inzet moet dan ook zijn
                               om te zorgen dat kinderen die voor voorscholing in aanmerking komen er ook
                               gebruik van gaan maken. Integratie van de stimuleringsprogramma’s (voor- en
                               vroegschoolse educatie) in de reguliere kinderopvang is daar de meest geëigende
                               vorm voor. Daartoe dient kinderopvang voor minstens een aantal dagen per week
                               voor alle kinderen een basisvoorziening te worden.
                               Er moet ook meer ambitie voor kinderen in de basisschoolleeftijd aan de dag
                               worden gelegd. Investeringen in het onderwijs zijn daarvoor een eerste vereiste.
                               De kwaliteit van docenten moet worden verbeterd en het aantal uren dat les
  14                           wordt gegeven moet omhoog. Bovendien kan tussen- en naschoolse opvang
                               beter in het teken van vorming worden geplaatst dan in het teken van opvang.
                               Kinderen zouden een breed palet aan sociale, culturele, sportieve en cognitieve
                               mogelijkheden aangeboden moeten krijgen. Het gaat er immers om niet alleen
                               een oudervriendelijk land te worden, maar ook een kindvriendelijk land.
                               Menselijk talent wordt ook onderbenut in het (voorbereidend) beroepsonderwijs.
                               Het vmbo en mbo kunnen verder worden verbeterd. De belangrijkste ingrediën-
                               ten daarvoor zijn: meer ruimte voor soepele doorstroom en voor differentiatie –
                               zowel door variatie in intensiteit, niveau en inhoud van het onderwijsaanbod als
                               door flexibilisering van eindtermen. De jongeren waarop dit onderwijs zich
                               richt, bevinden zich in een lastige en turbulente levensfase. Dat brengt met zich
                               mee dat scholen naast kennisoverdracht ook individuele begeleiding moeten
                               kunnen bieden. Het (weer) overbruggen van de afstand tussen school en ouders
                               enerzijds, en tussen de school en instanties op het gebied van de jeugdzorg
                               anderzijds, vergt aandacht en creatieve oplossingen.
                               Ook universiteiten en het hoger beroepsonderwijs schieten tekort in het vervul-
                               len van hun verheffingsopdracht. Universiteiten hebben de spanning tussen hun
                               twee kerntaken, het opleiden van wetenschappers en het opleiden van professio-
                               nals, nooit goed tot een oplossing weten te brengen. Meer differentiatie in inhoud
                               en niveau zal nadrukkelijker gezocht moeten worden. In dat kader verdient ook
                               de studiefinanciering bijstelling. Wanneer men de verheffingsfunctie serieus
                               neemt is de studiefinanciering zo ingericht dat zij studeren – ook op latere leef-
                               tijd en ook als het gaat om een tweede of derde studie – maximaal bevordert en
                               bijbaantjes ontmoedigt.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006    16:10    Pagina 15
                                                                                                    samenvatting
                 Verheffen is een functie die vorm kan krijgen via het onderwijs, maar ook langs
                 andere wegen. De arbeidsmarkt en de sociale zekerheid zouden meer in dit teken
                 moeten komen te staan. Vrouwen zijn even goed opgeleid, maar werken minder
                 uren buitenshuis dan mannen en vrouwelijk talent is nog steeds scheef verdeeld
                 over de Nederlandse economie. Voor jongeren uit allochtone kring speelt het
                 tegenovergestelde. Ze zijn niet overschoold, maar onderschoold en worden
                 bovendien onvoldoende snel opgenomen in de arbeidsmarkt. Een strakker anti-
                 discriminatiebeleid, vormen van naming and shaming, goede voorbeeldwerking
                 en een stevige inzet van onderhandelingsinstrumenten van de overheid in over-
                 leg met werkgevers zijn een deel van het antwoord.
                 Verbinden: overbruggen van sociale afstand
                 Wellicht de lastigste opgave waar de Nederlandse verzorgingsstaat voor staat, is
                 een nieuwe invulling te geven aan de verbindingsfunctie. Het heterogener en
                 individueler worden van de Nederlandse bevolking maken dat ‘de’ Nederlandse
                 samenleving minder vanzelfsprekend geworden is, en ook minder vanzelfspre-
                 kend zal blijven. Het streven moet zijn om voor iedereen mogelijkheden te
                 scheppen om bindingen aan te gaan, dan wel zich eruit los te maken en ze in te
                 wisselen voor andere. In de termen van dit rapport: ‘zware gemeenschappen’
                 moeten ‘licht’ gemaakt worden, en ‘lichte gemeenschappen’ voldoende ‘zwaar’.                    15
                 Verbinden is bij uitstek een functie die niet alleen als overheidstaak aangemerkt
                 kan worden. Ook van andere actoren – binnen het maatschappelijk middenveld –
                 mag verwacht worden dat zij zich inzetten. De overheid kan daaraan bijdragen
                 door te zorgen dat tegenstellingen niet zo structureel worden dat ze op termijn
                 ontwrichten. Dat stelt zware eisen aan de instituties van het onderwijs en de
                 arbeidsmarkt. Die moeten leren omgaan met nieuwe tegenstellingen. De
                 oorspronkelijke tegenstelling die de verzorgingsstaat hielp overbruggen, die
                 tussen arm en rijk, heeft veel van haar scherpte verloren. Het overbruggen van
                 nieuwe tegenstellingen komt daarvoor in de plaats. De verbinding tussen hoog-
                 en laagopgeleiden is daarbij nog het geringste probleem. Anders dan veel ons
                 omringende landen slaagt de Nederlandse verzorgingsstaat er redelijk in om
                 groeiende ongelijkheden in de primaire inkomensverdeling via belasting- en
                 premieheffing te neutraliseren. De verbinding tussen generaties is lastiger. Dat
                 valt weliswaar mee op de arbeidsmarkt, die zeker niet vriendelijker is voor oude-
                 ren dan voor jongeren, maar op een aantal andere terreinen voelen jonge genera-
                 ties zich wel degelijk uitgesloten. Zo zijn de bezuinigingen in de sociale zekerheid
                 in belangrijke mate wel van toepassing op jongeren, maar niet op mensen die nu
                 ouder zijn dan vijftig. Verder is de toegang tot de koopwoningmarkt voor jonge-
                 ren zeer moeilijk geworden. Dat kan gaan knagen aan de verhouding tussen de
                 generaties.
                 Het overbruggen van verschillen langs etnische lijnen is echter ongetwijfeld de
                 grootste opgave. Samen met België en Frankrijk scoort Nederland in Europa het
                 hoogst als het gaat om de spanning die mensen voelen tussen allochtonen en
                 autochtonen. Veel allochtonen in Nederland percipiëren de klassieke instituties
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:10   Pagina 16
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               (scholing, huisvesting, arbeid) als ondoordringbaar, en voor een deel van hen zijn
                               ze dat ook. Dat kan zich vertalen in een (versterkt) zoeken naar eigen identiteiten
                               of in het terugtrekken in eigen kring, wat de verbindingsopgave alleen maar lasti-
                               ger maakt. Voor een tweezijdige verbinding tussen allochtonen en autochtonen is
                               een brede strategie nodig. Aandacht voor de culturele dimensie van verbinding is,
                               zo is in de jaren tachtig en negentig gebleken, een onvoldoende voorwaarde voor
                               integratie – het gaat er ook om verbinding te realiseren in ‘harde’ aspecten van de
                               samenleving. Arbeidsorganisaties zijn in dat kader van evident belang. Evenzeer
                               is het voorschoolse en (basis)onderwijs een cruciale factor, omdat dit in de
                               huidige samenleving de plaats bij uitstek is waar kinderen (en hun ouders) elkaar
                               kunnen ontmoeten zodat stereotypering vermindert.
                               Het ligt voor de hand om gemeenten nadrukkelijker een verbindingsopdracht te
                               geven, en om ze daartoe ook wettelijk en financieel in staat te stellen. Het komt
                               daarbij vooral aan op het ontwikkelen van lokale, op specifieke situaties toege-
                               sneden oplossingen. In kleinere gemeenten zou het zwaartepunt kunnen liggen
                               op voldoende gemengd onderwijs. In de grote steden, met een hoge concentratie
                               van allochtone en een gebrek aan voldoende autochtone kinderen, zal het ant-
                               woord vooral gevonden moeten worden in interetnisch mengen en extra aan-
  16                           dacht voor de kwaliteit van het onderwijs; verheffen is immers ook een sleutel
                               tot verbinden. Zo wordt aangesloten op de manier waarop de laatste jaren op
                               lokaal niveau burgemeesters en wethouders het als hun taak definieerden om
                               verbinding tot stand te brengen en wordt inhoud gegeven aan het concept
                               ‘verbindingsstad’.
                               Hoe te veranderen
                               De kernboodschap van dit advies is dat de functies van de verzorgingsstaat
                               herwogen moeten worden. Het is tijd voor een verschuiving van aandacht van de
                               functies verzekeren en verzorgen naar de functies verheffen en verbinden. Hoe is
                               een dergelijke doorontwikkeling van de verzorgingsstaat vorm te geven? Van
                               belang is allereerst om een voldoende ambitieus klimaat te creëren. De transfor-
                               matie van de verzorgingsstaat vergt een specifieke stijl: de stijl van wenkende
                               idealen. Incrementele, bijna technische aanpassingen, met een hoog no-regret-
                               gehalte en een lage mate van politieke kleuring werken onvoldoende. Bovendien
                               is een strategie vereist die gericht is op langetermijnveranderingen en die deze
                               ook weet door te voeren in een politieke arena die vaak gericht is op de korte
                               termijn. Zo ontstaat een toekomstgericht, toekomstbestendig en breed gedragen
                               programma voor de verzorgingsstaat van de eenentwintigste eeuw.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de 30-09-2006 16:10 Pagina 17</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de 30-09-2006 16:10 Pagina 18</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de   30-09-2006      16:10   Pagina 19
                                                                                                    ten geleide
                 ten geleide
                 Dit rapport is voorbereid door een interne projectgroep van de wrr. Voorzitter
                 was prof.dr. Peter van Lieshout, lid van de raad. Verder bestond deze projectgroep
                 uit de volgende stafleden: dr. Ewald Engelen, dr. Cock Hazeu (tevens project-
                 coördinator), prof. dr. Anton Hemerijck, dr. Monique Kremer, Cindy Kroon,
                 drs. Peter Sleegers en dr. Gerard de Vries. Hiernaast hebben dr. Wendy Asbeek
                 Brusse, mr. dr. Ton van den Brink en drs. Dennis Broeders, alsmede een aantal
                 andere raads- en stafleden, bijdragen geleverd.
                 Statistisch materiaal op Europees-vergelijkend terrein is in opdracht van de wrr
                 verzameld door het Centrum voor Sociaal Beleid van de Universiteit Antwerpen
                 (Bea Cantillon, Ive Marx); materiaal dat met name in hoofdstuk 4 van dit rapport
                 is gebruikt.
                 Bij de voorbereiding zijn op verschillende manieren inzichten verzameld. Zo zijn
                 verschillende bezoeken gebracht aan buitenlandse ‘denktanks’, omdat in de
                 meeste Europese landen de verzorgingsstaat op dit moment hevig bediscussieerd
                 wordt. Bijzondere vermelding verdient het bezoek dat de projectgroep in april                  19
                 2005 bracht aan de Ierse National Economic and Social Council om te discussië-
                 ren over hun ideeën over een ‘Developmental welfare state’. In Nederland heeft
                 onder meer een gedachtewisseling plaatsgevonden met de Sociaal-Wetenschap-
                 pelijke Raad van de knaw. Inspiratie is ook opgedaan in het kader van de wrr-
                 lezing en aansluitende workshops van prof. Gøsta Esping-Andersen en prof.
                 Saskia Sassen in december 2005.
                 Verder hebben in de voorbereiding van dit rapport leden van de projectgroep met
                 vele deskundigen gesproken. Een aantal externe deskundigen heeft bovendien
                 commentaar geleverd op conceptteksten. De projectgroep heeft dankbaar gebruik
                 gemaakt van hun kennis en deskundigheid. De raad is hen erkentelijk voor hun
                 bijdrage – al geldt ook nu dat voor de inhoud van het rapport alleen de raad ver-
                 antwoordelijk is. De volgende personen – bijna allen hoogleraar – wil de raad in
                 het bijzonder bedanken: Paul de Beer, Jos de Beus, Lans Bovenberg, Gabriël van
                 den Brink, Jan-Willem Duyvendak, Godfried Engbersen, Han Entzinger, Kees
                 van Kersbergen, Trudie Knijn, Frans Leijnse, Paul Leseman, Robert Maier, Marc
                 van der Meer, Wim Meijnen, Ruud de Mooij, Wim van Oorschot, Kees van
                 Paridon, Paul Schnabel, Romke van der Veen en Maykel Verkuyten. Inspirerende
                 input kwam eveneens van Tony Atkinson (vk), Keith Banting (Canada), Marcel
                 Canoy (eu), Jane Jenson (Canada), Jon Kvist (Denemarken), Janet Newman (vk),
                 Bart van Riel (ser) en Günther Schmid (Duitsland).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006 16:10 Pagina 20
        de v er zorgingssta at herwoge n
  20
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006      16:10   Pagina 21
                                                                            de verzorgingsstaat: permanente discussie?
          1      de verzorgingsstaat: permanente
                 discussie?
          1.1    strijd om de verzorgingsstaat
                 De verzorgingsstaat anno 2006: in Frankrijk gaan studenten de straat op om te
                 protesteren tegen een wet die werkgevers moet verlokken meer jongeren een
                 baan te geven door arbeidscontracten van tijdelijke duur voor jongere werkne-
                 mers mogelijk te maken. Dat wetsvoorstel was een antwoord op de opstand van
                 een half jaar daarvoor van een andere groep jongeren; jongeren die eerder in de
                 banlieus van de grote steden rellen ontketend hadden omdat ze helemaal geen
                 baan konden krijgen, ook geen tijdelijke. In Duitsland blijkt het al evenzeer moei-
                 lijk om hervormingen door te voeren. Daar moeten enkele grote bedrijven drei-
                 gen met het verplaatsen van werkgelegenheid naar landen in Oost-Europa om
                 concessies af te dwingen. En het lukt de nieuwe, brede coalitie alleen na zware
                 onderhandelingen om een beperkt aantal transformaties in gang te zetten. In
                 Nederland zette het kabinet-Balkenende-II in op een drastische reductie van de
                 vut- en prepensioenvoorzieningen, en stuitte daarbij op groot verzet; de plan-
                 nen kunnen uiteindelijk alleen worden doorgezet door de bestaande regelingen                          21
                 (en de wao) in stand te houden voor de groep mensen die nu 50 jaar of ouder
                 zijn, en ze voor een belangrijk deel te laten betalen door de leeftijdsgroep daaron-
                 der.
                 Deze ontwikkelingen lijken de moderne verzorgingsstaat te karakteriseren:
                 veranderingen blijken moeilijk; gevestigden en buitenstaanders voeren een
                 hevige strijd, of dat nu om de strijd tussen de kansarme allochtone en kansrijke
                 autochtone jongeren gaat in Frankrijk, tussen insiders en outsiders in Duitsland,
                 of tussen jongeren en de oudere werknemers in Nederland. De manier waarop er
                 over de verzorgingsstaat gesproken wordt, kent dan ook een sterk defensief voca-
                 bulaire. Het gaat over strijd en er wordt al snel gesproken in termen van winnaars
                 en verliezers. Het gaat ook over bedreigingen: globalisering is bijvoorbeeld iets
                 wat vooral problemen met zich mee lijkt te brengen. Hetzelfde geldt voor de
                 vergrijzing, die ook vooral als problematisch – een dreigende strijd tussen gene-
                 raties – beleefd lijkt te worden, en waar de essentie dat het primair een vergroting
                 van levensmogelijkheden van mensen betekent, maar al te gemakkelijk veron-
                 achtzaamd wordt. Om de richting van herzieningen te onderbouwen, lijkt een
                 wervend, toekomstgericht, open en meeslepend ‘verhaal’ te ontbreken.
                 Het is de vraag of het debat over de toekomst van de verzorgingsstaat in een posi-
                 tieve sleutel gezet kan worden. De manier waarop westerse landen in de twintig-
                 ste eeuw een stelsel van bescherming en participatie hebben opgezet, is, hoeveel
                 kritiek men ook op onderdelen kan hebben, over de hele linie een indrukwek-
                 kende prestatie. Een goed huis, goede voeding, goede kleding, goede gezond-
                 heidszorg en goed onderwijs zijn nu in principe voor iedereen bereikbaar
                 (Schnabel 2004). Zou het dan niet mogelijk zijn om een perspectief op de verzor-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:10    Pagina 22
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               gingsstaat te ontwikkelen dat past bij de eenentwintigste eeuw, dat voldoende
                               open is om om te gaan met een nieuwe internationale orde, en een nieuw type
                               burger, en dat getoonzet is in een aansprekend vocabulaire? Een perspectief dat
                               lessen uit het verleden trekt en durft te leren van de momenten waarop het niet
                               goed ging? Een schets van een dergelijk programma en een bijpassend vocabu-
                               laire voor de verzorgingsstaat van de eenentwintigste eeuw staat centraal in dit
                               advies.
                     1.2       dertig jaar debat
                               Het zoeken naar een wervend perspectief voor de verzorgingsstaat brengt al meer
                               dan drie decennia veel mensen in beweging. Zoals Powell en Hewitt (2002) het
                               uitdrukken: “The welfare state has been in crisis (Mischra 1984), under threat
                               (Lowe 1999), in transition (Johnson 1987; Esping-Andersen 1996), resilent or robust
                               (Le Grand 1991), reshaped (Johnson 1990), refashioned (Wicks 1987), restructured
                               (Sullivan 1992), retrenched (Mischra 1990), reconstructed (Johnson 1990),
                               residualized (Digby 1989), rolled back (Hay 1996), recast (Fererra and Rhodes
                               2000), recalibrated (Ferrera et al. 2001), transformed (Squires 1990) and even
                               dismantled (Community Development Project 1977). (…) In short, it is generally
  22                           agreed that “something happened” (…) but there is little consensus beyond this
                               point.” Het beeld van een verzorgingsstaat die steeds weer ter discussie wordt
                               gesteld, geldt ook voor Nederland. Al in 1977 verschijnt er een spraakmakende
                               bundel artikelen onder de titel De stagnerende verzorgingsstaat (Van Doorn en
                               Schuyt 1977). In 1983 heette een invloedrijke studie van Idenburg c.s. De nadagen
                               van de verzorgingsstaat (Idenburg et al. 1983), terwijl een vergelijkbare studie
                               ruim twintig jaar later de ambigue titel Verzorgingsstaat vaar wel meekrijgt
                               (Arts et al. 2004). In 1999 kwam Zijderveld met een cultuurkritiek op de verzor-
                               gingsstaat onder de titel The waning of the welfare state.
                               Wie de nationale en internationale literatuur over de verzorgingsstaat overziet,
                               moet constateren dat er vanaf de tweede helft van de jaren zeventig bijna alleen
                               studies zijn verschenen die de vraag stellen in welke mate de verzorgingsstaat
                               (nog) functioneert – alle constateren ze tekortkomingen, niet alleen in termen
                               van efficiencytekorten en een te groot beslag op de macro-economische ruimte,
                               maar vaak ook in termen van ongewenste effecten en tekortschietende morele
                               principes. Tegelijkertijd kan geconstateerd worden dat diezelfde verzorgingsstaat
                               veel van de stormen beter doorstaan heeft dan vele auteurs hebben voorspeld.
                               Dertig jaar na een stroom van kritische studies en een aantal economische crises,
                               is er nog steeds sprake van een vitale verzorgingsstaat, die ook, zo blijkt keer op
                               keer uit opinieonderzoek, kan rekenen op een grote aanhang onder de bevolking
                               (scp 2003). De verzorgingsstaat is here to stay in de beleving van het overgrote
                               deel van de bevolking. Die constatering geldt voor Nederland, en gaat ook op
                               voor alle westerse landen; nergens is tot op heden besloten tot een drastische
                               afbouw van de verzorgingsstaat als zodanig; wél zijn er overal substantiële
                               aanpassingen tot stand gebracht in afzonderlijke regelingen en arrangementen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:10   Pagina 23
                                                                           de verzorgingsstaat: permanente discussie?
                 De verzorgingsstaat mag dan weerbaarder gebleken zijn dan velen voorspeld
                 hebben, daarmee is nog niet gezegd dat ze ook de komende decennia vanzelfspre-
                 kend zal blijven. Wat betekent een globaliserende wereldorde voor de verzor-
                 gingsstaat? Ooit gebaseerd op de notie van sociale verzekeringen en voorzienin-
                 gen binnen de natiegrens, wordt de verzorgingsstaat steeds meer geconfronteerd
                 met de effecten van internationalisering: arbeid verplaatst zich sneller over de
                 wereld, zowel in de vorm van migranten die in westerse landen werk hopen te
                 vinden, als in de vorm van de verplaatsing van productie van westerse landen
                 naar het oosten van Europa en naar Azië. Die tendens zet zich waarschijnlijk
                 voort; ze wordt immers aangedreven door ‘normale’ economische principes van
                 kosten- en batenverschillen die voor ruimtelijke economische dynamiek zorgen.
                 Ook het Europese integratieproces leidt ertoe dat de verzorgingsstaat steeds
                 minder bepaald wordt binnen de eigen landsgrens. En binnen de eigen landsgrens
                 heeft de verzorgingsstaat te maken gekregen met een ander type burger: welva-
                 render, beter opgeleid, diverser van achtergrond, en met een duidelijke behoefte
                 om zich individueel te uiten. Normatieve oriëntaties die ten grondslag lagen aan
                 de verzorgingsstaat die sterk was gebaseerd op een kwestbare arbeider met
                 weinig economisch, sociaal en cultureel kapitaal, zijn gaandeweg geëvolueerd.
                 Ook die veranderingen stellen eisen aan het type verzorgingsstaat dat mogelijk
                 en wenselijk is. De toekomstbestendigheid van de verzorgingsstaat spreekt zeker                      23
                 niet voor zich.
                 In dit advies gaat de wrr uitgebreid in op deze en aanverwante ontwikkelingen.
                 Centraal staat daarbij de vraag hoe de Nederlandse verzorgingsstaat zich de
                 komende decennia moet ontwikkelen. Nu zijn er verschillende manieren om een
                 dergelijke vraag te beantwoorden. Jaarlijks verschijnen er de nodige studies die
                 daar ook blijk van geven. Dit betekent dat de manier waarop met deze vraag
                 wordt omgegaan, moeten worden gespecificeerd. Dit inleidende hoofdstuk gaat
                 daar nader op in en schetst op welke manier de raad meent dat een vruchtbaar
                 perspectief ontwikkeld kan worden op de toekomst van de verzorgingsstaat. De
                 daaropvolgende hoofdstukken zullen elk een deel van dat antwoord proberen te
                 geven.
          1.3    een overgedetermineerd begrip
                 Het is verleidelijk om te spreken van ‘de’ verzorgingsstaat, en deze dan vervol-
                 gens de maat te nemen. Dat heeft zeker retorische voordelen, maar het werkt
                 vooral vertroebelend. Veel van de debatten over de toekomst van de verzorgings-
                 staat bestaan uit voor- en tegenstanders die langs elkaar heen praten, omdat ze
                 allemaal hun eigen definitie van de verzorgingsstaat hanteren. Voor sommigen is
                 de verzorgingsstaat in essentie het stelsel van sociale verzekeringen en voorzie-
                 ningen dat de afgelopen honderd jaar gegroeid is. In ieder geval worden de ww,
                 de wao en de Bijstandsregelingen daartoe gerekend, maar soms ook andere inko-
                 mensregelingen zoals pensioenen, ziektekostenverzekeringen, studiefinanciering
                 en huurtoeslag. Het is dan nog maar één stap verder om ook de fiscale aftrekmo-
                 gelijkheden in de beschouwingen te betrekken die eigen woningbezit of (private)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:10   Pagina 24
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               pensioenopbouw stimuleren. Steeds meer worden ook de instrumenten van de
                               arbeidsmarkt tot de verzorgingsstaat gerekend; denk aan regelingen rond arbeids-
                               markttoeleiding, arbeidsomstandigheden en ontslag, maar ook aan het functione-
                               ren van cao’s en de rol van sociale partners in de overlegeconomie. Voor weer
                               anderen is het minder de sociale zekerheid die vanaf het eind van de negentiende
                               eeuw vorm kreeg, die de essentie van de verzorgingsstaat uitmaakt, dan wel het
                               geheel aan (semi-)collectieve regelingen dat na de Tweede Wereldoorlog is
                               ontstaan. Het gaat dan om alles wat gericht is op inkomensbescherming, maar
                               ook om onderwijs, gezondheidszorg, jeugdzorg, kinderopvang, welzijnswerk en
                               arbeidsbemiddeling. Het feit dat deze arrangementen voor een belangrijk deel
                               uniform geregeld en op een relatief hoog kwaliteitsniveau voor iedereen toegan-
                               kelijk zijn, kenmerkt deze beleving van de verzorgingsstaat. Behalve om verzeke-
                               ringen, gaat het hierbij dus vooral ook om ‘diensten’ die de verzorgingsstaat
                               aanbiedt. Nog anderen leggen het accent op het feit dat de verzorgingsstaat ook
                               een moreel concept is: het is de uitdrukking van de bereidheid van burgers om in
                               hoge mate onderlinge betrokkenheid vorm te geven en risico’s met elkaar te delen
                               op een hoog schaalniveau.
  24
                     1.4       geen grand design, maar historisch product
                               Niet alleen de verschillende associaties bij het begrip verzorgingsstaat kunnen tot
                               verwarring leiden in het debat; dat geldt ook voor de vaak onuitgesproken
                               veronderstelling dat de verzorgingsstaat gemaakt is vanuit één consistente visie.
                               Dat is echter niet het geval. Verzorgingsstaten zijn gegroeid uit een beperkte
                               opzet, primair erop gericht om economisch achtergebleven groepen grond onder
                               de voeten te geven (Van Doorn 1977). En met die verdere groei vanuit dat start-
                               punt zijn ze het product van (politieke) strijd tussen verschillende partijen en
                               benaderingswijzen. De verzorgingsstaat is ook niet op één moment ontworpen:
                               het is de resultante van meer dan een eeuw investeren, ontwikkelen, duwen,
                               trekken, en incrementeel aanpassen. Het resultaat is daarmee bijna per definitie
                               een grootheid die de kenmerken van verschillende doelstellingen kent, een vorm
                               van patchwork zo men wil, waarin de restanten van verschillende uiteenlopende
                               strevingen en belangen terug te vinden zijn: die van verschillende politieke
                               partijen, maar ook van belangenorganisaties, professionals, bureaucraten, boeren
                               en arbeiders, mannen en – in mindere mate – vrouwen, volwassenen en – in nog
                               mindere mate – kinderen, en van ouderen en jongeren. Aan de verzorgingsstaat
                               heeft geen blauwdruk ten grondslag gelegen. Wel zijn er om de zoveel tijd pogin-
                               gen gedaan om het bestaande palet van regelingen en voorzieningen van een
                               systematisch kader te voorzien. Die systematiek gaat dan soms een tijd mee,
                               zeker als er sprake was van een politiek stabiele situatie, maar daarna is er altijd
                               weer sprake van nieuwe ideeën over hoe de dan gegroeide situatie weer bij te stel-
                               len.
                               In Nederland was het net na de Tweede Wereldoorlog de commissie-Van Rhijn
                               die met een uitgewerkt concept kwam voor iets wat je een verzorgingsstaat zou
                               kunnen noemen. Het concept was voor een belangrijk deel gebaseerd op het
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:10    Pagina 25
                                                                           de verzorgingsstaat: permanente discussie?
                 Beveridge-rapport uit Engeland. Maar het duurde nog geen twee jaar voordat
                 duidelijk werd dat de centrale rol die in het rapport aan de overheid was toebe-
                 dacht, niet kon rekenen op ruime steun in de Nederlandse samenleving. Drees
                 (1945-1958) is vervolgens gaan werken aan een invulling waarin een brede groep
                 maatschappelijke actoren een substantiële rol kreeg. Gaandeweg werd zo de
                 conceptuele helderheid van het rapport-Van Rhijn ingeruild voor een pragma-
                 tisch zoeken naar haalbare modellen. En toen in de jaren zestig de kvp’er Veld-
                 kamp als minister van Sociale Zaken (1961-1967) werkte aan de uitbouw van een
                 aantal sociale zekerheidsregelingen, leidde dit aanvankelijk tot een breed draag-
                 vlak voor enkele nieuwe wetten, maar toen diezelfde Veldkamp in de jaren
                 zeventig in opdracht van de regering het geheel aan sociale zekerheidsregelingen
                 in één (wets)systematiek mocht proberen onder te brengen, strandde zijn poging
                 uiteindelijk en werd zijn opdracht ingetrokken, omdat de inzichten in de loop
                 van dat (lange) proces gewijzigd waren.
                 Historisch product
                 Dat de verzorgingsstaat een ingewikkeld historisch ‘product’ is, kan ook nog op
                 een andere wijze geïllustreerd worden. Wie ooit geprobeerd heeft om aan buiten-
                 landers een belangrijk onderdeel van het Nederlandse stelsel uit te leggen – of het
                 nu gaat om de wetgeving op het terrein van de gezondheidszorg, de sociale zeker-                     25
                 heid of de volkshuisvesting – heeft ervaren dat veel van de regelingen aan buiten-
                 landers onlogisch voorkomen. In de praktijk moet dan ook vaak de specifieke
                 wordingsgeschiedenis erbij gehaald worden om duidelijk te maken waarom iets
                 is zoals het is. De regels in de gezondheidszorg, die dan weer gebaseerd waren
                 op aanbodregulering en dan weer op vraagsturing; de regels in sociale zekerheid
                 die dan weer de verantwoordelijkheid legden bij sociale partners, dan weer bij
                 de overheid, en dan weer bij tripartiete tussenvormen; de regels in de volkshuis-
                 vesting die dan weer uitgingen van private partijen en dan weer centrale kader-
                 stelling voorop stelden: het zijn allemaal evenzovele uitdrukkingen van het feit
                 dat de verzorgingsstaat niet vanuit een blauwdruk ontstaan is, maar door perma-
                 nente strijd en het zoeken naar compromissen.
                 Het feit dat verzorgingsstaten historische producten zijn, heeft nog meer impli-
                 caties. Het betekent bijvoorbeeld ook dat verzorgingsstaten in de loop van de tijd
                 uiteen kunnen gaan lopen in hun architectuur, niet omdat er wezenlijk verschil-
                 lende concepten aan ten grondslag liggen, maar omdat een aantal ‘kleine’ keuzen
                 achter elkaar een bepaald pad uitzetten waarop nieuwe keuzen vervolgens geënt
                 worden. Door dergelijke ‘padafhankelijkheden’ kunnen kleine verschillen in
                 startpositie gaandeweg uitgroeien tot grotere verschillen in uitkomsten. Neem
                 het verschil tussen de Nederlandse en Deense verzorgingsstaat. Tegenwoordig
                 wordt dat wel geduid als een verschil tussen een continentale en een Scandinavi-
                 sche verzorgingsstaat (zie uitgebreider hoofdstuk 4), waarbij het lijkt alsof er ooit
                 heel verschillende systemen ontworpen zijn. Dat is echter niet het geval. Toen in
                 de eerste decennia van de twintigste eeuw zowel in Nederland als Denemarken
                 de strijd woedde rond de vormgeving van sociale verzekeringen, werd in Neder-
                 land na een lange strijd uiteindelijk gekozen voor een model waarin sociale part-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006     16:10    Pagina 26
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               ners een belangrijke rol speelden, terwijl in Denemarken het accent op de
                               centrale overheid kwam te liggen. Dat had alles te maken met het feit dat Dene-
                               marken weinig grote industrie kende, maar wel veel kleine bedrijven, waardoor
                               de rol van werkgeversorganisaties minder stevig was aangezet, terwijl daarente-
                               gen de politieke betekenis van de boerenpartij groter was dan in Nederland. De
                               boeren verzetten zich heftig tegen het idee dat sociale zekerheid tussen werkge-
                               vers en werknemers geregeld ging worden, want zij wensten zich niet in dit
                               (industriële) schema te persen, en dus werden de regelingen meer geënt op een
                               centrale rol voor de overheid, waarbij de vakbeweging een meer aanvullende rol
                               kreeg. Op basis van dit uitgangpunt zijn er vervolgens nieuwe stappen gezet toen
                               er nieuwe regelingen gemaakt moesten worden, bijvoorbeeld op het terrein van
                               kinderopvang. Uiteindelijk zijn we dat als het verschil tussen twee modellen
                               gaan begrijpen.
                               De verzorgingsstaat is dus een historische grootheid die in de loop van de tijd op
                               basis van wisselende, en soms zelfs strijdige principes gaandeweg vorm heeft
                               gekregen: het is niet een ‘af’ product dat op basis van een enkel idee ontworpen is
                               – en bovendien hebben mensen een meer of minder ruime definitie van de
                               verzorgingsstaat. De vraag is wat dat betekent voor de wijze waarop we de
  26                           verzorgingsstaat moeten analyseren en beoordelen.
                     1.5       van instituties naar functies
                               Het is heel wel mogelijk, en in de praktijk ook vaak beproefd, om als startpunt
                               van een redenering een operationele opsomming te geven van de voorzieningen
                               die we tot de verzorgingsstaat rekenen, om die vervolgens te beoordelen op basis
                               van een aantal criteria, zoals betaalbaarheid, bestuurbaarheid, houdbaarheid en
                               draagvlak. Dit kan leiden tot een interessant palet aan inzichten; veel studies zijn
                               ook beschikbaar die op deze wijze inzicht geven in het functioneren van allerlei
                               instituties van de verzorgingsstaat.
                               De raad probeert in dit rapport een andere benadering te beproeven: een benade-
                               ring die niet uitgaat van instituties, maar van functies. Dat wil zeggen dat we
                               vertrekken vanuit de vraag: welke expliciete en impliciete opdrachten liggen er
                               besloten in de verzorgingsstaat? Wat willen we eigenlijk dat de verzorgingsstaat
                               doet? Vanuit een dergelijk perspectief zijn instituties ondergeschikt aan functies:
                               het zijn manieren waarop een specifieke functie vorm kan krijgen. Institutionele
                               arrangementen zijn van groot belang, maar een grondige analyse van de verzor-
                               gingsstaat hoort in de ogen van de raad niet te beginnen met een herontwerp van
                               deze voorzieningen, maar met een analyse van hun bestaansrecht. In dit advies
                               wordt daarom niet een institutioneel, maar een functioneel vertrekpunt geno-
                               men: begonnen wordt met de vraag welke functies de verzorgingsstaat vervult,
                               vervolgens wordt nagegaan hoe die functies gewogen moeten worden – mede in
                               het licht van de toekomstige veranderingen in de context van de verzorgingsstaat
                               – en hoe adequaat ze vervuld worden, om pas daarna de consequenties te trekken
                               voor de instituties van de verzorgingsstaat.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:10   Pagina 27
                                                                            de verzorgingsstaat: permanente discussie?
                 Een dergelijke benadering heeft een aantal consequenties. Door niet te beginnen
                 met instituties, ligt het accent van de beschouwing niet onmiddellijk bij prakti-
                 sche beleidsvoorstellen voor aanpassingen in ingewikkelde stelsels. Dergelijke
                 bijstellingen zijn relevant, maar relevanter is de vraag in welke richting te veran-
                 deren. Vervolgens kan een veelheid van praktische argumenten meegewogen
                 worden bij de precieze maatvoering en vormgeving. Een te nadrukkelijk accent
                 op de laatste aspecten leidt vaak af van de startvraag: wat beogen we?
                 Een consequentie is ook dat de verzorgingsstaat niet onmiddellijk gelijkgesteld
                 wordt met het stelsel van sociale zekerheid. In het debat dat de afgelopen dertig
                 jaar over de verzorgingsstaat gevoerd is, is die gelijkschakeling maar al te vaak
                 gemaakt, en dan vooral vanuit het perspectief dat de sociale zekerheid een actieve
                 opstelling van mensen afremt. De vraag hoe activerend een verzorgingsstaat is,
                 wordt echter ook bepaald door andere instituties, bijvoorbeeld de manier waarop
                 het onderwijs of de arbeidsmarkt in elkaar zit. Een functioneel perspectief
                 probeert dus ‘over de instituties heen’ te redeneren. Het omgekeerde is overigens
                 ook waar: instituties kunnen meerdere functies vervullen. Neem het onderwijs:
                 het is een manier om mensen mogelijkheden voor later te bieden, maar ook een
                 manier om sociale verbanden te creëren en maatschappelijke en culturele
                 waarden over te dragen. Op de ene dimensie is een bepaalde herziening van het                         27
                 onderwijssysteem wellicht een groot goed, in het licht van een andere misschien
                 juist niet. De weging van systeemtransformaties is dan ook afhankelijk van de
                 functie die je aan een institutie toedicht, of, beter gezegd, van de verzameling van
                 functies.
                 Het redeneren in termen van functies opent nog een perspectief: het maakt de
                 vraag mogelijk hoe we de verschillende functies wegen ten opzichte van elkaar.
                 Juist dat is het type afweging dat relatief weinig plaatsvindt – waar beleidsherzie-
                 ningen vaak sterk gekoppeld zijn aan institutionele systemen, wordt een herzie-
                 ning van de verzorgingsstaat de optelsom van deze herzieningsplannen, die pas
                 met elkaar in verband worden gebracht als de totale som van de transformatie-
                 kosten berekend moet worden. Maar ook functies verdienen het ten opzichte van
                 elkaar gewogen te worden.
          1.6    opbouw van het r apport
                 Redeneren in termen van functies vereist een idee over wat de functies van de
                 verzorgingsstaat zijn. Nu is het niet mogelijk om die in abstracto te deduceren uit
                 een vooraf gegeven idee over wat de verzorgingsstaat eigenlijk is. We zagen al dat
                 er geen ‘eigenlijke’ bedoeling aan de verzorgingsstaat ten grondslag ligt, want er
                 is geen archimedisch punt, geen startdatum en geen blauwdruk. Wat wel kan, is
                 nagaan welke functies er in de loop van de afgelopen eeuw aan de verzorgings-
                 staat zijn toegeschreven. Het is wat economen de revealed preferences noemen:
                 datgene wat in brede kring klaarblijkelijk leeft als wens of doel. In hoofdstuk 2
                 wordt dit perspectief op de functies van de verzorgingsstaat verder uitgewerkt
                 door een historische reconstructie. Met de opbouw van de Nederlandse verzor-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:10   Pagina 28
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               gingsstaat in de twintigste eeuw is de vraag naar haar functies, zij het vaak impli-
                               ciet, voor een deel al van een antwoord voorzien. In hoofdstuk 2 wordt geschetst
                               wat, achteraf bezien, blijkbaar de functies waren die de verzorgingsstaat
                               verondersteld werd te vervullen.
                               Vervolgens wordt een kader ontworpen waarlangs deze functies op waarde
                               kunnen worden geschat. Dat gebeurt in de twee volgende hoofdstukken. In
                               hoofdstuk 3 wordt dat gedaan door de vraag op te werpen hoe deze functies
                               gewogen moeten worden in het licht van de ontwikkelingen die de komende
                               decennia op de verzorgingsstaat afkomen. Hoe past de verzorgingsstaat bij
                               burgers die veel mondiger zijn dan de slecht opgeleide en afhankelijke fabrieks-
                               arbeider die honderd jaar geleden voor de introductie van de sociale zekerheid
                               model stond? De huidige (diensten)economie, met een grote mate van betrok-
                               kenheid van werknemers, is bovendien niet te vergelijken met het gevaarlijke en
                               fysiek zware werk dat de fabrieken van honderd jaar geleden kenmerkte. En past
                               het hoe dan ook nog wel om te redeneren in termen van een hoog beschermings-
                               niveau binnen de grenzen van een natiestaat, waar die natiestaat zelf onder druk
                               staat? Werk en werkenden kunnen zich immers steeds makkelijker over grenzen
                               heen verplaatsen. Zoals zal blijken, is het niet altijd eenvoudig om ontwikkelin-
  28                           gen voldoende trefzeker te schetsen om er een precieze voorspelling aan te ontle-
                               nen, maar het is wel mogelijk een trend zichtbaar te maken.
                               Een andere manier om de functies te ijken, is door de wijze waarop ze in Neder-
                               land vervuld worden af te zetten tegen de wijze waarop ze in andere westerse
                               verzorgingsstaten worden vervuld. Die plaatsbepaling (in hoofdstuk 4) krijgt
                               vorm door gegevens over Nederland te vergelijken met die van andere landen –
                               een vorm van benchmarking, al moeten uitkomsten op dat vlak altijd zorgvuldig
                               gewogen worden, want altijd speelt de vraag hoe vergelijkbaar de cijfers zijn. De
                               vergelijking zal dan ook verder reliëf krijgen door deze gegevens te plaatsen naast
                               de debatten die de afgelopen jaren in de andere Europese verzorgingsstaten zijn
                               gevoerd. In die landen speelt de vraag hoe de verzorgingsstaat zich kan en moet
                               ontwikkelen immers evenzeer.
                               Zo ontstaat er een kader van waaruit kan worden ingezoomd op de verschillende
                               functies van de verzorgingsstaat. Daarbij kunnen vier (hoofd)functies worden
                               onderscheiden, en aan iedere functie is een hoofdstuk gewijd (hoofdstukken 5
                               t/m 8). Begonnen wordt met wat wellicht de oerfunctie van de verzorgingsstaat
                               genoemd kan worden: verzorgen. Al ver voor de twintigste eeuw zorgden
                               mensen voor elkaar, en gaandeweg is die functie steeds meer onder invloed
                               komen te staan van statelijke bemoeienis. In de loop van de twintigste eeuw is
                               zorgen zelfs voor een belangrijk deel een activiteit geworden die in professioneel
                               verband uitgeoefend wordt, binnen een in hoge mate verstatelijkt kader (finan-
                               ciering, regelgeving, enzovoorts). Zorg is echter niet louter een professionele
                               aangelegenheid: in hoofdstuk 5 wordt daarom ook de vraag behandeld hoe het
                               zorgvermogen in Nederland er de komende decennia uitziet, zowel in professio-
                               nele als in niet-professionele zin.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de   30-09-2006     16:10    Pagina 29
                                                                           de verzorgingsstaat: permanente discussie?
                 Hoofdstuk 6 richt zich vervolgens op wat voor velen de kernfunctie van de
                 verzorgingsstaat bij uitstek geworden is: verzekeren, dat wil zeggen: je onder
                 condities en tot op zekere hoogte verzekerd mogen weten tegen bepaalde vormen
                 van inkomensverlies. Het is de functie die in de twintigste eeuw met name vorm
                 kreeg via een uitgebreid stelsel van sociale zekerheid. Welke risico’s werden en
                 worden er verzekerd, en welke niet? En in hoeverre gaat het nog om (door
                 externe factoren bepaalde) risico’s waarvoor een verzekering past, dan wel om te
                 beïnvloeden kansen? En wat betekent dat voor de structuur en legitimiteit van de
                 verzekeringen en voorzieningen die gewenst zijn? Dit zijn de vragen die centraal
                 staan in hoofdstuk 6.
                 Hoofdstuk 7 is gewijd aan een functie die de laatste decennia wellicht wat minder
                 als zodanig is benoemd, maar die onmiskenbaar ook diepe wortels heeft in de
                 Nederlandse verzorgingsstaat: verheffen. De verzorgingsstaat is altijd ook een
                 ‘verheffingsproject’ geweest, in de eerste helft van de twintigste eeuw vooral
                 gericht op de verheffing van groepen (arbeiders, katholieken, ‘kleine luyden’…)
                 en in de tweede helft steeds meer gericht op de verheffing van individuen. Hoe
                 goed slagen de instituties van de verzorgingsstaat er echter nog in te verheffen, en
                 volstaat die verheffing gegeven de uitdagingen waar we op dit moment en in de
                 toekomst voor komen te staan?                                                                        29
                 Daarna wordt in hoofdstuk 8 ingegaan op een functie die steeds meer expliciete
                 benoeming behoeft: verbinden. Nederland was ooit een land waarin verbindin-
                 gen voor zich spraken – in relatief homogene gemeenschappen konden relatief
                 heldere culturele codes doorgegeven worden en kon onderlinge betrokkenheid
                 vorm krijgen. Bovendien werden sociale tegenstellingen gemitigeerd door een
                 herverdeling van inkomen. Sommige van die verbindingen zijn er nog, maar ze
                 zijn minder vanzelfsprekend geworden, en ze zijn diverser van aard. Bovendien
                 spreken ze minder voor zich; ze behoeven explicitering en onderhoud. De vraag
                 in welke mate en op welke wijze de verzorgingsstaat daaraan bijdraagt, vormt de
                 leidraad van hoofdstuk 8.
                 Ten slotte worden in hoofdstuk 9 de lijnen bij elkaar gebracht: hoe die analyses
                 per functie in onderlinge samenhang te zien? Wat ontstaat er voor een totaal-
                 beeld? Waar zijn er ‘tekorten’ of juist ‘overschotten’? En wat betekent dit voor
                 gewenste veranderingen, voor het veranderingsproces, en voor het soort ambitie
                 dat gekoesterd kan worden? Aan de hand van die vragen probeert het slothoofd-
                 stuk een aanzet te geven voor het programma en het vocabulaire van de verzor-
                 gingsstaat van de eenentwintigste eeuw. In het centrum van die zoekrichting
                 staat dat we (verder) op weg moeten naar nieuwe ambities en nieuwe accenten
                 voor de verzorgingsstaat – waarbij het overigens de vraag is of die nieuwe
                 constellatie nog het beste aangeduid kan worden met de term ‘verzorgingsstaat’.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006 16:10 Pagina 30
        de v er zorgingssta at herwoge n
  30
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:10   Pagina 31
                                                                                  de functies van de verzorgingsstaat
          2      de functies van de verzorgingsstaat
          2.1    de verzorgingsstaat op de agenda
                 Van vanzelfsprekendheid naar onder werp van debat
                 De afgelopen drie decennia, zo zagen we al in hoofdstuk 1, zijn tal van aspecten
                 van regelingen van de verzorgingsstaat en daarmee ook de verzorgingsstaat als
                 zodanig permanent onderwerp van debat geworden. Blijkbaar spreekt het niet
                 meer voor zich wat in de periode nog maar kort daarvoor juist wél vanzelfspre-
                 kend aan het worden was: dat de staat bepaalde zekerheden aan zijn burgers
                 garandeert. Sinds de structurele economische crisis van de jaren zeventig echter
                 wordt meer en vaker in twijfel getrokken of en in hoeverre dit mogelijk is. En
                 volgens sommigen is het niet alleen onmogelijk, het is ook onwenselijk. Zij be-
                 kritiseren dan de verzorgingsstaat: hij zou leiden tot anonimisering van mense-
                 lijke verhoudingen, uitholling van spontane menselijke solidariteit (‘warme soli-
                 dariteit’) en mensen te weinig aanspreken op hun eigen verantwoordelijkheid.
                 Of, zoals Van Doorn (Van Doorn 1977, p. 40) het ooit uitdrukte: een schaduw die
                 de verzorgingsstaat begeleidt, is het koesteren van te hoge verwachtingen van het
                 systeem en van te lage verwachtingen van mensen.                                                     31
                 Het crescendo uitbouwen van de verzorgingsstaat is sinds eind jaren zeventig in
                 ieder geval stil komen te staan. Dat was een breuk met de dertig jaar die daaraan
                 voorafgingen. Vanaf het einde van de Tweede Wereldoorlog was er sprake van
                 een relatief snelle op- en uitbouw van overheidstaken; stap voor stap, ononder-
                 broken en weinig omstreden. Daarbij leefde direct na de oorlog enkele jaren het
                 idee om het model van Beveridge voor Nederland te kopiëren. Vanaf eind jaren
                 veertig krijgt de Nederlandse verzorgingsstaat (avant la lettre) echter zijn eigen
                 gezicht. Dan lukt het ook om een politiek spoor te trekken waarin overheidsbe-
                 moeienis en particulier initiatief elkaar op een constructieve wijze weten te
                 vinden. Tot in de jaren zestig gaat dit nog traag en beperkt; in bijna alle westerse
                 landen wordt er in de tweede helft van de jaren vijftig al meer aan sociaal beleid
                 uitgegeven dan in Nederland. Het voorzieningenniveau is vooral nog gericht op
                 het realiseren van een minimumniveau. In de jaren zestig, met het snel stijgen
                 van de private welvaart, wordt vervolgens de grote opdracht om het niveau van
                 publieke voorzieningen op te trekken naar de normen van de middenklasse. Zo
                 wordt het verzorgingsstaatproject bijna synoniem aan ‘beschaving’: het wordt
                 zijn opdracht om aan alle burgers bescherming op dit niveau te bieden. Er wordt
                 gewerkt aan een dekkend stelsel van verzekeringen en voorzieningen.
                 De verzorgingsstaat als ideaaltype
                 Zo ontstaat ook geleidelijk, en deels volgend op de feitelijke ontwikkelingsgang,
                 het concept of ideaaltype van de ‘verzorgingsstaat’ – af te zetten tegen bijvoor-
                 beeld het concept van de ‘nachtwakersstaat’. De term verzorgingsstaat werd in
                 1957 gemunt door de sociologe Verwey-Jonker. Ze zag het als een betere vertaling
                 van het Engelse welfare state dan het alternatief welvaartsstaat. Immers: er is niet
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:10   Pagina 32
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               per se veel welvaart voor nodig om wat er is goed te verdelen en om zorgvoorzie-
                               ningen op te zetten voor de mensen die ze nodig hebben, zo benadrukte ze. Begin
                               jaren zestig is de term verzorgingsstaat verder uitgewerkt door de socioloog
                               Thoenes. De verzorgingsstaat staat bij hem voor een maatschappijvorm met een
                               centrale positie voor de staat als regelaar van die maatschappij. Dat past in een
                               tijd waarin het keynesiaanse paradigma het economische beleid is gaan domine-
                               ren. Het idee is dat (de groei van) de welvaart gemaakt en gepland kan worden
                               door speciaal opgeleide deskundigen die beschikken over geëigende technieken
                               en modellen (denk aan de oprichting van het cpb). Die deskundigen vormen de
                               ‘functionarissenelite’ die de rol van dominees en pastors moeten overnemen en
                               de besturing van de samenleving als totaliteit ondersteunen (Thoenes 1962). De
                               term verzorging verwees naar het beter kunnen voorzien van onwelkome gebeur-
                               tenissen en het tijdig kunnen treffen van beschermende maatregelen, en niet naar
                               de letterlijke betekenis van zorg, zoals dat bijvoorbeeld in de jaren tachtig in het
                               woord zorgzame samenleving terug kwam.
                               Met het begrip verzorgingsstaat als ideaaltypische omschrijving van de zich
                               ontplooiende samenleving brachten sociologen ook zaken met elkaar in verband
                               die eerder niet zo met elkaar in verband werden gebracht, zoals industrie-
  32                           politiek, loonpolitiek, onderwijspolitiek, gezondheids- en armenzorg. Mede als
                               gevolg daarvan kan nu het onderscheid tussen de ideaaltypische notie van de
                               ‘verzorgingsstaat’ en de nationale staat met zijn feitelijke taken niet meer scherp
                               gemaakt worden. Daarvoor is verzorgingsstaat inmiddels een (te) breed en over-
                               gedetermineerd begrip (geworden): alles wat de overheid doet in een land als
                               Nederland, is ‘verzorgingsstaat’ geworden, of kan daarmee in verband worden
                               gebracht.
                               De Kader wet Specifiek Welzijn (1974) als symbool van zijn tijd
                               Tot in de jaren zeventig is het credo van de zich ontwikkelende verzorgingsstaat
                               ‘verantwoord uitbouwen’. De Kaderwet Specifiek Welzijn (1974) had het
                               meesterstuk moeten worden, een wet met een wat onduidelijke naam, maar met
                               een enorme ambitie. De naam verwijst naar het feit dat sommige terreinen, zoals
                               het basisonderwijs, al wettelijk geregeld waren, en er een aparte Wet Voorzienin-
                               gen Gezondheidszorg op komst was. Een groot aantal specifieke welzijnsvoorzie-
                               ningen en werksoorten behoefden nog een eigen wettelijk onderdak als voltooi-
                               ing van het systeem. De wet was daarmee vooral een kaderwet, waarin allerlei
                               vormen van wetgeving op het terrein van (specifiek) welzijn met elkaar in
                               verband werden gebracht. Welzijn werd in de Kaderwet breed opgevat. Het ging
                               om veel meer dan wetgeving op het terrein van klassieke welzijnsvoorzieningen
                               zoals het sociaal-cultureel werk of het opbouwwerk. Hoewel de wet zich formeel
                               vooral richtte op de bestuurlijke en procesmatige kanten van de wetgeving op de
                               uiteenlopende terreinen van ‘specifiek welzijn’, zouden uiteindelijk ook (grote
                               delen van) de wetgeving op het terrein van gezondheidszorg, onderwijs, volks-
                               huisvesting en sociale zekerheid onder de wet moeten gaan vallen. Op ten minste
                               twee manieren was de wet daarmee ook een symbool.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:10    Pagina 33
                                                                                 de functies van de verzorgingsstaat
                 Allereerst suggereerde de notie van een kaderwet dat de wetgeving op de speci-
                 fieke terreinen gaandeweg tot een voltooiing aan het komen was. Alle levensterrei-
                 nen leken voor het eerst in de geschiedenis onder een dekkend stelsel van wetten
                 en regels te vallen. Voor heel de gezondheidszorg ontstond gaandeweg specifieke
                 wetgeving; de verzekeringen waren al geregeld via de Ziekenfondswet uit 1941 en
                 de awbz uit 1968, en begin jaren zeventig waren ook de plannen gereed voor een
                 dekkend stelsel van wetten dat de planning, de bouw en bekostigingssystematiek
                 moest regelen: de Wet Voorzieningen Gezondheidszorg. Nadat onder minister
                 (-president) Drees (1945-1958) de ouderen en nabestaanden al van wettelijke inko-
                 mensgaranties waren voorzien, en dankzij minister van Sociale Zaken Veldkamp
                 (1961-1967) het minimumloon, de ww en de arbeidsongeschiktheidsregelingen
                 voor werknemers op een ‘passend niveau’ waren gebracht, leek nu als slot de
                 arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen tot stand te komen. Huur-
                 subsidie en studiefinanciering hadden eveneens niveaus bereikt die ervoor zorg-
                 den dat het overgrote deel van de Nederlandse bevolking toegang had tot adequate
                 huisvesting en tot goed secundair en tertiair onderwijs. Nu deze ‘deelprojecten’
                 alle hun min of meer definitieve slot leken te bereiken, was de tijd gekomen voor
                 een laatste, overkoepelend perspectief: de Kaderwet Specifiek Welzijn.
                 Deze wet was op een tweede manier symbool voor het einde van de periode van                         33
                 de uitbouw van de verzorgingsstaat: welzijn werd door velen gezien als een
                 wezenlijk doel van de overheid. De verzorgingsstaat was, met andere woorden,
                 meer dan een economisch project. De economische doelstelling was onderge-
                 schikt aan een bredere beschavingsdoelstelling. In de jaren vijftig was econo-
                 misch herstel de voorwaarde geweest voor het kunnen opbouwen van verzor-
                 gingsarrangementen. Het was een periode met een strak geleide loonpolitiek. De
                 lonen in Nederland werden (nog) lager gehouden dan in de meeste omringende
                 landen om zo de kosten te drukken en de export te bevorderen. Zodra in de jaren
                 zestig die lage lonen en de bijbehorende soberheid van de jaren vijftig resulteren
                 in een loonexplosie en een langdurige periode van volledige werkgelegenheid,
                 is ook de voedingsbodem gelegd voor een uitbouw van de niet-primair-econo-
                 mische kant van de verzorgingsstaat. Het streven was gericht op het verhogen
                 van alle aanspraken van een net-geen-armoede-niveau naar een middenklassen-
                 niveau. En het aanbod van voorzieningen die aan iedereen geleverd moesten
                 worden op het niveau van de middenklasse, was breed (onderwijs, zorg en
                 andere dienstverlening).
                 De omslag in de jaren zeventig
                 De vanzelfsprekendheid van een overheid die behoorlijke uitkerings- en voorzie-
                 ningenniveaus garandeert op alle mogelijke terreinen, heeft, zoals gezegd, maar
                 kort geduurd. Medio jaren zeventig treedt er een diepe economische crisis op,
                 waarna het ‘project’ van de verzorgingsstaat in een andere sleutel komt te staan.
                 Van een breed aanvaard uitgangspunt wordt de verzorgingsstaat onderwerp van
                 discussie. De economische omstandigheden lijken die heroriëntatie af te dwin-
                 gen. Aanvankelijk is de reactie op de oliecrisis van 1973 en oplopende werkloos-
                 heid, een keynesiaans beleid – dat echter niet goed uitpakt. Immers, de economi-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:10    Pagina 34
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               sche crisis blijkt niet conjunctureel, maar structureel van aard. Het overheidste-
                               kort loopt, ondanks de toenemende aardgasbaten, snel op, en vanaf eind jaren
                               zeventig gaat een nieuw credo gelden: versoberen. Aanvankelijk neemt die verso-
                               bering een eenvoudiger vorm aan, te weten minder uitgaven. De overheersende
                               economische analyse luidde dat de arbeidskosten in Nederland te hoog zijn opge-
                               lopen, en dat daarom onder andere de premie- en belastingdruk verlaagd moeten
                               worden. Dit vereiste het afslanken van de achterliggende socialezekerheidsrege-
                               lingen. Voorstellen voor en ingrepen in de Ziektewet (1982) en de wao beheers-
                               ten het debat. In het debat kwam in plaats van de aanvankelijke focus op eenvou-
                               dige bezuinigingen meer nadruk te liggen op doelmatigheid. De voorgestelde
                               wijzigingen kwamen steeds meer in het teken te staan van een grotere mate van
                               doelmatigheid: de aandacht voor de ‘prikkelstructuur’ van het palet aan sociale
                               regelingen en voorzieningen groeide sterk. Uitkeringen moesten niet (alleen)
                               lager worden, daarnaast moest er ook gezorgd worden dat mensen minder in de
                               verleiding kwamen om een aanvraag in te dienen, en dat de aandrang om regelin-
                               gen te verlaten werd vergroot. Het streven wordt om alle openeinderegelingen
                               ‘dicht te schroeien’.
                               Activering
  34                           Vanaf begin jaren negentig krijgt de herziening van de prikkelstructuur een
                               duidelijk label, activering. In lijn met de beleidsontwikkelingen in bijna alle
                               westerse landen wordt activering een dominant uitgangspunt van overheidsbe-
                               leid. Dit betekent ook dat de sociale zekerheid – en de daarbij passende aanbod-
                               kant van de arbeidsmarkt – het maatschappelijk debat domineert. Terreinen als
                               volkshuisvesting, onderwijs en zorg verliezen aandacht en scherpte. Het beleid
                               op deze terreinen is primair gericht op kostenbeheersing. In de volkshuisvesting
                               leidt de afbouw van een stelsel van bouwsubsidiëring tot een verzelfstandiging
                               van de woningbouwcorporaties. In de zorg wordt aanbodbeheersing geïntrodu-
                               ceerd in de vorm van een budgettair kader, in het onderwijs is vooral sprake van
                               decentralisatie, schaalvergrotings- en efficiencyoperaties.
                               ‘Activering’ is geen geheel nieuw inzicht of doel van de verzorgingsstaat. Veel
                               van de sociale verzekeringswetten hebben altijd al mede ten doel gehad mobili-
                               teit en dynamiek op de arbeidsmarkt te behouden. Ze staan in het licht van
                               ‘je beschermd voelen’ enerzijds, en het ‘zelf verder kunnen komen’ anderzijds.
                               Voor de werkende bevolking was de Bijstand hooguit bedacht als een tijdelijke
                               voorziening. Zo heeft in de Bijstandswet (terugkeer naar) arbeid als doel altijd
                               voorop gestaan. Dat geldt nog sterker voor de ww. In de uitvoeringspraktijk
                               kwam dat echter in veel te geringe mate tot uitdrukking.
                               Ideologiekritiek
                               Onvrede over het functioneren van socialezekerheidsregelingen vertaalt zich
                               niet alleen in pogingen regelingen aan te passen; ook in meer principiële be-
                               denkingen. Burgers worden steeds minder tolerant ten aanzien van fraude en
                               oneigenlijk gebruik, maar blijven verzorgingsstaatarrangementen in essentie
                               koesteren. In opiniërende en beleidsmakende gremia wordt de vraag steeds
                               nadrukkelijker geagendeerd of de sociale zekerheid ook niet een uitdrukking is
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:10    Pagina 35
                                                                                 de functies van de verzorgingsstaat
                 van een principieel fout ingerichte samenleving. De roep groeit om individuele
                 verantwoordelijkheid, sociale verbanden en maatschappelijke middenveld-
                 organisaties een grotere rol te geven. Het effect is geen abrupte koerswijziging,
                 maar een einde aan de vanzelfsprekendheid dat de verzorgingsstaat alsmaar
                 verder uitgebouwd moet worden. De verzorgingsstaat heet vanaf dat moment
                 permanent ‘in crisis’, of minstens ‘in revisie’. Inrichting en omvang zijn prin-
                 cipieel controversieel geworden.
                 De verzorgingsstaat anno nu
                 Aan het begin van de eenentwintigste eeuw lijkt het zoeken naar mogelijkheden
                 om de verzorgingsstaat ‘bij de tijd’ te brengen, nog steeds het overheersende
                 streven. Hervormingen in de sociale zekerheid blijven op de agenda staan en het
                 activeringsprogramma wordt inmiddels steeds breder onderschreven. De ont-
                 wikkelingen in onderwijs en zorg staan sterk in het teken van vormen van
                 aanbodbeheersing die het afgelopen decennium tot ontwikkeling zijn gekomen.
                 Hierbij zijn naast bezuinigingen ook allerlei afgeleide beheersingsinstrumenten
                 ontstaan. De vraag of die instrumenten nog passen bij de aard van de sectoren en
                 de wijze waarop professionals hun opdracht zien is zich gaandeweg meer op gaan
                 dringen (vgl. wrr 2004). Op deze manier omschreven zijn (herzieningen in)
                 regelingen van onderwijs, zorg en sociale zekerheid dertig jaar lang vooral een                     35
                 operationeel probleem. Hoe kunnen verzekeringen en voorzieningen worden
                 gefinancierd? Hoe kan het stelsel van prikkels adequaat in elkaar worden gezet?
                 Hoe moet aan toezicht en verantwoording vormgegeven worden? Hoe kan
                 fraude en oneigenlijk gebruik bestreden worden, en waar kan de efficiency om-
                 hoog? Hoe begrijpelijk ook, een dergelijke benaderingswijze gaat voorbij aan de
                 vraag wat we eigenlijk van een verzorgingsstaat verwachten: wat zijn de functies
                 die de verzorgingsstaat moet en kan vervullen? Die vraag lijkt, aan het begin van
                 de eenentwintigste eeuw na meer dan dertig jaar van incrementele aanpassingen,
                 meer dan ooit aan de orde. In het licht van de vanzelfsprekendheid van de uit-
                 bouw van de verzorgingsstaat in de periode daarvoor, was dit incrementalisme
                 alleszins begrijpelijk. Nu is het tijd om ons weer af te vragen welke doelen de
                 instituties van de verzorgingsstaat hebben en zouden moeten hebben. In dit
                 hoofdstuk trachten we te reconstrueren wat de functies zijn die de instituties van
                 de verzorgingsstaat vervullen, en hoe die in de loop van de tijd inhoud hebben
                 gekregen. Functies zijn geen van bovenaf gegeven grootheden, zij geven uitdruk-
                 king aan de doelen die een samenleving erop na houdt. Door de functies van de
                 verzorgingsstaat voorop te stellen wordt het mogelijk na te gaan of het bestaande
                 grondpatroon ook bij de toekomst past, en welke moderniseringen gewenst
                 zijn in het licht van huidige en toekomstige uitdagingen. Die vraag komt in de
                 volgende hoofdstukken aan bod. In dit hoofdstuk analyseren we eerst het grond-
                 patroon van de verzorgingsstaat zoals die zich tot op heden ontwikkelde.
          2.2    verzorgingsstaat in functies
                 Wie de ontwikkeling van de westerse verzorgingsstaten op zich laat inwerken,
                 kan daarin een viertal functies herkennen die steeds terugkeren: verzorgen,
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006     16:10    Pagina 36
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               verzekeren, verheffen en verbinden. Mensen mogen van de samenleving waarin
                               ze terechtkomen verwachten dat die hen kansen biedt om vooruit te komen, zo
                               lijkt een diep gedeeld uitgangspunt: verheffing is een breed gedragen doel. De
                               omstandigheden daarvoor zijn echter niet altijd en voor iedereen gunstig; dat
                               impliceert vormen van verzekering tegen inkomensverlies, en verzorging waar
                               cognitieve of fysieke vermogens tekortschieten door ziekte of leeftijd. Dit alles
                               vindt plaats in een context waarin individuele kansen slechts betekenis krijgen in
                               relatie tot anderen – en ook de vormgeving van die relaties behoeft onderhoud:
                               verbinden. Verbinden en verheffen zijn de as van het positief inhoud geven aan
                               het leven. Verzorgen en verzekeren vormen de as van de opvang bij problemen.
                               Verzekeren en verbinden zijn daarbij vooral tweezijdige activiteiten; verzorgen
                               en verheffen vooral eenzijdig.
                               Deze vier onderscheiden functies hebben diepe fundamenten in de Nederlandse
                               samenleving. Verzorgen betekent hulp voor mensen die (al dan niet tijdelijk) niet
                               voor zichzelf kunnen zorgen. Die zorg kan bestaan uit: aandacht, geld, begelei-
                               ding, ondersteuning of medische handelingen. Het is de prototypische taak van
                               de verzorgingsstaat en heeft diepe wortels. Verzekeren is van recentere datum
                               – al sloten Nederlanders al in de zestiende eeuw lijfrenteverzekeringen af – zeker
  36                           als het gaat om grote collectieve verzekeringen tegen armoede door het wegvallen
                               van werk of het vermogen om te werken. De sociale zekerheid die hieruit resul-
                               teerde, vormt het boegbeeld van de verzorgingsstaat van de twintigste eeuw.
                               Verheffen gaat over het aanreiken van vaardigheden aan individuen en groepen
                               die hen in staat stellen om in economische en culturele zin hun eigen weg beter te
                               gaan. Verbinden ten slotte is de opdracht om vormen van onderlinge verbonden-
                               heid tussen verschillende individuen en groepen tot stand te brengen of te bevor-
                               deren. Dat kan uiteindelijk bijdragen aan een grotere maatschappelijke stabiliteit,
                               betrokkenheid en economische vooruitgang.
                               De laatste twee functies – verheffen en verbinden – worden de laatste decennia
                               wel af en toe genoemd, maar zelden in deze brede betekenis, en zelden ook als
                               opdracht van de verzorgingsstaat. De sociale zekerheid kleurt tegenwoordig het
                               beeld van de verzorgingsstaat in veel grotere mate. In historisch opzicht is dat
                               niet volledig terecht. Wie terugleest hoe oorspronkelijke plannen voor Europese
                               verzorgingsstaten eruitzagen, wordt gefrappeerd door het relatief beperkte
                               belang van sociale zekerheid. Het Beveridge-rapport uit 1942 ziet als ultieme doel
                               van de verzorgingsstaat: To slay the five giants of want, disease, ignorance, squalor
                               and idleness (unemployment) – let op de volgorde! Aan onderwijs wordt in dat
                               rapport dan ook veel aandacht besteed. Wie verder teruggaat in de geschiedenis,
                               ziet dat ook de introductie van de sociale zekerheid in Nederland pas vorm kon
                               krijgen toen de hogere standen zich ermee verzoenden dat hiermee een instru-
                               ment voor verheffing en verbinding werd gecreëerd.
                               Dit laatste voorbeeld maakt ook duidelijk dat functies niet precies samenvallen
                               met instituties en regelingen. Per periode neemt de manier waarop een dergelijk
                               doel praktische inhoud krijgt in de vorm van een regeling, een wet of een institu-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:10   Pagina 37
                                                                                  de functies van de verzorgingsstaat
                 tie, andere vormen aan. Bovendien dienen regelingen, wetten en instituties vaak
                 meerdere doelen tegelijk. Bij het debat over de introductie van de kinderbijslag in
                 Nederland in de jaren dertig bijvoorbeeld was voor velen een verzorgingsideaal
                 uitgangspunt: te veel kinderen leefden in armoede, en er moest voor hen een vorm
                 van zorg komen. Voor anderen was de kinderbijslag vooral een instrument om
                 Nederland te verzekeren van voldoende kinderen. Weer anderen zagen het als
                 een manier om gezinnen in staat te stellen om zich te verheffen, omdat ze nu in
                 de gelegenheid werden gesteld hun kinderen een gedegen opvoeding te geven.
                 De introductie van de kinderbijslag had ook tot doel desintegratie tegen te gaan die
                 het gevolg was van een grote mate van verpaupering onder gezinnen met kinde-
                 ren. Verschillende doelstellingen, hetzelfde instrument – al zal duidelijk zijn dat
                 het antwoord op de vraag of de kinderbijslag bij een oplopend kindertal juist pro-
                 gressief of degressief moest zijn verschilde al naar gelang het doel dat men aanhing.
                 Meer dan vier functies
                 De identificatie van deze vier hoofdfuncties van de verzorgingsstaat impliceert
                 geen uitputtende opsomming. Ze blijken een sterk fundament te vormen van de
                 Nederlandse samenleving als we de geschiedenis van de Nederlandse verzor-
                 gingsstaat nader analyseren. Maar soms zijn er ook andere functies herkenbaar.
                 Zo heeft de verzorgingsstaat soms expliciet een economische functie. In Neder-                       37
                 land is de wao gebruikt om verouderde industrietakken te saneren. Roosevelts
                 New Deal uit de jaren dertig had al een economische aanjaagfunctie: na de Great
                 Depression via overheidsinvesteringen in publieke werken en via de introductie
                 van socialezekerheidsregelingen de vraag van consumenten stimuleren. Soms
                 ook liggen er bevolkingspolitieke noties aan verzorgingsstaatarrangementen ten
                 grondslag. De family allowances die Engeland en Australië na de Tweede Wereld-
                 oorlog introduceerden, hadden die functie, net als de regelingen die Frankrijk in
                 het huidige decennium treft. Weer andere functies zijn minder manifest, maar
                 wel degelijk traceerbaar. Zo heeft de verzorgingsstaat een grote bijdrage geleverd
                 aan de veiligheid van de samenleving – een functie die vaak primair in verband
                 wordt gebracht met politie en rechterlijke macht, maar die in de praktijk ook in
                 belangrijke mate gevoed is door de aanwezigheid van stabiliserende instituties
                 als de sociale zekerheid.
                 Soms wordt aan de verzorgingsstaat ook een verdelende functie toegeschreven,
                 meestal gaat het dan om de verdeling tussen arm en rijk. In sommige perioden,
                 bijvoorbeeld in de jaren zeventig van de vorige eeuw, werd verdeling vaak zelfs
                 als functie bij uitstek gepresenteerd. Bij nadere analyse blijkt de motivatie voor
                 ‘verdelen’ meestal te zijn gebaseerd op ideeën over de noodzaak van het voorko-
                 men van onhanteerbare spanningen in de samenleving – iets wat valt onder de
                 functie ‘verbinden’. Verdelen staat meestal ten dienste van verbinden, en daarom
                 wordt de verdelingsfunctie hier behandeld als een onderdeel van de verbindings-
                 functie.
                 In dit advies zullen we ons verder concentreren op wat we als de vier funderende
                 functies van de verzorgingsstaat beschouwen: verzorgen, verzekeren, verheffen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:10   Pagina 38
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               en verbinden. In de volgende vier paragrafen worden deze functies stuk voor stuk
                               vanuit hun historische ontwikkeling verder toegelicht. Uit die reconstructie
                               blijkt dat de zwaarte van de doelstellingen wisselt in de tijd, net als de instrumen-
                               ten die worden ingezet om die doelen na te streven. Veel regels, wetten en insti-
                               tuties krijgen daarbij vorm op basis van meer dan één doelstelling. De onderlinge
                               weging van die doelstellingen varieert ook. Naar tijd en naar de positie die
                               mensen innemen.
                     2.3       verzorgen
                               De eerste, meest manifeste functie van de verzorgingsstaat zit al besloten in het
                               woord: verzorging. Mensen in kwetsbare posities behoeven zorg. Dat uitgangs-
                               punt is veel ouder dan de verzorgingsstaat, maar het vormt wel een van de duide-
                               lijkste motieven voor het ontstaan van verzorgingsarrangementen. Dat fenomeen
                               is van alle tijden: onderlinge steunbetuiging in de kring van de familie en in het
                               dorp waarin men leefde. In institutionele zin kent het in de vorm van caritas ook
                               een eeuwenoude traditie.
                               Pas de laatste twee eeuwen is er sprake van een expliciete rol van de overheid.
  38                           Voor ons land is de eerste codificatie van grondrechten de Staatsregeling voor het
                               Bataafsche Volk uit 1798. Het eerste hoofdstuk ‘Algemeene Beginselen: burger-
                               lijke en staatkundige grondregels’ bevat in de vorm van artikel 62 een opdracht
                               aan de overheid betreffende de gezondheidszorg: “Zij strekt, insgelijks, door heil-
                               zaame wetten, haare zorg uit tot alles, wat in het algemeen de gezondheid der
                               Ingezetenen kan bevorderen, met wegruiming, zoveel mooglijk, van alle belem-
                               meringen” (Bannier 1936, p. 52). In latere staatsregelingen kwamen de grond-
                               rechten in een bescheidener opmaak voor. In de eerste grondwet van Nederland
                               van 1814 was geen aparte afdeling meer aan grondrechten gewijd, maar zijn de
                               verschillende grondrechten ondergebracht in verschillende hoofdstukken, in het
                               bijzonder het achtste hoofdstuk – ‘Van den Godsdienst, het openbaar onderwijs
                               en het arm-bestuur’ – met daarin artikel 141: “Als eene zaak van hoog belang
                               wordt ook het armbestuur en de opvoeding der arm-kinderen der aanhoudende
                               zorg der Regering aanbevolen. De Souvereine Vorst doet insgelijks van de inrig-
                               tingen dienaangaande jaarlijks een uitvoerig verslag aan de Staten Generaal
                               geven” (Oud 1970, p. 691).
                               Dergelijke bepalingen hebben echter nog weinig praktische betekenis. Koning
                               Willem I werd aan het begin van de negentiende eeuw geconfronteerd met een
                               verdeeld Nederland. Er was geen sterk centraal gezag. Gemeenten en provincies
                               gingen in veel opzichten hun eigen gang. Fysieke verbindingen en meer centrale
                               controlemogelijkheden moesten nog tot ontwikkeling komen (Knippenberg en
                               De Pater 2002). Pas nadat er na 1840 een aantal aardappeloogsten na elkaar
                               mislukte, het percentage bedeelden van tien naar vijftien procent van de bevol-
                               king steeg, de politieke onrust in de landen om ons heen fors groeide en er her en
                               der opstanden uitbraken, was de tijd rijp voor een verdere uitwerking van de
                               overheidsverantwoordelijkheid op het gebied van armenzorg. Met de grondwets-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006      16:10   Pagina 39
                                                                                  de functies van de verzorgingsstaat
                 herziening van 1848 werd in hoofdstuk 10 ‘Van het onderwijs en het armbestuur’
                 de rol van de overheid strakker geformuleerd: “Het armbestuur is een onderwerp
                 van aanhoudende zorg der Regering, en wordt door de wet geregeld. De Koning
                 doet van de verrigtingen dienaangaande jaarlijks een uitvoering verslag aan de
                 Staten-Generaal geven.”
                 Vanaf de tweede helft van de negentiende eeuw krijgen deze algemene grondwet-
                 telijke bepalingen nader inhoud in specifieke wetten. Hierbij blijft overigens
                 tot aan de grondwetsherziening van 1983 het bovengenoemde hoofdstuk 10 van
                 de grondwet op hoofdpunten onveranderd. De Gemeentewet van 1851 werkt de
                 opdracht op het terrein van armenzorg nader uit door dit een expliciete gemeen-
                 telijke verantwoordelijkheid te maken. In dit wetsvoorstel wordt zelfs bepaald
                 dat de gemeenten toezicht moeten houden op de kerkelijke armenzorg. In de
                 definitieve wet van 1854 wordt die bepaling echter geschrapt en krijgt het parti-
                 culier initiatief een initiërende rol. In een land waarin de centrale overheid nog
                 nauwelijks een uitvoeringsstructuur kende, was dat ook de enige mogelijkheid.
                 Het eenvoudigweg aan gemeenten opdragen van de armenzorg betekende nog
                 niet dat deze ook op ruime schaal tot ontwikkeling kwam. De armenzorg kwam
                 grotendeels neer op particulier initiatief, gemeenten vulden hun rol maar beperkt
                 in.                                                                                                  39
                 De noodzaak voor specifieke aandacht voor armoede nam in deze periode sterk
                 toe. Dat komt voor een deel door de structuur van de arbeidsmarkt die was
                 ontstaan in de tijd van de gilden. Daar lagen de lonen vast, dus economische
                 recessies werden opgevangen door massale uitstoot van arbeid. Zo ontstonden
                 grote groepen die gingen zwerven en een beroep deden op bedeling. De Fransen
                 schaften de gilden echter af. Economische schokken werden daardoor steeds
                 meer gereguleerd door loonaanpassing voor alle werkenden. Armoede werd
                 bovendien een stadsprobleem in plaats van een plattelandsprobleem. In een
                 verstedelijkend Nederland ontstond zo een ‘sociale kwestie’ die gemeenten maar
                 beperkt konden oplossen. In de laatste kwart van de negentiende eeuw is dan ook
                 de opkomst en groei van allerlei verenigingen voor onderwijs, zorg, woning-
                 bouw, liefdadigheid en cultuur waar te nemen. Daaromheen komen landelijke
                 politieke partijen: de ‘verzuiling’ maakt zo van een heterogene en lokalistische
                 samenleving geleidelijk een eenheidsstaat.
                 Openbare en par ticuliere zorgtaken
                 De verhouding tussen openbare en particuliere zorg was gedurende lange tijd
                 gespannen. In de loop van de tijd zou die realiteit ook uitgangspunt worden voor
                 de wetgeving. In de Armenwet van 1912 geldt het principe dat pas wanneer kerke-
                 lijke en particuliere armenzorg geen of te weinig hulp boden, de (plaatselijke)
                 overheid de arme bijstand kon verlenen (Mannoury en Asscher-Vonk 1987, p. 49).
                 In de periode tot de Tweede Wereldoorlog steeg het aantal particuliere instanties
                 dat zich richtte op de zorg voor de armen. Er ontstond een steeds grotere finan-
                 ciële afhankelijkheid van de subsidiërende rijksoverheid. Na de Tweede Wereld-
                 oorlog werd armenzorg gaandeweg in overwegende mate een overheidsverant-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:10    Pagina 40
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               woordelijkheid. Het streven was om iedereen die onder een bepaald inkomensni-
                               veau zakt, een adequaat financieel vangnet te bieden. Nadat in 1949 een nieuwe
                               Werkloosheidswet was aangenomen, in 1956 met de aow en in 1959 met de
                               aww ook alle ouderen, weduwen en wezen van een inkomensbescherming
                               waren voorzien, en in 1962 via de nieuwe Algemene Kinderbijslagwet voor ieder-
                               een kinderbijslag was geregeld, was in 1963 de Algemene Bijstandswet – gericht
                               op iedereen voor wie geen bijzondere inkomensdervingsregelingen gelden – het
                               voorlopige sluitstuk.
                               In een kleine twee eeuwen is er zo een sluitend stelsel van uitkeringen en voorzie-
                               ningen ontstaan voor mensen die onvoldoende in hun eigen bestaan kunnen
                               voorzien. Dat roept de vraag op: waarom? Lang werd het antwoord op die vraag in
                               termen van morele beginselen gegeven. Al dan niet religieus geïnspireerde princi-
                               pes leidden ertoe dat in brede kring altruïsme als een wenselijke levenshouding
                               werd gezien. Maar dergelijke nobele motieven vormden, zo blijkt uit historisch
                               onderzoek, zeker niet de enige basis waarop de zorg voor armen was gestoeld.
                               Angst voor landlopers, angst voor verkrotting, en voor armoede als broedplaats
                               van criminaliteit speelden evenzeer mee. Verzorgingsarrangementen zijn, in ter-
                               men van De Swaan (1989), mede gebaseerd op het welbegrepen eigenbelang van
  40                           de burgerij. Economen noemen dat ook het bestrijden van negatieve externe effec-
                               ten. Dit alles neemt niet weg dat er, tot op de dag van vandaag, een breed gedeeld
                               gevoel bestaat dat een moderne samenleving mensen die onvoldoende voor zich-
                               zelf kunnen zorgen, een adequate mogelijkheid tot bestaan moet bieden.
                     2.4       verzekeren
                               De eerste onderscheiden functie van de verzorgingsstaat – verzorgen – kan
                               worden aangeduid met de term ‘eenzijdige solidariteit’. Het gaat om betrokken-
                               heid bij anderen. Er wordt in anderen geïnvesteerd in termen van geld, tijd of
                               aandacht, zonder dat daar een directe tegenprestatie tegenover staat. Daarnaast is
                               een andere vorm van solidariteit ontstaan die kan worden aangeduid als ‘tweezij-
                               dige solidariteit’, en die primair een vorm van onderlinge verzekering is. Daarbij
                               gaat het niet om betrokkenheid bij mensen die vooral beleefd worden als ‘anders’,
                               maar mensen die behoren tot dezelfde groep.
                               Onderlinge verzekering
                               De oorsprong van onderlinge verzekeringen gaat in Nederland terug tot het mid-
                               den van de achttiende eeuw. De gilden begonnen toen fondsen te vormen voor
                               die leden die om een specifieke reden – meestal ziekte – niet mee konden doen.
                               Dit idee krijgt verder vorm als aan het eind van de negentiende eeuw ook arbei-
                               ders onderlinge kassen oprichten. Vakbonden spelen daarbij een belangrijke rol.
                               Zo ontstaan er kassen die hun leden moeten verzekeren tegen de loonderving
                               bij ziekte, arbeidsongevallen en ouderdom, en tegen de kosten van medische
                               zorg. Deze ontwikkeling is ook in de ons omringende landen terug te vinden in
                               de vorm van friendly societies, Krankenkassen en sociétés de secours mutuel. Veel
                               daarvan vinden hun oorsprong in de ontluikende industriële sector. In Nederland
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:10  Pagina 41
                                                                                 de functies van de verzorgingsstaat
                 – dat nooit een industrieland is geweest: op het hoogtepunt werkte maar een
                 derde van de bevolking in de industrie – toont ook de landbouw zich erg actief in
                 het ontwikkelen van collectieven (denk aan de Raiffeisen Boerenleenbanken,
                 gericht op onderlinge kredietverlening). In eerste instantie zijn het vooral lokale
                 fondsen, die daarmee ook kwetsbaar zijn. Gaandeweg treedt er echter schaalver-
                 groting op en daarmee ook een verdere risicopooling, die de fondsen weerbaarder
                 maakt. De financiële basis blijft echter wankel. Vanaf het eind van de negentiende
                 eeuw is er een permanente roep om meer overheidsbemoeienis met deze vorm
                 van verzekering. In een periode die in totaal zo’n tachtig jaar zal duren, wordt de
                 rol van de overheid stapsgewijs steeds groter, door een deel van de te verzekeren
                 risico’s als overheidsverantwoordelijkheid te definiëren, en door bij te dragen aan
                 de kassen voor de andere risico’s.
                 Risico’s ten gevolge van slechte arbeidsomstandigheden zijn een manifest en
                 politiek geladen onderwerp rond 1900. Het begint aan het eind van de negen-
                 tiende eeuw met een roep om meer bemoeienis met (de gevolgen van slechte)
                 arbeidsomstandigheden. De industriële revolutie, die in Nederland laat van de
                 grond komt, leidt tot lang, zwaar en ongezond werk in fabrieken. De nieuw
                 ontstane vakbeweging en de nieuw ontstane politieke partijen worden pleitbe-
                 zorgers van landelijke maatregelen. Het kinderwetje van Van Houten uit 1874 is                      41
                 daar een eerste antwoord op, maar omdat die wet vooral een papieren aangele-
                 genheid blijft, houdt het probleem aan. In 1886 wordt daarom een parlementaire
                 enquête gehouden naar arbeidsomstandigheden in fabrieken. Dat leidt in 1889 tot
                 een Arbeidswet die de arbeidsduur voor vrouwen en kinderen maximeert en die
                 voorziet in het instellen van drie inspecteurs voor heel Nederland. In 1895 komt
                 daar nog een Veiligheidswet bij. Bedrijven met meer dan tien werknemers
                 moeten een veiligheidsplan hebben. Dit alles lost echter het probleem van inko-
                 mensderving bij arbeidsongevallen niet op. In 1898 beveelt een staatscommissie
                 daarom aan een verplichte verzekering voor werknemers voor invaliditeit en
                 ouderdom in te stellen. Dit blijkt echter op dat moment nog te ver te gaan.
                 Uiteindelijk komt er in 1901 een Ongevallenwet, een publieke regeling voor
                 inkomensderving en medische kosten. Werknemers kunnen deze kosten op de
                 staat – en niet op de werkgever – verhalen. Aanvankelijk geldt de wet alleen voor
                 heel grote bedrijven (de ‘gevaarlijke industrie’) en is de premiehoogte gerelateerd
                 aan de mate van gevaar in de fabriek. In 1921 zou ze gaan gelden voor alle werk-
                 nemers.
                 Zo ontstaat de eerste vorm van verzekering waarbij de overheid de primaire
                 verantwoordelijkheid heeft, omdat zij premies int, voorwaarden bepaalt en
                 uitkeringen verricht. Bereidheid om ook andere verzekeringen onder overheids-
                 regime te brengen, is minder aanwezig. Het verzekeren tegen werkloosheid blijft
                 voorlopig een verantwoordelijkheid voor de onderlinge kassen. Die zijn echter
                 onvoldoende in staat de economische crisis van de jaren dertig op te vangen.
                 Aarzelend besluit de overheid dan om extra gelden in de kassen te storten om
                 toch nog enige vorm van verzekering te garanderen, en vooral om het ontstaan
                 van nieuwe kassen te stimuleren.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:10    Pagina 42
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               Ook de verzekering tegen ziektekosten komt moeizaam tot stand: de onderlinge
                               kassen (‘ziekenfondsen’) groeien, maar pas in 1930 wordt er een voorzichtig
                               wettelijk kader voor geschapen, dat controversieel blijkt. Het is de Duitse bezet-
                               ter die in 1941 de knoop doorhakt en besluit om er een verplichte verzekering van
                               te maken – net zoals overigens de Duitsers een einde maakten aan een al even
                               slepend debat uit de jaren dertig, dat over de kinderbijslag.
                               Ondertussen wordt het verzekeren ook op een andere manier vormgegeven, niet
                               als stelsel van sociale zekerheid maar in de vorm van het reguleren van de arbeids-
                               verhoudingen. In de jaren twintig en dertig worden allerlei maatregelen genomen
                               om de pacificatie van arbeid en kapitaal in banen te leiden. Zo komt er in 1925 een
                               Arbeidsgeschillenwet, en even later een Hoge Raad voor de Arbeid, waarin werk-
                               gevers en werknemers op landelijk niveau met elkaar overleggen. In 1927 wordt
                               de cao wettelijk geregeld, zij het eerst nog zonder algemeenverbindendverklaring
                               (avv). Het avv’en wordt pas in 1936 wettelijk geregeld, nota bene onder druk van
                               de werkgevers, die geen free riders in eigen kring wilden hebben. Ondertussen is
                               in 1932 de Bedrijfsradenwet ingevoerd, waarin op lager niveau overleg geregeld
                               wordt. De wet zal weinig succesvol zijn, en overleg krijgt pas een nieuwe impuls
                               als in 1950 de Wet op de Ondernemingsraden van kracht wordt.
  42
                               Versnelde verstatelijking
                               Na de Tweede Wereldoorlog worden de onderlinge verzekeringen in snel tempo
                               verstatelijkt. De Duitsers hadden namelijk – naast hun introductie van het
                               ziekenfonds en de kinderbijslag – ook besloten om de vakbondskassen af te schaf-
                               fen. In Duitsland kenden ze al sinds 1874 – dat willen zeggen driekwart eeuw
                               eerder – een vorm van verplichte verzekering tegen werkloosheid en inkomens-
                               derving bij ziekte. Die vorm van modernisering stond hen ook voor Nederland
                               voor ogen. Aan het bijpassende wetgevingsprogramma kwamen ze echter niet
                               toe, maar vanaf de jaren vijftig wordt dit gat gevuld. Nederland besluit om de
                               Ziekenfondsverzekering te houden, al zou die in 1966 in een nieuw jasje worden
                               gegoten. De werkloosheidsregeling komt er in 1952, in de vorm van een algemeen
                               fonds, maar uit te voeren door de bedrijfsverenigingen waarin werkgevers en
                               werknemers zijn vertegenwoordigd. In 1967 komt daar de wao bij, in 1968 de
                               awbz en in 1976 de arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen
                               (aaw).
                               De kosten lopen navenant op. Werd in 1950 nog vier procent van het bbp aan de
                               sociale zekerheid uitgegeven, in 1970 is dat aandeel al verdrievoudigd. Tegelijker-
                               tijd trad er een proces op waarbij de uitvoering van de verzekeringen meer en
                               meer de verantwoordelijkheid van de overheid werd. In het begin van de jaren
                               vijftig lag het zwaartepunt van de uitvoering nog sterk bij sociale partners, zij het
                               vaak in een ‘tripartite’ gezamenlijke structuur met de rijksoverheid. Bedrijfsvere-
                               nigingen speelden daarbij een belangrijke rol, maar uiteindelijk wordt in 1996
                               besloten om de uitvoering de facto volledig in handen van de overheid te leggen,
                               en wordt de rol van sociale partners beperkt tot die van adviseur via de Sociaal-
                               Economische Raad.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006      16:10   Pagina 43
                                                                                 de functies van de verzorgingsstaat
                 Wat duidelijk is uit deze korte schets, is dat onderlinge verzekeringen een belang-
                 rijk onderdeel van de verzorgingsstaat zijn geworden, maar ook dat er steeds
                 controverse is geweest over de vraag wie daar nu verantwoordelijk voor moet
                 zijn. Sommige verzekeringen (bijvoorbeeld voor weduwen en wezen, en voor
                 kosten bij langdurige ziekte) zijn bijna een exclusieve overheidsverantwoorde-
                 lijkheid geworden (de ‘volksverzekeringen’). In formele zin geldt dat er een
                 premie voor geheven wordt, maar in de praktijk zien mensen het onderscheid
                 niet met andere overheidsvoorzieningen die uit de algemene middelen (belas-
                 tingopbrengsten) worden betaald. De andere verzekeringen, in het bijzonder die
                 voor werkloosheid en arbeidsongeschiktheid (de ‘werknemersverzekeringen’),
                 hebben meer het karakter van een verzekering, maar zijn in feite een hybride
                 vorm, omdat de overheid de verzekering verplicht stelt, de polisvoorwaarden
                 vaststelt, de aanspraken toetst, de uitbetaling regelt en de premies int. Daarom
                 worden ook de werknemersverzekeringen volledig gerekend tot de collectieve
                 sector van de economie, en telt het saldo van de fondsen mee voor de berekening
                 van het financieringstekort van de overheid (zie verder hoofdstuk 6).
          2.5    verheffen
                 Het bieden van inkomensgaranties aan wie zelf onvoldoende in eigen inkomen                          43
                 kan voorzien – of dat nu op basis van eenzijdige inkomensoverdrachten is, die via
                 de belasting worden geregeld, zoals in het geval van de Bijstand, of als er sociale
                 premies voor zijn betaald, zoals bij de ww en wao – vormen een belangrijk
                 onderdeel van de verzorgingsstaat. Veel studies beschouwen ze zelfs als de kern
                 van de verzorgingsstaat. Ze zijn er in ieder geval een gemakkelijk te bestuderen
                 deel van. Het gaat om traceerbare regels die vervat liggen in een beperkt aantal
                 wetten, en om vormen van inkomensoverdracht die goed in een getal vallen uit
                 te drukken. Het is ook gemakkelijk om verzorgingsstaten aan de hand van deze
                 parameters te vergelijken. Toch is, zoals gezegd, de verzorgingsstaat meer dan een
                 ‘project’ gericht op inkomensbescherming. Niet altijd even expliciet, en ook niet
                 altijd ondubbelzinnig, is het project van de verzorgingsstaat er ook een van
                 verheffing: het streven om mensen de mogelijkheden te bieden om op een
                 zinvolle en verantwoorde wijze invulling aan hun leven te geven en hun talenten
                 te kunnen ontplooien.
                 Emancipatieproject
                 De verzorgingsstaat is ook, en soms vooral, een emancipatieproject. De precieze
                 inkleuring daarvan loopt uiteen. Emancipatie betekent daarbij bijna altijd: zorgen
                 dat mensen niet op een allesoverheersende wijze bezig zijn in hun meest elemen-
                 taire levensbehoeften te voorzien, en zorgen dat ze ook over voldoende cultureel
                 kapitaal beschikken om hun eigen leven verder inhoud te geven. Soms ligt het
                 accent vooral op het idee dat materiële omstandigheden niet te beperkend moe-
                 ten zijn; soms gaat het meer om het overdragen van kennis en inspiratie.
                 In dit licht is een socialezekerheidsstelsel, net als inkomensvooruitgang, een
                 belangrijke maar niet voldoende voorwaarde voor emancipatie van (groepen van)
                 mensen. Het zorgen dat mensen voldoende cultureel kapitaal hebben om hun
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:10   Pagina 44
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               eigen levensproject inhoud te geven, veronderstelt ook een actieve publieke
                               investering in een bijpassende bagage. De belangrijkste institutie die daarin
                               moet voorzien is het onderwijs. Onderwijs heeft dan ook van begin af aan een
                               opdracht gehad die verderging dan het overdragen van vaardigheden op het
                               gebied van rekenen, taal of aardrijkskunde. Er ligt ook een vormende opdracht
                               in besloten.
                               Dit krijgt al contouren aan het eind van de achttiende eeuw. Verontrusting over
                               ‘het volk’, en de overtuiging dat het noodzakelijk is om dat via onderwijs en
                               opvoeding in goede banen te leiden, vormen steeds meer de opinio communis van
                               de bourgeoisie. Mede in het zadel geholpen door de Fransen, gaat in 1800 de
                               Agent van Nationale Opvoeding aan de slag en ontwerpt een wettelijke basis
                               voor volksopvoeding. Daarmee wordt onderwijs al aan het begin van de negen-
                               tiende eeuw als staatstaak gedefinieerd, en dat is het sindsdien gebleven. Dit in
                               tegenstelling tot bijvoorbeeld de armenzorg die lang een kerkelijke en lokale
                               aangelegenheid bleef. Geredeneerd dus vanuit de basiswetten van de Nederlandse
                               eenheidsstaat (vanaf het eind van de achttiende eeuw) heeft onderwijswetgeving
                               zeer oude papieren: in 1803 komt de eerste Lager Onderwijswet tot stand. Er
                               komt ook een stelsel van schoolopzieners, de Onderwijsinspectie, en er wordt
  44                           geïnvesteerd in de opleiding van een onderwijzerscorps. Inhoudelijk is het
                               onderwijs er sterk op gericht om kinderen deugden bij te brengen. In Nederland
                               krijgt het onderwijs vorm voordat de industrialisatie serieuze vormen aanneemt.
                               Dat maakt het begrijpelijk dat het vormende aspect belangrijker werd gevonden
                               dan het kwalificerende. Pas in de tweede helft van de negentiende eeuw komt
                               naar voren dat onderwijs ook loon zou kunnen opbrengen.
                               Vanaf de tweede helft van de negentiende eeuw treedt ook een verbreding op van
                               het onderwijsstelsel. De Wet op het Lager Onderwijs uit 1857 vormt – net als de
                               Gemeentewet die de armenzorg regelt – een belangrijke invulling die al besloten
                               ligt in de grondwet van 1848. Het aantal kinderen dat naar school gaat, stijgt
                               sterk, al zijn de scholen aanvankelijk nog nauwelijks voor hun taak toegerust en
                               zijn de klassen enorm. Verder zijn er grote regionale verschillen. Zo verschijnen,
                               zeker buiten Holland, nog decennialang de meeste kinderen in de oogstmaanden
                               niet op school. Pas rond 1900 gaat ieder kind naar de lagere school en maakt die
                               ook af, al gaat minder dan één op tien daarna nog door met vervolgonderwijs.
                               De wet laat het aan de gemeenten over om schoolgeld te heffen, waarmee de
                               kiem voor de schoolstrijd wordt gelegd, want gemeenten hanteren dit instru-
                               ment om onderscheid te maken naar type school. Het niveau van de scholen
                               loopt dan ook sterk uiteen. Met de Lager Onderwijswet en de pacificatie van 1917
                               ontstaat een stelsel dat althans op papier de privileges van de standenscholen
                               afschaft en een over de hele linie gelijkvormig onderwijs stimuleert – zij het in
                               beperkte mate, want de financiering wordt landelijk geregeld, de leerstof en het
                               leerplan zijn nog lang gemeentelijke aangelegenheden.
                               Ondertussen ontstaan zo vanaf 1860 ook de eerste ambachtsscholen. Onderwijs
                               begint functioneel te worden in het bijbrengen van beroepskwalificaties. In 1863
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:10   Pagina 45
                                                                                 de functies van de verzorgingsstaat
                 maakt de Wet op het Middelbaar Onderwijs de introductie van de hbs mogelijk –
                 een opleiding alleen voor jongens, gericht op de vaardigheden die nodig zijn
                 voor het bemensen van kantoren en het bedrijven van moderne handel, waarin
                 papierwerk een niet meer weg te denken element is. Juist waar vrouwen anders
                 gevormd moeten worden, ontstaan iets later, en in een trager tempo, voor hen
                 speciale scholen. Als tegenhanger van de ambachtsschool ontstaat de huishoud-
                 school en als tegenhanger van de hbs de mms, al vrezen velen dat ook deze spe-
                 ciale scholen nog zullen leiden tot een te eenzijdige verstandelijke ontwikkeling
                 bij meisjes. In het onderwijssysteem dat vorm krijgt manifesteert zich zo steeds
                 een subtiele strijd tussen de meer ‘verheffende’ motieven, vaak gegoten in morele
                 of culturele termen, en de meer economische motieven: onderwijs kwalificeert
                 voor banen op de arbeidsmarkt, of voor het goed kunnen doen verlopen van het
                 gezinsleven. Vanuit het eerste motief is het vaak de aristocratie, en later de
                 gegoede burgerij die voldoende onderwijs bepleit. Vanuit het tweede motief zijn
                 het ook de werkgevers die in de loop van de tijd steeds actiever voor onderwijs
                 pleiten. De curricula van alle genoemde opleidingen laten deze dubbele motivatie
                 ook steeds zien.
                 Het vormingsmotief gaat gaandeweg ook leven als het om kleine kinderen gaat.
                 Pedagogische noties doen hun intrede. Het idee van een ‘bewaarschool’ wordt
                 minder acceptabel, en concepten als die van Fröbel en Montessori beginnen hun                       45
                 ingang te vinden.
                 Zo ontwikkelt zich in de twintigste eeuw een onderwijssysteem dat voor grote
                 groepen in de samenleving een belangrijk instrument wordt om zich te verhef-
                 fen, zowel voor de middenklasse als voor de arbeidersklasse. De wijze waarop, en
                 met name de mate waarin dat op een uniforme wijze vorm moet krijgen, blijft
                 daarbij steeds onderwerp van debat. Nederland kiest daarbij een middenweg: al
                 vroeg in de jaren zestig van de twintigste eeuw komt met de Mammoetwet een
                 beperkte vorm van segmentering tot stand, die door zijn doorstroommogelijk-
                 heden overigens karakteristieken van een meer omvattend systeem kent. Verder-
                 gaande varianten als de middenschool worden wel in discussie gebracht, maar
                 halen het uiteindelijk niet.
                 Het hoger onderwijs ten slotte raakt ook zijn standskarakter kwijt en wordt een
                 middenklassevoorziening – pas met de massale toestroom in de jaren zestig en
                 zeventig, en de komst van een stelsel van studiefinanciering, waarvan de contou-
                 ren terug te vinden zijn in de plannen uit 1957 voor een combinatie van een rente-
                 loze lening en beurzen.
          2.6    verbinden
                 In wisselende perioden en met wisselende instrumenten zijn verzorgingsstaten
                 ook bedoeld om de binding tussen burgers te versterken. Aan deze vierde hoofd-
                 functie die we onderscheiden, liggen op zichzelf weer verschillende motieven ten
                 grondslag.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006     16:10    Pagina 46
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               Verbinden en de natiestaat
                               Allereerst is de ontwikkeling van de verzorgingsstaat als stelsel van rechten en
                               voorzieningen verbonden geweest met de vorming van de natiestaat. In Neder-
                               land is dat proces van natiestaatvorming tot de Tweede Wereldoorlog heel gelei-
                               delijk gegaan en niet zo manifest; we zijn immers altijd een op handel en op de
                               wereld gericht land aan de zee geweest. De vorming van de natiestaat beperkte
                               zich hier aanvankelijk tot culturele harmonisatie (taalpolitiek, abn, mediapoli-
                               tiek: afschaffing dagbladzegel en dergelijke) en fysieke integratie (kanalen, spoor-
                               wegen en wegen, en de gelijkschakeling van de kloktijd in 1909 in het hele land)
                               (Knippenberg en De Pater 2002).
                               Elders werd het proces van natiestaatvorming al eerder ondersteund door de op-
                               bouw van sociale voorzieningen en regelingen. Denk aan landen als het Verenigd
                               Koninkrijk, Duitsland of Noorwegen. Een katalyserende rol daarbij speelden
                               oorlogen (1870, 1914-1918) die een grote mate van maatschappelijke dynamiek
                               met zich meebrachten. De meest manifeste poging tot verbinden is het eerste
                               socialezekerheidsarrangement in Europa: het Duitse systeem dat onder Bismarck
                               tot stand kwam. Bismarcks beleid om Duitsland te verenigen was drieledig:
                               (1) imperialistische buitenlandse politiek, (2) importtarieven en economische
  46                           steun om agrarische belangen veilig te stellen en economische groei te stimule-
                               ren, en (3) sociale zekerheid om de opkomende arbeidersklasse te integreren.
                               Bismarck was vooral een representant van de Duitse landadel, groot geworden in
                               een traditie die wil dat een landheer goed voor zijn personeel en pachters zorgt.
                               Dit maakte hem tot een verklaard tegenstander van de opkomende arbeidersbe-
                               weging en de daarbij horende sociaal-democratische partijen – en overigens ook
                               van de katholieken. Hij ontwikkelde dan ook uitdrukkelijk wetgeving gericht op
                               het terugdringen van de invloed van deze groepen. Tegelijkertijd wilde hij het
                               recent gevormde Duitsland een duidelijke machtsbasis geven en tot een eenheid
                               smeden. Dit bracht uitgerekend de autoritaire Bismarck ertoe als eerste in Europa
                               een socialezekerheidsstelsel te ontwikkelen – zonder er overigens ooit formeel
                               met arbeidersorganisaties over te overleggen. In 1871 introduceerde hij een onge-
                               vallenverzekering, in 1883 een ziektekostenverzekering en in 1889 een ouder-
                               doms- en arbeidsongeschiktheidsverzekering. De introductie was revolutionair,
                               de omvang beperkt. Een ouderdomspensioen was beschikbaar voor wie 71 jaar
                               was geworden – iets wat in die jaren overigens slechts voor achttien procent van
                               de mannelijke bevolking was weggelegd (Metzler 2003). (In Nederland heeft het
                               idee postgevat dat de leeftijdsgrens van 65 jaar op Bismarck is terug te voeren,
                               maar de verlaging tot die leeftijd vond, althans voor fabrieksarbeiders, in Duits-
                               land pas plaats in 1917.) De regelingen zouden model staan voor wat er verder in
                               West-Europa in de decennia daarna zou gebeuren. Dat vooral autoritaire regimes
                               aan de wieg stonden van socialezekerheidsarrangementen, ging daarbij ook op
                               voor andere landen. De eerste maatregelen voor verplichte verzekeringen wer-
                               den vaak geïntroduceerd door liberale en/of conservatieve elites, en niet door
                               vertegenwoordigers uit kringen van de vakbonden of sociaal-democratie. Dat
                               geldt voor Duitsland, Oostenrijk, Italië en zelfs voor de Scandinavische landen
                               (Pierson 1998). Het bevestigt de stelling dat socialezekerheidsarrangementen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 48 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:10   Pagina 47
                                                                                 de functies van de verzorgingsstaat
                 primair te maken hebben met de ontwikkeling van de economie in een land;
                 het belang van politieke stromingen en voorkeuren zijn eerder een tweede orde-
                 factor.
                 Dat sociale maatregelen genomen worden terwille van de natievorming is ook in
                 het Verenigd Koninkrijk terug te vinden. De sociale programma’s die daar aan
                 het begin van de twintigste eeuw opkomen, worden expliciet gelegitimeerd met
                 de stelling dat het Verenigd Koninkrijk zijn leidende rol in de wereld, gegeven zijn
                 vele koloniën, niet kon waarmaken zonder een ander type arbeiders- (en solda-
                 ten)populatie. In de lange Victoriaanse periode (1837-1901) was het Verenigd Ko-
                 ninkrijk altijd wel ergens in oorlog om de grenzen van zijn enorme koloniale rijk te
                 kunnen handhaven. Dat vergde aanhoudende beschikbaarheid van een potentieel
                 aan jonge, gezonde mannen, iets wat bij omvangrijke golven van besmettelijke
                 ziekten problematisch was. Dat heeft op zijn beurt uiteindelijk weer de aanzet
                 gegeven voor de oprichting van de voorloper van de National Health Service. In de
                 befaamde woorden van Lloyd George uit 1917: “You can not maintain an A-1 empire
                 with a C-3 population.” In Frankrijk en de vs speelden oorlogen een nadrukkelijke
                 rol bij de ontwikkeling van de pensioensystemen die daar aan het begin van de
                 twintigste eeuw tot ontwikkeling kwamen: de overheden waren door de publieke
                 opinie gedwongen om voorzieningen in het leven te roepen voor oorlogsvetera-                        47
                 nen. In het Duitsland tijdens de Eerste Wereldoorlog besloot men in het kader van
                 de Kriegswohlfahrtpflege om uitkeringen bij arbeidsongeschiktheid niet langer
                 op het niveau van armenzorg te verstrekken, maar zo hoog te maken dat iemand
                 “in seiner sozialen Schicht” blijven kan, om zo de harmonische samenhang van het
                 volk te waarborgen.
                 Nederland – een nog weinig geïndustrialiseerd land – volgde tot de Tweede
                 Wereldoorlog een veel terughoudender beleid. De moeizame introductie van een
                 socialezekerheidsstelsel werd vooral bepaald door wat er in landen om ons heen
                 gebeurde, waarbij de regering bij voorkeur niet al te ver wilde gaan, maar ook niet
                 al te ver uit de pas wilde lopen. Aristocraten, boeren en middenstanders houden
                 vergaande sociale regelingen tegen. Tegelijkertijd is hetgeen wat langzaam en
                 deels contre coeur wél tot stand komt een compromis waar alle richtingen aan
                 hebben bijgedragen: confessionelen (katholieken en protestant-christelijken),
                 socialisten, vrijzinnig-democraten en liberalen. In die zeer geleidelijke ontwikke-
                 ling komt een eerste versnelling als er aan het eind van de jaren dertig een katho-
                 liek-socialistisch pact ontstaat dat betekenisvolle vormen van sociale zekerheid
                 wil introduceren. Maar daar zouden ze door de Duitse bezetting echter nog even
                 mee moeten wachten (Hoogenboom 2003).
                 Een verzorgingsstaat als instrument om een natie te verbinden wordt in Neder-
                 land vooral bepleit in de periode kort na de Tweede Wereldoorlog. Tijdens de
                 oorlog is de regering in aanraking gekomen met het Beveridge-plan dat in de
                 eerste jaren van de oorlog in het Verenigd Koninkrijk was opgesteld om te komen
                 tot een ‘offensieve’ vorm van sociale politiek. Het plan ademt de geest van de
                 New Deal die in 1932 door Roosevelt voor de vs was ontwikkeld, een vorm van
</pre>

====================================================================== Einde pagina 48 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 49 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006       16:10    Pagina 48
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               sociale zekerheid die in die periode nog ruimhartiger was dan wat er in Neder-
                               land beschikbaar was, en die sterk lijkt op de verzorgingsstaat die op dat moment
                               in Zweden ontwikkeld wordt. In alle gevallen ging het om een actieve economi-
                               sche en sociale politiek, gericht op arbeidsmarktbeleid, publieke werken, centrale
                               loonafspraken en extra overheidsinvesteringen. In Nederland wordt kort na de
                               oorlog de commissie-Van Rhijn geïnstalleerd die een offensieve keynesiaanse
                               economische politiek bepleit. Het zwaartepunt verschuift van werknemersverze-
                               keringen naar volksverzekeringen, en de uitvoering van de sociale zekerheid
                               krijgt vorm via een combinatie van ideeën van Bismarck en Beveridge: uitvoering
                               via bedrijfsverenigingen, maar aangestuurd door de Sociale Verzekeringsraad.
                               Sociale grondrechten
                               Wezenlijk is ook dat nu voor het eerst wordt geredeneerd in termen van sociale
                               grondrechten die vertaald worden in minimumstandaarden voor onderwijs,
                               huisvesting en zorg. Het redeneren in termen van sociale grondrechten komt op
                               dat moment in alle westerse landen op, met als bekendste resultaat de Universele
                               Verklaring van de Rechten van de Mens. Dit type redenering brengt met zich mee
                               dat de verzorgingsstaat meer is dan een stelsel van verzekeringen; het wordt een
                               samenhangend arrangement van voorzieningen die tezamen voor alle burgers op
  48                           alle wezenlijke terreinen van het leven op een adequate wijze tegemoetkomen
                               aan hun behoeften. In de beleving van velen is het daarmee een slotakkoord van
                               een beschavingsproces dat eeuwen heeft geduurd. Marshall – de man die verbon-
                               den is met het begrip ‘sociale rechten’ – benadrukte dat die rechten geen middel
                               zijn, maar een doel. Het ging om: “The whole range from the right to a modicum of
                               economic welfare and security to share to the full in the social heritage and to live
                               the life of a civilised being, according to the standard prevailing in society.” Sociale
                               grondrechten zijn voor hem: “Admission tickets for membership and participation
                               in society.” En wie mensenrechten niet als sluitstuk van een geschiedenis zag,
                               zag ze tenminste als de beste garantie tegen een wereld van onophoudende oorlog
                               en armoede. Het tevredenstellen van alle burgers, hen voorzien van wat ze nodig
                               hebben, vormde een cruciale voorwaarde om nog een oorlog te voorkomen.
                               In het Angelsaksische taalgebied staat de welfare state kort na de oorlog dan ook
                               voor de belofte en ambitie van de geallieerden een alternatief te bieden voor de
                               power state van nazi-Duitsland.
                               Beschavingsideaal
                               Het ideaal om een beschaafde natie te vormen, bleef ook in de jaren vijftig na-
                               drukkelijk aanwezig, al nam het transcendente karakter in de beleving van velen
                               wel wat af. Het visionaire karakter van de plannen verloor aan glans. Zo gingen
                               de plannen van de commissie-Van Rhijn ook voor Drees een brug te ver. Al snel
                               raakte het maken van een totaalplan op de achtergrond; het bestaande werd weer
                               uitgangspunt en aan de hand daarvan werden er steeds kleine stapjes gezet, al
                               bleef het doel om een dekkend systeem te maken overeind. Het was uiteindelijk
                               in de jaren zestig minister Veldkamp die het systeem compleet mocht maken.
                               Met het idee van sociale grondrechten en een dekkend stelsel werd ook een
                               andere belangrijke stap gezet, het idee van een universeel systeem is geïntrodu-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 49 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 50 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006       16:10   Pagina 49
                                                                                    de functies van de verzorgingsstaat
                 ceerd. Daarbij gaat het niet langer om een systeem dat zich slechts richt op
                 mensen met geen of te weinig inkomen, maar om een systeem dat evenzeer
                 betekenis heeft voor de middenklasse.
                 Al stond natievorming hier maar kort prominent op de agenda, het idee dat
                 mensen verbonden moeten worden, dat een opdracht vormt voor de verzor-
                 gingsstaat, heeft in Nederland een stevigere traditie op een minder hoog schaal-
                 niveau: dat van praktische interventies om sociale cohesie te bevorderen en
                 disfunctioneel gedrag te corrigeren in wijken, buurten, dorpen en steden. Het
                 was daarbij vooral zaak om te voorkomen dat kleine groepen zich buiten de regu-
                 liere orde zouden plaatsen. Vanaf de laatste decennia van de negentiende eeuw
                 werd daartoe vormgegeven aan ‘volksopvoeding’. Als inspiratie dienden daarbij
                 de beschavingsidealen van de hogere middenklasse. Uitbreidingen van de klas-
                 sieke armenzorg, zoals volksgaarkeukens, waren op allerlei manieren bedoeld om
                 met name arbeiders beschaving bij te brengen. Woningopzichteressen deden hun
                 intrede, een beroep dat spoedig geprofessionaliseerd zou worden tot maatschap-
                 pelijk werkster, ook het bibliotheekwezen kwam op. Binnen de opkomende
                 zuilen werd veel energie gestoken in vormende activiteiten. In socialistische,
                 katholieke en protestants-christelijke kring werden voorlichtings-, discussie- en
                 studiebijeenkomsten georganiseerd. In de jaren na de Eerste Wereldoorlog werd                          49
                 dit systeem van volksontwikkeling uitgebouwd. Binnen de vakbeweging profes-
                 sionaliseerden de scholingsinstituten. In steden verschenen volksuniversiteiten,
                 volkshogescholen en volkshuizen (de latere buurthuizen) gericht op de ‘opvoe-
                 ding tot gemeenschapsmens’. Voor ‘onmaatschappelijke gezinnen’ werden in die
                 jaren in de grote steden aparte (delen van) wijken en ‘woonscholen’ ingericht en
                 in Drenthe zelfs kampen. De professies differentieerden zich verder en er kwa-
                 men opbouwwerkers en sociaal-cultureel werkers. Ook de gezinszorg ontwikkelt
                 zich op grote schaal, meestal eveneens op verzuilde basis.
                 Na de Tweede Wereldoorlog komt dit proces gaandeweg steeds meer onder over-
                 heidsregie te staan. In 1952 wordt er zelfs een apart ministerie voor ingericht: het
                 ministerie van Maatschappelijk Werk. De terminologie verandert in de loop der
                 tijd, maar het gaat vooral om ‘samenlevingsopbouw’. Voor mensen die niet mee-
                 kunnen, komt er het social casework, een vorm van interventie die onder Angel-
                 saksische invloed een sterk individugebonden inslag krijgt. De verontrusting
                 blijft, al geldt die steeds minder de onmaatschappelijken, en steeds meer de
                 ‘verwilderde’ of de ‘massajeugd’. De ‘onmaatschappelijkheidsbestrijding’ boet
                 in de jaren zestig aan betekenis in, en wordt dan in het publieke discours zelfs
                 getransformeerd tot een ‘lof der onaangepastheid’. Waar het welzijnswerk zijn
                 opdracht om sociale samenhang tot stand te brengen geleidelijk inwisselt voor
                 een ontplooiings- en bevrijdingsideaal, neemt ook de legitimiteit van het werk af.
                 Begin jaren tachtig is het werk in kwantitatieve zin sterk teruggebracht en is het
                 ministerie van Maatschappelijk Werk slechts nog een directie van het ministerie
                 van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur. Maatschappelijke integratievraagstuk-
                 ken lijken op dat moment niet of nauwelijks meer aan de orde. Alleen van de zijde
                 van politie en justitie valt bij tijd en wijle een pleidooi te horen voor het heruit-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 50 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 51 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006       16:10    Pagina 50
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               vinden van met name het jeugd- en jongerenwerk, maar gebrek aan sociale
                               samenhang wordt toch vooral als probleem voor de strafrechtketen beschouwd.
                               Voor het uitdrukkelijk nastreven van de functie verbinden ontstaat zo vanaf de
                               jaren zeventig een leemte. De institutionele kaders zijn er niet langer op toege-
                               sneden. Als in de jaren zeventig niet meer onmaatschappelijken, maar vrouwen
                               volop in de aandacht komen te staan, zijn de instituties van de verzorgingsstaat
                               vooral reactief. Aparte scholing (moedermavo, vrouwenvakschool) komt mond-
                               jesmaat van de grond, en de ontwikkeling van de kinderopvang verloopt in
                               Nederland trager dan in de meeste andere landen. Nog lastiger wordt het als aan
                               het eind van de jaren negentig het integratievraagstuk in het teken van de integra-
                               tie van allochtonen komt te staan. De oude (welzijns-)infrastructuur is te
                               verzwakt om hier een substantiële rol in te kunnen vervullen. De vraag rijst hoe
                               andere maatschappelijke systemen (arbeidsmarkt, onderwijs, huisvesting) de
                               functie verbinden op zich kunnen nemen. Vooralsnog is er echter een grote
                               aarzeling om categoraal beleid in welke vorm dan ook te ontwikkelen. Bovendien
                               blijken er weinig toereikende instrumenten.
                               Verbinding en ontzuiling
  50                           Verbinden was een manifest doel van de verzorgingsstaat, met name in periodes
                               gericht op het opbouwen of herstellen van de natiestaat. Verbinden was evenzeer
                               een manifest doel in de vele praktijken die erop waren gericht om (groepen)
                               mensen met een afwijkende levensstijl te verbinden met de hoofdstroom. Ver-
                               binden was juist op de achtergrond geraakt, terwijl de laatste decennia van de
                               vorige eeuw nieuwe verschillen ontstonden. Tegelijkertijd mag niet onderschat
                               worden hoe sterk de verbindende functie van de verzorgingsstaat toch steeds
                               geweest is – al dan niet bedoeld. Op alle mogelijke manieren heeft de verzor-
                               gingsstaat eraan bijgedragen dat mensen in materieel opzicht meer met elkaar
                               verbonden raakten, en dat ook als zodanig gingen beleven en waarderen.
                               Als illustratie van deze ontwikkeling kan het onderscheid in zuilen dienen. Aan
                               het begin van de twintigste eeuw is het sociale leven in Nederland nog sterk
                               gesegmenteerd in zuilen. Maar met de komst van verzorgingsstaatarrangementen
                               zoals een systeem van sociale zekerheid en een onderwijs- en hulpverleningsstel-
                               sel, komt de overheid steeds meer in het vizier. Aanvankelijk stelt die overheid
                               slechts algemene kaders, maar al snel ontstaat er ook een financiële betrokken-
                               heid, vooral in de vorm van bijdragen en subsidies. Waar die bijdragen aanvanke-
                               lijk vooral aanvullend waren, worden ze in de loop van de tijd maatgevend. Vijf-
                               tig jaar later is de financiering van de sociale zekerheid, het onderwijs en de zorg
                               niet meer gebaseerd op een zuilenstelsel, maar op publieke middelen. In de
                               uitvoering spelen de voormalige zuilen nog wel een rol, maar in beperkte mate,
                               want de polisvoorwaarden in de sociale zekerheid, het curriculum in het onder-
                               wijs en de kwaliteitsbepalingen in de zorgverlening zijn onlosmakelijk gekoppeld
                               geraakt aan de sturende rol van de financier. Dat heeft een groot effect gehad op
                               de invulling van de sociale cohesie in Nederland.
                               Hetzelfde geldt voor het onderscheid tussen arm en rijk, in klassen en standen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 51 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 52 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:10    Pagina 51
                                                                                  de functies van de verzorgingsstaat
                 Nederland was ooit een land waarin standen duidelijk herkenbaar waren. Ener-
                 zijds was er binnen de steden het onderscheid tussen de aristocratie, de midden-
                 stand en de fabrieksarbeiders. Anderzijds waren het buiten de steden de boeren
                 en landarbeiders die verschilden van de stedelingen. Die onderscheiden hebben
                 sterk aan betekenis ingeboet. Voor een deel is dat terug te voeren op het herverde-
                 lende karakter van de verzorgingsstaat, zoals dat bijvoorbeeld via de belastingen
                 vorm krijgt. Voor een minstens zo groot deel is dat echter terug te voeren op wat
                 de eigen normstelling van de instituties en professies van de verzorgingsstaat zou
                 kunnen worden genoemd. Voor onderwijzers, maar ook voor artsen, belastingin-
                 specteurs en uitvoerders van de sociale zekerheid, bestaat er geen onderscheid in
                 rang en stand. De beroepsethiek van deze groepen schrijft voor dat iedereen naar
                 vermogen onderwijs krijgt, dat artsen zich bij hun beslissingen slechts laten
                 leiden door de mate van ziekte, en dat rechtsgelijkheid het hoogste goed is in de
                 uitvoering van de sociale zekerheid en de fiscaliteit. En waar deze professies en
                 instituties van de verzorgingsstaat een belangrijk deel van het dagelijkse leven
                 zijn gaan uitmaken, heeft het traditionele onderscheid in klassen en standen sterk
                 aan betekenis ingeboet.
                 Het was dus een van de functies van de verzorgingsstaat om verbindingen tussen
                 verschillende groepen tot stand te brengen, maar hij heeft ongetwijfeld zelf                         51
                 nieuwe verschillen tussen sociale groepen gemaakt en versterkt. Allerlei ‘oude’
                 sociale onderscheidingen, zoals die tussen standen, hebben aan betekenis inge-
                 boet. Tegelijkertijd zijn er nieuwe ontstaan, zoals tussen ‘zwarte’ en ‘witte’ scho-
                 len.
                 Elkaar veronderstellen en versterken
                 De Nederlandse verzorgingsstaat, zo blijkt uit deze historische reconstructie,
                 kent niet alleen diepe wortels, maar ook brede. Waar tegenwoordig verzorgings-
                 staat bijna gelijkgesteld wordt met sociale zekerheid, blijkt bij nadere analyse dat
                 het adequater is om te spreken over verschillende perioden waarin dan weer de
                 ene functie sterk in de belangstelling stond, en dan weer de andere. Andere func-
                 ties zijn in zo’n periode niet weg, maar blijven wat op de achtergrond. Verzekeren
                 mag de afgelopen decennia sterk op de voorgrond treden, in eerdere perioden
                 wisselden verzorgen, verheffen en verbinden elkaar af als meest dominante func-
                 tie in het maatschappelijk debat en het beleidsdiscours.
                 De vier functies, zo ligt ook besloten in de beschrijving, zijn functies die elkaar
                 veronderstellen en versterken. Publieke verzekeringen kunnen alleen bestaan als
                 er ook een vorm van verbondenheid gevoeld wordt – en omgekeerd produceren
                 verzekeringen ook verbondenheid. Paupers verheffen was een doel op zichzelf,
                 maar het droeg ook bij aan vormen van verbinding – en was daarmee bovendien
                 een manier om ‘de samenleving’ bij elkaar te houden. Het verzorgen van zieken
                 en armen was eveneens een manier om ze ‘erbij te houden’. Verheffen was ook
                 een manier om mensen te leren beter in hun levensonderhoud te voorzien, en
                 daarmee tegelijk een vorm van verzekeren. De zorg voor kinderen heeft altijd ook
                 in het teken van verheffen gestaan. Verzorgen, verzekeren, verheffen en verbin-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 52 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 53 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006    16:10  Pagina 52
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               den zijn kortom functies die analytisch te onderscheiden zijn. Ze zijn echter niet
                               te scheiden. Ze vormen juist in hun samenhang het raster waarlangs (het functio-
                               neren van) een verzorgingsstaat gelegd kan worden.
  52
</pre>

====================================================================== Einde pagina 53 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 54 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006      16:10    Pagina 53
                                                                               uitdagingen voor de verzorgingsstaat
          3      uitdagingen voor de verzorgingsstaat
          3.1    inleiding
                 De uitdagingen waar de Nederlandse verzorgingsstaat – en in verschillende
                 gradaties ook andere verzorgingsstaten – op dit moment voor staat, zijn het
                 gevolg van een samenspel van factoren. Van buitenaf wordt de verzorgingsstaat
                 geconfronteerd met een verheviging van de internationale concurrentie. Van
                 binnenuit doen zich geleidelijke maar ingrijpende veranderingen in arbeids-
                 marktpatronen, levensstijlen en in de demografische opbouw van de bevolking
                 voor. Reageren op de nieuwe eisen die deze veranderingen aan de verzorgings-
                 staat stellen kan slechts onder inachtneming van collectieve verwachtingen die
                 zijn gegroeid en verplichtingen die in het verleden zijn aangegaan. Veranderingen
                 worden daardoor meestal met vertraging doorgevoerd. De ‘erfenis van het verle-
                 den’ kleurt in de beleidspraktijk de ruimte voor nieuwe beleidsoriëntaties. En in
                 dat verleden is de verzorgingsstaat geënt op de toenmalige demografische gege-
                 venheden, industriële productiewijze, internationale concurrentieverhoudingen,
                 arbeidspatronen en gezinssamenstelling. Al die zaken zijn veranderd. Dat laat
                 echter onverlet dat waar je naartoe gaat in belangrijke mate bepaald wordt door                    53
                 waar je vandaan komt.
                 Dit hoofdstuk gaat in op de externe en interne uitdagingen waar de verzorgings-
                 staat een antwoord op moet zien te vinden. Hoe, zo luidt de vraag, beïnvloeden
                 die uitdagingen de vier in het vorige hoofdstuk onderscheiden hoofdfuncties van
                 de verzorgingsstaat: verzorgen, verzekeren, verheffen en verbinden. De slotcon-
                 clusie zal zijn dat, terwijl er zeker nieuwe eisen gesteld worden aan verzekeren en
                 verzorgen, het toch vooral de verbindings- en de verheffingsfuncties van de
                 verzorgingsstaat zijn die meer aandacht moeten krijgen. De vier genoemde func-
                 ties worden in het vervolg van dit rapport (hoofdstukken 5 t/m 8) verder uitge-
                 diept. De analyse van de externe en interne uitdagingen waar de verzorgingsstaat
                 voor staat geven echter al een eerste indicatie voor die hoofdconclusie van dit
                 rapport.
                 In dit hoofdstuk wordt een onderscheid gemaakt tussen externe en interne uitda-
                 gingen. Beide hebben een tweeledig karakter. De externe uitdaging vloeit voort
                 uit economische globalisering en liberalisering van markten (par. 3.2), en de
                 Europese economische eenwording (par. 3.3). Aan de interne maatschappelijke
                 uitdagingen kan een structurele en een culturele dimensie worden onderschei-
                 den. In paragraaf 3.4 wordt de structurele uitdaging, de vergrijzing en de ont-
                 groening – met hun gevolgen voor arbeidsmarkt en gezinsleven, behandeld. In
                 paragraaf 3.5 is de vraag aan de orde hoe culturele veranderingen – individualise-
                 ring, veranderende burgers, toenemende heterogeniteit – de verzorgingsstaat
                 uitdagen. In paragraaf 3.6 worden de belangrijkste conclusies met betrekking tot
                 de uitdagingen getrokken en in verband gebracht met de functies van de verzor-
                 gingsstaat.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 54 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 55 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006     16:10    Pagina 54
        de v er zorgingssta at herwoge n
                     3.2       ex terne uitdaging: economische internationali -
                               sering
                               De Nederlandse verzorgingsstaat heeft allerlei verbindingen met de wereld om
                               Nederland heen. Die zijn voor een deel van economische aard. De economie
                               wordt in toenemende mate internationaal. Dat geldt voor de handel in goederen
                               en diensten, voor de productie, voor financieel kapitaal en ondernemerschap, en
                               ook voor informatie en technologie. Die economische internationalisering gaat
                               gepaard met het ontstaan en belangrijker worden van internationale politieke
                               organisaties. De eu springt daarbij het meest in het oog, maar er zijn ook andere
                               organen die op wereldniveau zaken reguleren die direct ingrijpen in nationale
                               verzorgingsstaten, of de speelruimte van nationale overheden inperken. Al met
                               al kunnen deze internationale ontwikkelingen voor verzorgingsstaten als moge-
                               lijkheid en als inperking geduid worden.
                               Globalisering in historische context
                               Globalisering heeft het afgelopen decennium duidelijk momentum gekregen. Het
                               proces van globalisering is echter beslist geen rechte lijn in de geschiedenis. Aan
                               het eind van de negentiende eeuw was de omvang van de handel met het buiten-
  54                           land als aandeel van het bbp niet lager dan nu. Tot ver in de negentiende eeuw was
                               handel vooral internationaal georiënteerd. De verschuiving van handels- naar
                               industrieel kapitalisme bracht met zich mee dat de grenzen waarbinnen geprodu-
                               ceerd werd, meer van belang werden. Bedrijven – fabrieken en handelsorganisa-
                               ties – gaan vanaf eind negentiende eeuw vooral produceren voor en handelen in
                               het eigen land. Daarvoor zijn wegen, communicatie en energie vereist, en dat
                               vraagt om een nationale overheid die meer doet dan het garanderen van recht-
                               spraak en leger. Voor de overheid is de negentiende eeuw dan ook de eeuw van de
                               infrastructuur. Gaandeweg groeit de noodzaak om ook een structuur te maken
                               voor de politieke articulatie van de behoeften en wensen van de bevolking. Die
                               structuur wordt eveneens nationaal georganiseerd, net als het stelsel van sociale
                               voorzieningen dat daar weer op volgt. Na de Eerste Wereldoorlog breekt dan ook
                               een periode aan van sterkere natiestaten: paspoorten worden verplicht, tariefmu-
                               ren opgetrokken en de buitenlandse handel wordt verhoudingsgewijs minder
                               belangrijk. Het staatsgezag wordt uitgebreid, centralistischer en democratischer.
                               Het is ook de periode van een verdichting van de verhoudingen binnen de natie-
                               staat. De twintigste eeuw is dan ook een periode met een sterke nadruk op econo-
                               mische productie binnen de grenzen van een natiestaat, gekoppeld aan een stelsel
                               van verzorgings- en verzekeringsarrangementen die nationaal zijn georganiseerd.
                               Het is die betrekkelijk jonge toestand die eind twintigste, begin eenentwintigste
                               eeuw met de dan opnieuw opkomende globalisering onder druk staat.
                               De huidige globaliseringsfase als nieuwe uitdaging
                               Sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw zijn we een nieuwe fase van globalise-
                               ring ingegaan. Na enkele decennia van sterke natiestaten, zien we toenemende
                               grensoverstijgende concurrentie op de markten van kapitaal, arbeid, goederen en
                               diensten. De sterke toename van het aantal internationale economische transac-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 55 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 56 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006      16:10  Pagina 55
                                                                               uitdagingen voor de verzorgingsstaat
                 ties en de herschikking van het internationale productiesysteem zijn in belang-
                 rijke mate te herleiden tot de wereldwijde handelsliberalisatie, het hogere tempo
                 van technologische vooruitgang, de daling van transport- en communicatie-
                 kosten, en de stijging van inkomens. Bij elkaar maken die de productiefactoren
                 kapitaal en arbeid mobieler dan ooit tevoren. Hoever is deze ontwikkeling voort-
                 geschreden? Om die vraag te kunnen beantwoorden is een nadere specificatie
                 van globalisering vereist. Globalisering heeft op verschillende gebieden een
                 verschillend tempo en verschillende vorm aangenomen. Laten we het proces
                 daarom in een aantal deelprocessen uiteenleggen.
                 Allereerst verandert in de huidige globaliseringsfase de structuur van de handel.
                 Handelsstromen worden internationaler. Het aandeel van de export in het bbp
                 verdubbelde in alle oecd-landen van tien naar twintig procent in de periode
                 1960-2000. Voor het grootste deel gaat het daarbij om goederen, maar gaandeweg
                 wordt ook dienstverlening steeds meer een internationale aangelegenheid. Daar-
                 bij tellen in het bijzonder de grensoverschrijdende financieringstransacties mee,
                 die in de afgelopen dertig jaar naar schatting met een factor vijftig zijn gegroeid.
                 Alleen al de deviezenmarkt groeide in de jaren tachtig en negentig met een factor
                 twintig.
                                                                                                                    55
                 Ook de structuur van de productie verandert. Producten worden in het ene land
                 ontworpen, in het volgende samengesteld, uit deelproducten die uit diverse delen
                 van de wereld kunnen komen, om ten slotte weer elders te worden vermarkt. De
                 honderd grootste internationale bedrijven hebben ongeveer vijftig procent van
                 hun werknemers in hun thuisland in dienst en dus ook ongeveer vijftig procent
                 elders. Het eigendom van (delen van) bedrijven wisselt ook sneller. Grote bedrij-
                 ven groeien niet langer primair door zelf aan onderzoek en ontwikkeling te doen,
                 maar veeleer door nieuwe kleine bedrijven te kopen. Het kopen en verkopen van
                 (delen van) een bedrijf is bovendien steeds vaker een grensoverschrijdende aange-
                 legenheid. Nieuwe landen dienen zich aan op de wereldmarkt. Het meest specta-
                 culair is wel de opkomst van China met in het kielzog – zij het nog met achterstand
                 – India. In 1990 was China de veertiende exporteur ter wereld. De Chinese uitvoer
                 bedroeg nog niet de helft van die van Nederland. In 2005 stond China op het punt
                 om de vs als tweede exporteur ter wereld te passeren en heeft het de ambitie om de
                 grootste exporteur, Duitsland, spoedig in te halen.
                 Naast de liberalisering van productmarkten is de liberalisering van kapitaalmark-
                 ten van groot belang in de huidige globaliseringsgolf. Met de liberalisering van
                 kapitaalmarkten in de tweede helft van de jaren tachtig heeft het regime van
                 ‘ingebed liberalisme’ plaatsgemaakt voor de integratie van internationale
                 product- en kapitaalmarkten. Markteconomieën hebben zich in toenemende
                 mate aan nationale controles ontworsteld.
                 Globalisering en de verzorgingsstaat
                 Liberalisering, flexibilisering, privatisering en hervorming van de regulering
                 vormen een wereldwijde ontwikkeling. Daarom typeren we ze als externe uitda-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 56 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 57 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:10   Pagina 56
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               gingen voor de Nederlandse verzorgingsstaat. Dat betekent nog niet dat ze als een
                               ‘natuurontwikkeling’ op samenlevingen als de onze zijn afgekomen. Overheden
                               hebben deze processen bewust gestimuleerd in de hoop dat ze bijdragen aan een
                               verdere groei van de welvaart. Maar welke gevolgen hebben ze voor de verzor-
                               gingsstaat? Veel auteurs zijn van mening dat het voortschrijdende proces van
                               economische internationalisering de beleidsruimte voor nationale overheden en
                               sociale partners voor arbeidsmarktbeleid aanzienlijk heeft ingeperkt. De vrees
                               daarbij is dat landen steeds meer zullen moeten concurreren op het punt van
                               lonen, belastingen en (sociale) regelgeving. Dit om hun aandeel op de internatio-
                               nale markt voor goederen en diensten te behouden, aantrekkelijk te blijven als
                               vestigingsplaats voor bedrijven, en dus voldoende banen en belastinginkomsten
                               te blijven genereren (Scharpf 2000, p. 4; Scharpf en Schmidt 2000). Doen ze dat
                               niet, dan zou dat direct of indirect de financiële ruimte voor de verzorgingsstaat
                               ondergraven. Hoe reëel deze vrees is, bespreken we hierna aan de hand van (1) de
                               gevolgen voor de werkgelegenheid en de sociale zekerheid, en (2) de budgettaire
                               en fiscale gevolgen.
                     3.2.1     gevolgen voor werkgelegenheid en sociale zekerheid
  56                           Wanneer we naar de werkgelegenheid kijken, zien we dat er in de afgelopen jaren
                               inderdaad op mondiale schaal een verplaatsing van productie heeft plaatsgevon-
                               den. Daarbij zijn delen van het productieproces uitbesteed naar andere, niet-geli-
                               eerde buitenlandse bedrijven (verticale specialisatie of outsourcing) of naar
                               buitenlandse dochterondernemingen (offshoring). Ten dele was dit een kwestie
                               van internationale specialisatie. In Europese landen is het verlies van banen in de
                               industrie gecompenseerd door banengroei in de dienstensector. Uit onderzoek
                               van de Europese Commissie komt echter ook de conclusie naar voren dat de
                               effecten van dit proces voor de vijftien ‘oude’ lidstaten van de eu (eu-15) in de
                               afgelopen tien tot vijftien jaar niet onverdeeld positief waren. Dit komt omdat
                               een aantal lidstaten door hun te rigide instituties de kansen die economische
                               globalisering biedt voor productiviteitsverbetering en groei niet hebben gegre-
                               pen. Een vergelijking van de Europese en Amerikaanse arbeidsproductiviteit
                               en van de totale factorproductiviteit in de periode 1960-1990 laat zien dat beide
                               regio’s te kampen hebben met verouderde industrieën. Anders dan de vs, is
                               Europa in de jaren negentig niet in staat geweest dat voldoende te compenseren
                               door de groei van nieuwe hoogproductieve branches in de ict-sector en de
                               dienstverlening. Juist het Europese marktaandeel en de Europese comparatieve
                               voordelen in hoogwaardig technologische uitvoerproducten (waaronder vooral
                               ict-producten) zijn achtergebleven bij die van de vs en Zuidoost-Azië. De eu-15
                               is nu nog marktleider in een groot aantal kapitaalintensieve sectoren en sectoren
                               met een gemiddeld niveau van technologie-input, maar de Aziatische landen
                               kunnen die marktpositie op termijn bedreigen. Als dat gebeurt, kan dat op lange
                               termijn leiden tot een toename van de invoer van goederen en tot een uitstroom
                               van kapitaal, en daarmee tot een verlies aan werkgelegenheid (Europese Com-
                               missie 2005, p. 63-64, 137).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 57 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 58 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:10    Pagina 57
                                                                                uitdagingen voor de verzorgingsstaat
                 Outsourcing én insourcing
                 Tegelijkertijd verdient het gevaar van verlies aan werkgelegenheid door outsour-
                 cing enige relativering. Ten eerste blijkt dat, ondanks de outsourcing naar lagelo-
                 nenlanden, en ondanks de enorme groei van de directe investeringen in China en
                 India, verreweg het grootste deel van de investeringen nog altijd wordt gedaan in
                 de eu en de vs. Productieverplaatsingen en specialisatie zijn bovendien van alle
                 tijden. Zo heeft ons land in de afgelopen decennia afscheid genomen van een
                 breed opgezette scheepsbouw en textielindustrie met een sterke regionale oriën-
                 tatie. Deze markten zijn ingeruild voor een rol op wereldschaal in enkele niche-
                 markten op het terrein van scheepsbouw (zoals luxejachten) en textiel (zoals
                 hoogwaardige stoffen voor bijvoorbeeld kogelvrije vesten).
                 Parallel aan de outsourcing van zakelijke dienstverlening, zo kan worden gecon-
                 stateerd, vindt ook insourcing plaats (Europese Commissie 2005, p. 173). Het
                 voordeel van lage loonkosten is vooral in de meer traditionele, zware industrieën
                 een factor van betekenis. Hoogtechnologische bedrijfstakken (met een hogere
                 kapitaalintensiteit) en de dienstensector laten zich sterker leiden door stedelijke
                 en regionale agglomeratievoordelen, zoals de aanwezigheid van verwante onder-
                 nemingen, de kwaliteit van infrastructuur, onderwijs en onderzoek, en regelge-
                 ving op het terrein van intellectueel eigendom. De problemen die voortkomen                         57
                 uit andere arbeidsculturen en andere wet- en regelgeving zijn bovendien vaak zo
                 groot dat veel bedrijven terugschrikken voor het vestigen van een productieloca-
                 tie in China, India of een ander land met een jongere traditie van industrialisatie.
                 Open economieën
                 Er zijn geen indicaties dat globalisering in relatief open economieën als vanzelf
                 leidt tot hogere werkloosheid of uitholling van de sociale zekerheid. Onderzoek
                 naar het verband tussen economische openheid, concurrentiepositie en sociale
                 uitgaven laat zien dat welvarende landen die relatief veel uitgeven aan sociale
                 bescherming, juist goed scoren in concurrentietoetsen (zie verder hoofdstuk 4).
                 Dit positieve verband zou erop kunnen duiden dat deze open economieën
                 investeren in sociale zekerheid om hun werknemers te beschermen tegen de
                 nadelige gevolgen van internationale marktfluctuaties en economische aanpas-
                 singsprocessen. Het kan ook betekenen dat een hoger niveau van sociale zeker-
                 heid bijdraagt aan een hogere productiviteit en daarmee aan een groter concur-
                 rentievermogen, bijvoorbeeld doordat goed beschermde werknemers flexibeler
                 kunnen zijn en meer risico’s durven te nemen. Katzenstein heeft in 1985 in een
                 studie naar zeven kleine Europese landen gevonden dat deze ‘gecoördineerde’
                 politieke economieën uitgebalanceerde strategieën van flexibele aanpassing
                 hebben ontwikkeld als reactie op de eerste golf van internationalisering na de
                 eerste oliecrisis van de jaren zeventig. Zij deden mee aan de liberalisering van
                 de wereldhandel, terwijl zij binnenslands een strategie van sociale compensatie
                 ontwikkelden, opdat er een acceptabele verdeling van de ‘kosten’ van de inter-
                 nationalisering tot stand kwam. Deze strategie heeft bijgedragen aan zowel het
                 relatieve economische succes van deze kleine economieën als aan hun relatief
                 ruimhartige verzorgingsstaten. Deze redenering is later gestaafd door onderzoek
</pre>

====================================================================== Einde pagina 58 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 59 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006     16:10    Pagina 58
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               van Rodrik (Rodrik 1997; Katzenstein 1985). Kortom, in beginsel is toenemende
                               internationalisering van de economie niet onverenigbaar met een goede concur-
                               rentiepositie én een fatsoenlijk niveau van sociale zekerheid. Van sociale dumping
                               onder invloed van globalisering lijkt dan ook geen sprake te zijn (ser 2004,
                               p. 125-126; Europese Commissie 2005, p. 173; cpb/De Mooij 2006, p. 192-194).
                               Uit tal van studies blijkt dat protectionistische scenario’s, waarmee overheden
                               zouden kunnen proberen om de globalisering tegen te gaan, op termijn negatief
                               uitwerken voor de productiviteit en de welvaart. De kansen die globalisering
                               biedt blijven dan onbenut. De ‘pijn’ van globalisering zit in de negatieve gevolgen
                               voor de werkgelegenheid in specifieke sectoren en regio’s, en voor kwetsbare
                               groepen zoals laaggeschoolde starters op de arbeidsmarkt, laaggeschoolde oudere
                               werknemers en laaggeschoolde allochtonen. Outsourcing leidt tot een relatieve
                               daling van de vraag naar laaggeschoolde arbeid in de industrie. Anders dan in de
                               vs heeft dat in Europa tot dusverre nog geen grote toename van de loonverschil-
                               len tussen laag- en hoger opgeleiden veroorzaakt. Evenmin heeft het geleid tot
                               een structurele verslechtering van de arbeidsomstandigheden. Dat neemt niet
                               weg dat de positie van laaggeschoolden op de arbeidsmarkt het meest kwetsbaar
                               is in de kenniseconomie. In de nabije toekomst zal de vraag naar arbeid alleen
  58                           maar verder verschuiven in de richting van hoger opgeleiden en weg van lager
                               opgeleiden. De problematiek van de laaggeschoolden zal in de Europese verzor-
                               gingsstaten dan ook een prominentere plaats innemen op de agenda. Dit is een
                               belangrijke reden waarom de verheffings- en de verbindingsfuncties van de
                               verzorgingsstaat aandacht behoeven.
                               En Nederland?
                               Vooralsnog lijkt het erop dat Nederland als kleine open economie meer dan
                               evenredig geprofiteerd heeft van de economische globalisering. Uit veel para-
                               meters blijkt dat Nederland het goed is blijven doen. In de wto-ranglijst van
                               grootste exporteurs ter wereld bevond ons land zich in 2004 op de zesde plaats,
                               dezelfde positie als in 1975. Onze handelsbalans vertoont al decennia een surplus,
                               dat een opgaande lijn vertoont. De samenstelling van onze handelsoverschotten
                               is daarbij verrassend stabiel. In vergelijking met ondernemingen uit andere
                               oecd-landen deden Nederlandse ondernemingen op internationale markten
                               en op het terrein van de mondiale kennisdeling (aandeel in buitenlandse r&d,
                               eigendom van buitenlandse innovaties, enzovoort) het de afgelopen jaren niet
                               veel beter, maar ook niet veel slechter. Ook de scores op het gebied van groeiver-
                               mogen (samengestelde indexen voor menselijk kapitaal, innovatie, ict-gebruik
                               en ondernemerschap) geven aan dat Nederland redelijk presteert en alleen op
                               het terrein van ondernemerschap minder scoort.
                               Het leeuwendeel van de investeringen door Nederlandse bedrijven in het buiten-
                               land gaat nog steeds naar andere ‘oude’ industrielanden. De nadruk ligt daarbij op
                               de vs, de eu en Zwitserland. Investeringen in bijvoorbeeld China, India of Mid-
                               den-Europa groeien, maar nemen een ondergeschikte plaats in. Opvallend is dat
                               Nederland de afgelopen tien jaar niet zozeer meer is gaan investeren in Azië – dat
</pre>

====================================================================== Einde pagina 59 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 60 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006    16:10    Pagina 59
                                                                               uitdagingen voor de verzorgingsstaat
                 is maar beperkt het geval geweest – maar dat er vooral een verschuiving heeft
                 plaatsgevonden van investeringen in de vs naar investeringen in Europa. Onder-
                 zoek van Bureau Berenschot laat zien dat 84 procent van de ondervraagde Neder-
                 landse ondernemingen de afgelopen tien jaar geen bedrijfsactiviteiten hebben
                 verplaatst en ook niet van plan zijn om dat in de nabije toekomst te doen. Beren-
                 schot meldt ook dat jaarlijks zo’n 9.000 banen verloren gaan als gevolg van
                 outsourcing; een fractie van de totale dynamiek op de arbeidsmarkt, waar in de
                 periode 1991-1997 jaarlijks gemiddeld 939.000 banen bijkwamen, terwijl er
                 856.000 banen verloren gingen. Van de bedrijven die wel aan outsourcing hadden
                 gedaan, bleek 52 procent Midden- en Oost-Europa te hebben gekozen als nieuwe
                 locatie, 42 procent West- en Zuid-Europa, 16 procent China, en 11 procent India.
                 Voor 62 procent van de ondernemingen bleken kostenoverwegingen de doorslag-
                 gevende factor te zijn voor outsourcing (Europese Commissie 2005, p. 9, 98).
                 Toch bestaat er bezorgdheid over het structurele groeivermogen van de Neder-
                 landse economie. Mede dankzij de sterke toestroom van vrouwen en jongeren op
                 de arbeidsmarkt zijn welvaart en werkgelegenheid in de jaren negentig sterk
                 gestegen, maar dat was voor een belangrijk deel een inhaalslag. Daarnaast staan
                 het vestigingsklimaat en de concurrentiepositie onder permanente concurrentie-
                 druk (Ministerie van Economische Zaken 2004). Dit betekent dat er bedrijven                        59
                 zijn die moeten inkrimpen of die failliet gaan als gevolg van de buitenlandse
                 concurrentie. De gevolgen daarvan zijn groter dan de negenduizend banen die
                 jaarlijks verloren gaan als gevolg van bedrijfsverplaatsing naar het buitenland.
                 De kans is aanwezig dat het aantal bedrijfsverplaatsingen de komende jaren toe-
                 neemt, zeker nu de eu in 2004 met tien nieuwe lidstaten is uitgebreid. In het
                 algemeen is de beroepsbevolking in die nieuwe lidstaten goed opgeleid en
                 sommige van de betrokken landen kennen een sterke industriële traditie. Welis-
                 waar blijkt een en ander nog niet uit de cijfers, maar naarmate de nieuwe lidstaten
                 beter geïntegreerd raken in de interne Europese markt, valt niet uit te sluiten dat
                 sommige delen van het Nederlandse bedrijfsleven alsnog in versneld tempo werk
                 naar Midden-Europa gaan verplaatsen. Dit leidt vooral tot maatschappelijke
                 problemen in perioden van laagconjunctuur en als bijzondere groepen werkne-
                 mers getroffen worden, zoals oudere, laagopgeleide mannen die elders moeilijk
                 aan de slag komen. Minstens zo belangrijk voor de beoordeling van de slagkracht
                 van de Nederlandse economie is echter de gebrekkige aansluiting van vraag en
                 aanbod op de arbeidsmarkt voor technisch geschoold personeel in Nederland
                 zelf. De Nederlandse industrie kampt met een relatief oud personeelsbestand.
                 Dit betekent dat er als gevolg van pensionering een flinke vervangingsvraag naar
                 technisch personeel zich kan gaan voordoen.
                 Arbeidsmigratie
                 Naast verplaatsing van de productie heeft ook de verplaatsing van arbeid in de
                 vorm van migratie gevolgen voor de werkgelegenheid. Hoewel mondiaal gezien
                 de afgelopen decennia de vrijheid om geld en productie te verplaatsen stukken
                 groter was dan de vrijheid om te migreren, valt migratie niet meer weg te denken
                 uit een globaliserende wereld. Nederland zal dan ook voortdurend te maken
</pre>

====================================================================== Einde pagina 60 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 61 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006     16:10    Pagina 60
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               hebben met migratie. Een deel daarvan betreft emigratie – Nederlanders die naar
                               elders vertrekken, vaak tijdelijk; een volgend deel betreft remigratie, voormalige
                               migranten of hun kinderen die terug willen naar het land van herkomst. Maar ook
                               migratie naar Nederland zal in de toekomst blijven bestaan, al valt te verwachten
                               dat door de open grenzen binnen Europa de migratiestroom minder van zuid naar
                               noord zal gaan en meer van oost naar west. Waarschijnlijk zal deze migratie
                               bovendien tijdelijker zijn, denk bijvoorbeeld aan Polen die slechts enkele maan-
                               den per jaar in Nederland komen werken.
                               Zal arbeidsmigratie inderdaad, zoals soms gevreesd wordt, leiden tot verdringing
                               van arbeid, loonconcurrentie en ‘economisch toerisme’? Of kunnen migranten in
                               de toekomst juist een bijdrage leveren aan de economische groei en aan het
                               verlichten van het vergrijzingsprobleem? Onderzoek naar deze vragen levert
                               geen ondubbelzinnige conclusies op, alleen al omdat veel afhangt van de indivi-
                               duele kenmerken van de arbeidsmigrant, de duur van het verblijf, de aard van
                               arbeidsmarktinstituties en de (conjunctuur)fase waarin de migratie plaatsvindt.
                               In theorie kunnen arbeidsmigranten de collectieve welvaart vergroten door het
                               verhogen van de productie, het produceren tegen lagere (loon)kosten en het
                               oplossen van specifieke knelpunten op de arbeidsmarkt. Tegelijkertijd kunnen
  60                           echter negatieve gevolgen ontstaan voor de welvaartsverdeling, de overheidsfi-
                               nanciën en de maatschappelijke verhoudingen tussen nieuwkomers en ingezete-
                               nen, en tussen degenen die van arbeids- en volgmigratie vooral de voordelen dan
                               wel de nadelen ondervinden. In ieder geval is duidelijk dat als arbeidsmigratie
                               vooral zou bestaan uit immigratie van laag- en ongeschoolden, de positie van
                               laag- en ongeschoolde ingezetenen verslechtert.
                               Mag verwacht worden dat met de komst van nieuwe arbeidsmigranten het
                               vergrijzingprobleem kan worden opgelost? Het antwoord hierop lijkt een ondub-
                               belzinnig ‘neen’ te zijn (Entzinger 2002; Europese Commissie 2005, p. 119-123;
                               De Beer 2006). Het stabiel houden van de ‘grijze druk’ tot 2040 op het huidige
                               niveau, zou vragen om een hypothetische immigratiestroom van acht miljoen
                               mensen. Zelfs een dergelijke massale additionele vestiging in Nederland zou het
                               vergrijzingsprobleem hier niet oplossen, maar hooguit uitstellen, want ook onder
                               migranten is er op termijn sprake van vergrijzing.
                     3.2.2     budgettaire en fiscale gevolgen
                               Welke gevolgen heeft de concurrentiedruk en de toenemende mobiliteit van
                               productiefactoren voor de belastingopbrengsten in Europa en Nederland, en
                               daarmee voor de collectieve uitgaven? Kan het leiden tot een belastingconcurren-
                               tie die uitmondt in een race to the bottom? Deze vrees is in het achterliggende
                               decennium vaak geopperd. Steeds meer overheden kregen te maken met bedrij-
                               ven en burgers die aan tax planning doen. Dit mede dankzij de toenemende
                               ruimtelijke spreiding van productieprocessen, de opkomst van de elektronische
                               handel en de toegenomen arbeidsmobiliteit. Overheden worstelen met de vraag
                               hoe daarop een geschikt antwoord te vinden. Aan de ene kant willen ze hun land
</pre>

====================================================================== Einde pagina 61 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 62 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006    16:10    Pagina 61
                                                                              uitdagingen voor de verzorgingsstaat
                 niet in een ongunstige concurrentiepositie manoeuvreren, aan de andere kant
                 behoren al te grote belastingverlagingen meestal niet tot de reële mogelijkheden.
                 In de jaren tachtig en negentig zijn diverse Europese verzorgingsstaten inderdaad
                 de belastingconcurrentie aangegaan: landen probeerden met behulp van verla-
                 ging van de tarieven bedrijven aan te trekken zonder rekening te houden met de
                 belastinggrondslag van andere Europese landen. Het meest zichtbaar is die neer-
                 waartse spiraal in de formele tarieven voor de vennootschapsbelasting, die in de
                 oecd-landen van vijftig procent in 1983 naar gemiddeld dertig procent in 2003
                 werden teruggebracht. Ook Nederland volgde en volgt nog steeds dat patroon.
                 De netto-opbrengsten van de vennootschapsbelasting bleven echter bijna overal
                 op peil, omdat er gelijktijdig ook een grondslagverbreding plaatsvond door ver-
                 mindering van vrijstellingen, en omdat bovendien de accountancyregels strenger
                 zijn geworden. Al met al heeft er in de eu vanaf 1980 een kleine stijging van totale
                 belastingopbrengsten plaatsgevonden: tot zo’n veertig 40 procent van het bbp.
                 Daarbij zijn de verhoudingen tussen verschillende belastingsoorten niet sub-
                 stantieel veranderd. De kapitaalbelasting levert ongeveer 7 procentpunt op, de
                 belasting op consumptie 12 procentpunt, en de belasting op arbeid 21 procent-
                 punt. Bovendien is de lastendrukquote in de verschillende landen geconvergeerd.
                 De quote is het meest aangetrokken in landen die laag zaten, en het meest gedaald                 61
                 in landen die hoog zaten. Nederland is van een land met een hoge collectieve
                 lastendruk een kwart eeuw geleden veranderd in een gemiddeld oecd-land.
                 Verdere dalingen van de (effectieve) belastingtarieven zijn mede door de toene-
                 mende kapitaalmobiliteit en de uitbreiding van de eu naar Midden- en Oost-
                 Europa en Cyprus niet ondenkbaar. In de aanloop tot, en ook na hun toetreding,
                 hebben verschillende nieuwe eu-lidstaten hun wettelijke en effectieve belasting-
                 tarieven verlaagd, in de hoop daarmee nieuwe investeringen aan te trekken en/of
                 de concurrentiestrijd om de ‘papieren winsten’ van holdings en financierings-
                 maatschappijen aan te gaan. Deze praktijken spoorden de oude lidstaten van de
                 eu aan om op hun beurt te reageren met tariefverlagingen.
                 Toch kunnen we in het algemeen concluderen dat belastingconcurrentie tot op
                 heden niet de voorspelde race to the bottom is geworden. Er zijn ook redenen om
                 aan te nemen dat ook in toekomst de vennootschapsbelasting niet volledig zal
                 (hoeven te) verdwijnen. Ten eerste worden de kapitaalinvesteringen in Europa
                 voor een deel bepaald door agglomeratievoordelen. Landen, zoals Nederland, die
                 tot de kern van Europa behoren kunnen dankzij hun locatievoordelen hogere
                 belastingtarieven handhaven dan meer perifere Europese landen. Ten tweede, en
                 daarmee samenhangend, hangt het vestigingsklimaat van een land van meer
                 factoren af dan van het belastingtarief. Voor moderne hoogwaardige industrieën
                 en diensten zijn de aanwezigheid van aanverwante ondernemingen en de
                 kwaliteit van grotendeels publiek gefinancierde zaken, zoals infrastructuur,
                 onderwijs en onderzoek, en culturele voorzieningen, minstens zo belangrijk.
                 Naarmate bedrijven meer waarde hechten aan de kwaliteit van deze publieke
                 goederen zal ook de bereidheid groter zijn om hier via belastingen aan mee te
</pre>

====================================================================== Einde pagina 62 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 63 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006     16:10    Pagina 62
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               betalen. Ten derde hebben hoogontwikkelde verzorgingsstaten nu eenmaal te
                               maken met een politiek gewenst voorzieningenniveau dat beperkingen oplegt
                               aan hun mogelijkheden om mee te doen aan belastingconcurrentie. Waar het
                               niveau van die voorzieningen steeds meer op elkaar gaat lijken, iets wat in hoofd-
                               stuk 4 nog verder geadstrueerd zal worden, is er ook een vanzelfsprekende
                               impuls om belastingen meer op elkaar af te stemmen.
                               Conclusie
                               Belastingconcurrentie heeft geleid tot convergentie. Tegelijkertijd is er sprake
                               van een reële convergentie van sociale systemen. Dat heeft verschillende conse-
                               quenties. Allereerst zal de roep toenemen om verdere multilaterale coördinatie
                               van belastingbeleid binnen de oecd en de eu (Griffiths en Klemm 2004).
                               Belangrijker echter is dat deze convergentie in de praktijk betekent dat de eigen
                               budgettaire en fiscale manoeuvreerruimte van landen beperkter is geworden. Er
                               vindt dan wel niet de gevreesde race to the bottom plaats, maar er is in de over-
                               zienbare toekomst ook weinig ruimte voor een substantiële groei van de publieke
                               uitgavenquote.
  62
                     3.3       ex terne uitdaging: europese economische en
                               politieke integr atie
                               Economische internationalisering biedt kansen voor welvaartsvergroting, maar
                               beperkt ook de mogelijkheden om door nationale sturing nadelige neveneffecten
                               van toenemende economische verwevenheid op te vangen. Het internationalise-
                               ringsproces heeft daarmee ook invloed op de vormgeving van nationale verzor-
                               gingsstaten. Dankzij de economische en politieke internationalisering is het
                               traditioneel sterk nationaal getinte overheidsgezag zich geleidelijk en deels slui-
                               penderwijs gaan verspreiden over meer verschillende publieke, en ook private,
                               actoren op lokale, regionale, nationale, inter- en bovennationale niveaus. Er zijn
                               meer uiteenlopende vormen en lagen van bestuur (governance) ontstaan. Op
                               meerdere niveaus wordt beleid gemaakt en het beeld van relevante institutionele
                               kaders en netwerken is aanzienlijk complexer geworden (Held en McGrew 2004,
                               p. 9; wrr 2003, p. 25).
                               De eu springt daarbij het meest in het oog als regulerend kader. Maar ook op an-
                               dere, vooral mondiale niveaus dienen zich politieke en juridische verbanden aan
                               die de toekomst van verzorgingsarrangementen kunnen beïnvloeden (denk aan de
                               doorwerking van internationale boekhoudregels, dekkingsgrondslagen voor pen-
                               sioenfondsen, Europese aanbestedingsregels, etc.)(vgl. Sassen 2005). In het kader
                               van dit hoofdstuk richten we ons in het bijzonder op de invloed van de eu op
                               de (ruimte die er is voor een Nederlandse) verzorgingsstaat. We zullen de invloed
                               analyseren langs vier sporen die deze invloed volgt: budgettaire spelregels, bin-
                               dende regelgeving, uitspraken van Europese Hof en ‘open’ beleidscoördinatie.
                               Budgettaire regels
                               In de eu zijn met de totstandkoming van de interne markt nationale economische
                               grenzen goeddeels verdwenen, en met de introductie van de Europese Monetaire
</pre>

====================================================================== Einde pagina 63 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 64 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de   30-09-2006      16:10    Pagina 63
                                                                              uitdagingen voor de verzorgingsstaat
                 Unie (emu) is het instrumentarium van nationale wisselkoers- en renteaanpas-
                 sing verdwenen. Op grond van het Stabiliteits- en Groeipact (sgp) is de maximale
                 omvang van het financieringstekort bepaald. Dat was een duidelijke beleids-
                 keuze. Veel politici waren (en zijn) van mening dat ‘harde’ wetgeving te verkie-
                 zen is boven meer flexibelere vormen van open beleidscoördinatie, nauwere
                 samenwerking en kopgroepvorming. In een omgeving van vrij kapitaalverkeer
                 zijn harde munten, lage inflatie, en budgettaire discipline noodzakelijke voor-
                 waarden voor een stabiele economie. Daarmee is echter nog niet gezegd dat het
                 kader van emu en sgp onder alle omstandigheden een optimaal groeibevorde-
                 rend macro-economisch regime is. De emu en het sgp zijn gedurende de jaren
                 negentig tot stand gekomen terwijl de economie in de eu-lidstaten sterk groeide.
                 Binnen het kader van het sgp is destijds gekozen voor een beperkte bandbreedte
                 voor nationaal budgettair beleid: het overheidstekort mag maximaal drie procent
                 bedragen. Hiernaast richt de Europese Centrale Bank (ecb) zijn rentebeleid op
                 de gemiddelden in de conjunctuurontwikkeling van de eurolanden. Dit brengt
                 spillover-problemen met zich mee voor landen die afwijken van deze gemiddel-
                 den in groei en inflatie.
                 Deze versmalling van de marges voor nationaal monetair en budgettair beleid
                 kunnen in de eerste plaats beschouwd worden als beneficial constraints (Streeck                   63
                 1997), die stevig verankerde randvoorwaarden vastleggen die nationale beleids-
                 makers stimuleren om zich te concentreren op de modernisering van de arbeids-
                 verhoudingen en de sociale zekerheid. De vastgestelde beleidsruimte voor een
                 nationaal monetair en budgettair beleid onder de emu en het sgp heeft nationale
                 beleidsmakers ertoe aangezet om sociale akkoorden tussen werkgevers- en werk-
                 nemersorganisaties te stimuleren, om binnenlandse arbeidsverhoudingen te
                 moderniseren, de arbeidsmarkt te flexibiliseren, en socialezekerheidsarrange-
                 menten meer te richten op activering. Voor Nederland is zo’n bestuurlijke
                 constellatie niet zo bijzonder, voor een aantal andere Europese landen was het
                 een noviteit. Ze gingen ook een beetje ‘polderen’.
                 Bindende regels
                 De politieke gevolgen van het proces van Europese integratie gaan verder dan de
                 gevolgen van de Europese interne markt en de emu. De aanpassingsproblemen
                 die in diverse landen op verregaande economische integratie volgen, kunnen
                 aanleiding vormen voor Europees beleid dat probeert de negatieve sociale gevol-
                 gen van de intensivering van de economische concurrentie in de eurozone tegen
                 te gaan. Politieke elites in Europa beseffen in toenemende mate dat om de steun
                 van de bevolking voor het ‘Europese project’ te behouden, de eu met de intensi-
                 vering van de economische integratie zich ook aan haar burgers moet tonen als
                 een geloofwaardig arrangement van sociale cohesie, en niet louter als een bedrei-
                 ging van bestaande rechten. Het coördineren van zoveel verschillende nationale
                 systemen van sociale zekerheid en arbeidsmarktbeleid, en politieke stijlen van
                 besluitvorming, is niet eenvoudig. Hier en daar is bindende Europese sociale
                 wetgeving tot stand gekomen, met name op het gebied van gezondheids- en
                 veiligheidswetgeving. Richtlijnen met betrekking tot gelijke behandeling en
</pre>

====================================================================== Einde pagina 64 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 65 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006     16:10     Pagina 64
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               kansen, en de jurisprudentie van het Europese Hof dat zich op deze wetgeving
                               baseert, hebben bovendien geleid tot een uitgebreid stelsel van bindende rechten
                               dat geldt in alle lidstaten. Sinds het midden van de jaren zeventig worden zaken
                               geregeld zoals collectief ontslag van werknemers, overname van bedrijven, en de
                               rechten van werknemers van onvermogende werkgevers.
                               Uitspraken van het Europese Hof
                               Omdat verschillende markten een gelijk en voor iedereen in dezelfde mate
                               toegankelijk speelveld moesten gaan vormen (vergelijk de notie van vrijheid van
                               verkeer uit het Verdrag van Rome) is onder leiding van het Europese Hof regelge-
                               ving tot stand gekomen die de nationale begrensdheid van (verzorgings)staten ter
                               discussie stelt. Die uitspraken van het Hof betreffen met name de rechten van
                               burgers, bijvoorbeeld op Bijstand en medische vergoedingen. Vooralsnog is dit
                               nog niet van invloed op het aanbod van voorzieningen in verschillende landen.
                               De invloed van uitspraken van het Europese Hof zou in de toekomst wel verder
                               kunnen voortschrijden. Het zou kunnen dat lidstaten sociale voorzieningen zoals
                               de Bijstand niet langer zonder meer mogen voorbehouden aan hun eigen inwo-
                               ners. Ook kunnen overheden wellicht niet langer eisen dat sociale uitkeringen
                               binnen het eigen territorium worden gebruikt. De vraag is ook wanneer burgers
  64                           binnen hun eigen staatsgrenzen verzekerd dienen te zijn, en wanneer dit ook
                               elders kan (bijvoorbeeld waar het gaat om ziekte- en arbeidsongeschiktheidsver-
                               zekeringen). Op termijn zullen ook constructies als een algemeen-verbindend-
                               verklaring van een cao tegen het licht van de mededingingsbepalingen worden
                               gehouden. Ook het Hof zal dus een voorzichtige maar wezenlijke harmonise-
                               rende werking hebben op sociale stelsels.
                               Europees werkgelegenheidsbeleid en open coördinatie
                               Naast monetaire afspraken, juridisch bindende richtlijnen en uitspraken van
                               het Hof is ‘open beleidscoördinatie’ een vierde kanaal waarlangs de invloed van
                               de eu op nationale verzorgingsstaten zich doet gelden. In 1989 werd in de eu
                               het Sociale Handvest aanvaard, dat in 1991 werd opgenomen in het Verdrag van
                               Maastricht. Met dit compromis over een nauwere samenwerking tussen elf
                               landen (het Verenigd Koninkrijk wilde daar niet bijhoren) werd een belangrijke
                               stap in een nieuwe richting gezet. Doordat het compromis werd aanvaard door
                               alle twaalf toenmalige lidstaten, was het mogelijk voor een kopgroep van elf
                               om richtlijnen met gekwalificeerde meerderheid op te stellen ten aanzien van
                               arbeidsomstandigheden, medezeggenschap en gelijke kansen voor mannen en
                               vrouwen. Een tweede institutionele vernieuwing die voortkwam uit het Sociaal
                               Protocol, is de formalisering van de sociale dialoog tussen de sociale partners
                               op Europees niveau, waarmee gemeenschappelijke overeenkomsten tussen de
                               Europese sociale partners door de Commissie kunnen worden bekrachtigd.
                               De invoering van een apart hoofdstuk over werkgelegenheid in het Verdrag van
                               Amsterdam (1997) was een volgende belangrijke stap: hiermee werd toename
                               van de werkgelegenheid verheven tot een van de doelen van Europees econo-
                               misch beleid.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 65 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 66 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:10   Pagina 65
                                                                               uitdagingen voor de verzorgingsstaat
                 De hierop volgende Europese werkgelegenheidsstrategie vormde de eerste
                 toepassing van de zogeheten ‘methode van open coördinatie’ (omc). In het kader
                 van de omc vinden er nationale en Europese beleidsevaluaties plaats. Die maken
                 het mogelijk om een aantal voorzichtige conclusies te trekken over de merites van
                 deze nog betrekkelijk nieuwe beleidsontwikkeling binnen de eu. In de eerste
                 plaats is in de meeste landen van de eu duidelijk sprake van een inhoudelijke
                 transformatie van een passief beleid gericht op inkomenscompensatie (uitkerin-
                 gen op grond van inactiviteit) naar een meer activerende benadering in nationaal
                 arbeidsmarkt- en sociaal beleid (zie uitgebreid hoofdstuk 4). Verder zijn sinds
                 1997 de nationale werkgelegenheidsambities opgevoerd en vertaald in een groot
                 aantal concrete doelen voor opleiding, training, en preventieve aanpassingen van
                 werk en huishoudelijke taken in jonge gezinnen.
                 eu: economisch en sociaal beleid meer in elkaars verlengde
                 De pogingen tot economische en beleidsmatige integratie zijn niet zonder neven-
                 effecten gebleven. Een kenmerk van de geleidelijke wording van de huidige eu is
                 dat er onder burgers en beleidsmakers allengs een zekere onvrede is gerezen die
                 vooral het primaat van de markt in de eu betrof. De politieke vertaling van die
                 onvrede is terug te vinden in het besef dat de eu naast ‘markt en munt’ ook een
                 sociaal gezicht moet hebben om niet aan legitimiteit in te boeten (wrr 2003).                      65
                 Om blijvende maatschappelijke steun te behouden of te verwerven, moet de eu
                 meer sociale geloofwaardigheid uitstralen. Nu bestaat het gevaar dat ze louter als
                 een bedreiging wordt gezien. Economische doelstellingen dienen dan ook niet als
                 doel op zichzelf, maar als voertuig van sociale vooruitgang vorm te krijgen. De
                 europeanisering van het sociale beleid werd aanvankelijk vooral gedreven door de
                 behoefte van sociale partners aan een ‘gelijk speelveld’ (level playing field) op de
                 interne markt, en door de vrees voor sociale dumping. Maar geleidelijk is scherper
                 op het netvlies gekomen dat economisch en sociaal beleid ten principale meer in
                 elkaars verlengde moeten worden gebracht en niet meer los van elkaar kunnen
                 worden gezien. Consequentie van deze veranderende optiek in en op de eu is ook
                 dat het een meer open en politieke opvatting veronderstelt van het subsidiari-
                 teitsbegrip dat de verhouding tussen de eu en de deelnemende landen regelt, met
                 consequenties van dien voor nationale verzorgingsstaten.
                 In dit proces kunnen beleidsconvergentie, zelfbinding en leereffecten op regionale
                 schaal in theorie fungeren als buffermechanismen tegen het verlies aan nationaal
                 bestuurlijk handelingsvermogen. Naar verwachting zullen de komende jaren de
                 politiek-maatschappelijke condities in de verschillende eu-lidstaten minder
                 direct wijzen in de richting van een versterkte ontwikkeling van deze mechanis-
                 men; daarvoor mist het project Europa in de ogen van veel burgers voldoende
                 geloofwaardigheid en daarmee draagvlak. Tegelijkertijd wijst er nog steeds veel
                 op dat dit een fase is die gevolgd zal worden door een fase waarin de verdere
                 ontwikkeling van deze buffermechanismen weer voldoende legitimiteit heeft.
                 Als die veronderstelling klopt mogen we ervan uitgaan dat de ontwikkelingen op
                 eu-niveau de komende decennia de ruimte van de lidstaten voor een eigenstan-
                 dige invulling van hun verzorgingstaat nog verder inperken. Nederland wordt in
</pre>

====================================================================== Einde pagina 66 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 67 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:10   Pagina 66
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               dat opzicht in toenemende mate een semi-soeverein land in de eu waar sociale
                               stelsels in steeds grotere mate op elkaar gaan lijken. Veel hangt af van de vraag of
                               de ontwikkeling doorzet waarin eu-lidstaten veel meer oog hebben voor elkaars
                               problemen en institutionele geschiedenis. Daarmee zou een basis ontstaan voor
                               een verdere emancipatie van Europees sociaal beleid.
                     3.4       interne uitdaging: vergrijzing en ontgroening
                               De uitdagingen waarmee verzorgingsstaten zich geconfronteerd zien, vinden
                               niet alleen hun oorsprong in de beperkingen die worden opgelegd door econo-
                               mische internationalisering en de verregaande europeanisering van economisch
                               beleid, maar ook in ontwikkelingen van vergrijzing en ontgroening en veran-
                               derde arbeidsmarkt-, gezins- en samenlevingspatronen in Nederland zelf. De
                               meer sociaal-culturele aspecten van deze veranderingen behandelen we in de
                               volgende paragraaf (par. 3.5). Deze paragraaf behandelt vergrijzing en ontgroe-
                               ning.
                               In alle Europese verzorgingsstaten doen zich ingrijpende demografische verande-
                               ringen voor. Ten eerste verandert de bevolkingsopbouw als gevolg van de daling
  66                           van het kindertal en de verlenging van de levensduur. Zo is de vervangingsfactor
                               in bijna heel Europa onder de twee gedaald (vrouwen krijgen gemiddeld minder
                               dan twee kinderen). Hierdoor zal de bevolking op termijn in aantal afnemen, iets
                               wat in een aantal landen al begonnen is. Daarmee is een van de grootste proble-
                               men van de Europese verzorgingsstaten gegeven: de bevolking wordt niet alleen
                               ouder, maar op termijn ook kleiner. Tussen 2000 en 2050 zal de bevolkingsom-
                               vang in de eu naar verwachting dalen van 482 naar 452 miljoen mensen. Al vanaf
                               2010 zullen er in de eu meer mensen overlijden dan geboren worden. In 2050 zal
                               de gemiddelde leeftijd in de eu 49 jaar zijn, tegen nu 38 jaar. Dat heeft vooral
                               consequenties voor de ‘grijze druk’, de verhouding tussen het aantal 65-plussers
                               en het aantal 20-64-jarigen. De grijze druk stijgt van 24 procent in 2000 tot 49
                               procent in 2050. Dankzij een relatief hoog geboortecijfer zal de absolute daling
                               van de (beroeps)bevolking in Nederland wat later optreden, maar het vergrij-
                               zingstempo wijkt niet veel af van het eu-gemiddelde. In Nederland zullen in
                               2050 naar verwachting voor elke tien werknemers 4,1 gepensioneerden zijn –
                               bijna het dubbele van het huidige aantal van 2,2.
                               De consequenties van deze demografische trends zijn groot. In economische zin
                               ontstaan er twee problemen voor de overheid: ceteris paribus zullen er minder
                               inkomsten zijn, want er zijn minder (werkende) mensen om sociale zekerheids-
                               premies en belastingen af te dragen, en met die geringere bijdragen moeten de
                               uitgaven voor meer mensen betaald worden, vooral op het gebied van de gezond-
                               heidszorg en oudedagsvoorzieningen. De groei van de kosten van pensioenen,
                               gezondheidszorg en ouderenzorg zal beduidend groter zijn dan de terugloop van
                               uitgaven op het terrein van werkloosheid, onderwijs en andere jeugdgerelateerde
                               uitgaven. Ramingen van het cpb voor Nederland gaan bijvoorbeeld uit van een
                               stijging van de collectieve uitgaven met ruim 7 procentpunt van het bbp tussen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 67 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 68 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006            16:10     Pagina 67
                                                                                                               uitdagingen voor de verzorgingsstaat
           Figuur 3.1         Toekomstige omvang van de beroepsbevolking en de totale werkgelegenheid in
                              de eu-25
                               total employment                 working-age population                    employment rate (right scale)
            320                                                                                                                         72
            300   period 2003-2011:                                                                                                     80
                        rising
                     employment
            280  but slow growth in                                                                                                     68
                     working-age
                                          period                          from 2018 onward:
                      population
            260                         2012-2017:        employment and working-age population both declining                          66
                                           rising
                                       employment
            240                         despite the                                                                                     64
                                         decline in
                                         work-age
            220                                                                                                                         62
            200                                                                                                                         60
            180                                                                                                                         58
              2003          2008         2013        2018      2023         2028        2033          2038        2043            2048
           Bron: ec-dg ecfin/epc (2006) The Impact of ageing on public expenditure, European Economy                                                67
           special report 1/2006
                    nu en 2040 indien de huidige arrangementen gehandhaafd blijven. De uitgaven
                    voor de pensioenen zouden volgens die veronderstellingen stijgen van 4,7 naar
                    9 procent van het bbp (cpb/De Mooij 2006, p. 145). Zelfs als Nederland en de
                    andere lidstaten erin zouden slagen de Lissabondoelstellingen voor het verhogen
                    van de arbeidsparticipatie te halen, zou dat onvoldoende zijn om de gevolgen
                    van de vergrijzing op te vangen. Figuur 3.1 laat zien dat tussen 2012 en 2017 de
                    stijging van de werkgelegenheid de daling van de beroepsbevolking nog zal
                    compenseren. Daarna zullen de effecten van de vergrijzing zich echter in volle
                    omvang vertalen in een daling van de beroepsbevolking. Al eerder zal de ontgroe-
                    ning leiden tot structurele arbeidstekorten, die in ieder geval pregnant worden
                    in de zorgsector (zie verder hoofdstuk 5).
                    De demografische ontwikkelingen zijn ook merkbaar in de verhoudingen tussen
                    generaties en de samenstelling van gezinnen. Van een samenleving met hoge
                    sterfte- en geboortecijfers zijn we veranderd in een samenleving met lage sterfte-
                    en geboortecijfers: dat betekent meer levende generaties, maar minder familiele-
                    den binnen een generatie. De trend dat vrouwen hun kinderen op een latere leef-
                    tijd krijgen, leidt tot een grotere ‘afstand’ tussen de generaties. In de loop van de
                    afgelopen decennia zijn gezinsverbanden bovendien minder stabiel geworden.
                    Gemiddeld eindigt in Europa een op de drie huwelijken in een scheiding, maar
                    dit percentage ligt in de Zuid-Europese landen rond de tien procent en in de
                    noordelijke rond de veertig procent. In Scandinavië zal inmiddels ongeveer de
                    helft van de kinderen niet (volledig) opgroeien in een omgeving met hun twee
                    oorspronkelijke ouders.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 68 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 69 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:10   Pagina 68
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               Al deze ontwikkelingen hebben consequenties voor de verdeling van de finan-
                               ciële lusten en lasten van de verzorgingsstaat. Handhaving van de status quo in
                               het huidige Nederlandse omslagstelsel voor de aow betekent bijvoorbeeld dat
                               de extra kosten van de vergrijzing door de jongere generaties werkenden moeten
                               worden opgebracht (Esping-Andersen 2006, p. 14). Vandaar dat er indringende
                               (politieke) ‘verdelingsdebatten’ (kunnen) ontstaan. De demografische ontwikke-
                               lingen stellen dan ook niet alleen eisen aan de verzorgings- en de verzekerings-
                               functies van de verzorgingsstaat, maar zeker ook aan de verbindingsfunctie.
                     3.5       interne uitdaging: sociaal- culturele differentiatie
                               en individualisering
                               Neem als eerste de categorie burgers. Toen de verzorgingsstaat in het begin van
                               de vorige eeuw vorm begon te krijgen, waren zijn voorzieningen vooral gericht
                               op mannen, met een lage opleiding, die fysiek sterk belastend werk deden en een
                               groot gezin te onderhouden hadden. In het begin van de eenentwintigste eeuw
                               gaat het om mensen (mannen en vrouwen), met een redelijke tot goede oplei-
                               ding, die meestal inspirerend werk verrichten waarin ze eerder psychisch dan
                               fysiek belast worden, en die leven in een klein samenlevingsverband waarin ook
  68                           anderen voor inkomen zorgen. Hun levensloop is gedifferentieerder en minder
                               voorspelbaar, ze zijn economisch welvarender, beter opgeleid, mobieler, indivi-
                               dualistischer en mondiger, en over de hele linie ook ouder dan de typische burger
                               van begin twintigste eeuw. De ‘veranderende burger’ vormt daarom een van de
                               aanleidingen voor een herijking van de verzorgingsstaat.
                               Deze nieuwe burger is niet alleen een ‘externe invloed op’ de verzorgingsstaat.
                               Hij is er net zo goed een product van. Leerplicht en scholen hebben immers bijge-
                               dragen aan het ontstaan van een hoger opgeleide en mondiger bevolking. Het
                               socialezekerheidsstelsel heeft andere gezins- en familiepatronen gestimuleerd en
                               bijgedragen aan de individualisering. Zonder de Algemene Bijstandswet van 1965
                               zouden veel vrouwen het niet hebben aangedurfd om te scheiden van hun man.
                               Zonder gezinszorg zouden ouderen afhankelijker zijn van hun kinderen. Niet
                               iedereen duidt dat overigens enkel positief. Vanaf de jaren tachtig groeide bij
                               sommigen de bezorgdheid dat de zich voortzettende individualisering het sociale
                               weefsel zozeer zou aantasten dat alle onderlinge betrokkenheid op termijn zou
                               eroderen. Mensen zouden niet meer voor elkaar zorgen, of niet meer bereid zijn
                               mee te betalen aan de voorzieningen van de verzorgingsstaat; en ze zouden ook
                               andere vormen van asociaal gedrag gaan vertonen. Anderen waren beducht voor
                               het gevaar dat burgers de diverse voorzieningen opportunistisch gingen gebrui-
                               ken, en zichzelf niet langer zouden inspannen om dat gebruik tot een minimum
                               te beperken. Deze thema’s zijn sindsdien niet van de agenda geweest en vormen
                               nog steeds oriëntatiepunten bij het ontwikkelen van beleid. Hoe deze weging ook
                               uitpakt, op een aantal punten lijken zich blijvende veranderingen te hebben voor-
                               gedaan. Drie daarvan springen in het bijzonder in het oog, zeker in het licht van
                               de consequenties die deze hebben voor de invulling van de verzorgingsstaat van
                               de komende decennia. Burgers verrichten andere arbeid dan vroeger; ze horen in
</pre>

====================================================================== Einde pagina 69 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 70 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de   30-09-2006      16:10   Pagina 69
                                                                                uitdagingen voor de verzorgingsstaat
                 toenemende mate tot de middenklasse; en hun individualisme vertoont speci-
                 fieke kenmerken: Nederlandse burgers zijn niet losgeslagen en zorgeloos, maar
                 willen leven in een zachtmoedige samenleving.
                 Andere arbeid
                 Nederlandse burgers zijn ander werk gaan doen. In 1900 was het belangrijkste
                 beroep voor mannen landarbeider en voor vrouwen – tot ze trouwden – dienst-
                 bode. In 1930 stond bij mannen bouwvakarbeider op de eerste plaats van de lijst
                 beroepen, en bij vrouwen nog steeds dienstbode; in 1960 bij mannen metaalar-
                 beider en vrouwen winkelbediende; en in 1990 bij mannen medewerker groot-
                 handel en bij vrouwen verpleegster (Heerma van Voss 2002). Werk heeft boven-
                 dien een andere betekenis gekregen in het leven van mensen. Een eeuw geleden
                 was werk boven alles een bron van inkomen. Nu is werk ook, en voor velen
                 vooral, een manier geworden om zich te ontplooien en iets om identiteit aan te
                 ontlenen. In het verlengde daarvan krijgen arbeidsrelaties een andere inhoud: het
                 gaat niet meer om eenzijdig opgestelde contracten voor het leven, maar om twee-
                 zijdige afspraken voor een bepaalde periode. Verandering en ontwikkelen
                 worden belangrijker. Deze omslag is in Nederland met name zichtbaar bij vrou-
                 wen. Was het in de jaren tachtig nog gewoon om huishouden en zorg voor kinde-
                 ren als levensdoel te benoemen, inmiddels willen de meeste moeders graag ook                        69
                 buitenshuis werken. Ook veel ouderen willen zich niet voortijdig van de arbeids-
                 markt terugtrekken. Tegelijkertijd is arbeid niet de enige sociaal-culturele waarde
                 in Nederland. Veel mensen geven juist aan dat arbeid alleen de ontplooiing dient,
                 als het niet de volledige werkweek in beslag neemt. Nederlanders hechten veel
                 waarde aan tijd voor zorg en familie en aan ‘vrije tijd’ (scp).
                 Middenklasse
                 Nederland is veranderd in een middenklassesamenleving. Het onderscheid naar
                 stand is nagenoeg verdwenen, verschillen tussen klassen zijn verminderd. De
                 meeste mensen hebben daardoor meer mogelijkheden dan hun grootouders,
                 maar sommigen uiteraard minder. Vele grootmoeders waren immers dienstbode
                 (tot ze trouwden) – anderen hadden een leven lang huishoudelijk personeel in
                 dienst. Beide situaties zijn zeldzaam geworden. Dat we zijn omgevormd tot een
                 middenklassesamenleving blijkt ook uit de inkomensontwikkelingen. Vanaf het
                 eind van de Eerste Wereldoorlog profiteerden de lagere inkomensgroepen meer
                 van de welvaartsgroei dan de hogere. Ook de vermogensongelijkheid vermin-
                 derde, deels door de verplichte aansluiting bij pensioenfondsen. Kapitaalinkom-
                 sten vormden in 1939 nog 21 procent van het Nederlandse nationale inkomen, in
                 1977 was dat gedaald tot 4 procent. Arbeidsinkomen werd steeds belangrijker, net
                 als inkomen uit socialezekerheidsregelingen. Binnen de categorie arbeidsinko-
                 men namen de verschillen tussen hand- en hoofdarbeiders af, net als de verschil-
                 len tussen de (traditioneel slecht betaalde) landarbeiders en de industriearbei-
                 ders. Vanaf 1983 trad er overigens een kentering op. Inkomensverschillen groeien
                 weer, naar Europese maatstaven gebeurt dat in Nederland echter relatief laat en
                 gematigd. Naast de algehele nivellering treden er overigens verschuivingen in
                 rijkdom c.q. armoede op tussen de bevolkingsgroepen. Zo is in Nederland, net als
</pre>

====================================================================== Einde pagina 70 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 71 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006     16:10    Pagina 70
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               in de meeste oecd-landen, de afgelopen twintig jaar het risico op armoede
                               verschoven van ouderen naar kinderen en de gezinnen waarin ze opgroeien.
                               Kwalitatief individualisme
                               Door de stijging van het onderwijsniveau en de aanwezigheid van een breed scala
                               aan verzorgingsarrangementen, maar ook door de mogelijkheid om veelvormige
                               sociale verbanden aan te gaan, zijn mensen zichzelf in toenemende mate gaan
                               beleven als individuen die hun eigen levenspad vorm kunnen geven. Op dat laat-
                               ste gaan we hier kort in. De sociale verbanden waarin Nederlandse burgers leven,
                               zijn er anders uit gaan zien: ze zijn breder en wisselender geworden. Er is wel
                               eens uitgerekend dat een boer in de achttiende eeuw in heel zijn leven even veel
                               verschillende mensen tegenkwam als menig moderne Nederlander in een dag. De
                               (fysieke en psychologische) afstand ten opzichte familieleden die elders wonen,
                               is groter geworden; maar ook de betekenis van buren is afgenomen. De traditio-
                               nele integratiekaders als kerk, leger en buurt hebben aan invloed ingeboet. De
                               gemeenschappen waarin moderne burgers leven zijn groter, en bovendien kun-
                               nen ze in de loop der jaren wisselen. Het zijn, zoals sociologen dat noemen ‘lichte
                               gemeenschappen’. Burgers kunnen zich deze lichtheid permitteren omdat hun
                               inkomen meestal verder strekt dan de meest noodzakelijke levensbehoeften en
  70                           omdat ze in geval van nood kunnen terugvallen op verzorgingsarrangementen.
                               Bij de lichtheid van de sociale verbanden hoort het idee dat men op zichzelf staat,
                               individu is, en op unieke wijze vorm aan het leven kan en moet geven. Waar het
                               nastreven van individualiteit enkele eeuwen geleden een privilege was voor een
                               kleine bovenlaag, is het in de twintigste eeuw een mogelijkheid geworden voor
                               brede lagen van de bevolking. Schnabel (1984) stelt in dit verband, in navolging
                               van Simmel, dat kwantitatief individualisme (ieder kreeg in praktische zin de
                               mogelijkheid om niet langer volledig afhankelijk van anderen te zijn) is over-
                               gegaan in kwalitatief individualisme (iedereen kan inhoud geven aan een eigen
                               levensproject). De veelbesproken individualisering – een ambigue term – is dus
                               mede een product van de verzorgingsstaat. Hij brengt overigens niet met zich
                               mee dat individuen onderling grotere sociale verschillen gaan vertonen. Bij het
                               vormgeven van het eigen levensproject blijken mensen vaak dezelfde idealen
                               na te streven. De opvattingen van de Nederlandse autochtone bevolking zijn nu
                               homogener dan in de jaren zestig, toen er nog een generatieconflict geconstateerd
                               kon worden.
                               Nederland is dus een middenklasseland geworden, waarin zich een proces van
                               individualisering heeft voorgedaan, maar meer in psychologische dan in sociale
                               zin. Gelijkheid in rechten en (de mogelijkheid tot het verwerven van) bezittingen
                               is een wijdverbreid ideaal geworden. Gelijkheid in culturele zin wordt minder
                               positief geduid: flatgebouwen die uniformiteit uitstralen, figureren als afschrik-
                               wekkend. Waar rangen en standen verdwenen, werden pluriformiteit en het
                               benadrukken van smaak en culturele verschillen van belang. Juridische, econo-
                               mische en sociale gelijkheid verschaft mensen de kans om zich te profileren op
                               het punt van presentatie en leefstijl – iets waar allerlei nieuwe subtiele onder-
                               scheidingen en hiërarchieën bij komen kijken.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 71 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 72 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:10  Pagina 71
                                                                              uitdagingen voor de verzorgingsstaat
                 Consequenties
                 De uitdaging voor de verzorgingsstaat is dus om in te springen op sociaal-cultu-
                 rele veranderingen die zich hebben voorgedaan en waar nodig als katalysator van
                 gewenste toekomstige verandering optreden. Een vraag daarbij is in hoeverre
                 individualisering en culturele differentiatie een plaats hebben in de moderne
                 verzorgingsstaat. Toenemende diversiteit en individualisering zouden immers
                 kunnen betekenen dat burgers andere eisen kunnen stellen aan de verzorgings-
                 staat, minder uit de voeten zouden kunnen met standaardvoorzieningen, kriti-
                 scher tegenover de overheid staan, en ook meer keuzeopties willen hebben in
                 hun sociale voorzieningenpakket (wrr 2005). Dat zou dan weer directe implica-
                 ties hebben voor de balans tussen rechten en plichten van de sociale zekerheid,
                 tussen publieke en private voorzieningen, de mogelijkheid tot risicodeling, het
                 politieke draagvlak voor de verzorgingsstaat en het vermogen van de overheid
                 om de verzorgingsstaat aan te passen aan de eisen van de tijd.
                 Het valt echter te betwijfelen of de wensenlijsten van hedendaagse burgers zo
                 gevarieerd zijn dat een zo groot mogelijke keuzevrijheid in collectieve en sociale
                 voorzieningen het meest gepaste antwoord vormt. Uit onderzoek blijkt dat zelfs
                 de moderne, geëmancipeerde, actieve, hoogopgeleide burger binnen toegenomen
                 vrijheidsgraden in hoge mate voorspelbaar gedrag vertoont. Hij is eerder een                      71
                 ‘optimaliseerder’ dan een ‘maximaliseerder’, want kiezen en alle keuzemogelijk-
                 heden voortdurend tegen elkaar afwegen, kost nu eenmaal ook tijd en moeite. Hij
                 “kiest voor de kudde” (Duyvendak en Hurenkamp 2004), en wil niet al te veel
                 individuele keuzemogelijkheden op terreinen als pensioenen, verzekeringen en
                 zorg. Keuzemogelijkheden waardeert hij vooral binnen het bestaande pakket van
                 collectieve voorzieningen. Uit geen enkel onderzoek blijkt een groeiende neiging
                 of verlangen om bijvoorbeeld het eigen pensioen of de eigen werkloosheidsver-
                 zekering te regelen. De ‘veranderende burger’ wordt dus het meest recht gedaan
                 door hem een beperkt aantal opties aan te bieden aan de randen van de verzor-
                 gingsstatelijke arrangementen (denk aan de ziektekostenverzekeringen zoals we
                 die nu hebben, met een basispakket én de mogelijkheid om bepaalde extra’s bij te
                 verzekeren).
                 Dat uit sociaal-culturele veranderingen niet op lineaire wijze conclusies voor de
                 verzorgingsstaat te trekken zijn, komt ook omdat er, ondanks de algemene stij-
                 ging van de welvaart en het opleidingsniveau, altijd specifieke groepen ‘achter-
                 blijvers’ blijven bestaan. Op dit moment gaat het dan vooral om autochtone en
                 allochtone nieuwkomers op de arbeidsmarkt en in het onderwijs, dak- en thuislo-
                 zen en anderen die voor hun bestaan direct afhankelijk zijn van de verzorgings-
                 staat. Deze groepen burgers passen niet in het beeld van de geïndividualiseerde
                 burgers die op eigen kracht hun leven inrichten. Ze lopen onverminderd vrij
                 voorspelbare hoge risico’s op werkloosheid en uitkeringsafhankelijkheid. Dit
                 betekent opnieuw dat waar er opties in verzorgingsstatelijke arrangementen
                 worden ingebouwd, dit aan de randen van het systeem moet gebeuren, op zo’n
                 manier dat verstandige afwegingen bevorderd worden, maar de bodem onder
                 breed gedragen regelingen niet wordt weggeslagen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 72 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 73 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:10    Pagina 72
        de v er zorgingssta at herwoge n
                     3.6       conclusie
                               Tot wat voor beeld leiden al deze ontwikkelingen als het gaat om de verzorgings-
                               staat van de komende decennia?
                               De uitdagingen van buitenaf
                               Allereerst tekent zich duidelijk af dat de marges om een eigen beleid te voeren
                               met betrekking tot de verzorgingsstaat, smaller zullen worden. De internationale
                               concurrentie (par. 3.2) zal steeds meer haar effecten hebben. De liberalisering van
                               de kapitaalmarkten in de jaren tachtig is gevolgd door een grotere integratie van
                               internationale product- en arbeidsmarkten. Nationale controle daarop is moei-
                               lijker en zwakker geworden. Ook het proces van Europese integratie heeft de
                               ruimte voor nationale beleidskeuzes op het gebied van sociaal beleid ingeperkt
                               (par. 3.3). Met de totstandkoming van de interne markt in de eu zijn nationale
                               economische grenzen goeddeels verdwenen, en met de introductie van de Euro-
                               pese Monetaire Unie is het instrumentarium van nationale wisselkoers- en rente-
                               aanpassing opgehouden te bestaan. Op grond van het Stabiliteits- en Groeipact,
                               ten slotte, is nationaal budgettair beleid aan banden gelegd. In het eu-kader zijn
                               de nationale verzorgingsstaten van soeverein semi-soeverein geworden.
  72
                               Een deel van het debat over de verzorgingsstaat zal zich dan ook verplaatsen naar
                               de Europese vergaderzalen. De intensivering van economische internationalise-
                               ring en de verregaande europeanisering van macro-economisch beleid (interne
                               markt en emu) stellen nieuwe eisen aan slagvaardig sociaal beleid. In een Europa
                               met geïntegreerde markten is een goed werkende arbeidsmarkt en een deugde-
                               lijke sociale bescherming niet alleen een zaak van nationale overheden; grens-
                               overschrijdende belangen vergen ook onderlinge beleidscoördinatie op nationaal
                               gevoelige terreinen als arbeidsmarktbeleid, en beleid ten aanzien van de sociale
                               zekerheid, pensioenen, en armoedebestrijding. Deze uitdaging aangaan is van
                               belang willen nationale verzorgingsstaten hun verbindende functie kunnen blij-
                               ven vervullen in een internationaliserende wereld. Als gezamenlijk kader voor de
                               sociaal-economische toekomst van Europa heeft de eu vooralsnog ingezet op de
                               ‘Lissabonagenda’, omdat voortgaande technologische ontwikkeling en het inzet-
                               ten op een kenniseconomie de aandrijvers zijn van de internationale concurren-
                               tie. Een hogere arbeidsmarkt- en onderwijsparticipatie, een zo hoog mogelijke
                               kwaliteit van onze onderwijssystemen, meer doen aan onderzoek en ontwikke-
                               ling, zijn belangrijke onderdelen van die agenda. In het analysekader van dit
                               rapport doet die agenda vooral een beroep op de verheffingsfunctie van de
                               verzorgingsstaat.
                               De uitdagingen van binnenuit
                               De veranderende demografische opbouw vraagt om antwoorden, zoveel is ook
                               duidelijk, want de vergrijzing heeft grote gevolgen voor de houdbaarheid van
                               de pensioenvoorzieningen. Mensen leven langer, maar het laatste kwart van de
                               twintigste eeuw zagen we ook dat mensen op grote schaal eerder stopten met
                               werken, met als gevolg dat het aantal jaren dat gebruik wordt gemaakt van pen-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 73 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 74 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006      16:10    Pagina 73
                                                                                uitdagingen voor de verzorgingsstaat
                 sioenvoorzieningen sterk is gegroeid, terwijl het aantal jaren dat men bijdraagt
                 gelijk bleef of een tijd lang zelfs afnam. Dat belast de verzekeringsfunctie van de
                 verzorgingsstaat met name voor zover die op een omslagsystematiek is geba-
                 seerd.
                 Tegelijkertijd zullen zorg- en zekerheidsarrangementen (nog) meer rekening
                 moeten gaan houden met gedifferentieerde leefstijlen en levenslopen. Processen
                 van sociale differentiatie en individualisering, en veranderingen op de arbeids-
                 markt, waaronder de massale toestroom van vrouwen op de arbeidsmarkt, stellen
                 nieuwe eisen aan de stelsels van maatschappelijke dienstverlening. Vigerende
                 stelsels van sociale zorg zouden overvraagd kunnen worden, omdat arbeidsmark-
                 ten en gezinshuishoudens, als traditionele sferen van zorg en welzijn, zijn
                 verzwakt. Vrouwen zijn immers toegetreden tot de arbeidsmarkt terwijl mannen
                 niet veel meer zijn gaan zorgen. Gezinnen worden kleiner, en ook later gevormd
                 en mensen gaan ook steeds vaker en langer alleenstaand door het leven. Mensen
                 krijgen minder kinderen die elk veel informele en formele zorg en aandacht krij-
                 gen.
                 De eisen met betrekking tot de zorg- en dienstverlening zullen ook toenemen.
                 Met de ontwikkeling van een middenklassesamenleving is ook het verlangen                            73
                 gegroeid dat arrangementen kwalitatief voldoende van niveau zijn, en dat ze
                 bovendien mogelijkheden bieden voor individuele kleuring. Dat impliceert niet
                 dat burgers over ieder onderdeel weer opnieuw willen (en kunnen) kiezen, wel
                 dat er aan de randen mogelijkheden zijn tot individuele invulling. Want dat is
                 uiteindelijk wat de meeste mensen lijken te willen: zelfontplooiing en autonomie
                 in de context van een gemeenschap (verheffing en verbinding). Zoals ook onder-
                 zoek van bijvoorbeeld het scp en 21 minutes overduidelijk laat zien, willen Neder-
                 landers het liefst wonen in een zachtmoedige samenleving. De voordelen van
                 sociale cohesie, politieke stabiliteit en betrouwbare institutionele kaders zijn nog
                 steeds manifest.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 74 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 75 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006 16:10 Pagina 74
        de v er zorgingssta at herwoge n
  74
</pre>

====================================================================== Einde pagina 75 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 76 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006    16:10     Pagina 75
                                                     de nederlandse verzorgingsstaat in europees-vergelijkend perspectief
          4      de nederl andse verzorgingsstaat in
                 europees -vergelijkend perspectief
          4.1    inleiding
                 De verzorgingsstaat is geen louter Nederlandse aangelegenheid. Dat biedt de
                 mogelijkheid om een vergelijking te maken met de wijze waarop elders verzor-
                 gingsstaten ingericht zijn en functioneren. Zijn er landen die het beter doen? Die
                 vraag wordt al jaren gesteld, en ook in dit hoofdstuk zullen we pogen lessen te
                 trekken uit een vergelijking van Nederland met andere landen. De wijze waarop
                 die vraag nader gepreciseerd wordt, kent twee hoofdbenaderingen. De economi-
                 sche benadering gebruikt een dergelijke landenvergelijking veelal om economi-
                 sche prestaties en sociale prestaties met elkaar te vergelijken. Kan een uitgebreide
                 verzorgingsstaat wel samengaan met hoge werkgelegenheid enerzijds en goede
                 macro-economische prestaties anderzijds? Zou een afgeslankte verzorgingsstaat
                 zoals de Amerikaanse niet veel beter bestand zijn tegen internationale concurren-
                 tie, meer banen scheppen en mensen prikkelen om hard te werken? De politico-
                 logisch/bestuurskundige benadering stelt de vraag vanuit een typologie van
                 verzorgingsstaten. Doen we er goed aan om de blik richting het noorden te rich-                          75
                 ten – het Scandinavische model – of is het beter om westwaarts te kijken – het
                 Angelsaksische model? Het achterliggende idee is dat continentale verzorgings-
                 staten, waaronder Duitsland en Frankrijk, en volgens sommigen ook Nederland,
                 hun langste tijd gehad zouden hebben: ze zijn te duur, de arbeidsmarkten zijn
                 weinig flexibel en er zijn te weinig prikkels.
                 De Europese landenvergelijking die in het eerste deel van dit hoofdstuk wordt
                 gemaakt, laat zien dat er geen uitruil plaats hoeft te vinden tussen sociale recht-
                 vaardigheid enerzijds en economische groei en werkgelegenheid anderzijds. Ge-
                 toond wordt dat de Nederlandse verzorgingsstaat – net als veel Scandinavische –
                 het relatief goed doet als het gaat om maatschappelijke ongelijkheid, werk-
                 gelegenheid en armoede, maar ook slaagt in het terugdringen van inflatie en het
                 vergroten van economische groei. De Nederlandse verzorgingsstaat heeft zich
                 aangepast aan de macro-economische en sociaal-structurele eisen die gesteld
                 werden. Belangrijker is het dan ook om exacter te bezien waar specifieke struc-
                 turen en arrangementen problematisch (kunnen) zijn.
                 Dat Nederland het relatief goed doet, maakt het debat over een nieuw model –
                 Scandinavisch of Angelsaksisch – ook minder urgent. Bovendien is het lastig om
                 buitenlandse praktijken over te planten in de Nederlandse verzorgingsstaatlogica,
                 laat staan om hele systemen te adopteren. Wel kan Nederland op onderdelen
                 leren van andere landen. In het laatste deel van dit hoofdstuk wordt daarom
                 geprobeerd specifieker en diepgaander te kijken naar de functies van de verzor-
                 gingsstaat. Hoe verzorgt, verzekert, verheft en verbindt de Nederlandse verzor-
                 gingsstaat? Kunnen we door een voorzichtige Europese vergelijking al een eerste
                 duiding krijgen van typisch Nederlandse overschotten en tekorten? De Europese
</pre>

====================================================================== Einde pagina 76 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 77 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:10   Pagina 76
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               vergelijking maakt het mogelijk om alvast enkele knelpunten en uitdagingen
                               voor Nederland te traceren.
                     4.2       verzorgingsstaten tussen economische doelmatig-
                               heid en recht vaardigheid
                               Verzorgingsstaten worden veelvuldig geclassificeerd in regimeclusters, gebaseerd
                               op verschillende criteria. Zoals het niveau van publieke en private uitgaven voor
                               sociale bescherming, de wijze van financiering van sociale zekerheid en maat-
                               schappelijke dienstverlening, de maatstaven voor de toekenning van sociale
                               bescherming en ondersteuning, de mate van en vorm van arbeidsmarktregule-
                               ring, en de aard van de arbeidsverhoudingen. Een aantal sleutelvariabelen en
                               historische politieke preferenties blijken systematisch met elkaar verbonden te
                               zijn (Ferrera e.a. 2000; Ferrera en Hemerijck 2003).
                               Allereerst het Scandinavisch model, waar we hier gemakshalve onder verstaan:
                               Denemarken, Noorwegen, Zweden en Finland. Scandinavische verzorgingssta-
                               ten bieden relatief genereuze inkomenszekerheid, actief arbeidsmarktbeleid en
                               een breed scala aan publieke maatschappelijke dienstverlening voor ouderen en
  76                           gezinnen met jonge kinderen. Deze dienstverlening gaat verder dan gezond-
                               heidszorg en primair en secundair onderwijs, en bevordert de gelijkheid tussen
                               de seksen. Historisch kent Scandinavië sterk gecentraliseerde systemen van
                               arbeidsverhoudingen, waar loonovereenkomsten worden gesloten tussen natio-
                               nale werkgeversorganisaties en federaties van vakbonden. Als nadeel geldt dat
                               de financiering van de omvangrijke publieke sector leidt tot een hoge belasting-
                               druk.
                               Een tweede model is het Angelsaksische cluster van het Verenigd Koninkrijk en
                               Ierland. De hoogte van de sterk geïndividualiseerde en inkomensafhankelijke
                               uitkeringen voor werkloosheid, ziekte, en ouderdom is relatief laag, met strikte
                               regels ten aanzien van het recht op bijstand. Sociale bescherming weerspiegelt
                               een nadruk op gerichte, op behoeften gebaseerde rechten van bescheiden
                               omvang. Gezondheidszorg en sociale dienstverlening worden gefinancierd door
                               belastingen en eigen bijdragen. Een middelentoets speelt een belangrijke rol bij
                               de uitkeringen. Net als in Scandinavië is de bestuurlijke structuur van de Angel-
                               saksische verzorgingsstaat (inclusief werkloosheidsverzekering) in hoge mate
                               verstatelijkt. Ook is er sprake van een sterk gedereguleerde arbeidsmarkt en een
                               relatief gefragmenteerd stelsel van arbeidsverhoudingen, en loononderhandelin-
                               gen vinden plaats op bedrijfsniveau. Als gevolg is er sprake van hoge arbeidsdeel-
                               name, ook voor vrouwen.
                               Deze twee modellen worden vaak als alternatief gepresenteerd voor het derde
                               regime, het continentale, waaronder de Beneluxlanden, Duitsland, Oostenrijk
                               en Frankrijk vallen. Nederland wordt ook vaak onder dit cluster geschaard.
                               Centraal kenmerk is hun Bismarcktraditie: verzekeringen en voorzieningen zijn
                               gebaseerd op een sterke verbinding tussen arbeidsmarktpositie en/of familie-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 77 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 78 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:10     Pagina 77
                                                       de nederlandse verzorgingsstaat in europees-vergelijkend perspectief
                 status, gebaseerd op traditionele (kostwinner)waarden. De continentale landen
                 hebben een meer dan gemiddelde belastingdruk, en een beperkter scala aan maat-
                 schappelijke dienstverlening voor werkende gezinnen dan de Scandinavische.
                 Duur en hoogte van de sociale verzekeringen zijn direct gekoppeld aan het
                 arbeidsverleden en de gezinssituatie, en worden grotendeels gefinancierd door
                 premies en afdrachten van werkgevers en werknemers. Inkomensherverdeling
                 vindt met name plaats tussen de actieve beroepsbevolking en het niet-actieve
                 deel. Het bismarckiaanse stelsel, waarin het kostwinnersbeginsel een belang-
                 rijke rol speelt, heeft lange tijd de arbeidsparticipatie van (gehuwde) vrouwen
                 ontmoedigd. Wat betreft de loonvorming ligt het primaat bij het sectorale onder-
                 handelingsniveau. Verder is de arbeidsmarkt strikter gereguleerd dan in de Scan-
                 dinavische landen. Het gebrek aan stimulansen om te werken, de strikte arbeids-
                 markt en de hoge verzorgingsstaatkosten gelden als nadelen.
                 Het mediterrane cluster – Italië, Spanje, Portugal en Griekenland – wordt zelden
                 als een alternatief gepresenteerd. Dit regime volgt in de verzekeringslogica het
                 continentale cluster, maar kenmerkt zich door specifieke institutionele structu-
                 ren, die een gemengde oriëntatie weerspiegelen. Het mediterrane cluster is
                 bismarckiaans wat betreft inkomensoverdrachten en pensioenen. Het is beverid-
                 giaans wat betreft gezondheidszorg, met universele nationale gezondheidszorg                               77
                 in zowel Italië en Spanje. De familie is erg belangrijk en compenseert de tekorten
                 in het formele verzorgingsstaatsysteem, met name op het terrein van sociale
                 bijstand. Het sociaal vangnet onder de sociale verzekeringen is beneden gemid-
                 deld ontwikkeld. Daarnaast is er sprake van een sterk gereguleerde arbeidsmarkt
                 en een politiek gepolariseerd systeem van arbeidsverhoudingen. Loononderhan-
                 delingen vinden vooral plaats op bedrijfsniveau.
                 Afruil?
                 Hoe presteert Nederland in Europa, met name als het gaat om klassieke verzor-
                 gingsstaatindicatoren zoals arbeidsdeelname en macro-economische prestaties?
                 Bieden andere modellen inderdaad een wenkend perspectief? Hoe staat het
                 bijvoorbeeld met de concurrentiekracht van de ruimhartige verzorgingsstaten
                 van Noord-Europa? En welk vermogen hebben verschillende regimes van verzor-
                 gingsstaten om zich aan te passen aan zich wijzigende omstandigheden?
                 Bij de beantwoording van deze vraag zullen we ons in het bijzonder richten op de
                 ‘uitruil’-discussie. In de economische literatuur wordt de verzorgingsstaat veelal
                 voorgesteld in het kader van een afruil tussen economische doelmatigheid en
                 sociale rechtvaardigheid (Okun 1975; cpb 2006). Volgens deze redenering staan
                 de herverdelende ambities van de verzorgingsstaat op gespannen voet met een
                 soepel functioneren van de economie en arbeidsmarkt (the big trade-off ).
                 Verscherpte concurrentieverhoudingen, demografische vergrijzing en ontgroe-
                 ning, en een grotere maatschappelijke heterogeniteit, zetten de afruil tussen
                 doelmatigheid en rechtvaardigheid zodanig op scherp dat bij ongewijzigd beleid
                 – dat wil zeggen bij het vasthouden aan bestaande programma’s en instituties – er
                 niet veel anders resteert dan het afslanken van de verzorgingsstaat. Maar is er ook
</pre>

====================================================================== Einde pagina 78 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 79 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de                                   30-09-2006      16:10     Pagina 78
       de v er zorgingssta at herwoge n
                                                        daadwerkelijk sprake van een afruil tussen economische doelmatigheid en sociale
                                                        rechtvaardigheid in de verschillende Europese landen, waaronder Nederland?
                  4.2.1                                 overheidsuitgaven
                                                        De overheidsuitgaven van Nederland zijn de afgelopen kwart eeuw in relatieve
                                                        termen sterk gedaald: van big spender in de jaren zeventig en tachtig naar een
                                                        relatief gematigd niveau van overheidsuitgaven. Figuur 4.1 laat dat zien, waarbij
                                                        de gegevens ‘per regime’ worden weergegeven op basis van enkel het meest type-
                                                        rende land voor dat regime – dat verhoogt de leesbaarheid. Voor Scandinavië is
                                                        dat Zweden, voor continentale landen is dat Duitsland, voor mediterrane landen
                                                        Italië en voor Angelsaksische landen het Verenigd Koninkrijk. De economische
                                                        crisis in de nasleep van de Duitse hereniging, zo blijkt, heeft voor alle Europese
                                                        verzorgingsstaten consequenties gehad. De recessie leidde tot een snelle stijging
                                                        van de sociale uitgaven, maar daarna kregen de meeste landen de overheidsfinan-
                                                        ciën ook weer relatief snel op orde. Gedurende de jaren negentig zijn de over-
                                                        heidsuitgaven in heel Europa geconsolideerd of marginaal gedaald. De daling was
                                                        met drie procent van het nationaal inkomen het sterkst in de Scandinavische
                                                        landen. Binnen het continentale cluster was er in Frankrijk en Duitsland sprake
 78                                                     van een stijging van de overheidsuitgaven, net als in Italië. De mediterrane lan-
                                                        den laten verder een stabiel beeld zien. In het Verenigd Koninkrijk stegen de
                                                        overheidsuitgaven tussen 1995 en 2000, na een lange periode van bezuinigingen.
                                                        Dat betekent dat de overheidsuitgaven – hoewel sterk gedaald sinds de jaren tach-
                    Figuur 4.1                                 Totale publieke uitgaven als percentage van het bnp
                                                      40%
                                                      35%
                     Totale publieke uitgaven % bnp
                                                      30%
                                                      25%
                                                      20%
                                                                      Zweden      Duitsland     Nederland     Vereningd Koninkrijk      Italië
                                                      15%
                                                        1980   1985   1990     1991   1992    1993   1994   1995     1996   1997     1998    1999 2000
                    Bron: oecd
</pre>

====================================================================== Einde pagina 79 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 80 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de                  30-09-2006         16:10      Pagina 79
                                                                           de nederlandse verzorgingsstaat in europees-vergelijkend perspectief
                                tig – het hoogst zijn in de Scandinavische en continentale verzorgingsstaten.
                                De overheidsuitgaven in Nederland zijn gedaald tot beneden het niveau van het
                                mediterrane cluster en benaderen het niveau van het Verenigd Koninkrijk.
                                Behalve gedaald zijn de publieke uitgaven ook veranderd van samenstelling.
                                Vanaf 1980 heeft een aanzienlijke verschuiving plaatsgevonden in het Neder-
                                landse uitgavenpatroon (zie figuur 4.2). Wat vooral in het oog springt, is de sterke
                                daling in de tweede helft van de jaren negentig van de publieke uitgaven aan
                                arbeidsongeschiktheid (hoewel in vergelijkend perspectief nog steeds hoog),
                                pensioenen, en werkloosheidsverzekeringen. Na een forse daling in de tweede
                                helft van de jaren negentig stijgen uitgaven op het terrein van de gezondheids-
                                zorg en het onderwijs licht na 1997.
           Figuur 4.2                 Ontwikkeling in publieke uitgaven in Nederland van 1980-2001
                                9
                                8
                                7
                                                                                                                                                  79
                                6
           Uitgaven als % bnp
                                5
                                4
                                3
                                2
                                1
                                -
                                ’80   ’85     ’90     ’91     ’92    ’93      ’94    ’95    ’96   ’97    ’98     ’99     ’00    ’01
                                       Actief arbeidsmarktbeleid           Nabestaandenpensioen         Arbeidsongeschiktheid
                                       Huisvesting                         Familiebeleid                Gezondheidszorg
                                       Ouderenbeleid                       Onderwijs                    Werkloosheid
                                       Overige uitgaven
           Bron: oecd
           Noot: Cijfers voor onderwijs vanaf 1991 beschikbaar
                                De sociale uitgaven leiden niet meer tot een groot financieringstekort, integen-
                                deel. In bijna alle lidstaten van de eu kunnen we een dalende trend zien in de
                                jaren negentig (zie tabel 4.1). De mediterrane landen hebben hun tekorten vooral
                                weten terug te brengen om deelname aan de emu veilig te stellen. België, Frank-
                                rijk en Italië hebben hun overheidsfinanciën tussen 1993 en 2000 grosso modo
                                op orde gebracht. In het Verenigd Koninkrijk was tot 2000 sprake van een over-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 80 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 81 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:10    Pagina 80
        de v er zorgingssta at herwoge n
                                schot; nu is er een financieringstekort van drie procent. Opmerkelijk is dat de
                                Scandinavische verzorgingsstaten in korte tijd (forse) tekorten hebben weten om
                                te zetten in overschotten. In 2001 – het ‘topjaar’ van de vorige hoogconjunctuur –
                                had niet een van de eu-lidstaten een tekort groter dan de emu-norm van drie
                                procent. Ook Nederland heeft zijn tekort in 2001 omgezet in een overschot.
                                De overheidsschuld in de meeste Europese verzorgingsstaten varieert tussen de
                                veertig en zestig procent van het bnp, met als uitschieters naar boven; Italië,
                                Griekenland en België met om en nabij de honderd procent. Nederland heeft zijn
                                staatsschuld met een omvang ter waarde van 75 procent van het nationaal inko-
                                men teruggebracht naar 53 procent, ruim onder de emu-norm van 60 procent.
                      Tabel 4.1       Financieringsoverschot of -tekort als % van het bnp per jaar
                                                          Hoogste uitslag sinds 1990               Waarde in 2001
                      Scandinavisch
                         Finland                                      -8% (1993)                             4,90%
                      Continentaal
  80                     Duitsland                                  -3,4% (1996)                            -2,70%
                         Frankrijk                                  -5,8% (1993)                            -1,40%
                         Nederland                                 -5,1% (1990)                             0,20%
                         België                                     -7,1% (1993)                             0,20%
                         Oostenrijk                                 -5,1% (1995)                             0,10%
                      Angelsaksisch
                         Ierland                                    -2,5% (1992)                             1,70%
                      Mediterraan
                         Italië                                    -11,1% (1990)                            -1,40%
                         Portugal                                     -6% (1991)                            -2,20%
                         Spanje                                     -7,1% (1995)                                 0
                      Bron: imf
                                Bruto/netto sociale uitgaven
                                De hoogte van de bruto publieke sociale uitgaven kan niet zonder meer be-
                                schouwd worden als de graadmeter van de generositeit van de verzorgingsstaat.
                                In de Scandinavische landen worden uitkeringen belast, terwijl in veel Angel-
                                saksische, continentale, en mediterrane Europese verzorgingsstaten belasting-
                                vrijstellingen en hypotheekrenteaftrek een gedeeltelijk substituut vormen voor
                                sociale uitgaven. Wanneer de netto totale sociale uitgaven, dus inclusief ver-
                                plichte en vrijwillige private sociale uitgaven, in ogenschouw worden genomen,
                                dan lijken landen meer op elkaar (tabel 4.2). Opvallend is dat landen als Italië en
                                het Verenigd Koninkrijk netto ongeveer evenveel besteden aan sociale uitgaven
                                als Nederland. Blijkbaar hechten alle Europese verzorgingsstaten aan publieke
</pre>

====================================================================== Einde pagina 81 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 82 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de       30-09-2006       16:10     Pagina 81
                                                            de nederlandse verzorgingsstaat in europees-vergelijkend perspectief
                     zekerheid en publieke voorzieningen, maar worden die op verschillende wijze
                     gefinancierd (zie ook Esping-Andersen 2006) .
           Tabel 4.2       Sociale uitgaven als percentage van het bnp in 2001
                                         Bruto        Netto        Netto        Netto      Netto    Netto vrijwil-
                                       publiek      publiek     verplicht    vrijwillig    totaal      lig privaat/
                                                                  privaat     privaat                 Netto totaal
           Scandinavisch
              Denemarken                29,2%        21,8%          0,1%         0,6%     22,5%               2,7%
              Finland                   24,8%        19,2%          0,1%         0,7%     20,0%               3,5%
              Zweden                    29,8%        23,7%          0,3%         1,9%     26,0%               7,3%
           Continentaal
              Duitsland                 27,4%        25,4%          0,8%         1,9%     27,6%               6,9%
              Frankrijk                 28,5%        25,2%          0,0%         1,8%     27,0%               6,7%
              Nederland                 21,4%        18,0%         0,4%          4,1%     22,1%             18,6%
              België                    24,7%        21,2%          1,4%         0,6%     23,2%               2,6%
              Oostenrijk                26,0%        20,6%          0,5%         0,7%     21,8%               3,2%               81
           Angelsaksisch
              Ierland                   13,8%        12,2%          0,0%         0,4%     12,5%               3,2%
              Ver. Koninkrijk           21,8%        19,8%          0,4%         3,2%     23,3%             13,7%
           Mediterraan
              Italië                    24,4%        20,9%          1,1%         0,1%     21,9%               0,5%
              Spanje                    19,6%        16,7%          0,0%         0,3%     17,0%               1,8%
           Bron: oecd
                     Wanneer we de overheidsuitgaven voor sociaal beleid per beleidsfunctie anno
                     2001 verder ontleden, dan valt een aantal zaken op. Ten eerste besteden de
                     continentale verzorgingsstaten tegenwoordig bijna evenveel aan actief arbeids-
                     marktbeleid als de Scandinavische (zie tabel 4.3). Over de gehele linie valt op
                     dat Nederland relatief hoge publieke sociale uitgaven kent op de terreinen van
                     arbeidsongeschiktheid, volkshuisvesting, en actief arbeidsmarktbeleid, maar op
                     de andere terreinen relatief weinig uitgeeft. De publieke uitgaven aan staatspen-
                     sioenen (aow), onderwijs, gezinsbeleid, en nabestaandenpensioenen liggen
                     lager dan in vrijwel alle eu-15 landen. Uitgaven voor gezinsondersteuning zijn
                     het hoogst in Scandinavische, op de voet gevolgd door continentale verzorgings-
                     staten. Achter deze cijfers zit echter een groot verschil tussen beide clusters
                     verborgen: in continentale verzorgingsstaten wordt door financiële regelingen
                     de arbeidsparticipatie van moeders ontmoedigd, terwijl in Scandinavische
                     verzorgingsstaten het accent ligt op actieve maatschappelijke dienstverlening in
                     publieke kinderopvangvoorzieningen en ruimhartige regelingen voor ouder-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 82 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 83 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de        30-09-2006        16:10        Pagina 82
       de v er zorgingssta at herwoge n
                                 schapsverlof voor werkende ouders. Nederland blijkt schril af te steken tegen
                                 beide clusters: er wordt weinig geld besteed aan gezinnen.
                    Tabel 4.3         Publieke sociale uitgaven aan functies als percentage van het bnp in 2001
                                                       Actief arbeids-   Nabestaanden-   Arbeids-
                                                                                                           Huistvesting               Gezondheid    Ouderen    Onderwijs
                                              Totaal   marktbeleid       pensioen        ongeschiktheid                    Familie
                    Scandinavisch
                        Denemarken          29,2%       1,5%              0,0%           3,9%             1,5%            3,8%       7,1%           8,3%      8,5%
                        Finland             24,8%       1,0%              1,0%            3,9%            1,0%            3,0%       5,3%           7,9%      6,2%
                        Zweden              28,9%       1,4%              0,6%            5,2%            1,4%            2,9%       7,4%           9,2%      7,3%
                    Continentaal
                        Duitsland           27,4%       1,1%              0,4%            2,3%            1,1%            1,9%       8,0%          11,7%      4,6%
                        Frankrijk           28,5%       1,3%              1,5%            2,2%            1,3%            2,8%       7,2%          10,6%      5,8%
                        Nederland           21,8%      1,5%              0,7%            4,1%             1,5%            1,1%       5,7%          6,4%       5,0%
 82                     België              27,2%       1,3%              2,7%            3,3%            1,3%            2,3%       6,4%           8,7%      6,1%
                        Oostenrijk          26,0%       0,5%              2,7%            2,5%            0,5%            2,9%       5,2%          10,7%      5,7%
                    Angelsaksisch
                        Ierland             13,8%       0,7%              0,8%            1,4%            0,7%            1,6%       4,9%           2,7%      4,4%
                        Ver. Koninkrijk     21,8%       0,4%              0,6%            2,5%            0,4%            2,2%       6,1%           8,1%      4,7%
                    Mediterraan
                        Italië              24,4%       0,5%              2,6%            2,1%            0,5%            1,0%       6,3%          11,3%      5,0%
                        Griekenland         24,3%       0,2%              0,9%           1,8%             0,2%            1,8%       5,2%          12,7%      3,9%
                        Portugal            21,1%       0,6%              1,5%            2,5%            0,6%            1,2%       6,3%           7,9%      5,9%
                        Spanje              19,6%       0,8%              0,6%            2,4%            0,8%            0,5%       5,4%           8,3%      4,4%
                    Bron: oecd
                  4.2.2          economische prestaties en werkgelegenheid
                                 De Nederlandse verzorgingsstaat is wel afgeslankt, maar nog steeds stevig. Bete-
                                 kent dit dat Nederland slechte macro-economische en werkgelegenheidspresta-
                                 ties levert? In macro-economische zin presteert Nederland met name in de jaren
                                 negentig bovengemiddeld vergeleken met de eu-15. Vanaf 1960 tot 1980 liep de
                                 economische groei in Europa vrijwel gelijk op, met groeipercentages van rond de
                                 3,5 procent (Aiginger en Guger 2005). Na in de jaren tachtig op een structureel
                                 lagere groeivoet te zijn gekomen, behoorde Nederland in de jaren negentig tot de
                                 groep kleine Europese landen die een hogere groei kende dan omringende grote
                                 economieën, zoals Duitsland, Frankrijk en Italië, hoewel er perioden van sterke
                                 schommelingen van oververhitting en recessie werden doorgemaakt (tabel 4.4).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 83 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 84 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de        30-09-2006       16:10   Pagina 83
                                                             de nederlandse verzorgingsstaat in europees-vergelijkend perspectief
                     De beginjaren van de eenentwintigste eeuw vallen op door tegenvallende groei-
                     cijfers in bijna alle landen uit de eurozone, met uitzondering van Ierland en
                     Finland. Mede als gevolg van de emu is de inflatie in heel Europa bedwongen,
                     ook in Nederland, en schommelt nu rond twee procent.
           Tabel 4.4       Reële groei van het bnp, gemiddeld voor perioden van vijf jaar, in procenten
                                            70 - '75  75 - '80    80 - '85  85 - '90  90 - '95   95 - '00  00 - '05
           Scandinavisch
              Denemarken                      2,4       2,1         1,0       1,8       1,8        2,8       1,5
              Finland                         5,1       2,7         3,3       3,9      -1,6        4,6       2,8
              Zweden                                                1,8       2,7       0,4        3,1       2,6
              Noorwegen                       4,7       4,7         3,1       2,4       3,4        3,9       2,1
           Continentaal
              Duitsland                                                                 1,4        1,7       1,2
              Frankrijk                                 2,3         2,0       2,9       1,4        2,6       2,1
              Nederland                       4,4      2,3          1,0       3,1       2,3        3,6       1,3
              België                                                0,8       2,8       1,7        2,8       2,0                  83
              Oostenrijk                                3,4         1,3       2,7       2,7        2,6       1,8
           Angelsaksisch
              Ierland                                                                   3,4       10,0       6,1
              Ver. Koninkrijk                 2,7       2,1         0,9       3,8       1,3        3,0       2,8
           Mediterraan
              Italië                          4,2       3,2         1,8       3,1       1,7        1,7       0,9
              Griekenland                     4,9       5,3        -0,2       1,8       0,8        3,0       4,4
              Portugal                                                        6,4       1,7        5,2       1,3
              Spanje                                                1,2       4,2       1,7        4,1       3,5
           Bron: imf
                     Economisch gezien is de Nederlandse verzorgingsstaat relatief gezond. Een vol-
                     gende vraag is: kan een uitgebreide verzorgingsstaat samengaan met hoge werkge-
                     legenheid? Werkgelegenheid is voor de houdbaarheid van de verzorgingsstaat
                     een belangrijke toetssteen waaraan het succes van het sociaal-economisch beleid
                     wordt afgemeten. In sociaal opzicht verschaft een baan mensen mogelijkheden
                     tot zelfidentificatie en zelfontplooiing: werk draagt bij aan sociale cohesie in een
                     samenleving. Het economische belang van werkgelegenheid is eveneens groot.
                     Bij langdurige werkloosheid, arbeidsongeschiktheid en vervroegde pensionering
                     gaan de uitgaven aan sociale zekerheid omhoog, terwijl tegelijkertijd de inkom-
                     sten dalen. Om aan ambities met betrekking tot sociaal beleid én gezonde over-
                     heidsfinanciën recht te doen, is het werkgelegenheidsaandeel van de bevolking
                     van centraal belang voor de houdbaarheid van een ruimhartige verzorgingsstaat.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 84 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 85 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de           30-09-2006           16:10      Pagina 84
        de v er zorgingssta at herwoge n
                                 De arbeidsparticipatie is traditioneel het hoogst in de Scandinavische verzor-
                                 gingsstaten, gevolgd door het Verenigd Koninkrijk. In personen gemeten behoort
                                 Nederland inmiddels ook tot de voorhoede. Figuur 4.3 laat de Europese dynamiek
                                 in werkgelegenheidsprestaties van de verschillende verzorgingsstaattypes zien.
                                 Nederland heeft duidelijk een inhaalslag gemaakt en steekt goed af vergeleken bij
                                 andere continentale verzorgingsstaten. De Nederlandse prestaties zijn vergelijk-
                                 baar met de Scandinavische. Het werkloosheidscijfer in ons land is momenteel
                                 samen met dat van Denemarken het laagste in Europa (figuur 4.3).
                      Figuur 4.3       Werkgelegenheid in verzorgingsstaatregimes 1980-2003
                      Werkgelegenheidsgraad in Scandinavisch regime           Werkgelegenheidsgraad in continentaal regime
                      90                                                      90
                      80                                                      80
                      70                                                      70
                      60                                                      60
  84
                      50                                                      50
                      40                                                      40
                          1980 1985           1990         1995    2000 2005       1980 1985         1990        1995         2000   2005
                             Denemarken     Finland     Zweden                       Duitsland Frankrijk   Nederland     België   Oostenrijk
                      Werkgelegenheidsgraad in Angelsaksisch regime           Werkgelegenheidsgraad in mediterraan regime
                      90                                                      90
                      80                                                      80
                      70                                                      70
                      60                                                      60
                      50                                                      50
                      40                                                      40
                          1980 1985           1990         1995    2000 2005       1980 1985         1990        1995         2000   2005
                             Ierland  Verenigd Koninkrijk                               Italië    Griekenland        Portugal       Spanje
                      Noot: Gegevens van Ierland en het Verenigd Koninkrijk vanaf 1985, Oostenrijk vanaf 1995
                      Bron: oecd
                                 Deze cijfers zijn tot op zekere hoogte geflatteerd, omdat ze gebaseerd zijn op de
                                 arbeidsdeelname in personen, en niet in uren. Door de hoge vlucht die deeltijd-
                                 arbeid hier heeft genomen, kent Nederland het laagste gemiddeld aantal gewerkte
                                 uren per werknemer in de eu. Overigens is in vrijwel alle landen sinds 1985 een
                                 dalende trend in het aantal gewerkte uren per jaar zichtbaar. Wanneer wordt
                                 gecorrigeerd voor fte (full time equivalents) ontstaat er een relatief stabiel regi-
                                 mespecifiek beeld van een hoge en stijgende participatiegraad in Scandinavië
</pre>

====================================================================== Einde pagina 85 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 86 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de                                  30-09-2006     16:10        Pagina 85
                                                                                        de nederlandse verzorgingsstaat in europees-vergelijkend perspectief
                                             (rond de 65 procent), gevolgd door de Angelsaksische landen (61 procent). De
                                             overige landen blijven steken onder de 60 procent, met Portugal en Oostenrijk
                                             als uitschieters naar boven (zie figuur 4.4). Nederland kent op deze manier geme-
                                             ten een arbeidsdeelname die vergelijkbaar is met andere continentale landen.
           Figuur 4.4                                 Werkgelegenheidsgraad in fte in 2004
                                            80
                                            70
           Werkgelegenheidsgraad (in fte)
                                            60
                                            50
                                            40
                                            30
                                            20
                                            10
                                                                                                                                                               85
                                             0
                                                 DK     FI   SE       DE     FR    NE    BE    AT         IE   UK         IT   PT   GR    ES
           Bron: Eurostat
                                             Achter deze verschillen in werkgelegenheidscijfers gaan andere verschillen
                                             schuil. In Scandinavië heeft de overheid een belangrijke rol als werkgever in de
                                             arbeidsintensieve maatschappelijke dienstverlening. Hierdoor schept de Scandi-
                                             navische verzorgingsstaat naast werkgelegenheid voor hoogopgeleide professio-
                                             nals, ook veel overheidsbanen voor mannen en vooral vrouwen met een lagere
                                             opleiding. In Denemarken en Zweden werkt inmiddels een kwart van de – veelal
                                             vrouwelijke – beroepsbevolking in de maatschappelijke dienstverlening. De
                                             expansie van banen in de sociale dienstverlening, kinderopvang en ouderenzorg
                                             vanaf de jaren zeventig bracht een zelfversterkend mechanisme tot ontwikkeling.
                                             Meer vrouwen traden toe tot de arbeidsmarkt. Dit leidde tot een ontlasting van
                                             zorg binnen (werkende) gezinnen, en vervolgens ook weer tot een toename in de
                                             vraag naar professionele maatschappelijke zorg.
                                             De reactie van de continentale en mediterrane verzorgingsstaten op het proces
                                             van economische herstructurering in de jaren zeventig en tachtig was gericht op
                                             beperking van het arbeidsaanbod via allerlei vormen van vervroegde uittreding.
                                             Een toenemend beroep op de sociale zekerheid leidde tot een verdere stijging van
                                             de lastendruk op arbeid. Vanaf het midden van de jaren tachtig gingen bedrijven
                                             in continentale verzorgingsstaten versneld over op arbeidsbesparende technolo-
                                             gie en lieten minder productieve werknemers afvloeien via de sociale zekerheid.
                                             Hiermee sloeg de productiviteitsdruk (de druk op werknemers om productief
                                             genoeg te zijn om hun inkomen waar te maken) om in een inactiviteitsval: wie
</pre>

====================================================================== Einde pagina 86 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 87 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de                         30-09-2006       16:10      Pagina 86
       de v er zorgingssta at herwoge n
                                              werkloos is geworden, heeft extra moeite om z’n productiviteit op peil te houden
                                              en terug te komen op de arbeidsmarkt. Werkgelegenheid nam af in sectoren waar
                                              de productiviteitsgroei stagneerde en waar de prijzen van goederen en diensten
                                              niet ter compensatie konden worden verhoogd. Een vicieuze cirkel van hoge
                                              brutoloonkosten, relatief lage nettolonen, de uittreding van minder productieve
                                              werknemers, en stijgende sociale lasten, bracht een spiraal op gang van dalende
                                              arbeidsdeelname en stijgende inactiviteit. Daarmee werd tevens het financiële
                                              draagvlak van de sociale zekerheid versmald.
                                              Nederland neemt een bijzondere plaats in, omdat het als eerste continentale ver-
                                              zorgingsstaat zijn prestaties heeft verbeterd, en zich heeft ontwikkeld in de rich-
                                              ting van Scandinavische niveaus. Figuur 4.5 laat zien dat Nederland niet langer
                                              een verzorgingsstaat zonder nieuwe banen is die het in de jaren tachtig nog was.
                                              Aan die banengroei liggen vier factoren ten grondslag: gematigde loonstijgingen,
                                              de ontwikkeling van arbeidsintensieve dienstverlening, de opkomst en verbrei-
                                              ding van deeltijdarbeid, en lastenverlichting (Visser en Hemerijck 1997). Vooral
                                              de arbeidsdeelname van vrouwen is sterk gestegen. De deelname van mannen
                                              tussen de 55 en 64 jaar was tot midden jaren negentig gedaald tot het laagste
                                              niveau in Europa, maar verbeterde eveneens snel. Veel van de nieuwe banen zijn
 86
                    Figuur 4.5                       Werkgelegenheid in Nederland, periode 1980-2003
                                             90
                                             80
                                             70
                     Werkgelegenheidsgraad
                                             60
                                             50
                                             40
                                             30
                                             20
                                              1980              1985                1990       1995                 2000     2005
                                                     Totaal                                   Populatie van 25 tot 54 jaar
                                                     Vrouwen van 15 tot 64 jaar               fte bevolking 15 - 64 jaar*
                                                     Populatie van 54 tot 64 jaar             Populatie van 15 tot 24 jaar
                                                     Mannen van 15 tot 64 jaar                fte vrouwen 15 - 64 jaar*
                    Noot: Werkgelegenheidsgraad in fte beschikbaar vanaf 1993
                    Bron: oecd
</pre>

====================================================================== Einde pagina 87 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 88 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de                                                      30-09-2006     16:10    Pagina 87
                                                                                                        de nederlandse verzorgingsstaat in europees-vergelijkend perspectief
                                                                 deeltijdbanen, soms met een beperkt aantal uren, die voor het overgrote deel
                                                                 door vrouwen worden vervuld. Zo lijkt Nederland zich als eerste continentale
                                                                 verzorgingsstaat te hebben ontworsteld aan de passieve bismarckiaanse beleids-
                                                                 erfenis, met zijn neiging tot bescherming van de vaste banen van mannelijke
                                                                 kostwinners.
           Figuur 4.6                                                     Werkloosheid in eu-landen in mei 2006
                                                               10%
           Werkloosheid als percentage v.d. beroepsbevolking
                                                               9%
                                                               8%
                                                               7%
                                                               6%
                                                               5%
                                                               4%
                                                               3%
                                                               3%
                                                                                                                                                                               87
                                                               1%
                                                               0%
                                                                     DK      FI         FR   DE    NE   AT    BE           IE   UK           IT    PT    ES
           Bron: Eurostat
                                                                 Vertalen de goede prestaties van Nederland op het gebied van werkgelegenheid
                                                                 zich ook in gunstige werkloosheidscijfers? Op dit moment varieert de werkloos-
                                                                 heid in de eu-15 tussen de vijf en negen procent van de beroepsbevolking (zie
                                                                 figuur 4.6). Ook hier is sinds de jaren negentig sprake van convergentie, met een
                                                                 sterke daling van de werkloosheid in met name Spanje, en een stijging in de Scan-
                                                                 dinavische landen. De continentale verzorgingsstaten kennen een hoog werk-
                                                                 loosheidscijfer met Oostenrijk en Nederland (waar langdurige werkloosheid
                                                                 deels ‘verscholen’ zit in de wao) als gunstige uitzonderingen. De variatie in
                                                                 jeugdwerkloosheid is veel groter, met meer dan twintig procent in de meeste
                                                                 mediterrane verzorgingsstaten en Finland, en een relatief lage jeugdwerkloosheid
                                                                 van minder dan tien procent in Denemarken, Nederland, Oostenrijk en Ierland.
                                                                 Groter nog zijn de verschillen ten aanzien van langdurige werkloosheid, hoewel
                                                                 sprake is van een daling van het aandeel van langdurige werklozen in de totale
                                                                 werkloosheidspopulatie sinds het midden van de jaren negentig in de meeste
                                                                 verzorgingsstaatclusters. Het percentage van de beroepsbevolking dat langer
                                                                 dan één jaar werkloos is, is bijzonder laag in Denemarken, Zweden, Nederland,
                                                                 Oostenrijk, het Verenigd Koninkrijk en Ierland. Langdurige werkloosheid is
                                                                 omvangrijk in met name Duitsland, Frankrijk, Italië, Griekenland en Spanje
                                                                 (zie figuur 4.7).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 88 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 89 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006          16:10  Pagina 88
        de v er zorgingssta at herwoge n
                      Figuur 4.7         Werkloosheidstypen per regime, in procenten
                       Scandinavisch             Man                            continentaal             Man
                                               25                                                     30
                                               20
                                               15                                                     20
                                               10
                                                                                                      10
                                                5
                      Langdurig                 0                Vrouw         Langdurig                0                  Vrouw
                                                                                       Duitsland
                               Denemarken                                              Frankrijk
                                                                                       Nederland
                               Finland                                                 België
                                                Jeugd                                                   Jeugd
                               Zweden                                                  Oostenrijik
                       Angelsaksisch             Man                            mediterraan              Man
                                               15                                                     30
                                               10                                                     20
                                                5                                                     10
                      Langdurig                 0                Vrouw         Langdurig                0                  Vrouw
  88
                                                                                       Italië
                                                                                       Portugal
                               Ierland          Jeugd                                  Griekenland      Jeugd
                               Ver. Koninkrijk                                         Spanje
                      Noot: cijfers werkloosheid mannen uit 1999, vrouwen uit 1999, jeugd uit 2004, en langdurige werkloosheid uit
                      2003
                      Bron: Eurostat
                                Wat betreft armoede en inkomensongelijkheid scoort Nederland eveneens
                                beter dan het gemiddelde. Figuur 4.8 laat zien dat armoederatio’s en inkomens-
                                verdeling aanmerkelijk variëren tussen groepen landen: meer ongelijkheid in de
                                mediterrane en Angelsaksische dan in de continentale en Scandinavische landen.
                                Nederland lijkt overigens meer op de Scandinavische landen. Kortom: de Neder-
                                landse werkgelegenheids- en werkloosheidscijfers, en ook de armoede- en
                                inkomensstatistieken, zijn in internationaal vergelijkend opzicht uitstekend, en
                                vormen op zichzelf dus geen argument om uit te kijken naar een totaal ander
                                verzorgingsstaatmodel.
                     4.2.3      nederl and in per spectief
                                De relatief hoge werkloosheid en lage economische groei in de eu-landen lijken,
                                in vergelijking met de Verenigde Staten, het bewijs te leveren voor de stelling dat
                                een uitgebreide verzorgingsstaat de economische doelmatigheid ondermijnt.
                                Niettemin geldt voor een aantal van de meest ontwikkelde Europese verzorgings-
                                staten, waaronder Zweden, Denemarken en Nederland (met name in de jaren
</pre>

====================================================================== Einde pagina 89 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 90 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de                                                     30-09-2006     16:10    Pagina 89
                                                                                                       de nederlandse verzorgingsstaat in europees-vergelijkend perspectief
           Figuur 4.8                                                    Armoede en inkomensongelijkheid in eu-landen
                                                                                                 Relatieve armoederatio (2000)
                                                              16
              Percentage bevoling beneden inkomensmediaan
                                                              14
                                                              12
                                                              10
                                                               8
                                                               6
                                                               4
                                                               2
                                                                -
                                                                    DK      FI   SE        DE    FR     NE    AT           IE    UK         IT    GR    PT
                                                                                            Inkomensongelijkheid in eu-landen (2000)
                                                            0,400
                                                                                                                                                                              89
                                                            0,350
                                                            0,300
           Percentalge van het bnp
                                                            0,250
                                                            0,200
                                                            0,150
                                                            0,100
                                                            0,050
                                                            0,000
                                                                    DK      FI   SE         FR   DE     NE    BE           IE    UK         IT    GR    PT
                                                                oecd 2005d
                                                                negentig), dat ze de Amerikaanse ‘banenmachine’ vrijwel evenaren, terwijl ze
                                                                tevens meer dan minimale standaarden hanteren voor inkomen, gezondheids-
                                                                zorg, werk, onderwijs en huisvesting. Bovendien presteert de (meest ruimhar-
                                                                tige) Scandinavische verzorgingsstaatcluster beter dan de andere clusters ten
                                                                aanzien van de doelstellingen van de Lissabonagenda van de eu, te weten werk-
                                                                gelegenheid, kennisintensivering en concurrentiekracht. Ook de Nederlandse
                                                                macro-economische prestaties in de jaren negentig laten een zekere harmonie
                                                                zien tussen sociale rechtvaardigheid en economische doelmatigheid.
                                                                Dit illustreert dat er beleid mogelijk is dat economische competitie en sociale
                                                                rechtvaardigheid met elkaar verzoent. Het is dus zaak om niet rechtlijnig te
</pre>

====================================================================== Einde pagina 90 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 91 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006     16:10    Pagina 90
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               denken over de spanning tussen economische en sociale prestaties. Dat blijkt ook
                               uit andere zaken. Zo is een goede toegang tot opleidingen bevorderlijk voor de
                               productiviteit, economische groei en sociale cohesie. Een sociaal vangnet redu-
                               ceert armoede en sociale instabiliteit. Armoede is slecht voor elke economie, in
                               het bijzonder wanneer de armoede van generatie op generatie wordt doorgege-
                               ven, waardoor sommige groepen worden uitgesloten van economische vooruit-
                               gang. Sociaal beleid kan dus ook een investering zijn in duurzame economische
                               regelingen die een solide basis vormen voor flexibiliteit en het nemen van risi-
                               co’s. Het idee is dat mensen eerder van baan veranderen als ze zich geen zorgen
                               hoeven te maken over hun sociale verzekeringen of pensioen. Actief arbeids-
                               marktbeleid draagt er verder aan bij dat werklozen in contact blijven met de
                               ‘normale’ arbeidsmarkt. En sociale partners zorgen voor een zeker vertrouwen
                               en arbeidsrust, hetgeen de productiviteit bevordert. Sociaal beleid, collectieve
                               onderhandelingen en werknemersparticipatie kunnen bovendien zorgen voor
                               een aantrekkelijk investeringsklimaat en voor hoogopgeleide, productieve
                               arbeidskrachten.
                               Voor alle duidelijkheid: sociaal beleid is op zichzelf geen productiefactor. Om
                               steekhoudende uitspraken te kunnen doen over de relatieve economische beteke-
  90                           nis van sociaal beleid, is het steeds nodig om de aandacht te richten op specifieke
                               combinaties van instituties en soorten beleid die worden toegepast in diverse
                               constellaties van problemen. Sommige sociale regelingen hebben een negatieve
                               invloed op economische groei. Te genereuze en te langdurige uitkeringen onder-
                               mijnen de neiging om weer aan het werk te gaan, dragen bij aan hoge belastingen,
                               en leiden tot hoge loonkosten. Ook het beginnen van een eigen onderneming
                               wordt erdoor ontmoedigd. Op eenzelfde wijze zorgen te rigide vormen van
                               ontslagbescherming voor hoge kosten bij het aannemen en ontslaan van perso-
                               neel, terwijl armoede en inactiviteit menselijk kapitaal vernietigen. Dit leidt tot
                               de conclusie dat de verhouding tussen sociaal beleid en economische prestaties
                               minder evident negatief is dan vaak wordt verondersteld, en dat het zaak is om te
                               kijken naar de precieze vormgeving van verzorgingsstaatarrangementen.
                               Modellen?
                               Sapir (2005) heeft aan de hand van recente ontwikkelingen op macroniveau de
                               volgende schematische conclusie getrokken. Zowel Angelsaksische als continen-
                               tale landen lijken geconfronteerd te zijn met een uitruil tussen doelmatigheid en
                               rechtvaardigheid. Angelsaksische verzorgingsstaten hebben een efficiënt model
                               maar houden sociale ongelijkheid in stand, terwijl continentale verzorgings-
                               staten een sociaal rechtvaardiger maar minder efficiënt systeem hebben. Scandi-
                               navische en mediterrane verzorgingsstaten worden niet geconfronteerd met
                               een dergelijke uitruil. Scandinavische verzorgingsstaten zijn grosso modo zowel
                               doelmatig als rechtvaardig, terwijl mediterrane het moeten doen met sociale
                               voorzieningen die noch efficiënt noch rechtvaardig zijn. Sapir komt tot de con-
                               clusie dat inefficiënte verzorgingsstaten op termijn niet te handhaven zijn. Zeker
                               gezien de groeiende druk op de publieke middelen als gevolg van economische
                               internationalisatie, veranderingen in gezinssituaties, en vergrijzing.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 91 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 92 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006    16:10    Pagina 91
                                                     de nederlandse verzorgingsstaat in europees-vergelijkend perspectief
                 Zowel Scandinavische als Angelsaksische verzorgingsstaten lijken dus houdbaar.
                 De overeenkomst tussen de hoogten van de uitgaven in continentale en Scandi-
                 navische landen is opvallend. Het laat zien dat landen met vergelijkbare niveaus
                 van sociale uitgaven uiteenlopende macro-economische prestaties kunnen leve-
                 ren. De niveaus van totale uitgaven zeggen dus niet alles, het gaat om specifieke
                 combinaties van instituties en reguleringen, inkomensoverdrachten en dienst-
                 verlening, passief en actief beleid, financiering en toekenningscriteria, de verde-
                 ling van de uitgaven over consumptie en investeringen.
                 Betekent dit dat de Nederlandse verzorgingsstaat zou moeten worden omge-
                 vormd tot een Scandinavische of een Angelsaksische verzorgingsstaat? Nee; de
                 gegevens laten zien dat het niet raadzaam is om voor één model te kiezen. Ten
                 eerste komt geen enkele verzorgingsstaat perfect overeen met één specifiek theo-
                 retisch geconstrueerd verzorgingsstaattype. Er is eerder sprake van historisch
                 gegroeide idiosyncratische mengvormen van instituties en beleidserfenissen,
                 afkomstig uit verschillende verzorgingsstaattradities. Op meso- en microniveau
                 bestaan er binnen de clusters grote verschillen. In tegenstelling tot het Verenigd
                 Koninkrijk worden de Ierse arbeidsverhoudingen bijvoorbeeld gekenmerkt door
                 een hoge mate van sociaal overleg tussen werkgevers en werknemers, met geor-
                 ganiseerd vertrouwen als een fundamenteel onderdeel. Denemarken beschermt                                91
                 zijn arbeidsmarkt in veel mindere mate dan de andere Scandinavische landen,
                 maar heeft daarentegen wel een uitgebreid en ruimhartig systeem van voorzie-
                 ningen, gecombineerd met een sterk proactief arbeidsmarktbeleid.
                 De Nederlandse verzorgingsstaat kenmerkt zich wellicht het meest door een
                 hybride beleidsrepertoire. Anders dan de archetypische continentale corpora-
                 tistische verzorgingsstaten, combineert de Nederlandse verzorgingsstaat bis-
                 marckiaanse met beveridgiaanse kenmerken. Het Nederlandse pensioensysteem
                 bijvoorbeeld is een hybride stelsel, waar het publieke basispensioen, de aow,
                 in de tweede pijler wordt aangevuld door verplichte bedrijfstakpensioenen.
                 En naast arbeidsgerelateerde sociale verzekeringen, die inkomensafhankelijke
                 uit-keringen voor zieken, werklozen, en arbeidsongeschikten genereren, bestaat
                 er een publiek gefinancierd bijstandsstelsel als vangnet en generieke minimum-
                 inkomenbescherming. Bovendien heeft Nederland zich grotendeels ontworsteld
                 aan de continentale traditie van passief arbeidsmarktbeleid en het ontmoedigen
                 van vrouwen om te gaan werken.
                 Bovendien worden de verschillen tussen de modellen in de praktijk steeds
                 minder scherp. Vanaf het midden van de jaren negentig, onder druk van de komst
                 van de emu, is er sprake van een opvallende toenadering tussen de verschillende
                 verzorgingsstaten in de richting van een hoge(re) en brede(re) arbeidsdeelname
                 met een grotere nadruk op flexibele arbeidsmarkten, actief arbeidsmarktbeleid,
                 maatschappelijke dienstverlening, het uitfaseren van vervroegd uittreden en het
                 versoberen van pensioenstelsels. In dit verband kan gesproken worden van
                 contingente convergentie tussen verschillende regimes (Hemerijck 2006). Landen
                 worden met veel identieke uitdagingen geconfronteerd: de noodzaak van een
</pre>

====================================================================== Einde pagina 92 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 93 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:10    Pagina 92
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               activerend arbeidsmarktbeleid, de vergrijzing, het integreren van achterblijvende
                               etnische groepen via de arbeidsmarkt, de wens om arbeid en zorg te combineren,
                               en als gevolg van de globalisering toenemende interdependenties. Die internatio-
                               nale onderlinge afhankelijkheid noopt tot vormen van samenwerken, waarvan de
                               eu een evident voorbeeld vormt. eu-beleid en het nationale beleid van lidstaten
                               zijn geleidelijk meer met elkaar verweven geraakt, ook op terreinen waar landen
                               hun eigen autonomie hebben behouden (vgl. Canoy en Smith 2006).
                               Ten slotte is het naïef om te menen dat geslaagd beleid probleemloos van één land
                               overgebracht kan worden naar een ander land met een ander beleidsbestel. Dat ging
                               niet met het Zweedse macro-economische beleidsmodel in de jaren zeventig, en
                               ook niet met het Duitse Rijnlandmodel van de industriële ontwikkeling van kwa-
                               liteitsproducten in de jaren tachtig. In de jaren negentig speelde het Nederlandse
                               werkgelegenheidswonder een prominente rol in het debat over de mogelijkheid
                               van een soort ‘derde weg’: kapitalisme met een sociaal gezicht. Aan het begin van
                               de eenentwintigste eeuw figureren in de internationale pers de ‘Keltische Tijger’
                               (Ierland; zie Hazeu 2005), het Deense ‘Lego-model’, en de Finse kenniseconomie
                               als de nieuwe modelvoorbeelden. Maar iedere keer weer bleek de superieure werk-
                               zaamheid van een succesmodel vergankelijk te zijn. Verzorgingsstaten zijn evoluti-
  92                           onaire systemen waarbinnen politieke prioriteiten, weerbarstige instituties, en
                               (imperfecte) beleidsfuncties in de tijd onderwerp zijn van aanpassing; aanpassin-
                               gen die niet vanzelf gaan. Verzorgingsstaten worden gekenmerkt door moeilijk uit-
                               wisselbare beleidstradities en institutionele vormgeving.
                               Deze conclusie betekent niet dat het zinloos is om geslaagde en minder geslaagde
                               hervormingspogingen te bestuderen. Integendeel: een goed inzicht in vergelijk-
                               bare uitdagingen en ervaringen elders is onontbeerlijk in een periode van geïn-
                               tensiveerde economische internationalisering, maatschappelijke differentiatie en
                               Europese beleidsinnovatie. Dat kan echter beter gebeuren aan de hand van speci-
                               fieke vragen, en beter niet op basis van grove modellen. In het volgende deel
                               wordt daarom dieper en preciezer ingegaan op de verschillende Europese verzor-
                               gingsstaten, en op de mate en wijze waarop de vier functies vorm hebben gekre-
                               gen. Met name wordt gekeken hoe Nederland verzorgt, verzekert, verheft en
                               verbindt in vergelijking tot andere Europese landen. Hierdoor is het mogelijk om
                               al voorzichtig een aantal knelpunten te identificeren, die in de hierna volgende
                               hoofdstukken worden uitgewerkt.
                     4.3       op functies vergeleken
                               Alle Europese verzorgingsstaten ondersteunen hulpbehoevenden en geven
                               bijstand aan arme gezinnen (verzorgen), geven uitvoering aan meer of minder
                               uitgebreide systemen van sociale verzekeringen (verzekeren), hebben zich
                               gecommitteerd aan een doelmatige aanwending van talent en het ontwikkelen
                               van menselijk kapitaal (verheffen), en dit alles in het kader van een bredere doel-
                               stelling van het bevorderen van sociale insluiting en maatschappelijke samen-
                               hang (verbinden). Daarbij zijn eerder gemaakte – padafhankelijke – inhoudelijke
</pre>

====================================================================== Einde pagina 93 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 94 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de                   30-09-2006      16:10     Pagina 93
                                                                          de nederlandse verzorgingsstaat in europees-vergelijkend perspectief
                                  en institutionele keuzen mede van invloed op de precieze invulling van die func-
                                  ties in verschillende verzorgingsstaten.
          4.3.1                   verzorgen
                                  Het merendeel van de Europese verzorgingsstaten biedt hulpbehoevenden
                                  (inkomensafhankelijke) bijstand en maatschappelijke ondersteuning, en kent
                                  een publiek gereguleerde gezondheidszorg. Traditioneel zijn de continentale
                                  systemen van gezondheidszorg gebaseerd op verplichte publieke en private
                                  zorgverzekeringen. In de Scandinavische en Angelsaksische landen domineren
                                  publieke systemen van nationale gezondheidszorg. Ze zijn echter van een andere
                                  aard: in de Angelsaksische landen bestaan, anders dan in Scandinavische landen,
                                  sterke prikkels voor de middenklasse om te opteren voor particuliere gezond-
                                  heidszorg. In Europa zien we in de meeste landen overigens een stijging van de
                                  eigen bijdragen in kinderopvang, medische zorg en ouderenzorg.
                                  De totale uitgaven aan langdurige zorg (voor ouderen en voor mensen met een
                                  fysieke of mentale handicap) verschillen sterk tussen landen: van 0,6 procent van
                                  het bnp in Spanje tot een kleine drie procent in Zweden in 2000 (oecd 2005b).
                                  Nederland besteedt veel minder geld aan langdurige zorg dan de Scandinavische                                  93
                                  landen (figuur 4.9). Dit komt gedeeltelijk doordat de vergrijzing in landen als
                                  Zweden in een veel verdere fase is. Onze uitgaven zijn vergelijkbaar met die van
                                  het Verenigd Koninkrijk en Duitsland (vgl. ook Rostgaard 2004 en oecd 2005c).
                                  Er is echter ook een belangrijk verschil met deze laatste twee landen: in Neder-
                                  land is er verhoudingsgewijs weinig sprake van private financiering van de zorg.
           Figuur 4.9                  Uitgaven aan langdurige zorg als percentage van het bnp, 2000
                                 3
                                2,5
           Percentage van bnp
                                 2
                                1,5
                                 1
                                0,5
                                 0
                                      Spanje      Ierland     Duitsland      Verenigd     Nederland       Noorwegen   Zweden
                                                                             Koninkrijk
                                                            ■ Publieke uitgaven      ■ Private uitgaven
           Bron: oecd 2005b
</pre>

====================================================================== Einde pagina 94 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 95 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:10     Pagina 94
        de v er zorgingssta at herwoge n
                                Ouderen worden niet alleen door formele zorg verzorgd, maar ook informeel,
                                met name door familieleden. Elk land kent een andere mix van formele en infor-
                                mele zorg, al dan niet ondersteund door financiële regelingen. Anders dan in
                                continentale landen en het Verenigd Koninkrijk bestaat er in Nederland weinig
                                (financiële) steun voor informele zorg, bijvoorbeeld via sociale zekerheid of
                                verlofregelingen (oecd 2005c). In Nederland wordt door relatief veel mensen op
                                informele wijze gezorgd, zoals tabel 4.5 laat zien. Er is overigens geen een-op-
                                eenverband tussen de hoeveelheid vrouwen die informeel zorgen en het bestaan
                                van zorgvoorzieningen: informele zorg en formele zorg zijn geen communice-
                                rende vaten (Spiess en Schneider 2002; Sarasa 2005). Er is wel verband tussen
                                formele zorg en het aantal uren dat informeel gezorgd wordt. In de continentale
                                en Angelsaksische landen wordt door informele zorgers bijna een halve werk-
                                week gezorgd. In Nederland wordt, net als in Scandinavië, minder intensief infor-
                                meel gezorgd: het aantal uren per week is beperkt.
                      Tabel 4.5       Informele zorg in Europa, percentage dat informele zorg verleent
                                                 1994                                           2000
                                              mannen         vrouwen            >4 uur       vrouwen       uren
  94                                                                           per dag                 per week
                      Scandinavisch
                         Denemarken                 4               9                8              7        12
                         Finland                     -               -               -              9        12
                      Continentaal
                         Duitsland                  7              14               22
                         Nederland                  6              13               14             10        17
                         Frankrijk                  3               8               17              5        15
                         België                     6              13               21               -        -
                      Angelsaksisch
                         Ver. Koninkrijk            7              14               37               -        -
                      Mediterraan
                         Spanje                     5              16               47             13        38
                         Italië                     9              19               34               -        -
                      Bron: Sarasa 2005; Dykstra 1994
                                Maatschappelijke dienstverlening wordt bijna overal in West-Europa van toene-
                                mend belang geacht, getuige de toegenomen uitgaven aan kinderopvang, onder-
                                wijs, gezondheid en ouderenzorg in het laatste decennium (Taylor-Gooby 2004).
                                Tegelijkertijd komt de verzorgingsfunctie onder druk te staan, met name door
                                vergrijzing als gevolg van een toenemende levensverwachting en dalende
                                geboortecijfers. Kijken we naar het aantal mensen jonger dan 15 jaar en ouder dan
                                65 jaar in verhouding tot de beroepsbevolking (de age dependency ratio), dan is er
</pre>

====================================================================== Einde pagina 95 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 96 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de                                         30-09-2006      16:10     Pagina 95
                                                                                             de nederlandse verzorgingsstaat in europees-vergelijkend perspectief
                                                    in heel Europa een sterke stijging te zien, vooral in de mediterrane lidstaten. In
                                                    Nederland ligt het hoogtepunt van deze grootheid rond 2040; dan bedraagt ze
                                                    ruim zeventig procent. Dat zal leiden tot een stijging van het aantal zorgvragers.
           Figuur 4.10                                       Vruchtbaarheidsgraad in 1970 en 2003
                                                 4,50
                                                 4,00
           Gemiddeld aantal kinderen per vrouw
                                                 3,50
                                                 3,00
                                                 2,50
                                                 2,00
                                                 1,50
                                                 1,00
                                                 0,50
                                                   0                                                                                                                95
                                                        DK     FI   SE       DE   FR    NE    BE    AT         IE   UK         IT   GR   PT    ES
                                                        ■ 1970      ■ 2003
           Noot: vruchtbaarheidsgraad: gemiddeld aantal kinderen per vrouw
           Bron: oecd 2005a
                                                    Een tweede opgave voor de verzorgingsfunctie is omgaan met de toenemende
                                                    arbeidsdeelname van met name oudere vrouwen. Nu is de arbeidsdeelname van
                                                    oudere vrouwen in Nederland nog relatief laag (zie figuur 4.11), maar in de
                                                    toekomst zullen vrouwen steeds meer blijven werken. Vooralsnog blijkt uit Euro-
                                                    pese vergelijkende studies naar informele zorg (Spiess en Schneider 2002; Sarasa
                                                    2005) en de Nederlandse praktijk (Knijn en Liefbroer 2002; scp/De Boer 2005)
                                                    dat mantelzorg en arbeidsdeelname best samen kunnen gaan. In heel verschil-
                                                    lende landen als Finland en Engeland is de arbeidsdeelname van oudere vrouwen
                                                    relatief hoog, maar ook het percentage mantelzorgers, zoals de tabel laat zien.
                                                    Wel is het zo dat intensieve zorg moeilijk samen kan gaan met intensieve arbeid:
                                                    voltijds werken en voltijds zorgen, zo blijkt uit de Europese praktijk, is lastig. Als
                                                    gevolg van de lage vruchtbaarheidsgraad (zie figuur 4.10), de betaalbaarheid en
                                                    het aanbod van formele zorg, de toenemende arbeidsdeelname van vrouwen en
                                                    ouderen, en het afnemende belang dat de extended family speelt in onze moderne
                                                    samenlevingen, zal er meer spanning ontstaan tussen informele zorg en arbeid.
          4.3.2                                     verzekeren
                                                    In Scandinavische verzorgingsstaten heeft iedereen die daarvoor in aanmerking
                                                    komt, recht op een uitkering die negentig procent van het laatstverdiende loon
                                                    kan bedragen, maar wel een bepaald plafond kent. De Angelsaksische sociale
</pre>

====================================================================== Einde pagina 96 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 97 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de                                       30-09-2006           16:10   Pagina 96
       de v er zorgingssta at herwoge n
                     Figuur 4.11                                     Werkgelegenheid oudere vrouwen en oudere mannen (55-64 jaar) in 2004
                                                           70
                                                                                                                            DK
                                                           65                            IE                  VK
                     Werkgelegenheidsgraad oudere mannen
                                                           60
                                                                          PT                       ES 
                                                                         GR             NE
                                                           55
                                                                                         DE                         FI
                                                           50
                                                           45
                                                                                          FR
                                                           40
                                                                  BE
                                                           35
                                                                20                30              40                50            60        70
 96
                                                                                           Werkgelegenheidsgraad oudere mannen
                     Bron: Eurostat, Structural Indicators
                                                            verzekeringen zijn inkomensafhankelijk, op behoefte gebaseerd, en bescheiden
                                                            van omvang: ze bedragen minder dan 55 procent van het laatstverdiende inko-
                                                            men. De hogere inkomensgroepen verzekeren hun arbeidsmarkt- en levensloop-
                                                            risico’s bij via private verzekeringen. De Continentale verzorgingsstaten worden
                                                            gekenmerkt door hoge beroepsgroepgerelateerde inkomensvervangende uitke-
                                                            ringen die een verzekeringslogica weerspiegelen (financiering door sociale ver-
                                                            zekeringsbijdragen). Uitkeringen benaderen het niveau van het laatstverdiende
                                                            loon en de uitkeringsduur is relatief lang. Ook in de mediterrane landen zijn
                                                            inkomensoverdrachten vooral passief van aard en is het sociale vangnet onder-
                                                            ontwikkeld: Portugal en Griekenland kennen geen adequate bijstandsondersteu-
                                                            ning. Ondanks deze verschillen in sociale verzekeringssystemen die sterk regi-
                                                            megerelateerd zijn, vertoont het aandeel van de beroepsbevolking dat voor zijn
                                                            inkomen afhankelijk is van de sociale zekerheid (de benefit dependency rate )
                                                            slechts een beperkte spreiding (zie tabel 4.6).
                                                            Binnen de sfeer van de sociale verzekeringen is een verschuiving gaande van een
                                                            passief beleid gericht op een horizontale herverdeling van inkomen (van gezond
                                                            naar ziek, van werkend naar werkloos) naar een beleid gericht op de activering en
                                                            reïntegratie van kwetsbare groepen. Daartoe zijn in eerste instantie uitkeringen
                                                            verlaagd, is de toegang tot de sociale zekerheid selectiever geworden, en is het
                                                            voorwaardelijke karakter van rechten sterker benadrukt. De nadruk ligt nu meer
                                                            op de wederkerigheid van rechten en plichten: om in aanmerking te blijven
</pre>

====================================================================== Einde pagina 97 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 98 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de       30-09-2006     16:10    Pagina 97
                                                         de nederlandse verzorgingsstaat in europees-vergelijkend perspectief
                    komen voor uitkeringen worden uitkeringsgerechtigden vaker verplicht om een
                    baan te accepteren of een opleiding te volgen, terwijl de overheid meer dan voor-
                    heen de plicht op zich heeft genomen om uitkeringsgerechtigden te reactiveren
                    voor de reguliere of gesubsidieerde arbeidsmarkt. Dat is nodig om de arbeids-
                    participatie op een zo hoog mogelijk niveau te brengen in de continentale en
                    mediterrane landen. Dat is noodzakelijk om de sociale zekerheid betaalbaar en de
                    productiviteit en het concurrentievermogen op peil te houden. Ook in Nederland
                    zijn de uitgaven voor actief arbeidsmarktbeleid sterk toegenomen, en steken ze
                    gunstig af in vergelijking tot andere landen (zie tabel 4.3).
                    Arbeidsongeschiktheid, werkloosheid en vervroegde uittreding leidden in de
                    jaren tachtig en negentig tot de meeste aanspraken op inkomensondersteuning.
                    Nu ligt in Europa de focus meer op preventieve gezinsondersteuning: ouder-
                    schaps- en zwangerschapscompensatie worden belangrijker. Vergeleken met de
                    rest van de eu kent Nederland een lage compensatie voor ouder- en zwanger-
                    schapsverlof, niet alleen ten opzichte van Scandinavische landen maar ook in
                    vergelijking met Frankrijk en Oostenrijk.
                                                                                                                              97
           Tabel 4.6      Benefit dependency rate. Percentage van populatie 15-64 jaar, afhankelijk van sociale
                          zekerheid
                                                        1980                   1990                      1999
           Scandinavisch
              Denemarken                                 20,1                   23,2                      23,1
              Zweden                                     16,1                     17                        20
           Continentaal
              Duitsland                                  15,2                    18,1                     22,4
              Frankrijk                                  13,9                    20,2                     24,2
              Nederland                                  15,9                   19,9                      17,8
              België                                     17,4                    24,4                     23,6
              Oostenrijk                                 15,5                     18                      21,5
           Angelsaksisch
              Ierland                                    12,4                   18,9                      19,3
              Ver. Koninkrijk                            15,2                    18,5                     18,9
           Mediterraan
              Spanje                                      8,3                    12,3                     11,2
           Bron: oecd 2004a
</pre>

====================================================================== Einde pagina 98 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 99 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:10    Pagina 98
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               Oudedagsuitkeringen
                               Het Nederlandse pensioenstelsel kent een hybride karakter. Ons stelsel kent,
                               net als in de andere continentale landen, verplichte, inkomensafhankelijke en
                               aan arbeid gerelateerde pensioenen (tweede pijler). Daarnaast kent Nederland
                               een algemeen publiek gefinancierd ouderdomspensioen (aow ). De aow (eerste
                               pijler) is vergelijkbaar met het Scandinavische omslagstelsel en voorziet alle
                               inwoners vanaf 65 jaar van een basispensioen, net boven het bestaansminimum.
                               De tweede pijler bestaat uit een meestal voor alle werknemers verplichte inko-
                               mensafhankelijke pensioenregeling, per bedrijf of sector georganiseerd. Werkge-
                               vers- en werknemersorganisaties beheren daartoe gezamenlijk de pensioenfond-
                               sen. De eerste en tweede pijler samen zorgen voor een pensioen dat zeventig
                               procent van het laatstverdiende loon bedraagt, bij een volledige pensioenop-
                               bouw. De – in omvang – kleine derde pijler bestaat uit voor de belasting aftrek-
                               bare private aanvullende pensioenregelingen en lijfrentes, bedoeld voor wie niet
                               of niet voldoende pensioen opbouwt in de tweede pijler.
                               Angelsaksische pensioenen zijn altijd gebaseerd geweest op het middelloon.
                               Staatspensioenen die op de hoogte van het eindloon zijn gebaseerd, vergoeden
                               minder dan vijftig procent van het laatstverdiende loon. Het pensioengat wordt
  98                           hier gedicht door inkomensafhankelijke pensioenen, aangeboden door private
                               pensioenfondsen. De Scandinavische pensioenen zijn evenmin genereus. De
                               Zweedse en de Finse overheid verstrekken aan alle werkenden, in loondienst en
                               zelfstandig, een inkomensafhankelijk pensioen. Het Zweedse en Deense middel-
                               loonsysteem heeft tot gevolg dat de inkomensafhankelijke pensioenpijler geen
                               minimum- en maximumhoogten kent. Burgers zonder arbeidsverleden hebben
                               recht op een staatspensioen, dat in Denemarken en Finland onderhevig is aan een
                               inkomenstoets. De staatspensioensystemen van continentale verzorgingsstaten
                               zijn gebaseerd op een omslagstelsel en worden georganiseerd via sociale verzeke-
                               ringen. Verder is, met name in Nederland, het kapitaalgedekte tweedepijlerpensi-
                               oen van groot belang. De totale hoogte van de Nederlandse oudedagsuitkeringen
                               varieert tussen de vijftig en negentig procent van het laatstverdiende loon, verge-
                               lijkbaar met de Scandinavische verzorgingsstaten. Nederlandse ouderen zijn dus
                               relatief goed verzekerd.
                               In de meeste eu-landen zijn in de afgelopen vijftien jaar belangrijke hervormingen
                               in pensioenen doorgevoerd. In 1999 schakelde Zweden over van een eindloon-
                               naar een middelloonsysteem (Schludi 2001). In Oostenrijk is de referentieperiode
                               uitgebreid en zijn de indexeringsregels veranderd. Duitsland is overgegaan van
                               bruto- naar nettoloonindexering, Frankrijk van loon- naar prijsindexering. In Ne-
                               derland is rond de eeuwwisseling een belangrijke stap gezet met de ombouw van
                               het eindloon- naar een middelloonstelsel. Duitsland is het verst gegaan. Teneinde
                               het sparen in private pensioenfondsen en het gebruik van staatssubsidies op
                               aanvullende pensioenen door mensen met een laag inkomen te stimuleren, zijn
                               bonussen en belastingvoordelen in het leven geroepen. De afwezigheid van
                               samenwerking en consensus onder grote politieke partijen en sociale partners in
                               Frankrijk is een belangrijke oorzaak voor het gebrek aan voortgang in de hervor-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 99 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 100 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de                        30-09-2006      16:10    Pagina 99
                                                                          de nederlandse verzorgingsstaat in europees-vergelijkend perspectief
                                     mingen van het pensioensysteem en de arbeidsmarkt (Bonoli en Palier 1997; Levy
                                     1999). Belangrijke pensioenhervormingen in Spanje, Portugal en Italië maakten
                                     deel uit van een hervormingspakket dat noodzakelijk was voor toetreding tot de
                                     emu. Maar ondanks deze soms ingrijpende aanpassingen geeft een land als Italië
                                     nog steeds bijna zestien procent van zijn bnp uit aan pensioenen. Nederland kent
                                     een gemiddeld uitgavenpatroon als het gaat om pensioenen (figuur 4.12).
           Figuur 4.12                      Pensioenuitgaven als percentage van het bnp, periode 1990-2003
                                    16
                                    15
           Percentage van het bnp
                                    14
                                    13
                                                                                                                                                 99
                                    12
                                    11
                                    10
                                     1990        1992         1994       1996          1998         2000            2002   2002
                                            Zweden      Nederland    Duitsland     Italië     Verenigd Koninkrijk
           Bron: Eurostat, Sustainable Development Indicators
                                     Een stijgende levensverwachting, een blijvend laag geboortecijfer en de baby-
                                     boomgeneratie die de pensioengerechtigde leeftijd bereikt, zetten de houdbaar-
                                     heid van de pensioenstelsels onder druk. Maar pensioenhervormingen komen
                                     slechts moeizaam van de grond, vooral in mediterrane en continentale stelsels.
                                     Dit geldt niet voor Scandinavische landen, waar de arbeidsdeelname van ouderen
                                     hoog is. De recente Nederlandse pensioenhervormingen, die voor een belangrijk
                                     deel relatief rustig zijn doorgevoerd, steken in dat opzicht gunstig af.
          4.3.3                      verheffen
                                     Het onderwijs is gedurende de twintigste eeuw het belangrijkste middel geweest
                                     voor opwaartse mobiliteit. Het is de ambitie van de eu om ook in de huidige
                                     kenniseconomie op het hoogste niveau te kunnen concurreren (de ‘Lissabon-
                                     agenda’). Daarom wordt alom erkend dat investeren in menselijk kapitaal prio-
                                     riteit heeft. Het verbeteren van het onderwijs over de gehele linie is hierbij het
</pre>

====================================================================== Einde pagina 100 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 101 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de                                           30-09-2006        16:10    Pagina 100
       de v er zorgingssta at herwoge n
                                                                meest voor de hand liggende middel. Vrijwel overal in Europa ligt de arbeidspar-
                                                                ticipatie van hoger opgeleiden boven de tachtig procent, terwijl lager opgeleiden
                                                                aanzienlijk lager scoren. Een belangrijk probleem vormt het grote aantal ‘voortij-
                                                                dige schoolverlaters’1 (zie figuur 4.13). In Portugal en Spanje verlaat ongeveer
                                                                dertig procent de school voortijdig, in Nederland ongeveer dertien procent, maar
                                                                in Denemarken en Zweden betreft het slechts ongeveer acht procent.
                    Figuur 4.13                                          Vroegtijdige schoolverlaters in 2005
                                                               45
                                                               40
                     Percentage vroegtijdige schoolverlaters
                                                               35
                                                               30
                                                               25
                                                               20
                                                               15
 100                                                           10
                                                                5
                                                                0
                                                                    DK     FI    SE         FR   NE    BE   AT   IE   UK      IT   PT   GR   ES
                    Bron: oecd
                                                                Verschillende onder wijssystemen
                                                                De Angelsaksische en de Scandinavische verzorgingsstaten worden gekenmerkt
                                                                door brede, algemeen vormende, onderwijssystemen, waar leerlingen lang bij
                                                                elkaar blijven en een gemeenschappelijk programma afronden. In de continentale
                                                                en mediterrane verzorgingsstaten bestaan meer gedifferentieerde stelsels, met
                                                                gescheiden algemeen vormende en categorale beroepsvoorbereidende trajecten,
                                                                gericht op een goede aansluiting op de arbeidsmarkt. Het onderscheidende ken-
                                                                merk van de continentale onderwijssystemen is de duale structuur. Zowel het
                                                                Scandinavische systeem en het Duitse stelsel benadrukken het belang van inter-
                                                                mediaire instituties tussen het onderwijs en de arbeidsmarkt. Dergelijke verbin-
                                                                dingen blijven zwak in de meeste mediterrane landen, Frankrijk en het Verenigd
                                                                Koninkrijk.
                                                                In Nederland bestond lange tijd een sterke koppeling tussen het algemeen
                                                                vormende onderwijsdeel en het beroepsonderwijs. Hierdoor konden leerlingen
                                                                gemakkelijk doorstromen van lager via middelbaar via hoger beroepsonderwijs
                                                                naar de universiteit. Met de invoering van de basisvorming, geïnspireerd door
                                                                Angelsaksische en Scandinavische voorbeelden, zijn deze doorstroommogelijk-
                                                                heden beperkt. Bovendien bestaat in Scandinavië – anders dan in Nederland – een
                                                                tweedekans levenlanglerenbeleid; voorzieningen die een integraal onderdeel zijn
</pre>

====================================================================== Einde pagina 101 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 102 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de                            30-09-2006      16:10      Pagina 101
                                                                                 de nederlandse verzorgingsstaat in europees-vergelijkend perspectief
                                       van een beleidstraditie om arbeidsdeelname en productiviteit te bevorderen. De
                                       successen van bijvoorbeeld de Finse economie, maar ook de Ierse, zijn gedeelte-
                                       lijk gebaseerd op een catch-up investeringsstrategie in het onderwijs, het voorko-
                                       men van voortijdig schoolverlaten en het vergemakkelijken van de overgang van
                                       school naar werk, vooral voor laaggeschoolden.
                                       Hoogte en financiering van onder wijsuitgaven
                                       Figuur 4.14 laat zien dat de totale uitgaven aan onderwijs het hoogst zijn in Scan-
                                       dinavië. Dat zijn vrijwel volledig publieke uitgaven; het private aandeel is hier het
                                       laagst. Denemarken geeft meer dan zeven procent van het bnp uit aan onderwijs.
                                       Nederland geeft, net als Spanje, veel minder uit, een kleine vijf procent. De groot-
                                       ste financieringsstroom in de eu is publiek van aard. In Duitsland en het Vere-
                                       nigd Koninkrijk wordt ook een aanzienlijk deel privaat gefinancierd. Het Vere-
                                       nigd Koninkrijk moedigt private scholen aan om zelfsturende trusts te vormen,
                                       om zich te ontworstelen aan de overheid.
           Figuur 4.14                          Uitgaven aan onderwijs als percentage van het bnp in 2002
                                    8,00
                                                                                                                                                        101
                                    7,00
                                    6,00
           Percentage van het bnp
                                    5,00
                                    4,00
                                    3,00
                                    2,00
                                    1,00
                                      –
                                           DK     FI   SE        DE   FR    NE    BE     AT          IE   UK       IT   GR   PT    ES
                                                                             ■ Publiek        ■ Privaat
           Bron: oecd 2004b
                                       Onder wijs en de Lissabondoelstellingen
                                       Om ook in de toekomst op het allerhoogste niveau economisch te kunnen pres-
                                       teren heeft de eu zich in Lissabon (2000) tot doel gesteld de kwaliteit en de kwan-
                                       titeit van haar menselijk kapitaal te verhogen. De Europese Raad heeft deze
                                       ambitie omgezet in dertien doelstellingen, variërend van aanbevelingen rond
                                       voortijdige schoolverlaters, verhouding tussen mannen en vrouwen in exacte
                                       vakken, en het niveau van leesvaardigheid. Wat betreft dat laatste: in 2010 moet
                                       het percentage vijftienjarigen dat laag scoort op leesvaardigheid met ten minste
                                       twintig procent gedaald zijn ten opzichte van 2000. Op basis van de pisa Reading
</pre>

====================================================================== Einde pagina 102 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 103 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de                          30-09-2006       16:10    Pagina 102
       de v er zorgingssta at herwoge n
                                               Scale scoren Nederlandse scholieren hoog (zie figuur 4.15), vergelijkbaar met
                                               Ierland en Zweden. Finland scoort als enige land significant hoger. De stan-
                                               daarddeviatie in pisa-scores in Nederland is een van de laagste in Europa, wat
                                               duidt op een homogeen gemiddelde. Dat betekent dat de meeste kinderen goed
                                               kunnen lezen, maar ook dat we weinig uitschieters naar boven kennen.
                    Figuur 4.15                         Gemiddelde pisa-score leesvaardigheden in 2003
                                             560
                                             540
                     Gemiddelde pisa-score
                                             520
                                             500
                                             480
                                             460
 102                                         440
                                             420
                                                   DK     FI   SE        AT    BE   NE   FR   DE         ES   GR   IT   PT   IE
                    Bron: oecd
                                               Kinderopvang
                                               Vaak heerst de gedachte, en zeker in Nederland, dat kinderopvang een belangrijke
                                               manier is om voor vrouwen deelname op de arbeidsmarkt te vergemakkelijken.
                                               De pedagogische component wordt zelden of nooit aangevoerd als reden om een
                                               baby of peuter naar dagopvang te brengen. De kosten van kinderopvang zijn dan
                                               ook primair voor de ouders. Kinderopvang kan echter ook onderdeel zijn van de
                                               verheffingsfunctie van de verzorgingsstaat. Dergelijke verschillende visies op het
                                               belang van kinderopvang zijn terug te zien in figuur 4.16. In Denemarken en
                                               Zweden steekt het aantal kinderen in geregistreerde kinderopvang met kop en
                                               schouders boven de rest van Europa uit. De kosten van kinderopvang per kind
                                               zijn voor ouders dan ook beduidend lager dan elders in Europa (met uitzondering
                                               van Duitsland). In Nederland zijn de kosten van kinderopvang vergelijkenderwijs
                                               hoog. Dit past binnen de eerdere constatering dat in Nederland verhoudingsge-
                                               wijs weinig geïnvesteerd wordt in gezinnen (zie tabel 4.5).
                                               De verheffingsfunctie raakt ook de positie van vrouwen. In Nederland is de
                                               arbeidsdeelname van moeders sterk toegenomen, en is nu een van de hoogste in
                                               Europa, net na landen als Zweden en Denemarken (zie figuur 4.17). De meeste
                                               moeders in Nederland werken in deeltijdbanen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 103 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 104 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de                          30-09-2006         16:10        Pagina 103
                                                                                        de nederlandse verzorgingsstaat in europees-vergelijkend perspectief
           Figuur 4.16                        Kinderopvang. Kosten en gebruik in 2001
                                   70
                                   60
                                   50
           Percentage
                                   40
                                   30
                                   20
                                   10
                                    0
                                         DK      FI     SE            DE      FR        NE        BE        AT    IE   UK          GR    PT
                                        ■ Nettokosten als % van brutoloon van gemiddelde productiemedewerker
                                        ■ Kosten in % van nettogezinsinkomen
                                        ■ % kinderen van 0 - 2 jaar in geregistreerde kinderopvang                                                             103
           Noot: Data voor België, Frankrijk, Zweden en het Verenigd Koninkrijk betreft het jaar 2002
           Bron: oecd 2005e
           Figuur 4.17 Werkgelegenheid vrouwen met kind, per leeftijdscategorie kind
                                   90
                                   80
                                   70
           Werkgelegenheidsgraad
                                   60
                                   50
                                   40
                                   30
                                   20
                                   10
                                    0
                                         DK       FI             BE      FR        DE        NL        AT        UK         ES     IT    PT
                                        ■ 0 - 2 jaar   ■ 3 - 5 jaar   ■ 6 - 11 jaar
           Noot: Gegevens van Zweden, Ierland en Griekenland waren niet beschikbaar, of onbetrouwbaar
           Bron: Eurostat
</pre>

====================================================================== Einde pagina 104 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 105 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de                                         30-09-2006      16:10      Pagina 104
       de v er zorgingssta at herwoge n
                                                              Het is opvallend dat de algemene tendens tot participatie door vrouwen hun
                                                              vruchtbaarheid niet negatief beïnvloedt. Integendeel, figuur 4.18 suggereert
                                                              zelfs een licht positieve correlatie tussen arbeidsdeelname en vruchtbaarheid.
                                                              Met name landen waar het combineren van zorg en arbeid moeizaam verloopt
                                                              (en meer economische onzekerheid heerst) zoals Italië en Spanje, laten lage
                                                              vruchtbaarheidscijfers zien. Het lijkt erop dat kinderopvang, naast het verheffen
                                                              van kinderen en het bevorderen van de arbeidsparticipatie, ook nog wel eens een
                                                              ander (indirect) effect kunnen hebben.
                    Figuur 4.18                                       Werkgelegenheid en vruchtbaarheid vrouwen in de eu in 2004
                                                            85%
                                                            75%
                     Werkgelegenheid vrouwen in procenten
                                                                                                                              DK
                                                                                                                      SE 
                                                                                                                     NI       FI
                                                                                                                         
                                                            65%                                 PT                       U
                                                                              SI                 
                                                                                           DE AT  CY
                                                                               LV            EE                                    FR
 104                                                                                                                                        IE
                                                                                  LT
                                                                              CZ                                BE
                                                            55%
                                                                                                                     LU
                                                                                SK   H
                                                                                            ES
                                                                               PL 
                                                                                        IT
                                                            45%                       EL
                                                                                                                              y = 17,388x + 30,554
                                                                                                                                     R2 = 0,2301
                                                            35%
                                                                                               MT
                                                            25%
                                                                  1           1,2                 1,4     1,6                1,8              2      2,2
                    Bron: Saari 2006
                  4.3.4                                       Verbinden
                                                              Een belangrijke functie van de verzorgingsstaat is het creëren van sociale cohesie
                                                              door middel van een gerichte insluiting van werknemers, vrouwen, etnisch-
                                                              linguïstische en religieuze minderheidsgroepen. De maatschappelijke verbon-
                                                              denheid in de rijke westerse samenleving kan onder druk komen te staan door
                                                              processen van economische internationalisering, technologische innovatie, indi-
                                                              vidualisering van samenlevingspatronen, vergrijzing en immigratie. Het is de
                                                              vraag in hoeverre Europese verzorgingsstaten erin slagen de sociale verbinding
                                                              tussen verschillende categorieën burgers te herijken. Is er in Europese landen
                                                              sprake van verbindingstekorten wanneer we kijken naar zowel objectieve cijfers
                                                              als subjectieve percepties van burgers over de verbindingskracht van de verzor-
                                                              gingsstaat tussen verschillende groepen: oud en jong, allochtoon en autochtoon,
                                                              en hoog- en laagopgeleiden?
</pre>

====================================================================== Einde pagina 105 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 106 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de                         30-09-2006      16:10    Pagina 105
                                                                              de nederlandse verzorgingsstaat in europees-vergelijkend perspectief
                                   Oud en jong
                                   Een verouderende bevolking kan gevolgen hebben voor de verhouding tussen
                                   jong en oud, met als mogelijk resultaat een generatieconflict. De betaalbaarheid
                                   van de pensioenen en de gezondheidszorg staat onder druk, en daarmee ook
                                   de beleidsruimte voor kinderopvang en gezinsondersteuning. Vergeleken met
                                   andere Europese landen kennen Nederlandse ouderen significant minder armoe-
                                   de. Ook ten opzichte van de Nederlandse bevolking als geheel is het armoede-
                                   cijfer van ouderen laag: 1,6 tegenover 6,0, afgemeten aan de ratio van figuur 4.19.
                                   Kinderarmoede vormt daarentegen een relatief groter probleem in Nederland.
           Figuur 4.19                       Relatieve Armoederatio kinderen en ouderen in 2000
                                  40
                                  35                                                                            IE
                                  30
                                                                                                               PT
           Armoederatio ouderen
                                  25                                                                                                                 105
                                                                                                GR
                                  20
                                  15                                                                         IT 
                                                                                                                     VK
                                  10                  FI              FR                    DE 
                                                                                                      AT
                                                      SE
                                              DK 
                                   5
                                                                             NE 
                                   0
                                       0,0     2,0     4,0      6,0     8,0         10,0    12,0      14,0     16,0        18,0   20,0
                                                                         Armoederatio kinderen
           Bron: oecd 2005d
                                   Vanaf de jaren tachtig is in de continentale en mediterrane verzorgingsstaten
                                   sprake van een dramatische daling van arbeidsparticipatie van oudere werkne-
                                   mers, met meer dan dertig procent. Dit komt met name door het vervroegd
                                   uittreden van vooral mannen. Sinds eind jaren negentig is er weer een toename
                                   van de arbeidsparticipatie van oudere werknemers in sommige continentale
                                   verzorgingsstaten. Nederland loopt hierbij voorop. Toch heeft zowel oud als
                                   jong een zwakke positie op de arbeidsmarkt: beide groepen kennen een hoge
                                   werkloosheid (oud iets meer dan jong). Er zijn echter belangrijke verschillen.
                                   Wanneer ouderen werkloos worden, blijven ze dit ook lange tijd, soms tot hun
                                   pensioen, al worden ze vaak ondersteund door relatief genereuze uitkeringen.
                                   Voor jongeren geldt dat niet: zij vinden relatief snel weer een andere baan (zie
                                   figuur 4.20).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 106 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 107 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de                            30-09-2006                                                   16:10                          Pagina 106
       de v er zorgingssta at herwoge n
                    Figuur 4.20                                   Het aannemen van oude werknemers in 2004.
                    a) het percentage werknemers dat sinds minder dan 1 jaar een baan heeft, per leeftijdscategorie
                                                25
                                                20
                     Percentage van werkenden
                                                15
                                                10
                                                 5
                                                 0
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                   Nederland
                                                                                                                               Denemarken                                                                                   Zwitserland
                                                     Australië
                                                                 Verenigde Staten
                                                                                    Verenigd Koninkrijk
                                                                                                          Canada
                                                                                                                   Slowakije
                                                                                                                                            Spanje   Ierland   Finland   Tsjechië
                                                                                                                                                                                    Japan
                                                                                                                                                                                            Hongarije
                                                                                                                                                                                                        Polen
                                                                                                                                                                                                                Duitsland                 Zweden   Frankrijk
                                                                                                                                                                                                                                                                            Noorwegen   Griekenland
                                                                                                                                                                                                                                                                                                      Italië
                                                                                                                                                                                                                                                                                                               Portugal
                                                                                                                                                                                                                                                               Oostenrijk
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                          België
 106
                                                                                                                                            ■ 50 -64 jaar                              ■ 25 -49 jaar
                    b) het percentage werknemers dat een jaar eerder werkloos was, per leeftijdscategorie
                                                60
                                                50
                     Percentage van werkenden
                                                40
                                                30
                                                20
                                                10
                                                 0
                                                                                                                               Denemarken                                                                                   Zwitserland
                                                                                    Verenigd Koninkrijk
                                                                                                                   Slowakije
                                                                                                                                            Spanje             Finland   Tsjechië
                                                                                                                                                                                                                                                                            Noorwegen
                                                                                                                                                                                            Hongarije
                                                                                                                                                                                                        Polen
                                                                                                                                                                                                                Duitsland                 Zweden   Frankrijk
                                                                                                                                                                                                                                                                                        Griekenland
                                                                                                                                                                                                                                                                                                      Italië
                                                                                                                                                                                                                                                                                                               Portugal
                                                                                                                                                                                                                                                               Oostenrijk
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                          België
                                                                                                                                            ■ 50 -64 jaar                              ■ 25 -49 jaar
                    Noot: de gegevens voor Australië, de Verenigde Staten, Canada, Ierland, Japan en Nederland ontbreken.
                    Bron: oecd (2006)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 107 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 108 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de                                     30-09-2006                                  16:10                             Pagina 107
                                                                                                                                                        de nederlandse verzorgingsstaat in europees-vergelijkend perspectief
                                       Verder blijkt dat werkgevers meer bereid zijn om in jongeren te investeren dan in
                                       ouderen: cursussen en trainingen worden over de hele economische cyclus meer
                                       aan jongeren gegeven (figuur 4.21). Overigens is Nederland, na de mediterrane
                                       landen, het land met de laagste investeringen op het terrein van bedrijfsspeci-
                                       fieke opleidingen. Vergelijkend onderzoek (zie tabel 4.7) laat zien dat vooralsnog
                                       de – subjectieve – gerapporteerde spanningen tussen jong en oud in Nederland
                                       niet uitzonderlijk groot zijn, maar wel groter dan in Scandinavische verzorgings-
                                       staten.
           Figuur 4.21                                   Training van werknemers naar leeftijdscategorie in 2006
                                      70
                                      60
           Percentage van werkenden
                                      50
                                      40
                                      30                                                                                                                                                                                                                                                       107
                                      20
                                      10
                                       0
                                           Zwitserland            Denemarken                                                                                                                              Luxemburg               Nederland
                                                         Zweden                Finland
                                                                                         Australië
                                                                                                     Noorwegen
                                                                                                                 Verenigd Koninkrijk
                                                                                                                                       Slowakije
                                                                                                                                                   België                Ierland   Frankrijk   Tsjechië               Duitsland
                                                                                                                                                                                                                                              Polen   Spanje
                                                                                                                                                                                                                                                               Italië
                                                                                                                                                                                                                                                                        Portugal
                                                                                                                                                            Oostenrijk                                                                                                             Hongarije
                                                                                                                                       ■ 50-64 jaar                                ■ 25-49 jaar
           Bron: oecd (2006)
                                       Autochtoon en allochtoon
                                       Tabel 4.7 laat zien dat Nederland verhoudingsgewijs een grote spanning kent
                                       tussen allochtonen en autochtonen: samen met België en Frankrijk scoort Neder-
                                       land het hoogst van Europa. Dat er sprake is van een gebrekkige solidariteit komt
                                       ook naar voren in het onderzoek van Van Oorschot (2005) naar percepties van
                                       deservingness in de verzorgingsstaat. Dit onderzoek laat zien dat de steun aan
                                       ouderen en zieken/gehandicapten door burgers van de gehele eu onverminderd
                                       sterk is, maar dat de solidariteit met werklozen en immigranten beduidend lager
                                       scoort. Uit onderzoek van Boeri (2006) blijkt dat de lage solidariteitsscores ten
                                       aanzien van immigranten – ongeveer de helft van de bevolking vindt dat minder-
                                       heden de verzorgingsstaat uitbuiten – in het afgelopen decennium zijn geconver-
                                       geerd (figuur 4.22). Het is niet zo dat de ene Europese verzorgingsstaat beter is in
                                       de integratie van immigranten dan de ander.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 108 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 109 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:10    Pagina 108
        de v er zorgingssta at herwoge n
                      Tabel 4.7       Spanningen tussen sociale groepen, percentage dat spanning ervaart
                                                  Arm           Manage-             Man         Oud      Allochtoon
                                                    en           ment en             en           en     en Autoch-
                                                  Rijk      werknemers            vrouw         Jong           toon
                      Scandinavisch
                         Denemarken                  4                 6               7           3             39
                         Finland                    21                17               8           9             37
                         Zweden                     24                16              10          10             45
                      Continentaal
                         Duitsland                  36                34               7          13             38
                         Frankrijk                  46                49              12          23             62
                         Nederland                  25                23               9          18             61
                         België                     36                34              16          21             60
                         Oostenrijk                 30                29              13          22             41
                      Angelsaksisch
                         Ierland                    28                27              12          15             46
 108                     Ver. Koninkrijk            23                26              17          17             48
                      Mediterraan
                         Italië                     21                30               7           8             40
                         Griekenland                58                61              27          27             57
                         Spanje                     32                37              20          14             42
                         Portugal                   24                24              10          10             36
                      Bron: The European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions (2003)
                                Ook feitelijk schieten de Europese verzorgingsstaten tekort, zoals de onder-
                                staande figuur (4.23) laat zien. In Nederland, waar jeugdwerkloosheid relatief laag
                                is, hebben jongeren die hier niet geboren zijn twee keer zoveel kans om werkloos
                                te worden. In een land als de Verenigde Staten is werkloosheid onder jongeren
                                die elders geboren zijn, juist laag.
                                Kortom: de lage solidariteit met immigranten, in combinatie met hun gemiddeld
                                lagere sociaal-economische positie, en dat over verschillende generaties heen,
                                vormen subjectieve en objectieve indicaties van een polarisatie tussen autoch-
                                toon en allochtoon.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 109 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 110 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de                      30-09-2006                                           16:10                              Pagina 109
                                                                                                                                                  de nederlandse verzorgingsstaat in europees-vergelijkend perspectief
           Figuur 4.22                    Percepties misbruik verzorgingsstaat door immigranten, percentage dat misbruik door
                                          immigranten percipieert
                        80
                        70
                        60
                        50
           Percentage   40
                        30
                        20
                        10
                                                     Italië                                                                                      Nederland                                                    Denemarken
                                                     West-Duitsland                                                                              Frankrijk                                                    Verenigd-Koninkrijk
                         0
                         1993                                 1994                        1995                                    1996                            1997                            1998                        1999                     2000                  2001
                                                                                                                                                                                                                                                                                       109
           Bron: Boeri (2006)
           Figuur 4.23                    Werkloosheid van jongeren (15-24) naar geboorteplaats
                        40
                        35
                        30
                        25
           Percentage
                        20
                        15
                        10
                         5
                         0
                             Denemarken
                                                                                       Nederland
                                           Verenigde Staten
                                                               Noorwegen                                                           Zwitserland
                                                                           Australië
                                                                                                                                                                           Luxemburg
                                                                                                   Canada
                                                                                                                                                                                                              Griekenland
                                                                                                            Verenigd Koninkrijk
                                                                                                                                                               Duitsland
                                                                                                                                                                                                                            Spanje
                                                                                                                                                  Oostenrijk
                                                                                                                                                                                       Tsjechië    Portugal
                                                                                                                                                                                                                                     Italië
                                                                                                                                                                                                                                              Zweden
                                                                                                                                                                                                                                                        België
                                                                                                                                                                                                                                                                 Frankrijk   Finland
                                                                                                                                   ■ Autochtoon                                        ■ Allochtoon
           Bronnen: European Community Labour Force Survey (Eurostat) behalve Denemarken (Population
           Register), 2004; Australië: Survey of Education and Work; Canada: Survey of Labour and Income
           Dynamics; Verenigde Staten: Current population survey March supplement.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 110 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 111 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006       16:10     Pagina 110
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               Hoog- en laagopgeleiden
                               Algemeen geldt: hoe hoger het opleidingsniveau, hoe meer kans op werk. Figuur
                               4.24 laat zien dat in de Scandinavische verzorgingsstaten de kansen op werk voor
                               de verschillende opleidingsniveaus nog het dichtst bij elkaar liggen. Ook in
                               subjectieve zin, gezien bijvoorbeeld de lage deservingness-score die werklozen
                               krijgen in het onderzoek van Van Oorschot (2005), is een verbindingstekort
                               tussen hoog- en laagopgeleiden in de toekomst denkbaar.
                      Figuur 4.24     Werkgelegenheidspercentage naar opleidingsniveau in 2003
                                        Italië
                          Verenigd Koninkrijk
                                   Nederland
                                    Duitsland
 110
                                     Zweden
                                               0             20          40              60        80          100
                                                                        Werkgelegenheidsgraad
                                               ■ Primair    ■ Secundair  ■ Tertiair
                      Bron: Eurostat
                               Ten aanzien van de verbindingsfunctie van de verzorgingsstaat leert de vergelij-
                               king dat Nederland een verhoudingsgewijs forse opdracht heeft in het tegengaan
                               van een mogelijk generatieconflict. Dat geldt ook voor het tegengaan van moge-
                               lijk grotere ongelijkheden tussen hoog- en laagopgeleiden – vooral in de vorm
                               van het vinden van een betere balans tussen insiders en outsiders op de arbeids-
                               markt – en bovenal in het aanpakken van het verbindingstekort tussen autochto-
                               nen en allochtonen.
                     4.4       conclusie
                               In de meeste landen van de eu zijn in de afgelopen periode hervormingen in de
                               sociale zekerheid, op de arbeidsmarkt, en in de maatschappelijke dienstverlening
                               (met name in de gezondheidszorg, de gezinsondersteuning en onderwijs) door-
                               gevoerd. Daarbij is er sprake van een convergente ontwikkeling. Die is echter nog
                               niet afgerond. De belangrijkste elementen daarvan zijn: hoge(re) participatiecij-
                               fers als centrale beleidsdoelstelling, meer arbeidsmarktflexibiliteit, beter onder-
                               wijs, en een socialezekerheidstelsel dat mannen en vrouwen in staat te stelt om
                               arbeid, zorg en gezinsleven te combineren. Er is sprake van een overgang van een
</pre>

====================================================================== Einde pagina 111 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 112 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de     30-09-2006    16:10   Pagina 111
                                                     de nederlandse verzorgingsstaat in europees-vergelijkend perspectief
                 reactieve en passieve verzorgingsstaat naar een meer proactieve verzorgingsstaat.
                 Over de noodzaak van aanpassing van de Europese verzorgingsstaten aan ver-
                 anderende economische en maatschappelijke omstandigheden bestaat weinig
                 discussie meer. Wel zijn er grote verschillen in tempo, richting en karakter van
                 de beleidsaanpassingen tussen de lidstaten.
                 De Nederlandse ervaring – en ook die van de Scandinavische landen – laat zien
                 dat er geen eenduidige afruil is tussen sociale en economische prestaties. De
                 Nederlandse verzorgingsstaat scoort vaak behoorlijk in economisch opzicht. De
                 openbare financiën, het financieringstekort, de staatsschuld en de sociale zeker-
                 heidsuitgavenquote zijn in Nederland in de afgelopen kwart eeuw geleidelijk op
                 orde gebracht. Afgezien van de periode 2002-2005 is ook de economische groei
                 in ons land bovengemiddeld (Pestieau 2006). Op het terrein van de arbeidsmarkt
                 valt de hoge participatie in personen op, hoewel vaak in deeltijd wordt gewerkt.
                 De werkloosheid is, samen met die van Denemarken, de laagste in de eu. Neder-
                 land kent een gelijke inkomensverdeling. De Nederlandse Gini-coëfficiënt is,
                 na die van de Scandinavische landen, de laagste in de eu. Hetzelfde geldt voor
                 armoede onder ouderen.
                 De Nederlandse ervaring van de afgelopen twee decennia laat eveneens zien dat –                          111
                 in een periode van de verdergaande Europese integratie, industriële herstructure-
                 ring, vergrijzing en veranderde arbeids-, gezins- en samenlevingspatronen – de
                 modernisering van de continentale verzorgingsstaat moeilijk, maar niet onmoge-
                 lijk is. Toekomstbestendig sociaal beleid is echter niet alleen een kwestie van het
                 herijken van de verzekeringsfunctie van de verzorgingsstaat en het flexibiliseren
                 van de arbeidsmarkt, maar houdt ook meer aandacht in voor preventie, active-
                 ring, en sociale dienstverlening in het kader van de verzorgings-, verheffings- en
                 verbindingsfuncties.
                 Als we Nederland vergelijken op functies valt op dat in Nederland net als in Scan-
                 dinavische verzorgingsstaten veel is geïnvesteerd in formele zorg. Informele zorg
                 is in de praktijk ook belangrijk, maar wordt in Nederland relatief weinig vanuit
                 overheidswege ondersteund. De uitdaging is om met het oog op de vergrijzing en
                 ontgroening, en de toenemende arbeidsdeelname, de verzorgingsfunctie toe-
                 komstbestendig te maken. Wat betreft de verzekeringsfunctie heeft in Nederland
                 een grote omslag plaatsgevonden naar actief arbeidsmarktbeleid. Daar besteden
                 we ook veel geld aan. Ten opzichte van de werkzame beroepsbevolking zijn relatief
                 weinig mensen inactief. Alleen de Scandinavische landen scoren voor de afge-
                 lopen decennia als geheel, beter in dit opzicht. Ten aanzien van de verheffings-
                 functie blijkt dat Nederland minder geld uitgeeft aan onderwijs dan andere landen.
                 Weliswaar zijn technisch gezien de leerprestaties bovengemiddeld, maar er zijn
                 ook veel vroegtijdige schoolverlaters, waar andere landen beter presteren dan
                 Nederland. Bovendien valt op dat kinderopvang in Nederland nog steeds het stief-
                 kindje is vergeleken met een aantal andere Europese landen. De vergelijking van
                 de verbindingsfunctie tot slot wijst met name naar interetnische spanningen.
                 Nederlanders, samen met Belgen en Fransen, ervaren de meeste spanningen op dit
</pre>

====================================================================== Einde pagina 112 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 113 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006     16:10   Pagina 112
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               terrein. Weinig Europese verzorgingsstaten lukt het om allochtonen te integreren,
                               zeker op de arbeidsmarkt, en ook Nederland presteert op dit terrein niet goed.
                               Daarnaast zijn er forse verbindingsproblemen tussen generaties en tussen hoog en
                               laag opgeleiden.
  112
</pre>

====================================================================== Einde pagina 113 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 114 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de   30-09-2006    16:10    Pagina 113
                                                                                                   noten
          noten
          1      De term ‘voortijdige schoolverlater’ geeft overigens gemakkelijk aanleiding tot
                 verwarring. Hij suggereert ten onrechte dat het hierbij alleen gaat om jongeren
                 die ongediplomeerd op de arbeidsmarkt komen. Dat hoeft echter niet het geval te
                 zijn. Met de term ‘voortijdige schoolverlater’ wordt bedoeld dat iemand geen
                 basisberoepsopleiding heeft voltooid die als startkwalificatie op de arbeidsmarkt
                 wordt beschouwd. In Nederland geldt het mb02-diploma als minimaal niveau.
                                                                                                         113
</pre>

====================================================================== Einde pagina 114 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 115 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006 16:10 Pagina 114
        de v er zorgingssta at herwoge n
 114
</pre>

====================================================================== Einde pagina 115 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 116 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:10    Pagina 115
                                                                      verzorgen: veilig stellen van verzorgingscapaciteit
          5      verzorgen: veilig stellen van
                 verzorgingscapaciteit
          5.1    inleiding
                 Dat de verzorgingsstaat zorgt voor zieken, zwakken, gehandicapten en ouderen is
                 bijna een vanzelfsprekendheid geworden. Een fatsoenlijke, door de overheid
                 georganiseerde of ondersteunde hulp aan mensen die niet (meer) voor zichzelf
                 kunnen zorgen, is onderdeel geworden van ons beschavingsideaal. Het woord
                 zorg is niet voor niets prominent aanwezig in de term verzorgingsstaat.
                 Zorg voor kinderen
                 Ondanks of dankzij die vanzelfsprekendheid valt op dat er weinig systematisch
                 onderzoek is gedaan naar de vraag of er nu ook meer gezorgd wordt dan een eeuw
                 geleden. Duidelijk is wel dat er een uitgebreid stelsel van professionele voorzie-
                 ningen is ontstaan, maar de vraag is of dat per saldo tot een toename van de hoe-
                 veelheid zorg heeft geleid. Maar al te gemakkelijk kan het beeld ontstaan van een
                 samenleving die zijn zorgtaken heeft geprofessionaliseerd, maar die ze daarmee
                 ook heeft uitgebannen uit de interactie tussen familie en vrienden.                                      115
                 Het beperkt beschikbare materiaal laat echter een andere ontwikkeling zien: Ne-
                 derland is een steeds zorgzamere samenleving geworden, en ook een samenleving
                 die steeds meer waarde hecht aan zorg. Het meest manifest blijkt dat ten aanzien
                 van de zorg voor kinderen. De functie van gezinnen is steeds meer komen te liggen
                 bij de socialisatie van kinderen: kinderen zijn tegenwoordig gewenst en gepland,
                 en de band van ouders met kinderen is – gemiddeld genomen – intensiever en vaak
                 ook beter dan in vorige perioden. Goed kunnen koken, of het kunnen zorgen voor
                 een goed inkomen, zijn daarmee relatief minder belangrijke eigenschappen van
                 ouders geworden; het kunnen bieden van aandacht en affectie aan elkaar en aan de
                 kinderen is daarentegen belangrijker geworden. Veel wijst erop dat de aandacht
                 voor kinderen, met hun verder toenemende ‘schaarste’, verder groeit, en dat de
                 regelmatig terugkerende beschouwingen over het gebrek aan aandacht van ouders
                 voor kinderen eerder een teken is van het grotere belang dat we daar aan hechten
                 dan van werkelijk afnemende aandacht – al zijn er ook nu groepen jongeren aan te
                 wijzen voor wie die aandacht beslist te wensen overlaat.
                 Van belang is bovendien dat de zorg voor kinderen niet alleen is toegenomen, maar
                 dat die ook meer als een gedeelde verantwoordelijkheid gezien wordt. Het meren-
                 deel van de kinderen onder de leerplichtige leeftijd gaat een aantal dagdelen naar
                 een kinderdagverblijf of een peuterspeelzaal, en dat percentage zal nog toenemen.
                 Bovendien wordt de school in toenemende mate aangesproken op haar brede so-
                 cialiserende rol; het is steeds duidelijker niet louter een instantie die is gericht op
                 kennisoverdracht. Veel scholen worstelen met deze rol, en de vraag in welke mate
                 scholen deze rol ook effectief kunnen vervullen, is actueel. Dat neemt niet weg dat
                 zorgverlening voor kinderen niet alleen belangrijker gevonden wordt, maar ook
                 meer gezien wordt als een activiteit die verdeeld wordt over verschillende actoren.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 116 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 117 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:10   Pagina 116
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               Zorg voor ouderen
                               Ook de zorg voor ouderen weerspiegelt deze trend, maar in een minder gepro-
                               nonceerde vorm. Dat heeft te maken met het feit dat de categorie ouderen zelf de
                               afgelopen honderd jaar sterk is veranderd. Het is zelfs weinig productief meer om
                               nu nog te spreken over één categorie ouderen. De groep mensen tussen de 55 en
                               75 jaar is, gemiddeld gesproken, energiek en voorzien van voldoende tijd en geld
                               om hun leven op een prettige en betekenisvolle wijze in te vullen. De groep
                               boven de 75 jaar vertoont daarentegen grosso modo een ander patroon: ze geven
                               minder uit, blijven vaker thuis, en hebben meer lichamelijke gebreken die, zeker
                               als ze boven de 80 jaar zijn gekomen, ook in toenemende mate om zorg vragen.
                               Zorg voor de eerste categorie ouderen is maar beperkt nodig – als regel zijn ze per
                               saldo nog zorggever; de tweede categorie heeft een veel intensievere behoefte aan
                               zorg. En ook hier is het zoeken naar een manier om deze zorg een gedeelde
                               verantwoordelijkheid te laten zijn.
                               In de naoorlogse periode betekende dit aanvankelijk dat er vooral gezorgd moest
                               worden dat kinderen niet volledig voor hun ouders hoefden te zorgen. Tijdens de
                               Tweede Wereldoorlog waren er veel huizen vernietigd, en na de oorlog was er
                               sprake van een babyboom. De grootste huizen werden in die tijd bevolkt door
 116                           oudere echtparen, terwijl pasgetrouwde stellen bij hun ouders moesten inwonen
                               – of ouders bij hun kinderen. Dit leidde tot de snelle bouw van speciale woon-
                               voorzieningen voor ouderen: de bejaardenhuizen. Begonnen als vervangende
                               woonruimte, kregen ze vanaf de jaren zestig steeds meer het karakter van verzor-
                               gings- en dienstverleningsinstellingen. Gaandeweg deed de centrale keuken zijn
                               intrede en ontstonden er nieuwe vormen van dienstverlening, zoals een kapper.
                               In de jaren vijftig ontstonden eveneens de eerste verpleeghuizen; het eerste werd
                               gehuisvest in een oud sanatorium, een voorziening waar steeds minder behoefte
                               aan was. Ze werden aanvankelijk gemodelleerd naar het voorbeeld van een
                               ziekenhuis en waren gericht op mensen die de hele dag zouden moeten liggen.
                               Gaandeweg werd in de jaren zeventig meer afstand genomen van het ziekenhuis-
                               model en kwam het woon- en leefklimaat centraler te staan. Zo kwamen beide
                               sporen bij elkaar: de verzorgingshuizen die steeds meer zorgbehoeftige ouderen
                               huisvesten (was eerder het aantal beperkingen een uitsluitingsgrond voor
                               opname, nu is het een entree-eis geworden), terwijl de verpleeghuizen meer het
                               accent op het woon- en leefkarakter leggen. Deze ontwikkelingen hebben geleid
                               tot een relatief omvangrijk palet van intramurale voorzieningen voor ouderen dat
                               duidelijk de sporen draagt van het streven om hen onafhankelijk van hun kinde-
                               ren te maken, een streven waarin ook de invoering van de aow in 1957 al paste.
                               Wie het Nederlandse zorgsysteeem dat zo ontstaan is, vergelijkt met andere
                               Europese landen, valt een aantal zaken op. Allereerst heeft Nederland een vrij
                               omvangrijk institutioneel zorgsysteem, maar niet omvangrijker dan bijvoorbeeld
                               de Scandinavische landen. In tegenstelling tot het standaardbeeld van de zorg in
                               Nederland – een sterk intramurale zorg – kent Nederland ook een van de meest
                               uitgebreide vormen van extramurale zorg: thuiszorg. We hebben én veel intra-
                               murale én veel extramurale zorg. Bovendien is de Nederlandse zorg sterker
</pre>

====================================================================== Einde pagina 117 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 118 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006      16:10   Pagina 117
                                                                    verzorgen: veilig stellen van verzorgingscapaciteit
                 publiek gefinancierd dan in de meeste andere landen. Wat verder opvalt is het
                 contrast met de zorg voor kinderen. In vergelijking met andere Europese landen
                 legt Nederland in de naoorlogse periode het accent vooral op de zorg voor oude-
                 ren, en weinig op de zorg voor kinderen. Nederland wordt vooral een ouderen-
                 zorgland, met een uitgebreid stelsel van opvangvoorzieningen voor ouderen,
                 maar nauwelijks kinderopvang. Frankrijk en België daarentegen leggen vooral
                 een accent op kinderen; denk aan de Franse colonies de vacances, maar ook aan de
                 gebrekkige ouderenzorg in Frankrijk en België. Dit accentverschil komt ook tot
                 uitdrukking in de onderhoudsplicht van ouders en kinderen. In Nederland zijn
                 ouders wel onderhoudsplichting voor hun kinderen, maar kinderen niet voor
                 hun ouders, in tegenstelling tot bijvoorbeeld Duitsland waar kinderen moeten
                 meebetalen aan de zorg voor ouderen; daar ligt inmiddels zelfs de vraag voor of
                 volwassenen zonder kinderen meer belasting moeten betalen.
                 Nederland is zo gaandeweg geëvolueerd tot een verzorgingssamenleving met
                 steeds hogere ambities, in het bijzonder als het om ouderen gaat. Mensen zijn over
                 de hele linie zorgzamer geworden en minder hard voor elkaar (Van den Brink 1999).
                 Het woord ‘zorg’ heeft ook een steeds bredere betekenis gekregen. Zorg is, kortom,
                 een steeds hoger gewaardeerd goed geworden in de hedendaagse samenleving.
                                                                                                                        117
                 Zorg en de staat
                 Nederland is ook een verzorgingsstaat geworden. De rol van de staat bij zorg is
                 overigens niet vanzelfsprekend. Zorg is een activiteit die in belangrijke mate in de
                 privésfeer vorm kreeg en krijgt. In meer georganiseerde vorm was zorg aanvanke-
                 lijk vooral verbonden met organisaties met een charitatieve en confessionele
                 inslag. De staat ging zich er vooral mee bemoeien toen zorg een probleem werd:
                 besmettelijke ziekten waren een gevaar voor de gezondheid van allen, te veel
                 onverzorgde zieken een aantasting van het straatbeeld, enzovoort. Het waren in
                 het midden van de negentiende eeuw de gemeenten die de rol kregen om acti-
                 viteiten te ondernemen; de landelijke overheid wilde wel een rol spelen, maar
                 kon daar geen goede vorm voor vinden – ze had immers nauwelijks sturingsmo-
                 gelijkheden ten aanzien van het particuliere initiatief. De rol van de landelijke
                 overheid is dan ook vooral faciliterend geweest, en wel in drie fasen. De tweede
                 helft van de negentiende eeuw was het vooral de opdracht om de kwaliteit gaan-
                 deweg mede tot een overheidsaangelegenheid te maken: de inspectie deed haar
                 intrede, net als titelbescherming en opleidingseisen. De eerste helft van de twin-
                 tigste eeuw stond vooral in het teken van het tot stand brengen van een stelsel
                 van adequate financiering met als voorlopig sluitstuk de Ziekenfondswet van
                 1942. In de tweede helft van deze eeuw ging de overheid zich ook bemoeien met
                 de aard en omvang van de voorzieningen. Het doel werd nu om een dekkend en
                 adequaat stelsel van beroepsbeoefenaren en instellingen tot stand te brengen.
                 Gedurende deze hele periode bleef de uitvoering vooral een zaak van particuliere
                 organisaties; de rol van de overheid was randvoorwaardelijk, al werd die rol, via
                 kwaliteit en financiering tot de planning van voorzieningen, wel steeds promi-
                 nenter.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 118 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 119 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:10    Pagina 118
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               En straks?
                               Zoals gezegd wordt zorg steeds belangrijker gevonden. De overheid heeft ook een
                               actievere verantwoordelijkheid op zich genomen. Hoe kan en zal zich dat in de
                               toekomst ontwikkelen? Duidelijk is dat alleen al om demografische redenen er een
                               omvangrijke opgave ligt: hoe te zorgen dat de zorg die dan nodig is, ook gegeven
                               kan worden? Daarnaast ligt er een kwalitatieve vraag. Het gaat immers straks ook
                               om andere mensen dan tot nu toe: burgers zijn geëvolueerd, en hun verlangens
                               zijn tot op zekere hoogte anders dan die van vijftig of honderd jaar geleden. En ten
                               slotte is het de vraag bij wie welke opdracht ligt: heeft de overheid nog steeds de
                               historisch gegroeide rol om kwaliteit, financiering en planning te organiseren?
                               Dit hoofdstuk probeert een antwoord te geven op de vraag hoe de functie ‘verzor-
                               gen’ in de toekomstige verzorgingsstaat zou kunnen worden ingevuld. Het hoofd-
                               accent valt daarbij op de care-zijde van de zorg (verzorging, als regel langdurig van
                               aard; ter onderscheiding van de cure-sector); de medisch-technische ontwikkelin-
                               gen in engere zin blijven rusten, niet in de laatste plaats omdat ze lastig te voor-
                               spellen zijn. Verzorgen gaat in beginsel ook over de zorg voor kinderen; deze vorm
                               van zorg wordt echter niet in dit hoofdstuk behandeld, maar in het hoofdstuk over
                               de verheffingsfunctie van de verzorgingsstaat (hoofdstuk 7). Aan die indeling ligt
 118                           een specifieke, inhoudelijke reden ten grondslag. In de kinderopvang in Nederland
                               staat, zoals de term al suggereert, te veel de ‘opvang’ centraal en wordt er te weinig
                               aandacht besteed aan de ontwikkeling van kinderen. Kinderzorg in Nederland
                               heeft juist behoefte aan een verheffingsimpuls – vandaar dat kinderopvang in
                               het hoofdstuk over ‘Verheffen’ wordt besproken. Dit hoofdstuk beperkt zich met
                               name tot een analyse van de groter wordende groep hulpbehoevende ouderen.
                               Die groep is getalsmatig en budgettair verreweg het belangrijkst.
                     5.2       de dubbele zorgkloof
                               Hoe groot wordt de zorgopgave de komende decennia? Er lijkt alle reden om aan
                               te nemen dat er zich in de toekomst zorgtekorten zullen gaan voordoen; er is zelfs
                               sprake van een dubbele zorgkloof. Het woord zorgkloof slaat op de afstand tussen
                               wat er aan zorg beschikbaar is, en wat er nodig is of gewenst wordt. Het woord
                               ‘dubbel’ slaat op het gegeven dat die zich in twee vormen zal voordoen. De eerste
                               vorm, de kwantitatieve zorgkloof, betreft de afstand die er dreigt te ontstaan
                               tussen wat er in financiële en personele zin wenselijk en mogelijk is. De tweede
                               vorm is de kwalitatieve zorgkloof: de afstand tussen wat voor zorg gewenst is en
                               wat er beschikbaar is. In beide gevallen is het de vraag hoe die kloof gedicht kan
                               worden. Hieronder wordt eerst de omvang van beide kloven verkend en in een
                               vergelijkend perspectief geplaatst.
                               De kwantitatieve zorgkloof
                               Hoeveel meer zorg is er in de toekomst nodig? We leven steeds langer. In 2020
                               zullen mannen gemiddeld ongeveer 78,0 jaar oud worden en vrouwen 81,1 jaar.
                               Dat is een toename sinds 1970 van 7 jaar voor mannen en ‘slechts’ 4,5 jaar voor
                               vrouwen; dat komt omdat vrouwen in hun (rook)gedrag meer op mannen zijn
</pre>

====================================================================== Einde pagina 119 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 120 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de      30-09-2006          16:10   Pagina 119
                                                                                            verzorgen: veilig stellen van verzorgingscapaciteit
                   gaan lijken. In zijn meest recente studie naar de vergrijzing verwacht het cpb
                   (cpb 2006) een voortgaande stijging van de levensverwachting, alhoewel het
                   bureau niet de Europese Eurostat-verwachting wil overnemen van 4,8 (voor
                   mannen) en 4,3 jaar (voor vrouwen) als stijging van de levensverwachting tussen
                   nu en 2050; het cpb – voorzichtiger – houdt het voor Nederland op een stijging
                   van de levensverwachting van 2,9, c.q. 1,4 jaren (cpb 2006, p. 34).
           Tabel 5.1      Resterende levensverwachting naar opleidingsniveau
                                                        Lager onderwijs                                             Hoger onderwijs
                                                                          Voortgezet             Voortgezet                           Verschil hoger -
                                                                          lager onderwijs        hoger onderwijs                      lager onderwijs
           Levensverwachting mannen
            resterend                                  11,1                13,4                  13,3              14,8                   3,7
            zonder beperkingen *                        8,0                10,5                  10,6              12,6                   4,6
            in goede ervaren gezondheid **              6,3                 7,9                   8,4              11,3                   5,1
            in goede geestelijke gezondheid ***        10,0                12,3                  12,3              14,0                   4,0
                                                                                                                                                         119
           Levensverwachting vrouwen
            resterend                                  16,4                18,5                  18,6              18,5                   2,1
            zonder beperkingen                          9,3                11,8                  12,1              12,7                   3,4
            in goede ervaren gezondheid                 7,4                10,7                  11,2              12,4                   5,0
            in goede geestelijke gezondheid            14,1                16,1                  16,3              16,4                   2,3
           * bepaald op basis van 10 items (virusproblemen, gehoorproblemen, mobiltieit en ADL) / ** 'zeer goed' en
           'goed' tezamen / *** bepaald op basis van de Affect Balance Scale
           Noot: Resterende levensverwachting en gezonde levensverwachting (in jaren) naar opleidingsniveau voor man-
           nen en vrouwen op 65-jarige leeftijd, 1995-1999, inclusief bewoners van verpleeg- en verzorghuizen
           Bron: rivm (2004)
                   Mensen boven de tachtig hebben nagenoeg allemaal (zware) zorgproblemen. Ze
                   kunnen vaak het huishouden niet meer zelf doen, zich moeilijk verplaatsten en
                   zich lastig zelf wassen.
                   Een hoogopgeleide leeft vandaag de dag ongeveer twee jaar lang met beperkingen
                   (tabel 5.1). De vraag naar zorg zal dus stijgen, eenvoudigweg omdat het aantal
                   ouderen sterk toeneemt. Het scp/Timmermans (2005), die een raming van het
                   potentiële zorggebruik over de periode 2000-2020 maakte, komt tot de conclusie
                   dat de potentiële vraag naar verpleging en verzorging – informeel en formeel – met
                   bijna 40 procent zal toenemen. Het rivm, samen met het scp, gaat uit van een stij-
                   ging van 49 procent zoals tabel 5.2 laat zien. In de twee decennia daarna zal – wat
                   verzwakt – die trend zich nog wel voortzetten. Pas na 2040 kan de vraag naar zorg
                   enigszins gaan dalen; de babyboomgeneratie is dan grotendeels overleden.
                   De zorgkloof wordt verder vergroot door een andere demografische factor: de
                   ontgroening. Tot 2020 zal de leeftijdscategorie die het meeste zorgt – tussen de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 120 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 121 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006       16:10     Pagina 120
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               45-65 jaar – nog met een kwart toenemen (scp/De Boer 2005), maar daarna
                               verandert dat. We zitten nu namelijk midden in de tweede demografische transitie
                               (Lestheage en Van der Kaa 1986). De eerste demografische transitie had betrek-
                               king op de snelle daling van de sterftecijfers, gevolgd door een daling van het
                               geboortecijfer, in de tweede helft van de negentiende eeuw. Nu, een eeuw later,
                               hebben we te maken met een grootschalige verandering in de vruchtbaarheid en
                               veranderingen in de relatievorming en -ontbinding. Na 2020 zal het geboortecij-
                               fer – dat nu nog 1,75 is, en dat is nog redelijk hoog in vergelijking met het Euro-
                               pese gemiddelde van 1,4 – mogelijk nog verder gedaald zijn. Verwacht wordt dat
                               van de generatie vrouwen geboren na 1970 een vijfde geen kind zal krijgen (De
                               Meesters et al. 2005; Hakim 2000). In 2005, rapporteerde het cbs, is voor het
                               eerst sinds 1900 in Nederland de vervangingsratio kleiner dan één: de som van
                               een (dalend) geboortecijfer en (stijgend) emigratiesaldo.
                      Tabel 5.2       Potentiële zorgvraag naar plaats (indexcijfers: 2000 = 100)
                      Jaar                                Bevolkings-           Potentiële           Vraag naar         Vraag naar
                                                             omvang                  vraag            zorg thuis          opname
 120                  2000                                    100                    100                 100               100
                      2005                                    106                    108                 108               110
                      2010                                    116                    118                 117               119
                      2015                                    134                    132                 134               129
                      2020                                    149                    149                 153               142
                      Noot: Potentiële vraag door personen van 65 jaar en ouder, naar plaats van de gevraagde hulp, 2000-2020
                      (index: 2000 =100)
                      Bron: rivm (2004)
                               Het dalende geboortecijfer is niet op alle fronten een probleem, maar wel op
                               sommige (Derks e.a. 2006). Gezien het aantal vierkante kilometers dat ons land
                               kent, kan een kleinere bevolking voor de leefomgeving en voor het fileprobleem
                               een zegen zijn. En als de ‘hobbel’ van de generatie babyboomers in 2040/2050 is
                               genomen, zal de bevolkingsafspiegeling naar leeftijd weer gelijkmatiger worden.
                               Maar voor de zorg maakt het dalende geboortecijfer wél uit, en veel. Ten eerste
                               wat betreft de betaalbaarheid van zorg op lange termijn. Voor Nederland zal in
                               de periode tot 2040 het aandeel van 65-plussers in de bevolking toenemen van
                               14 procent nu tot 24 procent, terwijl de ‘productieve’ bevolking van 20-64-jari-
                               gen daalt van 61 naar 54 procent. Daarmee zullen we vanaf 2030 tot de ‘oudste’
                               landen van de oecd behoren (Van der Geest 2005, p. 13), terwijl we nu nog tot
                               de jongere landen horen. De kosten van aow en gezondheidszorg samen zullen
                               – bij ongewijzigd beleid – tot 2040 stijgen van zo’n 12 naar 19 procent van het
                               nationale inkomen (cpb 2006).
                               Ten tweede heeft het dalende geboortecijfer gevolgen voor de beschikbaarheid van
                               zorgverleners. Het betekent allereerst dat de elderly dependency ratio (het aantal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 121 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 122 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006      16:10    Pagina 121
                                                                      verzorgen: veilig stellen van verzorgingscapaciteit
                 65-plussers gedeeld door de arbeidsgeschikte bevolking) in 2040 – wanneer hij op
                 zijn top is – 43 procent bedraagt; dat is precies het dubbele van wat die ratio nu is.
                 Dat wil zeggen dat de leeftijdscategorie die potentieel zorgbehoeftig is, demo-
                 grafisch gezien twee maal zo zwaar zal drukken dan nu. Deze onafwendbare ont-
                 wikkeling kan ook omgekeerd worden uitgedrukt, bijvoorbeeld door het aantal
                 vrouwen in de leeftijdscategorie van 50 tot 65 jaar per tachtigjarige te nemen (de
                 ‘dochterdichtheid’): tegen 2020 komt de teruggelopen vruchtbaarheid dan
                 drastisch tot uitdrukking en is deze ratio ongeveer gehalveerd.
                 Mensen zonder kinderen – en die categorie groeit naar een vijfde van de bevol-
                 king – zullen bovendien vaker een beroep doen op formele zorg. En als je enig
                 kind bent, kun je de zorg voor je ouders niet delen met broers of zussen, waar-
                 door overbelasting op de loer ligt. Het dalende geboortecijfer betekent bovendien
                 dat er minder mensen beschikbaar zijn op de arbeidsmarkt. Te verwachten valt
                 dat op langere termijn de werkgelegenheid in de zorg met 30.000 arbeidsplaatsen
                 per jaar moet toenemen. In het middenscenario van het cpb (cpb 2004) groeit
                 het totale arbeidsaanbod in Nederland tot 2020 ook met 30.000 per jaar. Dit bete-
                 kent dat de gehele groei van het arbeidsaanbod naar de zorg toe zou moeten gaan
                 om te kunnen voldoen aan de behoefte in die sector. Daarna wordt de situatie nog
                 lastiger: in 2025 zou volgens berekeningen van het ministerie van vws 22 procent                         121
                 van de beroepsbevolking moeten werken in de sector zorg en welzijn. Zelfs wan-
                 neer we een verhoging van de arbeidsproductiviteit in de zorg inboeken van
                 een omvang die in de afgelopen jaren niet gehaald is, zoals het cpb in zijn scena-
                 riostudie doet, zal de zorg in 2040 nog zo’n 16,5 tot 18,5 procent van de totale
                 werkgelegenheid voor haar rekening nemen.
                 Overigens heeft de ontwikkeling van een dalend geboortecijfer ook nog een
                 negatief effect als het – zoals in Nederland het geval is – gepaard gaat met het op
                 steeds latere leeftijd krijgen van kinderen. De gezondheidseffecten van uitstel
                 van de eerste zwangerschap in termen van gestoorde vruchtbaarheid, ongewen-
                 ste kinderloosheid, risicovolle zwangerschappen en een verhoogd risico op borst-
                 kanker, zijn substantieel en vaak onderschat (Hilders 2006).
                 Financiële en personele opgaven in perspectief
                 Er ligt dus een zeer forse opgave, zowel in financiële als in personele zin. Voorop-
                 gesteld zij dat die opgave vaak wordt aangeduid met de term ‘vergrijzing’, maar
                 die term is maar beperkt adequaat. Het probleem is niet alleen dat mensen ouder
                 worden; het probleem is vooral een onevenwichtigheid in de bevolkingsopbouw.
                 Een geleidelijke verlenging van de levensverwachting van een demografisch
                 evenwichtig opgebouwde bevolking hoeft niet problematisch te zijn. Maar onze
                 demografie heeft zich niet stabiel ontwikkeld: de naoorlogse babyboom werd in
                 de tweede helft van de jaren zestig gevolgd door een abrupte daling van de fer-
                 tiliteit als gevolg van de ‘pilknik’. Daardoor kent onze bevolkingsopbouw een
                 ‘hobbel’ die de komende vier decennia een vergrijzings- en zorgprobleem ver-
                 oorzaken. In financiële zin lijkt de opgave er vooral uit te bestaan om voldoende
                 ruimte beschikbaar te maken om met deze hobbel om te gaan; in personele zin
</pre>

====================================================================== Einde pagina 122 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 123 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:10     Pagina 122
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               om voldoende capaciteit beschikbaar te krijgen. Als we de omvang van het
                               financiële probleem in perspectief plaatsen, blijkt in ieder geval dat Nederland
                               in vergelijking met de landen om ons heen een relatief klein probleem heeft.
                               De nadruk ligt hierbij op het woord ‘relatief’; er kan ook gesteld worden dat
                               het probleem in andere Europese landen nog aanzienlijk groter is. Die relatief
                               gunstige situatie heeft met een aantal zaken te maken.
                               Allereerst treedt de vergrijzingsgolf in Nederland relatief laat op. Wij hebben nu
                               een vergrijzingsniveau dat in een land als Zweden al twintig jaar geleden bereikt
                               was. In Nederland is nu 13 procent van de mensen boven de 65 jaar, in Frankrijk is
                               dat 16,2 procent, in Duitsland 16,9 procent en in Zweden inmiddels 17,2 procent.
                               Gevoegd bij een dalend kindertal heeft dat ertoe geleid dat in landen als Duits-
                               land de omvang van de bevolking al afneemt, ondanks een positief migratiesaldo.
                               In de meeste landen in Oost-Europa gaat deze ontwikkeling nog sneller: daar
                               worden minder mensen geboren dan er overlijden, en is er bovendien sprake van
                               netto-emigratie. Dat Nederland er relatief goed uitspringt, heeft alles te maken
                               met het gegeven dat Nederland verhoudingsgewijs lang steunde op vrouwen die
                               voltijds huisvrouw waren. Werden in Nederland in de jaren zestig tijdens de
                               economische hoogconjunctuur mannelijke arbeidskrachten uit het mediterrane
 122                           gebied gehaald, in de Scandinavische landen werd toen al uitgebreid ingezet op
                               het verhogen van de arbeidsparticipatie van vrouwen. In demografische zin heeft
                               dat ertoe geleid dat Nederlandse vrouwen lang doorgegaan zijn met het krijgen
                               van relatief veel kinderen; in de jaren zestig bijvoorbeeld gemiddeld drie in plaats
                               van twee. Dat heeft ertoe geleid dat het aandeel jongeren in de Nederlandse
                               samenleving ten opzichte van het aantal ouderen relatief hoog is. Die dependency
                               ratio die hier de uitdrukking van is, laat ook zien dat Nederland beter af is dan de
                               meeste buurlanden. Onze vergrijzingsgolf komt relatief laat, en dat geeft ons de
                               kans om ons goed te prepareren en te leren van de ervaringen elders.
                               Een tweede relativering ligt in het gegeven dat de Nederlandse bevolking wel
                               ouder wordt, maar minder snel dan in de meeste landen om ons heen. Al sinds de
                               jaren vijftig stijgt de levensverwachting, en wel behoorlijk fors: gemiddeld stijgt
                               in de oecd-landen de levensverwachting iedere zes jaar met een jaar. Dat is op
                               zichzelf al een opvallend – en nog niet helemaal verklaard – gegeven, want de
                               verwachting was dat met het ouder worden van de bevolking de biologische
                               grens van het menselijk lichaam in zicht zou komen, en dat de stijging van de
                               levensverwachting dus niet in een lineaire lijn kan doorgaan. Opvallend is echter
                               dat die stijgende trend zich tegenwoordig in Nederland minder duidelijk voor-
                               doet. In de recente vergrijzingsstudie van het cpb (2006) wordt nu uitgegaan van
                               een levensverwachting van mannen van 79,6 jaar (in de vergrijzingsstudie van
                               het cpb van 2000 was nog uitgegaan van 81 jaar) en van vrouwen van 82,6 jaar
                               (was eerder 83,6 jaar). Was Nederland tot 1964 nog koploper in de wereld als het
                               ging om levensverwachting, die levensverwachting is hier minder gestegen dan
                               elders, en nu bevindt Nederland zich op het niveau van het gemiddelde van de
                               oecd (waarin zich ook landen als Mexico en Turkije bevinden). Deze ontwikke-
                               ling kan onvoldoende worden verklaard door bijvoorbeeld verhoogde perinatale
</pre>

====================================================================== Einde pagina 123 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 124 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:10   Pagina 123
                                                                      verzorgen: veilig stellen van verzorgingscapaciteit
                 sterfte van kinderen uit (een gegroeide) allochtone kring. De vraag is gerecht-
                 vaardigd of we dit moeten blijven beschouwen als een externe, onbeïnvloedbare
                 grootheid, of dat hier sprake kan en moet zijn van een vraagstuk dat ook beleids-
                 aandacht vergt. Hoe het ook zij, gegeven blijft dat de levensverwachting van
                 Nederlanders minder stijgt dan die van vele andere Europeanen, en ook dat gaat
                 de vergrijzingsgolf enigszins tegen.
                 Een derde factor is dat we wel ouder worden, maar we zullen door het stijgende
                 opleidingsniveau en de nieuwe medische technologie niet langer, maar korter
                 ziek zijn: het aantal ziektevrije jaren stijgt meer dan de levensverwachting.
                 Volgens het gezamenlijk onderzoek van het rivm en het scp Ouderen nu en in de
                 toekomst (2004) kregen mannen er tussen 1989 en 2000 1,0 jaar levensverwach-
                 ting bij, maar steeg hun levensverwachting zonder lichamelijke beperkingen met
                 2,6 jaar, en die in goede geestelijke gezondheid met 2,0 jaar. Voor vrouwen waren
                 de gezondheidsresultaten (nog) spectaculairder: 0,3 jaar levensverwachting erbij,
                 maar 3,8 jaar langer lichamelijk en 2,2 jaar langer geestelijk in goede conditie.
                 Ten slotte is goed nieuws dat het aantal alleenstaande ouderen niet verder zal
                 toenemen. Dit komt doordat het scheidingspercentage niet meer groeit, ouderen
                 steeds vaker met een nieuwe partner gaan samenleven, en de leeftijd waarop                               123
                 mannen en vrouwen sterven naar elkaar toegroeit (scp /De Boer 2005;
                 rvz/Struijs 2006). Dit laatste geldt overigens nog niet voor allochtone vrouwen,
                 die in dit opzicht kwetsbaar zijn; zeventig procent van de Marokkaanse vrouwen
                 en vijftig procent van de Turkse is zes of meer jaar jonger dan hun echtgenoot, en
                 ze zien dus een lange periode van weduwschap tegemoet.
                 Nederland zal al met al met een substantiële kwantitatieve opgave te maken krij-
                 gen als het gaat om de formele zorg in de komende decennia. Het goede nieuws
                 is dat dit probleem wellicht beter beheersbaar is dan in veel landen om ons heen.
                 Het slechte nieuws is dat het deel van het probleem waar de meeste aandacht
                 naar uitgaat in de media – de betaalbaarheid – naar verwachting overschaduwd
                 zal worden door een tot op heden nog minder belicht deel van het probleem:
                 dreigende personeelstekorten. Alvorens in te gaan op de vraag hoe beide proble-
                 men hanteerbaar gemaakt kunnen worden, is het zaak om naast de kwantitatieve
                 ook de kwalitatieve zorgkloof voor het voetlicht te brengen.
                 De kwalitatieve zorgkloof
                 Het idee over wat goede zorg is, heeft zich de afgelopen decennia verder ontwik-
                 keld. Daarbij valt een viertal ontwikkelingen waar te nemen: (1) voortschrijdende
                 professionalisering, (2) een voortgaand zoeken naar de beste institutionele vorm-
                 geving van de zorg, (3) hogere eisen aan een aanvaardbare kwaliteit van de dienst-
                 verlening, en (4) meer zorg op maat.
                 Professionalisering
                 Allereerst is er sprake van een voortschrijdende professionalisering. Voor de
                 medische curatieve zorg is dat een proces dat al meer dan een eeuw gaande is – al
</pre>

====================================================================== Einde pagina 124 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 125 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:10   Pagina 124
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               brak de bloeiperiode van de genezing pas aan in de tweede helft van de vorige
                               eeuw. Medisch specialisten – nu een vanzelfsprekendheid – kwamen pas in deze
                               periode op. Nadat in de jaren voor de Tweede Wereldoorlog sommige huisartsen
                               zich voorzichtig waren gaan specialiseren, kwam de grote doorbraak van de
                               ziekenhuisgeneeskunde in de jaren vijftig – slechts enkele decennia nadat een
                               ziekenhuis vooral was wat we tegenwoordig een verpleeghuis noemen: een plek
                               waar mensen op humane wijze verpleegd werden, tot hun dood. De groei van de
                               medisch-technische zorg is sindsdien systematisch doorgegaan. In vergelijking
                               hiermee verliep de professionalisering van de care-sector veel trager. Lange tijd
                               was het geven van zorg een vanzelfsprekende kundigheid van vrouwen. Het
                               werd nauwelijks gezien als een activiteit waarvoor specifieke kwaliteiten nodig
                               waren. Dat beeld verschoof maar voorzichtig. Zorgen vergt hoofd, hart en hand,
                               zo werd steeds meer het idee. Zorg kan niet zonder empathie, sociale vaardighe-
                               den, kennis en reflectie vooraf en achteraf. En professionele zorg vraagt om be-
                               roepsontwikkeling, inhoudelijke kennis, professionele intervisie en consultatie.
                               Institutionele vormgeving
                               Ten tweede is het steeds zoeken naar de goede institutionele vormgeving van de
                               zorg. Dat speelt met name in de care-sector. De zorg voor mensen met een
 124                           fysieke, psychische of verstandelijke beperking staat veelal in het teken van het
                               zoeken naar een beschaafde omgang met stoornissen die niet of nauwelijks te
                               behandelen zijn. Het ideaal bleef lang hetzelfde, maar wat ‘beschaafd’ precies
                               betekende, verschoof in de loop van de tijd. In grote lijnen werd aanvankelijk
                               grootschalige institutionele hulp als vorm van vooruitgang gezien, en kwam er
                               vervolgens een fase waarin het streven werd om deze hulp minder in aparte insti-
                               tuties onder te brengen. De zorg voor psychiatrische patiënten kende als eerste
                               een intramuraliseringsfase: als uitvloeisel van de dolhuysen uit de Middeleeuwen
                               werden er rond 1900 grootschalige voorzieningen voor hen gebouwd in dunbe-
                               woonde buitengebieden als de Veluwe en de duinstreek. Verstandelijk gehandi-
                               capten werden gaandeweg losgemaakt uit deze populatie en kregen in de decen-
                               nia daarna eigen voorzieningen. Terwijl in de jaren zeventig voor deze beide
                               groepen in brede kring de vraag gesteld werd hoe te deïnstitutionaliseren, werd
                               op datzelfde moment juist een vergelijkbaar institutioneel arrangement opgezet
                               voor ouderen met beperkingen: de verpleeghuizen doen dan op grote schaal hun
                               intrede. Veertig jaar later is in deze sector de vraag aan de orde in welke mate het
                               nog zinvol is grote intramurale voorzieningen te bouwen.
                               Toenemende kwaliteitseisen
                               De derde ontwikkeling heeft te maken met een verschuiving die aangeduid kan
                               worden als de opkomst van een algemene middenklassenorm voor dienstverle-
                               ning. Dat hangt samen met de verandering van de zorgvragers. Zorg was voor de
                               meeste mensen lang vooral een gunst, verleend door hulpverleners die ze dank-
                               baar moesten zijn en beschikbaar gesteld door een overheid die voor hen bepaal-
                               de wat goed was. Hoogbejaarden zijn vandaag de dag vaak nog de dankbaarheid
                               zelve. En als ‘zorgvragers’ zijn ze eerder ‘ondervragers’ dan ‘overvragers’.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 125 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 126 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006      16:10   Pagina 125
                                                                       verzorgen: veilig stellen van verzorgingscapaciteit
                 De babyboomers die straks zorg nodig zullen hebben, zijn echter veel beter
                 geschoold – een gevolg van de verzorgingsstaat zelf. Een kwart van de ouderen
                 heeft in 2000 havo of hoger als opleiding gevolgd; in 2020 zal dat de helft zijn
                 (rivm 2004). Zorg wordt dan ook gaandeweg steeds meer als een recht gepercipi-
                 eerd, nog steeds verleend door een hulpverlener, maar een hulpverlener die zich
                 te houden heeft aan specifieke regels die uiteindelijk zelfs door de rechter gesanc-
                 tioneerd kunnen worden. Zorg lijkt dan ook een dienst geworden: een activiteit
                 die beschikbaar is op een markt en daar tegen een bepaalde prijs ingekocht kan
                 worden. Op dit moment bestaan overigens alle drie deze beelden nog door elkaar:
                 afhankelijk van de generatie waartoe een cliënt behoort en het soort aandoening
                 dat hij of zij heeft, prevaleert een van de beelden. Maar de verschuiving zal door-
                 gaan. Daar komt bij dat toekomstige ouderen rijker zullen zijn. Door die trend-
                 matige ontwikkelingen zullen zorgvragende burgers steeds assertiever en mondi-
                 ger zijn en meer op hun rechten staan. Ouderen zullen meer verwachten van
                 professionele zorg. Ze willen graag onafhankelijk zijn van dochters en partners.
                 Ze willen dat de kinderen op bezoek komen, maar niet dat die meteen het huis
                 moeten schoonmaken of de steunkousen helpen aantrekken (Van Gaalen 2005).
                 Hoe hoger de opleiding, hoe liever mensen professionele zorg ontvangen
                 (Vollenga e.a. 2001). Dit betekent dat awbz-gefinancierde zorg en het gebruik                             125
                 van particuliere zorg volgens de ramingen stevig verder zal groeien. Vooral de
                 behoefte aan verpleging (in Nederland redelijk geprofessionaliseerd) en begelei-
                 ding (meer een sociale functie) zal komende decennia toenemen. Er zal naar
                 verhouding iets minder vraag zijn naar huishoudelijke hulp en persoonlijke
                 verzorging (rivm 2004; zie ook scp 2004 en 2006). De vraag is of de professio-
                 nele zorg wel zal kunnen beantwoorden aan deze hooggespannen verwachtin-
                 gen. Met name de babyboomers zullen nog een lastige, want heel assertieve,
                 generatie zorgontvangers worden.
                 Deze verschuiving, die nog volop gaande is, heeft al wel tot consequentie gehad dat
                 de meeste burgers geen genoegen meer nemen met een kwaliteitsniveau van zorg
                 dat onder een ‘middenklassenorm’ ligt. Voor een belangrijk deel wordt de zorg ook
                 op dat niveau aangeboden. Nederlanders zijn dan ook over het algemeen tevreden
                 over het niveau van de zorg, al is er over de hele linie wel een lichte afname van de
                 waardering te zien (Alber en Köhler 2004). De curatieve zorgsector is het best in
                 staat geweest om aan de middenklassenorm te blijven voldoen, al begonnen daar
                 een aantal jaren geleden de wachttijden een associatie op te roepen met Oost-Euro-
                 pese dienstverleningsstandaarden. In de care-sector gaven echter niet alleen de
                 wachtlijsten, maar ook de kwaliteit van de aangeboden zorg aanleiding tot klachten.
                 Een substantieel deel van wat er in deze sector aan zorg wordt aangeboden, haalt niet
                 meer helemaal de (zich steeds verder ontwikkelende) middenklassenorm. Perso-
                 neel dat soms onvoldoende gekwalificeerd is, en ook de ‘verkleuring’ van de zorg,
                 kunnen bijdragen aan een cultuurkloof tussen bewoners en verzorgenden.
                 Met name binnen de verpleeghuiszorg is deze ontwikkeling voelbaar. Uit een
                 recent onderzoek van het scp (2006) komt weliswaar naar voren dat negentig
</pre>

====================================================================== Einde pagina 126 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 127 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006     16:10    Pagina 126
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               procent van de bewoners tevreden is met de hoeveelheid zorg en de bejegening
                               van het personeel, maar ook blijkt dat veertig procent vindt dat de zorg gehaast
                               plaatsvindt en dat er te weinig persoonlijke aandacht is. De meerderheid kan niet
                               zelf bepalen wanneer hij of zij opstaat; dertig procent niet wanneer hij of zij naar
                               het toilet gaat. Verpleeghuizen halen bovendien vaak de zelf gestelde doelen niet.
                               Tekenend is dat ook het personeel ontevreden is. Ze vinden zelf dat ze tekort-
                               schieten (zie Brancherapporten Ministerie van vws 2005 en onderzoek Nivel
                               2003). Veel van het professionele tekort heeft te maken met de kwantitatieve en
                               kwalitatieve achteruitgang van de personeelsbezetting, terwijl de ‘zorgzwaarte’
                               alleen maar is toegenomen. In tien jaar tijd is het aantal verzorgenden in een
                               verpleeghuis gehalveerd, terwijl ze meer taken kregen (Van der Geest 2005,
                               p. 44).
                               Zorg op maat
                               Een vierde ontwikkeling ligt in het verlengde van de vorige: er is sprake van een
                               voortdurend zoeken naar hoe de cliënt een meer adequate plek kan krijgen binnen
                               zijn of haar behandeling en verzorging. De medische ontwikkelingen geven wel
                               aan wat tot de mogelijkheden behoort, maar lang niet in alle gevallen dicteren ze
                               ook ondubbelzinnig wat er moet gebeuren; vaak is er sprake van ruimte voor
 126                           verschillende invullingen van de behandeling. Dat geldt in sterke mate voor de
                               care: cliënten in deze sector weten soms letterlijk beter wat goed voor hen is dan
                               de hulpverleners met wie ze te maken hebben. Het geldt tot op zekere hoogte
                               echter ook voor de curatieve zorg – ook daar gaat het er lang niet altijd om met de
                               beste behandeling een ziekte te genezen: veel beslissingen zijn ook in deze sector
                               gericht op het draaglijk maken van een fysieke beperking, en bij de vraag hoe dat
                               moet, kunnen cliënten een belangrijke rol spelen. Eenvoudige schema’s voldoen
                               hier niet. Verzorgen gaat vaak over mensen wier leven dagelijks en langdurig
                               onderhoud behoeft. Het gaat om de dagelijkse psychische, emotionele, praktische
                               en sociale steun voor mensen die afhankelijk zijn van anderen (vgl. Daly en Lewis
                               1998; Knijn en Kremer 1997; Mol 2005; Heijst 2005). Nog anders gezegd: verzor-
                               gen is de zoektocht naar het goede leven van mensen met fysieke, mentale of
                               sociale beperkingen. En goede professionele zorg wordt dan ook steeds meer een
                               coproductie met de zorgbehoeftige. De professional weet nooit precies hoe een
                               ander zich voelt en kan niet inschatten wat goede zorg is zonder de informatie en
                               de welwillendheid van de patiënt (Sennett 2003). Omgekeerd kan de patiënt niet
                               alles weten, en hij of zij weet het ook niet altijd beter.
                               De komende decennia zal het dus zaak zijn om de zorg mee te laten ontwikkelen
                               met een verder stijgende kwaliteitsnorm, die zich ook zal vertalen in een roep om
                               meer onderhandelingsruimte voor de cliënt.
                     5.3       de opgaven
                               De financiële opgave
                               Dat de aanstaande vergrijzing van de bevolking toekomstige generaties met oplo-
                               pende lasten confronteert, was al langer duidelijk (o.a. wrr 1999). Om daarover
</pre>

====================================================================== Einde pagina 127 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 128 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:10   Pagina 127
                                                                    verzorgen: veilig stellen van verzorgingscapaciteit
                 berekeningen te kunnen maken, neemt de recente cpb-studie (2006) over dit
                 onderwerp als uitgangspunt het zogenaamde Musgrave-criterium. Dit criterium
                 zegt dat huidige generaties hun (stijgende) collectieve lasten in relatie tot hun
                 levensinkomen niet mogen afwentelen op toekomstige generaties. Oftewel:
                 iedere generatie wordt geacht eenzelfde saldo te hebben van overheidsprofijt en
                 -lasten naar rato van het levensinkomen, en dus ook eenzelfde vergrijzingslast te
                 dragen. Zoals dat in economische modellen gebruikelijk is, is dit geen normatieve
                 keuze (van het cpb of wie dan ook), maar een hypothetisch uitgangspunt (als-
                 dan) om berekeningen te kunnen maken. Gegeven dit uitgangspunt zorgt de
                 aanstaande vergrijzing voor een ‘problematiek’ van additionele collectieve voor-
                 zieningen – voor met name aow en (gezondheids)zorg – die uitgedrukt in over-
                 heidsbestedingen neerkomt op een toename van 48 procent nu, naar 55 procent
                 van het bbp in 2040: een toename van 7 procentpunt. Er is ook een inverdien-
                 effect: door de consumptieve uitgaven uit uitgekeerd pensioenen stijgen de over-
                 heidsinkomsten met 4 procentpunt. Het saldo van de twee effecten is (7 – 4 =)
                 3 procentpunt nationaal inkomen, waarvoor beleidsaanpassingen gevonden zul-
                 len moeten worden. Overigens schat het cpb de problematiek nu een stuk groter
                 in dan nog maar zes jaar geleden (cpb 2000), met name door een structureel
                 lagere rentestand, waardoor het vermogen in de pensioenfondsen minder
                 rendeert, de toekomstige pensioenuitkeringen lager zullen zijn, en dus ook de                          127
                 consumptieve uitgaven en belastinginkomsten die daaruit voortvloeien.
                 Drie procentpunt nationaal inkomen is een forse opgave: het betekent dat huidige
                 arrangementen niet houdbaar zijn. Daar staat echter tegenover dat deze problema-
                 tiek speelt over een tijdspanne van 34 jaar (2006-2040), en het is in de Neder-
                 landse openbare financiëngeschiedenis eerder vertoond dat een problematiek van
                 een dergelijke omvang is opgelost. Verder zijn er de gebruikelijke onzekerheden,
                 onder meer ten aanzien van de rentestand en levensverwachting. Al met al is het
                 zaak om nu wel te gaan werken aan de aanpak van deze problematiek. In dat kader
                 laat de cpb-studie zien dat het verder verhogen van de participatie van 55-plussers
                 en van vrouwen (ontwikkelingen die al gaande zijn) een nuttige bijdrage levert,
                 maar zeker niet voldoende soelaas biedt. Datzelfde geldt voor een even-tuele gelei-
                 delijke verhoging van de aow-leeftijd. Een ander spoor is om een grotere bijdrage
                 van (met name de meer draagkrachtige) ouderen te vragen. Dat kan bijvoorbeeld
                 door evenwichtige vormen van verdere fiscalisering van de aow, met compensa-
                 tie voor wie geheel of grotendeels van de aow moet leven. Het kan ook door het
                 deel private betalingen in de zorg te verhogen. In Nederland wordt immers het
                 grootste gedeelte van de zorg betaald uit publieke middelen; dat aandeel is groter
                 dan in andere oecd-landen. Private betalingen spelen tot op heden geen grote rol:
                 ouderen hoeven zelf beperkt mee te betalen, en hun kinderen al helemaal niet.
                 Het meest voor de hand ligt een traject waarbij in ieder geval wordt ingezet op
                 het verhogen van de arbeidsparticipatie van de groep ouderen, met name de
                 mensen tussen de 60 en 65 jaar (iets wat nog een complexe opgave is, want er is
                 nauwelijks sprake van een arbeidsmarkt voor ouderen, en arbeidsorganisaties zijn
                 er in het algemeen nog onvoldoende op ingericht om ouderen langer aan zich te
</pre>

====================================================================== Einde pagina 128 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 129 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006     16:10    Pagina 128
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               binden), waarna de andere opties gaandeweg geagendeerd kunnen worden (vgl.
                               Studiegroep Begrotingsruimte 2006, p. 31). Tegelijkertijd kan gezocht worden
                               naar manieren om eigen betalingen in de zorg te relateren aan de prestaties van de
                               zorgaanbieders; met name in de sfeer van wonen en dienstverlening kan aan een
                               meer kostenconforme private financiering inhoud worden gegeven. Dat biedt
                               tegelijkertijd de mogelijkheid om gaandeweg het palet aan zorg verder te diffe-
                               rentiëren: een vastgesteld en collectief verzekerd basispakket voor de zorg, met
                               private betalingen voor woon- en dienstverlening. Nederland lijkt – via het
                               Persoonsgebonden Budget – vooral begonnen met een variant waarbij de huis-
                               houdelijke zorg in toenemende mate losgemaakt wordt uit het collectieve pakket.
                               Het scp (2004/Timmermans en Woittiez) verwacht dat in de toekomst deze
                               vorm van zorg veel gebruikt zal gaan worden.
                               De personele opgave
                               In personele zin ligt de oplossing (nog) verder weg. We zagen al dat volgens de ver-
                               kenningen op lange termijn bij ongewijzigd beleid alle schoolverlaters in de zorg
                               zouden moeten gaan werken. Alsof dat al niet moeilijk genoeg is, komen er enkele
                               complicerende factoren bij. Zo is er in algemene zin een opwaardering van het
                               opleidingsniveau nodig. Steeds meer mensen zijn hoogopgeleid en willen graag
 128                           zorg op maat. Door die ontwikkelingen zal de opleidingscapaciteit voor de totale
                               groep met tien procent moeten toenemen, concludeert het onderzoeksbureau
                               Prismant (2005). Complicerend is bovendien dat zorg een minder aantrekkelijke
                               werkplek voor jongeren lijkt te worden; met name jonge vrouwen zijn minder
                               enthousiast om in de zorg te gaan werken dan een tijd geleden. Nu al zien we dat
                               veel mensen die wel een zorgopleiding volgen, uiteindelijk niet in de zorg gaan
                               werken. Het werk wordt gepercipieerd als zwaar, en beloning en carrièreperspec-
                               tief als beperkt. Daar komt nog bij dat de vergrijzing van het personeelsbestand in
                               de zorgsector geleidelijk ook meer vervanging gaat vergen. Vanaf 2008 zijn er
                               daarom kraptes aan personeel in de zorg te verwachten, een tendens die na 2015
                               versterkt zal doorzetten. Dit probleem zal zich in het bijzonder manifesteren in de
                               ouderenzorg.
                               Voor deze situatie is geen eenvoudige oplossing voorhanden. Tot op heden wordt
                               er langs verschillende lijnen geprobeerd om het probleem in ieder geval te adres-
                               seren. Een deel van de antwoorden wordt gezocht in de kwaliteit van het perso-
                               neelsbeleid: de instroom verhogen door forse wervingsinspanningen en meer
                               stageplaatsen, het zittende personeel behouden of later laten uittreden, het
                               beroep aantrekkelijker maken door betere primaire en secundaire arbeidsvoor-
                               waarden, het ziekteverzuim verminderen, en de deeltijdfactor vergroten. Een
                               deel van het antwoord wordt ook gezocht in een andere beroepenstructuur:
                               betere functiedifferentiatie en de introductie van nieuwe beroepen. Nog een deel
                               van het antwoord wordt gezocht in efficiencyverbetering. Voor een deel is dat
                               mogelijk door in de financieringsstructuur van de zorg meer prikkels tot innova-
                               tie in te bouwen; iets wat nu maar beperkt het geval is. Ten slotte liggen er moge-
                               lijkheden in de introductie van nieuwe technologie. In de cure-sector gaan de
                               gedachten dan altijd onmiddellijk uit naar hightech, maar in de care-sector is
</pre>

====================================================================== Einde pagina 129 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 130 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:10    Pagina 129
                                                                     verzorgen: veilig stellen van verzorgingscapaciteit
                 waarschijnlijk meer te winnen met lowtech-maatregelen, als de introductie van
                 wassen zonder water of het gebruik van internet- en kabelfaciliteiten om kwets-
                 bare mensen die thuis wonen te kunnen bewaken en met ze te kunnen spreken.
                 Het is niet mogelijk de effecten van al deze maatregelen goed te kwantificeren, om
                 nog maar te zwijgen over de effecten van eventuele nieuwe preventieve maatrege-
                 len. Zonder nieuwe preventieve methoden zal het aantal mensen met dementie
                 stijgen van 175.000 nu naar 320.000 in 2030. Substantiële doorbraken in medisch-
                 technische zin zouden dit aantal kunnen veranderen, al zijn er weinig aanwijzin-
                 gen voor dat daar op de korte termijn veel van te verwachten valt. Terwijl de
                 hierboven genoemde maatregelen op het gebied van personeelsbeleid en efficien-
                 cyverhoging inmiddels de beleidsagenda al hebben gehaald, valt daarom te ver-
                 wachten dat op korte termijn ook de roep om additionele maatregelen aan de orde
                 zal zijn.
                 Selectieve migratie?
                 Een van de mogelijkheden die in discussie zal komen, is die van selectieve migra-
                 tie. Dit debat speelt al levendiger in een aantal andere Europese landen waar de
                 effecten van de vergrijzing (in Nederland vrij laat) en de ontgroening (in Neder-
                 land relatief beperkt) al meer merkbaar zijn. Men dient zich echter te realiseren                       129
                 dat om zowel kwantitatieve als kwalitatieve redenen hier slechts sprake van een
                 partiële oplossing kan zijn. In kwantitatieve zin is de studie van Munz (2006)
                 interessant, die in Europees verband het effect op het arbeidsaanbod naging van
                 drie maatregelen: verhoogde arbeidsparticipatie, hogere pensioenleeftijd, en een
                 actieve migratiepolitiek. Zonder beleidswijzigingen zou het aantal arbeidskrach-
                 ten in de eu-25, nu zo’n 227 miljoen, tot 2025 dalen met 12 procent en tot 2050
                 zelfs met 29 procent, tot 160 miljoen. Zouden alle landen een arbeidsmarktdeel-
                 name hebben die nu de drie best presterende Europese landen hebben, dan zou
                 de daling tot 2025 achterwege blijven, en in 2050 ‘slechts’ 16 procent zijn. Verho-
                 ging van de pensioenleeftijd met vijf jaar in 2025 en tien jaar in 2050 mitigeert de
                 daling slechts: in 2025 zou de daling dan 4 procent zijn en in 2050 16 procent. Een
                 combinatie van beide scenario’s zou in 2050 leiden tot precies hetzelfde aantal
                 arbeidskrachten als in 2005. Wanneer, omgekeerd, de arbeidsparticipatie niet
                 stijgt en de pensioengerechtigde leeftijd niet wordt verhoogd, zijn er 95 miljoen
                 immigranten nodig om het arbeidspotentieel in 2050 op hetzelfde niveau te
                 houden als in 2005, zo’n 20 procent van de nu aanwezige 474 miljoen inwoners.
                 (Ter vergelijking: in dezelfde periode stijgt het arbeidspotentieel in het Nabije
                 Oosten en Noord-Afrika met 118 miljoen.) Dit alles zou een instroom van
                 migranten met zich meebrengen die ver boven de getallen ligt die de afgelopen
                 25 jaar gerealiseerd werden.
                 De mogelijkheden van migratie moeten ook om kwalitatieve redenen niet te
                 hoog ingeschat worden; zo zijn in Nederland tot op heden alle formele experi-
                 menten ermee mislukt. Het blijkt niet goed mogelijk om verplegenden en verzor-
                 genden met een andere culturele achtergrond over te planten naar de Nederlandse
                 zorg. In Engeland is inmiddels een derde van de verpleegkundigen afkomstig van
</pre>

====================================================================== Einde pagina 130 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 131 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:10   Pagina 130
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               buiten dat land, maar die zijn wel bijna allemaal Engelssprekend. In andere
                               landen waar sprake is van immigratie in de zorg, is ook sprake van een culturele
                               overeenstemming. Spanje, Italië en de vs zijn voorbeelden van landen waarin
                               migratie ten behoeve van de zorg (informeel) wordt toegestaan. Daarbij gaat het
                               in Italië alleen om ouderenzorg; in de andere landen om zorg voor kinderen. In
                               Europa zoeken mensen daarbij naar gelijkgestemden: in Spanje zijn Latijns-
                               Amerikaanse vrouwen populair, en in Italië Poolse en Filippijnse (die immers
                               ook katholiek zijn).
                               Bij de optie van (beperkte) migratie ter wille van de zorg speelt overigens ook nog
                               een moreel vraagstuk: vaak laten migrerende vrouwen de zorgverantwoordelijk-
                               heden in het land van herkomst over aan andere (vaak nog minder betaalde) vrou-
                               wen. Ehrenreich en Hochschild (2002) spreken van een global heart transplan-
                               tation, omdat de migrerende vrouwen vaak hun eigen kinderen achter (moeten)
                               laten en hun affectie richten op andere kinderen. Anders geformuleerd, naar
                               analogie met de braindrain ligt hier een risico van een caredrain. Arbeidsmigratie
                               ter wille van zorg zou dan ook alleen vorm kunnen krijgen als die gepaard gaat
                               met een Nederlandse rol in de ontwikkeling van de zorg in het exporterende land,
                               inclusief afspraken over de terugkeer van arbeidskrachten.
 130
                               Tot slot is het ook denkbaar dat niet de verzorgers gaan migreren, maar de te
                               verzorgen mensen. Op beperkte schaal is dat al aan de hand, al leren de ervarin-
                               gen met de naar Spanje verhuizende ‘pensionado’s’ dat het hier vooral gaat om
                               mensen tussen de 55 en 75 jaar, en dat het moment waarop ze echt zorgbehoeftig
                               worden, voor hen vaak het moment is om weer terug te (willen) verhuizen naar
                               Nederland, omdat dat land vertrouwder is en omdat ze daar meer steun van hun
                               kinderen verwachten. In kwantitatieve zin is deze ontwikkeling dus hooguit van
                               zeer beperkt belang.
                               De zorgvraag, zo blijkt, zal de komende decennia fors toenemen, naar schatting
                               met bijna vijftig procent in de komende vijftien jaar. Dit brengt een omvangrijke
                               financiële opgave met zich mee en een minstens zo omvangrijke personele. De
                               financiële aspecten vergen dat er macro-economisch ruimte wordt vrijgemaakt.
                               De personele oplossingen lijken nog lastiger te hanteren: zelfs als wordt ingezet
                               op een veelheid van methoden om dit probleem hanteerbaarder te maken, dan nog
                               dreigt er een fors zorgtekort. Dit betekent dat er ook gekeken zal (moeten) worden
                               naar andere bronnen van zorg. Twee categorieën springen daarbij in het bijzon-
                               der in het oog. Allereerst is het zaak om na te gaan of een deel van de oplossing kan
                               liggen in (uitbreiding van) informele zorg (paragraaf 5.4). Vervolgens is het de
                               vraag of ook andere dan de traditionele zorgactoren een rol kunnen vervullen;
                               daarbij kan met name gedacht worden aan de volkshuisvesting (paragraaf5.5).
                     5.4       informele zorg
                               In Nederland – en ook in de ons omringende landen – is de hoop voor het dichten
                               van de zorgkloof voor een belangrijk deel gevestigd op informele zorgverleners.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 131 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 132 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:10    Pagina 131
                                                                   verzorgen: veilig stellen van verzorgingscapaciteit
                 Die zouden de dubbele zorgkloof moeten helpen dichten, zeker als personeelste-
                 korten uitbreiding van de professionele hulp onmogelijk (en wellicht ook
                 onwenselijk) maken. Kan de zorgkloof overbrugd worden door uitbreiding van
                 de informele zorg? En wat betekent dat voor de kwaliteit van de zorg?
          5.4.1  informele zorg: niet altijd (een) ideaal
                 Informele zorg is een onderwerp dat maar beperkte aandacht heeft gehad in
                 publieke discussies. Het naoorlogse beleid stond immers in het teken van het
                 vergroten van de onafhankelijkheid van (zorgbehoeftige) ouderen. Zo is er met de
                 tijd een uitgebreid stelsel van voorzieningen voor ouderen ontstaan, bestaande
                 uit verzorgings- en verpleeghuizen. Begin jaren tachtig leek dit bouwwerk,
                 althans in kwantitatieve zin, voltooid. Budgettaire, zorginhoudelijke en norma-
                 tieve overwegingen maken dan dat een uitgebreid intramuraal systeem niet
                 langer wordt gezien als het enig mogelijke antwoord op de toekomstige ouderen-
                 zorg. De vraag wordt hoe een accentverschuiving aan te brengen van intramurale
                 naar extramurale zorg. Thuiszorg is goedkoper, sluit beter aan bij de wensen van
                 mensen, en appelleert meer aan hun eigen zorgvermogen, is het idee. De operatie
                 van residentiële zorg naar thuiszorg gaat in Nederland overigens nauwelijks
                 gepaard met budgettaire verschuivingen, zoals bijvoorbeeld in Denemarken – het                        131
                 is meer een ideologische dan een praktische operatie. Met de nadruk op thuiszorg
                 komt in Nederland ook de familie weer in beeld. Waar de mate van de inzet van
                 familieleden in de periode daarvoor werd overgelaten aan het onderhandelings-
                 spel tussen gezinsverzorgster en cliëntsysteem, wordt met de komst van indica-
                 tiecommissies in de jaren negentig de vraag prangender: wat kan wel gevraagd
                 worden van familieleden, en wat niet? Sindsdien zijn er voorzichtige pogingen
                 gedaan dit vraagstuk verder te formaliseren, bijvoorbeeld via het concept van
                 ‘gebruikelijke zorg’, maar in een context waarin het steeds gebruikelijker wordt
                 om de zorg als een samenspel van formele en informele zorg te zien, is een derge-
                 lijke scheidslijn moeilijk te formaliseren.
                 Nederland heeft zich zo altijd wat afzijdig gehouden van het verder formaliseren
                 en tot onderwerp van beleid maken van informele zorg. Dat paste niet bij een
                 breed gedragen streven om ouderen zo onafhankelijk mogelijk te maken, en het
                 paste niet bij de politieke opvatting dat informele zorg een sterk privékarakter
                 heeft en dat de overheid zich daar niet in moet mengen, en het paste al evenmin
                 bij een zorgtraditie van onderhandeling en samenspel die niet in formele sche-
                 ma’s te vangen valt. De vraag blijft evenwel: wat voor mogelijkheden biedt infor-
                 mele zorg in de komende decennia?
          5.4.2  informele zorg verwaarloosd?
                 Het beleid is lang gericht geweest op het zelfstandig maken van ouderen. Bete-
                 kent dit een erosie van de (bereidheid tot) informele zorg? Dat beeld wordt vaak
                 opgeroepen. Het beschikbare onderzoek leidt echter tot een andere conclusie.
                 Het grootste aandeel in de zorgmix op dit moment wordt verleend door infor-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 132 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 133 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006     16:10    Pagina 132
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               mele zorgers, met name partners en kinderen (dochters). Samen geven die zo’n
                               driekwart van alle zorg. De formele zorg is dus in de praktijk aanvullend op die
                               informele zorg. In Nederland gaven in 2003 zo’n 1,6 miljoen Nederlanders (12,8
                               procent van de bevolking ouder dan achttien jaar) informele zorg aan mensen die
                               het nodig hebben. Dat aantal informele zorgverleners is zelfs nog iets meer dan in
                               1991 toen 1,4 miljoen Nederlanders en 12,4 procent van de bevolking ouder dan
                               achttien jaar informele zorg verleende (De Boer/scp 2005). Bovendien is het
                               aantal vrouwen (16,6 procent) dat zorg geeft de laatste decennia nauwelijks ver-
                               anderd, en is ook het aantal mannen niet opvallend gestegen (van 8,1 in 1991 naar
                               8,8 procent in 2003). Wél is het zo dat de jongere leeftijdscategorie (tussen 18 en
                               34 jaar) minder is gaan zorgen, en ouderen (55-plus, en met name 65-plus) veel
                               meer zijn gaan zorgen (De Boer/scp 2005; Knijn en Liefbroer 2004). Mantelzor-
                               gers hebben ook vaker een betaalde baan dan vroeger.
                               De conclusie hieruit moet zijn dat de informele zorg in het afgelopen decennium
                               niet is afgenomen. Wel is de informele zorg meer onder druk komen staan door
                               de sterke toename van het aantal vrouwen op de arbeidsmarkt. Op dit moment
                               werkt het merendeel van de Nederlandse vrouwen boven de 45 jaar niet, maar dat
                               verandert in hoog tempo. Van de vrouwen tussen 45 en 49 jaar heeft al een kwart
 132                           een voltijdse baan en bijna de helft een deeltijdbaan. Jongere vrouwen werken nu
                               al minstens twee keer zoveel dan jonge vrouwen in de jaren tachtig.
                     5.4.3     minder formele zorg , meer informele zorg?
                               In het zorgbeleid werd lang niet te veel geleund op informele zorg, terwijl het
                               altijd wel bestond. Is het reëel om aan te nemen dat de groeiende zorgbehoefte de
                               komende decennia opgevangen zou kunnen worden door een toenemend beroep
                               op de informele zorg? Er is een aantal redenen om aan te nemen dat dit hooguit
                               heel beperkt mogelijk is.
                               De eerste reden is dat de wet van de communicerende vaten niet geldt: minder for-
                               mele zorg betekent niet automatisch dat meer mensen informele zorg verlenen,
                               en andersom (zie ook wrr 1999; Komter 2004). Verschillende Europees-vergelij-
                               kende studies laten zien dat er geen direct verband bestaat tussen het aantal vrou-
                               wen dat informeel zorg geeft en de aanwezigheid van zorgvoorzieningen (Spiess
                               en Schneider 2002; Sarasa 2005; zie tabel 5.3). Op een vergelijkbare wijze is er ove-
                               rigens ook geen omgekeerde relatie tussen intramurale en extramurale zorg: voor
                               zover er een verhouding tussen beide soorten zorg is, ligt die relatie precies omge-
                               keerd: hoe meer intramurale, hoe meer extramurale zorg! Blijkbaar zijn landen
                               beter te karakteriseren als meer of minder ‘zorgminnend’ dan als meer of minder
                               ‘intramuraal’ of ‘informeel’. Figuur 5.1 en tabel 5.3 laten dat zien. Het enige land
                               waar er wel een duidelijke omgekeerde relatie is tussen de hoeveelheid intramu-
                               rale en extramurale hulp, is Denemarken. Dat land heeft medio jaren negentig dan
                               ook expliciet besloten om niet langer intramurale instellingen te bouwen – alle
                               zorg wordt verleend in een extramurale context, ook intensieve zorg. De scheiding
                               van wonen en zorg is daar dan ook ver doorgevoerd.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 133 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 134 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de                                                 30-09-2006            16:10          Pagina 133
                                                                                                                                                                              verzorgen: veilig stellen van verzorgingscapaciteit
           Figuur 5.1                                                Informele zorg versus formele zorg
           Public spending on care in institutions for 65+ %
                                                                                                                  Older persons in institutions % of 65+ population
                               of GDP
                                                                 Public spending on home care for 65+ 1                                                               Older persons receiving publicity funded home care 1
                                                                               % of GDP                                                                                               % of 65+ population
           Bron: oecd/Lundsgaard 2005
           Tabel 5.3                                                 Informele zorg in Europa in 1994 en 2000
                                                                                                   1994                                                                                         2000                                133
                                                                                       mannen              Vrouwen                                                      Meer dan 4            vrouwen           Gemiddeld
                                                                                                                                                                        uur per dag                              uren p. wk
            Nederland                                                                      6                 13                                                                14                 10                 17
            Denemarken                                                                     4                  9                                                                 8                  7                 12
            Finland                                                                                                                                                                                9                 12
            België                                                                         6                 13                                                                21
            Duitsland                                                                      7                 14                                                                22
            Frankrijk                                                                      3                  8                                                                17                  5                 15
            Verenigd Koninkrijk                                                            7                 14                                                                37
            Spanje                                                                         5                 16                                                                47                 13                 38
            Italië                                                                         9                 19                                                                34
           Bronnen: Sarasa 2005; Dykstra 1994
                                                               Is er geen omgekeerde relatie tussen het aantal mensen dat informele zorg verleent
                                                               en de aanwezigheid van voorzieningen, er is wél een verband tussen de omvang
                                                               van de formele zorg en het aantal uren dat informeel gezorgd wordt. In Duitsland,
                                                               België, Frankrijk, Engeland en de mediterrane landen wordt door informele zor-
                                                               gers bijna een halve werkweek gezorgd. In Scandinavische landen, en ook in Ne-
                                                               derland, is de mantelzorg minder intensief. Tabel 5.3 geeft daar een indicatie van.
                                                               Een tweede reden dat informele zorg niet zonder meer als substituut voor
                                                               formele zorg kan worden beschouwd, is dat mensen duidelijke ideeën hebben
                                                               over wat ze aan formele zorg en wat ze aan informele zorg willen. Zorgontvan-
                                                               gers willen liever goede professionele zorg wanneer het gaat om intensieve
</pre>

====================================================================== Einde pagina 134 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 135 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:10   Pagina 134
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               persoonlijke en verpleegkundige zorg. En die wens zal alleen maar sterker
                               worden. Ouderen – vandaag en zeker in de toekomst – zijn graag onafhankelijk
                               van hun familie (Ganesh 2006). Ze zien de rol van hun familieleden eerder in de
                               ondersteuning bij ‘lichte’ activiteiten als het op orde houden van de administratie
                               en het onderhouden van sociale contacten. Die preferenties hebben niet alleen
                               te maken met het gevoel niet afhankelijk te willen zijn, maar ook met een reële
                               inschatting dat veel intensieve zorg gemakkelijk leidt tot een overbelasting van
                               de mantelzorg. Veel informele zorgverleners voelen zich belast, en hoe langer
                               en intensiever (meer dan acht uur per week en langer dan drie maanden), des te
                               eerder voelen ze zich overbelast. Dan dreigt de mantelzorger ‘op te branden’, met
                               alle nadelige gevolgen van dien. In dat geval moet de professionele zorg immers
                               alle zorg gaan overnemen (scp/Timmermans e.a. 2005).
                               Informele zorg én formele zorg!
                               Het aantal mensen dat informeel zorgt, zo blijkt, is niet direct gecorreleerd met
                               de omvang van professionele zorg; de mate waarin mensen informeel zorgen,
                               kan wel door beleid worden gereguleerd. Gegeven het feit dat zorgontvangers
                               sommige taken liever professioneel uitgevoerd zien, en andere door mantelzor-
                               gers, lijkt het verstandig om de verhouding tussen formele en informele zorg niet
 134                           te benaderen in termen van of-of, maar van en-en. Om het potentieel aan mantel-
                               zorgers te behouden, is de aanwezigheid van formele zorg dan juist een vereiste.
                               Het bestaan van formele zorg is een voorwaarde voor goede informele zorg. Ook
                               geredeneerd in termen van kwaliteit lijkt dat een verantwoorde lijn: studies naar
                               zorg laten zien dat informele zorg niet per se beter of slechter is dan formele zorg
                               (Ungerson 2004; Twigg en Atkin 1994; rvz/Struijs 2006; Van der Lyke 2000).
                               Wel is duidelijk dat informele zorg alleen ‘goed’ is als de zorggever het zelf graag
                               wil. Is dat niet het geval, dan kunnen spanningen ontstaan binnen de familie.
                               Zorg in families kan de vorm aannemen van wat Land en Rose (1985) ‘verplicht
                               altruïsme’ hebben genoemd, met alle gevolgen van dien voor de kwaliteit.
                               Dit betekent dat professionele zorg niet alleen een belangrijke voorwaarde is om
                               het informele zorgpotentieel te behouden, maar ook om te zorgen dat die zorg
                               goed is. Meestal houden mantelzorgers het juist vol, en hebben ze voldoening bij
                               het geven van zorg, als ze door de formele zorg goed worden ondersteund en als
                               de professionele zorg zo nodig alternatieven biedt. Dit betekent ook een verande-
                               ring in het denken in de organisatie van professionele zorg. Belangrijk is dat
                               mantelzorgers niet alleen gezien worden als hulpbron om tekorten aan te vullen –
                               zoals nu als regel het geval is. Informele zorgers moeten door de professionele
                               zorg serieus genomen worden, en wel op twee manieren. In de eerste plaats als
                               medecliënt: informele zorgverleners hebben vaak ook hulp nodig, bijvoorbeeld
                               in de vorm van respijtzorg – het tijdelijk overnemen van de zorg om een mantel-
                               zorger de gelegenheid te geven om op adem te komen en bijvoorbeeld op vakantie
                               te gaan. In Engeland hebben mantelzorgers zelfs recht op een aparte indicatie
                               voor zorg. De wmo die in Nederland in 2007 wordt ingevoerd, gaat die faciliteit
                               ook kennen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 135 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 136 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:10     Pagina 135
                                                                     verzorgen: veilig stellen van verzorgingscapaciteit
                 In de tweede plaats moeten informele zorgers serieus genomen worden als mede-
                 professional. Hun ervaringen, mogelijkheden en ideeën verdienen een plaats in
                 de wijze waarop de zorg verleend wordt. Het gaat dan niet louter meer om de
                 relatie tussen professional en cliënt, maar om de driehoeksrelatie patiënt,
                 professional en mantelzorger (zie Twigg en Atkin 1994: Kremer 2000; Van der
                 Lyke 2000; rvz/Struijs 2006). Kortom: voor het behoud en de kwaliteit van
                 informele zorg past terugtreding van formele zorg niet, integendeel. Wat in de
                 toekomst nodig is, is professionele zorg aangepast aan de noden van informele
                 zorg. Minder formele zorg biedt dus geen oplossing voor de toekomst; informele
                 zorg gedijt slechts als er daarnaast voldoende formele zorg bestaat.
          5.4.4  arbeid en zorgbeleid
                 Hoe zal informele zorg zich in de komende decennia ontwikkelen, en hoe is dat
                 te beïnvloeden? Zoals gezegd, is het percentage mantelzorgers in Nederland sinds
                 1991 vooralsnog niet afgenomen. Ook zijn er weinig aanwijzingen van een afne-
                 mende bereidheid om te zorgen: zorg wordt met grote vanzelfsprekendheid gege-
                 ven (De Boer 2005; Bureau Veldkamp 2004). Ouders verwachten zelfs minder
                 zorg van hun kinderen dan hun kinderen bereid zijn te geven (Van Gaalen 2005).
                 Veel mensen willen graag zorgen, maar dan gaat het niet om langdurige, inten-                           135
                 sieve zorgtaken, maar om lichte taken die het dagelijks leven ondersteunen. Toch
                 is de vraag reëel of er in de toekomst nog mogelijkheden zullen zijn om die zorg
                 te geven, gezien de sterke toename van de arbeidsdeelname van vrouwen, en het
                 belang van een toenemende arbeidsparticipatie van ouderen.
                 Vooralsnog blijkt uit Europese vergelijkende studies naar informele zorg (Spiess
                 en Schneider 2002; Sarasa 2005) en de Nederlandse praktijk (Knijn en Liefbroer
                 2004; scp/De Boer 2005) dat mantelzorg en arbeidsdeelname goed samen kun-
                 nen gaan. Dat valt ook te zien als de eerdere tabellen over het percentage zorgverle-
                 ners worden vergeleken met tabel 5.4 over arbeidsdeelname van oudere vrouwen.
                 In landen als Zweden, Denemarken, Noorwegen en met name Engeland is de
                 arbeidsdeelname van oudere vrouwen relatief hoog, maar het percentage mantel-
                 zorgers ook. Vrouwen zijn blijkbaar bereid om naast werken ook zorg te geven.
                 Toch geldt ook hier dat er waarschijnlijk wel een negatief verband is tussen inten-
                 sieve arbeidsdeelname en intensieve zorg. Hoe meer uren gezorgd wordt, hoe min-
                 der uren gewerkt. Zeker een hoge zorglast – bijvoorbeeld van meer dan veertien
                 uur per week – heeft een effect op de hoeveelheid vrouwen die werken, en op het
                 aantal uren dat gewerkt wordt (Spiess en Schneider 2002; Sarasa 2005). Deeltijdar-
                 beid en deeltijdzorg kunnen goed samengaan, zo blijkt, mits er gezocht wordt naar
                 manieren om de zorgtaken te verlichten en om zorgvragers minder te laten doen.
                 Kan dat?
                 Zorgende mannen
                 Een eerste mogelijkheid ligt in de verhoging van de inzet van mannen. Zoals ge-
                 zegd, zorgt slechts 8,8 procent van de mannen in 2003; dat is (slechts) 0,7 procent
</pre>

====================================================================== Einde pagina 136 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 137 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006       16:10     Pagina 136
        de v er zorgingssta at herwoge n
                      Tabel 5.4      Arbeidsdeelname van vrouwen tussen 45 en 65 jaar in 2003, in procenten
                                                                  Voltijd                                     Deeltijd
                      Leeftijdscategorie:           45-49      50-54     55-59      60-64      45-49      50-54      55-59   60-64
                      Landen met uitgebreide formele thuiszorgvoorziening en beperkte financiële steun informele zorg
                      Zweden                         71,7      70,0       62,3      37,1        13,5       13,7       14,8     16,4
                      Noorwegen                      59,9      57,1       46,9      31,0        21,5       23,8       25,2     21,3
                      Denemarken                     67,5      66,9       57,1      21,8        15,2       14,4       13,8       5,7
                      Nederland                     26,0       21,6      13,9        3,9       48,3        41,1      28,8     11,0
                      Landen met beperkte/gemiddelde formele thuiszorgvoorziening en uitgebreide financiële steun informele zorg
                      Verenigd Koninkrijk            49,9      45,9       32,9        9,1       28,0       27,4       28,3     18,2
                      Duitsland                      46,7      42,7       30,5        6,8       29,2       26,8       21,3       8,2
                      Oostenrijk                     55,8      50,8       26,5        4,4       21,5       16,9        8,8       3,0
                      Luxemburg                      33,9      34,9       18,2        4,2       20,4       14,2        9,2       3,9
                      Overige landen
                      Nieuw-Zeeland                  55,1      51,9       41,9      24,5        25,0       23,1       23,2     18,7
 136                  Verenigde Staten               66,1      63,3       54,3      33,8          9,4       8,7        8,7       9,9
                      Canada                         61,1      56,3       40,6      18,7        16,3       15,8       15,8     11,4
                      Japan                          38,0      36,8       31,7      18,4        32,3       29,2       25,0     19,1
                      Australië                      47,5      40,4       27,7      12,4        27,5       25,7       21,0     14,6
                      Korea                          55,4      49,4       42,6      35,9          5,0       5,3        5,8       6,4
                      Hongarije                      71,2      63,2       32,4        4,5         2,5       2,6        2,7       2,8
                      Ierland                        33,2      28,3       18,3        9,3       25,7       24,0       22,5     14,8
                      Polen                          58,7      44,8       20,7        7,3         7,7       6,5        6,8       6,3
                      Mexico                         32,5      27,0       23,5      14,8        11,5       11,6       11,2       9,5
                      Spanje                         44,4      34,1       24,2      13,9          7,6       7,0        4,5       3,2
                      Bron: oecd
                               meer dan een decennium daarvoor. De zorg die mannen verrichten, is meestal
                               voor hun partner en veel minder voor hun ouders of anderen (De Boer/scp 2005).
                               Over de precieze inzet van mannen bij mantelzorg is weinig bekend. Als voor
                               mantelzorg hetzelfde geldt als de zorg voor kinderen, zijn twee factoren relevant.
                               In de eerste plaats geven mannen niet graag de band met de arbeidsmarkt op om
                               zich voltijds te richten op zorg. Dit geldt in de eerste plaats voor zonen; de meeste
                               mannelijke partners van hulpbehoevende ouderen zijn al uit het arbeidsproces.
                               Mannelijke mantelzorg kan alleen groeien als de betrokkenen hun zorgtaken
                               kunnen combineren met (deeltijd)arbeid. Ten tweede lijkt in ieder geval de
                               huidige generatie mannen gehecht aan financiële middelen. Zonder betalingen
                               zijn mannen moeilijk te verleiden tot zorg. Dat heeft niet alleen te maken met de
                               financiële problemen die kunnen ontstaan bij verlies van inkomsten, maar ook
                               met de betekenis van geld. Het Nederlandse betaalde ouderschapsverlof waarbij
                               mannen een percentage van hun loon krijgen, bleek bij mannen veel populairder
</pre>

====================================================================== Einde pagina 137 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 138 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006      16:10   Pagina 137
                                                                     verzorgen: veilig stellen van verzorgingscapaciteit
                 dan het Deense verlof waarbij mannen een flat rate kregen. Zo konden sommige
                 mannen, zo bleek uit de Nederlandse evaluatie van verlof, aan hun collega’s
                 duidelijk maken dat het dom was als ze het niet zouden doen: niet werken en
                 toch geld (Van Luyn en Keuzenkamp/scp 2004).
                 Jongere ouderen
                 Een andere route, die nog relatief weinig aandacht krijgt, is het beter gebruiken
                 van de mogelijkheden die ‘jongere ouderen’ bieden. Nu al blijkt dat een enorm
                 reservoir van zorgverlening te zijn. Bij meer dan de helft van de kinderen in de
                 leeftijd tot drie jaar die opvang krijgen, spelen de grootouders een substantiële
                 rol, en circa veertig procent van de kinderen op de basisschool die opvang krijgen,
                 krijgen dat alleen van hun grootouders. Dat maakt dat de kinderopvang die groot-
                 ouders bieden, in dezelfde orde van grootte ligt als de officiële kinderopvang.
                 Ook in termen van inzet in het vrijwilligerswerk zijn jongere ouderen een steeds
                 belangrijkere leeftijdsgroep. Dezelfde leeftijdsgroep heeft vaak ook zorgbehoef-
                 tige ouders – iemand van 55 heeft gemiddeld gesproken ouders die begin tachtig
                 zijn, de leeftijd waarop gebreken zich beginnen voor te doen. De vraag is hoe dit
                 potentieel beter aan te spreken. Zo zou overwogen kunnen worden om een
                 koppeling te maken tussen regelingen die voorzien in het gelijdelijk minder
                 intensief werken vanaf het vijfenvijftigste levensjaar en regelingen die mensen                         137
                 meer mogelijkheden bieden tot het verlenen van mantelzorg.
                 Tijd en geld
                 En meer inzet van vrouwen? Tijd en geld zullen in de toekomst in ieder geval
                 belangrijk zijn om mannen te verleiden om te zorgen. Maar dat geldt niet alleen
                 voor hen. Ook vrouwen zullen gewend zijn om te werken en hechten aan een
                 loopbaan. Er zal in de toekomst meer spanning ontstaan tussen arbeid en zorg.
                 Daarbij speelt bovendien dat ons socialezekerheidsstelsel nog sterk geënt is op
                 de afdekking van klassieke arbeidsrisico’s, maar nog slechts beperkt rekening
                 houdt met het ‘nieuwe risico’ van zorg (Driouichi 2004). En zorg zal financieel
                 wel mogelijk moeten blijven. Informele zorg is namelijk niet ‘gratis’, en is dat
                 nooit geweest. In het verleden werden vrouwen via kostwinnersbeginselen in
                 de sociale zekerheid en belastingen deels gecompenseerd. Bovendien betalen
                 mantelzorgers zelf ook een prijs. Het scp (2005) berekende in zijn studie naar
                 mantelzorg dat van mantelzorgers jonger dan 65 jaar zeventien procent inkomen
                 derft door te stoppen met of minder te gaan werken. Samen verloren ze in 2001
                 één miljard euro. Bovendien kost helpen zelf ook veel geld, zoals kosten voor
                 telefoon, transport, enzovoorts. Daardoor komt zeven procent van de mantel-
                 zorgers in financiële problemen (Van der Geest 2005).
                 Er zijn twee routes om informele zorg te ondersteunen met geld en tijd: (1) via de
                 zorgontvanger, en (2) via de zorgverlener. Het Persoonsgebonden Budget is een
                 variant van de eerste route. Varianten van de tweede route zijn verlofregelingen,
                 een levensloopregeling, vrijstellingen in de sociale zekerheid en tijdelijke
                 arbeidscontracten voor mensen die familieleden verzorgen. Beide routes hebben
                 voor- en nadelen. In Europa volgen verschillende landen een verschillend spoor:
</pre>

====================================================================== Einde pagina 138 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 139 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:10   Pagina 138
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               Duitsland, Oostenrijk en Finland nemen de eerste route, de Scandinavische
                               landen, Frankrijk en België de tweede, terwijl Engeland, net als Nederland, van
                               beide mogelijkheden iets overneemt. Wat valt er van die ervaringen tot nu toe
                               te leren?
                               Via de zorgontvanger
                               In een aantal landen in Europa zijn voorbeelden te vinden van betalingen aan
                               zorgontvangers. Daarmee kunnen hulpbehoevenden zelf bepalen welke zorg ze
                               het liefst willen. In Duitsland bestaat bijvoorbeeld Pflegegeld, in Engeland Direct
                               Payments en in Canada een Compassionate Care Allowance. In Nederland kennen
                               we het Persoonsgeboden Budget (pgb). Inmiddels is dit in ons land de meest
                               gebruikelijke route om informele zorgverleners te betalen. Toen in 1991 het pgb
                               werd geïntroduceerd (en het in 1995 na indicatie een recht werd), was het doel
                               om een breekijzer te introduceren om de markt van thuiszorg open te breken. In
                               1997 werd het echter ook mogelijk om partner of kind te contracteren. Inmiddels
                               betaalt meer dan de helft van alle budgethouders een informele zorger, en gaat
                               65 procent van het totale pgb naar informele zorg (Van den Berg et al. 2003; tk
                               2004-2005; Ramakers en Van den Wijngaart 2005). Meestal worden daar part-
                               ners van betaald (37 procent); kinderen (22 procent) of ouders bij gehandicapte
 138                           kinderen (17 procent) (Van den Berg et al. 2003). Mantelzorgers die betaald
                               krijgen via het pgb verlenen bovenop hun pgb nog vele uren onbetaalde zorg.
                               Gemiddeld verleent zo iemand circa acht uur betaalde en daarnaast nog eens
                               veertien uur onbetaalde zorg. Betalingen zoals het pgb geven mensen de moge-
                               lijkheid om zorg met arbeid te combineren. Vooralsnog zijn de bedragen die
                               gemoeid zijn met het pgb niet erg hoog: op jaarbasis gemiddeld zo’n zesduizend
                               euro. Vaak is dat een bijverdienste voor middelbaar opgeleide vrouwen van een
                               jaar of 45 die daarnaast nog een baan hebben van zo’n 22 uur.
                               Interfereert een pgb met de verhouding tussen zorgverlener en zorgontvanger?
                               Met betalingen via de zorgontvanger komt een zorgverlener bij een oudere
                               of gehandicapte in dienst. Kan er nog wel sprake zijn van een evenwichtige
                               co-productie als de cliënt de financiële touwtjes in handen heeft? Uit het schaarse
                               Nederlands onderzoek blijkt dat er weinig negatieve psychologische effecten zijn
                               op de mantelzorger. Ook leidt deze betaalwijze niet tot een andere emotionele
                               relatie, of meer overbelasting (Van den Berg 2005; Ramakers en Van den Wijn-
                               gaart 2005). Uit Engels onderzoek komt echter naar voren dat door het contracte-
                               ren van mantelzorgers meer van hen geëist wordt, en ze moeilijker nee durven
                               zeggen (Ungerson 2004).
                               Tot slot geeft het pgb zorgverleners geen recht om te zorgen, integendeel. Er is
                               zelfs sprake van een curieus verschil tussen mantelzorgers die wel via het pgb
                               betaald krijgen, en mantelzorgers wier partner of ouder minder zorg geïndiceerd
                               krijgen, juist omdat ze al onbetaalde zorg verleenden. Dit komt doordat indicatie-
                               commissies mantelzorg die al gegeven wordt, kunnen zien als ‘extra zorg’ of als
                               ‘gebruikelijke zorg’. In dat laatste geval wordt de al gegeven mantelzorg afgetrok-
                               ken van het totale zorgaanbod waarvoor iemand geïndiceerd wordt (Schut 2005;
</pre>

====================================================================== Einde pagina 139 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 140 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:10    Pagina 139
                                                                   verzorgen: veilig stellen van verzorgingscapaciteit
                 Yerden 2005). Kortom: betaald krijgen via het pgb is voor mantelzorgers op dit
                 moment zeker geen recht.
                 Via de zorggever
                 In Nederland verloopt de betaling van mantelzorgers dus via de zorgontvanger, in
                 de vorm van een pgb. In een aantal andere Europese landen is het gebruikelijker
                 om mantelzorgers direct te betalen: via verlof, uitkeringen in het kader van de
                 sociale zekerheid, via arbeidscontracten met gemeenten of via spaarvarianten
                 zoals de levensloopregeling.
                 De eerste variant, zorgverlofregelingen, hebben als voordeel dat ze het mogelijk
                 maken om zorg te verlenen terwijl het arbeidscontract met de bestaande werkge-
                 ver gehandhaafd blijft. Zeker met het oog op de noodzaak dat mensen in de
                 toekomst meer werken, is dat een voordeel. In Nederland bestaat deze variant al
                 lang, maar is, vergeleken met België en Scandinavië, zeer beperkt. Nederland kent
                 twee soorten verlof. Het eerste is gericht op kortdurende afwezigheid. Een werk-
                 nemer kan in het kader van deze regeling tien werkdagen voor een ziek kind of
                 een (in huis wonend) familielid zorgen. De vergoeding bedraagt zeventig procent
                 van het loon. Daarnaast bestaat sinds kort het langdurig verlof, dat vergelijken-
                 derwijs nog steeds relatief kort is en een beperkte reikwijdte heeft. In het geval
                 van een levensbedreigende ziekte kan een werknemer twaalf weken verlof opne-                          139
                 men, maar alleen in deeltijd en onbetaald. In Nederland is voltijds verlof niet
                 mogelijk (alleen als het binnen de cao geregeld is, wat niet vaak het geval is).
                 Zorgen voor bekenden, buren en vrienden én schoonouders is uitgesloten van de
                 regelingen. Bovendien is er geen sprake van een recht: de werkgever moet er
                 vooraf mee instemmen, al moet hij bij een negatieve beslissing bij de rechter wel
                 kunnen aangeven welke zwaarwegende redenen er waren om het verlof niet te
                 geven. In Nederland bestaat inmiddels wel de mogelijkheid voor werklozen en
                 gedeeltelijk arbeidsongeschikten om onder voorwaarden tijdelijk een ontheffing
                 te krijgen van de sollicitatieplicht wanneer ze mantelzorg verrichten.
                 Met een tweede variant, betalingen via de sociale zekerheid, is met name in Enge-
                 land ervaring opgedaan in de vorm van de Invalid Care Allowance (ica). Het
                 blijkt dat de ontvangers van deze uitkering verstrikt blijven in armoede, en dat
                 ook de terugkeerkansen op de arbeidsmarkt minimaal zijn. De route van sociale-
                 zekerheidsbetalingen lijkt dan ook niet te verkiezen. Dit neemt niet weg dat
                 er wel aandacht besteed moet worden aan de opbouw van rechten voor zorg-
                 verleners in socialezekerheidsregelingen. Sinds 1987 wordt in Nederland bij de
                 opbouw van ww-rechten rekening gehouden met een ‘verzorgingsforfait’.
                 De derde variant is het afsluiten van een gemeentelijk contract, waarbij de
                 gemeente (of andere zorgfinancier) een mantelzorgtoelage betaalt of iemand
                 tijdelijk in dienst neemt. In met name Zweden en Finland is het gebruikelijk
                 om een dergelijk arbeidscontract af te sluiten met mantelzorgers. Dit contract
                 is dan onderdeel van een plan waarmee professionele zorg, cliënt en mantelzorg
                 moeten instemmen. Het idee is niet alleen dat er zo een betere afstemming
                 mogelijk is tussen de partijen, de gemeente heeft er ook (financieel) belang bij als
</pre>

====================================================================== Einde pagina 140 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 141 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006     16:10    Pagina 140
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               informele zorg plaatsvindt. In Zweden is men overigens terughoudender gewor-
                               den met deze vorm van betaling (Tjadens et al. 2005). De mantelzorgers zouden
                               vaker overspannen en ziek worden door de druk van het reguliere arbeidscon-
                               tract en het morele imperatief binnen de zorgrelatie. In Finland zullen er natio-
                               nale regels geformuleerd gaan worden in verband met de grote lokale ongelijk-
                               heid.
                               Ten slotte wordt wel eens geopperd om mantelzorg te faciliteren via een spaarre-
                               geling, zoals nu via de levensloopregeling in principe ook mogelijk is. Bij een
                               dergelijke modaliteit is het idee dat mensen individueel kunnen sparen om later
                               voor een zieke partner of ouder te kunnen zorgen. De implicatie van zo’n groten-
                               deels individuele regeling zou een fundamentele omslag betekenen in het
                               denken over ouderenzorg. Van een collectieve verantwoordelijkheid in de jaren
                               zestig en zeventig zou zorg voor ouderen zomaar weer een individuele beslissing
                               en – vooral – een individuele investering worden. Gezien de ervaring met verlof-
                               regelingen die geen financiële compensatie bieden, moeten de verwachtingen
                               ten aanzien van het feitelijke gebruik erg bescheiden zijn. De aan de levensloop-
                               regeling voorafgaande Wet op Verlofsparen – die sterk lijkt op de huidige – werd
                               al nauwelijks gebruikt: slechts zes procent van de werknemers deed eraan mee.
 140                           Meestal waren dat mensen die wat ouder waren – jonge mensen met kinderen
                               spaarden zeker niet – en werd het verlof vooral gebruikt voor vroegpensioen en
                               langere vakanties. Zorg werd nauwelijks genoemd als reden om het spaarsaldo
                               op te nemen; tijd voor hobby’s wel (Van Luijn en Keuzekamp/scp 2004).
                               Vrouwen zullen daarbij nog vaker verlof opnemen om te zorgen dan mannen.
                               Daardoor kunnen ze minder sparen voor vrije tijd of scholing. Mannen zullen
                               hun spaartegoed vaker gebruiken om vervroegd te kunnen uittreden en van vrije
                               tijd te genieten. De vraag is of dat een gewenste ontwikkeling is; het levert in
                               ieder geval niet de gewenste zorgcapaciteit op die in de toekomst nodig is.
                     5.4.5     enkele subconclusies
                               Hoe de informele zorg in de toekomst te behouden? Dat lukt in elk geval niet
                               door de hoeveelheid formele thuiszorg te verminderen: juist het bestaan van
                               professionele zorg maakt het mogelijk ook informeel te zorgen. Het heeft de
                               voorkeur om meer mensen bereid te vinden die minder zorgen. Dat betekent een
                               formele thuiszorg die indien nodig de informele zorg overneemt en serieus
                               neemt als mededeskundige, in combinatie met regelingen die in de toekomst de
                               combinatie van zorg en arbeid (beter) mogelijk maken.
                               Al met al lijkt het Engelse systeem met een uitkering op basis van de sociale
                               zekerheid een te magere regeling. De Nederlandse spaarloonregeling zal evenmin
                               soelaas bieden om de toekomstige behoefte aan mantelzorg te helpen vervullen.
                               Het Nederlandse zorgverlof is te beperkt vormgegeven om fundamenteel meer
                               zorgcapaciteit te kunnen genereren. Dat laat de optie open om of deze regeling
                               breder te maken, of over te gaan op een model waarbij er sprake is van tijdelijke
</pre>

====================================================================== Einde pagina 141 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 142 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:10    Pagina 141
                                                                    verzorgen: veilig stellen van verzorgingscapaciteit
                 ‘arbeidscontracten’. Die hebben in ieder geval twee voordelen: ze zorgen ervoor
                 dat formele en informele zorg in één hand kunnen komen en dat afstemming
                 over de zorg goed geregeld kan worden; iets wat, zoals eerder aangegeven, met
                 nieuwe generaties cliënten steeds belangrijker zal worden. Bovendien bieden
                 ze de mogelijkheid om ook de financiële winst (en verlies) van het inzetten van
                 mantelzorg te verrekenen met die van de inzet van professionele hulp.
          5.5    de bijdr age van volkshuisvesting aan de zorgagenda
                 In de voorafgaande paragrafen is al aangegeven dat de vergrijzing van de Neder-
                 landse bevolking met zich meebrengt dat er tot 2020 ceteris paribus ongeveer
                 vijftig procent extra zorgcapaciteit nodig is. Voor zover die zorg ‘in mensen’ gele-
                 verd zal moeten worden – en dat is en blijft in belangrijke mate het geval – kan die
                 extra benodigde capaciteit komen uit informele danwel formele zorg. In par 5.4 is
                 geanalyseerd dat door de kleinere gezinnen en de toegenomen arbeidsparticipatie
                 het informele zorgpotentieel zeker niet veel zal kunnen toenemen. In essentie
                 is dat potentieel al aangeboord en mogen we tevreden zijn als het in 2020 op het-
                 zelfde niveau is gebleven als het nu is. Dit betekent in ieder geval dat de formele
                 zorg dus flink zal moeten groeien komende decennia, en ruwweg op een groeipad
                 van zo’n drie procent per jaar moet worden gebracht om de groeiende zorgkloof                          141
                 te kunnen dichten. Professionele, formele zorg is ook van belang, omdat ze ook
                 als backing hard nodig is om de informele zorg goed te kunnen laten functione-
                 ren; formele en informele zorg zijn immers geen volledige substituten voor
                 elkaar, maar vullen elkaar aan. Het is evenwel op dit moment nog zeer de vraag of
                 de formele zorg ook op dit hoge groeipad gebracht kan worden; het betekent dat
                 er snel meer middelen voor moeten worden vrijgemaakt en ook dat de instroom
                 in de relevante opleidingen snel toeneemt. Op dit moment is van beide aspecten
                 nog onvoldoende sprake.
                 Tegen deze achtergrond is het dan ook noodzakelijk om te onderzoeken of er
                 buiten de personele bijdrage (formeel en informeel) vanuit de zorgwereld ook
                 andere ontwikkelingen (gewenst) zijn die kunnen helpen om het dreigende
                 verzorgingstekort tegen te gaan. De verzorgingsfunctie van de verzorgingsstaat
                 komt immers niet alleen tot uitdrukking in de zorgsector, -instituties en -arran-
                 gementen zoals in de vorige paragrafen behandeld.Ook andere sectoren kunnen
                 een rol spelen bij de invulling van de verzorgingsfunctie. De volkshuisvesting is
                 er daar de belangrijkste van. Voor een belangrijk deel bestaat de bijdrage van die
                 sector uit het zodanig bouwen of aanpassen van woningen dat veel zorg niet, of
                 beter gezegd: later, gegeven hoeft te worden. In dit opzicht vervult de woning-
                 bouw een preventieve functie als het gaat om zorg. Voor mensen die zorgbe-
                 hoeftiger zijn, gaat het er vooral om combinaties te maken tussen wonen en
                 zorg. Hiervoor (par. 5.3.1) is al behandeld hoe bejaardenoorden in de jaren zestig
                 werden beschouwd als ideale manier om ouderen welverdiende zorg te kunnen
                 bieden. Maar de laatste decennia is het woon-zorgideaal voor ouderen gaande-
                 weg verschoven naar zo lang mogelijk zelfstandig thuis wonen. Daarbij zijn
                 autonomie, zelfstandigheid en privacy de dominante waarden. Dat mondt uit in
</pre>

====================================================================== Einde pagina 142 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 143 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006     16:10    Pagina 142
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               een grotere waaier aan (woon-zorg)preferenties en meer maatwerk. Het zoeken
                               is naar meer flexibiliteit, zonder dat dit leidt tot omvangrijke kostenstijgingen.
                               Intussen wordt in Nederland een dergelijke redenering wel gevolgd, maar is het
                               in de praktijk nog tot (te) weinig substantiële initiatieven gekomen. Dat heeft ook
                               te maken met de omvang van de opgave. Veel woningen zullen aanpassing nodig
                               hebben of speciaal gebouwd moeten worden. Sinds de invoering van de Wet
                               Voorzieningen Gehandicapten in 1994 zijn bij benadering 600.000 woningen
                               voor ouderen aangepast, vaak blijvend, maar niet altijd. In totaal zijn er nu onge-
                               veer 500.000 voor ouderen bestemde woningen, waarvan er ongeveer 415.000
                               (83 procent) ook daadwerkelijk door ouderen met min of meer ernstige beperkin-
                               gen worden bewoond (Ministerie van vws 2005, p. 30). Dat aantal voldoet echter
                               niet aan de vraag, die behalve om demografische redenen ook zal groeien, omdat
                               veel verzorgingshuizen niet meer beantwoorden aan de kwaliteitseisen van dit
                               moment, en omgezet (moeten) worden in voorzieningen voor verzorgd wonen.
                               Volgens een voorzichtige schatting van het ministerie van vrom zijn er op basis
                               van woonbehoefteonderzoek tot 2015 alleen al zo’n 400.000 nultredenwoningen
                               voor ouderen en gehandicapten nodig. Bij dat cijfer moeten de volgende gegevens
                               in ogenschouw worden genomen: in Nederland werden er in 2005 67.000
 142                           nieuwe woningen opgeleverd; het nettosaldo was 55.000 woningen, want er
                               werden ook woningen gesloopt. Het streven is wel om de bouwproductie tot
                               2015 te verhogen, maar veel meer dan 400.000 woningen zullen er toch niet
                               gerealiseerd gaan worden. Daar komt bij dat nultredenwoningen bouwen niet
                               genoeg is voor ouderen: ook in traditionele woningen zijn aanpassingen nodig.
                               Kortom, om in de komende decennia voldoende adequate huisvesting voor
                               ouderen beschikbaar te krijgen, is een woningcapaciteit nodig die ongeveer gelijk
                               is aan het totale bouwvolume dat in deze periode waarschijnlijk gerealiseerd gaat
                               worden. Dit betekent dat vrijwel alle nieuwe huisvesting ouderenhuisvesting zou
                               moeten worden – en wie de opkomst van de Vinex-locaties ziet, kan constateren
                               dat ouderen niet de preferente doelgroep in de woningbouw zijn. Er lijkt een
                               steviger beleid nodig te zijn dan nu aan de orde is. Twee varianten dienen zich
                               aan: inzetten op een andere financieringsvorm in de zorg, of de woningcorpora-
                               ties meer aanspreken op hun zorgrol.
                               Andere financieringsvormen
                               De eerste variant komt neer op het navolgen wat in landen als Duitsland en
                               Oostenrijk gebeurt. In die landen worden er geen instellingen voor ouderen meer
                               gefinancierd, maar burgers. Afhankelijk van een indeling in zorgzwaarte (in
                               Duitsland worden zes categorieën onderscheiden) krijgt iemand een bepaald
                               bedrag per maand. Met dat bedrag kan hij of zij zorg inkopen of een plaats in een
                               voorziening inkopen. Voorzieningen zijn private ondernemingen, en het staat
                               hen vrij een aanbod te ontwikkelen dat zich richt op het niveau van de vergoedin-
                               gen, of om meer te bieden. De reden om dat laatste te doen ligt in de inschatting
                               dat ouderen (of hun kinderen) vaak in staat en bereid zijn om een iets hoger
                               kwaliteitsniveau te betalen omdat ze nog beschikken over privévermogen, al dan
                               niet in de vorm van (deels) afbetaalde eigen woningen. Deze vorm van financie-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 143 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 144 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:10   Pagina 143
                                                                     verzorgen: veilig stellen van verzorgingscapaciteit
                 ren, die in Duitsland sinds 1996 bestaat, heeft in ieder geval twee voordelen: hij
                 sluit goed aan bij de wens tot differentiatie, en hij zet private partijen aan tot het
                 ontwikkelen van nieuwe vormen van zorg. De praktijk blijft overigens, zo leren
                 de ervaringen, enigszins achter bij deze theoretische voordelen. Wel heeft deze
                 vorm van financiering een andere ontwikkeling mogelijk gemaakt die minder
                 voorzien was: de opkomst van (veelal Poolse) vrouwen die als een soort au pair
                 bij toerbeurt inwonen bij (dementerende) ouderen. Deze vrouwen wonen dan
                 een paar maanden in, om dan afgelost te worden door iemand anders, meestal uit
                 hun eigen kennissenkring.
                 Rol wooncorporaties
                 Een andere variant is om de wooncorporaties (meer) aan te spreken op hun zorg-
                 rol. Wanneer we kijken naar de Nederlandse volkshuisvestingssector, dan heeft
                 hij ten minste één uniek aspect, namelijk de belangrijke rol die wooncorporaties
                 spelen, al vanaf de ontstaansgeschiedenis van de verzorgingsstaat. De wooncor-
                 poraties hebben een belangrijke sociale doelstelling: het beschikbaar stellen van
                 aanvaardbare en betaalbare woningen voor lage inkomensgroepen.
                 Dit heeft ook nadelige gevolgen gehad, omdat dit heeft geleid tot een in tweeën
                 gedeelde woningmarkt, bestaande uit een grote sociale en een kleine private                             143
                 huursector enerzijds, en anderzijds de koopsector. De ene sector wordt gesubsi-
                 dieerd via huursubsidiebeleid en – vroeger – objectsubsidies; de ander fiscaal
                 gesubsidieerd via de hypotheekrenteaftrek. De Nederlandse woningmarkt in
                 totaal wordt daardoor gekenmerkt door: zware publieke subsidiëring (ondanks de
                 toename van private welvaartsniveaus); sterk gestegen grond- en woningprijzen
                 (mede als doorwerking van de publieke subsidiëring), waardoor ook nieuwe
                 huurwoningen een steeds hogere huuropbrengst moeten genereren dan vorige
                 jaargangen, waardoor een gezonde doorstroming op de huurmarkt belemmerd
                 wordt (wie blijft ‘zitten’ wordt immers niet geconfronteerd met al te sterke huur-
                 stijgingen). Het gevolg daarvan is weer dat gemeenten en wooncorporaties steeds
                 vaker concluderen dat woningen die soms nog maar enkele decennia oud zijn en
                 die nog in een heel redelijke staat (terug te brengen) zijn, tegen de vlakte moeten.
                 De huuropbrengsten zijn (kunstmatig) te laag om deze woningen aantrekkelijk
                 bezit te doen zijn; op de vrijgekomen grond kunnen dan dure huur- of koop-
                 woningen worden teruggebouwd die dat wél zijn. Kortom, de kunstmatigheden
                 van een verstoorde markt hebben zich opgestapeld. Dat is natuurlijk niet onop-
                 gemerkt gebleven. Het beleid is deze problemen al jarenlang aan het repareren
                 en de hoofdzaak – een (zeer) geleidelijke afbouw van de fiscale subsidiëring van
                 de koopsector in relatie tot een evenwichtig pakket voor het hele volkshuis-
                 vestingsterrein – zal de komende tijd naar alle verwachting op de agenda komen.
                 Ook de rol en positie van wooncorporaties is de laatste twintig jaar ingrijpend
                 veranderd (Brandsen en Helderman 2006; Hazeu 2004). De corporaties (1)
                 hebben een veel autonomere positie gekregen dan in het verleden, (2) hebben een
                 ruimere taakopdracht, en (3) beschikken in het algemeen over forse financiële
                 middelen om die taakopdracht ook in te kunnen vullen. In 1993 is het Besluit
</pre>

====================================================================== Einde pagina 144 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 145 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006     16:10    Pagina 144
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               Beheer Sociale Huursector (bbsh) ingevoerd, dat tegenwoordig als de ‘grondwet’
                               voor de sociale huursector geldt. Het bbsh regelt dat wooncorporaties hun
                               vermogen ook inzetten voor maatschappelijke vraagstukken, maar daarvoor zelf
                               verantwoordelijk zijn. ‘De politiek’ heeft zichzelf in een (te) afstandelijke rol
                               geplaatst en kan niet veel afdwingen in deze. De wooncorporaties bezitten zo’n
                               29 miljard aan eigen vermogen en jaarlijks (cijfer 2004) besteden ze 4,6 miljard
                               aan maatschappelijke of sociale investeringen in de woningbouw of op andere
                               terreinen. Dit investeringspotentieel maakt dat de huursector een belangrijke
                               functie zou kunnen hebben in het mogelijk maken van een levensloopbestendige
                               wooncarrière.
                               Brandsen en Helderman (2006) stellen vast dat de mogelijkheid tot ‘maatschap-
                               pelijk ondernemerschap’ van de wooncorporaties er in de eerste fase van de jaren
                               negentig toe leidde dat sommige zich inlieten met tamelijk buitenissige activitei-
                               ten (veelal luxediensten), terwijl andere min of meer slapend rijk werden. Anno
                               nu constateren ze dat meer corporaties combinaties van wonen en zorg beginnen
                               aan te bieden. Verder hebben veel corporaties allianties met zorginstellingen
                               gesloten en bieden ze geïntegreerde woonzorgpakketten aan. Daarnaast ontwik-
                               kelen ze activiteiten gericht op versterking van de sociale structuur, vanuit het
 144                           idee dat de corporaties met hun omvangrijke bezit in veel wijken en buurten een
                               dominante speler zijn, die meer (zouden moeten) kunnen dan stenen stapelen en
                               ook een bijdrage kunnen leveren aan de leefbaarheid. Niettemin is de bestuurlijke
                               conclusie dat de overheid afhankelijk is van wat de wooncorporaties van hun
                               ‘maatschappelijke ondernemerschap’ maken (Hazeu 2004); de overheid beschikt
                               in de huidige bestuurlijke constellatie over (te) weinig harde instrumenten
                               om bijvoorbeeld te bereiken dat er voldoende woningen komen waarin ook een
                               zorgfunctie (beter) verdisconteerd wordt. Toch biedt juist ook dit gebied de cor-
                               poraties mogelijkheden om een nieuw pact met de overheid te sluiten over hun
                               maatschappelijke opdracht. In dat licht valt ook te denken aan het (her)bewerk-
                               stelligen van een betere ‘ophanging’ van wooncorporaties in relatie tot decentrale
                               overheden op het brede volkshuisvestelijke terrein.
                     5.6       conclusie: de verzorgende verzorgingsstaat
                               Verzorgingstekor t
                               De komende decennia heeft Nederland – net als alle andere westerse verzorgings-
                               staten – te kampen met de gevolgen van een vergrijzende bevolking. Ook als we
                               ervan uitgaan dat het leeuwendeel van de mensen niet of nauwelijks een beroep
                               hoeft te doen op de zorg van anderen, blijft staan dat de laatste levensjaren een
                               onvermijdelijke zorgbehoefte met zich meebrengen. Dat kan ertoe leiden dat in
                               2020 een (formele en informele) zorgcapaciteit nodig is die bijna vijftig procent
                               hoger is dan nu. Tot nu toe stond het debat daarover vooral in het teken van de
                               stijgende kosten: die kosten zijn er, maar ze vormen nog het meest beheersbare
                               deel het probleem. In personele en huisvestelijke zin is de opgave nog groter.
                               Doorrekeningen leren dat binnenkort, maar zeker na 2015 als de vergrijzing ver-
                               sneld doorzet, zo ongeveer alle schoolverlaters en alle nieuw gebouwde wonin-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 145 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 146 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006    16:10    Pagina 145
                                                                      verzorgen: veilig stellen van verzorgingscapaciteit
                 gen beschikbaar zouden moeten komen voor de zorgsector. Dat is een weinig
                 realistisch en weinig wenselijk scenario. Er is dus een offensiever beleid nodig om
                 dit dreigende ‘verzorgingstekort’ te accommoderen. Dit verschijnsel is overigens
                 niet uniek voor Nederland. Het is niet voor niets dat de oecd (2005) een offensief
                 beleid op twee fronten bepleit: de kwantitatieve en kwalitatieve ontwikkeling
                 van de formele zorg én de informele zorg.
                 Randvoor waardelijk beleid
                 Een deel van de antwoorden zal gevonden kunnen worden in een scala van maat-
                 regelen die gericht zijn op het beter functioneren van de institutionele zorg.
                 Technische oplossingen (‘slimmer werken’ door meer inzet van low- en high-
                 tech), infrastructurele oplossingen (zo bouwen dat ouderen beter voor elkaar
                 kunnen zorgen), organisatorische oplossingen (herziening van de taakdifferen-
                 tiatie), inhoudelijke oplossingen (voldoende aandacht voor preventieve activi-
                 teiten, met name voor ouderen), eventuele arbeidsmarkttechnische (selectieve
                 migratie) en faciliterende oplossingen (selectieve emigratie van ouderen) zullen
                 alle stuk voor stuk kleine bijdragen kunnen en moeten leveren aan het probleem
                 van de dreigende zorgkloof.
                 Een belangrijk deel van het antwoord zal echter gevonden moeten worden door                              145
                 het beleid verder te richten dan alleen op de institutionele zorg. Werd in de inlei-
                 ding van dit hoofdstuk al aangegeven dat het overheidsbeleid van de afgelopen
                 honderdvijftig jaar de eerste vijftig jaar in het teken stond van kwaliteitswetge-
                 ving, toen van financiering van de zorg en daarna van de vormgeving van de
                 institutionele zorg, de komende decennia lijkt de opdracht vooral te zijn om de
                 randvoorwaarden te creëren voor het kunnen verlenen van zorg – en dat betekent
                 dat de blik verschoven moet worden van de institutionele zorg naar de voor-
                 waarden die het mogelijk maken dat er voldoende zorg verleend kan worden.
                 Een eerste stap die in dat opzicht overwogen zou kunnen worden, is het verder
                 loslaten van de directe sturing van de care-sector via het huidige stelsel van
                 aanbodfinanciering door dat verder om te bouwen naar een stelsel van vraagfi-
                 nanciering. Persoonsgebonden budgetten zijn nu nog te veel een uitzondering.
                 Ze leiden daarom nog onvoldoende tot het verder ontwikkelen van een gediffe-
                 rentieerd aanbod in de care-sector en maken in deze sector nog geen einde aan
                 eenvormigheid en categorale segmentatie. Er zal een divers palet tot ontwikke-
                 ling moeten komen van (private) voorzieningen die zich rechtstreeks richten op
                 mensen met een chronische zorgbehoefte die daarvoor over een genormeerd
                 bedrag beschikken, maar aan wie het ook vrij staat om uit eigen middelen extra
                 geld toe te voegen ter wille van een hoger niveau van dienstverlening. Voor wie
                 daar geen behoefte aan heeft, zou een standaardpakket beschikbaar moeten blij-
                 ven. De rol van de overheid bij het realiseren van een stelsel van voorzieningen
                 wordt zo afstandelijker – een belangrijk deel van de investeringsbeslissingen
                 verloopt dan immer via private partijen en de kwaliteitsbeoordeling komt even-
                 zeer in handen van de gebruikers te liggen. In plaats daarvan zou de overheid
                 haar energie meer kunnen richten op randvoorwaarden die het mogelijk maken
</pre>

====================================================================== Einde pagina 146 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 147 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006     16:10    Pagina 146
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               dat in een vergrijzende samenleving ook nog voldoende gezorgd kan worden.
                               Een evident aandachtspunt daarbij is het faciliteren van informele zorg. Het is te
                               eenvoudig om aan te nemen dat de geschatte toename van de zorgvraag door deze
                               vorm van zorg kan worden opgevangen. De hoogopgeleide burgers van de
                               toekomst wensen juist professionele zorg, en Nederlanders zijn wel bereid om te
                               zorgen, maar niet zo intensief als nodig is. Met het oog op het lage geboortecijfer
                               en de toenemende arbeidsdeelname van ouderen en vrouwen, is het al moeilijk
                               genoeg om de informele zorg minstens op het huidige peil te laten blijven. Daar-
                               voor zijn twee beleidsaccenten vereist. In de eerste plaats kan de informele zorg
                               alleen in stand blijven en kwalitatief goed zijn als de keus om te zorgen in vrij-
                               heid wordt gemaakt. Dat betekent geen afname van de formele zorg, integen-
                               deel. Professionele zorg moet informele zorg kunnen overnemen en potentieel
                               beschikbaar zijn. Bovendien is het zaak dat de formele zorg voldoende rekening
                               houdt met de deskundigheid – maar ook met de noden – van informele zorgers.
                               In de tweede plaats is het voor de instandhouding van informele zorg van belang
                               dat mensen tijd en geld hebben om te kunnen zorgen, zeker in het licht van de
                               toekomstige economie. Dit betekent niet alleen de mogelijkheid van deeltijd-
                               arbeid, maar ook goede verlofregelingen. Dat kan ook helpen om het potentieel
                               aan mannelijke mantelzorgers en jongere ouderen aan te boren. Het is een illusie
 146                           om te denken dat zoiets al vormgegeven is met de invoering van de huidige
                               levensloopregeling: die is niet effectief genoeg om mensen in de toekomst een
                               mogelijkheid te bieden om te zorgen. Een koppeling met regelingen voor minder
                               intensief werken vanaf het 55ste levensjaar ligt al meer voor de hand.
                               Tot slot is het zaak om tegelijkertijd voor de invulling van de verzorgingsfunctie
                               ook verder te kijken dan de zorgsector. Er is bijvoorbeeld niet alleen sprake van
                               een (dreigend) verzorgingstekort, maar ook van een ‘overschot’ aan ruime collec-
                               tieve middelen (zowel in de vorm van publieke uitgaven als fiscale facilitering)
                               voor de volkshuisvestingssector. Dat is vanuit de historie van de Nederlandse
                               verzorgingsstaat wel verklaarbaar, maar in de huidige welvarende samenleving
                               zal er ruimte moeten worden gemaakt om te zorgen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 147 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 148 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:10   Pagina 147
                                                               verzekeren: balanceren tussen onder- en oververzekering
          6      verzekeren: bal anceren tussen onder- en
                 oververzekering
          6.1    inleiding
                 De verzekeringsfunctie van de Nederlandse verzorgingsstaat is in de loop der tijd
                 vormgegeven in een groot palet aan arrangementen. Dit hoofdstuk gaat over hoe
                 we die verzekeringsfunctie hebben ingevuld, en welke veranderingen daarin
                 wenselijk zijn gegeven de uitdagingen waar de (Nederlandse) verzorgingsstaat nu
                 voor staat: vergrijzing, internationalisering, veranderende economie, verande-
                 rende burgers. In het licht van die uitdagingen (zie hoofdstuk 3), en door ons met
                 vergelijkbare buitenlanden te vergelijken (zie hoofdstuk 4), is het zaak om te
                 bepalen waar we wellicht onder- dan wel oververzekerd zijn.
                 Het hoofdstuk is als volgt opgebouwd. In paragraaf 6.2 wordt een karakterisering
                 gegeven van de mate waarin en wijze waarop de verzekeringsfunctie in de Neder-
                 landse verzorgingsstaat geleidelijk vorm heeft gekregen. In paragraaf 6.3 wordt
                 vervolgens in beeld gebracht hoe de verzekeringsfunctie anno nu materieel uit-
                 pakt: welke groepen en risico’s verzekert de Nederlandse verzorgingsstaat ruim                        147
                 of juist karig? Daarbij wordt zowel historisch als internationaal vergeleken. In
                 paragraaf 6.4 wordt geschetst hoe we in de loop der tijd – door zowel externe
                 invloeden als door de systeeminterne dynamiek – zijn gaan denken over de (so-
                 ciale) verzekeringsfunctie en de vormgeving ervan. Dat veel ‘verzekering’ niet
                 langer volledig vorm krijgt onder condities van een veil of ignorance, maar dat
                 er zoiets als calculerend gedrag bestaat waarvan we het nodige weten, speelt een
                 belangrijke rol in de verandering van opvattingen. Ook de ontwikkeling van de
                 ‘transitionele arbeidsmarkt’ is van belang, omdat die een antwoord vraagt op de
                 erbij behorende ‘nieuwe risico’s’. Dat brengt ons op vraagstukken van beïnvloed-
                 baarheid van risico’s, verdeling van verantwoordelijkheden en de bijbehorende
                 besturingsvragen; die komen in paragraaf 6.5 aan de orde. In paragraaf 6.6 wordt
                 de stand van zaken opgemaakt met betrekking tot de verzekeringsfunctie: waar
                 verzekert de verzorgingsstaat – in het licht van de huidige en toekomstige noden
                 en prioriteiten – onder of over? Hoe en wat zou er anders moeten? Welke ‘uitrui-
                 len’ binnen de verzekeringsfunctie zijn denkbaar? In paragraaf 6.7 ten slotte
                 wordt de conclusie getrokken.
          6.2    risicomanagement in de nederl andse
                 verzorgingsstaat: mate en vormen
          6.2.1  verzekeren: publiek en privaat
                 Substituten voor verzekering
                 Wanneer we de verzekeringsfunctie van de verzorgingsstaat in ogenschouw
                 nemen, dienen we ons in de eerste plaats te realiseren dat we daarmee een
                 component te pakken hebben van het ruimere fenomeen ‘verzekeren’: het
</pre>

====================================================================== Einde pagina 148 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 149 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:10    Pagina 148
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               menselijk zoeken naar zekerheid en vermijden van risico’s in het algemeen. Er is,
                               met andere woorden, ook veel ‘verzekering’ (arrangementen, zekerheidszoekend
                               gedrag) buiten de collectieve sector. Zo zorgen gezin, familie en samenlevings-
                               verbanden voor bepaalde zekerheden. Ook is er in beginsel substitutie mogelijk
                               tussen (je) verzekeren en sparen (reserves achter de hand houden). Bij die keuze
                               tussen verzekeren en sparen zijn de omvang en de spreiding van het risico
                               belangrijke overwegingen. Verzekeren is een doelmatige vorm van inkomens-
                               bescherming voor risico’s die kunnen leiden tot een omvangrijke schade en die
                               ongelijk gespreid zijn over de populatie. Voor een groot risico als duurzame
                               arbeidsongeschiktheid of langdurige werkloosheid is sparen een onhaalbare
                               kaart. Sparen is eerder een optie voor risico’s waar veel mensen ooit mee te
                               maken krijgen, zoals aanvullende pensioenen, of voor kleine risico’s die samen-
                               hangen met nalatig gedrag.
                               Motieven voor sociale verzekeringen
                               Naast sociale verzekeringen kennen we ook een omvattende particuliere
                               verzekeringsmarkt waarin tal van verzekeringen worden aangeboden – niet
                               alleen reis- en autoschadeverzekeringen, maar ook bijvoorbeeld verzekeringen
                               tegen vormen van inkomensverlies. Dit impliceert dat er ook altijd een zekere
 148                           substitutie (mogelijk) is tussen de publieke verzekeringen van de verzorgings-
                               staat en de eveneens omvangrijke private component. Private verzekeringen
                               vormen een enorme bedrijfstak op wereldschaal; sociale verzekeringen een
                               grote, bijna altijd nationaal georganiseerde activiteit. Waarom is er die split-
                               sing tussen wat op de markt wordt verzekerd en wat door de overheid wordt
                               geregeld?
                               In de eerste plaats neemt de overheid soms de rol van verzekeraar op zich om-
                               dat de markt het slecht kan. Dat is het geval bij gecorreleerd risico of systeem-
                               risico. In een economische recessie verdubbelt bijvoorbeeld het werkloos-
                               heidsrisico vergeleken met het niveau tijdens een hoogconjunctuur. Alleen de
                               overheid kan zulke risico’s dragen en de kosten ervan omslaan en spreiden in
                               de tijd, door het financieringstekort tijdens de recessie te laten oplopen en
                               later weer af te bouwen. Een hypothetische private werkloosheidsverzekering
                               daarentegen zou vermoedelijk leiden tot een verdubbeling van de premie
                               tijdens een laagconjunctuur; uit oogpunt van een maatschappelijk gewenste
                               evenwichtige macro-economische ontwikkeling in de tijd is dat ongewenst.
                               Verder speelt dat er twee belangrijke vormen van ‘verzekeringsfalen’ zijn:
                               averechtse selectie (adverse selection) en het morele gevaar van oneigenlijk
                               gebruik en misbruik (moral hazard). Averechtse selectie doet zich voor
                               wanneer verzekeraars hun risicopopulatie willen selecteren, dat wil zeggen:
                               sommige mensen uitsluiten van een verzekering. Sociale doelstellingen van
                               verzekeringen, bijvoorbeeld solidariteit tussen allen, kunnen hierdoor niet
                               gerealiseerd worden. Een ander probleem bij private verzekeringen is dat een
                               verzekeraar de kenmerken van zijn verzekerde populatie vaak niet goed kan
                               inschatten en – zekerheidshalve – de premie (te) hoog inzet, met als mogelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 149 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 150 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de   30-09-2006     16:10    Pagina 149
                                                                 verzekeren: balanceren tussen onder- en oververzekering
                 gevolg dat hij alleen maar ‘slechte risico’s’ aantrekt, en uiteindelijk de verzeke-
                 ringsmarkt (voor iedereen) kan verdwijnen (Akerlof 1970; Hazeu 2000).
                 Moral hazard is de tweede inherente dreiging voor een verzekering. Het verzeke-
                 ringsstramien houdt in dat er risico’s worden gepoold met onbekende anderen.
                 De basis daarvan is gedeelde kwetsbaarheid: het kan ons allemaal overkomen, en
                 we weten van tevoren niet wie het zal overkomen. Bij (sociale) verzekeringen
                 zijn die ‘anderen’ geen vrienden of familie, het zijn anonieme anderen. Dat gege-
                 ven verhoogt altijd het morele gevaar, zeker als het relevante collectief groot-
                 schalig is. De systemen moeten dus zó gemaakt worden dat dit moreel gevaar
                 beheerst wordt. Verzekeringsequivalentie is er immers op gebaseerd dat indivi-
                 duen hun risico niet (kunnen) beïnvloeden. Als het moreel gevaar te groot en/of
                 te zichtbaar wordt, kan dit de legitimiteit van verzekeringen ondergraven. Dat is
                 de afgelopen drie decennia tot op zekere hoogte ook gebeurd. Vervolgens, maar
                 wel vertraagd, zijn door het beleid maatregelen genomen. Regelingen werden
                 minder aantrekkelijk gemaakt, controle en toelating werd strenger en de uittre-
                 ding uit regelingen werd gestimuleerd. Een groot aantal herzieningsoperaties van
                 sociale regelingen van de afgelopen decennia hebben in dat licht gestaan. Moreel
                 gevaar is dus niet per se een onoplosbaar probleem; wél is het zaak dat het beleid
                 hier permanente aandacht voor heeft.                                                                    149
                 Publieke, sociale verzekeringen waarin niet aan selectie wordt gedaan, vinden
                 dus hun basis in het bestaan van gecorreleerd risico, averechtse selectie en
                 moreel gevaar. Doordat iedereen is ingesloten in publieke verzekeringen, is er
                 geen averechtse selectie: ‘goede risico’s’ die zich niet snel voor een private verze-
                 kering zouden aanmelden, moeten immers ook meedoen. Dat geeft schaalvoor-
                 delen en spaart veel transactiekosten uit. Wanneer iedereen wordt ingesloten
                 in publieke verzekeringen blijft het probleem van moreel gevaar wel bestaan,
                 omdat mensen in de verleiding komen ten onrechte aanspraak op een uitkering
                 te doen. Er zijn dus ‘poortwachters’ nodig om de toegang tot uitkeringen te
                 reguleren. Verder zijn er, om aanspraken te beheersen, in private verzekeringen
                 tal van praktische oplossingen bedacht die zijn ingebouwd in verzekeringscon-
                 tracten en regelgeving, die in beginsel ook binnen publieke verzekeringsvormen
                 een dergelijke functie kunnen vervullen. Hierbij kan gedacht worden aan eigen
                 risico, onvolledige verzekeringen, of het wettelijk verplicht stellen (bij de auto-
                 verzekering).
                 Verzekeringen en voorzieningen
                 Het is hier van belang om het onderscheid tussen (sociale) verzekeringen en voor-
                 zieningen te stipuleren. Verzekeringen zijn er om risico’s af te dekken die ex-ante
                 alleen een verwachtingswaarde hebben. Voorzieningen (onderwijs, gezond-
                 heidszorg, kinderopvang, enzovoorts) leveren een dienst. Bij voorzieningen in
                 overdrachtelijke zin wordt er soms wel gesproken van een verzekeringsfunctie –
                 onderwijs ‘verzekert’ mensen van goede opleidingsmogelijkheden. Maar anders
                 dan echte verzekeringen, worden voorzieningen (nagenoeg) volledig betaald uit
                 algemene middelen, en zijn er geen verzekeringspremies en -principes op van
</pre>

====================================================================== Einde pagina 150 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 151 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006     16:10     Pagina 150
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               toepassing. Het onderscheid is overigens niet altijd waterdicht. De Bijstand is
                               bijvoorbeeld een voorziening die gefinancierd wordt uit belastinggeld, maar die
                               burgers wel van een inkomen ‘verzekert’. Ook de volksverzekeringen (denk met
                               name aan de aow) zijn eigenlijk een hybride: hier is de sociale verzekeringsvorm
                               gekozen om de kosten om te slaan over een grote groep van werkende premiebe-
                               talers. Het halen van de 65-jarige leeftijd is tegenwoordig echter een goed voor-
                               spelbaar ‘risico’. En wie niet vijftig jaar in Nederland heeft gewoond, en daarmee
                               vanuit de gekozen verzekeringssystematiek geen volledige aow heeft opge-
                               bouwd, krijgt die op zijn 65ste jaar tóch via aanvulling uit de Bijstand. Verder – en
                               ook dat aspect maakt deze volksverzekering tot een hybride – geldt al langer dat
                               een (toenemend) deel van de aow betaald wordt uit algemene belastingmiddelen
                               (fiscalisering).
                     6.2.2     sociale verzekeringen
                               De verzekeringsfunctie is van oudsher een van de centrale functies van wat gaan-
                               deweg ‘de verzorgingsstaat’ is geworden. Die functie bestaat uit het helpen
                               managen van de risico’s van inkomensverlies waar het individu redelijkerwijs
                               zelf niet de hand in heeft of kan hebben. Daarbij is de moderne verzorgingsstaat
 150                           overgegaan tot decommodificatie (Esping-Andersen 1990). Ze komt mensen niet
                               tegemoet met voedsel, voedselbonnen, een dak boven het hoofd, een baan(tje) of
                               een andere in-naturavorm om hun inkomensverlies te compenseren, maar biedt
                               hen een vrij besteedbare uitkering als (vervangend) inkomen. Zo blijft de
                               ‘moderne’ autonome beslissings- en bestedingsvrijheid van het individu in tact.
                               Het is geen bedeling, is het idee; je hebt immers premie betaald.
                               Sociale verzekeringen zijn gebaseerd op het idee om mensen compensatie te
                               bieden voor de gevolgen van externe risico’s. Dit basisidee draagt nog steeds
                               de solidariteitsverbanden en legitimiteit van de erop gestoelde arrangementen
                               in zich. Solidariteit in een sociale verzekeringscontext brengt dus tweerichtings-
                               verkeer met zich mee: niet alleen ontstaan er rechten op aanspraken in een
                               reeks nader omschreven gevallen, maar er zijn ook plichten om (oneigenlijke)
                               aanspraken te voorkomen. Die wederkerigheid is ook altijd in de relevante wets-
                               teksten expliciet tot uitdrukking gebracht: “… al datgene doen om te voorkomen
                               dat…”
                               Dat mensen zich – tot op zekere hoogte, en onder bepaalde condities – verzekerd
                               kunnen weten tegen inkomensverlies werd van toenemend belang in de opko-
                               mende industriële samenleving. Immers, met de trek van het platteland naar
                               de stad bood de extended family steeds minder zekerheid. Dit heeft geleid tot
                               ‘bismarckiaanse’ sociale regelingen: verzekeringen tegen risico’s die verbonden
                               zijn aan de moderne, industriële arbeidsrelaties. Deze regelingen vormen ook in
                               Nederland de oudste wortels van onze verzorgingsstaat. Ze zijn in hun werkings-
                               sfeer beperkt tot (bepaalde groepen) van werknemers; vandaar de term werk-
                               nemersverzekeringen. De gepoolde risico’s betreffen met name de gevolgen van
                               ziekte, arbeidsinvaliditeit en werkloosheid.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 151 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 152 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:11   Pagina 151
                                                              verzekeren: balanceren tussen onder- en oververzekering
                 De werknemersverzekeringen worden van oorsprong georganiseerd door geza-
                 menlijkheden van werknemers- en werkgeversorganisaties: het (sectorale)
                 ‘middenveld’. In de loop van de twintigste eeuw zijn die regelingen qua finan-
                 ciering en besturing gaandeweg verstatelijkt (zie uitvoeriger par. 5.2). Dit hing
                 samen met de wording van de moderne verzorgingsstaat, de groei van het stel-
                 sel, en daarmee ook de groeiende noodzaak om het totaal van de arbeidskosten
                 en de collectieve lastendruk te beheersen in een steeds meer concurrerende
                 wereldeconomie. De belangrijkste werknemersverzekeringen anno nu zijn de
                 ww, zw en wao (sinds 2006 is de wao voor nieuwe gevallen overgegaan in de
                 wia). De Bijstand is een uit de belastingen gefinancierd publiek sluitstuk (‘rest-
                 voorziening’) op de werknemersverzekeringen. De Bijstand verzekert van een
                 basisinkomen, maar onder de strikte condities van een vermogens- en een part-
                 nertoets.
                 Na de Tweede Wereldoorlog is de verzekeringsfunctie verder uitgebouwd en
                 veralgemeniseerd. Daarmee is de functie van zijn bismarckiaanse wortels (van
                 werknemers in een branche of bedrijf die baan- en werkrisico’s met elkaar delen)
                 losgekomen. Als reactie op de verschrikkingen van die oorlog werd het gedach-
                 tegoed van Beveridge maatgevend. Het was voortaan een taak van de overheid
                 om zijn burgers te vrijwaren van armoede. Voor het eerst in de moderne tijd                          151
                 werden nationale overheden zo sterk geacht dat ze die rol konden en moesten
                 gaan spelen. Het gedachtegoed van Beveridge heeft ook in Nederland de inspira-
                 tie gevormd voor de (geleidelijke) opbouw en voltooiing van een stelsel van
                 volksverzekeringen: aow, akw, anw, awbz.
                 Naast de sociale werknemers- en volksverzekeringen en voorzieningen als de
                 Bijstand, maar ook de huurtoeslag, bestaan er tal van andere belangrijke publieke
                 dan wel private arrangementen die in ruime en overdrachtelijke zin een verzeke-
                 ringsfunctie hebben: pensioen, ontslagbescherming, een ‘vaste’ baan met een
                 jaarlijks stijgend inkomen, de zekerheid van hypotheekrenteaftrek, een (stabiel)
                 samenlevingsverband, enzovoorts. Het in beeld brengen van dit hele palet is van
                 belang, omdat daarmee zichtbaar gemaakt kan worden welke ‘uitruil’relaties er
                 te bedenken zijn tussen verschillende verzekeringsarrangementen in ruime zin.
          6.2.3  subconclusie: ver anderende uitdagingen; geëvalueerde verze-
                 keringen
                 De vormgeving van de verzekeringsfunctie van de verzorgingsstaat is, in reactie
                 op veranderende noden en wensen, geëvolueerd in de tijd. Verzekeren als func-
                 tie is dan wel een constante, maar hoe en in welke mate we er vorm aan geven, is
                 veranderlijk en ook veranderd. Het veranderen van een sociale wet is als zodanig
                 een moeizaam proces, maar als het nodig was, is er niettemin gerepareerd aan de
                 verzekeringen. Daardoor is het systeem grosso modo bij de tijd gebleven.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 152 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 153 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:11     Pagina 152
        de v er zorgingssta at herwoge n
                     6.3       welke risico’s zijn hoe verzekerd; een pl aatsbepaling
                     6.3.1     inleiding
                               Welke risico’s en welke groepen zijn relatief goed sociaal verzekerd in Nederland,
                               en welke minder? Het antwoord op die vraag geeft een handvat voor de beant-
                               woording van de vraag of en zo ja waar we eventueel met minder verzekering toe
                               kunnen, om ruimte te scheppen voor de andere functies van de verzorgingsstaat.
                               Die plaatsbepaling komt tot stand op basis van een analyse van de historische
                               ontwikkeling (6.3.2) en door internationaal te vergelijken (6.3.3).
                     6.3.2     een historische pl aatsbepaling naar risico’s en groepen:
                               oud ver sus jong
                               Waar ligt in Nederland het accent als het gaat om sociale zekerheid? In hoofdstuk
                               5 werd al het beeld geschetst van Nederland als een land dat op het gebied van
                               zorg altijd een sterk accent gelegd heeft op ouderen. Geldt dat ook voor verzeke-
                               ringen? Een eerste oppervlakkige blik leidt in ieder geval tot die impressie. In
                               Nederland is de afgelopen dertig jaar bijvoorbeeld veel gebruik gemaakt van de
 152                           wao. Die regeling is veelvuldig gebruikt om oudere werknemers voortijdig en
                               blijvend te laten afvloeien van de arbeidsmarkt. Dit leidde ertoe dat ouderen (van
                               onder de 65 jaar) relatief goed verzekerd zijn in de Nederlandse verzorgingsstaat:
                               (1) als het tegenzit vervallen ze niet tot armoede, maar kunnen ze hun inkomen,
                               status en levensstijl grosso modo handhaven, en (2) de 57-plus-categorie is
                               decennialang feitelijk ontheven geweest van de wettelijke sollicitatieplicht. Deze
                               situatie is de laatste jaren gaandeweg verschoven, mede door verschillende
                               beleidsingrepen. Denk aan de herziening van de wao en de ww, de afschaffing
                               van de vut, en – in het kader van de ww-herziening per 1 oktober 2006 – het
                               herstel van de wettelijke sollicitatieplicht. De voorzieningen die de Nederlandse
                               verzorgingsstaat biedt in de levensfase met (jonge) kinderen is onveranderd
                               karig. Een – in vergelijking met veel landen – beperkte ouderschapsverlofregeling
                               en een – in vergelijk de Scandinavische landen – beperkte omvang en late groei
                               van kinderopvangvoorzieningen. Welk beeld rijst er als we specifieker kijken
                               naar het gebruik van sociale zekerheid?
                               Oud en jong in de werknemersverzekeringen en Bijstand
                      Tabel 6.1       Aandeel van deelname van leeftijdscategorieën in de sociale zekerheid, 2006
                                                                       15-35 jaar                              45-65 jaar
                      Bijstandsuitkeringen                                30%                                     43%
                      Werkloosheidsuitkeringen                            21%                                     52%
                      Arbeidsongeschiktheidsuitkeringen                   12%                                     71%
                      Bron: cbs
</pre>

====================================================================== Einde pagina 153 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 154 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:11    Pagina 153
                                                                 verzekeren: balanceren tussen onder- en oververzekering
                 Uit tabel 6.1 blijkt dat het beroep dat de leeftijdscategorie van 45 tot 65 jaar doet
                 op de sociale zekerheid 1,5 (Bijstand) tot 6 (wao) maal zo groot is als het beroep
                 van de leeftijdscategorie van 15 tot 35 jaar. Omdat de beide leeftijdscategorieën
                 zowel in de bevolking als in de beroepsbevolking vrijwel even groot zijn, gelden
                 deze verhoudingen vrijwel ongewijzigd als het gaat om de verschillen per hoofd.
                 De verschillen tussen ‘jong’ en ‘oud’ zijn nog groter als gekeken wordt naar het
                 financiële beslag. De werknemersverzekeringen zijn immers gedurende de ww-
                 periode loongerelateerd. In deze periode voorzien ze in een uitkering die afhan-
                 kelijk is van het laatstverdiende inkomen. Omdat ouderen gemiddeld genomen
                 meer verdienen dan jongeren, terwijl ouderen als regel ook een langer arbeidsver-
                 leden hebben, is het financiële beslag per oudere groter dan per jongere. Dat is
                 inherent aan de aard van de regelingen.
                 Pensioenen
                 Pensioenen zijn een private (als regel via bedrijf of bedrijfstak geregelde) zaak,
                 maar worden publiek opgelegd (pensioenplicht) en gefaciliteerd door de inkom-
                 stenbelasting. Als gevolg van de omkeerregel in de inkomensbelasting zijn betaal-
                 de pensioenpremies aftrekbaar en wordt er pas bij uitkering van de pensioenen
                 inkomstenbelasting over geheven. De belastingderving die daarmee gemoeid is,
                 kan op jaarbasis geschat worden op zo’n negen miljard euro (Caminada en                                 153
                 Goudswaard 2004) – bijna twee procent van het nationaal inkomen. De daaruit-
                 volgende – omvangrijke en groeiende – latente belastingschuld van toekomstige
                 pensionado’s draagt eraan bij dat de toekomstige betaalbaarheid van de Neder-
                 landse verzorgingsstaat relatief gunstig afsteekt bij andere landen, die geen of een
                 veel minder omvangrijk tweedepijler pensioenstelsel kennen. Nederland doet,
                 vergeleken met de meeste andere landen, veel aan pensioenopbouw. In de beoor-
                 deling van de vraag waar we relatief goed verzekerd zijn, tikt die zware pensioen-
                 voorziening stevig aan.
                 Om de relatieve positie van verschillende leeftijdsgroepen te beoordelen is het
                 zaak verder te kijken dan het gebruik van sociale zekerheid en de opbouw van
                 pensioenrechten. Ook het bezit van vermogen is van belang: van het fiscaal
                 gepremieerde eigenhuizenbezit is als regel op rijpere leeftijd de hypotheeklast
                 vrijgevallen. Ook dat bevordert een relatief ruime materiële welvaart op die leef-
                 tijd. Eigen huizen vormden vroeger een vorm van pensioenvoorziening, nu is er
                 eerder sprake van ‘dubbel op’. Op dit moment heeft ongeveer veertig procent van
                 de 65-plussers een eigen woning. De schuld hierop bedraagt volgens het Woning
                 Behoefte Onderzoek 2002 slechts dertien procent van de waarde (Ministerie van
                 vws 2005, p. 28). Daardoor hebben ouderen met een eigen woning een relatief
                 veel groter vermogen dan anderen. Bovendien hebben ze vaak ook nog vermogen
                 uit hoofde van andere bezittingen. Het totale vermogen (pensioenen + woning-
                 bezit + andere tegoeden - schulden) van alle Nederlanders samen bedraagt overi-
                 gens anno 2005 zo’n 2.260 miljard euro (NRC, 11 maart 2006); dat is gemiddeld
                 140.000 euro per Nederlander. Dat is een behoorlijk hoog gemiddelde, maar dat
                 zegt niets over de spreiding. Wat het onderdeel pensioenen betreft is er eerder
                 een intragenerationeel probleem dan een intergenerationeel probleem. Anders
</pre>

====================================================================== Einde pagina 154 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 155 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:11    Pagina 154
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               gezegd, bij pensioenen is de lastenverdeling tussen generaties minder een
                               probleem dan de lastenverdeling binnen een generatie. Het intragenerationele
                               probleem is dat er bij de huidige ouderen mensen zijn die geen pensioen hebben
                               opgebouwd of slechts een zeer onvolledig pensioen (met name vrouwen en
                               kleine zelfstandigen). In de toekomst zal dit probleem geleidelijk kleiner worden,
                               maar niet geheel verdwijnen (Ministerie van szw/Thio 2002, p. 11).
                               Kortom, vergeleken met ‘jong’ (the spring season of human life; vgl. Bovenberg
                               2005) en ‘middelbaar’ (summer season) is ‘oud’ (fall en winter seasons) als groep
                               goed verzekerd in de Nederlandse verzorgingsstaat. Dit algemene beeld verschilt
                               echter per individu, en ook naar leeftijdscohort. Daarbij springt met name de
                               generatie die geboren is tussen 1940 en 1950 er goed uit; de recente herzieningen
                               in pensioen en vut hebben het ‘plaatje van profijt naar leeftijd’ voor de genera-
                               ties die daarna komen inmiddels minder gunstiger gemaakt.
                               Oud versus jong gedynamiseerd
                               Om het beeld verder te verscherpen is ook van belang of de inkomenspositie van
                               ouderen in de komende jaren nog zal verbeteren ten opzichte van 65-minners.
                               Dat blijkt, met name vanwege een toename van het inkomen uit aanvullend
 154                           pensioen, in behoorlijke mate het geval. Het Ministerie van szw/Thio (2002, p.
                               15) laat hierover de volgende te verwachten ontwikkeling zien (tabel 6.2). Daarbij
                               is overigens de inkomensontwikkeling uit vermogensvorming nog onderschat,
                               maar anderzijds zijn de recente pensioenherzieningen hier nog niet in begrepen.1
                      Tabel 6.2       Ratio gemiddeld besteedbaar inkomen huishoudens boven 65 jaar ten opzichte van
                                      inkomen van andere groepen huishoudens
                                                  t.o.v. sociaal minimum            t.o.v. 65-            t.o.v. actief
                      2000                                  1,73                       0,68                   0,63
                      2005                                  1,85                       0,75                   0,69
                      2010                                  2,00                       0,81                   0,72
                      2015                                  2,19                       0,88                   0,77
                      2020                                  2,34                       0,93                   0,81
                      Bron: szw/Thio 2002
                               De tabel toont de ratio van het gemiddeld besteedbaar inkomen van de populatie
                               ouder dan 65 jaar ten opzichte van een huishouden op het sociaal minimum, het
                               gemiddeld besteedbaar inkomen onder 65 jaar, en het gemiddeld inkomen van
                               huishoudens met inkomen uit arbeid. In 2000 bedraagt het gemiddeld besteed-
                               baar inkomen van ouderen bijvoorbeeld 1,73 maal het sociaal minimum. In 2020
                               is het gemiddeld inkomen van ouderen gemiddeld waarschijnlijk meer dan 2,3
                               maal het sociaal minimum. De tabel laat ook zien dat het gemiddeld inkomen
                               van 65-plussers tot 2020 snellertoeneemt dan dat van 65-minners. In 2000 is het
                               gemiddeld besteedbaar inkomen van 65-plussers gemiddeld 68 procent van dat
</pre>

====================================================================== Einde pagina 155 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 156 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006      16:11    Pagina 155
                                                                  verzekeren: balanceren tussen onder- en oververzekering
                 van de leeftijdsgroep onder 65 jaar en dat neemt toe tot 93 procent in 2020. Ten
                 opzichte van huishoudens met inkomen uit arbeid neemt het besteedbaar inko-
                 men van 65-plussers toe van gemiddeld 63 procent in 2000 tot 81 procent in 2020.
                 Bij deze cijfers is ten dele sprake van (1) een inhaaleffect als gevolg van bijvoor-
                 beeld de groei van het aantal huishoudens met inkomen uit aanvullend pensioen,
                 (2) de toegenomen arbeidsparticipatie van vrouwen die leidt tot meer tweeper-
                 soonshuishoudens waarin beide partners inkomen uit aanvullend pensioen
                 hebben, en (3) de groei van het inkomen uit aanvullend pensioen als gevolg van
                 het volgroeien van pensioenregelingen. Hieruit volgt dat de sterke groei van de
                 inkomenspositie van ouderen niet altijd zal doorgaan en na 2020 zal afzwakken.
          6.3.3  een internationaal-vergelijkende pl aatsbepaling
                 De verzekering van arbeidsmarktrisico’s internationaal vergeleken
                 De verzekeringsfunctie – in de verzorgingsstaat vormgegeven – voor de risico’s
                 tijdens het werkzame leven heeft betrekking op inkomensverlies door werkloos-
                 heid en door ziekte/arbeidsongeschiktheid. Daarbij gaan we er voor Nederland –
                 dat hierin verschilt van bijvoorbeeld de vs – vanuit dat het wettelijk minimum-
                 loon garandeert dat werkenden geen armoederisico lopen. Bij het verzekeren
                 tegen de gevolgen van werkloosheid gaat het overigens niet alleen om ww en                               155
                 Bijstand, maar ook om het tegengaan van die werkloosheid zelf door middel van
                 meer overdrachtelijke verzekeringsarrangementen. Denk hierbij aan de ontslag-
                 bescherming die werkenden hebben, en een actief arbeidsmarktbeleid waar werk-
                 lozen en arbeidsongeschikten bij gebaat zijn.
                 In 2004 gaf Nederland 2,5 procent van het nationaal inkomen uit aan uitkeringen
                 vanwege arbeidsongeschiktheid, en 0,8 procent aan uitkeringen vanwege werk-
                 loosheid. Het cpb/De Mooij (2006, hoofdstuk 4, p. 89) geeft een tabel waarin de
                 Nederlandse verzekering tegen deze arbeidsmarktrisico’s wordt vergeleken met
                 een tiental andere Europese landen en de vs. Die tabel laat zien dat de hoogte
                 van de Nederlandse ww (70 procent) niet exceptioneel is vergeleken met andere
                 landen (variërend van 50 tot 90 procent). Wél is de maximale uitkeringsduur (tot
                 de wetswijziging van 1 oktober 2006 bedroeg die 60 maanden) lang; maar die is
                 nu ingekort tot 38 maanden. De internationale vergelijking laat tevens zien dat
                 Nederland een hoog wao-uitkeringsniveau heeft; alleen Denemarken zit hoger.
                 De oecd heeft een maatstaf ontwikkeld om de mate van baanbescherming te
                 kunnen vaststellen, de epl-indicator (Employment Protection Legislation). Daar-
                 uit blijkt (cpb/De Mooij 2006, p. 91) dat Nederland iets boven het gemiddelde
                 niveau van bescherming van de andere landen zit, maar duidelijk onder het
                 niveau van de omringende (grote) eu-landen. Daarbij wordt de indicatorwaarde
                 voor Nederland bepaald door een relatief sterke bescherming voor de reguliere
                 werkenden (insiders) en veel minder bescherming voor tijdelijke arbeidskrachten
                 (outsiders). Dit weerspiegelt dat de Nederlandse ‘uitvinding’ van het uitzendwerk
                 ooit het mechanisme is geweest om meer flexibiliteit op de arbeidsmarkt te
                 bewerkstelligen. Als het gaat om actief arbeidsmarktbeleid, laat de vergelijking
</pre>

====================================================================== Einde pagina 156 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 157 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006     16:11    Pagina 156
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               met het buitenland zien dat Nederland hier gemiddeld aan uitgeeft. Deze Neder-
                               landse uitgaven gaan in ruime mate naar de reïntegratie van arbeidsongeschik-
                               ten, van wie er in Nederland (nog) veel zijn.
                               Macro -indicatoren vergeleken: i/a-ratio en uitgaven aan sociale
                               bescherming
                               Een andere belangrijke indicator in internationale vergelijkingen is de verhou-
                               ding tussen het aantal economisch inactieven en het aantal werkenden: de
                               i/a-ratio. De i/a-ratio is in Nederland sinds de jaren negentig sterk verbeterd,
                               waardoor hij nu duidelijk lager ligt dan in andere eu-landen (De Kam en Gouds-
                               waard 2006, p. 54). Een andere indicator is het totaal aan publieke en private
                               uitgaven2 aan sociale bescherming (in procenten bbp). Op die indicator wijkt
                               Nederland internationaal gezien niet meer af van andere eu- en oecd-landen;
                               het is inmiddels twintig à dertig jaar geleden dat we in dat opzicht nog als de facto
                               Scandinavisch land aangemerkt konden worden. De Kam en Goudswaard (2006,
                               p. 55) verbinden hieraan de conclusie dat in verhouding tot het bruto binnenlands
                               product veel landen ongeveer hetzelfde aan sociale bescherming uitgeven. Dit
                               suggereert een breed gedeelde preferentie voor een bepaald niveau van sociale
                               zekerheid, in welke vorm dan ook.
 156
                     6.3.4     subconclusie
                               Nederland heeft de laatste jaren veel veranderingen doorgevoerd in zijn sociale-
                               zekerheidsstelsel, en in internationaal perspectief is het geen buitenbeentje meer.
                               Wel blijkt er binnen het stelsel verhoudingsgewijs weinig accent te liggen op
                               verzekeringen die gericht zijn op de levensfase met kleine kinderen. Dat heeft de
                               volgende consequenties: (1) een groot (ook steeds beter opgeleid) potentieel aan
                               vrouwen bereikt de arbeidsmarkt niet, waardoor het draagvlak voor voorzienin-
                               gen suboptimaal blijft (wat steeds meer zal gaan knellen naarmate de samen-
                               leving vergrijst), en (2) het vruchtbaarheidsniveau (in Nederland op 1,7 kind per
                               vrouw3) blijft onder vervangingsniveau. De aanstaande vergrijzing van de bevol-
                               king, de vervangingsvraag op de arbeidsmarkt die daar het gevolg van is, de
                               noodzaak om (meer) welvaart te genereren om die demografische last te kunnen
                               dragen, en ook de professionalisering van de zorg (zie hoofdstuk 5), geven teza-
                               men een argument om niet tevreden te zijn met de onvolledig gebleven arbeids-
                               marktdeelname van vrouwen. Een accentverlegging van de verzekeringsfunctie
                               van de verzorgingsstaat naar de vroegere levensfasen kan helpen om dat tegen te
                               gaan. Daarbij kan nog worden aangetekend dat de in 2006 ingevoerde levens-
                               loopregeling – gepropageerd om de combinatie van arbeid en zorg te vergemakke-
                               lijken – de facto (nog) niet zodanig vorm gekregen heeft dat ze als een antwoord
                               kan worden beschouwd op deze problematiek.4 Daarbij geldt ook dat de levens-
                               loopregeling in haar huidige vorm voornamelijk aantrekkelijk is voor de hogere
                               inkomens, omdat de fiscale premiëring bepaald wordt door het marginale
                               ib-tarief van de inkomenscomponent die men door te sparen buiten de belasting-
                               heffing weet te houden.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 157 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 158 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:11   Pagina 157
                                                                 verzekeren: balanceren tussen onder- en oververzekering
          6.4    ontwikkelingen in het denken over de verzekerings-
                 functie
          6.4.1  inleiding
                 De manier waarop de Nederlandse verzorgingsstaat verzekert, en meer in het
                 bijzonder de manier waarop het socialezekerheidsstelsel in elkaar zit, is de afge-
                 lopen decennia uitgebreid onderwerp van maatschappelijk debat geweest. Een
                 deel van het debat ging en gaat over de vraag hoe betaalbaar – en daarmee hoe
                 houdbaar – de sociale zekerheid is. De vraag naar de houdbaarheid staat centraal
                 in 6.4.2. Een ander deel van het debat ging over de vraag hoe adequaat de sociale
                 zekerheid nog is. Sluit die nog aan bij het ‘risicoprofiel’ van de moderne Neder-
                 lander? Paragraaf 6.4.3 behandelt de opkomst van ‘nieuwe risico’s’. En is de
                 sociale zekerheid niet te veel uitgegroeid tot een schadeverzekering zonder
                 schadelastbeheersing? Paragraaf 6.4.4 behandelt de omslag in het denken over de
                 verzekeringsfunctie: van werkloosheidsbestrijding naar participatiebevordering.
                 En kunnen we eigenlijk nog wel spreken over een verzekering als risico’s tot op
                 zekere hoogte voorspelbaar zijn? Paragraaf 6.4.5 gaat in op het belang van verze-
                 keringsequivalentie en de rol van informatie in relatie tot de legitimiteit van rege-
                 lingen.                                                                                                 157
          6.4.2  van groei naar beheer sing van de verzekeringsfunctie
                 Van groei naar beheersing
                 Het aandeel van de publieke uitgaven (overheidsuitgaven + sociale verzekerin-
                 gen) in het bbp bereikte in ons land in 1983 met 61 procent het hoogste niveau
                 (cpb/Bos 2006). Twintig jaar later, in 2003, is dit aandeel weer afgenomen tot
                 49 procent. Dit is deels het gevolg van ombuigingen, maar deels ook van het
                 herstel van de economie. Hierdoor is de inactiviteit gedaald en daarmee ook het
                 beroep op de sociale zekerheid. Zo varieerde het aandeel van de beroepsbevolking
                 dat een beroep deed op Bijstand, ww en wao van 4,6 procent in 1970 tot
                 18 procent in 1983. In 2003 was dit percentage weer gedaald tot 13,7 procent
                 (cpb/Bos 2006, p. 35).
                 De groei van de collectieve sector tot 1983, en de daling daarna, zijn niet elkaars
                 spiegelbeeld. Met andere woorden: de terugdringing van de publieke sector was
                 niet louter geconcentreerd op die posten die eerder de stijging veroorzaakten. Er
                 is wat dat betreft een gemengd beeld. Sommige posten zijn sinds 1970 onafgebro-
                 ken gestegen (zorg, openbaar bestuur), anderen zijn gelijk gebleven (infrastruc-
                 tuur), terwijl de sociale zekerheid de helft van de stijging in de periode 1970-1983
                 in 2003 weer heeft ingeleverd (cpb/Bos 2006, p. 18). Bij dat laatste speelden vijf
                 factoren een ongeveer even grote rol: (1) toegenomen werkgelegenheid, (2) het
                 meer dan proportioneel achterblijven van het beroep op de sociale zekerheid,
                 (3) privatisering, (4) doorwerking van loonmatiging, en (5) beleidsmatige ingre-
                 pen. De daling van de uitgaven aan sociale zekerheid was dus grotendeels niet-
                 selectief; alleen het zogenaamde volumebeleid en de beleidsmatige ingrepen in
</pre>

====================================================================== Einde pagina 158 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 159 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006       16:11    Pagina 158
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               hoogte en duur waren dat. Ofschoon generieke ontwikkelingen zoals econo-
                               misch herstel, loonmatiging en privatisering een grotere betekenis hebben gehad
                               dan het totaal van de beleidsingrepen, kleuren deze laatste toch in hoge mate
                               de maatschappelijk kijk op de ontwikkelingen in de sociale zekerheid. Het zoge-
                               naamde volumebeleid wordt, naast maatregelen met betrekking tot duur en
                               hoogte van uitkeringen, vooral bepaald door het activeringsbeleid. Meer bena-
                               drukt wordt dat uitkeringen niet alleen een recht vormen, maar ook de verplich-
                               ting met zich meebrengen om al het mogelijke te doen om betaalde arbeid te
                               verrichten.
                     6.4.3     hoe om te gaan met nieuwe risico’s?
                               Transitionele arbeidsmarkt accentueer t ‘nieuwe risico’s’
                               Nu de verzorgingsstaat, na een kwart eeuw van bezuinigings- en herstructure-
                               ringsoperaties, in een nieuw evenwicht lijkt te zijn gekomen, dient de discussie
                               zich aan hoe met een aantal ‘nieuwe’ risico’s van het moderne leven moet worden
                               omgegaan (bijv. Schmid 2005, 2006). Voor de ‘traditionele’ risico’s (inkomens-
                               verlies doordat men niet meer kan werken door (1) werkloosheid, (2) ziekte/ar-
                               beidsongeschiktheid, of (3) ouderdom) kennen we stuk voor stuk sociale verze-
 158                           keringen. Voor het armoederisico is er in aanvulling daarop een sociaal vangnet in
                               de vorm van de Bijstand. Daarnaast echter zijn er als gevolg van de opkomst van
                               de ‘nieuwe burger’ en de ‘nieuwe economie’ een aantal andere factoren die
                               kunnen leiden tot een grotere kans op inkomensfluctuatie over de levensloop;
                               deze worden wel aangemerkt als de ‘nieuwe risico’s’ (zie box 6.1). Een andere
                               term ervoor is manufactured risks, ter onderscheiding van externe (buiten het
                               individu gelegen) risico’s, maar bij nader inzien blijkt dit onderscheid minder
                               scherp dan vroeger werd gedacht.
                      Box 6.1 De nieuwe risico’s volgens Günther Schmid (2006):
                       (1)   De van-school-naar-werk-transitie is gecompliceerder dan voeger. De carrièreloop, en dus de
                             capaciteit om inkomen te verdienen, moet in een kortere periode (compressed career) waar
                             worden gemaakt. Met name vrouwen lopen daardoor een (blijvend) inkomensrisico wanneer
                             ze een periode verlet nemen voor het krijgen en verzorgen van kinderen.
                       (2) Hetzelfde geldt wanneer men ‘tussentijds’ aan (bij)scholing wil doen die verder gaat dan on
                             the job training en men daarvoor uit zijn baan stapt.
                       (3) In ‘het spitsuur van het leven’ kunnen ook andere zorgplichten beslag leggen op mensen,
                             zoals zorg voor ouders en anderen.
                       (4) Het tegenwoordig grotere risico dat op enig moment blijkt dat men een ‘verkeerde’ partner
                             heeft geselecteerd, leidend tot een (echt)scheiding.
                       (5) Risico’s voor laagopgeleiden aan de onderkant van de arbeidsmarkt dat hun werkgelegenheid
                             structureel afneemt5; en
                       (6) Risico’s voor vooral oudere werknemers, die boven hun productiviteit beloond worden en
                             waarvoor de interne arbeidsmarkt stagneert. Zij lopen een verhoogde kans op werkloosheid
                             en non-participatie.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 159 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 160 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de     30-09-2006    16:11    Pagina 159
                                                                 verzekeren: balanceren tussen onder- en oververzekering
                 De eerste vier nieuwe risico’s uit box 6.1 treffen met name vrouwen, omdat voor-
                 al hun carrière- en inkomensperspectieven erdoor in gevaar worden gebracht.
                 De analogieredenering met de traditionele risico’s volgend, is het dus zaak om
                 ook deze nieuwe risico’s en de gevolgen ervan te beperken. De afgelopen jaren
                 is dat tot op zekere hoogte ook gebeurd. Zo werden er in cao’s afspraken over
                 scholing en zorg gemaakt, aangevuld door fiscale facilitering (Commissie-Leijnse
                 2002).
                 Nieuwe risico’s? Betere voorzieningen!
                 Een belangrijke vraag bij deze ‘nieuwe risico’s’ is of ze wel als verzekeringsrisico’s
                 geframed moeten worden, of dat ze beter in de sleutel geplaatst kunnen worden
                 van een van de andere functies van de verzorgingsstaat. Het idee van verzekeren
                 is immers dat mensen zich indekken tegen risico’s die hen eventueel kunnen
                 treffen, onvoorzien, zonder dat ze er iets aan kunnen doen. Geldt dit wel voor
                 het krijgen van kinderen of voor het ontbinden van een huwelijk? Op het eerste
                 gezicht lijken het individuele keuzen, die men welbewust zelf maakt. Dat zou
                 ook de bereidheid van medeburgers om mee te betalen aan kosten die verbonden
                 zijn aan deze risico’s danig onder druk kunnen zetten. In tweede instantie echter
                 valt op het individuele karakter van deze gebeurtenissen heel wat af te dingen.
                 Zo hebben we er collectief belang bij dat er voldoende vrouwen ‘kiezen’ voor het                        159
                 krijgen van kinderen – anders treedt er een nog verdere ontgroening op. Scheiden
                 is iets wat mensen niet louter willen, maar wat ze veelal ervaren als iets wat op enig
                 moment niet meer te vermijden is. En voor het geven van mantelzorg geldt al hele-
                 maal dat de grens tussen ‘willen’ en ‘moeten’ vanwege de familiale tradities en
                 gevoelde solidariteit meestal niet werkelijk te trekken is. Al met al is het dan ook
                 verstandig de nieuwe risico’s wel van een collectief antwoord te voorzien, maar
                 daarbij niet terug te grijpen op een typisch ‘verzekeringsantwoord oude stijl’:
                 uitkeringen, fondsen, ‘spaarpotten’ en dergelijke. Gepaste voorzieningen, zoals
                 calamiteitenverlof, goede kinderopvang, brede scholen met sluitende dagarrange-
                 menten, zijn een adequater antwoord. Daarom ook worden deze voorzieningen
                 meer uitgebreid behandeld in de hoofdstukken over de verzorgingsfunctie
                 (hoofdstuk 5) en verheffingsfunctie (hoofdstuk 7) van de verzorgingsstaat.
                 Behalve nieuwe risico’s zijn er op dit moment ook nieuwe of betere of meer
                 ‘opvangmechanismen’ bijgekomen. Met het stijgen van het inkomen heeft men
                 niet alleen meer te verliezen bij het verlies, opschorten of halveren van een baan,
                 maar heeft men in beginsel ook meer potentieel om zelf geld achter de hand te
                 houden (sparen, vermogensvorming). Verder hebben tweeverdieners financiële
                 steun aan elkaar als één van de partners zijn baan verliest. In beginsel heeft men
                 daardoor wat meer tijd om zich te oriënteren, wat ook kan helpen om een onge-
                 lukkige baanmatch te voorkomen. Het vermogen om economisch zelfstandig te
                 zijn, zal gaandeweg de norm worden, alleen al omdat relaties minder stabiel zijn
                 dan vroeger en minder worden beleefd als ‘gegeven voor het leven’. Dat maakt
                 het voor partners onverstandig om zich bij elkaar te verzekeren. Het geeft, kort-
                 om, geen sterk argument voor een (verder) redress van de publieke verzekerings-
                 functie.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 160 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 161 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006     16:11    Pagina 160
        de v er zorgingssta at herwoge n
                     6.4.4     van werkloosheidsbestrijding naar participatiebevordering als
                               nieuw par adigma
                               Activering
                               Juist toen de verzorgingsstaat bijna ‘klaar’ was, ontstond begin jaren zeventig van
                               de vorige eeuw de volgende keten: ‘olieprijsschokken’ (1973 en 1980), een wereld-
                               wijde sterk afnemende economische groei, monetaire en economische crisis,
                               oplopende werkloosheid, en stijgende sociale lasten en arbeidskosten. Dit
                               mondde uit in een beleidsconclusie die – soms iets vroeger, soms iets later – in
                               alle Europese verzorgingsstaten werd getrokken, namelijk dat de omvang van de
                               verzorgingsstaat uit de hand was gelopen en dringend betere beheersingsmecha-
                               nismen behoefde. Onder die druk zijn de diverse Europese verzorgingsstaten
                               vervolgens – ieder in zijn eigen tempo en vanuit zijn nationale ‘eigenaardigheden’
                               – geleidelijk van paradigma gewisseld. Door de verslechterde economische situa-
                               tie verschoof de belangstelling van ontplooiing en verdelingsvraagstukken naar
                               het bereiken en vergroten van materiële welvaart – en naar welke prikkels daar-
                               voor nodig zijn in de samenleving en economie. Die paradigmawisseling hield
                               ook in dat betaalde arbeid niet langer gezien werd als een gegeven, te verdelen
                               koek, maar dat geprobeerd werd deelname aan de formele arbeidsmarkt te bevor-
 160                           deren om zo groei van de koek te genereren. Voor uitkeringsgerechtigden impli-
                               ceerde deze omslag dat een passieve benadering plaats maakte voor activering.
                               De dominante opvatting werd sindsdien – en is dat in zelfs nog oplopende mate –
                               dat zoveel mogelijk mensen in de arbeidsgeschikte leeftijd betaald werk dienen te
                               verrichten. Dat is niet alleen nodig om de verzorgingsstaat betaalbaar te houden
                               (verbeteren van de inactieven/actieven-ratio), maar bovendien omdat deelname
                               aan de arbeidsmarkt mensen onafhankelijk maakt. Werk emancipeert; een uitke-
                               ring of afhankelijkheidsrelatie binnen het gezin niet. Door werk wordt niet alleen
                               armoede maar ook sociale uitsluiting voorkomen. De geleidelijke paradigmawis-
                               seling sinds de jaren tachtig wordt, kortom, gedragen door overwegingen van (1)
                               betaalbaarheid/doelmatigheid, en (2) emancipatie. Achter het activeringsbeleid
                               zit dus een dubbele strategie: vergroting van de beheersbaarheid van verzorgings-
                               statelijke regelingen, én bevordering van arbeidsmarktdeelname als emancipatie-
                               route.
                               Hoe is Nederland erin geslaagd met deze opgave om te gaan? De volgende figuur
                               (figuur 6.1) van de ontwikkeling van de beroepsbevolking tijdens afgelopen twee
                               decennia laat het succes van de ingezette participatiestrategie zien. Wanneer
                               we de groei van de beroepsbevolking schalen aan de ontwikkeling van de totale
                               bevolking (van 14,5 miljoen mensen in 1985 naar 16,3 miljoen in 2006), zien we
                               dat de beroepsbevolking in relatieve en absolute termen zelfs sterker is toegeno-
                               men dan de totale bevolking.
                               Dynamisering verzekeringsfunctie
                               De verschuiving van werkloosheidsbestrijding naar participatiebevordering als
                               een ‘betere verzekering’ betekende dat het idee werd losgelaten dat werkloos-
                               heidsbestrijding ook tot stand kan worden gebracht door het arbeidsaanbod te
</pre>

====================================================================== Einde pagina 161 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 162 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de                                30-09-2006                         16:11           Pagina 161
                                                                                                                                           verzekeren: balanceren tussen onder- en oververzekering
           Figuur 6.1                               Ontwikkelingen in de beroepsbevolking 1983-2006
                                    10000
                                    9000
                                    8000
           Aantal personen x 1000
                                    7000
                                    6000
                                    5000
                                    4000
                                    3000
                                    2000
                                    1000
                                       0
                                            1983    1984   1985   1986   1987   1988   1989   1990   1991   1992    1993   1994   1995   1996   1997   1998   1999    2000    * 2001   2002   2003   2004   2005   2006
                                                                                                                                                                             ** 2001
                                            ■      werkend (vanaf 12 uur per week)                          ■      uitkering wegens ziekte                    ■      werkloosheids- of bijstandsuitkering
                                            ■      vut- of anw-uitkering                 ■      arbeidsongeschiktheidsuitkering                         * vóór revisie          ** na revisie                             161
           Bron: oecd
                                        beperken. Het maakte plaats voor het idee om het draagvlak van werkenden op
                                        de arbeidsmarkt te versterken zodat er een bredere basis kan groeien voor zowel
                                        private (consumptie) als publieke (verzorgingsstatelijke) uitgaven. De beoogde
                                        toename van de arbeidsparticipatie kreeg ‘spontaan’ vorm in de praktijk door
                                        de massale (maar als regel nog deeltijdse) toetreding van vrouwen tot de arbeids-
                                        markt – waarin Nederland nog een inhaalslag te maken had vergeleken met andere
                                        Europese landen. Verder kreeg het participatieparadigma vorm doordat de sociale
                                        zekerheidsregelingen (met name Bijstand, ww, zw en wao) stap voor stap zoda-
                                        nig zijn hervormd dat ze een (snelle) terugkeer of toetreding tot de arbeidsmarkt
                                        bevorderden: activering en reïntegratie hebben een veel zwaarder accent gekregen.
          6.4.5                         de rol van informatie in rel atie tot de legitimiteit van
                                        regelingen
                                        In discussies over de verzorgingsstaat is gaandeweg de verzekeringsfunctie steeds
                                        centraler komen te staan. Het idee heeft postgevat dat de verzorgingsstaat bij
                                        uitstek gericht was op grootscheepse inkomensherverdeling. Van oorsprong was
                                        dat echter nooit de intentie van de bismarckiaanse werknemersverzekeringen:
                                        daarbij ging het om risicopooling tussen collega’s in eenzelfde situatie in een
                                        bedrijf of bedrijfstak.6 Deze oudste verzekeringsarrangementen zijn in de
                                        publieke sfeer gekomen ter bestrijding van negatieve externe effecten: de opkomst
                                        van de – toen nieuwe! – risico’s die waren verbonden aan de industriële, stede-
                                        lijke samenleving. Die nieuwe samenleving dreigde immers te leiden tot een
</pre>

====================================================================== Einde pagina 162 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 163 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006     16:11    Pagina 162
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               toename van vagebonden, zwervers, junks en criminelen waar heel de burgerij
                               last van zou hebben. Iedereen van een bestaansminimum verzekeren was dus een
                               kwestie van ‘welbegrepen eigenbelang’.
                               Het misplaatste idee dat de verzorgingsstaat een ‘herverdelingsproject’ is, wordt
                               in de hand gewerkt doordat het onderscheid tussen horizontale herverdeling
                               (verzekeringsequivalentie: van gezond naar ziek, enzovoorts) en verticale her-
                               verdeling (‘echte’ inkomensherverdeling) niet altijd goed gemaakt wordt. Het
                               voorkomen van negatieve externe effecten brengt herverdeling met zich mee.
                               Maar veel regelingen van de verzorgingsstaat zijn horizontaal. Ze leiden tot een
                               ex-post herverdeling: nadat het verzekerde feit zich heeft voorgedaan, vindt er
                               een herverdeling plaats tussen ‘geluksvogels’ en ‘pechvogels’: niet-getroffenen en
                               getroffenen. Ex-ante, vooraf, is ieders kans op pech of geluk onbekend. De kans-
                               verdeling gaat schuil achter een sluier van onwetendheid (veil of ignorance).
                               Niettemin kunnen regelingen natuurlijk wel beoordeeld worden op de mate
                               waarin ze systematische, al dan niet beoogde, herverdelingseffecten hebben. Als
                               er uniforme premies worden gehanteerd, ontstaat er bijvoorbeeld risicosolida-
                               riteit tussen mensen met een laag statistisch risico op werkloosheid, ziekte of
 162                           arbeidsongeschiktheid, en mensen met een hoog risico. En inmiddels hebben we
                               genoeg verzekeringsstatistiek beschikbaar om te kunnen weten dat laagopgelei-
                               den systematisch vaker werkloos zijn, vrouwen vaker ziek, ouderen vaker
                               arbeidsongeschikt, en ambtenaren niet in de ww terechtkomen – al betalen ze
                               wel pseudo-ww-premie. In die zin bieden sociale verzekeringen de overheid wel
                               een instrument om een beperkte mate van herverdeling (ex-ante) te organiseren
                               of juist tegen te gaan. Dit is bijvoorbeeld relevant waar er op de arbeidsmarkt good
                               jobs en bad jobs bestaan. Voor zover de bad jobs leiden tot ‘herhaalwerklozen’
                               hebben deze een groter dan gemiddeld profijt bij het bestaan van de ww; ze
                               hebben immers meer kans om daarop een beroep te moeten doen. Dat kan
                               verwelkomd worden – om mensen te stimuleren ook de bad jobs aan te pakken.
                               Het kan echter ook worden gezien als ongewenste herverdeling. Zo worden er in
                               Nederland in de wet nadere referte-eisen gesteld over de periode dat men aaneen-
                               gesloten werk heeft gehad (in casu in de ww de ‘wekeneis’7 en de ‘vier-uit-vijf-
                               eis’). Dit gebeurt om te voorkomen dat herhaal- en seizoenwerkloosheid ten laste
                               komt van de ww. De referte-eisen dienen dus om zo dicht mogelijk bij verzeke-
                               ringsequivalentie te blijven. En – behalve voor het tegengaan van oneigenlijk
                               gebruik – is dicht bij verzekeringsequivalentie blijven ook nodig om een verzeke-
                               ring breed gelegitimeerd te houden. Want hoe meer (kennis over) systematisch
                               herverdelende mechanismen, hoe groter de kans op afbrokkelende algemene legi-
                               timatie. Anderzijds geldt dat hoe meer informatie er beschikbaar is over ‘kansen
                               op’ jonge vrouwen in de wao bijvoorbeeld, hoe meer dit kan aanzetten tot een
                               preventief beleid dat ertoe kan bijdragen dat deze ‘kwade kansen’ voor specifieke
                               groepen zich niet langer zullen voordoen.
                               Hoewel inbreuken op verzekeringsequivalentie tot afbrokkeling van de legiti-
                               miteit kunnen leiden, hoeft dat niet. Neem het verschijnsel van ouderen of vrou-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 163 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 164 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de   30-09-2006      16:11    Pagina 163
                                                               verzekeren: balanceren tussen onder- en oververzekering
                 wen die systematisch vaker ziek of arbeidsongeschikt zijn zonder dat dit in een
                 premieverschil tot uitdrukking komt. Zolang de – meer dan evenredig bijdra-
                 gende – (jonge) mannen blijven denken: “Ik word ook ooit oud” en “Het is ook
                 voor mijn vrouw” is dat geen probleem. Het zou kunnen gebeuren - door voort-
                 gaande individualisering – dat men niet meer mentaal de ‘positie van de ander’
                 kan of wil innemen. Dan ontstaan er wél problemen en kan de gedachte ‘I want
                 my money back’ postvatten. Die mogelijkheid wordt soms in theorie wel gesig-
                 naleerd, maar is in Nederland tot op heden in de praktijk niet manifest gebleken
                 (scp 2004). Van Oorschot (2006) vindt in dit verband in zijn onderzoek op grond
                 van de European Values Study dat identiteit en controle de cruciale variabelen zijn
                 als het gaat om de deservingness vast te stellen van verschillende groepen (oude-
                 ren, zieken en invaliden, werklozen, en immigranten) op verzorgingsstatelijke
                 verzekeringen en voorzieningen. Het belang van identiteit impliceert dat (te) veel
                 migratie een potentiële bedreiging is van de solidariteitsverbanden van de ver-
                 zorgingsstaat, omdat mensen aan migranten een andere identiteit toedichten. De
                 factor controle impliceert dat instandhouding van de solidariteit vraagt om een
                 strenge controle en toelating van ‘ontvangers’. Het is dus zaak om de aanspraken
                 en de toegang goed te bewaken om te voorkomen dat de kosten te hoog oplopen.
                 De afgelopen kwart eeuw hebben achtereenvolgende kabinetten dit ook steeds
                 in hun beleid verdisconteerd.                                                                         163
                 Ziektekostenverzekering en informatie
                 De rvz (Jeurissen 2005; rvz 2006) heeft er recent op gewezen dat door (1) de
                 aanstaande vergrijzing, en (2) het (veel) duurder worden van de duurste diagno-
                 segroepen, waar met name ouderen in vallen, ouderen als groep absoluut en rela-
                 tief nog meer de gezondheidszorg gaan belasten dan ze nu al doen. In de curatieve
                 zorg kostte bijvoorbeeld een halve eeuw geleden de duurste tien procent van de
                 verzekerden 43 procent van het budget; vijftig jaar later is dat opgelopen tot 70
                 procent. En de verwachting van de rvz is dat door de ontwikkelingen in de medi-
                 sche technologie dit aandeel verder zal oplopen. Een beperkte groep vergt dus een
                 zeer hoog deel van de totale curatieve kosten. De oud-voorzitter van de rvz (rvz
                 2006; Sanders 2006) verbindt hieraan de verwachting dat de solidariteit tussen
                 jong en oud sterk(er) onder druk komt te staan. Om dat tegen te gaan, en omdat
                 het eigen gedrag van mensen ruwweg voor de helft van invloed is op ziektepreva-
                 lentie, beveelt hij aan dat het beleid meer gaat inzetten op de beïnvloeding van
                 dat gedrag: stimulering van individuele preventie en gezond gedrag, premiediffe-
                 rentiatie, ‘gepast patiëntschap’, enzovoorts. De – door de rvz niet uitgewerkte –
                 consequentie hiervan is dat de overheid en de werkgever meer het privéleven van
                 mensen zullen moeten betreden: immers, gezond gedrag zal dan op een of andere
                 wijze gemeten, gemonitord en ‘beloond’ moeten worden.
                 Het gevaar van een afbrokkelende solidariteit tussen verzekerden, komt ook
                 terug in de analyse van Rosanvallon (2000) die haarscheuren in de solidariteit
                 voorziet als (gezondheids)risico’s minder at random verdeeld blijken naarmate
                 de voortgang van de medische wetenschap meer informatie over de risicoverde-
                 lin genereert. De redenering die de rvz en Rosanvallon volgen, is dat verzeke-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 164 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 165 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006     16:11     Pagina 164
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               ringssolidariteit gebaseerd zou zijn op het idee dat alle participanten ongeveer
                               een gelijke kans zouden hebben op het ‘profijt’ van de verzekering, en dat
                               mensen minder willen meebetalen als ze het idee krijgen tot de ‘goede risico’s’
                               te horen. De realiteit van de meeste verzekeringen – of ze nu privaat danwel
                               publiek zijn – is evenwel dat mensen het prettig vinden om verzekerd te zijn als
                               zodanig, en dat ze als regel geen al te nauwkeurig idee hebben van hun individu-
                               ele kans om een beroep te moeten doen op een verzekering, en zich tot op heden
                               ook niet erg laten leiden door dat motief. Wel hebben mensen globale noties over
                               de ‘groepskans’, bijvoorbeeld dat wie jong is, minder kans loopt op ziekte en
                               arbeidsinvaliditeit.
                               Tot slot is van belang dat een groot deel van de belastingen en sociale zekerheid
                               geld herverdeelt van de ene levensfase naar de andere en niet van het ene individu
                               naar het andere. Naar schatting bestaat zeventig procent van alle uitgaven van de
                               verzorgingsstaat uit herverdeling over de levensloop naar dezelfde persoon. Zo
                               bezien is men in de moderne verzorgingsstaat vooral solidair met zichzelf – en
                               dat is een belangrijke voedingsbodem voor de bereidheid te blijven investeren in
                               socialezekerheidsarrangementen.
 164
                     6.4.6     subconclusie: verzekeringsfunctie meer verbinden met de
                               andere functies
                               De ontwikkeling in het denken over de verzekeringsfunctie laat zich samenvat-
                               ten in vier conclusies.
                               (1) Hoe meer verzekeringsequivalentie, hoe minder druk op solidariteit
                               In het algemeen geldt dat de verzekeringsfunctie van de verzorgingsstaat en de
                               onderliggende solidariteitsverbanden het minst onder druk komen te staan als de
                               aanspraken op en kosten van sociale regelingen voldoende beheerst blijven. Dit is
                               de ratio achter het beheersingsparadigma van afgelopen kwart eeuw. Verder zijn
                               (referte-)eisen aan de potentiële ‘ontvangers’, en vormen van premiedifferentia-
                               tie voor de ‘betalers’ toegepaste en onverminderd toepasbare mechanismen om
                               niet te ver van verzekeringsequivalentie verwijderd te raken (vergelijk de naar
                               bedrijfstak gedifferentieerde premie in de wao en voor de eerste zes maanden
                               van de ww).
                               (2) Hoe minder informatie, hoe minder druk op solidariteit
                               Een tweede factor die aan sociale verzekeringen onderliggende solidariteitsver-
                               banden kan ondergraven, is dat er (meer, veel, te veel) informatie bekend wordt
                               over feitelijke risico’s en kansen op profijt van regelingen. Zo is binnen sociale
                               verzekeringen een zekere systematische herverdeling wel mogelijk, maar op
                               voorwaarde dat die niet te groot is en niet te veel in het oog loopt. De solidari-
                               teitsverbanden blijven ook steviger naarmate mensen zich beter herkennen en
                               meer verbonden voelen met de mensen waar het profijt van de regeling terecht-
                               komt; die moeten liefst aanvoelen als ‘eigen’ ouders, kinderen, buren of anders-
                               zins groepsgenoten. Voor beleidsmakers kan een grotere beschikbaarheid aan
</pre>

====================================================================== Einde pagina 165 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 166 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006    16:11     Pagina 165
                                                                 verzekeren: balanceren tussen onder- en oververzekering
                 informatie over groepskansen om op een regeling aangewezen te raken aanlei-
                 ding zijn om specifiek preventief beleid te ontwikkelen gericht op de betreffende
                 groepen.
                 (3) Toekomst: verzekeringsfunctie meer mengen met verheffingsfunctie
                 In de vormgeving van de verzekeringsfunctie is steeds van belang dat deze zó
                 wordt vormgegeven dat het individu geprikkeld wordt, c.q. blijft worden, om zelf
                 een maximale inspanning te leveren om zijn bestaansrisico’s te beheersen. Die
                 gevraagde inspanning wordt ook ‘preventiever’ van karakter: het gaat niet alleen
                 om de werkloze die blijft solliciteren, maar ook om de vraag of men voldoende
                 doet en blijft doen aan scholing en schoolbaarheid om gedurende het (langer
                 wordende) werkzame leven te kunnen blijven participeren op de arbeidsmarkt.
                 Dit betekent dat de verzekeringsfunctie qua ‘techniek’ niet uitsluitend gericht
                 moet worden op inkomenszekerheid, maar ook op baan- en werkzekerheid. Dan
                 gaat het om de employability van mensen, wat in termen van de in dit rapport
                 onderscheiden functies een (vruchtbaar) samengaan van de verzekerings- met de
                 verheffingsfunctie behelst.
                 (4) Het antwoord op de nieuwe risico’s
                 Ook vanuit de optiek van de ‘nieuwe risico’s’ is het vooral de verheffingsfunctie                       165
                 van de verzorgingsstaat die impulsen moet krijgen, en waar de verzekeringsfunc-
                 tie zich mee moet verbinden. Verder is het verstandig binnen het kader van de
                 verzorgingsfunctie (hoofdstuk 5) meer en betere zorgvoorzieningen te organise-
                 ren als passend antwoord op ‘nieuwe (zorg)risico’s’.
          6.5    beïnvloedbaarheid, ver antwoordelijkheidsverdeling
                 en besturing
          6.5.1  inleiding
                 De sociale zekerheid stond de afgelopen jaren niet alleen in het teken van de vraag
                 naar de houdbaarheid, maar ook in het teken van de vraag naar de adequaatheid:
                 past het stelsel nog bij het risicoprofiel van de moderne Nederlander, gaat het nog
                 wel om te verzekeren risico’s, en zijn er goede prikkels om aan risicobeheersing te
                 doen? Achter dergelijke vragen gaat een vervolgvraag schuil: wiens sociale zeker-
                 heid is het eigenlijk? Die vraag is de afgelopen decennia eerder impliciet dan
                 expliciet beantwoord. Het impliciete antwoord zit in de wijze waarop regelingen
                 werden herzien, en dat was deels in een richting waarbij de verantwoordelijkheid
                 van burgers en van (organisaties van) werkgevers en werknemers groter werd.
                 In meer principiële zin is de vraag minder aan de orde geweest. Paragraaf 6.5.2
                 gaat daarom eerst in op de manier waarop de verantwoordelijkheid voor de
                 sociale zekerheid zich de afgelopen eeuw ontwikkeld heeft. Daarna kunnen we
                 de vraag stellen wie welke verantwoordelijkheden op zich zou moeten nemen
                 in de verzekeringsfunctie van de verzorgingsstaat.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 166 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 167 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006     16:11    Pagina 166
        de v er zorgingssta at herwoge n
                     6.5.2     de sociale verzekeringsfunctie in rel atie tot de collectieve
                               sector
                               De werknemersverzekeringen worden van oudsher bekostigd uit sociale premies,
                               die tegenwoordig, gemakshalve, worden geïnd door de Belastingdienst, maar die
                               in aparte sociale fondsen zijn ondergebracht – bestuurd door werkgevers- en
                               werknemersorganisaties. Die fondsen doen aan eigen fondsvorming en reserve-
                               opbouw, en stonden oorspronkelijk los van het macro-economische beleid van
                               de overheid. Vanaf de jaren zeventig is dit drastisch anders geworden. Ruwweg
                               liggen daar drie achtereenvolgende oorzaken aan ten grondslag: (1) de financieel-
                               economische crisis van de tweede helft van de jaren zeventig, (2) het ‘wao-
                               drama’, en (3) de komst van de emu en de (vooraf)schaduwende werking daar-
                               van.
                               Het eerste luik: de twee oliecrises van de jaren zeventig brachten scherp de nade-
                               lige gevolgen in beeld van de hoog opgelopen arbeidskosten. Daarbij kwam
                               verder tot uitdrukking dat we geleidelijk een zeer volwassen verzekeringsfunctie
                               hadden opgebouwd; het was niet langer ‘klein bier’, maar het totaal van de soci-
                               ale premies was inmiddels een zeer wezenlijk onderdeel van de collectieve sector
 166                           en van de arbeidskosten gaan vormen. Gevolg was dat de toenmalige minister
                               van Financiën (Duisenberg; 1973-1977) vond dat een effectief macro-economisch
                               beleid aan de lastenzijde zich niet kon beperken tot een verantwoordelijkheid
                               voor louter de belastingdruk. Voortaan moest er gewerkt worden met de totale
                               collectieve lasten, een – op dat moment – nieuwe grootheid: de druk van belastin-
                               gen, niet-belastingmiddelen én de sociale premies.
                               Door de introductie van dat collectieve lastenbegrip is de manoeuvreerruimte
                               van de beheerders van de sociale premies stevig ingeperkt. In de vijftien jaar
                               daarop volgt het tweede luik: het wao-drama kwam tot ontwikkeling. In een
                               notendop kwam dat op het volgende neer: de werkgevers en werknemers
                               gebruikten de wao als afvloeiingsmechanisme van de arbeidsmarkt, waardoor in
                               internationale vergelijkingen gemeten de arbeidsinvaliditeit in Nederland twee-
                               à driemaal zo hoog was als in vergelijkbare landen. Toen die praktijk definitief en
                               ‘officieel’ werd vastgesteld door de parlementaire enquêtecommissie onder voor-
                               zitterschap van Buurmeijer (1993), was de gevolgtrekking een verbetering van de
                               beheersing door een (verdere) verstatelijking van de betrokken verzekeringen,
                               ook van de werknemersverzekeringen. Werkgevers en werknemers zijn toen uit
                               de uitvoering en het toezicht op de regelingen gehaald.
                               Het derde luik: in de tweede helft van de jaren negentig werd deze dus al twintig
                               jaar eerder ingezette lijn van stapsgewijze verstatelijking van de verzekerings-
                               functie nog versterkt doordat Nederland aan de emu-criteria moest gaan
                               voldoen. Dat vroeg om uitgavenbeheersing in de hele collectieve sector en werkte
                               zo een door de centrale overheid beheerst en gestuurd macro-economisch beleid
                               verder in de hand. Sindsdien maken werkgevers- en werknemersorganisaties,
                               maar ook lagere overheden (die immers ook nog met de ozb aan eigen belasting-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 167 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 168 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:11   Pagina 167
                                                               verzekeren: balanceren tussen onder- en oververzekering
                 heffing doen), geen deel meer uit van het financieel-economische besturingscen-
                 trum van de verzorgingsstaat.
          6.5.3  verzekeringsfunctie is eer st ver statelijk t en l ater deels
                 geprivatiseerd
                 Sociale verzekeringen zijn historisch gezien begonnen met de werknemersverze-
                 keringen. Deze waren gerelateerd aan de werknemerspositie, boden inkomens-
                 compensatie aan kostwinners, en werden uitgevoerd door ‘middenveld’organisa-
                 ties. In de loop van de geschiedenis is de verzekeringsfunctie echter eerst over
                 een lange periode geleidelijk aan verstatelijkt en onderdeel geworden van de
                 collectieve sector en het macro-economische beleid. Recenter is er meer aandacht
                 voor de mogelijkheid van aanvullende, partiële privatisering teneinde een doel-
                 matige uitvoering van de verzekeringsfunctie te versterken. Dat is ook gebeurd:
                 parallel lopend met het verstatelijkingsproces, is de uitvoering van de verzeke-
                 ringsfunctie deels geprivatiseerd. Dit kwam vooral neer op het aanbrengen van
                 ‘private marges’ aan publieke regelingen: burgers/werknemers en werkgevers
                 zijn ook gedeeltelijk eigen verantwoordelijkheid gaan dragen in een poging de
                 volumegroei te beperken.
                                                                                                                       167
                 Het belangrijkste element hiervan was de privatisering van het ziekterisico in
                 Nederland, die sinds 1997 in drie stappen is doorgevoerd. De werkgever draagt
                 eerst zes weken, vervolgens een jaar, en sinds 2004 maximaal twee jaar de kosten
                 van een Ziektewetuitkering. Tegelijkertijd is het instrumentarium om het ziekte-
                 verzuim (beter) te beheersen bij de werkgever neergelegd. Het is zijn plicht om
                 arbodiensten en reïntegratiebedrijven te contracteren. De achterliggende gedach-
                 te achter deze verschuiving in verantwoordelijkheden is dat ziekte niet een geheel
                 objectieve, externe, niet te beïnvloeden zaak is. Het is niet louter een kwestie van
                 door een ‘slecht lot’ getroffen worden. Ook gebrek aan motivatie en motivering
                 kan zowel aan werknemers- als aan werkgeverzijde een rol spelen. Dat deze
                 privatisering – met name de eerste stappen ervan – ook succesvol is geweest,
                 kan worden afgelezen aan de daling van het zw-percentage dat sindsdien heeft
                 plaatsgevonden.
                 Ook in andere regelingen zijn dergelijke stappen gezet. De invoering van de wia
                 (als opvolger van de wao) in 2006 die verschillende arbeidsongeschiktheidsregi-
                 mes introduceert, maakt dat nu alleen nog de lasten van langdurige, onomkeer-
                 bare arbeidsongeschiktheid exclusief ten laste van het publieke systeem terecht-
                 komen; bij gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid hebben werknemer en werkgever
                 een grotere verantwoordelijkheid te dragen gekregen. In de Bijstand komen de
                 financiële consequenties bij de gemeenten en valt het beroep op Bijstand niet
                 meer deels te verhalen op de rijksoverheid. De nieuwe, per 1 januari 2006 inge-
                 voerde, ziektekostenverzekeringssystematiek, waarbij de publieke ziekenfondsen
                 hun monopoliepositie voor de verzekering van de lagere inkomens hebben verlo-
                 ren en deel zijn gaan uitmaken van een concurrerend systeem van aanbieders van
                 ziektekostenverzekeringspakketten, kent eveneens meer financiële prikkels, in
</pre>

====================================================================== Einde pagina 168 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 169 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006     16:11    Pagina 168
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               dit geval vooral voor burgers – al krijgen werkgevers ook een financieel belang,
                               omdat de mogelijkheid geïntroduceerd is om met korting collectieve contracten
                               aan te bieden.
                     6.5.4     nieuwe ver ant woordelijkheden voor het middenveld?
                               De sociale zekerheid heeft dus een dubbele beweging meegemaakt. Enerzijds is
                               ze verstatelijkt – de gelden van de sociale fondsen tellen bijvoorbeeld mee voor
                               het EMU-saldo. Anderzijds is ze ook deels geprivatiseerd en zijn werkgevers en
                               werknemers weer meer eigen risico gaan lopen. Is deze wat ambigue rol van
                               werkgevers en werknemers en hun organisaties in de verzorgingsstaat toekomst-
                               bestendig? Er zijn goede argumenten om de vraag niet zozeer te benaderen in
                               termen van principes (van wie is de sociale zekerheid?), als wel in pragmatische
                               termen waarbij verantwoordelijkheden en de mogelijkheid tot beïnvloeding aan
                               elkaar worden gekoppeld. Ook als de overheid principiële verantwoordelijkheid
                               houdt om voor alle burgers een stelsel van inkomensdervingsverzekeringen te
                               garanderen, ligt het immers voor de hand om de partijen die invloed hebben op
                               het beroep dat op dergelijke verzekeringen wordt gedaan, prikkels te geven die
                               bijdragen aan gepast gebruik.
 168
                               Een relevante vraag is vervolgens wie die partijen precies zijn: individuele werk-
                               gevers en werknemers, of eerder hun organisaties op bedrijfstakniveau, of op het
                               niveau van landelijke organisaties van werkgevers en werknemers? Relevant is
                               hier dat in de moderne economie het belang van specifiek vakmanschap, uit te
                               oefenen in een specifiek bedrijf, in een specifieke bedrijfstak, gradueel afneemt.
                               Dit impliceert dat de materiële grenzen tussen bedrijfstakken enigszins verva-
                               gen, en de arbeidsmarktmobiliteit tussen sectoren toeneemt (Bovenberg 2005a,
                               p. 126). Daardoor neemt de rol van sectoren/bedrijfstakken in onze economie
                               eerder af dan toe. Werkgevers en werknemers zijn echter van oudsher op dit
                               middenniveau het sterkst georganiseerd: hier worden cao’s afgesloten, pensi-
                               oen- en andere regelingen uitgevoerd, enzovoorts. Een verdere verschuiving van
                               verantwoordelijkheden naar individuele werknemers en werkgevers enerzijds en
                               landelijke organisaties anderzijds ligt op termijn dan ook in de rede.
                     6.6       de verzekeringsfunctie geëvalueerd
                     6.6.1     inleiding
                               Wanneer we de analyses uit de vorige paragrafen met elkaar in verband brengen,
                               ontstaan de contouren van een schets van de verzekeringsfunctie voor de komen-
                               de decennia. Zo moeten we de verzekering plaatsen in het licht van het feit dat
                               Nederland steeds welvarender is geworden: hebben we nog wel dezelfde behoefte
                               aan verzekering als in het verleden (par. 6.6.2)? Voorts moeten we de ontwikke-
                               ling van de verzekeringsfunctie evenzeer plaatsen in het licht van de huidige en
                               toekomstige uitdagingen (par. 6.6.3).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 169 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 170 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:11    Pagina 169
                                                                verzekeren: balanceren tussen onder- en oververzekering
          6.6.2  de verzekeringsfunctie in een welvarender samenleving
                 De functie van verzekering sui generis: afdekken van risico’s
                 Mensen sluiten verzekeringen af tegen ziekte, diefstal, stormschade, riskante
                 investeringsprojecten, en nog veel meer. Het voordeel van ‘verzekeren’ sui
                 generis is dat risico’s worden gedeeld. Een verzekering is dus een economisch
                 ‘goed’: veel mensen hebben er behoefte aan omdat ze risico’s het liefst willen
                 vermijden. Risico lopen wordt beschouwd als een disutility; een verzekering
                 tegen een risico is daarmee een utility. ‘Normale’ mensen zijn nu eenmaal risi-
                 comijders, wat ook in veel economisch-psychologische experimenten is vastge-
                 steld. Vanuit het oogpunt van risicomijding maakt het niet uit of die verzeke-
                 ring een private (vrijwillig afgesloten) of publieke verzekering betreft.
                 De functionaliteit van verzekeren is niet constant in de tijd, maar verandert mee
                 met veranderende condities en configuraties. In dat licht valt te veronderstellen
                 dat in een welvarender samenleving mensen meer eigen draagkracht hebben om
                 bepaalde risico’s zelf te dragen, waardoor de behoefte aan collectieve risicode-
                 ling afneemt. Feitelijk blijkt deze eerste intuïtie echter gelogenstraft te worden:
                 ook in een welvarende(r) samenleving willen mensen hun risico’s graag afge-
                 dekt hebben. Er zijn (ten minste) één sociologische en twee economisch-theore-                         169
                 tische hypothesen ontwikkeld om die onverminderde risicoaversie te kunnen
                 verklaren. Een eerste verklaring kan worden gevonden bij de socioloog Beck
                 (1986) die analyseert hoe onze moderne samenlevingen steeds meer risico’s
                 percipiëren, terwijl de risicoaversie van mensen toeneemt als hun welvaart
                 stijgt. Een tweede hypothese, afkomstig uit de economische theorie, is dat aan
                 de mate van risicoaversie van mensen als zodanig niets verandert als ze welva-
                 render worden, maar dat ze zich door hun stijgende welvaart (en het afnemende
                 grensnut van die extra welvaart) meer verzekeringen kunnen permitteren. Een
                 derde hypothese is gebaseerd op de economisch-psychologen Kahneman en
                 Tversky (2000) en hun prospect-theorie: mensen hanteren een heel andere
                 calculatie bij neerwaartse dan bij opwaartse risico’s (‘kansen’). Anders gezegd:
                 de weerzin om door een bepaalde bodem te zakken is verhoudingsgewijs veel
                 groter dan het nut dat men ontleent aan groei- en winstkansen. En het is met
                 name die diepe risicoaversie die ertoe leidt dat mensen – ook als ze zich dat wel
                 zouden kunnen veroorloven – geen afscheid nemen van verzekeringen, of die
                 nu privaat of publiek zijn.
                 De implicatie van die breed gevoelde risicoaversie in onze samenleving is dat
                 we eerder meer dan minder belang gaan hechten aan allerlei vormen van verze-
                 kering.8 Over mate en vormen vallen natuurlijk steeds (politieke) discussies
                 te voeren (zie box 6.2), maar omdat markten nu eenmaal voor bepaalde risico’s
                 geen voor iedereen adequate verzekeringen aanbieden, is ook de verzekerings-
                 functie van de verzorgingsstaat here to stay.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 170 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 171 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006       16:11     Pagina 170
        de v er zorgingssta at herwoge n
                      Box 6.2 Van (minder) verzekeren naar (meer) sparen als optie?
                       De laatste jaren zijn (opnieuw) maatregelen genomen om het beroep op de sociale zekerheid terug te
                       dringen. Op het terrein van de arbeidsongeschiktheid is een groot aantal maatregelen genomen met
                       betrekking tot de verplichting tot loondoorbetaling bij ziekte gedurende twee jaren, de aanscherping
                       van het schattingsbesluit, en de herinrichting van de wao door middel van de nieuwe wet wia.
                       In de ww is de maximale termijn gedurende welke men voor een ww-uitkering in aanmerking kan
                       komen, teruggebracht van vijf jaar naar 38 maanden. Verder is de wekeneis verhoogd en is het beleid
                       ter zake van de vrijstelling van de sollicitatieplicht strenger geworden. Deze maatregelen hebben naar
                       verwachting substantiële effecten op lange termijn.
                       Niettemin kan de vraag zich voordoen of met deze maatregelen een afdoend antwoord is gegeven op
                       de wens tot het toekomstbestendig maken van de arbeidsongeschiktheidsregelingen en de werkloos-
                       heidsregeling. In principe zijn er immers altijd ontwikkelingen denkbaar die ertoe kunnen leiden dat
                       de mate en vorm van de verzekeringsfunctie in de toekomst toch weer op de agenda zouden komen.
                       Men kan hierbij denken aan internationale – met name Europese, demografische, en maatschappe-
                       lijke ontwikkelingen. Met name die maatschappelijke ontwikkelingen, tot uitdrukking komend
                       in de zogenaamde ‘nieuwe risico’s’ (zie par. 6.4.3) en nieuwe preferenties, zouden kunnen leiden tot
                       nieuwe initiatieven. In dit licht staat bijvoorbeeld het idee van spaarregelingen (bijv. Rezwani en
                       Hendrix 2002; Sorensen e.a. 2006) die aan een – vermeende – behoefte aan keuzevrijheid tegemoet
 170                   probeert te komen. Het idee is dat spaarvormen, bijvoorbeeld in de ww, tot een zuiniger gebruik
                       leiden. Hierbij dient wel bedacht te worden dat sparen iets wezenlijk anders is dan verzekeren en
                       verzekerd zijn. Spaarvormen zouden een deel van de sociale verzekering afschaffen en de sociale ver-
                       zekeringspoortwachter als aansprakenbeheersende instantie vervangen door behoedzaamheid ten
                       aanzien van het ‘eigen’ spaarsaldo als rem op gebruik. Als (een deel van) sociale verzekering door een
                       spaarregeling (als bijvoorbeeld de levensloopregeling) wordt vervangen, komen mensen die hun
                       spaargeld moeten aanspreken vanwege ziekte, werkloosheid, ouders die om zorg gaan vragen, enzo-
                       voorts al snel met een lege spaarrekening of een leeg ‘rugzakje’ te zitten. Het vervolg laat zich voor-
                       spellen: ongetwijfeld zal deze groep zich tot de overheid wenden, omdat men er immers voor het
                       eigen gevoel niets aan heeft kunnen doen door het slechte lot getroffen te zijn (Jansweijer 2004).
                       Zowel de ww als de arbeidsongeschiktheidsvoorziening worden gekenmerkt door een geconcen-
                       treerd gebruik: we lopen niet allemaal dezelfde kans om er een beroep op te moeten doen. Wellicht
                       hangt dit deels samen met de mate waarin men zelf invloed kan uitoefenen op de omstandigheden
                       die leiden tot werkloosheid en arbeidsongeschiktheid. Ook de toegang tot de arbeidsongeschikt-
                       heidsregeling die een medische en arbeidskundige toets kent, is moeilijk goed te objectiveren. Dit
                       kan ertoe leiden dat nu vervroegd uittreden (ten laste van een collectief) voor nieuwe generaties
                       feitelijk onmogelijk is gemaakt, de lastig objectiveerbare toelating tot de werknemersverzekeringen
                       tot een niet-bedoelde instroom in deze regelingen leidt. Deze mogelijkheid kan er aan bijdragen
                       dat de introductie van spaarelementen potentieel interessant blijft, bijvoorbeeld in de vorm van
                       no-claim bonussen (zoals we die nu kennen in de nieuwe zorgverzekering), eigen risico’s en/of
                       wachtdagen. Dit in aanvulling op de zogenaamde referte-eis die een zekere vorm van sparen
                       inhoudt, maar dan uitsluitend wat betreft de aanspraak op rechten.
                       Kortom, spaarelementen kunnen, als additionele toevoeging aan de vormgeving van sociale verzeke-
                       ringen, nuttig zijn om aanspraken te beheersen. Spaarregelingen daarentegen als meer generieke ver-
                       vanging van verzekeringen echter niet. Ze bieden dus geen antwoord op de risicoaversie die mensen
                       onverminderd blijken te hebben.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 171 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 172 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de       30-09-2006      16:11     Pagina 171
                                                                       verzekeren: balanceren tussen onder- en oververzekering
                   De (veranderende) functies van sociale verzekering
                   Dat er in de tweede helft van de negentiende eeuw, met de opkomende industria-
                   lisering en de afnemende functie van de extended family als fallback-optie,
                   behoefte ontstond aan nieuwe vormen van risicopooling is (achteraf) goed te
                   verklaren. Er zijn echter meer redenen waarom we een omvangrijk publiek verze-
                   keringsstelsel hebben. Het komt ook omdat ‘verzekeren’ meer doet dan alleen
                   beschermen of garanderen (van een inkomen, een baan, of een andere vorm van
                   compensatie). Naast de primaire beschermende functie hebben verzekeringen een
                   productiviteitsbevorderende functie: verzekerde mensen kunnen en durven meer
                   risico’s aan. Het bestaan van sociale verzekeringen maakt het ook mogelijk dat
                   mensen met relatief minder risico op zoek kunnen gaan naar een volgende baan
                   op weg naar een optimale baanmatch. Mensen kunnen bijvoorbeeld gemakkelij-
                   ker een andere baan nemen die uitdaagt, ook al is bijvoorbeeld de werkdruk of de
                   economische positie van de nieuwe werkgever niet goed in te schatten. De betere
                   baanmatch die daardoor mogelijk is, is goed voor de productiviteit – op individu-
                   eel en op macroniveau (wrr 2000). Dit mobiliteitsbevorderende effect wordt
                   ook wel aangeduid met de ‘smeeroliefunctie’ van sociale verzekeringen. Zie ook
                   de volgende box (box 6.3) over het ‘Oostenrijkse model’.
           Box 6.3 Het ‘Oostenrijkse model’ als voorbeeld van smeerolie                                                        171
            Deels ter vervanging, deels ter aanvulling op een werkloosheidsuitkering kunnen er bij ontslag
            arrangementen voor scholing, begeleiding bij sollicitatie, enzovoorts bedacht worden die helpen
            om langdurige werkloosheid tegen te gaan, en die wellicht een productievere werking hebben dan
            ons ontslagrecht/-vergoeding. In Oostenrijk past men bijvoorbeeld een constructie toe in een
            sociale verzekeringsvorm: elke werkgever is verplicht een bepaald percentage van de loonsom in
            een collectief fonds te storten, waaruit een onvrijwillig werkloze werknemer bij ontslag een
            bedrag ontvangt (los van zijn werkloosheidsuitkering) dat is gekoppeld aan de duur van zijn totale
            arbeidsverleden.
                   Voor de verdere toekomst van de verzekeringsfunctie van de verzorgingsstaat
                   kan deze secundaire functie ook meer en bewuster vorm worden gegeven door
                   deze beter te verbinden met de verheffingsfunctie.
          6.6.3    de noodzakelijke ver anderingen in de vorm van de
                   verzekeringsfunctie
                   De vormgeving van de verzekeringsfunctie van de verzorgingsstaat is in de loop
                   der tijd regelmatig aangepast en geherstructureerd als veranderende omstandig-
                   heden daarom vroegen. Ook nu doen zich ontwikkelingen voor waar de vormge-
                   ving van de verzekeringsfunctie op in moet spelen. Zo legt de vergrijzing die zich
                   de komende decennia zal voltrekken extra druk op het systeem. Op de volgende
                   hoofdpunten behoeft de vorm van de verzekeringsfunctie veranderingen; veran-
                   deringen die overigens deels al gaande zijn.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 172 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 173 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:11   Pagina 172
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               Meer nadruk op plichten en tweezijdigheid
                               De in hoofdstuk 5 behandelde verzorgingsfunctie van de verzorgingsstaat is
                               vooral gericht op zorgbehoeftigen: kinderen, ouderen, en enkele specifieke groe-
                               pen. De zorgverlening aan hen kan niet afhankelijk worden gemaakt van een
                               tegenprestatie. Bij de verzekeringsfunctie ligt dit anders. Verzekeren is altijd al
                               deel van een tweezijdige relatie: burgers en/of bedrijven betalen premie of
                               belasting en daar staat een recht tegenover voor het geval dat het verzekerde feit
                               zich voordoet. Een uitkering of onkostenvergoeding zijn geen ongeclausuleerde
                               rechten. Steeds vaker worden ze gecombineerd met een plicht of aansporing tot
                               scholing, bemiddeling of activering. In die ontwikkeling weerspiegelt zich de al
                               lang ingezette geleidelijke transformatie van een van oorsprong deels bismarcki-
                               aans regime naar een moderne, brede verzorgingsstaat.
                               Nu zijn verzekerde rechten altijd al geclausuleerd geweest: men werd en wordt
                               geacht zelf het nodige te doen om te voorkomen dat men ziek of werkloos wordt
                               of in de Bijstand terechtkomt. Echter, de mate waarin mensen ook daadwerkelijk
                               op die eigen verantwoordelijkheid zijn aangesproken (bijvoorbeeld door weige-
                               ring van de uitkering of strafboete als men tekort is geschoten), heeft gewisseld
                               in de tijd. Wat de ww betreft vond de meest omvattende intensivering van het
 172                           sanctiebeleid plaats in het kader van de invoering van de Wet boeten en maatrege-
                               len in 1996. Die wet benadrukt de wederkerigheid van rechten en plichten. Ook
                               de Bijstand heeft de laatste jaren een sterke ontwikkeling in deze richting doorge-
                               maakt.
                               Die ontwikkeling is niet uit de lucht komen vallen. In Nederland is er immers een
                               onverminderd sterke maatschappelijke (en politieke) voorkeur voor het behoud
                               van de kernelementen van ons stelsel dat een ruime (bovenminimale) verzeke-
                               ring kent tegen de traditionele risico’s. Maar dat is niet ‘zomaar’ te realiseren.
                               Gegeven de steeds straffere concurrentie in de wereldeconomie is een voldoende
                               grote participatie op de arbeidsmarkt nodig, anders wordt de noemer te klein om
                               de teller te kunnen dragen. Voor uitkeringsgerechtigden betekent dit dat ze zo-
                               veel mogelijk in werk- en leerprocessen betrokken moeten blijven, omdat lang-
                               durig werkverzuim of werkloosheid vaak funest is voor hun toekomstige kansen
                               op de arbeidsmarkt. Deze combinatie van een binnenlandse, historisch en cultu-
                               reel bepaalde voorkeur, met een harde externe conditie, dwingt met andere woor-
                               den tot een verplichtend, niet al te relaxed regime ten aanzien van de verzeke-
                               ringsfunctie. Recent ingezette gemeentelijke praktijken bij de uitvoering van de
                               Bijstand voor jongeren illustreren dat dit regime inmiddels serieus is ingezet. Die
                               lijn zou doorgezet kunnen worden door het recht op een uitkering voor werkloze
                               jongeren tot 25 jaar te vervangen door een recht op werk of opleiding.
                               Meer nadruk op preventie en investering in plaats van recht op financiële
                               compensatie
                               De ontwikkelingen die op ons afkomen, zijn ten dele ook op te vangen door een
                               verschuiving van ‘verzekering tegen inkomensverlies’ naar ‘verzekering tegen
                               baan- of werkverlies’. Daarbij verschuift de nadruk van financiële premies die, als
</pre>

====================================================================== Einde pagina 173 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 174 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:11    Pagina 173
                                                               verzekeren: balanceren tussen onder- en oververzekering
                 ons een ongunstig lot treft, financiële compensatie garanderen naar het voorko-
                 men van ongewenste situaties. De moderne burger, die tenslotte geen negentien-
                 de-eeuwse onontwikkelde ‘loonslaaf’ meer is, wordt geacht het nodige te kunnen
                 doen om het dreigende ‘slechte lot’ te keren. Verzekeren verbreedt zich zo van
                 ‘beschermen’ naar: (in je zelf) investeren; dus van financiële compensatie achteraf
                 naar verstandige preventie vooraf. Daar moet die burger ook wel mogelijkheden
                 voor krijgen. Zo kunnen consumptierechten (cash) verschuiven naar investe-
                 ringsplichten en -rechten (in kind; voorzieningen). De verzekeringsfunctie gaat
                 dan ook deels samenlopen met de verheffingsfunctie: een succesvolle verheffing
                 is de beste verzekering tegen armoede, werkloosheid en sociale uitsluiting.
                 Meer nadruk op activering binnen de verzekeringsfunctie
                 Vanaf eind jaren tachtig is de route richting een meer activerende verzorgings-
                 staat ingeslagen. Dit gebeurde op verschillende niveaus tegelijkertijd en in
                 wisselwerking: (1) op de arbeidsmarkt (met name door de grootscheepse toetre-
                 ding van vrouwen), (2) door adviseurs die het als een nieuw paradigma muntten
                 en polijstten, en (3) door het beleid, het meest expliciet vanaf 1994 toen het eerste
                 paarse kabinet inzette op “werk, werk, werk” ter overbrugging van de verschil-
                 lende opvattingen over de toekomst van de verzorgingsstaat tussen ‘links’ en
                 ‘rechts’. Een meer activerende verzorgingsstaat bleek een recept waar eigenlijk                       173
                 niemand tegen kon zijn. Het appelleert ook nog steeds; de opgave is om te zorgen
                 dat het voldoende consequent wordt toegepast en waar nodig gemodificeerd. Als
                 die offensieve lijn niet verder zou kunnen worden ingezet, ligt er nog slechts een
                 route open naar een meer selectieve verzorgingsstaat die een aantal minimale
                 niveaus waarborgt: het scenario van de residual welfare state van het cpb (cpb
                 2006).
          6.7    conclusie: naar meer preventie als de beste
                 verzekering
                 Van inkomensbescherming via par ticipatie naar employability
                 De historische beschrijving heeft laten zien dat het Nederlandse sociaal-econo-
                 mische beleid al zo’n twintig jaar geleden de omslag begon te maken van werk-
                 loosheidsbestrijding naar participatiebevordering. Met name de spontane, groot-
                 schalige toetreding van vrouwen tot de arbeidsmarkt speelde daarin een rol. De
                 pendant van die omslag voor de verzekeringsfunctie van de verzorgingsstaat was
                 een accentverschuiving van alleen financiële compensatie (voor baanverlies) naar
                 ook het activeren en bevorderen van de uitstroom uit regelingen.
                 Nu is een volgende verschuiving aan de orde: van participatie naar employability;
                 van activeren naar voorkomen. Ook daar zijn eerste stappen gezet, bijvoorbeeld
                 waar gemeenten jongeren geen bijstand geven, maar mogelijkheden voor scholing
                 of werk aanbieden. Die lijn kan verder doorgezet worden. Uiteraard is het effect
                 op jongeren daarbij het grootst, zij hebben immers nog een heel werkzaam leven
                 te gaan. Echter, daar kan en moet het niet bij blijven, zeker gezien het feit dat de
                 aanstaande vergrijzing een scenario van toenemende tekorten op de arbeidsmarkt
                 al op korte termijn waarschijnlijk maakt (Derks e.a. 2006). Immigratie biedt daar-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 174 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 175 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:11   Pagina 174
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               voor geen oplossing. Deze verschuiving helpt ook om te voorkomen dat de verze-
                               keringsfunctie een te zwaar financieel beroep doet op de verzorgingsstaat, waar-
                               door onvoldoende financiële ruimte over zou blijven om nieuwe risico’s met fa-
                               ciliterende voorzieningen tegemoet te treden en de andere verzorgingsstatelijke
                               functies te vervullen.
                               Over verzekerd
                               Veel traditionele sociale zekerheid – werknemersverzekeringen en aow – is erop
                               gebaseerd dat als mensen ouder worden, ze minder productief worden, en een
                               toenemend risico lopen van baan- en inkomensverlies. Die risico’s worden niet
                               alleen opgevangen door de aow en pensioen, maar ook door vut, ww, wao, en
                               zw. In al deze regelingen zijn ouderen (zwaar) oververtegenwoordigd. De vraag
                               is of deze oorspronkelijke rationale van productiviteitsverlies aan het einde van
                               het (werkzame) leven nog volledig opgaat. In de eerste plaats worden mensen
                               tegenwoordig gemiddeld zo’n vijftien jaar ouder dan sinds de invoering van deze
                               regelingen, zo’n zestig tot honderd jaar geleden. Door de algehele verbetering van
                               de levensstandaard en de (volks)gezondheidszorg hebben de meeste mensen niet
                               alleen een langer leven, maar ook een langer leven in – grosso modo – goede
                               gezondheid. Gevolg van de traditionele regelingen in de huidige tijd is: (1) dat er
 174                           een groot productief potentieel onbenut blijft – wat steeds meer kwestieus wordt,
                               zeker als over enkele jaren het arbeidsaanbod in Nederland gaat teruglopen
                               (Derks 2006), en (2) – anders dan in ieder ander tijdperk van de menselijke
                               geschiedenis – 55-plussers er gemiddeld genomen ‘warmpjes’ en goed verzekerd
                               bijzitten. ‘Warmer’ dan functioneel is in een samenleving die tegelijkertijd verze-
                               keringstekorten constateert bij met name mensen in het ‘spitsuur van het leven’,
                               waarin tegelijkertijd baanrisico’s, kinderen (of wensen daartoe), opleidingen,
                               hypotheeklasten, en zorg voor ouders gecombineerd moeten worden. Daar komt
                               bij dat Nederland meer aan tweedepijlerpensioen doet dan welk ander land ter
                               wereld. Wat dat betreft lopen we zeker voor op de meeste andere (Europese)
                               landen die veel grotere problemen gaan krijgen met de aanstaande vergrijzingsre-
                               kening. Die prioriteit concurreert echter met andere publieke en/of private uitga-
                               ven. Gezien de uitdagingen waar we nu voor staan, is ‘oud’ oververzekerd in onze
                               verzorgingsstaat en ‘jong’ onderverzekerd.
                               ‘Nieuwe risico’s’ vergen betere voorzieningen
                               De Nederlandse overheid heeft zich van oudsher verre gehouden van het voeren
                               van een bevolkingsbeleid. Dat stond na de Tweede Wereldoorlog in een kwaad
                               daglicht (en daarvoor deden we het trouwens ook niet; er is eenvoudigweg geen
                               traditie in). Verder was er, met een jonge bevolking, decennialang ook weinig
                               reden om hierover na te denken: de demografische boom zag er goed uit. Juist
                               deze relatief jonge bevolking maakte het na de oorlog mogelijk om een ruim
                               pensioenstelsel (eerste en tweede pijler) op te bouwen. En vanaf de jaren zestig
                               werden hoogconjuncturele tekorten op de arbeidsmarkt opgevangen door medi-
                               terrane arbeidskrachten aan te trekken. Het krijgen en opvoeden van kinderen is
                               in Nederland tot op heden voornamelijk opgevat als een cultureel gegeven of een
                               individuele keuze (met in de verzuilde tijd voor de katholieke zuil invloed van de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 175 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 176 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006      16:11    Pagina 175
                                                                 verzekeren: balanceren tussen onder- en oververzekering
                 kerk, maar niet van de overheid). Pas op dit moment ziet men een rol weggelegd
                 voor de overheid bij het faciliteren van de mogelijkheid van mensen om kinderen
                 te krijgen en op te voeden. Tot op heden heeft de overheidsrol ten aanzien van
                 kinderopvangvoorzieningen en dergelijke zich voornamelijk beperkt tot enig
                 financieel bijpassen, maar we zijn hier ver verwijderd van bijvoorbeeld de Scan-
                 dinavische voorzieningenniveaus. Het krijgen van een kind vertaalt zich in
                 Nederland dan ook direct in een beduidende afname van de koopkracht van de
                 ouders: gemiddeld daalt hun bestedingsruimte met een vijfde (Bos en Hoog-
                 hiemstra 2004, p. 66). Dit ‘gezinsdal’ wordt voornamelijk veroorzaakt doordat
                 vrouwen in deeltijd gaan werken als ze moeder worden of helemaal stoppen
                 met werken. Internationaal-vergelijkenderwijs kan gesteld worden dat de Neder-
                 landse verzorgingsstaat hier onderverzekert (Kremer 2005, hoofdstuk 5). De
                 conclusie ten aanzien van de zogenaamde nieuwe risico’s is daarmee dat er hier
                 nog ruimte is om voorzieningen te verbeteren.
                 Vergrijzing stelt nadere eisen aan ons verzekeringssysteem én aan ons
                 arbeidsstelsel
                 Vergrijzing is een probleem dat we lang van tevoren kunnen zien aankomen: het
                 is een trend die zeker is. Beleidsmatig ‘niets doen’ is dan ook onverstandig. Naar-
                 mate er tijdiger beleid op de vergrijzing wordt gevoerd, is het palet aan opties                        175
                 groter. Bovendien is er dan ook een lange periode beschikbaar om aan oplossin-
                 gen te werken; die oplossingen hoeven dus niet allemaal morgen of volgend jaar
                 ingevoerd te worden – er is geen reden voor paniek. Maar er is ook geen reden
                 voor uitstel. Recente vooruitberekeningen van het cpb (2006) laten zien dat de
                 vergrijzing die ons tot 2040 – wanneer de vergrijzingslast maximaal is – te wach-
                 ten staat, ingrijpende repercussies heeft. De kosten van pensioenen, aow en
                 gezondheidszorg zullen sterk stijgen als onderdeel van het nationaal inkomen.
                 Zonder nadere en tijdige beleidsmaatregelen betekent dit dat het financieringste-
                 kort en de staatsschuld na 2010 sterk zullen gaan oplopen. De te nemen maatre-
                 gelen kunnen in ten minste vier hoofdrichtingen worden gezocht: (1) ouderen
                 gaan (weer) langer doorwerken, (2) geleidelijke afschaffing van het ouderentarief
                 in de inkomstenbelasting (zodat ook aow’ers mee blijven betalen aan collectieve
                 voorzieningen), (3) een geleidelijke verhoging van de aow-leeftijd (naar bijvoor-
                 beeld 67 jaar9), en (4) in het algemeen de arbeidsparticipatie zo hoog mogelijk
                 zien te krijgen (zie ook wrr 2000): een investering in het draagvlak van de
                 samenleving.
                 Dat ouderen langer (moeten en kunnen) doorwerken is al langer in discussie. Door
                 het aantrekken van de economie, en de beperking van de routes van vervroegde
                 uittreding, stijgt de participatie van de groep tussen de 55 en 65 jaar ook weer. Die
                 stijging is al zo’n tien jaar voorzichtig gaande, maar daar kan nog meer bereikt wor-
                 den. Verder lopen er momenteel debatten over de Nederlandse pensioenleeftijd.
                 Een afnemende productiviteit bij klimmende leeftijd – van oudsher, in een tijd
                 met merendeels ‘slijtende’ beroepen, de ratio achter een pensioenleeftijd rond het
                 65ste jaar – is niet meer vanzelfsprekend. Stratenmakers, vuilnisophalers en der-
                 gelijke beroepen hebben nog steeds met fysieke slijtage te maken, en dat geldt ook
</pre>

====================================================================== Einde pagina 176 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 177 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006       16:11   Pagina 176
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               voor sommige beroepen in de dienstverlening (zorg, onderwijs). Maar voor andere
                               beroepen geldt het optreden van productiviteitsverlies bij een klimmende leeftijd
                               niet. Er zijn, integendeel, steeds meer creatieve beroepen en ‘ervaringsberoepen’
                               (management bijvoorbeeld) waarin mensen alleen maar ‘beter’ worden met de
                               jaren.
                               Als we willen dat mensen langer doorwerken, is het strak vasthouden aan anciën-
                               niteit als belangrijkste basis van de beloningsstructuur wel een probleem. Van
                               oudsher heeft dit anciënniteitbeginsel een institutioneel-economische ratio: het
                               zet partijen aan tot ‘investeren’ in de arbeidsrelatie (vgl. Lazear 1995). Nu echter
                               zou het gaan betekenen dat de even productieve of zelfs wat minder productie-
                               vere ouderen voor een werkgever dubbel zo duur zijn als hun jongere collega’s.
                               Zoveel hoger komt de productiviteit in het algemeen met het klimmen der jaren
                               niet te liggen. Bovendien brengt de huidige beloningsstructuur over het leven
                               met zich mee dat er vanaf de leeftijd van 45 à 50 jaar nauwelijks mobiliteit is
                               of zelfs maar een arbeids‘markt’ als zodanig. Dit illustreert overigens dat interne
                               mechanismen (anciënniteit, beloningsstructuur) en externe mechanismen
                               (arbeidsmarktmobiliteit, ontslagwetgeving) sterk met elkaar verweven zijn.
 176                           Waar het gaat om vergrijzing, langer doorwerken en de positie van oudere werk-
                               nemers kan daarom de volgende drieslag gemaakt worden. In de eerste plaats is
                               het een goede zaak als mensen in onderling overleg tussen werkgever en werkne-
                               mer er vaker voor opteren om na hun 65ste jaar nog – geheel of gedeeltelijk –
                               door te werken (Hazeu 1999, p. 12). De volgende slag is dat bedrijven eraan zullen
                               moeten wennen om voor oudere werknemers een interessante werkgever te
                               zijn.10 Hun productie en productiviteit zijn immers nodig: de schaarste op de
                               arbeidsmarkt gaat structureel toenemen, er is breed gevoelde huiver in onze
                               samenleving over verdere arbeidsmigratie, en de laagdrempelige uittreedroutes
                               van vut, wao en ww zijn ‘dichtgeschroeid’. Het vormgeven van goede manie-
                               ren om als bedrijf om te gaan met oudere werknemers kan gestimuleerd worden
                               door good practices naar voren te halen. Die good practices kunnen ook uit het
                               buitenland komen, bijvoorbeeld uit de Scandinavische landen die zo’n jaar of
                               twintig voorlopen op Nederland in demografische ontwikkeling. Daarbij is het
                               natuurlijk zaak om niet een ‘Deens model’ of een ‘Zweeds model’ te kopiëren,
                               maar om goed werkende mechanismen, arrangementen en instituties ook in de
                               Nederlandse verhoudingen te beproeven. De mate waarin we komende jaren
                               verder weten te komen in deze eerste twee ‘slagen’ (langer doorwerken op basis
                               van vrijwilligheid, en een beter ouderenbeleid van werkgevers) geeft – zeg rond
                               2010 – ook een indicatie van de noodzaak om ook door het optrekken van de
                               aow-leeftijd nog een bijdrage te leveren aan het opvangen van het vergrijzings-
                               probleem.
                               Ten slotte: betere par ticipatievoorzieningen voor jongeren betekent
                               win-win voor allen
                               In dit hoofdstuk is geanalyseerd hoe de organisatie en beheersing van de verzeke-
                               ringsfunctie van de verzorgingsstaat in de afgelopen twee decennia ruwweg op
</pre>

====================================================================== Einde pagina 177 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 178 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006    16:11   Pagina 177
                                                             verzekeren: balanceren tussen onder- en oververzekering
                 orde is gebracht. De komende tijd zal vooral de aanstaande vergrijzing nadere
                 eisen stellen. Ouderen hebben daarbij als groep de afgelopen jaren al de nodige
                 ingrepen ondergaan (afschaffing vut, beperkte indexering pensioenen; van eind-
                 loon naar middelloon; de ww-duurbeperking en heractivering van de sollicita-
                 tieplicht) en zullen er mogelijk nog meer ondergaan; denk aan de debatten over
                 fiscalisering van de aow en over doorwerken na het 65ste jaar. Hierbij dient wel
                 in ogenschouw te worden genomen dat ouderen als groep in de Nederlandse
                 verzorgingsstaat verhoudingsgewijs het sterkst verzekerd zijn, terwijl jongeren
                 en mensen in ‘het spitsuur van het leven’ minder goed af zijn. Bovendien heeft
                 een wat evenwichtiger profijt van de verzekeringsfunctie naar leeftijdscatego-
                 rieën niet louter een herverdelend effect, maar juist een win-winkarakter. De
                 macro-economische ruimte die ermee wordt gecreëerd, kan immers dienen ter
                 financiering van betere voorzieningen om nieuwe risico’s op te kunnen vangen.
                 Het dient dan ook iedereen. Een hogere arbeidsparticipatie betekent immers een
                 groter draagvlak voor het opvangen van de vergrijzingsproblematiek.
                                                                                                                     177
</pre>

====================================================================== Einde pagina 178 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 179 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006     16:11    Pagina 178
        de v er zorgingssta at herwoge n
                     noten
                     1         November 2006 komt het ministerie van szw met een actualisering uit van deze
                               studie over de toekomstige inkomenspositie van ouderen. Daarin zal onder
                               andere gepoogd worden om ook rekening te houden met het inkomen van oude-
                               ren uit derdepijlerregelingen (lijfrentepolissen) en inkomen uit vermogen.
                     2         Een indicator die is ontwikkeld om rekening te houden met definitieverschillen,
                               verschillen in belastingstelsels (krijgt een voorziening de vorm van een publieke
                               uitgave of juist van een tax expenditure?) en verschuivingen van publieke naar
                               private regelingen, die veel invloed hebben op wat in statistieken wordt gerap-
                               porteerd, maar juist een minder goed zicht bieden op de materiële kant van de
                               zaak.
                     3         Dat lage vruchtbaarheidsniveau wordt ook beïnvloed door de late komst van het
                               eerste kind, gemiddeld zo rond het dertigste jaar van de moeder. Verder geldt dat
                               de vruchtbaarheid van allochtone vrouwen wel hoger dan gemiddeld ligt, maar
                               dat die van tweedegeneratie allochtone vrouwen richting die van autochtone
                               vrouwen tendeert.
 178                 4         Nu ook schoorvoetend door Bovenberg erkend: “De levensloopregeling moet
                               meer worden gericht op scholing in plaats van vervroegde uittreding.” (A.L. Bo-
                               venberg en B. Jacobs, ‘Vele hervormingen nodig om vergrijzing op te vangen’,
                               de Volkskrant 21 maart 2006).
                     5         Overigens is het beeld hier niet geheel uitgekristalliseerd voor de toekomst. In
                               ieder geval is er zowel sprake van een afname van het aanbod als van de vraag naar
                               laagopgeleiden. De laatste jaren is de vraag sneller afgenomen dan het aanbod
                               (Jacobs 2004), maar dat kan conjunctureel bepaald zijn. Naar de toekomst toe is
                               het voorstelbaar dat een toenemende inkomensongelijkheid in het voordeel kan
                               werken van de participatie van laagopgeleiden. Voor de lange termijn is ter voor-
                               koming van structurele uitval en marginalisering van belang dat laagopgeleiden
                               een fatsoenlijk leven kunnen leiden. Bij voldoende inzet van het bestaande
                               beleidsinstrumentarium zou dit mogelijk moeten zijn. Verontrustend blijft met
                               name dat er een groep gemarginaliseerden bestaat voor wie de aansluiting met de
                               arbeidsmarkt blijvend verloren is gegaan.
                     6         En wanneer alle relevante publieke voorzieningen (ook bijvoorbeeld de batentoe-
                               rekening van middelbaar en hoger onderwijs) en belastingsubsidies (bijvoorbeeld
                               hypotheekrenteaftrek) bij elkaar worden genomen, resulteert de verzorgingsstaat
                               ook niet in een grootscheepse herverdeling van hoog naar laag (vgl. scp 2003).
                     7         Vanaf de aanscherping van de toegangseis voor de ww per 1 april 2006 geldt dat
                               men van de voorgaande 36 weken er 26 gewerkt moet hebben. Daarvoor lag de
                               wekeneis op 26 van de laatste 39 weken.
                     8         In de Amerikaanse samenleving is bijvoorbeeld veel minder sociale verzekering,
                               maar werken mensen gemiddeld meer uren, die ook nog productiever zijn, zodat
                               hun nationaal inkomen per hoofd van de bevolking zo’n dertig procent boven het
                               gemiddelde van de eu-15 ligt. In zekere zin is dat hun manier van verzekeren, of,
                               anders gezegd, de compensatie voor het tekort eraan.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 179 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 180 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006      16:11    Pagina 179
                                                                  verzekeren: balanceren tussen onder- en oververzekering
          9      De modaliteit ‘fiscalisering van de aow’ levert volgens het cpb (cpb/Van Ewijk
                 e.a. 2006, p. 18) 1,5 à 2 maal zo ’n grote bijdrage aan de oplossing van de budget-
                 taire problematiek ten gevolge van de vergrijzing dan de modaliteit ‘geleidelijke
                 verhoging van de aow -leeftijd tot 67 jaar’. Hierbij moet wel aangetekend wor-
                 den dat een en ander sterk afhankelijk is van hoe dergelijke modaliteiten worden
                 ingevoerd (o.a. fasering). Zie ook de Studiegroep Begrotingsruimte (2006, p. 31)
                 voor een uitvoeriger overzicht van mogelijke maatregelen.
          10     Werkgevers – zoals de overheid bijvoorbeeld – die nog bezig zijn competities te
                 organiseren wie de ‘beste jonge ambtenaar van het jaar’ is, en eenvoudigweg niet
                 op het idee komen dat je zo’n competitie ook kunt organiseren voor de 50-plus-
                 categorie, doen niet alleen aan leeftijdsdiscriminatie, maar zien vooral de bui nog
                 niet hangen.
                                                                                                                          179
</pre>

====================================================================== Einde pagina 180 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 181 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006 16:11 Pagina 180
        de v er zorgingssta at herwoge n
 180
</pre>

====================================================================== Einde pagina 181 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 182 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:11   Pagina 181
                                                                 verheffen: investeren in een zachtmoedige meritocratie
          7      verheffen: investeren in een zachtmoedige
                 meritocr atie
          7.1    inleiding
                 De Nederlandse verzorgingsstaat heeft altijd (ook) in het teken van verheffen
                 gestaan. Waar de wortels van de sociale zekerheid zoals die in het vorige hoofd-
                 stuk aan bod kwam, eerder in (het begin van) de twintigste eeuw liggen, gaat
                 deze functie in sterke mate terug op de negentiende eeuw. In deze periode krijgt
                 het Nederlandse onderwijsbestel contouren en neemt de arbeidsmarkt moderne
                 vormen aan. In het verlengde daarvan vormen noties over kansen en mogelijk-
                 heden voor ontwikkeling een belangrijk onderdeel van het maatschappelijk
                 discours. De vraag ligt voor hoe die noties inhoud te geven en wat het betekent
                 voor de vormgeving van de verschillende instituties.
                 Kenmerkend voor moderne samenlevingen is het funderende idee van individu-
                 ele gelijkwaardigheid. Het belang van dat idee wordt door alle grote politieke
                 stromingen onderschreven. Minder overeenstemming is er lange tijd geweest
                 over wat dat betekent, wanneer aan de norm van individuele gelijkwaardigheid
                 recht is gedaan, en wie daarvoor de voornaamste verantwoordelijkheid heeft.                            181
                 Grof gezegd staan daarbij twee interpretaties tegenover elkaar: kansengelijkheid
                 en uitkomstgelijkheid. Kansengelijkheid vereist een maatschappelijk bestel
                 waarin vrije beroepskeuze wettelijk is gegarandeerd en waarin de overheid zich
                 garant stelt voor de toegankelijkheid van het onderwijs. Uitkomstgelijkheid
                 daarentegen is gebaseerd op een sociaal-wetenschappelijke analyse waarin de
                 formele gelijkheden van de burgerlijke maatschappij vooral gezien worden als
                 een toedekking van feitelijke ongelijkheden. De ‘negatieve vrijheden’ die be-
                 scherming bieden tegen overmatige staatsbemoeienis en burgers de mogelijk-
                 heid geven om via het schadebeginsel het civiele leven in goede banen te leiden,
                 is in dit perspectief ontoereikend om recht te doen aan het beginsel van indivi-
                 duele gelijkwaardigheid. Naast ‘negatieve vrijheden’ zijn er dan ‘positieve vrij-
                 heden’ nodig die verdergaan dan contractvrijheid en formele toegangsgelijkheid
                 (Berlin 1958).
                 Beide interpretaties zijn in het licht van de voortgaande heterogenisering van de
                 samenleving achterhaald. Omdat verheffen in een geïndividualiseerde samenle-
                 ving niet uitsluitend de verantwoordelijkheid van de overheid kan zijn, maar in
                 toenemende mate toevalt aan het individu zelf, kan verheffen niet langer de vorm
                 aannemen van het van overheidswege ‘optillen’ van mensen tot aan een politiek
                 bepaald uitkomstenniveau. Daarvoor bestaan niet alleen redenen van politieke
                 opportuniteit (We’re all liberals now!), maar ook eigenstandige morele redenen.
                 Een eigentijdse uitwerking van het beginsel van individuele gelijkwaardigheid
                 moet namelijk zowel recht doen aan de notie van gelijkheid als aan de notie van
                 handelingsverantwoordelijkheid die er via de band van moderne persoonsconcep-
                 ties, waarin het autonoom denkende en handelende individu centraal staat, aan
                 moet worden toegevoegd. Alleen een verdeling van hulpbronnen en posities die,
</pre>

====================================================================== Einde pagina 182 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 183 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:11   Pagina 182
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               om met de Amerikaanse filosoof Ronald Dworkin (2000) te spreken, tegelijk
                               ‘gevoelig’ is voor verschillen in talent en inzet en ‘ongevoelig’ voor verschillen
                               die buiten het bereik van de individuele verantwoordelijkheid liggen, voldoet aan
                               deze twee eisen. Het ideaal dat hiermee wordt verwoord is er één waarin alle legi-
                               tieme verschillen ‘verdiende’ verschillen zijn en alle niet-verdiende verschillen in
                               principe moreel illegitiem.
                               Het amendement dat de Engels-Indiase econoom en Nobelprijswinnaar Amar-
                               tya Sen hieraan heeft toegevoegd, luidt dat individuen zeer kunnen verschillen
                               in de mate waarin zij erin slagen gelijke kansen ook daadwerkelijk te benutten.
                               Oftewel, ongelijke uitkomsten zijn alleen dan moreel legitiem als de maatschap-
                               pelijke kansen corrigeren voor mentale, cognitieve en fysieke verschillen tussen
                               mensen. Daadwerkelijke kansengelijkheid vereist dan ook een verdeling van
                               maatschappelijke hulpbronnen die mensen gelijke mogelijkheden verschaft om
                               hun maatschappelijke kansen daadwerkelijk te realiseren. Het is vervolgens aan
                               in-dividuen zelf om deze kansen ook daadwerkelijk te grijpen. Oftewel, effec-
                               tieve kansengelijkheid is alleen dan gerealiseerd wanneer mensen over gelijke
                               mogelijkheden beschikken om hun levensplannen te realiseren, ook al vereist
                               dat een ongelijke verdeling van maatschappelijke hulpbronnen en mondt het uit
 182                           in ongelijke uitkomsten (Sen 1995). Deze geïndividualiseerde kansengelijkheid
                               wijkt in haar sensitiviteit voor individuele verschillen af van de uniforme kan-
                               senvrijheid à la John Rawls (1971), Will Kymlicka (1990) en Ronald Dworkin
                               (2000), maar onderscheidt zich, evenals het liberaal-egalitarisme van Rawls en
                               anderen, van uitkomstgelijkheid door haar gevoeligheid voor individuele ver-
                               antwoordelijkheid voor de eigen levensuitkomsten. Ook al is de mens geen
                               meester van zijn eigen lot, hij is evenmin het willoze slachtoffer van de omstan-
                               digheden.
                               Dit morele principe komt niet uit de lucht vallen. Het is een radicalisering van de
                               voornaamste ontwikkelingslijnen in het moderniseringsproces zoals dat door de
                               klassieke sociologie is beschreven en daarmee een voorbeeld van empirisch
                               gefundeerde normativiteit. Een maatschappelijke orde waarin achievement het
                               voornaamste verdelingscriterium is, is een maatschappij die via een uitgebalan-
                               ceerd onderwijsbestel zorgt voor gelijke uitgangsposities en een optimale
                               ontplooiing van ieder menselijk talent, ongeacht aard en omvang ervan. Ook is
                               het een orde waarin het idee van vrije beroepskeuze serieus wordt genomen en
                               waarin dus wordt gestreefd naar een arbeidsmarkt waarin alle drempels, schot-
                               ten, plafonds en andere belemmeringen die niet gerelateerd zijn aan objectieve
                               functie-eisen zijn weggenomen. Een maatschappij die daaraan voldoet, wordt
                               ook wel een ‘meritocratie’ genoemd (Roemer 2000).
                               Hoewel een goed functionerende meritocratie een belangrijk element is van de
                               verheffingsfunctie, is die functie daarmee niet uitgeput. Verheffen is niet alleen
                               een instrument ter maximalisering van de economische groei, maar omvat ook
                               het idee van ontwikkeling en ontplooiing omwille van zichzelf. Het vergroten
                               van de verheffingscapaciteiten van onderwijsbestel en arbeidsmarkt is niet alleen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 183 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 184 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:11   Pagina 183
                                                                 verheffen: investeren in een zachtmoedige meritocratie
                 een noodzaak om de Nederlandse verzorgingsstaat betaalbaar te houden, maar
                 ook omdat ze zo meer tegemoet komt aan de grotere diversiteit aan wensen,
                 verlangens en vermogens die hedendaagse Nederlandse burgers nu eenmaal
                 hebben. Daarnaast omvat verheffen een element van zachtmoedigheid, gebaseerd
                 op een fundamentele acceptatie van menselijke beperkingen die een meritocratie
                 ontbeert. De hardvochtigheid van een samenleving waarin verschillen in
                 uitkomsten niet langer hoeven te worden gecorrigeerd omdat ze nu eenmaal
                 ‘verdiend’ zijn, wordt door de meeste Nederlanders afgewezen, zo leert ook
                 recent onderzoek (scp 2005; 21minuten.nl). Om deze redenen wordt in dit
                 hoofdstuk het begrip ‘verheffen’ gebruikt en niet ‘meritocratisering’.
                 Uiteraard klinkt in ‘verheffen’ ook de gedachte van culturele overdracht door.
                 Hoewel recent het pleidooi weer klinkt om het Nederlandse onderwijs daarin een
                 belangrijke rol te laten spelen (Onderwijsraad 2006), past daarbij wel beschei-
                 denheid. Niet alleen is er geen duidelijkheid over wat die culturele overdracht
                 zou moeten behelzen, ook ontbreekt het aan een moreel gezaghebbende elite die
                 overtuigend kan vaststellen welke culturele canon eenieder zou moeten kennen.
                 Om deze redenen beperken we ons in dit hoofdstuk tot een meer functionele
                 invulling van verheffen, en beperken we ons tot het onderwijs en de arbeids-
                 markt. In het volgende hoofdstuk (hoofdstuk 8, over de verbindingsfunctie van                          183
                 de verzorgingsstaat) wordt uitvoeriger ingegaan op de kwestie van culturele
                 verheffing.
                 In dit hoofdstuk wordt zowel het Nederlandse onderwijsbestel als de arbeids-
                 markt doorgelicht op hun vermogen om mensen te verheffen. Daarbij kijken we
                 niet naar sociale mobiliteit in Nederland in zijn algemeenheid, maar richten we
                 ons vooral op de identificatie van verheffingstekorten (en eventueel overschot-
                 ten) binnen het Nederlandse onderwijsbestel en de Nederlandse arbeidsmarkt.
                 De vragen die in paragraaf 7.2 centraal staan zijn: slaagt het Nederlandse onder-
                 wijsbestel erin het aanwezige talent van de bevolking in voldoende mate te
                 ontdekken en te (helpen) ontplooien? Biedt het verschillende talenten voldoende
                 leertrajecten om zich maximaal te scholen? Is het onderwijssysteem in afdoende
                 mate toegerust voor een arbeidsbestel waarin vaardigheden niet langer een leven
                 lang meegaan?
                 Paragraaf 7.3 neemt vervolgens de arbeidsmarkt onder de loep en kijkt vooral naar
                 de mate waarin recht wordt gedaan aan de norm van vrije beroepskeuze. Staan
                 posities in de Nederlandse arbeidsmarkt open voor iedere getalenteerde of vallen
                 er toch drempels en blokkades voor de instroom en doorstroom van specifieke
                 groepen en individuen aan te wijzen? De kwaliteitsslag die in paragraaf 7.2 wordt
                 bepleit voor het Nederlandse onderwijs, verliest immers aan effect wanneer de
                 arbeidsmarkt haar verdelende functie niet naar behoren vervult. Dat is niet alleen
                 een verspilling van middelen en menselijk kapitaal, maar kan ook, als die blok-
                 kades en drempels bovendien etnisch ‘gekleurd’ zijn, gemakkelijk leiden tot
                 sociale ‘ontbinding’.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 184 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 185 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006     16:11    Pagina 184
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               Paragraaf 7.4 beantwoordt de vraag Wat te doen? Hoe kunnen eventuele verhef-
                               fingstekorten worden weggenomen? Welke aanpassingen en wijzigingen zijn er
                               nodig om de Nederlandse samenleving voor te bereiden op een wereld van toe-
                               nemende internationalisering, technologische verandering, heterogeniteit, en
                               vergrijzing en ontgroening? Hoe de werking van de verheffingsfunctie te verbe-
                               teren, opdat de robuustheid en toekomstbestendigheid van de Nederlandse
                               verzorgingsstaat wordt vergroot?
                               Paragraaf 7.5 beantwoordt de vraag hoe een ‘zachtmoedige meritocratie’ eruitziet
                               en schetst in grove penseelstreken de arrangementen die benodigd zijn om een
                               toekomstige meritocratie van zijn scherpe kantjes te ontdoen.
                     7.2       verheffen in het onderwijs
                               Van oorsprong was het Nederlandse onderwijs vooral standenonderwijs. ‘Hoger’
                               en ‘lager’ duidden niet, zoals tegenwoordig, een temporeel onderscheid aan,
                               maar verwezen naar twee verschillende opleidingstrajecten die primair bedoeld
                               waren voor de reproductie van standsverschillen. Pas later daagde het besef dat
                               dit om sociale en economische redenen onwenselijk was. Sociaal onwenselijk
 184                           omdat een gesegregeerd onderwijssysteem niet paste bij een samenleving die
                               werd gekenmerkt door groeiende wederzijdse afhankelijkheden en gedeelde risi-
                               co’s. En economisch onwenselijk omdat het onderwijsstelsel van de negentiende
                               eeuw niet bij machte bleek het aantal hoger geschoolden af te leveren waar de
                               veranderende economische structuur om vroeg.
                               Met de industrialisatie van de Nederlandse economie in de tweede helft van de
                               negentiende eeuw namen ook haar kapitaalsintensiteit en schaalomvang toe. Als
                               gevolg daarvan steeg de complexiteit van de bedrijfsvoering, kromp het aantal
                               eenvoudige uitvoeringsfuncties, en werd de roep om gekwalificeerde ambachts-
                               lieden en geschoolde managers groter. Als gevolg van de mismatch tussen de
                               kwaliteit van de gevraagde en de aangeboden arbeid groeide de druk op de over-
                               heid om de schotten tussen de onderwijstrajecten af te breken. In de tweede helft
                               van de negentiende en het begin van de twintigste eeuw resulteerde dat in een
                               aantal wetten die van de aanduidingen ‘hoger’ en ‘lager’ temporele aanduidingen
                               maakten. Het lager onderwijs werd een publiek gefinancierde, zij het deels
                               privaat georganiseerde, primaire onderwijsfase die ieder kind moest doorlopen.
                               Differentiatie naar interesse en intellectuele vermogens vond na afloop van deze
                               fase plaats en leidde ertoe dat kinderen werden uitgesorteerd over verschillende
                               niveaus binnen de secundaire onderwijsfase. Met deze nieuwe institutionele
                               structuur kreeg het onderwijs ook een expliciete verheffingstaak. Het streven
                               werd om zoveel mogelijk leerlingen te laten doorstromen naar hogere onderwijs-
                               vormen door belemmeringen op instroom en doorstroom zoveel mogelijk weg te
                               nemen. Dit kan worden geïnterpreteerd als de uitkomst van de politieke contes-
                               tatie over de juiste vertaling van het principe van individuele gelijkwaardigheid,
                               die vanaf het einde van de negentiende eeuw geleidelijk aan had geresulteerd in
                               een groeiende lijst sociale grondrechten die moesten bijdragen aan de realisering
</pre>

====================================================================== Einde pagina 185 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 186 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:11    Pagina 185
                                                                  verheffen: investeren in een zachtmoedige meritocratie
                 van het ideaal van kansengelijkheid (Braggen en Weijers 1995). Gedurende de
                 twintigste eeuw neemt individuele ‘verdienste’ als verdelingsprincipe geleidelijk
                 de plaats in van geboorte, sekse, bezit of leeftijd (Meijnen 2005a).
                 Met de toenemende meritocratisering van arbeidsorganisaties en het verschralen
                 van inkomenscompenserende regelingen van staatswege is het onderwijsstelsel
                 uitgegroeid tot de ‘verheffingsmachine’ bij uitstek. In toenemende mate is het
                 schooldiploma beslissend geworden voor de arbeidsmarktperspectieven en, via
                 inkomen, relaties, status en de andere hulpbronnen die via arbeid worden ver-
                 kregen, voor gezondheid, wooncarrière, gezinsvorming, vriendenkring, welzijn,
                 geluk en zelfs mortaliteit. Om die reden is onderwijs voor de meeste politieke
                 partijen dan ook uitgegroeid tot hét instrument voor de realisering van breed
                 gedeelde emancipatiedoelstellingen. Opeenvolgende kabinetten hebben sinds de
                 jaren zestig kleine en grote onderwijshervormingen doorgevoerd om de repro-
                 ductie van sociaal-economische ongelijkheden te verminderen en de doorstroom
                 van leerlingen uit lagere sociaal-economische klassen naar het hoger beroeps-
                 onderwijs (hbo) en het wetenschappelijk onderwijs (wo) te vergroten, in een
                 impliciete en soms expliciete poging om Nederland om te vormen tot een meri-
                 tocratie (Meijnen 2005a; Karsten en Sleegers 2005).
                                                                                                                         185
                 Anno nu: onder wijs, arbeidsmarkt en de Lissabonagenda
                 Als gevolg van economische internationalisering is er aan het eind van de twin-
                 tigste eeuw onder politieke en economische elites een groeiend besef van econo-
                 mische kwetsbaarheid ontstaan. Ondernemingen staan in toenemende mate
                 bloot aan concurrentie uit landen die of een lager loonpeil kennen of een kwalita-
                 tief superieur productieklimaat. Ook via belastingheffingsgrondslagen zijn
                 landen met elkaar in concurrentie. Om deze concurrentie het hoofd te bieden,
                 kunnen grofweg twee wegen worden ingeslagen: ofwel het pad van lage arbeids-
                 kosten, ofwel het pad van de kwaliteitsconcurrentie waarin ingezet wordt op
                 innovatie en kapitaalintensivering van de productie, wat ook dwingt tot grotere
                 investeringen in menselijk kapitaal (Finegold en Soskice 1988).
                 Door de Europese Unie (eu) is vanwege de relatief hoge bruto arbeidskosten
                 expliciet die laatste strategie omarmd. Met het Lissabonakkoord van 2000 is de
                 doelstelling geformuleerd om de Europese economie te transformeren tot de
                 meest concurrerende en dynamische ter wereld. Onderwijs wordt daarbij gezien
                 als het instrument bij uitstek om arbeidsvraag en arbeidsaanbod in termen van
                 competenties en functie-eisen dichter bij elkaar te brengen. In een context van
                 vrijwel continue economische structuurveranderingen vereist dat voortdurende
                 scholing en dus een onderwijssysteem waarin initiële en postinitiële opleidingen
                 goed op elkaar aansluiten. Zonder permanente educatie zijn de vaardigen van
                 morgen immers de werklozen van overmorgen (Sennett 2006). Dat zien te voor-
                 komen is niet alleen een kwestie van economische noodzaak, maar ook van een
                 preventieve verzekering tegen sociaal-economische marginalisering. Daarnaast is
                 de toenemende nadruk door de eu-lidstaten op verhoging van de onderwijsin-
                 spanningen ingegeven door demografische ontwikkelingen – vergrijzing en
</pre>

====================================================================== Einde pagina 186 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 187 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006                 16:11    Pagina 186
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               ontgroening – die zowel maximalisering van de arbeidsparticipatie afdwingen
                               (extensieve groei) als maximalisering van de arbeidsproductiviteit (intensieve
                               groei) en dus optimaal gebruik maken van het aanwezige talent. Als gevolg daar-
                               van kunnen ontwikkelde economieën met vergrijzende bevolkingen het zich niet
                               langer permitteren om burgers aan de kant te laten staan of burgers met achter-
                               haalde vaardigheden de arbeidsmarkt op te sturen. Voortijdige uitval en ontoerei-
                               kende competentieverwerving zijn in dit licht prangende problemen.
                               In deze paragraaf wordt het Nederlandse onderwijsbestel doorgelicht op zijn ver-
                               heffende capaciteiten. Hoe presteert het Nederlandse onderwijsbestel in verge-
                               lijking met andere landen? Weet het voldoende uit de leerlingen te halen? Is er
                      Figuur 7.1               Spreiding wiskundescores van 15-jarige leerlingen in 2003
                          FIN                                                                        544
                         KOR                                                                         542
                        NED                                                                         538
                          JAP                                                                      534
                        CAN                                                                       532
 186
                          BEL                                                                     529
                         ZWI                                                                     527
                          TSJ                                                                 516
                         DEN                                                                 514
                         FRA                                                                 511
                        ZWE                                                                 509
                        OOS                                                                506
                          DUI                                                              503
                          IER                                                             503
                       OESO                                                               500
                        NOO                                                             495
                         POL                                                           490
                        HON                                                            490
                         SPA                                                          485
                           VS                                                         483
                         POR                                                      466
                          ITA                                                     466
                          GRI                                                 445
                                            445         350        400         450       500          550 600 650 700
                                IIIIIIIIIIIII minst presterende kwart leerlingen
                                IIIIIIIIIIIII middelste 50 procent (544) - gemiddelde score
                                IIIIIIIIIIIII best presterende kwart leerlingen
                      Bron: oecd pisa 2003
</pre>

====================================================================== Einde pagina 187 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 188 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:11   Pagina 187
                                                                 verheffen: investeren in een zachtmoedige meritocratie
                 sprake van structurele onderbenutting, dat wil zeggen: zijn er bevolkingsgroepen
                 die stelselmatig uitvallen of in de onderste regionen van het bestel terechtkomen?
                 Maar niet alleen ‘verheffingstekorten’ zijn van belang, ook ‘verheffingsoverschot-
                 ten’. Waar kunnen inefficiënties en andere vormen van verspilling worden
                 geïdentificeerd? Waar zou het onderwijsbestel in principe toe kunnen met
                 minder publieke middelen omdat er meer private middelen in te zetten zijn?
          7.2.1  de prestaties van het Nederl andse onderwijs
                 Hoewel het lastig is om de prestaties van verschillende onderwijssystemen inter-
                 nationaal te vergelijken, blijkt het Nederlandse onderwijsbestel op de enkele
                 gestandaardiseerde internationale tests die er zijn, goed tot uitstekend te scoren.
                 Uit de driejaarlijkse pisa-testen die de Organisatie voor Economische Samen-
                 werking en Ontwikkeling (oecd) sinds 2000 onder 4.500 tot 10.000 leerlingen
                 per deelnemend land afneemt om zicht te krijgen op de lees- en rekenvaardighe-
                 den van vijftienjarigen, scoort Nederland uitstekend. Op het vlak van wiskunde
                 staat Nederland derde, achter Finland en Zuid-Korea.
                 Op het gebied van leesvaardigheden staan Nederlandse leerlingen op de zevende
                 plaats, na respectievelijk Finland, Zuid-Korea, Canada, Australië, Nieuw-Zeeland                       187
                 en Ierland. En op het vaardigheidsgebied natuurwetenschap scoort Nederland
                 een vierde plaats, na (weer) Finland, Zuid-Korea, Japan en Australië (oecd 2005;
                 ocw 2005). Deze goede prestaties zijn des te opmerkelijker als wordt bedacht dat
                 de Nederlandse uitgaven aan onderwijs relatief laag zijn. In 2004 bedroegen de
                 totale uitgaven 5 procent van het bruto binnenlands product (bbp). Dit ligt onder
                 het EU-gemiddelde (5,4 procent) en het oecd-gemiddelde (5,6 procent) en ook
                 beduidend onder de uitgaven van landen als Frankrijk (6,1 procent), België (6,4
                 procent), en het Verenigd Koninkrijk (5,9 procent). Met recht kon de minister van
                 ocw dus in haar reactie op de laatste Education at a glance van de oecd schrijven
                 dat de effectiviteit van het Nederlandse onderwijs afgemeten aan de verhouding
                 tussen kosten en opbrengsten groot is (Ministerie van ocw 2005).
                 Zo op het eerste gezicht is er dus weinig aan de hand. De kwaliteit van het Neder-
                 landse primaire onderwijs (want dat is wat deze tests hoofdzakelijk meten) is
                 internationaal gezien uitstekend en voldoet daarmee in grote lijnen aan onze
                 verheffingseisen. Dat wil echter niet zeggen dat er niet ook (grote) knelpunten
                 zijn in het Nederlandse onderwijs. Hieronder zullen wij deze per onderwijsfase
                 langslopen.
          7.2.2  voor schoolse educatie: voorbij de opvang
                 Internationaal bestaat consensus over het belang van goede voorschoolse educa-
                 tie (oecd 2001). Goede, kwalitatief hoogstaande voorschoolse educatie is niet
                 alleen noodzakelijk om uitval en ontwikkelingsstoornissen in een vroegtijdig
                 stadium te kunnen identificeren, maar ook om de reproductie van sociaal-econo-
                 mische ongelijkheden door (te) vroege sortering zoveel mogelijk tegen te gaan.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 188 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 189 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006         16:11     Pagina 188
        de v er zorgingssta at herwoge n
                      Figuur 7.2       Verdeling (publieke en private) uitgaven naar onderwijsniveau als percentage van het
                                       bbp in 2002
                       8
                       7
                       6
                       5                                                                                                } A
                       4
                       3
                                                                                                                        } B
                       2
                       1
                                                                                                                        } C
                                                                                                                        } D
                       0
                                TSJ       NED         DUI       VK       FRA        FIN       BEL    DEN        VS
                            ■■  Pre-primair                   A  OESO tertiair                              OESO totaal
                            ■■  Primair en lager secundair    B  OESO hoger secundair
 188
                            ■■  Hoger secundair               C  OESO primair en lager secundair
                            ■■  Tertiair                      D  OESO pre-primair
                      Bron: oecd
                               Onder ideale condities, dat wil zeggen bij consequente toepassing van de beste
                               voorschoolse programma’s, voldoende ouderbetrokkenheid, en doorlopende
                               ondersteuning tijdens het basisonderwijs, kan de helft tot twee derde van de leer-
                               achterstand ongedaan worden gemaakt (Leseman 2005).
                               In Nederland bestaan er weliswaar instellingen voor Voor- en Vroegschoolse
                               Educatie (vve), maar deze zijn ten eerste relatief schaars en ten tweede expliciet
                               bedoeld voor de bestrijding van de achterstanden van allochtone kinderen. In de
                               reguliere kinderopvang, aan de andere kant, is relatief weinig aandacht voor de
                               cognitieve en emotioneel-affectieve ontwikkeling, zo blijkt uit recent evaluatie-
                               onderzoek. Bovendien staat sinds het van kracht worden van de Wet op de Kin-
                               deropvang de kwaliteit van de crèches onder druk (ncko 2005; Gevers Denooyt-
                               Schaub 2006). Veelzeggend is dat er wordt gesproken van voorschoolse opvang in
                               plaats van voorschoolse educatie, en dat met de nieuwe Wet op de Kinderopvang
                               de crèches zijn gaan ressorteren onder het ministerie van Sociale Zaken en Werk-
                               gelegenheid in plaats van het ministerie van Onderwijs.
                               Momenteel ligt de nadruk bij het realiseren van voorschoolse opvang op een
                               instrumentele redenering. Meer voor-, tussen- en naschoolse opvang is nodig om
                               de relatief lage arbeidsparticipatie (in uren) van de Nederlandse beroepsbevol-
                               king, met name die van vrouwen, te vergroten. Hoewel er op het gebied van de
                               arbeidsparticipatie van vrouwen in korte tijd grote winst is geboekt, blijken ze
</pre>

====================================================================== Einde pagina 189 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 190 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de   30-09-2006     16:11    Pagina 189
                                                                 verheffen: investeren in een zachtmoedige meritocratie
                 toch nog grotendeels te moeten opdraaien voor de zorgtaken. Het hebben van
                 kinderen wordt door veel vrouwen als een reden gezien om de eigen arbeidsdeel-
                 name terug te schroeven. Ondanks pogingen van de overheid om het zoge-
                 naamde ‘combinatiescenario’ te propageren, waarbij man en vrouw gelijkelijk
                 zorgen en werken, blijven mannen overwegend voltijds werken en ziet een
                 toenemend aantal vrouwen de onmogelijkheid om gezin en carrière te verenigen
                 als een belangrijke reden om te kiezen voor kinderloosheid (Koopmans en Schip-
                 pers 2006). Gegeven deze analyse wordt kinderopvang vooral gezien als oplos-
                 sing voor een demografisch probleem en in termen van beschikbaarheid (hoeveel
                 crèches?) en toegankelijkheid (hoe duur?) bediscussieerd. Daaruit spreekt een
                 grote onderschatting van het belang van kwaliteitsoverwegingen bij beslissingen
                 om kinderen al dan niet naar de crèche te brengen en de eigen arbeidsdeelname te
                 continueren (Kremer 2005; scp 2006a).
                 Ervaringen in Denemarken en Zweden leren dat met het inbouwen van een
                 pedagogische component in de voorschoolse opvang niet alleen de kwaliteit van
                 de opvang kan toenemen, en daarmee het enthousiasme van ouders om hun
                 kinderen daadwerkelijk naar de opvang te brengen, maar dat tevens vooruitgang
                 kan worden geboekt in het terugbrengen van de invloed van sociaal-culturele
                 gezinsverschillen op leerprestaties (Esping-Andersen 2006). Grof gezegd geldt                          189
                 dat hoe jonger ontwikkelingsachterstanden worden aangepakt, hoe meer de
                 effecten van vroege ontwikkelingsverschillen ongedaan kunnen worden gemaakt
                 en hoe beter de leerprestaties gedurende de schoolcarrière zullen zijn (Leseman
                 2005). Dit betekent niet alleen een effectievere identificatie en ontplooiing van
                 talenten, maar biedt ook mogelijkheden om vormen van deviante socialisatie als
                 gevolg van tekortschietende opvoeding vroegtijdig aan te pakken en daarmee het
                 ontstaan van ‘ontbindingsproblemen’ in latere levensfasen te voorkomen. Hier
                 bestaat dus een duidelijk verheffingstekort.
          7.2.3  primair onderwijs: over ongelijkheid en diver siteit
                 Gezien de hoge lees- en rekenvaardigheidscores van Nederlandse kinderen is de
                 conclusie dat de gemiddelde basisschool er uitstekend in slaagt om een goede
                 basis te leggen voor het voortgezette onderwijs (Meijnen 2005a; 2005b). Het is
                 echter niet alles goud wat er blinkt. Drie problemen met betrekking tot het
                 Nederlandse basisonderwijs zijn het bespreken waard: (1) de spreiding van de
                 kwaliteit, (2) de gevolgen van de frequentere individuele leertrajecten, en (3) de
                 korte schooldagen en het korte schooljaar.
                 Spreiding
                 Een eerste probleem is dat hoge pisa-scores verhullen dat de spreiding tussen
                 hoog en laag in Nederland relatief groot is in vergelijking met de in dit opzicht
                 best presterende landen, de Scandinavische landen. Dat wil zeggen dat de hoge
                 scores vooral het resultaat zijn van een betrekkelijk kleine groep excellente leer-
                 lingen, maar dat het basisonderwijs er veel minder in slaagt om de onderkant naar
                 een hoger plan te tillen. Een oorzaak daarvan zou de sterke mate van segregatie in
</pre>

====================================================================== Einde pagina 190 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 191 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006     16:11    Pagina 190
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               het Nederlandse basisonderwijs kunnen zijn, zeker in de grote steden, die presta-
                               tieverschillen tussen scholen in de hand werkt, en zwakke leerlingen het motive-
                               rende effect ontzegt van de confrontatie met leerlingen afkomstig uit sterkere
                               sociaal-economische milieus. Een andere verklaring schuilt wellicht in de sterke
                               mate van differentiatie in het Nederlandse onderwijssysteem, hoewel Nederland
                               in vergelijking met andere ‘gedifferentieerde’ landen als Duitsland en België zo
                               slecht nog niet scoort. Als gevolg van zo’n ‘gedifferentieerd onderwijsbestel’
                               slagen scholen er minder in om het effect van sociaal-economische verschillen op
                               de individuele leerprestaties teniet te doen. Landen met zogenaamde ‘omvat-
                               tende onderwijssystemen’, als de Scandinavische, die leerlingen meer mengen en
                               langer bij elkaar houden, slagen daar beter in (oecd 2005; Leseman 2005). De
                               derde mogelijke verklaring is hiervoor al gegeven en betreft de afwezigheid van
                               een pedagogische invulling van de voorschoolse opvang, waardoor de mogelijk-
                               heid ontbreekt om leerachterstanden te bestrijden wanneer ze ontstaan, namelijk
                               gedurende de eerste vier levensjaren. Of menging dan wel een stelselherziening
                               de antwoorden zijn, zoals de eerste twee verklaringen suggereren, komt in para-
                               graaf 7.4 aan de orde.
                               Gevolgen frequentere individuele leer trajecten
 190                           Een tweede probleem is dat op het merendeel van de Nederlandse basisscholen het
                               individuele leertraject dat oorspronkelijk uit het ‘vernieuwingsonderwijs’ (mon-
                               tessori, jenaplan, dalton) afkomstig is, het traditionele klassikale onderricht gro-
                               tendeels verdrongen heeft. Als gevolg daarvan zijn rust en orde in het klaslokaal
                               schaars geworden. Voor het merendeel van de leerlingen is die gecontroleerde
                               wanorde van de schooldag een goede voorbereiding op het moderne leven en de
                               multitasking die een latere werkplek vraagt. Onderzoek leert echter dat voor leer-
                               lingen uit zwakkere sociaal-economische milieus een dergelijke leeromgeving
                               juist negatief kan uitpakken (Meijnen 2005a; Dronkers 2006). Zeker wanneer als
                               gevolg van etnische segregatie basisscholen worden geconfronteerd met de effec-
                               ten van sociaal-economische marginalisering, etnische uitsluiting en de over-
                               gangsproblemen van migranten, levert dat leeromgevingen op die weinig bevor-
                               derlijk zijn voor het maximaliseren van de leerprestaties van zwakkere leerlingen.
                               Kor te schooldagen en een kor t schooljaar
                               Ten slotte is een probleem dat de Nederlandse schoolweek zich kenmerkt door
                               een relatief groot aantal contacturen, maar tevens door relatief korte schooldagen
                               en een relatief kort schooljaar. Enerzijds betekent dat een betrekkelijk hoge
                               arbeidslast voor leerkrachten, wat de aantrekkelijkheid van de professie niet ten
                               goede komt. Anderzijds impliceert het een ‘privaat’ aanbod van naschoolse acti-
                               viteiten op het gebied van sport, lichamelijke opvoeding en cultuurconsumptie
                               dat grotendeels de bestaande sociale stratificatie volgt. Ervaringen uit omrin-
                               gende landen die veel eerder al begonnen zijn met ‘brede school’-achtige arrange-
                               menten, leren dat deze het beste functioneren wanneer ze voorzien in aanslui-
                               tende combinaties van cognitieve en recreatieve blokken die beide onder leiding
                               staan van pedagogisch geschoolde krachten. Zo kan niet alleen de arbeidsdag van
                               de leerkracht worden verkort zonder dat dit ten koste gaat van de schooldag van
</pre>

====================================================================== Einde pagina 191 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 192 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:11    Pagina 191
                                                                 verheffen: investeren in een zachtmoedige meritocratie
                 de leerling, maar komt ook de motorische, sociaal-emotionele en culturele
                 ontwikkeling die momenteel in grote mate afhankelijk is van het ouderlijke
                 aanbod binnen het bereik van meer kinderen. Ook hier kan dus gesproken
                 worden van een verheffingstekort.
                 Naschoolse opvang
                 Ook in termen van aandacht voor de vorming van kinderen buiten de schooluren,
                 ligt er in Nederland nog een opgave. De ontwikkeling van de brede school en van
                 dagarrangementen in en om de school komen maar voorzichtig van de grond. De
                 eerste initiatieven ontstonden rond 1995 in Rotterdam en Groningen. Volgens de
                 laatste rapportage (Jaarbericht 2003) waren er in 2003 inzake het primair onder-
                 wijs 500 operationele brede scholen, en werkte 54 procent van de gemeenten aan
                 brede-schoolontwikkeling, tegen 36 procent in 2001 (Bakker en Van Oenen 2005).
                 Inmiddels worden alle scholen wettelijk verplicht naschoolse opvang aan te bie-
                 den. Die opdracht staat echter nog veelal in het teken van ‘opvang’, zoals dat ook in
                 de kinderopvang het geval is. Tot op de dag van vandaag wordt in beleid en regel-
                 geving vermeden om pedagogische voorwaarden en kaders te stellen. De vraag die
                 voor komt te liggen is hoe een samenhangend concept voor een sociaal-pedagogi-
                 sche infrastructuur voor kinderen van 0-12 jaar kan worden ontwikkeld.
                                                                                                                        191
          7.2.4  voortgezet onderwijs: over door stroom en uit val
                 Anders dan in veel ons omringende landen worden leerlingen in Nederland vroeg
                 (op de leeftijd van twaalf jaar) gesorteerd over verschillende vervolgonder-
                 wijstrajecten. Dit is kenmerkend voor ‘gedifferentieerde’ onderwijsstelsels.
                 Ondanks pogingen om kinderen uit verschillende milieus en met verschillende
                 talenten langer bij elkaar te houden (denk aan de middenschool), is de praktijk er
                 een van vroege selectie. Hoewel alle leerlingen die van de basisschool komen
                 formeel in een gezamenlijke brugklas terechtkomen, fungeert de uitslag van de
                 cito-toets in de praktijk als scherprechter en stromen de intellectueel sterkere
                 leerlingen door naar de brugklas havo/vwo en worden de zwakkere toegeleid
                 naar het vmbo (Karsten en Meijnen 2005). De samenhang die met de term ‘brede
                 scholengemeenschap’ wordt gesuggereerd, verhult een werkelijkheid van
                 gescheiden vestigingen en gescheiden organisaties die de leerlingen met de betere
                 cito-scores (ongeveer 40 procent) voorselecteert voor het algemeen vormende
                 traject (havo/vwo) en de leerlingen met de mindere cito-scores (zestig procent
                 voor het beroepsvoorbereidende traject (vmbo/mbo).
                 In beide trajecten spelen verschillende verheffingsproblemen. In het algemeen
                 vormende traject betreffen de klachten vooral de effecten van de zogenaamde
                 Tweede Fase en de bijbehorende keuze voor het Studiehuis met zijn grote nadruk
                 op de verwerving van sleutelcompetenties en werkhoudingen die de kloof met
                 het vervolgonderwijs alleen maar vergroot zouden hebben. In het beroepsvoor-
                 bereidende traject betreffen de problemen vooral het gebrek aan verbindingen
                 tussen het vmbo en het algemeen vormende traject, waardoor leerlingen die naar
                 het vmbo gaan daar als het ware worden ‘opgesloten’ en ‘verkeerd gealloceerde’
</pre>

====================================================================== Einde pagina 192 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 193 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006     16:11     Pagina 192
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               leerlingen nauwelijks mogelijkheden hebben om door te stromen. Daarnaast is er
                               toenemende aandacht voor het grote aantal uitvallers in het vmbo, waardoor
                               teveel leerlingen zonder startkwalificatie op de arbeidsmarkt terecht komen en
                               onvoldoende voorbereid aan hun arbeidscarrière beginnen. Omdat de problemen
                               in het algemeen vormend onderwijs vooral samenhangen met het ontbreken van
                               selectie in het hoger onderwijs, beperken wij ons hier tot een bespreking van de
                               meest in het oog springende verheffingstekorten in het vmbo.
                               Doorstroom
                               Overgewaaid uit het Verenigd Koninkrijk, dat zich als gevolg van zijn decennia-
                               lange economische statusdaling vis-à-vis landen als Frankrijk en vooral Duits-
                               land, blind staarde op de rol van het befaamde Duitse leerlingenstelsel bij de
                               wederopbouw van de Duitse economie (Crouch et al. 1999; Wolf 2001), groeide
                               in de jaren negentig ook in Nederland de onvrede met het eigen beroepsvoorbe-
                               reidende onderwijs (Van Lieshout 1996). Aanleiding voor deze onvrede was de
                               observatie dat het onderwijs vooral industriële competenties overdroeg, terwijl
                               de Nederlandse economie sinds de jaren zeventig was uitgegroeid tot overwe-
                               gend een diensteneconomie. Daarnaast had het beroepsvoorbereidende onder-
                               wijs zich mede als gevolg van die gebrekkige aansluiting ontwikkeld tot het
 192                           ‘afvoerputje’ van het Nederlandse onderwijsbestel waardoor steeds grotere groe-
                               pen leerlingen de weg naar het algemeen voorbereidende onderwijs zochten en
                               vonden. Dat was niet alleen problematisch omdat niet iedere leerling over de
                               cognitieve vaardigheden beschikt die het algemeen vormende onderwijs vereist,
                               met doublures, uitval en andere inefficiënties als gevolg, maar ook omdat de
                               toekomstige arbeidsmarkt nu eenmaal niet alleen behoefte heeft aan dit soort
                               talig georiënteerde vaardigheden.
                               Om deze redenen kwam vanuit politiek, maatschappij en bedrijfsleven een groei-
                               ende roep om herziening van de beroepsvoorbereidende onderwijskolom tenein-
                               de haar uit te bouwen tot een gelijkwaardig onderwijstraject naast het algemeen
                               vormende. Midden jaren negentig mondde dit uit in het initiatief om het lagere
                               beroepsonderwijs (lbo) en het middelbaar algemeen vormende onderwijs (mavo)
                               samen te voegen tot wat is gaan heten het voorbereidend middelbaar beroeps-
                               onderwijs (vmbo). Het doel van deze operatie was het opvijzelen van de status
                               van het beroepsonderwijs en het aanbieden van nieuwe leertrajecten die beter
                               op het beroepsonderwijs (mbo) zouden aansluiten, zodat het gemakkelijker zou
                               worden een zogenaamde startkwalificatie te behalen, dat wil zeggen een vmbo-
                               diploma met aansluitend een tweejarig mbo-certificaat of equivalenten daarvan.
                               Dit alles paste in de poging om het beroepsvoorbereidende leerweg tot een slui-
                               tend, eigenstandig en gelijkwaardig verheffingstraject om te bouwen. Ondanks
                               de goede intenties laat het zich aanzien dat de effecten ervan vanuit verheffings-
                               perspectief bezien ongewenst zijn geweest.
                               Ten eerste is het niet gelukt om de status van het beroepsvoorbereidende onder-
                               wijs te verhogen. Een grote groep ouders is er veel aan gelegen om hun kind een
                               als vernederend ervaren gang naar het vmbo te besparen. Als gevolg van negatief
</pre>

====================================================================== Einde pagina 193 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 194 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006       16:11   Pagina 193
                                                                  verheffen: investeren in een zachtmoedige meritocratie
                 getoonzette berichtgeving is het imago van het vmbo ook bij werkgevers slecht.
                 Veelzeggend is de gestage daling van het aantal leerlingen in de theoretische leer-
                 weg (de voormalige mavo) sinds de introductie van het vmbo in het schooljaar
                 1999/2000. Van de kleine 100.000 leerlingen die destijds de mavo bevolkten, zijn
                 er vier jaar later nog maar 78.000 over. Dat is op grond van verheffingscriteria te
                 betreuren. Juist de mavo fungeerde van oudsher als brug tussen het algemeen vor-
                 mende en het beroepsvoorbereidende onderwijs, en maakte daarmee de stijging
                 van leerlingen afkomstig uit lagere sociaal-economische milieus mogelijk. De
                 fusie van lbo en mavo heeft ertoe geleid dat de kloof tussen beroepsvoorbereidend
                 en algemeen vormend onderwijs juist gegroeid is en dat de doorstroming van leer-
                 lingen die om welke redenen ook (‘laatbloeier’, echtscheidingsproblemen ouders,
                 off day tijdens cito-toets, ziekte, enzovoorts) ten onrechte in het beroepsvoorbe-
                 reidende traject zijn beland, goeddeels tot stilstand is gekomen. De doorstroming
                 naar de havo via het tweede jaar mbo die ervoor in de plaats is gekomen, is niet
                 alleen langer en dus hoogdrempeliger; deze blijkt in de praktijk bovendien gepaard
                 te gaan met achterstanden op theoretisch vlak die de succeskansen van doorstro-
                 mers alleen maar schaden. Ook dat is vanuit verheffingsperspectief bezien onwen-
                 selijk. Tot slot blijkt de beroepsvoorbereidende leerweg in de praktijk een allesbe-
                 halve sluitend traject te zijn. Per vmbo-cohort gaat ongeveer zeventig procent
                 verder in het mbo. Daarvan kiest vervolgens ongeveer een kwart voor een vervolg-                        193
                 studie in het hbo. Het gevolg is dat het merendeel van de leerlingen in het hbo niet
                 afkomstig is uit de beroepsvoorbereidende leerweg, maar uit het algemeen vor-
                 mende traject. Maar liefst tachtig procent van de afgestudeerde havo-leerlingen
                 koos in het studiejaar 2002/2003 voor het hbo, tegen slechts zestien procent van
                 de mbo-leerlingen (cbs 2006a, p. 14-15, 91). Zo bezien is het beroepsvoorberei-
                 dende traject slechts een half traject en loopt de toegang tot de hogere opleidings-
                 varianten ervan (hbo) nog altijd via het algemeen vormende onderwijs.
                 Een tweede probleem is de schaalvergroting in het voortgezet onderwijs. Was de
                 gemiddelde schoolgrootte in het begin van de jaren negentig 520 leerlingen, in het
                 schooljaar 2004/2005 bedroeg dat 1400 leerlingen (cbs 2006a, p. 13). Ook in het
                 voorbereidende beroepsonderwijs zijn met het samengaan van mavo en lbo grote
                 anonieme ‘leerfabrieken’ ontstaan waarin leerlingen gemakkelijk het overzicht
                 verliezen en waar zij als gevolg van het ontbreken van sociale controle ook gemak-
                 kelijk uitvallen. Bovendien blijkt schaalvergroting, ondanks de voorspelde schaal-
                 voordelen, in de praktijk te leiden tot een verplaatsing van een deel van de midde-
                 len van het primaire proces naar de aansturing ervan. Als gevolg daarvan is bij
                 gefuseerde scholen vaak minder geld per leerling beschikbaar dan in de kleine,
                 categorale scholen, met alle kwaliteitseffecten van dien. Onder ouders bestaat dan
                 ook een duidelijke voorkeur voor kleinere scholen (Onderwijsraad 2005a; 2005b).
                 Uitval
                 Ook al is de problematiek van leerlingen zonder startkwalificatie breder dan die
                 van de uitval uit het vmbo, en omvat ze bijvoorbeeld ook uitvallende havo’ers en
                 vwo’ers, twee derde van de kwart miljoen jongeren tussen 15-24 jaar zonder start-
                 kwalificatie is afkomstig uit het vmbo (cbs 2005a). Volgens de oecd is Nederland,
</pre>

====================================================================== Einde pagina 194 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 195 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de               30-09-2006                                     16:11                              Pagina 194
       de v er zorgingssta at herwoge n
                                    samen met enkele mediterrane landen, met een percentage van ongeveer twintig
                                    procent van ieder cohort koploper in het afleveren van leerlingen zonder startkwa-
                                    lificatie. In het Lissabonverdrag van de eu is vermindering van de groep jongeren
                                    die zonder startkwalificatie de arbeidsmarkt betreedt een van de beleidsprioritei-
                                    ten. Voor Nederland betekent dit een halvering van het percentage in 2010. De
                                    achterliggende argumentatie is dat het ontbreken van een startkwalificatie niet
                                    alleen de toegang tot de arbeidsmarkt bemoeilijkt en daarmee kostbare ex-post
                                    compensatie vereist (uitkeringen, activeringsprogramma’s, loonkostensubsidies,
                                    scholing en training), maar ook negatieve langetermijneffecten heeft voor de inzet-
                                    baarheid en de verdiencapaciteit en van deze jongeren. Er zijn echter wel redenen
                                    om aan de juistheid van deze redenering voor de Nederlandse context te twijfelen.
                                    Het is kenmerkend voor gedifferentieerde onderwijssystemen dat de aansluiting
                                    op de arbeidsmarkt voor kwetsbare leerlingen juist door het bestaan van een apart
                                    beroepsvoorbereidend onderwijstraject relatief goed is. Enerzijds doordat de
                                    vaardigheden die in dit type onderwijs worden geleerd ‘direct’ inzetbaar zijn.
                                    Anderzijds doordat het bedrijfsleven meer betrokken is bij het beroepsvoorberei-
                                    dende onderwijs en de kloof tussen school en arbeidsmarkt dus kleiner is. De
                                    arbeidsparticipatiecijfers die de oecd in haar laatste Education at a glance voor
 194                                Nederland geeft, staven dit. Van de 21 procent die geen startkwalificatie heeft
                                    behaald, heeft maar liefst driekwart (17 procent van het geheel) een betaalde baan.
                                    Dat levert werkloosheidscijfers voor deze categorie jongeren op die lager zijn dan
                                    die van Zweden, Denemarken, België en Duitsland.
                    Figuur 7.3                       Werkgelegenheid voor 20-24 jarigen die niet aan onderwijs deelnemen per onderwijs-
                                                     niveau 2002
                                  100
                                   90
                                   80
                                   70
                                   60
                     Percentage
                                   50
                                   40
                                   30
                                   20
                                   10
                                    0
                                                             Nederland            Luxemburg                          Denemarken
                                        Portugal
                                                   IJsland               Spanje               Zweden
                                                                                                       Griekenland                Zwitzerland                      Noorwegen
                                                                                                                                                Ierland   Mexico               Canada
                                                                                                                                                                                                     Verenigde Staten
                                                                                                                                                                                                                        Australië
                                                                                                                                                                                                                                    Italië
                                                                                                                                                                                        Oostenrijk
                                                                                                                                                                                                                                             België
                                                                                                                                                                                                                                                      Frankrijk   Finland
                                                                                                                                                                                                                                                                            Duitsland
                                                                                                                                                                                                                                                                                        Turkije
                                                                                                                                                                                                                                                                                                  Verenigd Koninkrijk
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                        Hongarije   Tsjechië
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               Polen
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                       Slowakije
                     ■ Niveau beneden hoger secundair onderwijs
                     ■ Niveau hoger secundair onderwijs en hoger
                    Bron: oecd
</pre>

====================================================================== Einde pagina 195 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 196 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006      16:11    Pagina 195
                                                                    verheffen: investeren in een zachtmoedige meritocratie
                 Daar moeten echter twee kanttekeningen bij worden geplaatst. Ten eerste dat
                 deze cijfers conjunctureel gekleurd zijn; meer recente cijfers van het cbs leren
                 dat als gevolg van de sterk gestegen jeugdwerkloosheid van de laatste jaren het
                 verschil in werkgelegenheidskansen tussen jongeren met en zonder startkwalifi-
                 catie is verslechterd. Van de jongeren onder 24 jaar met startkwalificatie was in
                 2004 tien procent werkloos, tegen zeventien procent voor jongeren zonder start-
                 kwalificatie (cbs 2005b). Nu de conjunctuur aantrekt, daalt dit cijfer evenwel ook
                 weer snel. Ten tweede blijkt een startkwalificatie eerder en beter toegang te geven
                 tot vaste contracten (Houtkoop et al. 2004). Oftewel, het niet hebben van een
                 startkwalificatie heeft weliswaar relatief weinig invloed op de baankansen van
                 jongeren, maar bepaalt wel de kwaliteit van de banen waar jongeren toegang tot
                 hebben.
                 Star tkwalificatie
                 Hier is de geschiedenis van het begrip ‘startkwalificatie’ instructief. De commis-
                 sie-Rauwenhof die het begrip in 1990 introduceerde, omschreef het “als het
                 levenslange recht van alle werkenden en werkzoekenden om een beroepskwalifi-
                 catie te behalen op ten minste het niveau van aankomend vakman/vakvrouw”
                 (Tijdelijke Adviescommissie Onderwijs-Arbeidsmarkt 1990). Er zijn twee in het
                 oog springende verschillen met de definitie die momenteel wordt gehanteerd.                               195
                 Ten eerste ging het bij de commissie-Rauwenhof niet om een statisch criterium
                 ter beoordeling van de effectiviteit van het initiële onderwijsstelsel, maar hoorde
                 het thuis in een perspectief van levenslang leren. Ten tweede valt op dat in vijf-
                 tien jaar tijd de lat van een startkwalificatie is verschoven van minstens een vier-
                 jarig lbo-diploma naar ten minste een zesjarige beroepsvoorbereidende leerweg.
                 Het is de vraag of hiermee de lat niet te hoog is komen te liggen, en of onderwijs-
                 veld en politiek hiermee niet een schijnprobleem hebben gecreëerd. Uiteraard is
                 onderwijs een ‘goed’ waar je nooit genoeg van kunt hebben, maar dat laat onver-
                 let dat de vraag gerechtvaardigd is of de publieke verontwaardiging over het grote
                 aantal leerlingen dat zonder startkwalificatie de arbeidsmarkt betreedt wel op
                 zijn plaats is. Zeker als bedacht wordt dat daar ook leerlingen onder vallen die
                 het equivalent van de vroegere mavo, te weten de theoretische leerweg van het
                 vmbo, succesvol hebben doorlopen. Bovendien moet worden bedacht dat de
                 huidige invulling van ‘startkwalificatie’ haaks staat op het streven naar rehabilita-
                 tie van het beroepsvoorbereidende onderwijs. In feite wordt tegen alumni van
                 het vmbo gezegd dat hun diploma’s waardeloos zijn (Houtkoop et al. 2004).
                 Hoewel enige nuancering in het debat over vroegtijdig schoolverlaten dus op zijn
                 plaats is, is de ‘verkleuring’ ervan zeker een zorgelijk aspect. Allochtone leerlin-
                 gen hebben momenteel ruim anderhalf keer zoveel kans om uit te vallen als
                 autochtone en hebben bovendien een veel grotere kans om na uitval werkloos
                 te worden (scp 2006b). Bovendien bezetten allochtone uitvallers in de arbeids-
                 markt veelal de meer precaire plekken die gevoeliger zijn voor conjuncturele
                 schommelingen. Die combinatie van verheffingstekorten is, mede in het licht van
                 de actuele maatschappelijke verharding jegens migranten met een islamitische
                 achtergrond, verontrustend.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 196 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 197 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de              30-09-2006    16:11     Pagina 196
       de v er zorgingssta at herwoge n
                    Figuur 7.4          Aandeel 20-34-jarigen met startkwalificatie naar etnische groep, generatie en geslacht,
                                        2001-2003 (in procenten)
                                  90
                                  80
                                  70
                                  60
                     Percentage
                                  50
                                  40
                                  30
                                  20
                                  10
                                   0
                                           Turken        Marokkanen      Surinamers/      Vluchtelingen-   Autochtonen
                                                                          Antillianen       groepen*
                                                                   ■ Mannen        ■ Vrouwen
 196                Noot: * voormalig Joegoslaven, Irakezen, Afghanen, Iraniërs, Somaliërs
                    Bron: scp/wodc/cbs 2005, p. 51
                  7.2.5            hoger onderwijs: tussen kwantiteit en kwaliteit
                                   Internationaal luidt de consensus dat meer hoger onderwijs beter is dan minder.
                                   Onderwijs staat in deze redenering ten dienste van economische groei. Tegelijker-
                                   tijd wordt de noodzaak benadrukt om de effectiviteit van het hoger onderwijs te
                                   vergroten (oecd 2005). Gegeven budgettaire beperkingen en een groeiende vraag
                                   naar onderwijsdiensten zullen instellingen voor hoger onderwijs meer moeten
                                   doen met minder (publieke) middelen. Uiteraard bestaat er een forse spanning
                                   tussen deze twee doelstellingen. Volgens de laatste redenering is meer immers
                                   niet noodzakelijk beter, maar kan het evengoed verspilling zijn: te lange studie-
                                   duur per student; te veel studenten die niet in het hoger onderwijs thuishoren;
                                   te veel uitval; te veel studenten die ‘makkelijke’ studierichtingen volgen; te wei-
                                   nig studenten die kiezen voor natuurwetenschappelijke en technische studies.
                                   Oftewel, kwantitatieve doelstellingen bijten kwalitatieve, en omgekeerd.
                                   Internationaal bezien ligt de deelname aan het hoger onderwijs in Nederland op
                                   het oecd-gemiddelde. Het percentage van de bevolking dat een tertiaire oplei-
                                   ding heeft voltooid (hbo of wo) ligt iets onder de 30 procent. Daarmee blijft
                                   Nederland duidelijk achter bij landen als Canada (55 procent), Japan (52 procent),
                                   Zweden (42 procent) en Finland (42 procent), maar ook bij omringende landen als
                                   Duitsland en Frankrijk. Daarbij dient evenwel aangetekend te worden dat deze
                                   ranglijst enigszins vertekend is, doordat elders onder tertiair onderwijs ook kor-
                                   tere, één- of tweejarige vervolgopleidingen worden gerekend, zoals de Franse
                                   iut’s en de Britse foundation degrees, waarmee in Nederland momenteel schoor-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 197 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 198 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de                                30-09-2006                                         16:11                                      Pagina 197
                                                                                                                                                                                                                     verheffen: investeren in een zachtmoedige meritocratie
                                  voetend geëxperimenteerd wordt. Verder is er in Nederland sinds 1995 sprake
                                  van een herstel in de deelnamecijfers van het hoger onderwijs, wat nog niet altijd
                                  (volledig) doorklinkt in de internationaal vergelijkende cijfers, die nu eenmaal
                                  met een zekere vertraging beschikbaar zijn.
                                  Een andere indicator voor deelname is die van de verwachte onderwijsduur per
                                  leerling. Met gemiddeld 17 onderwijsjaren bevindt de Nederlandse leerling zich in
                                  het midden van de ranglijst. Uitschieters zijn Australië met 21 jaar en Zweden en
                                  het Verenigd Koninkrijk met 20 jaar.
           Figuur 7.5                              Instroompercentages tertiair onderwijs 2003
                                 90
                                                                                                                                                     ■ Tertiair type A onderwijs                                                                        ■ Tertiair type B onderwijs
                                 80
                                 70
           Instroom percentage
                                 60
                                 50
                                 40                                                                                                                                                                                                                                                                                                               197
                                 30
                                 20
                                 10
                                  0
                                                                                                                                                                        Nederland
                                                                                                                                                           Denemarken                                                                                               Switserland
                                      IJsland
                                                Nieuw-Zeeland
                                                                Zweden   Finland   Polen
                                                                                                       Noorwegen
                                                                                                                   Australië
                                                                                                                               Verenigde Staten
                                                                                           Hongarije
                                                                                                                                                  Italië
                                                                                                                                                                                            VerenigdKoninkrijk
                                                                                                                                                                                                                 Spanje   Japan   Ierland
                                                                                                                                                                                                                                            Slowakije   Frankrijk                 Duitsland
                                                                                                                                                                                    Korea
                                                                                                                                                                                                                                                                                              Oostenrijk
                                                                                                                                                                                                                                                                                                           België
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                    Tsjechië   Mexico   Turkije
           Noot: Tertiair onderwijs type a verwijst naar overwegend theoretisch hoger onderwijs, Tertiair onderwijs type b
           verwijst naar beroepsvoorbereidend hoger onderwijs
           Bron: oecd
                                  Wat rendement betreft scoort het Nederlandse wo gemengd. Hoewel met de in-
                                  voering van de vijfjarige studieduur begin jaren negentig het rendement is verdub-
                                  beld, heeft deze trend zich niet doorgezet. Na zeven jaar is slechts zestig procent
                                  van de vwo-instroom in het bezit van een bul, terwijl bijna vijftien procent de stu-
                                  die heeft stopgezet. Van het cohort dat in 2000 aan zijn studie begin haalde slechts
                                  achttien procent binnen de nominale duur zijn doctoraal of bachelor-diploma (cbs
                                  2006a, p. 66). Wat dat betreft is er sprake van een sterke selectie in het voortgezet
                                  onderwijs en een zwakke selectie in het hoger onderwijs, en wordt de middelmaat
                                  uit de hogere klasse dus nog altijd institutioneel beschermd (Braggen en Weijers
                                  1995). In het hbo ligt het rendement beduidend hoger. Daar haalt veertig procent
                                  van ieder cohort binnen de gestelde termijn zijn diploma (cbs 2006a, p. 60).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 198 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 199 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:11   Pagina 198
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               Financiering hoger onder wijs
                               In Nederland spitst het debat over het hoger onderwijs zich ook toe op de finan-
                               ciering ervan. Daarbij spelen drie kwesties: de hoogte van de publieke bijdrage,
                               de wijze van financiering van het hoger onderwijs en de inrichting van de studie-
                               financiering. Om met de hoogte van de publieke bijdrage te beginnen: was de
                               financiering van Nederlandse universiteiten in eerste instantie gekoppeld aan
                               het aantal studerenden (inputfinanciering), sinds de jaren negentig is met het oog
                               op rendementsverbetering meer en meer ingezet op outputfinanciering. Hoewel
                               zo op het eerste gezicht een probaat middel om de doeleinden van brede toegan-
                               kelijkheid, kwaliteitsverbetering en doelmatigheid met elkaar te combineren,
                               groeien ook de indicaties van perverse neveneffecten. In universitaire kringen
                               regent het klachten over een neerwaartse druk op de kwaliteitscriteria. Hierin
                               weerspiegelt zich een spanning die het Nederlandse hoger onderwijs van meet
                               af aan heeft gekenmerkt. In de loop van haar geschiedenis heeft de Nederlandse
                               universiteit nooit een oplossing weten te vinden voor de spanning tussen haar
                               twee primaire taken: het opleiden van onderzoekers en het opleiden van breed
                               inzetbare professionals. Het eerste vereist hoge kwaliteitsstandaarden en dus
                               vroege selectie, terwijl het tweede juist ruime toegankelijkheid en soepele certi-
                               ficering vereist. Met de introductie van een stelsel van outputfinanciering lijkt
 198                           met name de eerste functie – de universiteit als onderzoeksinstituut – in de knel
                               te komen, ten faveure van de tweede – de universiteit als beroepsopleiding. Dit
                               is de structurele oorzaak voor de vele klachten over de kwaliteit van universiteit,
                               opleiding, bul en student die door verschillende betrokkenen worden geformu-
                               leerd (Braggen en Weijers 1995).
                               Al anderhalf decennium klagen universiteiten over de gebrekkige financiële mid-
                               delen waar zij van staatswege over kunnen beschikken en – zij het veel minder –
                               over de geringe speelruimte die ze hebben om private geldbronnen aan te boren.
                               De massalisering van de Nederlandse universiteiten sinds de jaren zeventig is
                               niet gepaard gegaan met een navenante stijging van het budget. De gevolgen van
                               de gedaalde uitgaven per student zijn nergens systematisch bijgehouden, maar
                               hebben wel geleid tot een verschraling van de voorzieningen, zowel voor studen-
                               ten als voor personeel. Aansluitend bij de ambitie van de eu om de Europese econ-
                               omieën te laten uitgroeien tot kenniseconomieën proberen universiteiten al jaren
                               om beleidsmakers en politici te overtuigen van het belang van grotere publieke
                               investeringen. Het is echter de vraag of een grotere overheidsbijdrage wel te recht-
                               vaardigen is vanuit het perspectief van economische groei. Hoewel lastig te kwan-
                               tificeren als gevolg van gebrekkige data en problemen van multicausaliteit, wordt
                               de bijdrage van hoger onderwijsinvesteringen aan de lange termijn economische
                               groei geschat op niet meer dan een vijfde (Wolf 2001; Groot en Maassen van den
                               Brink 2003). De consequentie hiervan is dat pogingen om een (veel) groter deel
                               van ieder cohort tertiair onderwijs te laten volgen, zoals de helft van iedere cohort
                               die het ministerie van ocw zich voor 2010 ten doel heeft gesteld (zie Onderwijs-
                               raad 2005c), wel eens eerder zouden kunnen leiden tot diploma-inflatie, eerder
                               dan tot de gewenste verhoging van de kennisintensiteit van de economie. Het is
                               om deze reden onduidelijk of hier een publiek verheffingstekort ligt.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 199 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 200 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006    16:11    Pagina 199
                                                                verheffen: investeren in een zachtmoedige meritocratie
                 Ook verdient de vormgeving van de studiefinanciering aandacht. In de loop van
                 de afgelopen decennia is die structuur een aantal keren herzien. De ratio achter
                 die herzieningen werd vooral bepaald door de macrobudgettaire mogelijkheden
                 en algemene noties over wat een rechtvaardige inkomensverdeling is. Veel
                 minder voorop gestaan heeft de vraag hoe het stelsel zo ingericht kon worden dat
                 het ook maximaal aanzette tot studeren: bijbaantjes werden eerder regel dan
                 uitzondering, en studeren op latere leeftijd of het volgen van twee studies werd
                 eerder ontmoedigd dan gestimuleerd.
          7.2.6  postinitieel onderwijs: naar een leven l ang leren?
                 Als gevolg van snelle organisatorische, technologische en economische verande-
                 ringen is de houdbaarheid van vaardigheden en daarmee van kwalificaties afge-
                 nomen. Dit betekent dat niet langer kan worden volstaan met de concentratie van
                 het leren in een bepaalde levensfase, maar dat werknemers gedurende hun hele
                 carrière in de gelegenheid moeten worden gesteld om hun competenties op te
                 vijzelen of nieuwe competenties te verwerven. Daar zijn niet alleen goede macro-
                 economische redenen voor – het bij de tijd houden van het menselijk kapitaal om
                 de concurrentie het hoofd te bieden – maar ook micro-economische: het op peil
                 houden van de eigen productieve inzetbaarheid ter voorkoming van economische                          199
                 overbodigheid.
                 Daarnaast geldt dat concentratie van de onderwijsinspanning in een bepaalde
                 levensfase grote risico’s over de levensloop met zich meebrengt voor diegenen
                 die gedurende die levensfase, door wat voor oorzaak ook, niet ontvankelijk
                 bleken voor het educatieve aanbod. Laatbloeiers, trage leerlingen, leerlingen
                 met een afwijkend leerpatroon, of leerlingen met een tumultueuze thuissituatie
                 zijn in een onderwijsstelsel met een geconcentreerd leermoment in het nadeel.
                 Ook in een onderwijsstelsel zonder verheffingstekorten zullen leerlingen om
                 onterechte redenen daardoor verkeerd over maatschappelijke posities worden
                 verdeeld. Dat is niet alleen maatschappelijk gezien een vorm van verspilling,
                 maar het is ook vanuit het perspectief van het individu bezien een vorm van
                 gefaalde verheffing.
                 Ondanks fraaie plannen is van het ideaal van permanente educatie in de praktijk
                 nog weinig terechtgekomen. Het ministerie van ocw is nog altijd eerst en vooral
                 een ministerie van Jeugdonderwijs. Institutioneel bezien is het ministerie primair
                 verantwoordelijk voor het zogenaamde ‘funderende’ onderwijs en vallen de vele
                 cursussen en trainingen die daarbuiten plaatsvinden ofwel onder de verantwoor-
                 delijkheid van werknemers en werkgevers ofwel onder die van huishoudens en
                 individuen. Als gevolg daarvan is ook de kennis over dit deel van de onderwijs-
                 markt gebrekkig. Dit geldt niet voor dat gedeelte van het postinitieel onderwijs,
                 dat wordt aangeduid als ‘volwasseneneducatie’ en dat wordt bekostigd door de
                 overheid. Het betreft hier het zogenaamde ‘voortgezet algemeen volwassenen-
                 onderwijs’ dat ook wel bekend staat als ‘tweedekansonderwijs’, alsmede de zoge-
                 naamde basiseducatie die breed maatschappelijk functioneren, sociale redzaam-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 200 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 201 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:11   Pagina 200
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               heid en Nederlands als tweede taal (nt2) omvat. Het merendeel van de deelne-
                               mers aan dit type onderwijs, 95.ooo, volgt nt2-cursussen, 38.000 volgt de basis-
                               educatie, terwijl slechts een kleine 14.000 voortgezet volwassenenonderwijs
                               volgt, wat het eigenlijke tweedekansonderwijs is. Sinds 1990 is het aantal deelne-
                               mers aan dit type onderwijs met bijna 85 procent afgenomen. In dat jaar bezoch-
                               ten nog bijna 53.000 deelnemers de zogenaamde ‘moedermavo’. Nu zijn dat er
                               nog maar 5.000. Soortgelijke ontwikkelingen deden zich voor in de moederhavo
                               en de moedervwo (cbs 2005, p. 129-130). Naar alle waarschijnlijkheid is dat een
                               effect van de sterk gestegen arbeidsparticipatie van vrouwen, wat aangeeft dat het
                               niet gemakkelijk is om werk en scholing te combineren.
                               De postinitiële onder wijsmarkt
                               Veel groter van omvang, maar ook veel slechter in kaart gebracht, is het postini-
                               tiële onderwijs dat niet door de staat wordt gefinancierd. Het gaat dan om alle
                               korte en lange cursussen en trainingen die buiten het initiële onderwijsbestel
                               worden gevolgd. Het beschikbare cijfermateriaal leert ten eerste dat het meren-
                               deel van de cursussen aan arbeid gerelateerd is (83 procent). Ten tweede is dui-
                               delijk dat deelname aan deze cursussen in hoge mate conjunctureel bepaald is.
                               Tot 1999, de top van de vorige conjunctuurcyclus, steeg het aantal deelnemers
 200                           aan arbeidsmarktgerelateerde cursussen; vanaf 2000 is dat aantal licht afgeno-
                               men. Ten derde blijkt dat het merendeel van de deelnemers aan het begin van de
                               arbeidscarrière staat. Meer dan twintig procent van de 25-29-jarigen volgde in
                               2003 een postinitiële cursus, een percentage dat gedurende de loopbaan geleide-
                               lijk afneemt tot slechts vijf procent van de 60-64-jarigen. Bovendien blijken
                               werkenden meer cursussen te volgen dan werklozen, en bezit het merendeel van
                               de deelnemers een hoger onderwijsdiploma (osa 2005). Ten slotte scoort Neder-
                               land relatief laag op het percentage 25-64-jarigen dat deelneemt aan postinitieel
                               onderwijs. Hoog scoren landen als Denemarken, de Verenigde Staten, Zweden,
                               Finland en Zwitserland, met percentages die schommelen tussen de veertig en
                               vijftig (scp 2005b). Waarschijnlijk is dat een effect van verschillen in onderwijs-
                               bestel. Zoals gezegd sorteren gedifferentieerde stelsels als het Nederlandse, leer-
                               lingen eerder in de levenfase uit over algemeen vormende en beroepsvoorberei-
                               dende trajecten dan omvattende stelsels. Als gevolg daarvan beschikt een groter
                               deel van ieder Nederlands leerlingencohort (circa zestig procent) over vaardig-
                               heden die direct inzetbaar zijn op de arbeidsmarkt. Dit betekent dat minder
                               beroepsgerelateerde training nodig is om pas-afgestudeerden specifieke vaardig-
                               heden bij te brengen. Kortom, de omvang van de postinitiële opleidingsmarkt
                               wordt mede bepaald door de kenmerken van het onderwijsbestel.
                               Ook in het postinitiële segment van het onderwijsbestel zijn verheffingstekorten
                               aan te wijzen. Het voornaamste probleem is de gebrekkige aansluiting tussen het
                               initiële en het postinitiële onderwijssysteem. Bij een verheffingsoffensief hoort
                               niet alleen aandacht voor de kwaliteitsgebreken van het funderende onderwijs
                               maar ook een volledig opgetuigd tweede- en derdekansonderwijs. Daaraan ont-
                               breek het momenteel in Nederland. De postinitiële educatie staat nu hoofdzake-
                               lijk ten dienste van afgestudeerden uit het (hoge) algemeen vormende onderwijs
</pre>

====================================================================== Einde pagina 201 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 202 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:11    Pagina 201
                                                                verheffen: investeren in een zachtmoedige meritocratie
                 en verschaft deze in aanvulling op algemene vaardigheden en houdingen be-
                 drijfsspecifieke competenties. Het zijn echter de leerlingen uit het beroepsvoor-
                 bereidende traject die in een context van snelle economische structuurwijzigin-
                 gen voor steeds snellere veroudering van hun vaardigheden moeten vrezen.
                 Voor deze categorie werknemers is echter nauwelijks postinitieel onderwijs be-
                 schikbaar. De gebrekkige mogelijkheden van schoolterugkeer zijn een veel groter
                 probleem dan dat van de schooluitval, ook al gaat de meeste publieke aandacht
                 uit naar het tweede en krijgt het eerste punt nauwelijks aandacht.
          7.3    verheffing op de nederl andse arbeidsmarkt
                 Bij een onderwijsbestel dat tot doel heeft ieder talent te ontplooien – ongeacht
                 etniciteit, geslacht of sociaal-economische herkomst, en ongeacht aard en om-
                 vang van de talenten – hoort een arbeidsmarkt die mensen verdeelt over arbeids-
                 plaatsen op basis van competenties. Dat is niet alleen een kwestie van efficiënt
                 omgaan met schaarse middelen, maar ook een kwestie van sociaal-economische
                 verbinding. Er is immers geen beter recept voor sociale ‘ontbinding’ dan pedago-
                 gische verheffing te laten stranden op een arbeidsmarkt die wordt gedomineerd
                 door ‘citadellen van insidermacht’.
                                                                                                                       201
                 Zo bezien gaat het bij verheffen op de arbeidsmarkt om drie aspecten. Allereerst
                 is de toegankelijkheid van de arbeidsmarkt voor schoolverlaters en (her)intreders
                 van belang. Dit aspect wordt behandeld onder de noemer instroom. Ten tweede
                 de mogelijkheid om al doende verworven menselijk kapitaal via een nieuwe
                 functie (interne mobiliteit) of een nieuwe baan (externe mobiliteit) optimaal te
                 kunnen inzetten. Dit aspect wordt besproken onder de noemer doorstroom. Ten
                 derde speelt het probleem van de ondoorzichtige toekomst. Economische struc-
                 tuurwijzigingen als gevolg van technologische, organisatorische en internatio-
                 nale veranderingen laten zich moeilijk voorspellen. We weten niet welke speci-
                 fieke vaardigheden de economie van morgen zal vragen, noch weten we hoe we
                 die vaardigheden moeten bijbrengen en hoe de aanleg ervoor trefzeker kan
                 worden herkend. Wat wel duidelijk is, is dat functie-inhouden en -eisen onder
                 voortdurende aanpassingsdruk staan, waardoor zowel collectief als individueel
                 continu het gevaar van ‘overbodigheid’ dreigt (Sennett 2006). Zo bezien is een
                 robuuste arbeidsmarkt er een waarin voldoende aanpassingsruimte bestaat,
                 zowel op macro- als op microniveau. Concreet gaat het dan om het vermogen
                 van de Nederlandse arbeidsmarkt om de arbeidsoverschotten die ontstaan in
                 neergaande sectoren en bedrijven door te sluizen naar expanderende sectoren en
                 bedrijven. Uiteraard gaat dat in een groeiende arbeidsmarkt makkelijker dan in
                 een krimpende. Dit aspect wordt besproken onder de noemer van dynamiek.
          7.3.1  dynamiek
                 Arbeidspatronen hebben zich gedurende de twintigste eeuw radicaal gewijzigd.
                 De meest in het oog springende veranderingen zijn de drie grote structuurwijzi-
                 gingen die de Nederlandse economie heeft ondergaan. Terwijl in de negentiende
</pre>

====================================================================== Einde pagina 202 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 203 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006     16:11     Pagina 202
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               eeuw nog rond de veertig procent van de Nederlandse beroepsbevolking in de
                               primaire sector werkzaam was, is dat aandeel aan het begin van de 21ste eeuw
                               gedaald tot minder dan drie procent. De tweede wijziging betreft de groei en
                               neergang van industriële werkgelegenheid in de Nederlandse economie. Hoewel
                               geleidelijk gestegen van even boven de twintig procent in de vroege negentiende
                               eeuw naar een top van 42 procent in de jaren zestig van de vorige eeuw, beslaat
                               de industriële werkgelegenheid momenteel wederom slechts twintig procent.
                               De derde grote wijziging die de Nederlandse economie heeft doorgemaakt is het
                               sterk gegroeide aandeel van de dienstensector. Werkte in de jaren zestig nog
                               45 procent van de beroepsbevolking in de dienstensector, aan het begin van de
                               eenentwintigste eeuw is dat aandeel gestegen tot rond de 78 procent, waarmee de
                               Nederlandse economie, samen met de Amerikaanse, een van de meest verdien-
                               stelijke economieën ter wereld is.
                               Opmerkelijk aan de Nederlandse arbeidsmarkt is dat ze deze wijzigingen de laat-
                               ste twee decennia relatief soepel heeft weten op te vangen; de arbeidsmarkt is de
                               slechte periode van de jaren zeventig en vroege jaren tachtig duidelijk te boven
                               gekomen. Nu bevindt de structurele werkloosheid in Nederland zich op een rela-
                               tief laag niveau, zeker in vergelijking met buurlanden als Duitsland, België en
 202                           Frankrijk. Een deel van de structurele werkloosheid hebben we in het verleden
                               ‘weggedefinieerd’ via de wao, maar in belangrijke mate kan de verbeterde
                               arbeidsmarktsituatie ook op het conto worden geschreven van de sterke werkge-
                               legenheidsgroei sinds 1985. Sindsdien is het aantal banen namelijk met bijna
                               anderhalf miljoen gestegen. Waren in 1990 nog circa 6 miljoen Nederlanders aan
                               het werk, anno 2006 is dat aantal gestegen tot ruim 7,4 miljoen. Vrijwel deze hele
                               aanwas is ten goede gekomen aan vrouwen. Hadden in 1990 nog 2,5 miljoen
                               vrouwen een baan, in 2006 bedroeg dat aantal bijna 3,2 miljoen. Daarbij moet
                               worden aangetekend dat het vrijwel volledig om deeltijdbanen gaat, dat wil
                               zeggen banen met een omvang van tussen de 12 en 34 uur per week. Het aantal
                               vrouwen dat voltijds werkt is al jaren constant en ligt rond de één miljoen. Daar-
                               naast hebben circa 500.000 vrouwen een baan van minder dan 12 uur per week
                               (cbs 2004; 2006b).
                               Het aantal baan- en functieveranderingen is een duiding van de dynamiek op de
                               arbeidsmarkt. Afhankelijk van meetmethoden en databestanden ligt het aantal
                               baan- en functieveranderaars in Nederland op circa één miljoen, wat wil zeggen
                               dat van iedere zeven werkenden er jaarlijks één van functie of betrekking veran-
                               dert, of van iedere zes er twee per twee jaar van baan of functie wisselen (scp
                               2005b). Hoewel internationale mobiliteitsvergelijkingen omgeven zijn met voet-
                               angels en -klemmen, blijkt uit de beschikbare data dat de arbeidsmobiliteit in
                               Nederland relatief groot is. Vergeleken met de meest mobiele arbeidsmarkt van
                               Europa, de Britse, waar op tweejaarlijkse basis maar liefst 24 procent van de
                               werkenden van baan verandert, scoort Nederland met 20 procent baanverande-
                               raars niet veel lager. Zeker in vergelijking met Duitsland waar slechts 9,3 procent
                               van de werkenden per twee jaar van baan verandert, is de Nederlandse arbeids-
                               markt een toonbeeld van dynamiek (scp 2005b, p. 68 e.v.).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 203 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 204 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:11    Pagina 203
                                                                  verheffen: investeren in een zachtmoedige meritocratie
          7.3.2  instroom
                 Op basis van het voorgaande mag worden geconcludeerd dat de Nederlandse
                 arbeidsmarkt relatief dynamisch is. Daardoor kunnen mensen betrekkelijk
                 gemakkelijk een baan vinden en zijn er in principe geen duurzame blokkades die
                 de verzilvering van menselijk kapitaal in de weg staan. Dit beeld verandert
                 echter wanneer we kijken naar de aard van de banengroei. Als het gaat om func-
                 tieniveaus valt op dat het merendeel van de groei aan de bovenkant van de func-
                 tiehiërarchie plaatsvindt. Tussen 1994 en 2002 groeide het aantal banen met
                 academische functie-eisen met bijna de helft, terwijl de categorie daaronder
                 (hooggeschoold) met 43 procent groeide. Wat dat betreft lijkt de werkgelegen-
                 heidsgroei in Nederland het patroon te volgen dat op basis van de skill biased
                 technological change-hypothese mag worden verwacht, namelijk een werkgele-
                 genheidsgroei die zich beperkt tot de bovenkant van de banenladder (Marx
                 2006) . Dit geldt echter niet voor de werkgelegenheidsontwikkeling aan de
                 onderkant van de functiehiërarchie. In de laagste categorie (ongeschoolde arbeid)
                 nam de werkgelegenheid sinds 1994 namelijk eveneens fors toe, en wel met 41
                 procent. Het gevolg is dat de werkgelegenheidsstructuur gepolariseerde trekken
                 vertoont, met sterke groei aan boven- en onderkant en krimp in het midden (De
                 Beer 2001, p. 53 e.v.).                                                                                 203
                 Ook de aard van het arbeidscontract heeft sinds de jaren zeventig wijzigingen
                 ondergaan. Bestond in 1970 meer dan twee derde van alle arbeidscontracten uit
                 standaardcontracten, in 2004 is nog slechts iets meer dan de helft standaard.
                 Deze ontwikkeling is meer het gevolg geweest van de sterke stijging van het
                 aantal deeltijdbanen dan van een stijging van het aantal contracten van bepaalde
                 duur. Momenteel heeft ruim 2,5 miljoen werkenden een deeltijdaanstelling
                 tegen ongeveer 4,4 miljoen werknemers een voltijdsaanstelling, een aantal dat
                 sinds de vroege jaren negentig nauwelijks is veranderd. Dit betekent dat het
                 merendeel van de banenaanwas sinds 1990 deeltijdbanen betrof. De Wet Flexibi-
                 liteit en Zekerheid geeft deeltijdwerknemers sinds 1999 pro rato toegang tot
                 dezelfde sociale rechten als voltijdwerknemers, waardoor deeltijdarbeid anders
                 dan in ons omringende landen niet hetzelfde is als ‘precaire arbeid’. Dit geldt wel
                 voor werknemers met een afwijkend arbeidscontract (voor bepaalde duur,
                 uitzendkrachten, op- en afroepkrachten). Dit aandeel is in Nederland echter al
                 tijden relatief stabiel en bedraagt rond de tien procent van alle werkenden (wrr
                 2007).
                 Vrouwen
                 De banengroei van de laatste twee decennia heeft dus vooral aan de boven- en de
                 onderkant van de functiehiërarchie plaatsgevonden, en betrof vooral deeltijd-
                 werk. Hoe zijn deze banen onder werkenden verdeeld? De grootste groep die van
                 de groei van de Nederlandse arbeidsmarkt heeft geprofiteerd, zijn vrouwen ge-
                 weest. Dat houdt direct verband met de sterke stijging van het opleidingsniveau
                 van vrouwen die heeft plaatsgevonden en nog plaatsvindt; zo is in het tertiair
                 onderwijs inmiddels meer dan de helft van alle studenten vrouw, worden meer
</pre>

====================================================================== Einde pagina 204 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 205 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:11    Pagina 204
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               dan de helft van alle doctoraalbullen aan vrouwelijke studenten uitgereikt, en
                               betreft meer dan veertig procent van alle promoties vrouwelijke promovendi
                               (cbs 2004; scp/cbs 2004, p. 44 e.v.). Problematischer is dat deze stijging van de
                               arbeidsparticipatie van vrouwen vrijwel geheel voor rekening komt van deeltijd-
                               banen. Ook hoogopgeleide vrouwen laten door hen verworven kenniskapitaal
                               gedurende minder uren renderen dan hun mannelijke evenknieën doen. Dit is
                               niet alleen vanuit collectief perspectief bezien een verheffingstekort, maar sluit
                               evenmin aan bij de wensen van veel vrouwen zelf, die, zo blijkt uit survey-gege-
                               vens (scp 2004), graag wat meer uren zouden willen werken (en mannen min-
                               der), zij het niet in voltijd.
                               Belangrijker is de vraag op welke plek binnen de functiehiërarchie (her)intre-
                               dende vrouwen terechtkomen. Is dat overwegend aan de bovenkant of juist
                               vooral aan de onderkant? In het eerste geval blijft het investeringsverlies beperkt
                               tot kwantitatieve tekorten (meer uren), terwijl er in het tweede geval tevens
                               sprake is van kwalitatieve tekorten (overscholing). Hoewel het opleidingsniveau
                               van jongere vrouwen dat van mannen weinig ontloopt, geldt dat niet voor oudere
                               generaties. Dat betekent dat het opleidingspeil van vrouwen op geaggregeerd
                               niveau nog altijd lager is dan van mannen. Dit is een van de verklaringen voor de
 204                           (geringe) oververtegenwoordiging van vrouwen in de lagere functiecategorieën
                               en hun (forsere) onderrepresentatie in de twee hoogste functiecategorieën. Toch
                               is sinds de jaren negentig sprake van een sterke verbetering van de benutting van
                               het vrouwelijke kenniskapitaal. Was in 1995 slechts 26 procent van de weten-
                               schappelijke beroepsbeoefenaren vrouw; in 2002 was dat percentage gestegen tot
                               33. Eenzelfde beeld vertoont het aantal vrouwelijke managers. Ook daar is sprake
                               van een duidelijke stijging, en wel van 14 procent naar 25. Hier moet echter bij
                               worden aangetekend dat deze groei zich voornamelijk beperkt tot publieke secto-
                               ren als onderwijs, openbaar bestuur en gezondheids- en welzijnszorg. In de parti-
                               culiere sector is het aandeel vrouwelijke managers nog altijd laag en staat de
                               ontdekking van het kenniskapitaal van vrouwen dus nog in de kinderschoenen
                               (cbs 2004; scp/cbs 2004, p. 63 e.v.; Van Zanten 2006).
                               Allochtonen
                               De tweede groep die heeft geprofiteerd van de banengroei in de jaren negentig
                               zijn de niet-westerse migranten die in groeiende getale Nederland bevolken.
                               Bedroeg de werkloosheid onder migranten in 1990 nog zo’n 24 procent, in 2002
                               was dat gedaald tot circa negen procent (scp 2003). Niet alleen absoluut, ook rela-
                               tief was er gedurende de jaren negentig sprake van een duidelijke verbetering.
                               Was de werkloosheid van migranten in het begin van de jaren negentig nog vier
                               keer zo hoog als onder autochtonen, tien jaar later was dat verminderd tot het
                               drievoudige. Anders dan in het geval van vrouwen wier arbeidsmarktpositie
                               gedurende de recente recessie (2002-2005) verder verbeterde, lijken migranten
                               echter zwaarder getroffen door de werkloosheid. Inmiddels bevindt het werk-
                               loosheidspercentage van niet-westerse allochtonen zich weer op het niveau van
                               het midden van de jaren negentig, te weten 16,1 procent (scp/wodc/cbs 2005;
                               cbs 2006c).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 205 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 206 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de        30-09-2006       16:11 Pagina 205
                                                                      verheffen: investeren in een zachtmoedige meritocratie
           Tabel 7.1       Werkloze beroepsbevolking naar etnische groep en geslacht, 2003 en 2004
                           (in procenten)
                                                     Mannen                Vrouwen                      Totaal
           Turken                                       12                      18                       14
           Marokkanen                                   24                      19                       22
           Surinamers                                   10                      13                       12
           Antillianen                                  16                      15                       16
           (vrm.) Joegoslaven                           20                      21                       20
           Irakezen                                     40                      31                       39
           Afghanen                                     34                      50                       37
           Iraniërs                                     25                      25                       25
           Somaliërs                                    34                      44                       36
           Overige niet-westerse allochtonen            20                      16                       18
           Totaal niet-westerse allochtonen             16                      15                       16
           Autochtonen                                   4                       6                        5
                                                                                                                             205
           Bron: scp/wodc/cbs 2005, p. 85
                     De verklaring voor het verschil tussen vrouwen en niet-westerse allochtonen in
                     de mate waarin hun arbeidsmarktsituatie conjunctuurgevoelig is, schuilt deels in
                     de verschillen in conjunctuurgevoeligheid van de economische sectoren waarin
                     ze werkzaam zijn (vooral publieke sectoren in het geval van vrouwen en vooral
                     industriële sectoren en de persoonlijke en commerciële dienstverlening in het
                     geval van migranten), in het opleidingspeil (gemiddeld in het geval van vrouwen
                     en beduidend lager dan gemiddeld in het geval van migranten), de aard van het
                     arbeidscontract (merendeel vast in het geval van vrouwen, tot een derde tijdelijk
                     in het geval van migranten) en deels in een onverklaarbare rest die vermoedelijk
                     te herleiden is tot discriminatie. Dit laatste wordt tevens gesuggereerd door het
                     feit dat voor beide groepen geldt dat gelijke arbeid in de praktijk nog altijd geen
                     gelijke beloning genereert, ook niet wanneer wordt gecorrigeerd voor verschillen
                     in arbeidsduur, sector en opleidingsniveau (scp/cbs 2004, p. 133 e.v.).
          7.3.3      door stroom
                     Bij arbeidsmobiliteit gaat het niet zozeer om de toegangsdrempels tot de arbeids-
                     markt, maar staan juist de carrièrekansen centraal. Doorstroom betreft de moge-
                     lijkheid van werknemers om hun arbeidsvoorkeuren te realiseren, zowel ten
                     aanzien van salariëring, arbeidskwaliteit, arbeidsomstandigheden als de aanslui-
                     ting tussen functie-inhoud en behaalde kwalificaties. Dat daarvoor mobiliteit
                     vereist is, heeft vier redenen. Ten eerste kennen de meeste werknemers in het
                     begin van hun arbeidscarrière een zoekfase die leidt tot een verhoogde mobiliteit.
                     Dit kan een gevolg zijn van intransparantie: de werkzoekende heeft eenvoudig-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 206 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 207 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:11   Pagina 206
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               weg onvoldoende informatie om gericht naar een passende betrekking te zoeken.
                               Maar ook kan zo’n zoekfase het gevolg zijn van een weinig specifieke vooroplei-
                               ding. In dat geval sorteert de opleiding de werkzoekende niet al voor een bepaalde
                               betrekking voor, maar moet hij op eigen houtje al doende ontdekken welk type
                               arbeid bij zijn talenten en voorkeuren het beste past. Ten tweede kunnen arbeids-
                               voorkeuren in het licht van ervaringen door de werknemer worden herzien. In
                               een starre arbeidsmarkt kan dit leiden tot een groeiende ontevredenheid over de
                               actuele betrekking; in een dynamische arbeidsmarkt daarentegen kunnen werk-
                               nemers hun veranderende voorkeuren wel via baan- of functieveranderingen
                               verwezenlijken. Ten derde doen veel werknemers al doende nieuwe vaardig-
                               heden en competenties op die de eisen van hun huidige functie te boven kunnen
                               gaan. Ook dat kan een reden zijn om uit te gaan kijken naar een andere functie
                               of baan. Ten vierde kan door technologische en/of organisatorische wijzigingen
                               de huidige functie of baan komen te vervallen waardoor werknemers worden
                               gedwongen om zich nieuwe vaardigheden en competenties eigen te maken
                               teneinde een nieuwe functie te kunnen vervullen.
                               De vraag is hoe deze vormen van mobiliteit zijn verdeeld over verschillende
                               groepen werknemers. Zoals gezegd is de arbeidsmobiliteit in Nederland relatief
 206                           hoog. Deze mobiliteit betreft bovendien vaker baanveranderingen via de externe
                               arbeidsmarkt dan functieveranderingen via interne arbeidsmarkten. De baanver-
                               anderingen zijn echter ongelijk over werknemers verdeeld. Oudere en hoogopge-
                               leide werknemers die beschikken over veel bedrijfsspecifieke kennis zijn vaker
                               functiewisselaars dan jongere en laagopgeleide werknemers. Baanwisselaars zijn
                               vaker werkzaam in kleine bedrijven, in de persoonlijke en kleinschalige commer-
                               ciële dienstverlening en beschikken vaker over een tijdelijk contract. Hoewel
                               vrijwillige mobiliteit domineert, is een vijfde van de arbeidsbewegingen onvrij-
                               willig van aard. Het zijn vooral laagopgeleiden en werknemers met een tijdelijk
                               contract die gedwongen mobiel zijn. De mobiliteit van deze werknemers heeft
                               ook een overwegend neerwaartse richting (scp 2005b, p. 68 e.v.).
                     7.3.4     de nederl andse arbeidsmark tprestaties gewogen
                               Hoe deze ontwikkelingen te beoordelen? Een eerste beoordelingscriterium is het
                               vermogen van arbeidsmarktinstituties om bij te dragen aan werkgelegenheids-
                               groei. Als de werkgelegenheidsgeschiedenis van de twintigste eeuw namelijk iets
                               leert, is het dat banengroei een belangrijke voorwaarde is voor het kunnen op-
                               vangen van de werkgelegenheidseffecten van economische structuurwijzigingen.
                               Het verwerken van arbeidsoverschotten in een stabiele arbeidsmarkt neemt
                               eerder de gedaante aan van een stoelendans. Juist door de sterke werkgelegen-
                               heidsgroei, zeker na 1985, heeft Nederland zo’n stoelendans succesvol weten te
                               ontlopen. Op dit criterium scoort de Nederlandse arbeidsmarkt dan ook uitste-
                               kend. Datzelfde geldt voor het criterium van mobiliteit. Uiteraard bestaat er een
                               relatie tussen de mate van werkgelegenheidsgroei en de mate van baan- en func-
                               tiemobiliteit (scp 2005b). Toch is het zinvol om groei en mobiliteit analytisch te
                               onderscheiden. In een starre arbeidsmarkt – ongeacht of deze groeit, stabiel is of
</pre>

====================================================================== Einde pagina 207 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 208 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:11    Pagina 207
                                                                verheffen: investeren in een zachtmoedige meritocratie
                 krimpt – komen immers minder stoelen (tijdelijk) vrij dan in een meer dynami-
                 sche. Dat maakt het voor nieuwkomers (schoolverlaters, migranten) en oudko-
                 mers (herintredende vrouwen, werklozen) moeilijker om een plaats te vinden.
                 Ook op het criterium van mobiliteit scoort de Nederlandse arbeidsmarkt, zoals
                 we hiervoor al zagen, goed.
                 Dit betekent dat er wat betreft de dynamiek van de Nederlandse arbeidsmarkt
                 geen reden is om te oordelen dat het Nederlandse arbeidsbestel (te) rigide zou
                 zijn. Wie in Nederland van baan of functie wil veranderen, kan dat in de meeste
                 gevallen doen zonder al te veel consequenties voor opgebouwde rechten. Verder
                 is de omvang van de groep werknemers die gedwongen mobiel is, relatief klein en
                 kunnen ze bovendien, als gevolg van de grote dynamiek van de Nederlandse
                 economie, relatief gemakkelijk een nieuwe baan vinden. Bovendien moet steeds
                 in gedachte worden gehouden dat een zekere mate van immobiliteit ten goede
                 komt aan de verwerving van bedrijfsspecifieke kennis en dat het opbouwen van
                 loyaliteit jegens de werkgever en economisch functioneel is; meer dynamiek op
                 de arbeidsmarkt is dan ook niet per definitie beter dan minder. Daarnaast gaat
                 mobiliteit gepaard met overstapkosten die moeten worden afgezet tegen de baten
                 van een betere allocatie van menselijk kapitaal over maatschappelijke posities.
                                                                                                                       207
                 Sectorale dynamiek en mobiliteit zijn echter niet het hele verhaal. Zowel ten
                 aanzien van groei als van mobiliteit moet ook worden nagegaan wat de kwaliteit
                 van de banengroei is, voor welke groepen deze nieuwe banen zijn, om welk type
                 mobiliteit het gaat, en hoe deze vormen van arbeidsmobiliteit zijn verdeeld. Een
                 ongelijke verdeling van baan- en carrièrekansen is inherent aan het meritocrati-
                 sche verdelingsprincipe. Ongerechtvaardigd wordt deze ongelijke verdeling pas
                 wanneer ze structureel van aard is en bepaalde werknemers definitief ‘opsluit’ in
                 tweederangs arbeidsbetrekkingen. Wanneer deze verdeling ook nog eens etni-
                 sche en geslachtelijke scheidslijnen volgt, dreigt het gevaar van sociale ‘ontbin-
                 ding’.
                 Op deze twee dimensies scoort de Nederlandse arbeidsmarkt beduidend minder
                 goed. Ten aanzien van baankansen van nieuw- of oudkomers zijn er vier verhef-
                 fingstekorten geconstateerd. In het geval van vrouwen bestaat er naast een kwan-
                 titatief verheffingstekort in termen van een achterblijvend aantal arbeidsuren per
                 aanstelling ook een kwalitatief verheffingstekort dat zich enerzijds manifesteert
                 als een scheve verdeling van vrouwelijk talent over de Nederlandse economie,
                 en anderzijds als een nog altijd bestaande mismatch tussen de sterk gestegen
                 kwaliteit van het vrouwelijke arbeidsaanbod en de daarbij achterblijvende
                 kwaliteit van de vraag. Vrouwen werken, ondanks vrijwel identieke opleidings-
                 profielen, minder uren dan mannen, genereren suboptimale rendementen op
                 hun opleidingsinvesteringen en zijn daardoor vaker economisch afhankelijk,
                 wat inkomensrisico’s met zich meebrengt in het geval van zwangerschap of
                 scheiding. Daarnaast zijn vrouwen ondervertegenwoordigd in functies van
                 academisch niveau en nemen ze weinig managementposities in.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 208 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 209 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:11  Pagina 208
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               In het geval van migranten gaat het om een onwenselijke cumulatie van elkaar
                               wederzijds versterkende verheffingstekorten. Bij gebrek aan in- en doorstroom-
                               kansen op de arbeidsmarkt ontbreekt het ook aan prikkels om gedurende het
                               verblijf in het onderwijsbestel het eigen menselijk kapitaal te maximaliseren.
                               Omgekeerd leidt een lage kwaliteit van het arbeidsaanbod van specifieke, gemak-
                               kelijk herkenbare groepen tot gemakkelijk legitimeerbaar uitsluitgedrag van de
                               kant van werkgevers en daarmee tot een verdere afname van de in- en door-
                               stroomkansen van ook die leden van deze groep die wel over voldoende mense-
                               lijk kapitaal beschikken. De conclusie luidt dat in het geval van niet-westerse
                               allochtonen de werkgelegenheidswinsten van de jaren negentig nog weinig
                               structureel zijn en dat verheffingstekorten hier nog steeds manifest zijn. Anders
                               dan bij vrouwen gaat het in het geval van niet-westerse allochtonen vooral om
                               een te geringe arbeidsparticipatie en veel minder om een te gering aantal uren
                               per betrekking. Een (te) groot percentage niet-westerse allochtonen is werkloos.
                               En anders dan bij vrouwen gaat het in het geval van allochtonen niet zozeer
                               om problemen van overscholing als wel om problemen van onderscholing. Het
                               opleidingspeil van de gemiddelde allochtoon is nog altijd, ondanks sterke verbe-
                               teringen bij vooral de tweede (en derde) generatie, onvoldoende om voldoende
                               baan- en carrièrekansen te kunnen garanderen. Bovendien zullen de kwaliteits-
 208                           eisen aan de vraagkant van de arbeidsmarkt als gevolg van technologische en
                               organisatorische veranderingen en economische internationalisering alleen maar
                               toenemen.
                     7.4       verbeteren van de verheffingsfunctie
                               In de voorgaande paragrafen is gezocht naar de voornaamste verheffingstekorten
                               in onderwijsbestel en arbeidsmarkt. In deze paragraaf wordt onderzocht wat er
                               aan deze tekorten kan worden gedaan. Daarbij worden eerst de oplossingsrichtin-
                               gen besproken voor het onderwijsbestel en daarna die voor de arbeidsmarkt.
                     7.4.1     betere verheffing in het onderwijsbestel
                               In de discussies die nu al decennialang in het onderwijsveld worden gevoerd,
                               passeren met regelmaat twee generieke oplossingen als panacee voor alle kwalen.
                               De eerste is een radicale omvorming van het Nederlandse onderwijsbestel naar
                               Scandinavisch model. De tweede luidt dat de problemen in het onderwijs vooral
                               te wijten zijn aan bezuinigingen en dat meer geld de oplossing is. Voordat meer in
                               detail wordt ingegaan op de oplossingen voor boven geïdentificeerde verhef-
                               fingstekorten, worden eerst de merites van deze twee opties besproken.
                               Naar een Scandinavisch onder wijsmodel?
                               Sommigen bepleiten dat het model dat Nederland zou moeten navolgen dat van
                               meer omvattende onderwijsstelsels als de Scandinavische is. Deze houden leer-
                               lingen zo lang mogelijk bij elkaar en verdelen de verschillende groepen pas bij de
                               overgang van het secundaire naar het tertiaire niveau – meestal rond het zestien-
                               de à zeventiende levensjaar – over theoretische en praktische onderwijstrajecten.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 209 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 210 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:11    Pagina 209
                                                                   verheffen: investeren in een zachtmoedige meritocratie
                 Centraal in dit stelsel staat het bijbrengen van basale vaardigheden op het gebied
                 van taalbeheersing, wiskunde, geschiedenis en wereldoriëntatie, en veel minder
                 is het gericht op het voorbereiden op de arbeidscarrière. Dat laatste is een verant-
                 woordelijkheid die toevalt aan werknemer en werkgever. Doordat omvattende
                 stelsels leerlingen met verschillende talenten langer bij elkaar houden, slagen ze
                 er beter in om de verschillen in prestaties tussen leerlingen te verkleinen (oecd
                 2005; Leseman 2005).
                 Het Nederlandse onderwijsbestel vertoont ondanks enkele pogingen om het
                 meer omvattend te maken nog altijd trekken van het standenonderwijs dat het
                 ooit geweest is. De vroege sortering, de geringe effectiviteit van de pogingen
                 om de cognitieve effecten van sociaal-economische verschillen te bestrijden, de
                 hoge uitval uit het vmbo, de stokkende doorstroom naar het algemeen vormende
                 onderwijs, de relatief geringe deelname aan het tertiaire onderwijs, de lage sta-
                 tuur van het vmbo: het zijn stuk voor stuk weeffouten die toe te schrijven zijn
                 aan de institutionele restanten van het oude standenonderwijs. Als gevolg daar-
                 van zijn goed op elkaar aansluitende en doorlopende ‘leerlijnen’ nooit van de
                 grond gekomen, lopen leerlingen in het Nederlandse onderwijsbestel onnodige
                 risico’s op foutieve allocatie, wat leidt tot uitval, terwijl er tegelijkertijd te weinig
                 wegen terug zijn (Onderwijsraad 2005d).                                                                  209
                 Niettegenstaande zijn er goede redenen om terughoudend te zijn met (nieuwe)
                 ingrepen in het Nederlandse onderwijsbestel. Ten eerste omdat het op hoofdlij-
                 nen goed functioneert. De hoge scores op internationale vaardighedentests, bij
                 relatief lage publieke bestedingen, zijn een compliment aan het adres van de
                 Nederlandse leerkrachten. Ten tweede omdat vorige onderwijshervormingen
                 hebben geleerd dat blauwdrukken op weinig steun van een goed georganiseerd
                 veld kunnen rekenen en dus ook een geringe kans van slagen hebben (Prick
                 2006). Ten derde is de eenzijdige aandacht voor institutionele hervorming ten
                 koste gegaan van reflectie op pedagogische doelen en instrumenten (De Rooy
                 2005). Zowel vanuit het onderwijsveld als uit het parlement klinkt de roep om
                 bezinning op de voornaamste taken van het onderwijs, om pas daarna te zoeken
                 naar de institutionele arrangementen die daarbij horen. Ten slotte kunnen de
                 meeste verheffingstekorten vermoedelijk worden opgelost met aanvullende in
                 plaats van vervangende maatregelen.
                 Meer middelen?
                 Daarnaast kan met enige regelmaat de roep om meer geld worden gehoord.
                 Onder verwijzing naar de 8 à 9 procent van het bnp die de Scandinavische landen
                 aan onderwijs besteden, wordt in Nederland wel gepleit voor het ongedaan
                 maken van de bezuinigingen van de jaren tachtig en vroege jaren negentig. Het
                 probleem met deze redenering is dat vergelijkende data leren dat meer geld
                 wellicht een noodzakelijke, maar nog geen voldoende voorwaarde is voor betere
                 onderwijsprestaties. Big spenders als Zweden en Denemarken scoren lager op
                 gestandaardiseerde prestatiemetingen dan Nederland. Voorzichtig concludeert de
                 oecd in de laatste Education at a glance dan ook dat verruiming van de budget-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 210 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 211 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006     16:11   Pagina 210
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               taire mogelijkheden geen panacee is, ook al is er wel een duidelijke ondergrens
                               waaronder het budget niet kan zakken zonder aanmerkelijke kwaliteitsverslech-
                               teringen (oecd 2005).
                               De redenering dat meer onderwijs beter is dan minder onderwijs en dat verho-
                               ging van de publieke investeringen in het onderwijs dus de beste investering is
                               die een samenleving kan doen, mag zich op grote populariteit verheugen. Hoewel
                               het belang van economische competitiviteit een voorname reden is om te willen
                               werken aan een kwaliteitsverbetering in het onderwijs, volgt daar niet een onge-
                               kwalificeerd pleidooi uit voor meer financiële armslag. Ten eerste zal door
                               vergrijzing ook de komende decennia sprake zijn van budgettaire beperkingen,
                               terwijl de mogelijkheden voor verruiming van de belastinggrondslag en verho-
                               ging van de belastingtarieven als gevolg van economische internationalisering
                               evenzeer hun beperkingen kennen. Ten tweede levert niet iedere euro die in het
                               onderwijs wordt gestoken evenveel op. Grof gezegd kan uit de onderwijsecono-
                               mie de vuistregel worden afgeleid dat de maatschappelijke opbrengsten uit
                               onderwijsinvesteringen afnemen naarmate ze hoger in de onderwijskolom
                               terechtkomen. Oftewel, investeringen in goede voorschoolse educatie leveren
                               meer rendement op dan investeringen in het primaire onderwijs, investeringen
 210                           in het primaire onderwijs meer dan in het secundaire, en investeringen in het
                               secundaire meer dan in het tertiaire (Heckman 2005; Wolf 2001). Immers, hoe
                               jonger de leeftijdsgroep is waaraan de middelen gespendeerd worden, hoe langer
                               de terugverdienperiode kan zijn en hoe hoger dus het rendement. Voor het indi-
                               viduele rendement geldt het omgekeerde. Hoe hoger in de onderwijsketen, hoe
                               groter de individuele baten van onderwijsinvesteringen (Groot en Maassen van
                               den Brink 2004).
                               Het ligt daarom voor de hand dat de primaire verantwoordelijkheid van de over-
                               heid zich toespitst op een goede algemene basisvorming en dat de verantwoorde-
                               lijkheid voor hogere, beroepsgeoriënteerde opleidingen meer gelegd wordt bij
                               individuen, huishoudens en (publieke en private) werkgevers. Daar staat tegeno-
                               ver dat universiteiten en hogescholen meer armslag zouden moeten krijgen om
                               private financieringsbronnen aan te boren door verdere differentiatie in hun
                               cursusaanbod en kostendekkende prijsstelling toe te staan. Het grote verschil
                               met het Amerikaanse universitaire bestel schuilt niet zozeer in het verschil in
                               hoogte van de publieke bijdrage als wel in de minimale particuliere bijdrage aan
                               academisch onderwijs in het Nederlandse (en Europese) bestel. Om de toeganke-
                               lijkheid te garanderen bij een grotere particuliere bijdrage zou ze gecombineerd
                               moeten worden met een inkomensafhankelijk leningenstelsel (Jacobs en Van der
                               Ploeg 2005; cpb 2006). Een variant daarop is de manier waarop in onder meer
                               Australië en Schotland de studiefinanciering is geregeld. Studenten krijgen een
                               relatief ruime beurs – die ook dient om studenten niet te dwingen een groot deel
                               van de studietijd te spenderen aan baantjes naast de studie – en kunnen in de
                               eerste fase van hun arbeidscarrière een extra belastingaanslag verwachten als
                               hun inkomen boven een bepaald niveau uitkomt. Zo betalen veelverdieners de
                               publieke investering die in hun kenniskapitaal is gedaan, maar die ze zelf renda-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 211 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 212 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:11    Pagina 211
                                                                verheffen: investeren in een zachtmoedige meritocratie
                 bel maken, voor een deel terug, terwijl modaalverdieners niet voor hun studie-
                 lust worden gestraft met hoge restitutieverplichtingen. En door kostendekkende
                 bedragen voor de studie te vragen worden studenten weer gedwongen te doen
                 wat ze geacht worden te doen, namelijk studeren.
                 Concrete verheffingstekor ten
                 Hiervoor is geconstateerd dat de voornaamste verheffingstekorten zich in het
                 funderende onderwijs bevinden. Waar het allereerst aan schort, is een goed stel-
                 sel van universeel toegankelijke vroegschoolse educatie dat in de plaats zou
                 moeten komen van de bestaande stelsels van kinderopvang en peuterspeelzalen.
                 Gezien het belang van een stimulerende leefomgeving voor de ontplooiingskan-
                 sen van het jonge kind en de publieke kosten die zijn gemoeid met de lange-
                 termijneffecten van tekorten op dit vlak, is de geringe aandacht voor de pedago-
                 gische kwaliteit van de voor-, tussen- en naschoolse opvang zorgwekkend.
                 Nederland is internationaal gezien de laatste jaren weliswaar een meer ouder-
                 vriendelijk land geworden maar een kindonvriendelijk land gebleven, wat blijk-
                 baar een diepgewortelde maatschappelijke overtuiging weerspiegelt dat sociale
                 reproductie de exclusieve verantwoordelijkheid is van de ouders.
                 Deze ontkenning van de publieke dimensie van de opvoeding, scholing en                                211
                 verzorging van nieuwe generaties moet worden doorbroken. Dat kan allereerst
                 door alle ouders en verzorgers toegang te bieden tot goede, kwalitatief hoog-
                 waardige voorschoolse educatie. Dit vereist een kostbare, maar hoognodige
                 kwaliteitsimpuls in de bestaande voorschoolse kinderopvang naar Zweeds,
                 Deens of Frans model. Daar worden kinderen niet zomaar beziggehouden (‘opge-
                 vangen’), maar worden ze gericht begeleid bij hun sociaal-emotionele, sociaal-
                 culturele, fysieke en cognitieve ontwikkeling. In Zweden bijvoorbeeld is men in
                 de jaren negentig massaal overgegaan op een systeem van brede scholen, waarin
                 de opvang geheel geïntegreerd is. De ochtend staat in het teken van de schoolse
                 vakken. Na het (gezamenlijke) eten is het ’s middags – voor de jongere kinderen –
                 tijd voor spelen, sporten en werken in verschillende ateliers en – voor de oudere
                 kinderen – ook nog voor extra lestijd. Leerkrachten en pedagogische medewer-
                 kers werken samen als een team en assisteren elkaar over en weer. Dit impliceert
                 de noodzaak van goed geoutilleerde kinderdagverblijven, een duidelijk pedago-
                 gisch plan, een gunstigere kind-stafratio, geringere mobiliteit en hoger opgeleide
                 en dus beter betaalde leid(st)ers. Ondanks goede bedoelingen schieten Neder-
                 landse kinderdagverblijven op al deze punten nog tekort.
                 Ten tweede dienen de beperkte arrangementen van tussen- en naschoolse
                 opvang die momenteel nog bestaan à tempo te worden vervangen door brede
                 scholen met sluitende dagarrangementen, geschoolde leid(st)ers en een breed
                 scala aan vormende buitenschoolse activiteiten op het gebied van spel, sport en
                 cultuur. De ongelijke toegang tot deze activiteiten die mede het gevolg is van te
                 beperkte publieke bijdragen op dit vlak komt met name de ontplooiing van de
                 sociaal-economische kwetsbaren niet ten goede. Bovendien zijn naschoolse acti-
                 viteiten bij uitstek geschikt voor de cultuuroverdracht die eveneens bij verheffen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 212 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 213 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006     16:11    Pagina 212
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               hoort en die momenteel onvoldoende aandacht krijgt, als gevolg van de relatief
                               korte Nederlandse schooldag en het zware cognitieve programma dat binnen die
                               schooldag moet worden afgewerkt. In Nederland is inmiddels voldoende ervaring
                               opgedaan met sluitende dagarrangementen in de context van de zogenaamde
                               Brede School- en Vensterschool-experimenten, die ofwel zelf onderwijs, sport,
                               spel, sociaal-emotionele ontwikkeling en hulpverlening bieden ofwel deze
                               centraal organiseren. Het is nu tijd om de stap te zetten naar een geleidelijke
                               uitbreiding van deze arrangementen als standaardvoorziening naar alle Neder-
                               landse basisscholen. Dat vereist aanpassingen van de bebouwde omgeving en
                               organisatorische inrichting die verdergaan dan de wettelijke regelingen die
                               momenteel al zijn doorgevoerd of aanstaande zijn.
                               Door dit type opvoedkundige ondersteuning als universele maatschappelijke
                               dienst aan te bieden, wordt erkend dat de opvoeding van nieuwe generaties
                               (mede) een publieke verantwoordelijkheid is. Daar zijn substantiële kosten mee
                               gemoeid, waar echter voldoende potentiële baten tegenover staan. Ten eerste die
                               van preventie: bezien vanuit een levensloopperspectief geldt dat voorkomen
                               beter en goedkoper is dan genezen. Hoe eerder ontwikkelingsstoornissen
                               kunnen worden gesignaleerd, hoe beter ze kunnen worden bestreden. Dat voor-
 212                           komt hoge uitgavenposten in latere levensfasen (Esping-Andersen 2006). Ten
                               tweede op het gebied van ontplooiing: niet iedere leefomgeving biedt voldoende
                               ontplooiingsprikkels. Als gevolg daarvan worden sommige kinderen al aan het
                               begin van hun leven geconfronteerd met achterstanden die ze in de praktijk niet
                               meer kunnen inhalen, met structurele onderbenutting van talent als gevolg. Dit
                               type maatregelen zorgt voor een gelijkere toegang tot ontplooiingskansen en dus
                               tot een betere benutting van talent. Ten derde stelt het ouders en verzorgers beter
                               in staat om zorgtaken en carrière te combineren, wat de arbeidsparticipatie van
                               vooral vrouwen ten goede komt.
                               Een tweede groot verheffingstekort bevindt zich in het secundaire onderwijs.
                               Hoewel de publieke aandacht vooral uitgaat naar uitvalproblemen, is de kloof
                               tussen het algemeen vormende en het beroepsvoorbereidende traject als gevolg
                               van de samenvoeging van lbo en mavo in het vmbo bij nader inzien een ernsti-
                               ger probleem. In het licht van de onvermijdelijke feilbaarheid van iedere vorm
                               van selectie is het van belang dat leerlingen niet worden ‘opgesloten’ in leertra-
                               jecten waar ze niet thuishoren. Tegen die achtergrond verdient het aanbeveling
                               om de bestaande doorstroommogelijkheden in de secundaire onderwijsschakel
                               opnieuw tegen het licht te houden. Daarbij zijn ten minste twee zaken van be-
                               lang. Ten eerste dat dit niet automatisch een terugdraaien van de vmbo-operatie
                               hoeft te betekenen. Een duidelijkere differentiatie binnen het vmbo en dus een
                               duidelijker verschil tussen de meer theoretische en de meer praktische leerwe-
                               gen zou een eerste stap op de goede weg kunnen zijn. Dit impliceert een formeel
                               afscheid van de in de praktijk al ten grave gedragen Basisvorming (Prick 2006).
                               Ook zou het leerlingen gemakkelijker moeten worden gemaakt om direct van de
                               theoretische leerweg naar de havo over te stappen. Nu slaagt maar vijf procent
                               daar in (cbs 2006, p. 35). Ten tweede verdient het aanbeveling om de beoorde-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 213 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 214 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:11    Pagina 213
                                                                  verheffen: investeren in een zachtmoedige meritocratie
                 lingscriteria die de onderwijsinspectie hanteert, zodanig aan te passen dat ze
                 risicomijdend gedrag van de zijde van scholen niet langer stimuleert. In combi-
                 natie met wettelijke beperkingen op het aantal malen dat mag worden gedou-
                 bleerd, leiden de huidige beoordelingscriteria enerzijds tot koudwatervrees bij
                 scholen om leerlingen van lagere scholingsniveaus toe te laten, en anderzijds tot
                 een preventieve ‘afstroom’ van leerlingen naar lagere scholingsniveaus om de
                 prestatiecijfers van de school niet negatief te belasten met doublures. Vanuit
                 verheffingsperspectief bezien verdient het aanbeveling om leerlingen ruimere
                 mogelijkheden te bieden om een juiste leerweg te vinden en tijdelijke tegenval-
                 lers op te vangen.
                 Ten aanzien van de uitvalproblematiek geldt dat het om een (deels) geconstrueerd
                 probleem gaat. Bovendien staat de maatschappelijke beroering over het hoge
                 percentage uitvallers haaks op de betrekkelijk soepele toegang tot werk die de
                 Nederlandse arbeidsmarkt ook aan uitvallers biedt. Het verdient dan ook aanbe-
                 veling om de notie van een startkwalificatie weer te gebruiken zoals ze oorspron-
                 kelijk was gemunt, namelijk als een doel dat thuishoort in een perspectief van
                 permanente educatie. Gezocht zou moeten worden naar een instrumentarium
                 dat uitvallende leerlingen het recht geeft om in een later stadium van hun carrière
                 alsnog een kwalificatie te behalen die gelijkwaardig is aan de huidige startkwalifi-                    213
                 catie. Daarmee wordt niet alleen beter beantwoord aan de vaak wat afwijkende
                 leertrajecten die dit type leerlingen in de praktijk volgt, maar wordt ook tege-
                 moet gekomen aan de grotere ‘overbodigheidsrisico’s’ die lager geschoolde werk-
                 nemers lopen. Een start zou gemaakt kunnen worden door in cao’s niet meer te
                 spreken over een beloningsniveau dat gekoppeld is aan leeftijd, maar aan kwali-
                 ficatieniveau. Jongeren die na enkele jaren mbo een aanbod krijgen om ergens
                 te gaan werken – en dat gebeurt veelvuldig in perioden van hoogconjunctuur,
                 terwijl dat in de statistieken verschijnt als schooluitval – hebben dan een prikkel
                 om alsnog, bijvoorbeeld in deeltijd of na een paar jaar, hun opleiding af te maken.
                 Kortom: niet ‘schooluitval’ is het probleem, de geringe ‘schoolterugkeer’ is
                 dat.
                 Verder vereist verheffing via het onderwijs in een geïndividualiseerde en geïnter-
                 nationaliseerde samenleving meer ruimte voor differentiatie en verschil dan
                 momenteel als regel bestaat. Tegen de achtergrond van een toenemende diversiteit
                 aan talenten en een groeiende onzekerheid over de effectiviteit van bestaande
                 identificatie- en ontplooiingsinstrumenten past bescheidenheid. Een manier
                 waarop deze bescheidenheid gestalte kan krijgen, is door het toestaan van een gro-
                 tere diversiteit in pedagogische doelen en didactische methodieken. Naarmate de
                 diversiteit van de Nederlandse bevolking als gevolg van migratie en individualise-
                 ring groeit, dienen ook de instrumenten waarmee verschillende talenten worden
                 geïdentificeerd en tot groei worden gebracht diverser te zijn. De relatief beschei-
                 den mate waarin aandacht op maat voor zowel excellerende als achterblijvende
                 leerlingen vorm krijgt, volgt deze ontwikkeling onvoldoende. Hoewel de decen-
                 trale structuur van het Nederlandse onderwijs zich in principe goed leent voor het
                 entameren van proefondervindelijke experimenten met verschillende leermetho-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 214 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 215 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:11    Pagina 214
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               den, aanpakken en organisatiemodellen ontbreekt het in de praktijk op de meeste
                               scholen aan een experimenteercultuur. Dat is het effect van een traditie van cen-
                               trale inhoudelijke aansturing, en van defensieve reacties daarop van de zijde van
                               de schoolbesturen. Hier moet worden gebalanceerd tussen centralisme en decen-
                               tralisatie, en tussen inhoudelijk gedreven onderwijsvernieuwing en pragmatische
                               evaluatie: werkt het? Uiteraard vereist dit enige vorm van centrale coördinatie en
                               sturing. Voor de hand ligt het om voor die rol de Onderwijsinspectie uit te bou-
                               wen van een primair controlerende instantie in een orgaan dat een geleide experi-
                               menteercultuur zou kunnen helpen vestigen (wrr 2004).
                     7.4.2     betere verheffing op de arbeidsmark t
                               Vrouwenemancipatie en kinder voorzieningen
                               Hoewel de Nederlandse arbeidsmarkt in termen van werkgelegenheidsgroei en
                               baan- en functiemobiliteit in het algemeen naar behoren functioneert, betekent
                               dat nog niet dat de banengroei gelijkelijk over de Nederlandse populatie verdeeld
                               is. Ten aanzien van baankansen zijn eerder vier verheffingstekorten geïdentifi-
                               ceerd. Ten eerste dat Nederlandse vrouwen, ondanks een sterk gestegen arbeids-
                               deelname en sterk gestegen onderwijskwalificaties, nog altijd in grote meerder-
 214                           heid in deeltijdbanen werken. Hoewel deeltijdbetrekkingen dankzij de Flexwet
                               toegang geven tot dezelfde sociale rechten als voltijdsbetrekkingen, garanderen
                               zij niet de economische zelfstandigheid die uitgangspunt is van het Nederlandse
                               emancipatiebeleid (scp/cbs 2004). Het is de vraag of dit bezwaarlijk is, omdat
                               het dikwijls om zelfgekozen afhankelijkheden gaat. Veel Nederlandse vrouwen
                               bekennen zich om positieve redenen tot hun zorgtaken en zien dus vrijwillig af
                               van maximalisering van hun arbeidsuren (Kremer 2005; scp 2006a). Dit mag zo
                               zijn, maar onderzoek leert ook dat het feitelijk gewerkte aantal uren van Neder-
                               landse vrouwen achterblijft bij het door hun gewenste aantal uren, namelijk als
                               regel een vierdaagse werkweek van circa 32 uur (scp/cbs 2004).
                               De blokkades voor vrouwen om volwaardig deel te nemen aan het arbeidsproces
                               zijn overwegend te herleiden tot combinatieproblemen, dat wil zeggen het
                               onvermogen om zorgtaken te combineren met een volwaardige arbeidscarrière.
                               Lange tijd was de analyse dat dit vooral een capaciteitsprobleem was: er waren
                               eenvoudigweg te weinig opvangplaatsen voor jonge kinderen. Nu die capaciteits-
                               problemen goeddeels zijn verdwenen, maar de combinatieproblemen niet, moet
                               worden geconcludeerd dat de oorzaken kennelijk dieper liggen. Steeds duidelij-
                               ker wordt het dat de internationaal unieke zelfzorgideologie van Nederlandse
                               vrouwen alleen kan worden doorbroken door een forse kwaliteitsimpuls in de
                               voor-, tussen- en naschoolse opvang. Alleen wanneer de kinderopvang wordt
                               opgetuigd tot een volwaardig educatief traject voor en naast de reguliere school,
                               waarin het naast cognitieve ook om sociale en emotionele ontwikkeling gaat,
                               zullen Nederlandse vrouwen met een gerust gemoed hun kind naar de crèche
                               brengen. Hoewel dat forse investeringen vereist in bebouwing, outillage, salarië-
                               ring en opleidingspeil, zijn dat investeringen die in tweeërlei opzicht kunnen
                               renderen. Ten eerste door een verdere vergroting van de arbeidsparticipatie van
</pre>

====================================================================== Einde pagina 215 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 216 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:11    Pagina 215
                                                                verheffen: investeren in een zachtmoedige meritocratie
                 vrouwen mogelijk te maken. En ten tweede door in een vroegtijdig stadium defi-
                 ciënte socialisatie te kunnen identificeren en bestrijden (Esping-Andersen 2006).
                 Segregatie
                 Het tweede verheffingstekort betreft de segregatie op de Nederlandse arbeids-
                 markt. Gezien de oververtegenwoordiging van vrouwen in sectoren als onder-
                 wijs, openbaar bestuur en gezondheidszorg en hun ondervertegenwoordiging in
                 het bedrijfsleven kan met enige overdrijving worden geconstateerd dat de Neder-
                 landse arbeidsmarkt voor vrouwen nog slechts partieel toegankelijk is. Deels is
                 dit het effect van de ‘gescheiden’ leerwegen die jongens en meisjes nog altijd
                 volgen. Meisjes zijn oververtegenwoordigd in sociaal-maatschappelijke, verzor-
                 gende en cultureel georiënteerde opleidingen, terwijl jongens de meerderheid
                 vormen in technische opleidingstrajecten. Anderzijds zou in een sterk verdien-
                 stelijkte economie als de Nederlandse een hoger aandeel vrouwen in de particu-
                 liere dienstensector mogen worden verwacht. Gezien de tegenwoordig meer
                 evenwichtige samenstelling in de relevante opleidingen, is de verwachting
                 gerechtvaardigd dat deze onderrepresentatie geleidelijk zal afnemen. Hetzelfde
                 effect gaat uit van het krimpende aandeel van typische mannensectoren als de
                 bouw en de industrie in de Nederlandse werkgelegenheid (cbs 2004).
                                                                                                                       215
                 Toch zijn er redenen om dit al gaande proces te willen versnellen. Ten eerste
                 omdat de selectieve toegankelijkheid van de Nederlandse arbeidsmarkt vrouwen
                 minder kansen biedt om hun kenniskapitaal te verzilveren. Dat beperkt niet
                 alleen de baankansen van vrouwen, maar versmalt ook de toegang tot een belang-
                 rijk kennispotentieel van de Nederlandse bevolking voor werkgevers. Ten tweede
                 leert arbeidsmarktonderzoek dat er een relatie bestaat tussen de doorstroommo-
                 gelijkheden van vrouwen en het aandeel van vrouwelijke werknemers in het
                 personeelsbestand van de organisatie. Ruwweg geldt dat hoe meer vrouwen er in
                 een organisatie werken, hoe groter het aantal vrouwelijke managers in die organi-
                 satie is (cbs 2004). Ook op grond van de doorstroomdimensie van verheffing valt
                 er dus wat te zeggen voor een bespoediging van de ‘feminisering’ in het bedrijfs-
                 leven.
                 Daarvoor zijn er in ieder geval vier beleidsmogelijkheden. Ten eerste kan worden
                 ingezet op voorbeeldwerking. Door ervoor te zorgen dat vrouwen met voorrang
                 op gezichtsbepalende functies terechtkomen, wordt het signaal gegeven dat ook
                 lager in de organisatie gestreefd moet worden naar grotere representativiteit. Ten
                 tweede valt er een doorstroomeffect van vrouwen in lagere posities te verwach-
                 ten door een effectief antidiscriminatiebeleid, het faciliteren van soepelere
                 werk/ zorgcombinaties, het formaliseren van calamiteitenverlof en een verdere
                 verruiming van de arbeidstijdenflexibiliteit. Verplichtende maatregelen à la
                 Noorwegen, waar beursgenoteerde ondernemingen op straffe van fiscale sanc-
                 ties wettelijk verplicht zijn om een drempelwaarde aan vrouwen op manage-
                 mentposities te realiseren, of contract compliance naar Amerikaans of Canadees
                 voorbeeld, liggen in Nederland minder voor de hand. In plaats daarvan kan
                 worden ingezet op een serieuze mix van de bovengenoemde maatregelen om het
</pre>

====================================================================== Einde pagina 216 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 217 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006     16:11     Pagina 216
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               doorstroomeffect te vergroten. Ten derde is denkbaar dat een assertieve vakbond
                               of een andere maatschappelijk middenveldorganisatie, gebruik makend van inter-
                               net en dergelijke, een effectief systeem van naming and shaming weet op te
                               zetten dat vrouwvriendelijke bedrijven prijst en vrouwonvriendelijke berispt.
                               Ten vierde verdient het aanbeveling om na te denken over versterking van het
                               bestaande Nederlandse antidiscriminatiebeleid. Hoewel grotendeels gemodel-
                               leerd naar de Britse Commission for Racial Equality ontbeert het de Nederlandse
                               Commissie voor Gelijke Behandeling aan effectieve sanctiemogelijkheden. Naar
                               het zich laat aanzien heeft dat negatieve effecten voor de effectiviteit van het anti-
                               discriminatiebeleid (Singi Dami et al. 2006). Bij de verscherping van het Neder-
                               landse discriminatiebestrijdingsbeleid kan als argument worden gehanteerd dat
                               alleen wanneer er een hard maar fair antidiscriminatiebeleid gevoerd wordt, het
                               aangaan van arbeidscontracten met een gerust hard kan worden overgelaten aan
                               onderhandelingen tussen werkgever en werknemer.
                               Arbeidsmarktpositie migranten
                               De twee laatste verheffingstekorten ten slotte betreffen de achterblijvende baan-
                               en carrièrekansen van niet-westerse migranten. Ondanks een inhaalslag in de
 216                           tweede helft van de jaren negentig, blijkt de werkgelegenheidskrimp van de laat-
                               ste jaren disproportioneel bij deze groep terecht te zijn gekomen. Alhoewel de
                               deelname van jongeren uit deze groep aan de hogere regionen van het onderwijs
                               gelukkig stijgt, vormen instroomblokkades voor migrantenjongeren op de
                               Nederlandse arbeidsmarkt niettemin nog steeds een ontbindingsgevaar. Daarte-
                               gen zijn dan ook maatregelen vereist. Zoals lessen uit West-Europa en Noord-
                               Amerika leren moet daarbij tegelijk naar de aanbod- en de vraagkant van de
                               arbeidsmarkt worden gekeken (Singh Dami et al. 2006). Beleid dat gericht is op
                               een verruiming van de baan- en carrièrekansen van migranten is vergeefs
                               wanneer niet tegelijkertijd via het onderwijsbestel wordt gewerkt aan vergroting
                               van het kenniskapitaal, de sociale en culturele verheffing en de motivatie van
                               migranten. Omgekeerd geldt dat een inzet op verheffing via het onderwijs
                               verspilde moeite is wanneer migranten onvoldoende mogelijkheden hebben om
                               hun menselijk kapitaal op de arbeidsmarkt te verzilveren.
                               De les van het werkgelegenheidssucces van de tweede helft van de jaren negentig
                               is dat de economische integratie van migranten – zij het via werknemerschap, zij
                               het via zelfstandig ondernemerschap – niet vanzelf gaat. Ondanks hoogconjunc-
                               tuur en onstuimige banengroei waren initiatieven van derden nodig om de
                               arbeidsmarktparticipatie van migranten te vergroten. Wat opvalt aan deze diverse
                               initiatieven is dat ze zeer verschilden in effectiviteit. Weinig effectief waren de
                               twee positieve-actie-wetten die in de eerste helft van de jaren negentig naar
                               Canadees voorbeeld in Nederland zijn geïntroduceerd en in het nieuwe millen-
                               nium weer zijn afgeschaft. Deels door hun controversiële aard en deels door het
                               ontbreken van sancties hebben ze vooral gewerkt als oefeningen in etnische cate-
                               gorisering van het personeelsbestand, die echter weinig hebben bijgedragen aan
                               de slechting van discriminatoire muren (Jonkers 2003).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 217 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 218 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006      16:11    Pagina 217
                                                                   verheffen: investeren in een zachtmoedige meritocratie
                 Wel succesvol daarentegen waren de convenanten die onder auspiciën van het
                 ministerie van szw werden gesloten tussen arbeidsbureaus en mkb Nederland.
                 Na een moeizame start zijn uiteindelijk in korte tijd meer dan veertigduizend
                 werkzoekende migranten bij kleine en middelgrote ondernemingen geplaatst.
                 Evaluatiestudies leren dat het succes vooral te danken was aan de intensieve be-
                 geleiding van de sollicitanten door ter zake kundige intercedenten (Berkhout et
                 al. 2001). Hoewel de kritiek van het scp en anderen op de passieve houding van
                 het kabinet gedurende de jaren van recessie in grote lijnen terecht is (scp 2003,
                 p. 305 e.v.), is het niet zozeer het einde van de positieve-actie-wetgeving dat
                 betreurd moet worden, alswel het projectmatige karakter van de convenanten.
                 Als gevolg daarvan is de lokale kennis die de tijdelijk ingehuurde intercedenten
                 van zowel de vraag- als de aanbodkant van een moeilijk segment van de Neder-
                 landse arbeidsmarkt verworven hadden achteloos teloor gegaan, terwijl deze juist
                 in een periode van economische neergang goede diensten had kunnen bewijzen.
                 Het verdient dan ook aanbeveling om te zoeken naar meer structurele equivalen-
                 ten van deze convenanten.
                 Daarnaast is ook hier een pleidooi op zijn plaats voor een serieuzer antidiscrimi-
                 natiebeleid. Hoewel er voldoende indicaties zijn van discriminatie op de arbeids-
                 markt, ontbreekt het aan een adequaat instrumentarium onterechte bevoordeling                            217
                 en benadeling bij de allocatie van posities over werknemers tegen te gaan. Een
                 actiever opsporend en signalerend beleid, aangevuld met de mogelijkheid om
                 effectieve sancties op te leggen, al dan niet in de vorm van een stevigere wette-
                 lijke basis voor de Commissie Gelijke Behandeling, zou kunnen bijdragen aan
                 een verdere meritocratisering van de arbeidsmarkt.
                 Momenteel zien we een beleid dat vooral inzet op culturele integratie als oplos-
                 sing van dreigende maatschappelijke ‘ontbinding’ zonder dat echter de sociaal-
                 economische voorwaarden daarvoor zijn gerealiseerd; het dreigende gevolg is dat
                 culturele tegenstellingen eerder worden verscherpt, met ‘ontbinding’ als
                 uitkomst. Dit geeft des te meer aan dat het zaak is om een goede analyse te maken
                 en om daarop een evenwichtig beleidsprogramma te enten.
          7.5    conclusie: naar een zachtmoedige meritocr atie
                 Ook al oogt het voorafgaande wellicht als een voornamelijk instrumenteel plei-
                 dooi voor de optimalisering van de verheffingsfuncties van de Nederlandse
                 verzorgingsstaat, de ontwikkeling in de richting van een ‘diplomacratie’ die dat
                 in de hand lijkt te werken, is om meerdere redenen ongewenst. In een ‘diploma-
                 cratie’ is het behaalde certificaat, als indicator van vaardigheden en competenties,
                 in een groeiend aantal economische sectoren bepalend voor de toegang tot maat-
                 schappelijke posities, die op hun beurt inkomen, vermogen, residentie, sociaal
                 netwerk, huwelijkspartner, status en zelfs het sociaal-economische succes van
                 het nageslacht bepalen en daarmee van grote betekenis zijn voor welbevinden,
                 gezondheid en mortaliteit. Oftewel, de beloningen in één specifieke maatschap-
                 pelijke arena, namelijk diploma’s in de onderwijsarena, fungeren als cruciale
</pre>

====================================================================== Einde pagina 218 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 219 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006     16:11    Pagina 218
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               hulpbronnen ter verwerving van andere beloningen in andere maatschappelijke
                               arena’s, zoals die van werk, huisvesting, sociale relaties, prestige of huwelijks-
                               partners. In een samenleving als de Nederlandse waarin de toegang tot cruciale
                               hulpbronnen niet uitsluitend verloopt via inkomen, maar ook via beginselen van
                               solidariteit en sociale rechtvaardigheid, is dat een onwenselijke ontwikkeling
                               (Van Oorschot 2002).
                               Verder is het, gegeven de cognitieve beperkingen die menselijke actoren nu
                               eenmaal eigen zijn, ten principale onmogelijk om ‘de verheffingsmachine’
                               perfect te laten functioneren. Er zal altijd talent niet of pas veel te laat worden
                               ontdekt, en er zullen ook dan fouten worden gemaakt bij de verdeling van talen-
                               ten over maatschappelijke posities. Om deze redenen is het van belang dat het
                               idee van ‘nieuwe rondes, nieuwe kansen’ op een of andere wijze in de Neder-
                               landse verzorgingsstaat gestalte krijgt. Een aanknopingspunt daarvoor is bijvoor-
                               beeld de levensloopregeling, die in zijn huidige vormgeving onbevredigend func-
                               tioneert. Wanneer het beleid ervoor opteert om door te gaan met deze regeling
                               dient ze genereuzer te worden en moet ze met name ook voor kapitaal zwakkeren
                               gemakkelijker toegankelijk worden gemaakt. Verder zouden de prikkels van de
                               regeling zodanig moeten worden verlegd dat het doel ervan werkelijk het stimu-
 218                           leren van investeringen in het eigen menselijk kapitaal wordt in plaats van
                               primair het kopen van vrije tijd. Zo’n levensloopregeling ‘nieuwe stijl’ zou een
                               financiële infrastructuur kunnen bieden voor een adequaat vormgegeven stelsel
                               van tweede- en derdekansonderwijs, waarmee ‘laatbloeiers’, ‘uitvallers’ en
                               ‘lastpakken’ niet langer op grond van een mislukte cito-toets of een moeizame
                               schoolcarrière veroordeeld zijn tot een bestaan in de marge van de Nederlandse
                               arbeidsmarkt.
                               Tot slot zullen ook in een verzorgingsstaat die er meer werk van maakt om ver-
                               heffingstekorten te bestrijden, voorzieningen nodig blijven om ook kansarme
                               mensen (die dus niet goed te verheffen zijn) een menswaardig bestaan te garan-
                               deren. Door van het Nederlandse onderwijsbestel een effectievere ‘ontdekkings-
                               en ontplooiingsmachine’ te maken, kan deze groep verkleind worden, maar ze zal
                               niet verdwijnen. Tegenover het krimpende effect van een effectiever onderwijs-
                               bestel staat immers het groeiende effect van hogere functie-eisen als gevolg van
                               economische, organisatorische en technologische vooruitgang (Tinbergen 1975).
                               Een menswaardig bestaan voor deze kansarme groep zal vorm moeten krijgen via
                               kwalitatief hoogstaande diensten op het gebied van onderwijs, activering,
                               opvang en zorg, maar ook via de subsidiëring uit publieke middelen van functies
                               die nimmer zullen kunnen rekenen op marktconforme opbrengsten.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 219 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 220 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:11    Pagina 219
                                                                          verbinden: overbruggen van sociale afstand
          8      verbinden: overbruggen van sociale
                 afstand
          8.1    inleiding
                 Verzorgingsstatelijke arrangementen hebben een belangrijke rol gespeeld bij het
                 verbinden van individuen en collectieven aan de vorming van de (Nederlandse)
                 natiestaat. Dat was het meest zichtbaar toen de Nederlandse identiteit onder
                 druk stond. En dat is vooral het geval geweest rond twee verschillende momen-
                 ten van buitenlandse bezetting: de Franse bezetting in de eerste jaren van de
                 negentiende eeuw en de Duitse bezetting van 1940-1945. Uit deze bezettingser-
                 varingen kwam een verbindingsopdracht voort: de toenmalige politieke en
                 bestuurlijke elite richtte zich na de bevrijding op nieuwe publieke arrangemen-
                 ten. Om van een verzameling individuen, groepen, dorpen en provincies een
                 hecht aaneengesmede nationale gemeenschap van risicodelers te maken, was het
                 zaak om hen te verbinden aan een aansprekend ‘project’: het project van weder-
                 opbouw en modernisering (zie bijv. Knippenberg en De Pater 2002). Bovendien
                 werkte het door de buitenlandse bezetting opgelegde centrale gezag in een voor-
                 heen nog erg gedecentraliseerd land als katalysator. Het bestendigde beide keren,                   219
                 met andere woorden, ook na de bezetting mogelijkheden en capaciteit van cen-
                 traal bestuur.
                 De ontwikkeling van een verbindingsfunctie via de natiestaat speelt ook bij de
                 tegenstelling tussen arbeid en kapitaal. Dat begon zich af te tekenen in het spoor
                 van het eerste moderniseringsproject, en de bijbehorende industrialisatie en
                 urbanisatie van het Nederland van de late negentiende eeuw. Zoals in alle kapita-
                 listische economieën dreigde de sociale ontworteling waarmee de industrialisatie
                 gepaard ging, en de verscherping van de tegenstelling tussen bezitters en bezits-
                 lozen, te leiden tot een erosie van het nationale saamhorigheidsgevoel. Was de
                 arbeider primair arbeider en pas daarna Nederlander, of was het Nederlander-
                 schap een afdoend integratiekader om de middelpuntvliedende krachten van de
                 kapitalistische productiewijze tegen te gaan? De wetgeving die vanaf het einde
                 van de negentiende eeuw werd ingevoerd (zie hoofdstuk 2) versterkte de integre-
                 rende werking van de natiestaat door haar duidelijker en universeler – alhoewel
                 in de aanloop nog pover naar hedendaagse normen – een verzekerings- en een
                 verzorgingsfunctie te geven. Tegelijkertijd nam het iets van de scherpte van de
                 klassentegenstellingen weg.
                 De verzorgingsarrangementen die de Nederlandse inwoners samenbinden,
                 hebben in de loop der decennia een vanzelfsprekend karakter gekregen. Ze zijn er
                 nu eenmaal, net zoals de wegen, de riolering, het waterleidingnetwerk en andere
                 fysieke infrastructuur er nu eenmaal zijn. Al doende hebben ze hun emotioneel-
                 affectieve lading verloren (zoals die er ooit was voor de diamantslijpers die een
                 eerste sociale regeling met elkaar organiseerden, of rondom de oprichting van de
                 eerste ziekenfondsen om het ziekterisico met elkaar te delen, enzovoorts). De
</pre>

====================================================================== Einde pagina 220 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 221 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:11    Pagina 220
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               verbindende functie van de verzorgingsstaat heeft meestal in de schaduw gestaan
                               van haar andere functies. Verzorgen, verzekeren en verheffen zijn altijd de meer
                               in het oog springende functies geweest, waardoor het belang van ‘verbinden’
                               – zowel als voorwaarde voor en als gevolg van de andere functies – niet steeds de
                               aandacht heeft gekregen die het verdient.
                               Nieuwe verbindingsopdracht
                               De samenleving is al lang niet meer dezelfde als direct na de Tweede Wereldoor-
                               log, laat staan als die van de beginjaren van de verzorgingsstaat. Hoewel van een
                               andere orde dan de calamiteiten en spanningen van destijds, is het door het
                               ouder, diverser, hoger opgeleid en mondiger worden van burgers, noodzakelijk
                               geworden om de verbindingsfunctie opnieuw tegen het licht te houden. Oftewel,
                               na de historische verbindingsopdrachten die zojuist genoemd zijn, staat de
                               Nederlandse samenleving nu voor een nieuwe verbindingsopdracht. De uitda-
                               gingen en de daaraan gekoppelde potentiële maatschappelijke tegenstellingen
                               zijn beschreven in hoofdstuk 3.
                               De eerste mogelijke scheidslijn die kan worden geïdentificeerd is die tussen rijk
                               en arm. Belastingheffing en inkomensoverdrachten lijken er vooralsnog aan bij
 220                           te dragen om het Nederlandse inkomensgebouw internationaal vergeleken
                               redelijk egalitair te houden. De vraag is of ze daar in het licht van de ontwikke-
                               lingen in de (internationale) economie ook in de toekomst in zullen slagen.
                               Skill-biased technological change zou tot een tweedeling op de arbeidsmarkt
                               kunnen leiden. Terwijl de vraag naar hooggeschoolde werknemers naar ver-
                               wachting verder zal toenemen, geldt dat niet voor de onderzijde van de arbeids-
                               markt. Afhankelijk van de effectiviteit van het onderwijsbestel als ‘verheffings-
                               machine’ kan dat tot tekorten aan de bovenzijde en overschotten aan de
                               onderzijde leiden, met opwaartse inkomenseffecten aan de bovenkant en neer-
                               waartse aan de onderkant tot gevolg. De vraag is of zo’n scenario reëel is, en zo
                               ja, wat er aan te doen valt.
                               De tweede tegenstelling is die tussen jong en oud. In hoofdstuk 6 is geconsta-
                               teerd dat de Nederlandse verzorgingsstaat van oudsher relatief karig is voor
                               kinderen en gezinnen, en relatief genereus voor ouderen en gepensioneerden.
                               Dit intergenerationele contract kan redelijk stabiel blijven zolang de kosten
                               ervan omgeslagen kunnen worden over een voldoende aantal jongeren, en
                               zolang die jongeren er zich verzekerd van weten dat zij later ook zo bejegend
                               zullen worden. Vergrijzing en ontgroening zetten dat contract echter onder
                               druk. Een steeds geringer aantal jongeren zal in de toekomst moeten voorzien in
                               de stijgende verzorgingskosten van ouderen – die bovendien naar verwachting
                               nog een paar jaar ouder gaan worden. Bovendien vrezen jongere generaties dat
                               de overheid het vergrijzingsvraagstuk zal aanpakken door onder meer de toegang
                               tot voorzieningen, alsmede hun generositeit, te gaan beperken voor komende
                               generaties. Ook hier is de vraag of dit een realistische verwachting is – zijn er al
                               tekenen van intergenerationele conflicten waar te nemen? – en zo ja, wat valt er
                               aan te doen?
</pre>

====================================================================== Einde pagina 221 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 222 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:11   Pagina 221
                                                                          verbinden: overbruggen van sociale afstand
                 Ten derde is een urgent verbindingsprobleem de tegenstelling tussen autochto-
                 nen en niet-westerse migranten, en dan met name migranten uit islamitische
                 landen. Veel Nederlanders geven momenteel in onderzoek aan bang te zijn voor
                 moslims. Ze zien migranten als less deserving als het gaat om de verzorgingsstaat
                 en hebben vaak het gevoel dat ze niet willen integreren. Bovendien voelen
                 sommige groepen allochtonen zich ook steeds meer vervreemd van autochtonen
                 (gpd/Motivaction 2006; SCP 2005a, p. 53 e.v.). Nationale overheden beschikken
                 over relatief weinig beleidsinstrumenten om interetnische verbindingen te
                 stimuleren. In belangrijke mate is dat een historische erfenis die te maken heeft
                 met de eigenaardigheden van de migratiestroom in kwestie. De arbeidsmigranten
                 van de jaren zestig en zeventig waren in eerste instantie als tijdelijke ‘gasten’ be-
                 doeld. Het duurde tot het begin van de jaren tachtig voordat het besef doordrong
                 dat deze migranten niet meer zouden vertrekken, maar eerder sterk in aantal
                 zouden groeien. Sindsdien is er een zoektocht gaande naar instrumenten die
                 kunnen worden ingezet om de omvang van de migrantenstroom af te zwakken;
                 een zoektocht die soms sterk ideologische boventonen kreeg, waarbij eenzijdig
                 van allochtonen gevraagd wordt zich te verbinden, en oplossingen niet altijd
                 even goed doordacht zijn. Met enige urgentie wordt daarom ingegaan op de vraag
                 wat de meest effectieve instrumenten zijn om de verbindingsfunctie van de
                 verzorgingsstaat beter vorm te geven.                                                               221
                 Vanwege bovengenoemde tegenstellingen staat de verbindingsfunctie van de
                 verzorgingsstaat opnieuw in de belangstelling. In het licht van de toenemende
                 functionele afhankelijkheden tussen mensen – kenmerkend voor het samenspel
                 van ontwikkelingen dat sociologen aanduiden met ‘modernisering’ – zijn zowel
                 ‘verbindingstekorten’ als ‘verbindingsoverschotten’ onwenselijk. Onder het
                 eerste wordt verstaan een gebrek aan overstijgende groepsrelaties (bridging) en
                 onder het tweede een te sterke groepsidentificatie die de groep voor buiten-
                 staanders niet meer toegankelijk maakt (bonding). Het gaat dus in het vervolg
                 niet om het stimuleren van hechte gemeenschappen tout court, maar eerder
                 om het creëren van communities lite, bestaande uit een subtiele mix van ‘sterke’
                 en ‘zwakke’ banden, in de termen van dit hoofdstuk, van groepsidentificatie en
                 groepsdoorlaatbaarheid. Dit betekent dat er feitelijk twee deelopdrachten zijn.
                 Enerzijds gaat het om het ‘verlichten’ van zware gemeenschappen en anderzijds
                 om het ‘verdichten’ van lichte gemeenschappen (Duyvendak en Hurenkamp
                 2004).
                 De opzet van dit hoofdstuk is als volgt. In paragraaf 2 wordt nader ingegaan op de
                 aard van de verbindingsfunctie om er criteria uit te destilleren die kunnen helpen
                 bij het identificeren van verbindingstekorten en -overschotten. In de paragrafen
                 3, 4 en 5 worden vervolgens de hiervoor geïdentificeerde potentiële breuklijnen
                 langsgelopen in een poging om hun ernst en omvang vast te stellen, en om na te
                 gaan welke beleidsopties er zijn om verdere verwijdering tegen te gaan en even-
                 tueel ontstane breuklijnen te helen. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een
                 conclusie (paragraaf 6).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 222 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 223 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006     16:11    Pagina 222
        de v er zorgingssta at herwoge n
                     8.2       de verbindingsfunctie nader beproefd
                               Individu, modernisering en verbinding
                               Individuele autonomie, ofwel de gedachte dat het individu in beginsel meester is
                               in de zaken die hem aangaan, is zowel doel als reden van de ‘bevrijding’ van het
                               individu uit ongekozen verbanden. Dit proces wordt aangeduid met de term
                               ‘modernisering’. Maar het gaat bij modernisering niet om een soort radicale
                               autarkie. Tegen de achtergrond van de complexe arbeidsdeling die moderne
                               samenlevingen kenmerkt, kan individuele autonomie alleen maar worden begre-
                               pen als ‘autonomie in gebondenheid’. De Franse socioloog Emile Dürkheim
                               (1893) formuleerde het als volgt: “We werken samen op grond van vrijwilligheid,
                               maar onze vrijwillige samenwerking schept wederzijdse verplichtingen die we
                               niet hebben gewild.”
                               Individuen zijn dus op velerlei wijzen van bekende en onbekende anderen afhan-
                               kelijk; afhankelijkheden die als gevolg van de groei van het grensoverschrijdende
                               verkeer alleen maar zijn toegenomen, en in de toekomst verder zullen toenemen.
                               In het verleden hebben banden met ‘nabijen’ altijd zwaarder gewogen dan banden
                               met ‘vreemden’, maar wat voor nabij werd gehouden, is in de loop der tijden
 222                           overigens wel verschoven. De clan, de stam en de familie als organisatie-eenhe-
                               den hebben we in de loop van de geschiedenis ingeruild voor het gezin, de onder-
                               neming, de vrijwillige associatie en, last but not least, de staat. Hedendaagse
                               Nederlanders zijn op deze manier onderdeel van een veelheid van overlappende
                               verbanden, die niet alle in dezelfde mate emotioneel-affectief zijn en die ook niet
                               alle in dezelfde mate functioneel zijn voor het eigen levensproject en dat van de
                               eigen dierbaren. In de huidige Nederlandse context doet zich de situatie voor dat
                               de verbanden die functioneel gezien het meest noodzakelijk zijn voor het indivi-
                               duele levensproject omdat ze toegang geven tot cruciale hulpbronnen – scholing,
                               zekerheid, verzorging – tegelijk de verbanden zijn die het minst ’warm’ lijken te
                               zijn; denk aan de geformaliseerde instituties die onder onze brede definitie van
                               de verzorgingsstaat vallen. Toch zijn ook deze verbanden belangrijk voor identifi-
                               catie en affectie, zeker in tijden van maatschappelijke onrust en beroering. De
                               vraag is dan ook in hoeverre in Nederland sprake is van verbindingstekorten of
                               -overschotten, en daaraan voorafgaand op welke wijze verbinding vorm krijgt.
                               Doordringbaarheid van groepsgrenzen
                               Van belang is allereerst om modernisering niet exclusief individueel te duiden, en
                               verbinding ook niet exclusief als groepsgericht. Verbinding staat ten dienste van
                               individuele ontplooiing en zelfverwerkelijking (de realisatie van individuele
                               concepties van het goede leven), maar heeft juist daarom baat bij sociale relaties
                               die dat mogelijk maken. Het is niet productief om individu en groep met elkaar te
                               contrasteren en de eerste te associëren met moderniteit en de tweede met premo-
                               derniteit, zoals soms gebeurt (bijv. Sandel 1982). Modernisering betekent zeker
                               niet dat groepsverbanden er niet meer toe doen. Het cruciale verschil tussen
                               premoderne en moderne groepen ligt veeleer besloten in de mate van doordring-
                               baarheid van de groepsgrenzen. Waren groepen in een premoderne tijd exclusief
</pre>

====================================================================== Einde pagina 223 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 224 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de     30-09-2006      16:11   Pagina 223
                                                                            verbinden: overbruggen van sociale afstand
                 van aard en ontoegankelijk voor buitenstaanders, moderne groepen zijn inclusief.
                 Ze danken hun legitimiteit juist aan de mate waarin ze toegankelijk zijn voor
                 derden. Gebrek aan identificatie – een verbindingstekort – ontstaat wanneer men
                 het gevoel heeft niet te kunnen doordringen tot een andere groep (Verkuyten
                 2005; 2006). Dit betekent bijvoorbeeld dat een werkloze die het gevoel heeft
                 overbodig te zijn en nooit meer werk zal vinden zich niet verbonden voelt met
                 werkenden.
                 Legitimiteit van verschillen
                 Ten tweede is van belang de mate waarin individuen onderlinge verschillen als
                 legitiem beschouwen. Aansluitend bij de notie van kansengelijkheid, als meest
                 adequate vertaling van het moderne principe van individuele gelijkwaardigheid
                 onder condities van wederzijdse afhankelijkheid, is niet ‘ongelijkheid’ als zodanig
                 het probleem, maar illegitieme ongelijkheid. Uiteraard zijn de criteria om vast te
                 stellen wat illegitieme ongelijkheden zijn tijd- en plaatsgebonden. Als vuistregel
                 kan gelden: zolang de ‘verliezers’ de ‘winnaars’ hun winst niet misgunnen, is er
                 sprake van legitieme ongelijkheden, en is er geen verbindingsprobleem. Dat lijkt
                 in het huidige Nederland te gelden voor inkomensongelijkheden die herleid
                 kunnen worden tot opleidingsverschillen. Het geldt echter niet voor inkomens-
                 ongelijkheden die het gevolg zijn van discriminatie op basis van groepskenmer-                        223
                 ken, zoals sekse, leeftijd of etniciteit (Verkuyten 2005; 2006).
                 In dit hoofdstuk worden deze twee dimensies van verbinden – de doordringbaar-
                 heid van groepsgrenzen, en de legitimiteit van groepsongelijkheden – gebruikt
                 om de ernst en omvang van de verbindingstekorten vast te stellen die rond de
                 scheidslijnen tussen rijk en arm, jong en oud, en allochtoon en autochtoon
                 zouden kunnen ontstaan. Uit het gebruik van deze verbindingsdimensies volgt
                 ook welke instrumenten zouden kunnen worden ingezet om eventuele verbin-
                 dingstekorten te bestrijden. Immers, waar verbindingstekorten het effect zijn van
                 te sterk uitsluitende groepsgrenzen is er sprake van een te geringe sociale mobi-
                 liteit. In dat geval is een verbindingstekort tegelijkertijd een verheffingstekort.
                 Voor een aantal verbindingsproblemen geldt dus dat de oplossing ervan gelegen
                 is in het omvormen van het Nederlandse onderwijsbestel in een effectievere
                 ‘verheffingsmachine’ langs lijnen die in het vorige hoofdstuk zijn uiteengezet.
                 Omdat verheffen voor een deel van de dreigende verbindingstekorten de meest
                 voor de hand liggende oplossing is, zij in dat geval verwezen naar hoofdstuk 7.
                 Dat geldt deels ook voor verbindingstekorten die kunnen worden herleid tot de
                 (il)legitimiteit van groepsongelijkheden. Zoals het hiervoor gegeven voorbeeld
                 van arbeidsdiscriminatie al duidelijk maakt, staat of valt verbinding met een allo-
                 catie van arbeidskansen op basis van functionele criteria. Bevoordeling of bena-
                 deling op basis van voor de functie irrelevante kenmerken – zoals sekse, huids-
                 kleur, seksuele voorkeur of geloof – passen daar niet in. Ook ten aanzien van deze
                 verbindingstekorten geldt dat waar ze samenvallen met verheffingstekorten zij
                 terugverwijzen naar hoofdstuk 7.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 224 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 225 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006     16:11     Pagina 224
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               Wat hierbij echter wel moet worden bedacht, is dat individuen en groepen van
                               opvatting kunnen verschillen over welke ongelijkheden legitiem zijn, en welke
                               niet. Zo is een sterk gesegregeerde samenleving denkbaar waarin verschillende
                               groepen er eigen morele opvattingen op na houden over wat al dan niet legitieme
                               ongelijkheden zijn. Zolang er sprake is van een sterke mate van groepsautarkie
                               hoeft dat niet tot al te grote conflicten te leiden. In zekere zin voldeed het traditi-
                               onele Nederlandse zuilenstelsel aan dit beeld (Lijphart 1968). Maar dat is anders
                               geworden in de hedendaagse Nederlandse samenleving; een samenleving van
                               grote en groeiende individuele en collectieve functionele afhankelijkheden.
                               Onder dergelijke omstandigheden is een zekere overeenstemming over verde-
                               lingscriteria noodzakelijk om verdelingsconflicten te voorkomen en afwendge-
                               drag onder ‘verliezers’ of ‘winnaars’ tegen te gaan.
                               Ontmoeting, contact en wederzijdse identificatie
                               Culturele verheffingsinstrumenten zijn vaak controversieel. Daarom is het raad-
                               zaam om het proces van voorleven en corrigeren over te laten aan het maatschap-
                               pelijke verkeer tussen burgers. Dat vereist wel dat burgers elkaar inderdaad ook
                               ontmoeten. De overheid kan sociale overeenstemming het best vergroten door
                               onderlinge contacten tussen de leden van verschillende maatschappelijke groe-
 224                           pen te stimuleren. Daarmee kan een proces van wederzijdse identificatie in gang
                               worden gezet en wordt uitwisseling (en daarmee transformatie) van inzichten en
                               perspectieven mogelijk gemaakt (zie ook rmo 2005a; 2005b). Het gaat daarbij
                               deels om de verheffende overdracht van de conventies en gedragsregels van de
                               middenklasse aan lagere klassen en aan nieuwkomers, maar ook om de continue
                               wederzijdse toetsing van onderliggende waarden en normen. Verbinden is
                               immers, anders dan verheffen, een tweezijdig proces. Ook leden uit meerder-
                               heidsgroepen dienen zich in te leven en rekening te houden met anderen en waar
                               nodig aan te passen. Contact zorgt ervoor dat men een genuanceerder beeld krijgt
                               van de ander; het voorkomt stereotypering. Fysieke nabijheid maakt het overne-
                               men van gedragsregels door voorbeeldwerking mogelijk, en vergroot daarmee de
                               stijgingskansen van nieuwkomers. Maar het kan tegelijk ook de kennis van en het
                               begrip voor andere praktijken, rituelen en gewoontes vergroten en daarmee
                               bijdragen aan een groter wederzijds begrip. De achterliggende gedachte is dat
                               identificatie ontstaat door gezamenlijk handelen en door fysieke nabijheid.
                               Om deze positieve effecten te kunnen genereren moeten de contacten aan drie
                               voorwaarden voldoen, zo leert sociologisch onderzoek (Pettigrew 1998; Estlund
                               2003). Ten eerste moet er sprake zijn van een relatief gelijke status binnen de situ-
                               atie in kwestie. Ten tweede moet er een gedeeld doel zijn. Ten derde moet er een
                               functionele noodzaak tot samenwerken zijn. Aan deze voorwaarden voldoet
                               slechts een beperkt aantal ‘ontmoetingsplaatsen’ in de Nederlandse samenleving.
                               Vrijwilligerswerk speelt van oudsher hier een rol, en ook de rol van sportvereni-
                               gingen wordt in dit opzicht in toenemende mate (h)erkend. De meest substan-
                               tiële zijn echter de school, de werkplek en, wellicht, lagere territoriale schaal-
                               niveaus als de stad, de wijk of de buurt. In het vervolg van dit hoofdstuk wordt
                               daarom nagegaan hoe het is gesteld met deze ontmoetingsplaatsen, hoe contact
</pre>

====================================================================== Einde pagina 225 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 226 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006    16:11    Pagina 225
                                                                         verbinden: overbruggen van sociale afstand
                 tussen verschillende sociale groepen op deze plaatsen kan worden vergroot, en
                 wat daarvan wel en niet verwacht mag worden.
          8.3    rijk en arm in nederl and
                 Zoals empirisch onderzoek leert, laten de eerste drie naoorlogse decennia in vrij-
                 wel alle West-Europese economieën een daling van de inkomens- en vermo-
                 gensverschillen zien (Pikketty en Saez 2006). De dominante verklaring daarvoor
                 zijn de sterk progressieve belastingstelsels, met marginale belastingtarieven van
                 zestig procent of meer, die in de eerste naoorlogse decennia werden geïntrodu-
                 ceerd, en die de kosten voor het opbouwen en onderhouden van grote vermo-
                 gens sterk hebben verhoogd (Piketty 2005). Ook de deconcentratie van kapitaal-
                 bezit en daarmee van de inkomsten uit kapitaal in de naoorlogse jaren als gevolg
                 van de opkomst van institutionele beleggers, hogere successierechten en de
                 afnemende rol van familiebezit in de meeste economieën hebben daaraan bijge-
                 dragen (Afman 2005).
                 Een soortgelijk patroon laat de ontwikkeling van de inkomensverdeling in
                 Nederland zien. Ook hier zien we een substantiële daling van de inkomens- en
                 vermogensverschillen gedurende de eerste drie naoorlogse decennia. Anders                          225
                 dan in landen als de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk, waar zich
                 sindsdien een duidelijke trendbreuk heeft voorgedaan (Atkinson en Salverda
                 2005; Duménil en Lévy 2004), is in Nederland de stijging van de inkomens- en
                 vermogensverschillen beperkt gebleven. Dat heeft in de eerste plaats te maken
                 met een minder vergaande hervorming van de inkomensgaranderende dimen-
                 sies van de Nederlandse verzorgingsstaat. In de tweede plaats is deelname aan
                 het tertiaire onderwijs (licht) toegenomen waardoor de prijsopdrijvende effec-
                 ten van een grotere vraag naar hooggeschoolde arbeid als gevolg van technolo-
                 giegedreven structuurveranderingen in de Nederlandse economie zijn gedempt
                 (Afman 2005; Atkinson en Salverda 2005; scp 2003).
                 Recent lijken echter ook in Nederland de inkomens- en vermogensverschillen
                 toe te nemen, als gevolg van minder genereuze voorzieningen voor niet-wer-
                 kenden, een groeiende vraag naar hoogopgeleiden, een afnemende vraag naar
                 laaggeschoolden, en internationale belastingconcurrentie op het vlak van kapi-
                 taalinkomsten en winsten uit onderneming. Terwijl de primaire inkomens-
                 ongelijkheid, uitgedrukt in termen van Gini-coëfficiënten, gedurende de eerste
                 drie jaren van deze eeuw steeg van 0,495 in 2000 naar 0,504 in 2003, daalde de
                 ongelijkheid tussen de besteedbare inkomens van 0,330 in 2000 tot 0,327 in
                 2003 (Irrgang en Hoeberichts 2006).
                 Verbinding en de onderkant van de arbeidsmarkt
                 De toenemende internationalisering en het kennisintensiever worden van de
                 Nederlandse economie suggereren dat de sociale afstand tussen hoog- en laag-
                 opgeleiden, en daarmee tussen rijk en arm, in Nederland in de toekomst zou
                 kunnen gaan groeien. Dat roept de vraag op hoe robuust de inkomensgarande-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 226 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 227 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006     16:11    Pagina 226
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               rende arrangementen van de Nederlandse verzorgingsstaat zijn, en of er op de
                               scheidslijn tussen rijk en arm in de toekomst wellicht toch maatschappelijke
                               breuken zijn te verwachten. Arbeidsdeelname wordt steeds meer als een cruciaal
                               onderdeel van het goede leven gezien, en ook de eisen die aan een baan worden
                               gesteld worden steeds hoger. Tegelijkertijd doemt in de nabije toekomst voor
                               met name de lager opgeleiden het schrikbeeld op van overbodigheid (Sennett
                               2006). Voortgezette deïndustrialisatie en de introductie van nieuwe technolo-
                               gieën vragen van werknemers in toenemende mate om de beheersing van
                               complexe en actuele kennis en vaardigheden. Als gevolg daarvan bestaat er een
                               groeiende vraag naar hoger opgeleiden die ten koste gaat van lager opgeleiden en
                               minder getalenteerden. Tegenover een te verwachten neerwaartse druk op de
                               salarissen van laaggeschoolde werknemers staat een opwaarts effect op de sala-
                               rissen van hooggeschoolden. Als dit een reële ontwikkeling is, zou ze aanleiding
                               kunnen geven tot een toenemende disidentificatie tussen lager en hoger
                               geschoolden. Zijn er al indicaties zijn van een dergelijke disidentificatie tussen
                               hoog- en laagopgeleiden?
                               Vooralsnog is er van dit doemscenario geen sprake. Sinds 1975 is er geen structu-
                               rele neergang in de relatieve arbeidsmarktpositie van laagopgeleiden waar te
 226                           nemen (De Beer 2001). Evenmin is er sprake van een structurele toename van de
                               langdurige werkloosheid onder laagopgeleiden (Marx 2004). De omvang van de
                               echte onderkant van de arbeidsmarkt is juist opvallend constant: al decennia
                               bevindt die zich rond de zeven procent. Het zijn vooral de banen daar net boven
                               die verdwijnen. Lagere technische, bouwkundige en administratieve functies
                               blijken het meest gevoelig voor technologische en organisatorische veranderin-
                               gen. Sinds 1985 is er dan ook tien procent minder emplooi in dit segment van de
                               arbeidsmarkt.
                               Daarnaast is er ook goed nieuws. Werkgelegenheidsgroei blijkt zich namelijk
                               niet alleen aan de bovenkant van de arbeidsmarkt voor te doen, maar ook aan de
                               onderkant. Dat is het gevolg van de voortschrijdende tertiarisering van de
                               Nederlandse economie, die zelf in belangrijke mate het gevolg is van de outsour-
                               cing-strategieën van ondernemingen en huishoudens. Met name in het segment
                               van de persoonlijke dienstverlening kan een groeiende werkgelegenheid worden
                               verwacht. De vergrijzing en ontgroening van de Nederlandse bevolking, en de
                               toenemende arbeidsdeelname van vrouwen zullen dit proces nog versterken.
                               Hierbij dient men zich te realiseren dat dit geen ongeschoolde banen in de ware
                               zins des woord zijn, omdat in veel van dit soort werk goede communicatieve en
                               probleemoplossende vaardigheden worden vereist (scp 2005c).
                               De vraag is dan of de groep mensen die niet of nauwelijks verhefbaar is aan de
                               eisen zal kunnen voldoen die de diensteneconomie van morgen stelt. Volgens
                               recent onderzoek is er nu al sprake van een groeiende mismatch aan de onderkant
                               van de arbeidsmarkt tussen gevraagde en aangeboden vaardigheden (Gesthuizen
                               2004). De laagopgeleiden van vandaag beschikken weliswaar over praktische
                               vaardigheden, maar missen de sociale competenties die in een dienstenecono-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 227 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 228 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006    16:11    Pagina 227
                                                                         verbinden: overbruggen van sociale afstand
                 mie steeds belangrijker worden. Bovendien zijn diploma’s uitgegroeid tot het
                 toegangsbewijs voor de arbeidsmarkt, terwijl zeker aan de onderkant van de
                 arbeidsmarkt de mogelijkheden om al doende te leren, en dus sociaal te stijgen,
                 zijn afgenomen. Laagopgeleide mannen tussen de 25 en 34 jaar hebben daardoor
                 meer kans op werkloosheid en minder kans op sociale stijging dan hoger opge-
                 leide mannen en vrouwen.
                 Verbinding en de bovenkant van de arbeidsmarkt
                 Daarnaast rijst de vraag wat de verbindingseffecten zijn van schaarste aan de
                 bovenkant van de arbeidsmarkt. De economische theorie voorspelt als gevolg
                 daarvan een groeiende inkomensongelijkheid. Door marktintegratie en het repu-
                 tatiemechanisme is bovendien een enkele niche van de arbeid getransformeerd
                 in een zogenaamde winner-takes-all- markt (Frank en Cooke 1996). Voorbeelden
                 zijn de markten voor topsporters, filmacteurs, televisiepersoonlijkheden, waar
                 soms ook topmanagers en topbestuurders zich aan spiegelen. Voortschrijdende
                 economische internationalisering zou kunnen leiden tot het ontstaan van een
                 hoogopgeleide, kosmopolitische, mobiele kaste van urban professionals die zich
                 minder gebonden weet door nationale banden van solidariteit. Gedurende de
                 jaren negentig groeide het aantal ondernemingen sterk dat zeer hoge salarissen
                 uitkeerde aan de eigen bestuursleden en de hiërarchische lagen daar net onder                      227
                 (Wilterdink 2002). Met name in de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk
                 is als gevolg van deze ontwikkelingen sinds de jaren zeventig sprake van sterk
                 gestegen inkomensongelijkheden (Atkinson en Salverda 2005; Duménil en Lévy
                 2004).
                 Hoewel de omvang van dit probleem in Nederland vooralsnog beperkt is, valt in
                 het debat erover een opvallende tweedeling te ontwaren tussen veel beleidsma-
                 kers en politici enerzijds, en een meerderheid van het electoraat anderzijds.
                 Terwijl de eerste de legitimiteit van inkomensverschillen ruwweg lijken te accep-
                 teren – het heeft immers ook een motiverend effect – lijkt dit voor de Neder-
                 landse bevolking in afnemende mate te gelden. Volgens het scp vond in 1980 nog
                 75 procent van de Nederlanders dat de inkomensverschillen kleiner moesten zijn,
                 daalde dat naar 56 procent in 1991, om sindsdien weer te stijgen naar 70 procent
                 in 2000 (scp 2005b, p. 76-83). Vooral laag opgeleiden vinden de verschillen te
                 groot; hoger opgeleiden vinden dat veel minder. Kennelijk wordt de steun voor
                 egalisering van inkomensverschillen sterk beïnvloed door de mate waarin men
                 zichzelf kansen toedicht om tot de hogere verdiepingen van het salarisgebouw
                 door te dringen. Mocht als gevolg van economische structuurveranderingen de
                 wederzijdse doordringbaarheid van de groep van ‘verliezers’ en ‘winnaars’ op de
                 arbeidsmarkt afnemen, en bovendien de al aanwezige onenigheid over de legiti-
                 miteit van de verdelingscriteria verder groeien, dan dreigt hier, ondanks de
                 prestaties van de Nederlandse verzorgingsstaat op het gebied van het verbinden
                 van arm en rijk, niettemin opnieuw een verbindingstekort. Hoe dat te voorko-
                 men?
</pre>

====================================================================== Einde pagina 228 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 229 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:11    Pagina 228
        de v er zorgingssta at herwoge n
                     8.3.1     wat te doen?
                               Arbeidsmarkt
                               Allereerst is van belang om de omvang van de groep van ‘onverhefbaren’ zo
                               gering mogelijk te maken. Succesvolle verheffing vermindert de ernst en omvang
                               van de verbindingsopdracht. Maar zelfs als het onderwijsbestel zou functioneren
                               als een ‘geoliede verheffingsmachine’, zou er een restgroep blijven. Een mens-
                               waardige plaatsmaken voor deze groep mensen vraagt aanpassingen op de
                               arbeidsmarkt. Dat vereist van betrokken partijen – overheid, werkgevers en werk-
                               nemers – een heroriëntatie op de voornaamste criteria die worden gehanteerd om
                               bestaande arbeidsmarktinstituties de maat te nemen en nieuwe te ontwerpen.
                               Stijgende kwalificatie-eisen en maximalisatie van het rendement op investerin-
                               gen in menselijk kapitaal kunnen een te hardvochtige arbeidsmarkt tot gevolg
                               hebben. Om die reden is het zinvol om arbeidsmarktinstituties, zoals gesubsidi-
                               eerde arbeid, ook te beoordelen op basis van het criterium van ‘zachtmoedigheid’,
                               zoals dat in de slotparagraaf van hoofdstuk 7 beschreven is.
                               Hoewel er in Nederland al geruime tijd ervaring bestaat met verschillende
                               vormen van gesubsidieerde arbeid, is het van belang om deze interventies niet
 228                           langer primair in de sleutel van in- en doorstroom te zetten. Ten eerste omdat
                               wat reguliere arbeid kan zijn ook reguliere arbeid moet zijn. En ten tweede omdat
                               daarmee te vaak valse verwachtingen worden gewekt, met mogelijk demotive-
                               rende effecten. De meeste instromers zijn nooit doorgestroomd en hebben als
                               gevolg daarvan ook nooit de kans gehad om hun gesubsidieerde functies naar
                               waarde te schatten. Het element van zachtmoedigheid waarvan gesubsidieerde
                               arbeid een uitdrukking is, impliceert een ander type beoordeling dan de rende-
                               ments- en productiviteitslogica die op de reguliere arbeidsmarkt prevaleert, en
                               dient ook als zodanig te worden begrepen en gepresenteerd. Om te voorkomen
                               dat sommige groepen laagopgeleiden zich overbodig voelen, zal aan de onderkant
                               van de arbeidsmarkt permanente overheidsaandacht nodig zijn. Arbeid is immers
                               in toenemende mate het belangrijkste integratiekader in Nederland. De vorm
                               waarin dat gebeurt, moet mee kunnen bewegen met conjuncturele ontwikkelin-
                               gen, maar wel uitdrukking geven aan de ‘zachtmoedigheid’ van de meritocratie.
                               Ook aan de bovenkant van de arbeidsmarkt dreigt een verbindingstekort als door
                               schaarste aan hooggekwalificeerde werknemers de prijs van dit type arbeid snel-
                               ler stijgt dan die van andere typen arbeid. Effectieve verheffing is waarschijnlijk
                               het meest probate middel om dit verbindingstekort te verminderen. Dat wil
                               immers zeggen dat alles in het werk wordt gesteld om talent maximaal te ontwik-
                               kelen en uitval zoveel mogelijk wordt tegengegaan. Hoe meer jongeren instro-
                               men in het tertiair onderwijs, hoe groter het aanbod van hoogopgeleide werk-
                               nemers, hoe geringer de opwaartse druk op de beloning voor hooggeschoolde
                               arbeid die wordt veroorzaakt door economische structuurveranderingen. Zo
                               bezien schuilt er een spanning tussen de toegenomen rendementspressie waar
                               het (hoger) onderwijs mee te maken heeft en de verhoogde toegangsselectiviteit
                               waarin dat zou kunnen resulteren enerzijds, en anderzijds de verbindingsop-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 229 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 230 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de     30-09-2006    16:11    Pagina 229
                                                                            verbinden: overbruggen van sociale afstand
                 dracht die juist een relatief genereuze toegang tot en meer geduld van onderwijs-
                 instellingen lijkt te vragen.
                 Inkomensbeleid
                 Daarnaast speelt het ‘probleem’ van de topinkomens in Nederland. Hoewel het
                 soms heftige emoties oproept, is de schaal van dit probleem relatief beperkt. De
                 salarissen van bestuursleden van beursgenoteerde ondernemingen bijvoorbeeld
                 liggen nog altijd lager dan in Angelsaksische landen gebruikelijk is. Mede met
                 dit argument heeft de overheid zich tot op heden terughoudend opgesteld ten
                 aanzien van wettelijke ingrepen in de vorming van topinkomens. In de private
                 sector is loonvorming immers primair een zaak van de marktpartijen. Opmerke-
                 lijk is wel dat de Nederlandse ‘grootverdiener’ veel minder dan aan het einde van
                 de negentiende eeuw, en veel minder dan de grootverdienende Amerikaan, een
                 verantwoordelijkheid ervaart voor prangende sociale kwesties. Ook hier werkt
                 blijkbaar het bestaan van de verzorgingsstaat door. Een overheidsverantwoorde-
                 lijkheid of -betrokkenheid voor de loonvorming ligt natuurlijk anders binnen de
                 publieke en semi-publieke sector. Hier past een meer offensieve benadering.
          8.4    oud en jong in nederl and                                                                             229
                 Demografische stress
                 Intergenerationele verdelingskwesties komen vaak op scherp te staan in tijden
                 van economische en demografische stress. Zolang ieder nieuwe cohort ongeveer
                 net zo groot is als het vorige hoeft de leeftijdsgerelateerde aanwas van sociale
                 rechten niet tot conflicten te leiden. Dat geldt ook voor een verzorgingsstaat als
                 de Nederlandse waarin status- en positiebehoud na verlies van de mogelijkheden
                 tot inkomensverwerving centraal staan. Dit kan veranderen wanneer de bevol-
                 kingsomvang stabiel is of krimpt. Op dat moment komt de logica van het stelsel
                 in zijn tegendeel te verkeren. Krimpende cohorten van werkenden moeten dan in
                 toenemende mate bijdragen aan de verzorgings- en onderhoudskosten van
                 grotere cohorten niet-werkenden. Zeker wanneer dat ten koste gaat van investe-
                 ringen in de eigen levenssituatie of die van het eigen nageslacht, of wanneer als
                 gevolg van ‘demografische stress’ niet langer kan worden gegarandeerd dat
                 toekomstige ouderen over dezelfde sociale rechten kunnen beschikken als de
                 huidige ouderen, kunnen intergenerationele spanningen ontstaan.
                 In de huidige decennia treden er belangrijke verschuivingen op in de getalsmatige
                 verhoudingen tussen de generaties. Dat leidt tot een debat over hoe de financiële
                 consequenties van vergrijzing het beste kunnen worden opgevangen in een
                 samenleving die tegelijk ontgroent. De verdeling van de kosten van vergrijzing in
                 een ontgroenende wereld is potentieel conflictueus. Hoewel hier in principe geen
                 doordringbaarheidsprobleem speelt – iedereen is per slot van rekening ooit jong
                 geweest en zal meestal ook oud worden – hebben inmiddels veel mensen de
                 verwachting gekregen dat de kwaliteit van de sociale rechten die de Nederlandse
                 verzorgingsstaat op basis van leeftijd distribueert op den duur zal verschralen.
                 Met name onder jongere generaties leeft de vrees dat men nu moet betalen voor
</pre>

====================================================================== Einde pagina 230 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 231 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:11    Pagina 230
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               voorzieningen waarop men zelf nooit aanspraak zal kunnen maken. Hierdoor
                               rijst de vraag wat de legitimiteit is van de bestaande leeftijdsafhankelijke regelin-
                               gen.
                               Onderzoek leert dat jongeren in toenemende mate vraagtekens plaatsen achter de
                               statusverschillen die de Nederlandse verzorgingsstaat (re)produceert (Van Dalen
                               en Henkens 2004; Bureau Veldkamp 2004). Wat daarbij opvalt, is dat 65-plussers
                               en jongeren tot 35 jaar het vaak met elkaar eens zijn als het gaat om kwesties als
                               langer doorwerken, verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd, fiscalisering
                               van de aow, of een sollicitatieplicht voor ouderen (www.21minuten.nl). Het is de
                               leeftijdscategorie daartussen die daar anders over denkt. Op de keper beschouwd
                               tekent zich in Nederland dus niet zozeer een conflict af tussen ‘jong’ en ‘oud’,
                               maar eerder een conflict tussen twee specifieke generaties, namelijk tussen de
                               zogenaamde ‘prestatiegeneratie’ en de ‘protestgeneratie’.
                               Generatieconflict?
                               De protestgeneratie is geboren tussen 1945 en 1955, en is nu tussen de vijftig en
                               zestig jaar oud. Deze generatie groeide op onder condities van een snel stijgende
                               welvaart, kende gunstige levenskansen en de leden ervan hechten sterk aan
 230                           democratisering en een informalisering van sociale relaties (Becker 1997). De
                               prestatiegeneratie zijn de mensen die geboren zijn na 1970 en die nu maximaal
                               35 jaar zijn. Gedurende de formatieve periode van deze generatie, grotendeels
                               samenvallend met de jaren negentig, trok de arbeidsmarkt aan, stond de verzor-
                               gingsstaatdiscussie in het teken van bedrijfsmatiger werken en werd het klassieke
                               liberale idee dominant dat iedereen zijn eigen kansen kan creëren en dat ‘winst’ of
                               ‘verlies’ tijdens het leven dus primair te danken of te wijten zijn aan individuele
                               verdienste en inzet, of het gebrek daaraan.
                               Vanuit het perspectief van de prestatiegeneratie bezien, is de verzorgingsstaat
                               gaan samenvallen met die onderdelen ervan die ten dienste staan van inkomens-
                               behoud van ouderen: de eerste en de tweede pensioenpijler, de gezondheidszorg,
                               ontslagbescherming, hypotheekrenteaftrek en, meer recentelijk, de levensloop-
                               regeling. De verdelingen van baten en lasten die deze regelingen genereren,
                               zouden door de jongste generaties steeds meer als illegitiem worden beschouwd.
                               In deze paragraaf wordt onderzocht of er (1) objectieve indicaties zijn van een
                               ongelijke intergenerationele verdeling van toegangs- en doorstroomkansen op de
                               arbeidsmarkt, en (2) sprake is van een ongelijke inkomens- en vermogensverde-
                               ling die aanleiding zouden kunnen geven tot intergenerationale conflicten over
                               de principes achter de verdeling van kosten en baten over generaties. En zo ja, wat
                               zou daaraan gedaan kunnen worden?
                     8.4.1     oud en jong op de arbeidsmark t
                               Opmerkelijk aan de Nederlandse arbeidsmarkt is lange tijd geweest de relatief
                               lage arbeidsparticipatie van zowel jongeren als ouderen. Beide groepen kennen
                               een tamelijk hoge werkloosheid; bij jongeren is dat met name conjunctureel
</pre>

====================================================================== Einde pagina 231 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 232 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de     30-09-2006    16:11   Pagina 231
                                                                         verbinden: overbruggen van sociale afstand
                 bepaald, terwijl de werkloosheid van ouderen meer langdurig van aard is (Bekker
                 et al. 2005; oecd 2006). Dat heeft veel te maken met de geringe geneigdheid van
                 werkgevers om (relatief dure) oudere werknemers aan te nemen of in dienst te
                 houden. De voorkeur gaat als regel uit naar jongeren, ook als de arbeidsmarkt krap
                 is (Bekker et al. 2005). De oecd suggereert dan ook dat de Nederlandse arbeids-
                 markt in relatief sterke mate onderscheid maakt naar leeftijd (oecd 2006). Ener-
                 zijds is dat een kwestie van perceptie; werkgevers zouden de feitelijke arbeids-
                 productiviteit van ouderen onderschatten. Anderzijds is dat het gevolg van de
                 structuur van het loongebouw dat via het senioriteitsprincipe leidt tot een ‘inko-
                 menssubsidie’ van jongere aan oudere werknemers, waardoor oudere werkne-
                 mers relatief duur zijn voor werkgevers. Zo bezien zijn eventuele klachten van
                 jongere generaties over een ongelijke verdeling van toegangskansen op werk niet
                 aan de orde, en zijn ze vergeleken met ouderen wat dat betreft juist in het voor-
                 deel.
                 Mobiliteitskansen
                 De volgende vraag is hoe dat met de mobiliteitskansen zit. Analoog aan de
                 uiteenzettingen over de arbeidsmarkt in hoofdstuk 7 is het zaak om onderscheid
                 te maken tussen vrijwillige en onvrijwillige mobiliteit en tussen opwaartse,
                 zijwaartse en neerwaartse mobiliteit. De klacht van de zijde van de prestatie-                     231
                 generatie luidt dat de toegang tot arbeidscontracten van onbepaalde duur en
                 posities met een hoge mate van autonomie in sterke mate is voorbehouden aan
                 ouderen. Jongeren zouden zich daardoor meer dan evenredig gedwongen zien
                 om genoegen te nemen met betrekkingen in het tijdelijke segment van de
                 arbeidsmarkt. Ofwel, waar het hier om gaat is een ongelijke verdeling van
                 onvrijwillige mobiliteit en een onvoldoende toegang tot vormen van vrijwillige
                 mobiliteit.
                 Uit empirisch onderzoek blijkt dat de kwaliteit van de banen van ouderen over
                 het algemeen genomen inderdaad beter is dan die van jongeren (Bekker et al.
                 2005). Meer dan jongeren hebben ouderen de mogelijkheid om zelf te bepalen
                 welke werkzaamheden ze verrichten en ze beschikken over meer vrijheden om
                 hun werk naar believen in te delen. Ook klopt het dat ouderen – zeker na hun
                 vijftigste – honkvast zijn. Vergeleken met de Angelsaksische verzorgingsstaten
                 kent Nederland een goede contractbescherming voor werknemers met een vast
                 arbeidscontract (oecd 2004). Toch kan daar niet zonder meer uit geconcludeerd
                 worden dat mobiliteitskansen ongelijk over de generaties zijn verdeeld. Bereke-
                 ningen op basis van cbs-gegevens laten zien dat in 2005 91 procent van de 25 tot
                 34-jarigen een vaste baan had. Van de 55 tot 64-jarigen was dat 95 procent. Dat
                 zijn kleine verschillen, die bovendien relatief ongevoelig zijn voor conjuncturele
                 ontwikkelingen. Kortom: ouderen en jongeren nemen wel een iets andere positie
                 op de arbeidsmarkt in, maar vertonen grosso modo meer overeenkomsten dan
                 verschillen. In plaats van een intergenerationeel verbindingstekort zou wat
                 betreft de arbeidsmarktpositie dus eerder een nieuw intergenerationeel verbond
                 verwacht kunnen worden.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 232 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 233 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006     16:11    Pagina 232
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               Een tweede klacht die wel wordt vernomen, is dat ouderen niet bereid zouden
                               zijn om hun verworvenheden op het gebied van vroege pensionering op te geven
                               om op die manier een deel van de vergrijzingskosten op zich te nemen (Vos
                               2005). Lange tijd was deze klacht gegrond. Daaraan is echter recent een einde
                               gekomen. Sinds de jaren negentig is de arbeidsdeelname van ouderen door de
                               aantrekkende conjunctuur spontaan al sterk toegenomen, mede als gevolg van de
                               sterk verhoogde arbeidsmarktparticipatie van oudere vrouwen (scp 2006; 54
                               e.v.). Hoewel vooral jongeren en 65-plussers vinden dat ouderen langer moeten
                               blijven doorwerken, beginnen ook werkende ouderen zelf meer heil te zien in
                               langer doorwerken, waarbij ze wel aangeven een voorkeur te hebben voor werken
                               in deeltijdverband en dus voor deeltijdpensionering (www.21minuten.nl).
                               Kortom, voor dreigende intergenerationele conflicten tussen jong en oud op de
                               arbeidsmarkt bestaat weinig aanleiding. Sterker nog, door technologiegedreven
                               economische structuurveranderingen kan een sterke verbetering worden
                               verwacht van de positie van nieuwe generaties, die niet alleen kleiner in aantal,
                               maar ook beter opgeleid zullen zijn dan vorige generaties. Uiteraard is dat laatste
                               niet een natuurlijk gegeven, maar een variabele die mede wordt bepaald door de
                               mate waarin het Nederlandse onderwijsbestel als een effectieve ‘verheffingsma-
 232                           chine’ weet te functioneren. Wél schiet de Nederlandse arbeidsmarkt tekort als
                               het gaat om het tegengaan van leeftijdsdiscriminatie van ouderen.
                     8.4.2     inkomen en vermogen van oud en jong
                               In welke mate kan ook de verdeling van inkomens en vermogens tussen de gene-
                               raties een potentiële bron van ongelijkheid en conflict zijn? Een derde van de
                               Nederlanders onder de veertig vreest dat de ouderen van nu ‘de pot verteren’,
                               waardoor er niets over blijft als ze zelf oud zijn en meer dan de helft van de
                               Nederlanders vindt daarnaast dat rijke ouderen best minder aow zouden mogen
                               krijgen, zo leert een opinieonderzoek (Bureau Veldkamp 2004). Klopt dit beeld?
                               Inkomen en vermogen protestgeneratie
                               Zoals gezegd heeft de protestgeneratie het in Nederland relatief goed. De armoe-
                               de onder 65-plussers is relatief laag en de pensioenen zijn relatief genereus, zeker
                               vergeleken met eerdere decennia en met andere Europese landen. De goede inko-
                               menspositie van ouderen heeft in de eerste plaats te maken met de toename van
                               de aanvullende pensioenen. Niet alleen is die tweede pijler van het pensioen-
                               systeem zeer omvangrijk en kent hij weinig ‘witte vlekken’ (meer), ook ligt de
                               arbeidsmarktparticipatie hoger dan vroeger (scp 2006a, p. 86). Als gevolg daar-
                               van heeft het leeuwendeel van de werknemers een aanvullend pensioen boven
                               op de aow. In 2020, zo laat de nevenstaande figuur (figuur 8.1) zien, zullen de
                               aanvullende pensioenen een groter deel uitmaken van het totale inkomen van
                               gepensioneerden: van 34 procent in 2000 naar 47 procent in 2020. Ook de
                               inkomsten uit de derde pijler, de individuele lijfrenten, zullen stijgen. De groot-
                               ste toename is herleidbaar tot de sterk gestegen arbeidsparticipatie van vrouwen
                               en het grotere aanvullende pensioen waarin dat resulteert. Overigens zullen de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 233 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 234 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de                         30-09-2006        16:11   Pagina 233
                                                                                                    verbinden: overbruggen van sociale afstand
                                     verschillen tussen de cohorten na 2020 snel afnemen, omdat het effect van
                                     generatiegerelateerde participatieverschillen dan grotendeels uitgewerkt zal zijn
                                     (szw/Thio 2002; Caminada en Goudswaard 2003; ser 2005).
           Figuur 8.1                       Besteedbaar inkomen (in guldens) naar inkomensbron en huishoudtype
                                 90000
                                 80000
                                 70000
           Besteedbaar inkomen
                                 60000
                                 50000
                                 40000
                                 30000
                                 20000
                                 10000
                                     0                                                                                                           233
                                          2000   2010   2020    2000   2010    2020   2000   2010   2020   2000    2010   2020
                                         ■ aow     ■ Aanvullend pensioen      ■ Overig inkomen
           Bron: szw/Thio (2002)
                                     Ook de vermogenspositie van de protestgeneratie is vergelijkenderwijs goed te
                                     noemen. Deze wordt in belangrijke mate bepaald door gunstige resultaten op de
                                     kapitaalmarkt en vooral de woningmarkt. Gegeven de vrij sterke fluctuaties op
                                     deze markten sinds de jaren zeventig kan worden gesproken van ‘gelukkige’ en
                                     ‘minder gelukkige’ generaties. Wie eind jaren tachtig of begin jaren negentig een
                                     woning heeft gekocht, heeft sindsdien kunnen profiteren van een grote
                                     waardestijging. Als gevolg van verkeerd gerichte financiële prikkels, zoals
                                     beschreven in hoofdstuk 5, is er in Nederland sprake van een structurele
                                     mismatch tussen vraag en aanbod op de woningmarkt, zowel op de huur- als op
                                     de koopmarkt. Dit heeft ook sterk ongelijke vermogenseffecten voor verschil-
                                     lende generaties tot gevolg gehad (seo 2006; rea 2006).
                                     Dit geldt in mindere mate voor beleggingen in aandelen en andere eigendomsti-
                                     tels. Omdat in Nederland vermogen sterk correleert met leeftijd zijn het vooral
                                     de oudere generaties die direct (dividenden, koersstijgingen) dan wel indirect
                                     (lagere pensioenpremies of zelfs ‘premievakanties’) van de sterke stijging van de
                                     aandelenkoersen gedurende de tweede helft van de jaren negentig hebben kun-
                                     nen profiteren. Daar staan echter grote verliezen tegenover na het uiteenspatten
                                     van de ‘ict-bel’ in 2001. Deze lotgevallen weerspiegelen zich in de vermogens-
                                     posities van verschillende generaties. Het gemiddelde vermogen van Nederlan-
                                     ders tussen de 55 en 64 jaar groeide tussen 1993 en 2000 van 82.000 naar 171.000
                                     euro; een groei van 109 procent. Over dezelfde periode groeide het vermogen van
</pre>

====================================================================== Einde pagina 234 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 235 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006     16:11    Pagina 234
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               Nederlanders onder de 25 jaar van 17.000 naar 19.000 euro; een groei van 12
                               procent. Het vermogen van Nederlanders tussen de 25 en 34 jaar groeide gedu-
                               rende deze periode van 28.000 naar 37.000 euro, wat neerkomt op een groei van
                               32 procent (Haffner 2005).
                               Inkomen en vermogen prestatiegeneratie
                               Zo bezien heeft de prestatiegeneratie meer reden tot klagen als het gaat om de
                               intergenerationele verdeling van inkomens en vermogens. Daarbij kunnen echter
                               twee kanttekeningen worden gemaakt. Ten eerste is het van belang om na te gaan
                               wat er met dat vermogen gebeurt. Uiteraard wordt een deel ervan gebruikt als in-
                               komstenbron gedurende het post-arbeidzame leven. Dat geldt in ieder geval voor
                               de spaargelden die in de vorm van pensioenpremies worden beheerd door pen-
                               sioenfondsen en deels ook voor particuliere aandelenbeleggingen. Een groot deel
                               van deze vermogens wordt echter niet door de spaarders zelf geconsumeerd, maar
                               als erfenis aan volgende generaties overgedragen. Door de ontgroening betekent
                               dit een overdracht van vermogens naar jongere generaties; een overdracht die veel
                               groter en geconcentreerder is dan de overdrachten tussen voorgaande generaties.
                               Afgezien van (gedeeltelijke) ouderlijke bekostiging van de universitaire studie,
                               biedt dit weinig soelaas bij leniging van actuele financieringsnoden van leden
 234                           van de prestatiegeneratie, bijvoorbeeld als ze een huis willen kopen, omdat het
                               merendeel van deze besparingen pas vrijkomt als de bezitters ervan overlijden
                               en de ontvangers ervan tussen de 40-64 jaar oud zijn (Kohli 1999).
                               Ten tweede moet niet uit het oog worden verloren dat er grote financiële
                               verschillen binnen generaties (zullen blijven) bestaan. Hoewel op geaggregeerd
                               niveau kan worden gesteld dat de financiële positie van de protestgeneratie roos-
                               kleurig is, verhult zo’n uitspraak een grote ongelijkheid binnen die generatie.
                               Sinds 1994 is het percentage ouderen van boven de 75 jaar met een laag inkomen
                               weliswaar gedaald van ruim dertig naar 7 procent in 2003; voor ouderen tussen
                               55 en 64 jaar geldt juist een gestegen kans op armoede (scp 2006a, p. 93).
                               Ondanks de gestegen arbeidsparticipatie en de aanvullende pensioenaanspraken
                               die daarbij horen, moet bedacht worden dat werknemers aan de onderkant van de
                               arbeidsmarkt een veel minder riante inkomensopbouw kennen en om die reden
                               ook veel minder in de vermogensgroei delen. Onderzoek leert dat de meest
                               verdienenden ook over ongeveer vier keer zoveel vermogen kunnen beschikken
                               dan de minst verdienenden. Daarnaast is onder minvermogenden ook in veel
                               geringere mate sprake van familiale overdrachten tussen de generaties (Kohli
                               1999). Als gevolg daarvan zullen mensen in het laagste inkomensdeciel ook in
                               2020 in hoge mate afhankelijk zijn van de aow (szw/Thio 2002).
                     8.4.3     wat te doen?
                               Disfunctionerende woningmarkt aanpakken
                               De financiële autonomie van de Nederlandse wooncorporaties leidt tot onvol-
                               doende aanbod in het huursegment van de Nederlandse woningmarkt, terwijl de
                               regressieve fiscale stimulering van de koopwoning en de opwaartse prijsdruk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 235 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 236 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006    16:11    Pagina 235
                                                                          verbinden: overbruggen van sociale afstand
                 waarin dat resulteert, ertoe leidt dat dit segment moeilijker toegankelijk is voor
                 nieuwkomers, met weer als gevolg dat het sociale huursegment veel ‘scheefwo-
                 ners’ bevat. Waar de gemiddelde starter in 1985 nog met ongeveer 25 procent van
                 zijn maandelijks besteedbare inkomen de woningmarkt kon betreden, moet hij
                 tegenwoordig ruim 40 procent reserveren, ondanks de huidige lage rentestand
                 (Brouns, 2006). Vanuit het perspectief van intergenerationele rechtvaardigheid
                 bezien, verdient het dan ook aanbeveling om te zoeken naar instrumenten die het
                 onderscheid tussen de beide woningmarktsegmenten kunnen slechten, en de toe-
                 gang tot vermogensopbouw gelijkmatiger kunnen spreiden over generaties, zon-
                 der de toegang tot goede, betaalbare huurwoningen te verslechteren (seo 2006).
                 Bevorderen dat ouderen langer door werken
                 De Nederlandse arbeidsmarkt is in termen van toegangs- en doorstroomkansen
                 even vriendelijk (of onvriendelijk) voor jong en oud. Sterker nog, als het gaat om
                 arbeidsmarkttoegang hebben ouderen meer reden tot klagen dan jongeren; klach-
                 ten die bovendien, in het licht van vergrijzing en ontgroening, ernstiger zouden
                 moeten worden genomen dan momenteel gebeurt. Enerzijds zullen werkgevers
                 moeten leren inzien dat oudere werknemers niet per definitie minder productief
                 zijn dan jongere; een toenemende vergrijzing en ontgroening zullen werkgevers
                 hopelijk een sterkere prikkel geven om dat te leren. Anderzijds is de relatief hoge                 235
                 betaling van ouderen een effect van de vormgeving van het Nederlandse loonge-
                 bouw en het ontslagrecht. Daarbij wordt pensionering nog te veel als een binaire
                 kwestie gezien. Hier verdient het aanbeveling om te experimenteren met vormen
                 van deeltijdpensionering. Het senioriteitsprincipe in het Nederlandse loonge-
                 bouw is lastiger aan te pakken. Gezocht moet worden naar fiscale mogelijkheden
                 om de bruto-arbeidskosten van oudere werknemers naar beneden te brengen om
                 werkgevers te stimuleren om hun oudere werknemers in dienst te houden.
                 Verder dienen de netto-opbrengsten van ieder doorgewerkt uur voor gepensio-
                 neerden hoog genoeg te zijn om ook hen te prikkelen om zich (deels) beschikbaar
                 te houden voor de arbeidsmarkt.
                 Vergrijzing en financieringsaspecten van pensioen en AOW
                 Oudere werknemers blijken wel degelijk gevoelig voor het argument dat de ver-
                 grijzingskosten evenredig over de generaties moeten worden verdeeld. Uiteraard
                 dient bij die verdeling door de wetgever prudentie te worden betracht en moeten
                 argumenten van geleidelijkheid en partialiteit zwaar wegen. Ook om die reden
                 verdient het aanbeveling om de mogelijkheden voor deeltijdpensionering te ver-
                 ruimen. Verder ligt het in de lijn van een verbindingsperspectief om mogelijke
                 veranderingen in de financieringsmodus van de aow niet als onbespreekbaar
                 af te wijzen. Dat geldt eveneens voor het zwijgen over de omvorming van de
                 tweede pensioenpijler van een eindloon- in een middelloonstelsel die is aangezet
                 door de implosie van de beurskoersen in 2001. In beide gevallen gaat het immers
                 om een herziening van het contract tussen generaties in het licht van gewijzigde
                 financiële omstandigheden, en beiden raakt het verschillende generaties. De ver-
                 binding tussen generaties vraagt juist om aandacht voor een inkomenspolitiek
                 waarbij er aandacht is voor inkomensverschillen binnen generaties.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 236 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 237 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:11    Pagina 236
        de v er zorgingssta at herwoge n
                     8.5       interetnische verbindingen
                               De toon van het Nederlandse integratiedebat is de laatste jaren een zekere schril-
                               heid gaan vertonen. Hoewel het duidelijk is dat de Nederlandse instituties een
                               groot deel van de niet-westerse migranten en hun kinderen onvoldoende bij de
                               Nederlandse samenleving weten te betrekken, is het overdreven om te stellen dat
                               de integratie in Nederland is mislukt, zoals sommige opiniemakers menen. Wel
                               zit er onvoldoende schot in de integratie van allochtonen via werk, wonen en
                               onderwijs (scp/wodc/cbs 2006). Tegen de achtergrond van toenemende inter-
                               nationale spanningen rond het islamitische terrorisme groeit bovendien de vrees
                               voor introspectieve groepsidentificatie. Dit proces speelt zowel aan de zijde van
                               de autochtonen als aan de zijde van islamitische migranten; een proces dat naar-
                               mate het verder doorzet ook lastiger te doorbreken zal zijn. Het gaat hier aller-
                               eerst om een doorlaatbaarheidsprobleem. Over en weer luidt het verwijt dat men
                               ofwel te weinig integratiekansen krijgt, ofwel de integratiekansen te weinig
                               grijpt. Een tweede probleem is hier nauw mee verbonden: er bestaat onenigheid
                               over de legitimiteit van de betreffende groepsverschillen. Volgens sommigen zijn
                               deze verschillen het resultaat van verschillen in verdienste en dus legitiem,
                               terwijl ze volgens anderen gevoed worden door racisme en discriminatie, en dus
 236                           ongewenst zijn. Een derde probleem is het gebrek aan interetnisch contact: segre-
                               gatie begint nog voor de basisschool en werkt door in de arbeidsmarkt.
                               De verbindingsstrategie
                               Ten aanzien van het eerste vraagstuk – het doorlaatbaarheidsprobleem – ligt het
                               voor de hand om een verbindingsstrategie te volgen die is gebaseerd op het door-
                               laatbaar maken van groepsgrenzen via de verheffingsinstrumenten die in hoofd-
                               stuk 7 zijn beschreven. Gebrek aan doorlaatbaarheid is immers een gebrek aan
                               sociale mobiliteit, en sociale mobiliteit verloopt ook in een ‘zachtmoedige meri-
                               tocratie’ vooral via onderwijs en arbeid. Dat is echter niet voldoende. Verheffing
                               betekent immers ook identificatie met de waarden en normen die in het ontvan-
                               gende land de verdeling van maatschappelijke hulpbronnen en posities bepalen.
                               Wie bijvoorbeeld het principe van individuele autonomie niet onderschrijft, en
                               bijvoorbeeld kinderen geen ruimte biedt om individuele concepties van het goede
                               leven te realiseren, kan botsen met wettelijke en institutionele arrangementen.
                               Ditzelfde geldt voor de conventies van de middenklasse die men moet leren
                               beheersen om met enig succes zijn weg te vinden op de markt van arbeid, huwe-
                               lijk en sociale relaties. Oftewel, verbinden vooronderstelt niet alleen effectieve
                               verheffing, maar de causaliteit loopt ook omgekeerd: daadwerkelijke verheffing
                               vooronderstelt een zekere verbinding.
                               Verbinding is bovendien geen eenzijdig, maar een tweezijdig proces. Dat bete-
                               kent ook dat niet alleen allochtone, maar ook autochtone burgers een verbin-
                               dingsopdracht hebben. Sociale afstand ontstaat immers ook wanneer autochto-
                               nen weinig kennis en begrip hebben voor de sociale praktijk van allochtonen.
                               Ongenuanceerde, stereotype beelden staan die integratie in de weg. In een cohe-
                               sieve samenleving leert ook de (blanke) middenklasse om met verschillen om te
</pre>

====================================================================== Einde pagina 237 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 238 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:11   Pagina 237
                                                                            verbinden: overbruggen van sociale afstand
                 gaan, en zich te verdiepen in de anderen in plaats van andersdenkenden en
                 andersvoelenden uit te sluiten.
                 In complexe samenlevingen, die worden gekenmerkt door secularisering en indi-
                 vidualisering, neemt de functionele afhankelijkheid van derden weliswaar sterk
                 toe, maar krijgt deze afhankelijkheid tegelijkertijd nog maar op weinig plaatsen
                 ‘een gezicht’. We kennen de bakker die ons brood bakt en de brouwer die ons bier
                 brouwt niet. Op de keper beschouwt zijn alleen school en werk nog ‘locaties’
                 waar we ons in de onmiddellijke nabijheid bevinden van niet-verkozen derden
                 die net zozeer van ons afhankelijk zijn als wij van hen. Bovendien voldoen school
                 en werk aan de drie condities die – volgens de theorie van de contacthypothese –
                 nodig zijn voor succesvolle doorbreking van stereotypering: gelijke status, een
                 gedeeld doel, en de noodzaak tot samenwerken. Om deze redenen wordt in deze
                 paragraaf nagegaan in welke mate deze ‘locaties’ in Nederland als effectieve inte-
                 retnische ontmoetingsplaatsen fungeren, en hoe hun bijdrage aan het verbinden
                 van diverse etnische groepen kan worden versterkt. Ook wordt nagegaan wat
                 initiatieven op het niveau van buurt of wijk aan interetnische verbinding kunnen
                 bijdragen.
                                                                                                                       237
          8.5.1  de school als ontmoetingspl aats
                 Gemengde scholen zijn cruciaal voor de overdracht van de normen en houdingen
                 van de middenklasse. De tweede socialisatie die de school jonge mensen biedt,
                 verloopt immers maar ten dele via het officiële curriculum en de rol die de leer-
                 kracht bij de overdracht ervan speelt. Minstens zo belangrijk zijn de handelingen
                 en leerhoudingen van medeleerlingen in de lesuren, maar ook daarbuiten. Deze
                 kunnen positieve effecten hebben op de individuele leerprestaties, maar ook ne-
                 gatieve. De materiële en mentale ondersteuning die middenklassenouders hun
                 kinderen bewust en onbewust bieden, predisponeert deze kinderen over het alge-
                 meen tot een grotere leerbereidheid, concentratievermogen en discipline, en dus
                 tot betere leerprestaties, dan kinderen afkomstig uit lagere sociale klassen. Scho-
                 len met een gemengde populatie en een stevig contingent middenklassenleerlin-
                 gen kunnen sociaal zwakkere kinderen derhalve een gunstiger leerklimaat bieden
                 dan scholen die uitsluitend bevolkt worden door sociaal zwakkere leerlingen,
                 zonder dat dit ten koste hoeft te gaan van de leerprestaties van de middenklassen-
                 leerlingen (Paulle 2005). Oftewel, menging komt ten goede aan verheffing, ter-
                 wijl segregatie effectieve verheffing juist afremt. Dit geldt vooral voor het voor-
                 schoolse traject en het primaire onderwijs, maar in mindere mate ook voor het
                 secundaire en tertiaire onderwijs. Bovendien kunnen middenklassenkinderen
                 op een gemengde school leren anderen niet over één kam te scheren. Nu al zijn
                 scholen verplicht om leerlingen verdraagzaamheid en de omgang met etnische
                 verschillen bij te brengen. Maar dat lukt vanzelfsprekend beter in een gemengde
                 omgeving waar de theorie geoefend kan worden, dan in een geheel ‘witte’ of
                 geheel ‘zwarte’ omgeving. In welke mate vindt in het Nederlandse schoolbestel
                 die menging ook plaats?
</pre>

====================================================================== Einde pagina 238 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 239 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006        16:11    Pagina 238
        de v er zorgingssta at herwoge n
                                Segregatie
                                Het antwoord luidt: nauwelijks. Segregatie begint in Nederland al in het voor-
                                schoolse traject. Ten eerste is de arbeidsmarktparticipatie van Turkse en Marok-
                                kaanse moeders (veel) lager dan die van autochtone (en Surinaamse) moeders.
                                Als gevolg daarvan zijn peuters van Turkse en Marokkaanse afkomst veel minder
                                te vinden in de reguliere kinderopvang (zie tabel 8.1).
                      Tabel 8.1        Gebruik van kinderopvang door werkende ouders (anderhalf- en tweeverdieners en
                                       alleenstaande) met kinderen van 0-3 jaar naar etnische groep, 15-64 jarigen, 2004/2005
                                       (in procenten)
                                                    Turken   Marokkanen        Surinamers       Antillianen   Autochtonen
                      kinderdagverblijf               22             7             46                62              41
                      gastouder                        0             2               3                 2              7
                      betaalde oppas
                      (thuis of buitenshuis)           5            11               8                 4             11
                      grootouders                     26            20             10                11              19
                      onbetaalde oppas
                      (familie of vrienden)           19             7               7                 4              7
 238
                      peuterspeelzaal                  5            14             16                  4             11
                      totaal regelm. gebruik van
                      een of meerdere soorten         53            40             66                76              69
                      Bron: scp (Keuzenkamp en Merens) 2006
                                Daar staat tegenover dat de programma’s voor Voor- en Vroegschoolse Educa-
                                tie (vve) wel goed bezocht worden door migrantenkinderen, maar nauwelijks
                                door kinderen van autochtonen, laat staan hoogopgeleide autochtonen. Dat
                                heeft alles te maken met de doelstelling van deze programma’s — het verklei-
                                nen van taal- en rekenachterstanden — en de bijbehorende financieringssyste-
                                matiek.
                      Tabel 8.2        Deelname aan voor- en vroegschoolse voorzieningen van kinderen naar etnische groep,
                                       schooljaar 2002/2003 (in procenten)
                                    Turken      Marokkanen      Surinamers     Antillianen     Autochtoon        Autochtoon
                                                                                                         laag           hoog
                      VVE-programma
                      1996               32          26              11              19                3                1
                      1998               42          24              10              22                6                2
                      2000               39          28              12              30                4                2
                      2002               51          41              24              17              13                 5
                      Bron: scp (Gijsberts en Hartgerts) 2005
</pre>

====================================================================== Einde pagina 239 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 240 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:11   Pagina 239
                                                                          verbinden: overbruggen van sociale afstand
                 Deze segregatie wordt voortgezet in het vervolg van de onderwijsketen. Sinds
                 1985 is het percentage basisscholen in de vier grote steden met meer dan zeventig
                 procent leerlingen afkomstig uit niet-westerse gezinnen met een lage opleiding
                 gestegen van vijftien naar vijfendertig. De ‘zwartste’ scholen zijn de scholen met
                 een islamitische en hindoeïstische grondslag. De ‘witste’ scholen, daarentegen,
                 zijn algemeen bijzondere scholen op pedagogische grondslag, zoals het montes-
                 sori-, het jenaplan- en het daltononderwijs, en niet, zoals wel eens wordt
                 gedacht, het bijzonder christelijke onderwijs. Slechts een kleine minderheid van
                 alle basisscholen kent momenteel een gemengde leerlingenpopulatie, ook al zegt
                 het merendeel van de ouders dat te wensen. Op de meeste scholen is één leerlin-
                 gengroep dominant. Zo zijn er scholen met vooral Turkse leerlingen, scholen met
                 vooral autochtone leerlingen met laagopgeleide ouders, en scholen met vooral
                 Marokkaanse leerlingen.
                 Hoewel minder scherp, geldt iets soortgelijks voor het secundaire onderwijs.
                 Kinderen afkomstig van niet-westerse migranten komen in overgrote meerder-
                 heid terecht in het beroepsvoorbereidende traject, en weten binnen dat traject
                 minder dan autochtone kinderen de weg naar de theoretische leerweg op klein-
                 schalige scholen te vinden. Daardoor worden de meest massale leerfabrieken,
                 in ieder geval in de grote steden, overwegend bevolkt door allochtone leerlin-                      239
                 gen, terwijl de ‘oude’ mavo’s in meerderheid ‘witte’ bolwerken zijn (Latten
                 2005).
                 De segregatie in het onderwijs wordt hoofdzakelijk veroorzaakt door de grote
                 verschillen in het woongedrag van autochtonen en allochtonen. In Nederland is
                 de etnische segregatie op wijkniveau aanzienlijk (Musterd en Van Kempen 2000).
                 Dat komt met name door de ‘witte vlucht’: autochtonen vertrekken uit alloch-
                 tone buurten en verhuizen naar de omliggende gemeenten. Nieuwe groepen
                 migranten nestelen zich vervolgens op de leeggekomen plekken. Deze verschui-
                 vingen worden veroorzaakt door de verschillende financiële mogelijkheden
                 waarover deze groepen beschikken en de mismatch die er bestaat tussen de
                 woonwensen van kapitaalkrachtigen en het woningenprofiel van achterstands-
                 buurten. Ook sociaal-economisch stijgende Turken en Marokkanen blijken dan
                 ook het liefst de autochtone middenklasse te volgen, omdat ze de grotere wonin-
                 gen en het middenklasseklimaat van de omliggende forensengemeenten prefere-
                 ren (Musterd en De Vos 2005). Gecombineerd met de breed gedeelde wens van
                 ouders om hun kinderen zoveel mogelijk in de buurt naar school te laten gaan,
                 resulteert dat in een grote overlap tussen school- en woonsegregatie. Toch kan
                 woonsegregatie niet de gehele schoolsegregatie verklaren. In 2002 was 33 procent
                 van de Nederlandse basisscholen ‘te wit’, en 22 procent ‘te zwart’ vergeleken met
                 de samenstelling van de wijkbevolking. Ofwel: wijksegregatie verklaart slechts
                 circa twee derde van de schoolsegregatie. De rest is het effect van de keuzes van
                 autochtone ouders die slecht bekendstaande ‘zwarte’ buurtscholen vermijden en
                 hun kinderen buiten de buurtgrenzen op school te doen op beter bekendstaande
                 ‘witte’ scholen (Onderwijsraad 2005, p. 83; Peters 2006).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 240 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 241 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:11    Pagina 240
        de v er zorgingssta at herwoge n
                     8.5.2     wat te doen?
                               Gemeentelijk onder wijsachterstandenbeleid
                               De verbindingsstrategie die hier wordt voorgesteld is tweeledig: het omsmeden
                               van het Nederlandse onderwijsbestel tot een effectieve ‘verheffingsmachine’ –
                               wellicht relatief de makkelijkste opgave (Onderwijsraad 2005) – en het bevorde-
                               ren van (vrijwillige) interetnische ontmoeting. De vraag die daarop volgt, is hoe
                               dit het beste kan gebeuren.
                               Vroeg geleerd is oud gedaan. Het ligt voor de hand om jonge kinderen al vroeg
                               samen te laten spelen en leren. Zo krijgen ook hun ouders een ‘ontmoetingskans’.
                               Al eerder – in hoofdstuk 7 – is gesteld dat het van groot belang is dat jonge kinde-
                               ren gebruik kunnen maken – zeker voor een aantal dagen per week – van kwalita-
                               tief goede kinderopvang met aandacht voor zowel cognitieve als sociale ontwik-
                               keling. Nu zijn voorschoolse educatie en kinderopvang strikt gescheiden en
                               kennen verschillende financieringsstromen, wettelijke kaders en verantwoorde-
                               lijkheidsverdelingen. Integratie van deze voorzieningen kan helpen om etnische
                               segregatie tegen te gaan.
 240                           Discussies over ‘witte’ en ‘zwarte’ scholen lopen al snel vast op het constitutio-
                               neel verankerde recht van ouders om hun kind te plaatsen op de school van hun
                               keuze. Daarnaast beschikken ouders over het recht om eigen scholen op te rich-
                               ten die, mits zij voldoen aan overheidseisen ten aanzien van faciliteiten, curricula
                               en kwalificaties van het personeel, in aanmerking komen voor publieke financie-
                               ring. Om deze redenen is het in de Nederlandse context lastig om de segrege-
                               rende effecten van ouderlijke schoolkeuzes via dwang en/of stimulering tegen te
                               gaan. Dwang vereist aanpassing van het grondrecht van vrije schoolkeuze. In
                               toenemende mate gaan dan ook stemmen op om de constitutionele verankerin-
                               gen van vrijheid van schoolkeuze uit de grondwet te halen, of in ieder geval nader
                               te kwalificeren. Omdat het om grondwettelijke artikelen gaat, vereist dit een
                               verzwaarde en langdurige procedure – met een groot conflictpotentieel en een
                               onzekere kans op resultaat. Om die reden lijkt dit niet de meest productieve
                               oplossingsrichting.
                               Een andere oplossingsrichting is de zogenaamde ‘gewichtenregeling’ geweest.
                               Volgens deze regeling krijgen scholen extra middelen (tot 1,9 maal het ‘nor-
                               male’ bedrag per leerling) voor leerlingen die extra begeleiding behoeven, ofwel
                               vanwege sociaal-economische achterstand (klasse) ofwel vanwege cultureel-
                               sociale achterstanden (etniciteit). Het bezwaar tegen deze vorm van ‘compen-
                               satie’ is dat ze de segregatie vergroot of in ieder geval bestendigt. ‘Zwarte’
                               scholen hebben hierdoor immers geen prikkel om de samenstelling van de leer-
                               lingenpopulatie te ‘verwitten’ als hen dat geld gaat kosten en zij als gevolg
                               daarvan in hun personeelsbestand zullen moeten snijden. De ‘herziene’
                               gewichtenregelingen die in augustus 2006 van kracht is geworden, bevat welis-
                               waar geen etnisch criterium voor compensatierechten meer, wat nadelig is voor
                               de verheffing van allochtonen, maar leidt onder hetzelfde euvel als zijn voor-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 241 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 242 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:11    Pagina 241
                                                                          verbinden: overbruggen van sociale afstand
                 ganger, namelijk dat het concentratie reproduceert (Bosker en Guldemond
                 2004; Peters 2006).
                 Beter lijkt het daarom om gemeenten meer vrijheden te verstrekken in het aan-
                 wenden van de gelden die zijn gereserveerd voor het gemeentelijke onderwijs-
                 achterstandenbeleid. Zolang de inzet van extra middelen op het niveau van
                 individuele scholen segregatie slechts bestendigt, moet worden gekozen voor het
                 hogere schaalniveau van het stadsdeel of zelfs de stad om met deze middelen niet
                 alleen bestaande achterstanden te bestrijden, maar ook ouders en hun kinderen te
                 kunnen verleiden tot desegregerende schoolkeuzes (zie ook rmo 2005a; 2005b;
                 Schillemans en Verhagen 2005). Onderzoek wijst uit dat de effectiviteit van dit
                 soort ‘verleidende’ achterstandsbestrijding staat of valt met steun van schoolbe-
                 sturen en ouders. In een context van schoolkeuzevrijheid werkt ‘verleiden’ met
                 extra middelen in ieder geval beter dan het dreigen met sancties en verplichtin-
                 gen die toch omzeild kunnen worden, zowel door ouders als door schoolbestu-
                 ren. Het falen van veel van het bestaande antisegregatiebeleid in het onderwijs is
                 daar op terug te voeren (Peters 2006). Gemeenten dienen daardoor meer vrijheid
                 te krijgen om extra middelen in te zetten om zowel verheffing als verbinding te
                 bevorderen. Dat kan bijvoorbeeld door een premie op menging te geven.
                                                                                                                     241
                 Wonen en mengen
                 Ten slotte ligt het – gezien de grote overlap tussen woon- en schoolsegregatie –
                 voor de hand om te interveniëren in de woonvariabele. Door wijken te herstruc-
                 tureren kan de bevolkingssamenstelling worden beïnvloed, en daarmee ook de
                 samenstelling van de leerlingenpopulatie in wijkscholen. Het nadeel van deze
                 strategie is dat ze een lange adem vereist. De gewenste aanpassingen van de
                 stedelijke morfologie kunnen alleen geleidelijk worden aangebracht, waarna het
                 nog geruime tijd zal duren voor de effecten ervan op de samenstelling van de
                 wijkpopulatie zichtbaar worden.
                 Daarnaast stuit deze mengstrategie in de vier grootste steden in Nederland al snel
                 op numerieke grenzen gezien de bevolkingssamenstelling. In steden bestaan de
                 jongste cohorten immers voor meer dan de helft uit kinderen afkomstig van niet-
                 westerse migranten. Waar de ‘witte’ middenklasse schaars wordt, valt van
                 mengingsbeleid weinig te verwachten. Positieve effecten van menging doen zich
                 immers alleen voor wanneer kinderen afkomstig van de ‘witte’ middenklasse in
                 de meerderheid zijn (Paulle 2005). Zodra het aandeel zwakke leerlingen richting
                 50 procent tendeert, zijn de positieve effecten op sociaal zwakkere leerlingen
                 verdwenen, terwijl de leerprestaties van ‘witte’ middenklassenkinderen er
                 beduidend op achteruitgaan. In de vier grote steden geldt daarom de noodzaak
                 van andere soorten van verbinding, bijvoorbeeld die tussen de nieuwe allochtone
                 middenklasse en de allochtone onderklasse, en tussen etnische groepen onder-
                 ling. Zoals gezegd bestaan veel zwarte scholen uit enkel één etnische categorie.
                 Deze noodzaak tot differentiatie is des te meer reden om de verbindingsfunctie in
                 het onderwijs als een belangrijke opdracht bij de gemeenten neer te leggen, en
                 daar ook de middelen voor vrij te maken.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 242 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 243 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:11   Pagina 242
        de v er zorgingssta at herwoge n
                     8.5.3     verbinden op de werkvloer
                               De werkvloer voldoet bij uitstek aan de drie voorwaarden die eerder zijn geïden-
                               tificeerd als de mogelijkheidsvoorwaarden voor wederzijdse identificatie. Ten
                               eerste geldt voor de werkvloer per definitie dat er een functionele noodzaak tot
                               samenwerken is. Ten tweede staat deze samenwerking ten dienste van een
                               ‘hoger’ doel, te weten van het doel organisatie. En ten derde is er in een arbeids-
                               context enigszins sprake van een gelijke status; alleen de voor de functie rele-
                               vante verschillen doen ertoe, alle overige verschillen zijn in principe irrelevant.
                               Amerikaans onderzoek leert dat binnen dit soort contexten interetnisch contact
                               leidt tot een meetbare afname van wederzijdse stereotypering, en een toename
                               van de democratische gezindheid, waaronder deugden en vaardigheden worden
                               verstaan als luisterbereidheid, empathie, geduld en tolerantie voor andere
                               gezichtspunten (Estlund 2003). De vraag is hoe het op Nederlandse werkvloeren
                               met de mate van interetnisch contact staat.
                               Zoals hoofdstuk 7 al liet zien, is de dynamiek op de Nederlandse arbeidsmarkt
                               groot, zowel in termen van in- als van doorstroom. Niet alleen vrouwen hebben
                               daar de afgelopen decennia van geprofiteerd, ook allochtonen zijn erin geslaagd
 242                           om hun positie op de arbeidsmarkt te verbeteren. In hoofdstuk 7 is echter ook
                               geconstateerd dat allochtonen meer dan andere groepen getroffen zijn door de
                               economische teruggang tijdens de achterliggende laagconjunctuur. Dat heeft om
                               te beginnen te maken met de grotere conjunctuurgevoeligheid van de sectoren
                               waarin allochtonen in overgrote mate werkzaam zijn, en vervolgens met de aard
                               van hun arbeidscontract: relatief veel allochtone werknemers bevinden zich in de
                               buitenste ring van de interne arbeidsmarkt van grote ondernemingen, en verlie-
                               zen bij economische tegenwind dan ook eerder hun baan dan hun meer
                               gevestigde collega’s. In sommige gevallen had het bovendien te maken met tekor-
                               ten op het gebied van vaardigheden. Het gaat dan niet in de eerste plaats om
                               vakinhoudelijke kennis, maar vaak om lastig te kwalificeren eigenschappen als
                               kennis van geaccepteerde sociale omgangsvormen, gedisciplineerdheid, arbeids-
                               ethos, orde en netheid en meer van dergelijke soft skills. Oftewel, niet-westerse
                               migranten hebben minder in- en doorstroomkansen op de arbeidsmarkt dan
                               autochtone Nederlanders en concentreren zich in de meer kwetsbare sectoren
                               van de economie, waar zij in het algemeen ook nog eens een keer beschikken over
                               de meer kwetsbare arbeidscontracten (scp 2005).
                     8.5.4     wat te doen?
                               Het verbindende potentieel van gemengde werkvloeren moet in Nederland dus
                               verder worden aangesproken. Ook hier geldt dat een belangrijke randvoorwaarde
                               daarvoor wordt gevormd door een verdere stroomlijning van het Nederlandse
                               onderwijsbestel, wat vroegtijdige uitval onder met name allochtone jongeren
                               moet terugdringen, en hun doorstroom naar hogere scholingsniveaus moet zien
                               op te voeren. In combinatie met de technologiegedreven structuurverandering
                               van de economie, en de ontgroening die de omvang van nieuwe cohorten ver-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 243 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 244 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006      16:11    Pagina 243
                                                                            verbinden: overbruggen van sociale afstand
                 kleint, zal dit leiden tot een groeiende schaarste aan hoogopgeleide werknemers,
                 wat de kansen op doorstroming op de arbeidsmarkt van allochtone jongeren zal
                 vergroten. Ook hier is effectieve verheffing dus een goede verbindingsstrategie.
                 Naast deze algemene strategie zijn er echter specifieke aandachtspunten, zoals
                 de ontwikkeling van soft skills en een stringenter antidiscriminatiebeleid op de
                 arbeidsmarkt.
                 Ontwikkelen sof t skills
                 Cognitieve en manuele vaardigheden zijn niet voldoende. Van even grote waarde
                 zijn de hiervoor genoemde soft skills die iemand tot een betrouwbare en gewaar-
                 deerde werknemer en collega maken. Zowel in het primaire als in het secundaire
                 onderwijs zal met name op zogenaamde ‘zwarte’ scholen meer aandacht moeten
                 worden besteed aan het bijbrengen van deze soft skills. Arbeid vereist in moderne,
                 complexe, dienstverleningsgeoriënteerde economieën als de Nederlandse een uit-
                 gebreide ‘infrastructuur’ die in belangrijke mate door de individuele werknemer
                 zelf opgezet en onderhouden moet worden. Deze structuur is nodig om tot effec-
                 tieve arbeid te komen, en omvat zaken als huishoudelijke planning, een stabiele
                 woonomgeving, kledingonderhoud, voedselbereiding, zorgdragen voor vol-
                 doende rust en ontspanning, het in stand houden van een goede lichamelijke
                 conditie, mentale weerbaarheid, enzovoorts. Een te groot deel van de allochtone                       243
                 jongeren mist als ze van school komen de complexe vaardigheden die hiervoor
                 vereist zijn. Hoewel dit beschouwd kan worden als de verantwoordelijkheid van
                 het gezin waartoe de jongere behoort, en er dus via publieke interventies naar zou
                 kunnen worden gestreefd om de ‘private leverantie’ van deze arbeidsgerelateerde
                 ‘training’ af te dwingen, past het meer in de lijn van het hier ontvouwde betoog
                 om deze training te socialiseren en meer in schools verband te brengen.
                 Stringenter antidiscriminatiebeleid
                 Ten slotte – zeker gezien de tweezijdigheid van de verbindingsopdracht – ver-
                 dient het aanbeveling om ook na te denken over middelen die werkgevers ertoe
                 zouden kunnen aanzetten om over hun bezwaren tegen allochtone werknemers
                 heen te stappen. Gedacht kan worden aan een dwingender beleid ten aanzien
                 van een bijdrage van werkgevers aan de opleiding van nieuwe generaties werk-
                 nemers, zeker als het gaat om beroepsvoorbereidende leertrajecten. Dit kan de
                 vorm aannemen van een grotere financiële bijdrage van werkgevers, maar aan-
                 trekkelijker is het om te denken aan gezamenlijke opgezette leer-werktrajecten,
                 die schoolgaande jongeren het vooruitzicht op betaalde arbeid kunnen bieden
                 en werkgevers het vooruitzicht op goed opgeleide werknemers die ze bovendien
                 risicoloos gedurende deze trajecten kunnen uitproberen. In combinatie met
                 het stringentere antidiscriminatiebeleid dat in hoofdstuk 7 is bepleit, is het zo
                 wellicht mogelijk om op een niet-confronterende, niet-verwijtende wijze de
                 arbeidsintegratie van nieuwe generaties allochtone jongeren te bevorderen, en
                 de Nederlandse werkvloer sterker dan momenteel het geval is, te maken tot een
                 diverse werkvloer, waar, binnen functioneel verband, door werknemers geëx-
                 perimenteerd kan worden met ongeplande en onverwachte vormen van weder-
                 zijdse sociale aanpassing.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 244 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 245 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006     16:11    Pagina 244
        de v er zorgingssta at herwoge n
                     8.5.5     verbinden in wijk en buurt
                               Tegenwoordig zijn ook ‘de wijk’ en ‘de buurt’ (her)ontdekt als locatie van interet-
                               nische verbinding (bijv. wrr 2005). Een groeiend aantal stadsbestuurders heeft
                               het tegengaan van territoriale segregatie tot een politieke en bestuurlijke
                               opdracht verklaard, en biedt bestuurders en organisaties op wijk- en buurtniveau
                               ruimte om initiatieven te ontplooien zodat buurtbewoners (meer) met elkaar in
                               contact komen. Eén van de ‘lichte’ verschijningsvormen van deze ontwikkeling
                               zijn buurtfestijnen, buurtbarbecues en andere buurtgerelateerde evenementen
                               waarmee de laatste jaren wordt geëxperimenteerd. Het doel is – als regel in kans-
                               arme wijken (waar het probleem als meest prangend wordt beschouwd) – dat
                               anonieme buurtbewoners elkaar gaan ‘ontmoeten’, waarmee de condities worden
                               gegenereerd die wederzijdse identificatie bevorderen. Evaluaties van de ervaring
                               die inmiddels is opgedaan, leren evenwel dat, hoewel goed bedoeld, hier niet te
                               veel van verwacht mag worden. Het nadeel van dit soort initiatieven is immers
                               dat ze niet voldoen aan de eisen van functionele noodzakelijkheid, herhaalbaar-
                               heid en relatieve gelijkwaardigheid die noodzakelijk zijn voor het in gang zetten
                               van wederzijdse identificatieprocessen. Bij ontstentenis daarvan zullen de effec-
                               ten ten hoogste tijdelijk en als regel vluchtig zijn (rmo 2005).
 244
                               Wellicht bieden de bestuurlijke decentralisatieoperaties in het kader van de Wet
                               Werk en Bijstand (wwb) en de Wet op de Maatschappelijke Ondersteuning
                               (wmo) mogelijkheden. Ook al is het zo dat voor burgers met veel sociaal, cultu-
                               reel en menselijk kapitaal de straat of de buurt een weinig relevant integratiekader
                               is, voor mensen die zijn aangewezen op wmo-voorzieningen of die via de wbb
                               in gesubsidieerde banen terecht zijn gekomen, is de wijk of buurt wel degelijk een
                               relevant schaalniveau, in ieder geval voor specifieke categorieën bewoners.
                               Afhankelijk van de beleidskeuzen van gemeenten zouden nieuwe mogelijkheden
                               kunnen ontstaan voor lokale zorg- en welzijnsinstellingen die in het voorgaande
                               decennium onder bezuinigingsdruk hun lokale bruggenhoofden, inclusief die
                               lokale kennis die daarbij hoorde, hebben zien wegkwijnen. Ook geeft de aanwe-
                               zigheid van middelen en verantwoordelijkheden op het schaalniveau van wijk of
                               buurt structuur aan vormen van ‘straatburgerschap’ die anders niet van de grond
                               zouden zijn gekomen, of een eenmalig karakter zouden hebben gehad (Uitermark
                               en Duyvendak 2006).
                               De mogelijkheden van dergelijke benaderingen kennen echter hun grenzen als
                               het gaat om de mate waarin ze verbinden dichterbij brengen. Behalve de sterk
                               categorale invalshoek van de wbb en de wmo speelt ook het probleem dat zeker
                               in de grote steden een vrij hoge mate van woonsegregatie bestaat. Oftewel, ook al
                               worden wijk of buurt tot functioneel schaalniveau opgewaardeerd door er wat
                               meer middelen en verantwoordelijkheden aan toe te delen, dan nog zal als gevolg
                               van de grote mate van segregatie op dat niveau nauwelijks interetnisch contact
                               plaatsvinden. Beleid gericht op het bevorderen van straatburgerschap zal dus
                               alleen integratieve effecten kunnen hebben wanneer tegelijkertijd wordt ingezet
                               op het beïnvloeden van de samenstelling van buurten en wijken. In dat kader
</pre>

====================================================================== Einde pagina 245 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 246 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:11    Pagina 245
                                                                          verbinden: overbruggen van sociale afstand
                 moet vermeld worden dat de ‘scheefwoners’ die de schaarste aan goedkope huur-
                 woningen veroorzaken, tegelijkertijd ook een verdergaande woonsegregatie
                 voorkomen.
                 Verbindingsstad
                 De mogelijkheden van gemeenten om verbinding te thematiseren, zijn dus geli-
                 miteerd. Op het terrein van onderwijsbeleid hebben ze beperkte instrumenten,
                 terwijl juist daar grote opgaven liggen. Dat geldt ook voor het huisvestigingsbe-
                 leid. En waar ze andere bevoegdheden hebben, zoals in het kader van de wmo, is
                 dat meestal eveneens beperkt; ze delen de verantwoordelijkheid voor de zorg
                 voor mensen met langdurige beperkingen met zorgkantoren, voor de verslaving
                 met zorginstanties en justitiële instanties, voor de jeugd met de jeugdzorg en
                 met justitiële instanties, enzovoorts. Tegelijkertijd benoemen de afgelopen jaren
                 burgemeesters en wethouders – over het hele politieke spectrum heen – het als
                 hun kernopdracht om verbinding tot stand te brengen, ondanks hun beperkte
                 instrumentarium. Het lijkt zaak deze ontwikkeling verder te ondersteunen.
                 Uit onderzoek blijkt dat zelfs transnationale bindingen heel goed samen kunnen
                 gaan met nationale bindingen, maar vaker nog met verbindingen op het niveau
                 van een stad. Migranten voelen zich nog het meest verbonden met de stad. “Wij                       245
                 zijn allemaal Rotterdammers” biedt daarom een vruchtbaarder identificatieper-
                 spectief dan “Wij zijn allemaal Nederlanders” (Phalet e.a. 2004 ; Verkuyten 2006).
                 Kortom: het lokale niveau biedt kansen om functionele verbindingen tot stand te
                 brengen, zeker in een globaliserende wereld waarin migratie zal blijven bestaan
                 (hoofdstuk 3). Een stad zou de opdracht moeten hebben – en de meeste gemeenten
                 willen dat maar al te graag – om dergelijke lokale verbindingen te bemoedigen.
                 Bovendien is de mate en vorm van verbinding die vereist is, niet alleen verander-
                 lijk maar ook verschillend per lokaliteit. In grootstedelijke gebieden is inmiddels
                 het merendeel van de jongeren allochtoon, spelen er vooral interetnische conflic-
                 ten (bijvoorbeeld tussen Antillianen en Turken), is er minder sprake van ‘zwarte
                 scholen’ en ‘witte scholen’ maar veeleer van ‘Turkse scholen’ en ‘Marokkaanse
                 scholen’ en ontwikkelt zich er een allochtone middenklasse. Menging kan hier
                 bijvoorbeeld betekenen het vasthouden van de allochtone middenklasse in
                 achterstandswijken. In kleinere provinciesteden of dorpen daarentegen vormen
                 allochtonen nog een kleine minderheid en ondervinden met name weerstand van
                 een blanke middenklasse. De verbindingsopdracht noopt tot een gedifferentieerd
                 beleid, beleid dat kan inspelen op verschil in dynamiek. Gemeenten zijn bij
                 uitstek geschikt om verschil te maken in beleid (wrr 2006).
                 Dat betekent dat de verbindingsopdracht veel nadrukkelijker op de gemeentelijke
                 agenda kan staan. Het is zaak dat één instantie zich verantwoordelijk acht voor
                 de verbindingsopdracht en daarop aanspreekbaar is. Vervolgens moet het instru-
                 mentarium op maat worden gesneden. Zo ligt het voor de hand om de verant-
                 woordelijkheid voor jeugdigen niet te verspreiden over vele partijen, maar deze
                 primair te beleggen bij de gemeente. Verantwoordelijkheid is daarbij niet hetzelf-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 246 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 247 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006     16:11    Pagina 246
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               de als uitvoering: uitvoering kan goed aan partijen worden gedelegeerd, ook op
                               een hoger schaalniveau dan dat van de gemeente. Het ligt voor de hand dat vrij-
                               heid ontstaat om middelen op het terrein van kinderopvang, onderwijs en huis-
                               vesting zo in te kunnen zetten, dat ze daadwerkelijk bijdragen aan verschillende
                               vormen van menging. Dat kan de vorm hebben van een gemeentelijk verbin-
                               dingsbudget. Op deze wijze wordt verbinding een duidelijker gemeentelijke
                               beleidsopdracht, en wordt de rol van de gemeente, die in de ogen van veel ge-
                               meenten te veel die van uitvoeringskantoor van Den Haag is, meer eigenstandig
                               en ontwikkeld in de richting van een ‘verzorgingsstad’ -in tegenstelling tot een
                               verzorgingsstaat. Of, om het nauwkeurig uit te drukken, een ‘verbindingsstad’.
                     8.6       conclusie: de verbindende verzorgingsstaat
                               Verbinden is een functie van de verzorgingsstaat, en tegelijk een bestaansvoor-
                               waarde. Verzorgingsstatelijke arrangementen kunnen alleen in stand blijven als
                               mensen zich verbonden voelen met elkaar. Gegeven veranderende economische
                               en politieke condities, zowel buitenslands als binnenslands, moeten verzorgings-
                               arrangementen verder blijven strekken dan een louter equivalentieprincipe.
                               Dat betekent dat noch generaties, noch individuen een gegarandeerde aanspraak
 246                           kunnen maken op verzorgingsstatelijke bijdragen die exact overeenkomen met
                               hun ‘eigen inleg’. Collectieve verbondenheid draagt bij aan een gedeeld besef van
                               de billijkheid van individuele bijdragen die het directe eigenbelang overschrij-
                               den, en die gebaseerd zijn op een breder, maar niet altijd expliciet beredeneerd,
                               besef van wederzijdse kwetsbaarheid en afhankelijkheid.
                               Daarnaast heeft ‘verbinden’ een morele waarde. In verschillende politiek filosofi-
                               sche tradities is geprobeerd om recht te doen aan twee antropologische constan-
                               ten. De ene luidt dat mensen een diepgeworteld verlangen hebben naar vrijheid,
                               zelfcreatie en individuele zelfverwerkelijking. Dat verlangen heeft bij uitstek
                               zijn thuis in het moderne liberalisme. Daarnaast kent de mens een al even diep-
                               gevoeld verlangen naar gemeenschap, verbondenheid en bescherming (Unger
                               1984). De christen-democratie, de sociaal-democratie, sommige vormen van
                               republikanisme, de vroegere romantiek en het recente communitarisme zijn
                               verwoorders van deze antropologische constante (Taylor 1989). De nadruk op
                               individuele verheffing waar het in het vorige hoofdstuk om ging, zou kunnen
                               doen vergeten dat succesvolle verheffing alleen mogelijk is tegen de achtergrond
                               van een vitaal collectief vlechtwerk dat niet alleen de hulpbronnen die benodigd
                               zijn voor effectieve verheffing ter beschikking stelt, maar dat ook individuele
                               verheffing eerst ook betekenis geeft. We zijn niet wie we zijn op grond van een
                               louter individuele zelfbeschrijving, maar tegen de achtergrond van collectieve
                               conversatie die ons bestaan betekenis geeft.
                               Verbinding zal in de toekomst meer onder druk komen te staan door een globa-
                               liserende wereld, een vergrijzende bevolking en voortdurende migratie en
                               dif-ferentiatie tussen burgers. Goede verbinding komt tot stand wanneer groeps-
                               grenzen doordringbaar zijn, verschillen tussen mensen als legitiem worden
</pre>

====================================================================== Einde pagina 247 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 248 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:11   Pagina 247
                                                                          verbinden: overbruggen van sociale afstand
                 beschouwd, en als er (fysiek en/of verbaal) contact is tussen mensen onderling
                 zodat niet voortdurend in stereotypen over elkaar gedacht wordt.
                 De verbinding tussen hoger en lager opgeleiden in Nederland lijkt op dit moment
                 redelijk goed. Anders dan veel ons omringende landen slaagt de Nederlandse
                 verzorgingsstaat er redelijk in om groeiende ongelijkheden in de primaire inko-
                 mensverdeling via belasting- en premieheffing te neutraliseren, en dat zonder al
                 te geprononceerd verzet van de meest verdienenden. In het licht van toekomstige
                 veranderingen op de arbeidsmarkt – skill biased technological change – kunnen
                 wel verbindingstekorten ontstaan: met name voor lager opgeleide mannen ligt
                 overbodigheid op de loer. Dat wijst niet alleen op de noodzaak van een verhef-
                 fingsimpuls gericht op de ontwikkeling van vaardigheden (soft skills), maar ook
                 naar het vanuit overheidswege blijven volgen van de onderkant. Dit vermindert
                 het gevoel van sociale uitsluiting.
                 Een tweede potentiële breuklijn is die tussen jong en oud. Onze bevolking groeit
                 komende decennia niet meer, en wordt gemiddeld ouder. De daarmee samenhan-
                 gende vergrijzingskosten zullen moeten worden opgevangen, waarbij de
                 verschillende generaties hun bijdrage zullen moeten leveren. De gevolgen van
                 het vergrijzingsprobleem zijn omvangrijk; het relatieve voordeel van dit                            247
                 probleem is dat het een langzaam proces betreft, dat lang van tevoren te voorzien
                 valt (zie ook Studiegroep Begrotingsruimte 2006). Het verbindingstekort dat
                 langzaamaan dreigt te ontstaan tussen jong en oud is met name een legitimiteits-
                 probleem: jongeren hebben het gevoel dat ze aan de verliezende kant staan en de
                 kosten van de verzorgingsstaat moeten dragen zonder daar rechten voor in de
                 plaats te krijgen. Als het gaat om de positie op de arbeidsmarkt lijkt dat een onte-
                 rechte aanklacht te zijn, omdat beide categorieën een steun in de rug kunnen
                 gebruiken. In termen van toegang tot de woningmarkt ligt hier echter een op-
                 gave. Jongeren zien een generatie van steeds vermogendere ouderen opkomen
                 die tegen hun pensionering ruime rechten hebben opgebouwd en over een bijna
                 afgelost huis beschikken, terwijl ze zelf zelfs met een redelijk inkomen geen
                 toegang tot de woningmarkt krijgen. Dat zet verbinding onder druk.
                 Een derde potentiële breuklijn is die tussen allochtonen en autochtonen. Er is
                 sprake van een steeds groter geworden disidentificatie tussen allochtonen en
                 autochtonen, zeker in vergelijking tot andere Europese landen (hoofdstuk 4).
                 Op dit tekort aan bridging heeft de verzorgingsstaat nog geen goed antwoord
                 geformuleerd. Naast problemen rond doordringbaarheid van groepsgrenzen
                 – allochtonen stromen onvoldoende door in het onderwijs en de arbeidsmarkt –
                 bestaan er ook legitimiteitsproblemen (discriminatie) en is er sprake van een
                 sterke fysieke segregatie tussen allochtonen en autochtonen. Verheffing van
                 allochtonen via (voorschools) onderwijs lijkt daarbij de belangrijkste route,
                 alsmede het tegengaan van discriminatie en het bevorderen van ontmoeting
                 zowel in het onderwijs als op de werkvloer. Het gevoel van verbinding is immers
                 sterk wanneer mensen elkaar kunnen treffen in functionele contexten, zoals in
                 een arbeidsorganisatie of op school of kinderopvang. Ontmoetingsmomenten
</pre>

====================================================================== Einde pagina 248 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 249 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:11    Pagina 248
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               kunnen immers stereotyperingen verminderen en inlevingsvermogen vergroten,
                               zowel aan de allochtone als ook aan de autochtone zijde.
                               Dergelijke vormen van identificatie kunnen bijdragen aan het ‘verdichten’ van
                               de al te lichte gemeenschap die allochtonen en autochtonen onderling vormen.
                               Verbinding ligt niet (langer) louter of primair op het niveau van de natiestaat,
                               maar ook of meer op dat van de straat, de wijk, de buurt en de stad. Waar de
                               wereld globaliseert en in die zin steeds groter wordt, moeten de antwoorden juist
                               gezocht worden in het kleine. Onze primaire betrokkenheid gaat immers uit naar
                               het nabije, en dat kan zowel het cultureel nabije, het functioneel nabije als het
                               territoriaal nabije zijn. Vandaar dat in de globaliserende verzorgingsstaat van de
                               21ste eeuw een zwaar accent zal liggen op de ‘verbindingsstad’.
 248
</pre>

====================================================================== Einde pagina 249 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 250 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:11   Pagina 249
                                                                                                     conclusie
          9      conclusie
          9.1    andere beleidsoriëntatie
                 De laatste eeuw kwamen er in Nederland drie keer zoveel mensen bij, zes keer
                 zoveel huizen, en zijn we vijf keer zo rijk geworden, de levensverwachting is met
                 twee derde toegenomen, het sterftecijfer is met een derde afgenomen, en huis-
                 houdens zijn gehalveerd in omvang. Een goed huis, goede voeding, goede kle-
                 ding, goede gezondheidszorg en goed onderwijs zijn nu in principe voor iedereen
                 bereikbaar. Moest een eeuw geleden nog de helft van het inkomen uitgegeven
                 worden aan eten en drinken, nu is dat nog slechts een achtste (Schnabel 2004).
                 De verzorgingsstaat heeft veel aan deze veranderingen bijgedragen: hij geeft bijna
                 de gehele bevolking een hoge mate van zekerheid op vele levensterreinen, maakt
                 een breed scala aan voorzieningen voor velen beschikbaar en toegankelijk, en
                 vormt een voedingsbodem voor economische, maatschappelijke en culturele
                 ontwikkeling. De verzorgingsstaat kan dan ook rekenen op een breed draagvlak
                 onder de bevolking, hetgeen in het bijzonder blijkt in perioden dat hij onder
                 economische, politieke of morele druk staat.
                                                                                                               249
                 Toch kan het niet het streven zijn om de komende decennia de verzorgingsstaat
                 zoals die gegroeid is, onveranderd te laten of slechts kleine ondoelmatigheden
                 weg te werken of incrementele aanpassingen aan te brengen. Dat zou een strate-
                 gie van blijvend klein onderhoud zijn, terwijl wijzigingen in de omstandigheden
                 juist nopen tot groot onderhoud.
                 Ten eerste verandert de omgeving van de verzorgingsstaat. Niet langer is er sprake
                 van een relatief gesloten natiestaat die ooit aan het begin stond van de verzor-
                 gingsstaat die op zijn beurt een reactie vormde op het ongepolijste kapitalisme
                 van de negentiende eeuw. De industriële productiewijze vroeg om bescherming
                 van werknemers, terwijl conjunctuurgolven moeilijk te beheersen waren. Zo
                 begon de twintigste eeuw met het meer gesloten maken van allerlei markten en
                 het ontwikkelen van een stelsel van verzekerings- en verzorgingsarrangementen
                 op nationaal niveau. In de laatste decennia van de twintigste eeuw treedt echter
                 weer een periode van grotere economische openheid op. Alles wijst erop dat dit
                 proces van globalisering doorgaat, en dat het ook door moet gaan. Het is immers
                 de voedingsbodem voor (verdere) welvaartsgroei, en zal, hopelijk, bijdragen aan
                 een stabielere wereldorde. Nederland is er, als relatief open economie, zelfs extra
                 bij gebaat dit proces te accommoderen. Voortgaande globalisering veronderstelt
                 samenlevingen die voldoende flexibel zijn om constructief met de bijbehorende
                 ontwikkelingen om te springen. De afgelopen decennia lieten zien dat – alhoewel
                 dit proces vaak met horten en stoten gaat – Nederland over voldoende adaptief
                 vermogen beschikte om dat ook te doen. Zo scoort de Nederlandse arbeidsmarkt
                 goed in vergelijking met de meest mobiele arbeidsmarkt van Europa, de Britse.
                 In het Verenigd Koninkrijk verandert per twee jaar 24 procent van de werkenden
                 van baan, in Nederland 20 procent, terwijl in Duitsland dat percentage op 9 ligt.
                 Als Nederland de ambitie heeft om zich verder te ontwikkelen tot kennisecono-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 250 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 251 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006     16:11     Pagina 250
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               mie, is een efficiënte allocatie van talenten over posities een noodzaak. Dat stelt
                               eisen aan de mate waarin burgers zich kunnen ontwikkelen en scholen, aan de
                               opvang van mensen die daarin onvoldoende meekomen en aan het voorkomen
                               dat de spanning tussen die twee groepen te groot wordt.
                               Behalve de omgeving zijn ook de inwoners van de verzorgingsstaat zelf veran-
                               derd. De samenleving is – mede door migratie – heterogener geworden en de
                               burgers mondiger. Bij zijn ontstaan was de verzorgingsstaat afgestemd op men-
                               sen die leefden in een voorspelbaar samenlevingsverband (dat van het gezin met
                               een kostwinner), volgens een voorspelbaar patroon (de kostwinner ging na
                               school werken en bleef dan vaak bij dezelfde baas jarenlang ruwweg hetzelfde
                               werk doen; zijn vrouw kreeg en verzorgde de gezamenlijke kinderen), in een
                               voorspelbare context (buurt, kerk, verenigingsleven) en met voorspelbare ande-
                               ren (mensen van gelijke achtergrond en cultuur). Gezin, werk, sociaal netwerk
                               en samenleving: het zijn allemaal begrippen die in de loop van de twintigste
                               eeuw andere betekenissen hebben gekregen. Mensen zijn niet alleen onderling
                               meer verschillend, maar leven ook in de loop van hun levens op telkens weer
                               wisselende wijze, en op steeds meer verschillende plekken. Dat manifesteert
                               zich ook in een ander verwachtingspatroon ten aanzien van de verzorgingsstaat.
 250                           Burgers verwachten van de verzorgingsstaat dat deze hen niet alleen garanties
                               biedt in de vorm van verzekerings- en verzorgingsarrangementen, maar hen ook
                               helpt kansen te nemen, stimuleert tot verdere ontwikkeling en ruimte laat voor
                               ontplooiing.
                               De consequentie van deze veranderingen is dat er een nieuwe invulling moet
                               worden gegeven aan de verzorgingsstaat: een verzorgingsstaat waarin verheffen
                               en verbinden meer aandacht krijgen dan nu het geval is. De afgelopen decennia is
                               er ruimschoots aandacht besteed aan hervormingen van de onderdelen van de
                               verzorgingsstaat die vooral gericht zijn op verzekeren en verzorgen; het wordt nu
                               tijd om de beleidsinspanningen te concentreren op die onderdelen die gericht
                               zijn op verheffen en verbinden. Het streven om verheffen en verbinden te voor-
                               zien van een eigentijdse en hoogwaardige invulling, moet nadrukkelijk herken-
                               baar worden in de toekomstige beleidsontwikkeling. Dat is niet hetzelfde als
                               beweren dat verzekeren en verzorgen onbelangrijk zijn – ze zijn van groot belang.
                               De vier functies constitueren samen het raster waarlangs de instituties van de
                               verzorgingsstaat vorm krijgen en zijn dus alle vier noodzakelijk. De functies ver-
                               onderstellen en versterken elkaar ook. Zo is verbinden een randvoorwaarde voor
                               verzekeren: sociale verzekeringen zijn alleen mogelijk als er ten minste een
                               minimaal gevoel van wederzijdse verbondenheid is. Omgekeerd produceert een
                               verzekering ook verbondenheid. Functies zijn tot op zekere hoogte ook substitu-
                               eerbaar. Verzekeren is een manier om inkomensverlies wegens werkloosheid
                               tegen te gaan, terwijl verheffen (betere opleidingen) werkloosheid juist tracht
                               te voorkomen en op die manier ook ‘verzekert’ tegen inkomensverlies. Functies
                               komen ook samen in instituties: kinderopvang kan in het teken staan van het
                               verzorgen van kinderen, maar tegelijk ook in het teken van verheffen en verbin-
                               den. Wat dit rapport demonstreert, is dat er goede argumenten zijn om de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 251 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 252 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:11   Pagina 251
                                                                                                    conclusie
                 komende decennia verheffen en verbinden nadrukkelijker van een forse, gerichte
                 en herkenbare beleidsinspanning te voorzien.
          9.2    andere weging van de functies van de verzorgings-
                 staat
                 Verzekeren
                 Dat de beleidsaandacht voor een specifieke functie van de verzorgingsstaat in
                 bepaalde periodes kan en moet groeien, maar ook weer in intensiteit kan afne-
                 men, blijkt het meest duidelijk bij de functie verzekeren. Die functie heeft voor
                 een belangrijk gedeelte gestalte gekregen via het stelsel van sociale zekerheid.
                 De transformaties die in het stelsel mogelijk en wenselijk waren, zijn voor het
                 grootste deel gerealiseerd. De kosten zijn verminderd, de doelmatigheid van het
                 stelsel is verhoogd en een beter evenwicht in rechten en plichten is tot stand
                 gebracht. Zo is het budgettaire beslag dat de ww, wao en Bijstand op het bruto
                 binnenlands product leggen, fors gedaald: dat percentage is sinds medio jaren
                 tachtig – de hoogtijdagen van de kritiek op de sociale zekerheid – bijna gehal-
                 veerd. Van een land dat gekenmerkt werd door een relatief hoge mate van inacti-
                 viteit en een ruimhartig stelsel van sociale zekerheid, is Nederland een land
                 geworden dat in arbeidsparticipatie (in personen gemeten) alleen door Dene-                  251
                 marken voorbij wordt gestreefd. De afgelopen twintig jaar wisten we het aantal
                 werkzame mensen met twee miljoen te verhogen, terwijl het aantal inactieven
                 in absolute zin niet steeg. Kortom: de Nederlandse werkgelegenheids- en werk-
                 loosheidscijfers, de verhouding tussen het aantal inactieven en actieven, en de
                 omvang van de armoede steken in Europees vergelijkend perspectief inmiddels
                 goed af.
                 Tegelijkertijd is de werking van de verzekeringen wezenlijk gewijzigd: ze omvat-
                 ten nu allemaal substantiële prikkels om het beroep op voorzieningen te beper-
                 ken. De eerste twee ziektejaren komen bijvoorbeeld volledig voor rekening van
                 de werkgever, terwijl deze zich ook nog voor een periode van vijf jaar moet
                 verzekeren voor de mensen die na die twee jaar nog gedeeltelijk arbeidsonge-
                 schikt zijn. Preventie van ziekteverzuim staat dan ook nadrukkelijk op de agenda.
                 Met de Wet Werk en Bijstand hebben gemeenten veel sterke prikkels gekregen
                 om mensen naar werk te geleiden – en dat wordt in de praktijk ook energiek
                 opgepakt. De ww is inmiddels in duur teruggebracht en sociale partners hebben
                 nadrukkelijker een verantwoordelijkheid voor de invulling. In de uitvoering
                 van al deze wetten valt wellicht nog het een en ander te verbeteren, en een enkele
                 regeling behoeft nog nadere aandacht (de Algemene NabestaandenWet is bij-
                 voorbeeld nog weinig activerend, en daarmee niet geheel meer van deze tijd),
                 maar grosso modo naderen de belangrijkste systeemtransformaties in de sociale
                 zekerheid voor dit moment hun voltooiing. Socialezekerheidsbeleid kan in plaats
                 van in het teken van stelselwijzigingen in het teken van de implementatie komen
                 te staan.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 252 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 253 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006     16:11   Pagina 252
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               Verzorgen
                               Het verzorgingsprogramma is veel minder dan het verzekeringsprogramma
                               beland in de fase van verfijning van de uitvoering: de sterke nadruk op de uitvoe-
                               ring van de zorg moet eerder ingeruild worden voor een nieuwe. Ruim een eeuw
                               geleden stond het verzorgingsprogramma primair in het teken van de verant-
                               woordelijkheid die de overheid had om maatregelen te treffen om ziektes te voor-
                               komen. Dat leidde bijvoorbeeld tot een uitgebreid stelsel om voedselveiligheid te
                               waarborgen. Daarna werd in de twintigste eeuw de financiering van de zorg
                               steeds meer een zaak die de overheid diende te regelen. Ten slotte werd ook de
                               organisatie en het functioneren van instellingen een overheidsverantwoordelijk-
                               heid. Die beide onderdelen zijn zeker nog niet in de fase van ‘klein onderhoud’
                               beland. De fase waarin bijna de gehele verantwoordelijkheid voor de organisatie
                               en uitvoering bij de overheid ligt, lijkt echter wel achter de rug. Deze onderdelen
                               van het programma komen steeds meer in het teken te staan van een beheerste
                               overdracht van verantwoordelijkheden aan burgers, aanbieders, professionals en
                               marktpartijen. De afgelopen jaren stond daarbij de curatieve zorg centraal. Het
                               ligt in de rede om de komende jaren deze ontwikkeling verder vorm te geven in
                               de langdurige zorg.
 252                           Wat voor deze afnemende directe betrokkenheid van de overheid in de plaats
                               zou moeten komen, is gerichte aandacht voor de personele, ruimtelijke en soci-
                               aal-culturele randvoorwaarden waaronder zorg wordt verleend. De demografi-
                               sche ontwikkelingen – die we vaak ten onrechte aanduiden als ‘vergrijzing’,
                               maar die vooral ook te maken hebben met een lange onevenwichtigheid in de
                               bevolkingsopbouw als gevolg van de naoorlogse geboortegolf – brengt het gevaar
                               met zich mee dat er straks onvoldoende capaciteit zal zijn om ouderen adequaat
                               te verzorgen. De toekomstige generatie ouderen is niet alleen talrijk, maar ziet
                               zorg bovendien steeds minder als een gunst en steeds meer als een recht. Dat
                               betekent dat niet alleen de kwantiteit, maar ook de kwaliteit van de professionele
                               zorg aan hoge eisen zal moeten voldoen. Aan deze eisen kan alleen tegemoet
                               worden gekomen als in het komende decennium alle schoolverlaters in de zorg
                               gaan werken en alle nieuwbouw speciaal op ouderen wordt afgestemd. Dat is
                               wenselijk noch realiseerbaar. Geen enkele maatregel is op zichzelf afdoende,
                               zelfs geen grootscheepse arbeidsmigratie. Daarom is een samenhangend pakket
                               van maatregelen: adequatere mogelijkheden om werk en zorg te combineren,
                               technologische innovatie, een financieringsstructuur die meer prikkelt tot diffe-
                               rentiatie en klantoriëntatie, en meer ruimte voor informele zorg. ‘Tijdspolitiek’
                               zal een nadrukkelijker thema in het beleid moeten worden. Zorgbeleid moet in
                               het licht van de vergrijzing dan ook niet teruggebracht worden tot een louter
                               financieel vraagstuk – betaalbaar is de zorg te houden: er is vooral sprake van een
                               verdelingsprobleem tussen rijke en minder rijke ouderen. De personele en infra-
                               structurele (en op termijn: sociaal-culturele) opdrachten die aan de vergrijzing
                               kleven, zijn nog veel taaier en vergen een heroriëntatie binnen het verzorgings-
                               programma.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 253 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 254 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006    16:11   Pagina 253
                                                                                                    conclusie
                 Verheffen
                 Tegenover de afgenomen noodzaak om het verzekeringsprogramma verder te
                 herzien en de noodzaak tot heroriëntatie binnen het zorgprogramma van een
                 uitvoerings- en betaalbaarheidsprobleem naar een beschikbaarheids- en tijds-
                 vraagstuk, staat de (nog) grotere uitdaging om de verheffingsfunctie nieuw leven
                 in te blazen. Nederland is een land dat in de opbouw van zijn verzorgingsstaat het
                 accent heeft gelegd op ouderen: zij hebben, verhoudingsgewijs, genereuze voor-
                 zieningen en inkomensregelingen. Dat geldt voor de publieke regelingen, zoals
                 blijkt uit de omvang van de ouderenzorg en de aow, maar vooral ook voor de
                 (semi-)private bezittingen, zoals huizenbezit, vermogen en pensioenaanspraken.
                 Vergeleken met andere Europese landen kennen Nederlandse ouderen ook signi-
                 ficant minder armoede.
                 De zorg voor kinderen steekt daar, in internationaal opzicht, echter mager bij af.
                 De omvang van verlofregelingen voor ouders is beperkt, en kinderopvang is in
                 Nederland laat en inhoudelijk weinig ambitieus van de grond gekomen. Het
                 Nederlandse onderwijs presteert alleszins redelijk, maar de publieke uitgaven aan
                 onderwijs en gezinsbeleid liggen hier lager dan in vrijwel alle eu-15 landen, en
                 zelfs twintig procent lager dan in Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en België.
                 Klachten over personele bezetting, leermiddelen, de matige kwaliteit van school-             253
                 gebouwen en onderhoud zijn in Nederland dan ook veelvuldig te horen. In verge-
                 lijkend perspectief is het gemiddelde opleidingsniveau van de Nederlandse
                 bevolking niet hoog en blijft de duur van onderwijsdeelname achter bij de ons
                 omringende landen. Nederland staat met enkele mediterrane landen bovenaan de
                 oecd-lijst als het gaat om het aantal jongeren dat zonder startkwalificatie de
                 school verlaat. Om de Lissabondoelstellingen te halen zou dit percentage in 2010
                 gehalveerd moeten zijn. Alhoewel veel van deze jongeren op enig moment toch
                 wel werk weten te vinden – zeker in perioden van hoogconjunctuur – blijft de
                 kwaliteit van de banen waar ze toegang toe hebben beperkt, zeker omdat tweede-
                 en derdekansonderwijs in Nederland onvoldoende ontwikkeld is. Nederland
                 investeert – na de mediterrane landen – het minste in bedrijfsspecifieke opleidin-
                 gen. Meer nog dan hoge schooluitval is in Nederland de lage schoolterugkeer het
                 probleem. Kortom, onze ambitie op dit vlak moet omhoog en kan omhoog.
                 Aan ambitie heeft het in de tweede helft van de vorige eeuw te veel ontbroken.
                 We zijn genoegen gaan nemen met middelmaat – op individueel niveau, maar
                 ook op het niveau van het onderwijssysteem als geheel. Het is dan ook zaak om
                 de hele onderwijskolom opnieuw te bezien vanuit de vraag of deze mensen maxi-
                 maal aanzet om hun capaciteiten te ontwikkelen. Er zijn namelijk substantiële
                 verheffingstekorten aan te wijzen. De meeste aandacht dient daarbij uit te gaan
                 naar kinderen, vaak van allochtone afkomst, die aan de basisschool beginnen met
                 leerachterstanden van vaak meer dan een jaar. Vergelijkend onderzoek leert dat
                 hun achterstand voor een belangrijk deel te voorkomen valt. Goede stimulerings-
                 programma’s blijken voorschoolse achterstand met de helft tot twee derde terug
                 te kunnen brengen, mits ze voldoende intensief worden aangeboden en ouders er
                 bij worden betrokken. De inzet moet dan ook zijn om te zorgen dat kinderen die
</pre>

====================================================================== Einde pagina 254 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 255 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006     16:11    Pagina 254
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               voor voorscholing in aanmerking komen, er ook gebruik van gaan maken. De
                               vorm die daarvoor het meest geëigend lijkt, is de integratie van de stimulerings-
                               programma’s (voor- en vroegschoolse educatie) in de reguliere kinderopvang.
                               Daartoe dient kinderopvang voor minstens een aantal dagen per week voor alle
                               kinderen een basisvoorziening te worden.
                               Ook de ambitie voor kinderen in de basisschoolleeftijd moet omhoog. Investerin-
                               gen in het onderwijs zelf zijn daarvoor een eerste vereiste: een toename van het
                               aantal uren dat lesgegeven wordt, maar ook verbetering van de kwaliteit van de
                               docenten. Bovendien kan de tussen- en naschoolse opvang minder in het teken
                               van opvang geplaats worden, en meer in het teken van vorming. Kinderen zou-
                               den een breed palet aan sociale, culturele, sportieve en cognitieve mogelijkheden
                               aangeboden moeten krijgen. Op termijn ligt het voor de hand de aparte tussen-
                               en naschoolse opvang te integreren met de reguliere school. Maar al voordien zal
                               het te ontwikkelen aanbod voor alle kinderen beschikbaar moeten zijn: het gaat
                               er immers om niet alleen een oudervriendelijk land te worden, maar ook een
                               kindvriendelijk land.
                               Dat menselijk talent wordt ook onderbenut in het (voorbereidend) beroepsonder-
 254                           wijs. De opdracht is om deze onderwijsvorm (weer) een positieve uitstraling te
                               geven. Dat zal voor een belangrijk deel moeten gebeuren door het onderwijscon-
                               cept achter het vmbo en mbo substantieel te verbeteren. De belangrijkste ingre-
                               diënten daarvoor zijn: meer ruimte voor soepele doorstroom en voor differen-
                               tiatie – zowel door variatie in intensiteit, niveau en inhoud van het onderwijsaan-
                               bod als door flexibilisering van eindtermen. De jongeren waarop dit onderwijs
                               zich richt, bevinden zich in een lastige en turbulente levensfase. Vaak zijn ze niet
                               goed in staat om keuzes te maken – zowel door de veelheid aan mogelijkheden en
                               verlokkingen als door gebrek aan steun en structuur van hun ouders. Dat brengt
                               met zich mee dat scholen naast kennisoverdracht ook individuele begeleiding
                               moeten kunnen bieden. Het (weer) overbruggen van de afstand tussen school en
                               ouders enerzijds, en tussen de school en instanties op het gebied van de jeugdzorg
                               anderzijds, vergt aandacht en creatieve oplossingen, van het afleggen van huis-
                               bezoeken door docenten tot het huisvesten van jeugdzorginstellingen in scholen.
                               Ook universiteiten en het hogere beroepsonderwijs, ten slotte, schieten tekort
                               in het vervullen van hun verheffingsopdracht. Ze bieden vooral massale oplei-
                               dingen met een uniform karakter. Universiteiten hebben de spanning tussen hun
                               twee kerntaken, het opleiden van onderzoekers en het opleiden van professio-
                               nals, nooit goed tot een oplossing weten te brengen. Meer differentiatie naar
                               inhoud en niveau zal nadrukkelijker gezocht moeten worden. In dat kader ver-
                               dient ook de studiefinanciering bijstelling. De verheffingsfunctie serieus nemen
                               betekent dat studiefinanciering zo is ingericht dat ze studeren maximaal bevor-
                               dert en bijbaantjes ontmoedigt. Het tegenovergestelde is nu het geval: studen-
                               ten hebben massaal baantjes en het netto aantal studie-uren is laag. Mensen van
                               dertig of ouder worden ontmoedigd en voor mensen die een tweede studie wil-
                               len doen, is geen regeling getroffen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 255 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 256 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:11    Pagina 255
                                                                                                     conclusie
                 Verheffen is een functie die vorm kan krijgen via het onderwijs, maar ook langs
                 andere wegen. De arbeidsmarkt en de sociale zekerheid zouden meer in dit teken
                 moeten komen te staan. Op de arbeidsmarkt is ‘een leven lang leren’ nog steeds te
                 veel een credo en te weinig realiteit. De bestaande levensloopregeling zou omge-
                 vormd moeten worden tot een regeling die mensen motiveert om zich te blijven
                 ontwikkelen. Investeren in scholing moet zijn vervolg krijgen in de mogelijkheid
                 van mensen om hun talenten ook daadwerkelijk op de arbeidsmarkt tot uitdruk-
                 king te brengen. In dat opzicht is er nog steeds sprake van verheffingstekorten.
                 Vrouwen werken minder uren buitenshuis dan mannen en vrouwelijk talent is
                 nog steeds scheef verdeeld over de Nederlandse economie. Voor jongeren uit
                 allochtone kring speelt het tegenovergestelde: ze zijn niet overschoold, maar
                 onderschoold en worden bovendien onvoldoende snel opgenomen in de arbeids-
                 markt. Een strakker antidiscriminatiebeleid, vormen van naming and shaming,
                 goede voorbeeldwerking en een stevige inzet van de onderhandelingsinstrumen-
                 ten van de overheid in overleg met werkgevers (voor eerdere periodes zijn er
                 succesvolle convenanten afgesloten!) zijn een deel van het antwoord.
                 Ook in de sociale zekerheid zijn er mogelijkheden om verheffen nadrukkelijker
                 inhoud te geven. In de vormgeving en uitvoering van de verzekeringsfunctie is
                 het accent de afgelopen jaren steeds meer verschoven van inkomenscompensatie                  255
                 naar tegenprestatie. In de jaren negentig ging het vooral om activeren. Een
                 volgende stap is wenselijk: voor wie werkloos wordt, is werk of scholing beschik-
                 baar. Omdat het organiseren van een dergelijke omslag tijd vergt, zou begonnen
                 kunnen worden door voor de groep jongeren tot 25 jaar het recht op een
                 bijstandsuitkering te vervangen door het recht op werk of scholing. Een derge-
                 lijke maatregel zou vastleggen wat in veel steden in het kader van Wet Werk en
                 Bijstand gaandeweg al vorm heeft gekregen.
                 Tot slot is het zaak om ook allerlei vormen van zelforganisatie en vrijwilligers-
                 werk te koesteren. Dat geldt in het bijzonder de wereld van de ‘jongere ouderen’ –
                 de mensen tussen de 55 en 75 die al lang niet meer passen in het plaatje van de
                 passieve en zorgbehoeftige ‘bejaarde’, maar die zich in toenemende mate willen
                 en kunnen ontwikkelen in plaats van zich tevreden te stellen met het teren op
                 oude inzichten, vaardigheden en bezigheden.
                 Verbinden
                 Wellicht de lastigste opgave waar de Nederlandse verzorgingsstaat voor staat,
                 is om een nieuwe invulling te geven aan de verbindingsfunctie. Verbinden is een
                 functie die niet gemakkelijk te vertalen valt in een welomschreven repertoire
                 voor instituties. Het is bij uitstek ook een functie die niet alleen een overheids-
                 taak is. Het is zoeken langs welke lijnen deze functie inhoud gegeven kan worden.
                 Het heterogener en individueler worden van de Nederlandse bevolking maken
                 dat ‘de’ Nederlandse samenleving minder vanzelfsprekend geworden is, en ook
                 minder vanzelfsprekend zal blijven. Dit betekent dat ‘verbinden’ meer actief on-
                 derhoud vereist. Het ideaal kan daarbij niet zijn om terug te keren naar een rela-
                 tief gesloten en homogene samenleving. Een passender ideaal – en een ideaal dat
</pre>

====================================================================== Einde pagina 256 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 257 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:11   Pagina 256
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               ook sterk leeft in Nederland – is om voor iedereen mogelijkheden te scheppen
                               om bindingen aan te gaan, dan wel zich er uit los te maken en ze in te wisselen
                               voor andere. In de termen van dit advies: ‘zware gemeenschappen’ moeten ‘licht’
                               gemaakt worden, en ‘lichte gemeenschappen’ voldoende ‘zwaar’.
                               Verbinden is bij uitstek een functie die niet alleen als overheidstaak aangemerkt
                               kan worden. Ook van andere actoren – binnen het maatschappelijk middenveld –
                               mag verwacht worden dat zij zich inzetten. De overheid kan daaraan bijdragen
                               door te zorgen dat tegenstellingen niet zo structureel worden dat ze op termijn
                               ontwrichten. Dat stelt zware eisen aan de instituties van het onderwijs en de
                               arbeidsmarkt. Die moeten niet alleen beter leren verheffen dan ze tot op heden
                               hebben gedaan, maar bovendien leren omgaan met nieuwe tegenstellingen.
                               De oorspronkelijke tegenstelling die de verzorgingsstaat hielp overbruggen, die
                               tussen arm en rijk, heeft veel van haar scherpte verloren. Het overbruggen van
                               nieuwe tegenstellingen komt daarvoor in de plaats. De verbinding tussen hoog-
                               en laagopgeleiden is daarbij nog het geringste probleem. Anders dan veel ons
                               omringende landen slaagt de Nederlandse verzorgingsstaat er redelijk in om
                               groeiende ongelijkheden in de primaire inkomensverdeling via belasting- en
                               premieheffing te neutraliseren, en dat zonder al te geprononceerd verzet van de
 256                           meest verdienenden. De verbinding tussen generaties is lastiger. Dat valt welis-
                               waar mee op de arbeidsmarkt, die zeker niet vriendelijker is voor ouderen dan
                               voor jongeren, maar op een aantal andere terreinen voelen jonge generaties zich
                               wel degelijk uitgesloten. Zo zijn de bezuinigingen in de sociale zekerheid in
                               belangrijke mate wel van toepassing op jongeren, maar niet op mensen die nu
                               ouder zijn dan vijftig. Verder is de toegang tot de koopwoningmarkt voor jonge-
                               ren zeer moeilijk geworden. In sommige regio’s is de woningmarkt voor starters
                               zelfs geheel gesloten. Dat kan gaan knagen aan de verhouding tussen de genera-
                               ties.
                               Het overbruggen van verschillen langs etnische lijnen is echter ongetwijfeld de
                               grootste opgave. Samen met België en Frankrijk scoort Nederland in Europa het
                               hoogst als het gaat om de spanning die mensen voelen tussen allochtonen en
                               autochtonen. Veel allochtonen in Nederland percipiëren de klassieke instituties
                               (scholing, huisvesting, arbeid) als ondoordringbaar, en voor een deel van hen zijn
                               ze dat ook. Dat kan zich vertalen in een (versterkt) zoeken naar eigen identiteiten
                               of in het terugtrekken in eigen kring, wat de verbindingsopgave alleen maar las-
                               tiger maakt. Bovendien trekken ook autochtonen zich terug en lijken niet te wil-
                               len delen in arbeid, inkomen en macht. Voor de tweezijdige verbinding tussen
                               allochtonen en autochtonen is een brede strategie nodig. Aandacht voor de
                               culturele dimensie van verbinding is, zo is in de jaren tachtig en negentig geble-
                               ken, een onvoldoende voorwaarde voor integratie; het gaat er ook om verbinding
                               te realiseren in ‘harde’ aspecten van de samenleving. Arbeidsorganisaties zijn in
                               dat kader van evident belang. Evenzeer is het voorschoolse en (basis)onderwijs
                               een cruciale factor, omdat dit in de huidige samenleving de plaats bij uitstek is
                               waar kinderen (en hun ouders) elkaar kunnen ontmoeten zodat stereotypering
                               vermindert.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 257 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 258 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:11    Pagina 257
                                                                                                      conclusie
                 Het ligt voor de hand om gemeenten nadrukkelijker een verbindingsopdracht te
                 geven, en om ze daartoe ook wettelijk en financieel in staat te stellen. Al langer
                 wordt geconstateerd dat voorschools en basisonderwijs etnische segregatie in de
                 hand werken. Tot nu is er echter grote terughoudendheid om daar ook duidelijke
                 consequenties aan te verbinden, hoewel sommige gemeenten initiatieven
                 namen, net als ouders en scholen. Van systematisch beleid is geen echter sprake.
                 Het komt daarbij vooral aan op het ontwikkelen van lokale, op specifieke situa-
                 ties toegesneden oplossingen. Gemeenten kunnen zelf het beste bepalen hoe ze
                 een premie op menging kunnen zetten. In kleinere gemeenten zou het zwaarte-
                 punt kunnen liggen op voldoende gemengd onderwijs. In de grote steden, met
                 een hoge concentratie van allochtonen en een gebrek aan voldoende autochtone
                 kinderen, zal het antwoord vooral gevonden moeten worden in interetnisch
                 mengen – dus ook tussen allochtone groepen onderling – en extra aandacht voor
                 de kwaliteit van het onderwijs; verheffen is immers ook een sleutel tot verbin-
                 den.
                 Her wegen
                 Wie de bovenstaande analyse van functies volgt, moet constateren dat de verzor-
                 gingsstaat in zijn twintigste-eeuwse vorm – dat wil zeggen sterk geënt op een
                 homogene populatie, de natiestaat, en een verzoening van arbeid en kapitaal –                  257
                 vooral goed is geweest in het ontwikkelen van een breed verzekerings- en verzor-
                 gingsstelsel. Het verzekeringsstelsel werd op sommige punten zelfs te breed, ter-
                 wijl de verheffings- en verbindingsfunctie er te bekaaid afkwamen. Dat heeft ertoe
                 geleid dat Nederland een land is geworden dat goed geïnvesteerd heeft in ouderen,
                 maar veel minder in kinderen. We hebben een goed zorgaanbod voor ouderen, ter-
                 wijl ook hun inkomen verhoudingsgewijs goed is geregeld. Het in internationaal
                 opzicht zeer goede Nederlandse pensioenstelsel maakt, met de vermogensvor-
                 ming die ouderen door huizenbezit en anderszins hebben verkregen, dat ook hun
                 financiële positie verhoudingsgewijs zo goed is dat je voor sommige ouderen zelfs
                 kunt spreken van ‘oververzekerd’. Het is niet voor niets dat de armoede onder
                 ouderen in Nederland het laagste is van Europa. Daar staat tegenover dat de zorg
                 voor kinderen relatief beperkt is. Nederland heeft verhoudingsgewijs korte verlof-
                 periodes rondom geboorte, een traag van de grond komende kinderopvang, die
                 ook nog steeds vooral in het teken van opvang staat en niet van vorming, en een
                 schoolsysteem dat redelijk presteert gemeten naar de hoeveelheid geld, maar dat
                 niet de ambitie uitstraalt over de hele linie tot de Europese top te willen behoren.
                 De ‘verzekeringsstaat’ van gisteren moet worden getransformeerd in de ‘verhef-
                 fingsstaat’ van morgen.
          9.3    andere verwachtingen en ambities
                 De relatieve onderweging van verheffen en verbinden behoeft bijstelling. Dat die
                 bijstelling nodig is, heeft te maken met het veranderen van de (internationale)
                 context van de verzorgingsstaat en met het veranderen van zijn burgers. Maar
                 behalve nodig is zo’n bijstelling ook wenselijk. De ambities ten aanzien van hun
                 eigen leven en van de samenleving, en de verwachtingen die burgers van de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 258 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 259 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006     16:11   Pagina 258
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               verzorgingsstaat hebben, zijn immers gaandeweg ook veranderd. Drie verschui-
                               vingen in het bijzonder springen in het oog.
                               Van compenseren naar voorkomen
                               De verzekerings- en verzorgingsoriëntatie die de opbouw van de verzorgings-
                               staat in belangrijke mate kenmerkte, hing samen met de behoefte van werk-
                               nemers aan bescherming tegen de scherpe kanten van de kapitalistische
                               productiewijze, variërend van grote conjunctuurgolven tot gevaarlijke arbeids-
                               omstandigheden, en de snelle wijziging van de productiestructuur. Mede dank-
                               zij de verzorgingsstaat zijn burgers nu beter in staat om voor zichzelf te zorgen
                               en zijn de bedreigingen gemitigeerd. Dat heeft geleid tot andere verwachtingen
                               ten aanzien van inkomensbescherming. Die had een sterk compenserend karak-
                               ter: wie om welke reden ook niet kon werken, werd daar tot op zekere hoogte
                               financieel voor gecompenseerd. In de loop der tijd bleek dat echter disfunctio-
                               neel. Te veel mensen namen te snel en te gemakkelijk genoegen met de financiële
                               gunsten van de verzekeringsstaat. In antwoord daarop werd in toenemende
                               mate het ex-postbeleid waar mogelijk veranderd in een ex-antebeleid. In plaats
                               van het compenseren van tegenslagen werd het voorkomen van uitsluiting de
                               primaire doelstelling. Dit moest, zo was het idee, mogelijk zijn in een samenle-
 258                           ving met een hoog algemeen inkomensniveau en een goed opgeleide bevolking.
                               De verzorgingsstaat geeft in deze gedaante niet zozeer rechten, maar biedt con-
                               tracten aan, met een accent op wederkerigheid. Zijn politieke en burgerrechten
                               onvervreemdbaar, sociale rechten zijn weer conditioneel geworden. Op papier
                               waren ze dat overigens altijd al, maar de uitvoeringspraktijk gaf daar soms te
                               weinig uitdrukking aan. Dat is aan het veranderen.
                               Bovendien zijn burgers meer in dienstverlening geïnteresseerd geraakt, zeker
                               leden van de middenklasse (en die is heel breed in Nederland). Zij zijn de verzor-
                               gingsstaat in toenemende mate gaan zien als een stelsel van voorzieningen. Het
                               is voor hen steeds belangrijker dat de dienst waaraan ze behoefte hebben, be-
                               schikbaar is en voldoet aan de eigen kwaliteitsnormen. Daarbij wordt het minder
                               belangrijk gevonden wie die diensten (onderwijs, zorg, kinderopvang, arbeids-
                               bemiddeling) verleent. Klantgerichtheid en responsiviteit bij de uitvoering en
                               een heterogener aanbod zijn daarentegen steeds belangrijkere onderscheidende
                               kenmerken geworden.
                               Van verzekeren naar investeren
                               De verzorgingsstaat moet mensen ook kansen bieden om zich verder te kunnen
                               ontwikkelen – die verwachting wordt steeds manifester. Lang sprak die ambitie
                               bijna vanzelfsprekend. Ergens in de jaren zeventig van de vorige eeuw verdween
                               ze echter naar de achtergrond. De ontwikkelingsdimensie kwam toen in het
                               teken te staan van een soms zeer ruim opgevat ontplooiingsideaal. In reactie
                               daarop groeide de overtuiging dat ontplooiing vooral een kwestie is van per-
                               soonlijke en niet van collectieve ambitie en verantwoordelijkheid. De verzor-
                               gingsstaat stelde herziening van de sociale zekerheid voorop. Op basis van zowel
                               budgettaire als morele argumenten ging de aandacht uit naar een doelmatige
</pre>

====================================================================== Einde pagina 259 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 260 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006      16:11   Pagina 259
                                                                                                         conclusie
                 uitvoering van en reductie van het beroep op socialezekerheidsregelingen. Toch
                 blijven de traditionele ontwikkelingsnoties – goed onderwijs en zinvolle arbeid –
                 onverminderd relevante categorieën. De laatste jaren neemt de overtuiging zelfs
                 toe dat deze categorieën aan een herwaardering toe zijn. De verzorgingsstaat is
                 zo weer meer een ‘investeringsproject’ aan het worden: ze dient te investeren
                 in menselijk kapitaal. Dit betekent dat het herverdelingsaspect een ander object
                 krijgt: minder gericht op de herverdeling van inkomen en vermogen, en meer
                 op de herverdeling van kansen. Of, met andere woorden, waar in verzorgen en
                 verzekeren is voorzien, verschuift de nadruk naar verheffen. Dit brengt met zich
                 mee dat er in plaats van over verzekeringsrechten en -plichten ook gesproken
                 zou moeten worden over investeringsrechten en -plichten. Een belangrijk aan-
                 dachtspunt daarbij is dat de instituties van de verzorgingsstaat zo moeten zijn
                 ingericht dat iedereen ook het gevoel heeft dat er reële kansen zijn: toegang en
                 doordringbaarheid zijn van steeds groter belang. Het wordt steeds belangrijker
                 om te voorkomen dat mensen vast blijven zitten in achterstandssituaties.
                 Armoede of leerachterstand zijn op zichzelf niet het probleem, er niet bij weg
                 kunnen komen wél.
                 Van gelijkheid van uitkomsten naar gelijkheid van kansen
                 De verzorgingsstaat komt ook steeds meer in het teken te staan van gelijkheid                     259
                 van kansen, en minder in het teken van gelijkheid van uitkomsten. Een moderne
                 verzorgingsstaat moet zowel recht doen aan de gelijkheid tussen individuen als
                 aan hun handelingsverantwoordelijkheid. Een verdeling van hulpbronnen en po-
                 sities voldoet pas aan deze norm als ze, om met de Amerikaanse filosoof Ronald
                 Dworkin (2000) te spreken, tegelijk ‘gevoelig’ is voor verschillen in talent en
                 inzet, en ‘ongevoelig’ is voor verschillen die buiten het bereik van de individuele
                 verantwoordelijkheid liggen. Gelijkheid betekent dan niet ‘iedereen hetzelfde’,
                 maar ‘iedereen gelijke ontplooiingskansen’ al naar gelang vermogens en voorkeu-
                 ren, ook al impliceert dat, door verschillen in talent en inzet, ‘grote’ verschillen in
                 uitkomsten.
                 Daarnaast is een voldoende mate van wederzijdse betrokkenheid gewenst. Een
                 verzorgingsstaat zonder voldoende wederzijdse betrokkenheid verliest geleidelijk
                 zijn legitimiteit en daarmee zijn bestaansrecht. Om die te garanderen moeten de
                 verschillen in uitkomsten niet alleen binnen collectief onderschreven grenzen
                 blijven, maar moet ook ernst worden gemaakt met het idee van doordringbaar-
                 heid dat ten grondslag ligt aan de verheffingsfunctie. Nogmaals, tijdelijke achter-
                 stand is niet altijd te vermijden. Het is structurele achterstand die met alle
                 middelen moet worden bestreden. Geen enkel verschil mag tenslotte zo groot
                 zijn dat het een basaal gevoel van gemeenschapszin ondermijnt. Over deze pijlers
                 onder de westerse verzorgingsstaten bestaat grote – vaak impliciete – consensus.
                 In termen van dit advies heet dat een ‘zachtmoedige meritocratie’: een samenle-
                 ving met gelijke kansen en voldoende prikkels om talenten maximaal te (kunnen)
                 ontwikkelen, maar met de acceptatie van menselijke beperkingen die een zuivere
                 meritocratie ontbeert. Om een samenleving, kortom, waarin verheffen niet ten
                 koste gaat van verbinden.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 260 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 261 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:11  Pagina 260
        de v er zorgingssta at herwoge n
                     9.4       andere ver antwoordelijkheidsverdeling
                               Het is nodig en wenselijk om meer werk te gaan maken van verheffen en verbin-
                               den, zo is de boodschap. Dat geeft richting aan het te voeren beleid, maar heeft
                               ook implicaties voor de verantwoordelijkheidsverdeling. Verzorgen en verzeke-
                               ren moeten en kunnen weer meer een verantwoordelijkheid van burgers worden,
                               waarbij de overheid vooral een kaderstellende rol vervult, terwijl verheffen en
                               verbinden vragen om een actiever en offensiever optredende overheid.
                               Bij verzorgen en verzekeren zal de overheid een kaderstellende taak moeten
                               behouden, maar veel van de invulling kan aan anderen worden overgelaten. Dat
                               moet leiden tot meer ruimte voor individuele variatie, tot differentiatie in arran-
                               gementen en tot minder uniforme regelingen. In de zorg betekent dit bijvoor-
                               beeld dat de komende jaren een grotere speelruimte kan ontstaan voor betrokke-
                               nen in de langdurige zorg voor ouderen (awbz), opdat er een breder en diverser
                               scala van voorzieningen (woon-zorgcombinaties) komt. Die voorzieningen zul-
                               len zich directer moeten richten op gebruikers en zich ook tegenover hen moeten
                               verantwoorden. Dat zou bijvoorbeeld kunnen door de financiering een minder
                               centralistisch karakter te geven, meer ruimte te scheppen voor private betalingen
 260                           en verder te gaan op de weg van vraaggebonden financiering, een weg die in
                               landen als Oostenrijk, Finland en Duitsland al langer ingeslagen is.
                               In de sociale zekerheid zou de vorm en mate waarin de oude dag verzekerd is,
                               meer ruimte moeten bieden voor individuele preferenties. In Nederland is een
                               sterk accent komen te liggen op het verzekeren van de oude(re) dag. Dat paste bij
                               een generatie die niet over eigen middelen beschikte, en aan wie het maken van
                               langetermijnkeuzes ook niet goed toevertrouwd kon worden. Dat beeld is aan het
                               veranderen. De inkomens- en vermogenssituatie van oudere mensen vertoont
                               een grotere heterogeniteit (sommigen hebben inmiddels een ruim pensioen en
                               een huis met een afgeloste hypotheek, terwijl anderen louter zijn aangewezen op
                               de aow). Het verdient dan ook aanbeveling om niet langer aan iedereen de plicht
                               op te leggen de oude dag zo zwaar te verzekeren als nu de standaard is geworden.
                               Een iets minder zwaar regime, en de mogelijkheid om daarbinnen meer individu-
                               ele keuzen te maken, zijn passender bij deze tijd. In het verlengde daarvan ligt het
                               ook voor de hand om de uitvoering en de maatvoering van de sociale zekerheid
                               weer meer in handen te leggen van de partijen die daar het meeste belang bij
                               hebben – werknemers en werkgevers en hun representatieve organisaties – in het
                               bijzonder voor zover het gaat om risico’s die ze zelf kunnen beïnvloeden.
                               Tegenover deze overheid die zich meer beweegt in de richting van een kaderstel-
                               lende rol bij verzekeren en verzorgen, staat een overheid die als het gaat om
                               verheffen en verbinden nadrukkelijk aanwezig is, initiatief neemt en aanspoort.
                               De publieke verantwoordelijkheid voor opvoeding, scholing en sociale samen-
                               hang moet weer nadrukkelijker gevoeld worden en de overheid moet zich daarop
                               ook laten aanspreken. Het klassieke beleidsinstrumentarium van wetten, regels
                               en financieringsbronnen is daarbij vaak wel een noodzakelijke voorwaarde, maar
</pre>

====================================================================== Einde pagina 261 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 262 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:11    Pagina 261
                                                                                                     conclusie
                 meestal niet voldoende. Tal van maatschappelijke actoren hebben hier een rol.
                 De overheid moet de opdracht juist een gedeelde opdracht maken waarbij ze in-
                 telligente coalities met maatschappelijke organisaties aangaat. De overheid speelt
                 daarbij soms de rol van aanjager en coach, soms die van regisseur, en af en toe die
                 van opdrachtgever.
                 De mate van verantwoordelijkheid van de overheid met betrekking tot verheffen
                 is omgekeerd evenredig met de leeftijd van de betrokkenen. Het vermijden van
                 grote achterstanden op jonge leeftijd door het tot stand brengen van een breed
                 palet van kinderopvangvoorzieningen waarin de voor- en vroegschoolse educatie
                 is geïntegreerd, is daarbij urgent. Ook het verbeteren van de kwaliteit van het
                 basisonderwijs en het (v)mbo, past in deze lijn. Het universitair onderwijs kent
                 behalve maatschappelijke ook duidelijk grote persoonlijke baten. Het ligt dan
                 ook in de rede dat de extra investeringen die nodig zijn voor de jongere leeftijds-
                 groepen, tot op zekere hoogte gefinancierd worden door in het tertiair onderwijs
                 het profijtbeginsel nader inhoud te geven. Dat kan bijvoorbeeld langs lijnen die
                 daarvoor in Schotland en Australië zijn ontwikkeld, waar academici die dankzij
                 hun studie boven een bepaald inkomensniveau komen, via additionele belastin-
                 gen een deel van hun studiekosten terugbetalen.
                                                                                                               261
                 De gewenste verantwoordelijkheidsverdeling voor verbinden is zo mogelijk een
                 nog complexer vraagstuk. Een probleem is dat in dit geval de verantwoordelijk-
                 heid niet alleen diffuus ligt, maar ook weinig gevoeld wordt. Voor een deel komt
                 dat doordat vele (publieke en private) partijen hierbij een rol spelen, en de over-
                 heid slechts zelden een formele (doorzettings)macht heeft. Het is daarom van
                 belang om de publieke verantwoordelijkheid helderder te gaan benoemen. Juist
                 omdat verbinden gaat om het met elkaar in verband brengen van zoveel verschil-
                 lende personen, instituties en regelingen, ligt het voor de hand hier vooral een
                 meer ruimtelijke benadering te kiezen. Daarbij zou aangesloten kunnen worden
                 op de manier waarop de laatste jaren op lokaal niveau burgemeesters en wethou-
                 ders het als hun taak definieerden om verbinding tot stand te brengen. Zij
                 ervaarden niet alleen een maatschappelijk gemis op dat gebied, maar meenden
                 ook dat zij die taak verder inhoud moesten geven, ook al hadden ze daarvoor geen
                 dekkend wettelijk instrumentarium. Tekenend is dat deze ambitie door alle
                 partijen heen valt terug te vinden en vaak gedragen werd door colleges die breed
                 waren samengesteld. Opdat deze ontwikkeling meer kracht krijgt, zou ten
                 behoeve van de verbindingsfunctie verder inhoud gegeven kunnen worden aan
                 de verzorgingsstad, ter aanvulling van de verzorgingsstaat. Of, om het adequater
                 uit te drukken: de ‘verbindingsstaat’ vereist een ‘verbindingsstad’. Zo ligt het
                 voor de hand om de verantwoordelijkheid voor jeugdigen niet te verspreiden
                 over vele partijen, maar deze primair te leggen bij de gemeente. Verantwoorde-
                 lijkheid is daarbij niet hetzelfde als uitvoering: uitvoering kan goed aan partijen
                 worden gedelegeerd, ook op een hoger schaalniveau dan dat van de gemeente.
                 Het ligt ook voor de hand dat vrijheid ontstaat om middelen op het terrein van
                 kinderopvang, onderwijs en huisvesting zo in te zetten dat ze daadwerkelijk
                 bijdragen aan verschillende vormen van menging. Dat kan de vorm aannemen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 262 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 263 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006     16:11     Pagina 262
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               van een gemeentelijk verbindingsbudget. De praktijk kan dan een grote variëteit
                               aan invullingen laten zien. Een bijkomend voordeel van deze werkwijze is dat ze
                               goed past bij een globaliserende wereld: het blijkt dat transnationale bindingen
                               juist heel goed samen kunnen gaan met verbindingen op het niveau van een stad.
                               Migranten voelen zich nog het meest verbonden met de stad. ‘We zijn allemaal
                               Rotterdammers’ biedt vaak een vruchtbaarder identificatieperspectief dan ‘we
                               zijn allemaal Nederlanders’.
                     9.5       ver anderingsstr ategie
                               Elan, niet angst regeer t
                               De kernboodschap van dit advies is dat in de verzorgingsstaat een verschuiving
                               van aandacht gewenst is van de functies verzekeren en verzorgen naar de functies
                               verheffen en verbinden. Hoe valt aan een dergelijke doorontwikkeling van de
                               verzorgingsstaat naar meer offensieve patronen vorm te geven? Van belang is al-
                               lereerst om een voldoende ambitieus klimaat te creëren. De transformatie van de
                               verzorgingsstaat vergt een specifieke stijl: de stijl van wenkende idealen. Incre-
                               mentele, bijna technische aanpassingen met een hoog no-regret-gehalte en een
                               lage mate van politieke kleuring werken onvoldoende. Wanneer dat de overheer-
 262                           sende stijl van besturing wordt, verdwijnt de vraag naar de urgentie en vooral ook
                               de vraag naar de richting. Het is dan ook niet verwonderlijk dat de verzorgings-
                               staat de laatste jaren herhaaldelijk is afgeschilderd als een wees. Het is blijkbaar
                               onhelder geworden wie hem geloofwaardig als ‘project’ kan neerzetten. Idealen
                               articuleren is lastig gebleken. Toch zijn ze nodig willen we tot een toekomstge-
                               richt, toekomstbestendig en breed gedragen programma komen voor de verzor-
                               gingsstaat van de eenentwintigste eeuw.
                               Voorbij de modellendiscussie
                               Het weer nadrukkelijker formuleren van ambities moet vooral gebeuren in ter-
                               men van inhoudelijke doelstellingen, niet in termen van archetypische modellen
                               van de verzorgingsstaat. Uit hoofdstuk 4 kwam naar voren dat er geen uitruil
                               bestaat tussen economische prestaties en stelsels van sociale zekerheid. Prestaties
                               van verzorgingsstaten zijn wel te vergelijken, maar lastig causaal te verklaren.
                               Wie andere tijdsperioden kiest, komt tot andere conclusies. In de jaren tachtig
                               deden de Scandinavische landen het minder goed, terwijl Duitsland nog als Wirt-
                               schafswunder werd geprezen, met als voornaamste argument dat de arbeidsmarkt
                               zekerheid bood: werkgevers konden hun medewerkers niet of nauwelijks ont-
                               slaan, en dat bracht hen ertoe, zo was de redenering, om te investeren in scholing
                               en productinnovatie. Vooralsnog lijkt de conclusie van het vele internationale
                               vergelijkende onderzoek dat er geen superieur model for all times is. Daar komt
                               bij dat het verschil tussen de landen in Europa steeds kleiner wordt – landen
                               nemen steeds meer beleidsinstrumenten van elkaar over. In alle Europese landen
                               is er vanaf de jaren negentig een beweging waar te nemen om activering en
                               preventie beter in de sociale zekerheid verankeren. Ook zijn alle Europese landen
                               vanaf het begin van de eenentwintigste eeuw meer gaan investeren in scholing.
                               Een benadering in termen van modellen miskent ten slotte ook de specifieke
</pre>

====================================================================== Einde pagina 263 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 264 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de    30-09-2006     16:11    Pagina 263
                                                                                                       conclusie
                 geschiedenis van de typisch Nederlandse instituties. Het lijkt vruchtbaarder om
                 Nederland niet, zoals nu vaak gebeurt, te bekritiseren omdat het een hybride land
                 is dat zich ergens tussen een Continentaal en een Scandinavisch model bevindt,
                 maar om het te zien als een land met een eigen geschiedenis en ontwikkelings-
                 richting.
                 Naar gedeelde ontwikkelingsrichtingen
                 De benadering die de raad in dit rapport gekozen heeft, is er een die redeneert in
                 termen van grote bewegingen: de gekozen tijdshorizon is die van enkele decen-
                 nia. Vanuit dat perspectief is het veranderingsprogramma als het gaat om verze-
                 keren een fase van afronding aan het bereiken, heeft het zorgprogramma een
                 andere focus nodig, is het zaak de aanzetten voor een verheffingsprogramma
                 krachtig verder ter hand te nemen en is het zoeken naar een verbindingspro-
                 gramma nog volop gaande. Het is de uitdaging om met name aan de verheffings-
                 en verbindingsprogramma’s meer inhoud te geven. Dat proces moet vooral
                 gestuurd worden vanuit doelstellingen, en niet te snel worden vertaald in stelsel-
                 herzieningen. Stelselwijzigingen zijn specifieke manieren om een programma
                 invulling te geven. Ze verliezen echter al snel hun legitimiteit als niet helder is
                 welk doel ze dienen. Of het nu gaat om het onderwijs, de gezondheidszorg of de
                 sociale zekerheid: in brede kring bestaat het gevoel dat deze sectoren niet weer                263
                 moeten worden opgezadeld met grote systeemwijzigingen. De prijs daarvan is
                 ook altijd hoog, niet alleen vanwege de zichtbare transformatiekosten, maar juist
                 ook door de onzichtbare vermindering van motivatie bij de betrokken professio-
                 nals, terwijl het effect vaak gering is, soms zelfs averechts, of pas op termijn te
                 zien. Dit probleem is wellicht het meest nijpend in het onderwijs: de sector is
                 duidelijk moe van schaalvergroting en andere organisatieveranderingen, nieuwe
                 onderwijsconcepten en nieuwe taken voor scholen en leerkrachten, terwijl de
                 school tegelijkertijd meer dan ooit een belangrijk scharnierpunt is in de inrich-
                 ting van de moderne samenleving. Een veranderingstraject vormgeven dat reke-
                 ning houdt met al deze elementen, vergt stuurmanskunst. Het creëren van
                 voldoende commitment aan de ontwikkelingsrichting, en het geven van ruimte
                 aan de betrokkenen om zelf oplossingen aan te dragen, zijn daarbij essentieel. In
                 dit advies – dat uit zijn aard een advies aan de regering is – is met name gespecifi-
                 ceerd wat een veranderingsprogramma impliceert voor de activiteiten van de
                 overheid, maar de uiteindelijke kracht van zo’n programma schuilt in de mate
                 waarin het vorm weet te geven aan een maatschappelijke agenda.
                 Managen van langetermijnveranderingen
                 Het trekken van lange lijnen verhoudt zich lastig tot het vaak door kortetermijn-
                 overwegingen gedomineerde politieke spel. De opdracht is daarom om een ma-
                 nier te vinden om veranderingen die langer duren dan een kabinetsperiode poli-
                 tiek te managen. Neem het debat over de kosten van de vergrijzing. Wijzigingen
                 van pensioensystemen, flexibilisering van de aow-leeftijd, verdere fiscalisering
                 van de aow, bevorderen van het doorwerken na het zestigste levensjaar: het zijn
                 allemaal veranderingen die alleen geleidelijk doorgevoerd kunnen worden. In dit
                 opzicht zou inspiratie geput kunnen worden uit de herziening van het pensioen-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 264 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 265 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:11    Pagina 264
        de v er zorgingssta at herwoge n
                               stelsel in Zweden. In dit land – dat twintig jaar vooroploopt op Nederland in de
                               mate van vergrijzing – is al in de jaren tachtig een breed maatschappelijk debat
                               gevoerd dat leidde tot een voorstel voor een geleidelijke bijstelling van het pensi-
                               oenstelsel in de decennia die zouden volgen. Het voorstel bevatte met opzet
                               elementen afkomstig van de verschillende politieke richtingen, zodat het bij
                               volgende kabinetsformaties op hoofdlijnen overeind zou blijven. Het feit dat het
                               voorstel ook voorzag in automatische bijstellingen als bijvoorbeeld bevolkings-
                               opbouw of beleggingsopbrengsten zouden fluctueren, bevorderde de acceptatie
                               en voorkwam permanente politisering en de daarmee gepaard gaande gevoelens
                               van onzekerheid bij burgers. Op een vergelijkbare wijze zou ook het (weer) breed
                               toegankelijk maken van de woningmarkt van een langetermijnperspectief voor-
                               zien kunnen worden.
                               Tot slot
                               De verzorgingsstaat moet worden herwogen. Meer aandacht voor verheffen en
                               verbinden moet de nieuwe ambitie vormen voor de verzorgingsstaat van de
                               komende decennia. Het is de vraag of de term ‘verzorgingsstaat’ hier nog wel bij
                               past – hij sluit in ieder geval niet goed aan op wat er in dit advies bepleit wordt. In
                               diverse buitenlanden is het tegenwoordig gebruik om te spreken over een enab-
 264                           ling state, een social investment state of een developmental welfare state – het zijn
                               stuk voor stuk termen die in de richting komen, maar geen van alle drukken ze
                               de vereiste functieverschuivingen adequaat uit. Welke term de boventoon gaat
                               voeren, zal wel blijken. Een fixatie op termen is in ieder geval weinig vruchtbaar –
                               een helder beeld hoe we de verschillende functies van de verzorgingsstaat wegen,
                               is dat wel.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 265 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 266 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de        30-09-2006   16:11    Pagina 265
                                                                                                       literatuur
          liter atuur
          Afman, E. (2005) ‘Income distribution dynamics in the Netherlands in the 20th century -
                    Long run developments and cyclical properties’, aias-working paper 2005 – 38
                    Amsterdam: Universiteit van Amsterdam.
          Aiginger, K. en A. Guger (2005) ‘The European socio-economic model’, Working paper
                    266/2005, Österreichisches Institut für Wirschaftsforschung, Wenen.
          Akerlof, G.A. (1970) ‘The market for “lemons”: quality uncertainty and the market
                    mechanism’, Quarterly Journal of Economics, 84: 488-500.
          Alber, J. en U. Köhler (2004) Health and care in an enlarged Europe, European Foundation
                    for the Improvement of Living and Working Conditions, Luxemburg: Europese
                    Commissie.
          Arts, W., H. Entzinger en R. Muffels (red.) (2004) Verzorgingsstaat vaar wel, Assen: Van
                    Gorcum.
          Atkinson, A.B. en W. Salverda (2005) ‘Top incomes in the Netherlands and the uk over
                    the twentieth century’, Journal of the European Economic Association, 3, 4: 883-
                    913.
          Bakker, K. en S. van Oenen (2005) Vernieuwing van de pedagogische infrastructuur 0-12
                    jarigen, Manuscript WRR.                                                                      265
          Bannier, G.W. (1936) Grondwetten van Nederland, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink.
          Barr, N. (2004) The economics of the welfare state, Oxford: Oxford University Press
                    (fourth edition).
          Beck, U. (1986) Die Risiko Gesellschaft. Auf dem Weg nach einem anderen Moderne, Frank-
                    furt: Suhrkamp.
          Becker, H. (1997) De toekomst van de verloren generatie, Amsterdam: Meulenhof.
          Beer, P. de (2001) Over werken in de postindustriële samenleving, Den Haag: scp.
          Beer, P. de (2006) ‘Zin en onzin van arbeidsmigratie. Schrikbeeld of wondermiddel’,
                    Internationale Spectator, juli-augustus: 343-346.
          Bekker, S., A. Gielen, M. Kerkhofs, H. Meihuizen, A. Román, J. Schippers en A. de Voogd
                    (2005) Trendrapport: Vraag naar arbeid 2004, osa-publicatie A215, Tilburg: osa.
          Berg, B. van den (2005) Informal care: an economic approach, dissertatie Erasmus Univer-
                    siteit.
          Berg, B. van den et al. (2003) Mantelzorg en persoonsgebonden budget, Bilthoven: rivm.
          Berkhout, A., A. Odé en H. Weening (2001) Minderheden gevraagd. Evaluatie van het
                    convenant instroom etnische minderheden in het midden- en kleinbedrijf, Den
                    Haag: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
          Berlin, I. (1958) Two concepts of liberty, Oxford: Clarendon Press.
          Boeri, P. (2006) ‘Migration policy and the welfare state’, Paper Netsparconferentie, Den
                    Haag, 27-28 april 2006.
          Bonoli, G. en B. Palier (1997) ‘Reclaiming welfare: the politics of French social protection
                    reform’, South European Society and Politics, 1, 3: 241-259.
          Bos, J. en E. Hooghiemstra (2004) ‘Het gezinsdal: verandering van koopkracht na het krij-
                    gen van kinderen’, CBS-Bevolkingstrends, vierde kwartaal 2004: 61-67.
          Bovenberg, A.L. (2005) ‘Balancing work and family life during the life course’, De Econo-
                    mist, 153, 4: 399-423.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 266 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 267 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006       16:11   Pagina 266
        de v er zorgingssta at herwoge n
                     Bovenberg, A.L. (2005a) ‘Nieuwe pensioencontracten’, Tijdschrift voor Openbare Finan-
                               ciën, 37, 3: 118-128.
                     Braggen, P. en I. Weijers (1995) De toekomst van de universiteit, Amsterdam: Amsterdam
                               University Press.
                     Brandsen, T. en J.K. Helderman (2006) ‘Wonen; ruimte voor sociale investeringen’, in
                               Jaarboek Beleid en Maatschappij 2006.
                     Brighouse, H. (2005) On education, London: Routledge.
                     Brink, G.J.M. van den (2004) Schets van een beschavingsoffensief. Over normen, norma-
                               liteit en normalisatie in Nederland, WRR-Verkenning no. 3, Amsterdam: Amster-
                               dam University Press.
                     Brink, G.J.M. van den (1999) Een schaars goed: de betekenis van zorg in de hedendaagse
                               levensloop, Utrecht: nizw.
                     Brounen, D. (2006) ‘Starters in het nauw’, in: Christen Democratische Verkenningen, lente
                               2006: 35-46.
                     Bureau Veldkamp (2004) Vergrijzing in Nederland, Onderzoek uitgevoerd in opdracht van
                               de Rijksvoorlichtingsdienst/Publiek en Communicatie ten behoeve van het
                               Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Amsterdam.
                     Caminada C.L.J. en K.P. Goudswaard (2003) Verdeelde zekerheid. De verdeling van lasten
                               en baten van sociale zekerheid en pensioenen, Den Haag: Sdu Uitgevers.
 266                 Caminada, C.L.J. en K.P. Goudswaard (2004) ‘The fiscal subsidy on pension savings in the
                               Netherlands’, Tax Notes International, 33, 13: 1231-1240.
                     Canoy, M. en P.M. Smith (2006) ‘A social and economic model for Europe’, Intereconom-
                               ics. Review of European Economic Policy (te publiceren).
                     Castles, F. (2004) The future of the welfare state. Crisis, myths and crisis realities, Oxford:
                               Oxford University Press.
                     Centraal Bureau voor de Statistiek (2004) Vrouwen op de arbeidsmarkt. Sociaal-economi-
                               sche trends, derde kwartaal 2004, Voorburg: cbs.
                     Centraal Bureau voor de Statistiek (2005a) Statistisch onderwijsjaarboek 2005, Voorburg:
                               cbs.
                     Centraal Bureau voor de Statistiek (2005b) ‘Met een startkwalificatie betere kansen op de
                               arbeidsmarkt’, cbs Webmagazine, 7 november 2005, Voorburg: cbs.
                     Centraal Bureau voor de Statistiek (2006a) ‘Vrouwen in opmars op de arbeidsmarkt’,
                               Webmagazine, 6 februari 2006, Voorburg: cbs.
                     Centraal Bureau voor de Statistiek (2006b) Werkloosheid niet-westerse allochtonen
                               nauwelijks toegenomen in 2005, Persbericht 06-15, Voorburg: cbs, 13 februari
                               2006.
                     Centraal Bureau voor de Statistiek en rivm - mnp, in samenwerking met cpb, rpb, scp en
                               nidi (A.H. de Jong en H.B.M. Hilderink) (2004) Lange-termijn bevolkingsscena-
                               rio’s voor Nederland, Bilthoven: rivm.
                     Centraal Planbureau (2000) Ageing in the Netherlands, Den Haag: cpb.
                     Centraal Planbureau (2006) Kansrijk kennisbeleid, cpb-document nr. 124, Den Haag: cpb.
                     Centraal Planbureau (F. Bos, R. Douven en E. Mot) (2004) Vier toekomstscenario’s voor
                               overheid en zorg, Den Haag, cpb-document no. 72, november 2004, Den Haag:
                               cpb.
                     Centraal Planbureau (F. Huizinga en B. Smid) (2004) Vier vergezichten op Nederland.
                               Productie, arbeid en sectorstructuur in vier scenario’s tot 2040, Den Haag: cpb.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 267 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 268 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de     30-09-2006     16:11   Pagina 267
                                                                                                          literatuur
          Centraal Planbureau (H. Roodenburg, R. Euwals en H. ter Rele) (2003) Immigration and
                  the Dutch Economy, Den Haag: cpb.
          Centraal Planbureau (R. de Mooij e.a. ) (2006) Reinventing the welfare state, Den Haag:
                  cpb.
          Centraal Planbureau (A. van Vuren) (2003) Financiële consequentie PVK-regels, cpb-
                  Memorandum, Den Haag: cpb, 7 februari 2003.
          Centraal Planbureau (C. van Ewijk, N. Draper, H. ter Rele en E. Westerhout, in coopera-
                  tion with J. Donders) (2006) Ageing and the sustainability of Dutch public finan-
                  ces, cpb-Bijzondere Publicatie no. 21, Den Haag: cpb.
          Centraal Planbureau (F. Bos) (2006) De Nederlandse collectieve uitgaven in historisch
                  perspectief, cpb-document no. 109, Den Haag: cpb.
          Commissie-Leijnse (Denktank Anders denken over zekerheid) (2002) Levenslopen, risico
                  en verantwoordelijkheid, Rapport voor de minister en de staatssecretaris van
                  Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Den Haag, 25 september 2002.
          Crouch, C., D. Finegold en M. Sako (1999) Are skills the answer? The political economy of
                  skill creation in advanced industrial economies, Oxford: Oxford University Press.
          Dalen, H.P. van, en C.J.I.M. Henkens (2004) ‘Scheuren in het contract tussen generaties;
                  over langer doorwerken en solidariteit’, Demos, Bulletin over bevolking en samen-
                  leving 20, 1: 1-4.
          Daly, M. en J. Lewis (1998) ‘Introduction: Conceptualising social care in the context of                   267
                  welfare state restructuring’, in J. Lewis (red.) Gender, social care and welfare state.
                  Restructuring in Europe, Aldershot: Ashgate: 86-103.
          Derks, W.M., P. Hovens en L.E.M. Klinkers (2006) Structurele bevolkingsdaling. Een
                  urgente nieuwe invalshoek voor beleidsmakers, Rapport voor de Raad voor
                  Verkeer en Waterstaat en de vrom-Raad, Den Haag.
          Doorn, J.A.A. van (1977) ‘De verzorgingsmaatschappij in de praktijk’, in: J.A.A. van
                  Doorn en C.J.M. Schuyt (red.) De stagnerende verzorgingsstaat, Meppel: Boom:
                  17-46.
          Doorn, J.A.A. van en C.J.M. Schuyt (red.) (1977) De stagnerende verzorgingsstaat, Meppel:
                  Boom.
          Driouichi, F. (2004) Inkomensbescherming bij zorgverantwoordelijkheid. Sociale zekerheid
                  van een zorgende werknemer tijdens transities van arbeid en zorg (dissertatie
                  Universiteit van Utrecht), Meppel: Boom Juridische Uitgevers.
          Dronkers, J. (2006) ‘Hoe kan het onderwijs voor elkaar krijgen dat meer talenten benut
                  worden? Meer effectieve scholen en betere leerkrachten!’, de Volkskrant,
                  www.volkskrant.com/bijlagen/dronkers.pdf.
          Duménil, G. en D. Lévy (2004) ‘Neoliberal income trends,’ New Left Review 30: 105-134.
          Dürkheim, E. (1893) De la division du travail social: Étude sur l’organisation des sociétés
                  supérieures, Paris: Félix Alcan.
          Duyvendak, J.W. en M. Hurenkamp (red.) (2004) Kiezen voor de kudde: lichte gemeen-
                  schappen en de nieuwe meerderheid, Jaarboek Tijdschrift voor de Sociale Sector,
                  Amsterdam: Van Gennep.
          Dworkin, R. (2000) Sovereign virtue: the theory and practice of equality, Cambridge, ma:
                  Harvard University Press.
          Dykstra, P. (1994) Employment and caring, Working paper 1997/7, Den Haag: nidi.
          Ederveen, S., R. de Mooij en A. Soude (2003) Social Europe, Occasional Paper 5. enepri
</pre>

====================================================================== Einde pagina 268 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 269 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:11    Pagina 268
        de v er zorgingssta at herwoge n
                     Eerste Kamer der Staten-Generaal, 1 mei 2006 Werknemersverkeer met de nieuwe EU-
                               lidstaten.
                     Ehrenreich, B. en A.R. Hochschild (red.) (2002) Global women: nannies, maids, and sex
                               workers in the new economy, New York: Holt.
                     Ellison, N. (2006) The transformation of welfare states?, London: Routledge.
                     Entzinger, H. (2002) ‘Arbeidsmigratie in de eenentwintigste eeuw: noodzaak of last?’ in:
                               F. Becker, W. van Hennekeler, M. Sie Dhian Ho en B. Tromp (red.), Transnatio-
                               naal Nederland. Drieëntwintigste jaarboek voor het democratisch socialisme,
                               Amsterdam: De Arbeiderspers.
                     Esping-Andersen, G. (1990) The three worlds of welfare capitalism, Cambridge: Polity
                               Press.
                     Esping-Andersen, G. (2006) ‘De toekomst van ons sociale stelsel – deel II (I). Investeer in
                               kinderen’, Socialisme & Democratie, 63, 6: 12-24.
                     Esping-Andersen, G. (2006) Putting the horse in front of the cart: towards a social model
                               for mid-century Europe, wrr-Lecture 2005, Amsterdam: Amsterdam University
                               Press.
                     Estlund, C. (2003) Working together: How workplace bonds strengthen a diverse demo-
                               cracy, Oxford: Oxford University Press.
                     European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions (2005)
 268                           First European Quality of Life Survey: Families, work and social networks,
                               Luxemburg: Office for Official Publications of the European Communities.
                     Europese Commissie (2005) The EU economy 2005 review. Rising international economic
                               integration. Opportunities and challenges, Brussel: dg ecfin.
                     Europese Commissie (2006) The European economy. Special report no.1. The impact of
                               ageing on public expenditure: projections for the EU25 member states on pensions,
                               health care, long term care, education and unemployment transfers (2004-2050),
                               Brussel: Economic Policy Committee en dg ecfin.
                     Ewald, F. (1986) L’etat providence, Paris: Grasset.
                     Ferrera, M. (2005) The boundaries of welfare. European integration and the new spatial
                               politics of social protection, Oxford: Oxford University Press.
                     Ferrera, M. en A. Hemerijck (2003) ‘Recalibrating Europe’s welfare regimes’, in: J. Zeitlin
                               en D.M. Trubek (red.) Governing work and welfare in the new economy: European
                               and American Experiments, Oxford: Oxford University Press.
                     Ferrera, M., A. Hemerijck en M. Rhodes (2000) The future of social Europe: recasting work
                               and welfare in the new economy, Lissabon: Celta Editora.
                     Finegold, D. en D. Soskice (1988) ‘The failure of training in Britain: Analysis and prescrip-
                               tion’, in Oxford Review of Economic Policy, 4: 21-53.
                     Fora (2005) Dutch capacity for productivity growth. From benchmarking to policy prio-
                               rities,www.foranet.dk/upload/from–benchmarking–to–policy–priorities–final.
                               pdf
                     Frank, R.H. en P. Cook (1996) The winner-takes-all society: why the few at the top get so
                               much more than the rest of us, New York/London: Penguin.
                     Frieden, J. (2006) Global capitalism. Its fall and rise in the twentieth century, New York:
                               Norton.
                     Gaalen, R. van (2005) ‘Verwachtingen van ouderen ten opzichte van hun kinderen
                               omtrent mantelzorg’, in: Geron, Tijdschrift voor Sociale Gerontologie, 7, 3: 25.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 269 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 270 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de      30-09-2006     16:11    Pagina 269
                                                                                                       literatuur
          Ganesh, K. (2006) ‘Made to measure. Dutch elder care at the intersections of policy and
                   culture’, in: C. Risseeuw, R. Palriwala en K. Ganesh (eds.) Care, culture and citi-
                   zenship. Revisiting the politics of the Dutch welfare state, Amsterdam: Spinhuis
                   Publishers.
          Geest, L. van der (2005) Blijvende zorg. Economische aspecten van langdurige ouderenzorg,
                   Achtergrondstudie nyfer uitgebracht door de Raad voor Volksgezondheid en
                   Zorg, Zoetermeer.
          Gesthuizen, M. (2004) The life-course of the low-educated in the Netherlands: Social and
                   economic risks, dissertatie Nijmegen.
          Gevers Deynoot-Schaub, M. (2006) Young children’s behavior and experiences in child
                   care centers: A longitudinal study, dissertatie Universiteit Leiden.
          Gijsberts, M. en M. Hartgers (2005) ‘Minderheden in het onderwijs’, pp. 57-80 in:
                   scp/wodc/cbs Jaarrapport integratie 2005, Den Haag: scp/wodc/cbs.
          gpd/Motivaction (2006) Racismeonderzoek, http://www.motivaction.nl/153/d:188/-
                   Nieuws/Nieuws/Antwoorden- gpd -en-Motivaction-op-meest-gestelde-
                   vragen-over-racismeonderzoek.
          Griffith, R. en A. Klemm (2005) ‘What has been the tax competition experience of the
                   last 20 years?’, Working Paper 04/05, Londen: Institute for Fiscal Studies.
          Groot, W. en H. Maassen van den Brink (2003) Investeren en terugverdienen. Kosten en
                   baten van onderwijsinvesteringen, Den Haag: sbo.                                               269
          Haffner, M.E.A. (2005) Appel voor de dorst? Vermogen van ouderen op de woningmarkt,
                   Utrecht: gpd/Nethur, no 29.
          Hakim, C. (2000) Work-lifestyle choices in the 21st century: preference theory, Oxford:
                   Oxford University Press.
          Hazeu, C.A. (1999) ‘Is er toekomst voor ouderen op de arbeidsmarkt?’, Geron. Tijdschrift
                   voor Sociale Gerontologie, 1, juni: 5-13.
          Hazeu, C.A. (2000) Institutionele economie. Een optiek op organisatie- en sturingsvraag-
                   stukken, Bussum: Coutinho.
          Hazeu, C.A. (2004) ‘Woningcorporaties: arm leven, rijk sterven?’, Tijdschrift voor Open-
                   bare Financiën, 36, 4: 188-198.
          Hazeu, C.A. (2005) Het voortdurende succes van het Ierse superpoldermodel, ESB, 90, 17:
                   278-279.
          Hazeu, C.A. (2006) ‘Wet Maatschappelijke Ondersteuning’, in: C.A. de Kam en A.P. Ros
                   (red.) Jaarboek Overheidsfinanciën 2006, Den Haag: Sdu Uitgevers: 163-176.
          Heckman, J.J. (2006) ‘Skill formation and the economics of investing in disadvantaged
                   children’, Science, 5782: 1901-1902.
          Heijst, A. van (2005) Menslievende zorg. Een ethische kijk op professionaliteit, Kampen:
                   Klement.
          Held, D. en A. McGrew (red.) (2004) Governing globalization. Power, authority and global
                   governance, Oxford: Polity.
          Hemerijck, A.C. (2006) Recalibrating Europe’s semi-sovereign welfare states, wzb
                   Discussion Paper 103.
          Hilders, C. (2006) ‘Het goede moment. Vrouwen wachten te lang met kinderen krijgen’,
                   Medisch Contact, 61, 31: 1244-1246.
          Hoogenboom, M. (2003) Standenstrijd en zekerheid. Een geschiedenis van oude orde en
                   sociale zorg in Nederland (1880-1940), dissertatie Universiteit van Amsterdam.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 270 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 271 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:11   Pagina 270
        de v er zorgingssta at herwoge n
                     Houtkoop, W., R. van der Velden en T. Brandsma (2004) De waarde van de startkwalifi-
                               catie, Amsterdam: Max Goote Instituut.
                     Huber, E. en J. Stephens (2001) Development and crisis of the welfare state. Parties and
                               policies in global markets, Chicago: Chicago University Press.
                     Idenburg, Ph.A. en W. Albeda (red.) (1983) De nadagen van de verzorgingsstaat, Amster-
                               dam: Meulenhoff.
                     Irrgang, E. en M. Hoeberichts (2006), ‘Inkomensongelijkheid in de eenentwintigste
                               eeuw’, in: ESB, 91, 4483: 152-153.
                     Jacobs, B. (2004) ‘The lost race between schooling and technology’, De Economist, 152,
                               1: 47-78.
                     Jacobs, B. en R. van der Ploeg (2005) Guide to reform of higher education. A European
                               perspective, manuscript.
                     Jansweijer, R.M.A. (2004) ‘Te mooi om waar te zijn’, ESB, 89, Dossier levensloopbeleid, 26
                               februari 2004: D25.
                     Jeurissen, P.P.T. (2005) Houdbare solidariteit in de gezondheidszorg, rvz-Signalement,
                               Zoetermeer.
                     Jonkers, P. (2003) Diskwalificatie van wetgeving. De totstandkoming en uitvoering van de
                               Wet bevordering evenredige arbeidsdeelname allochtonen, Amsterdam: Spinhuis.
                     Kahneman, D. en A. Tversky (red.) (2000) Choices, values, and frames, Cambridge:
 270                           Cambridge University Press.
                     Kam, C.A. en K.P. Goudswaard (2006) ‘Sociale zekerheid en arbeidsmarkt’, Hoofdstuk 2
                               in: C.A. de Kam en A.P. Ros (red.) Jaarboek Overheidsfinanciën 2006, Den Haag:
                               Sdu Uitgevers: 35-56.
                     Karsten, S. en P. Sleegers (red.) (2005) Onderwijs en ongelijkheid: grenzen aan de maak-
                               baarheid?, Antwerpen: Garant.
                     Karsten, S. en W. Meijnen (2005) Leergeld. Sociaal-democratische onderwijspolitiek in een
                               tijd van nieuwe verschillen, Amsterdam: Mets en Schilt.
                     Katzenstein, P.J. (1985) Small states in world markets. Industrial policy in Europe, Ithaca.
                     Kaufmann, F. (2003) Varianten des Wohlfahrtstaats. Der deutsche Sozialstaat im interna-
                               tionalen Vergleich, Frankfurt am Main: Suhrkamp.
                     Knight, F. (1936) The ethics of competition and other essays, London: Allen and Unwin.
                     Knijn, T. en M. Kremer (1997) ‘Gender and the caring dimension of the welfare states:
                               Towards inclusive citizenship’, Social Politics, 4, 3: 328-361.
                     Knijn, T. en A. Liefbroer (2004) ‘De helpende hand’, Demos, 20, 10: 84-85.
                     Knippenberg, H. en B. de Pater (2002) De eenwording van Nederland. Schaalvergroting en
                               integratie sinds 1800, Nijmegen: sun (zesde druk).
                     Kohli, M. (1999) Private and public transfers between generations: Linking the family and
                               the state. European Societies 1: 81-104
                     Komter, A. (2004) Solidariteit en de gift, Amsterdam: Amsterdam University Press.
                     Koopmans, Y. en J. Schippers (2006) ‘De combinatie van betaalde arbeid en zorg in
                               Europa: instituties, regelingen en verzorgingsstaten’, in Beleid en Maatschappij,
                               33, 1: 16-32.
                     Kremer, M. (2000) Geven en claimen. Burgerschap en informele zorg in Europees perspec-
                               tief, Utrecht: nizw.
                     Kremer, M. (2005) How welfare states care. Culture, gender and citizenship in Europe,
                               dissertatie Universiteit Utrecht.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 271 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 272 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de       30-09-2006     16:11  Pagina 271
                                                                                                        literatuur
          Kymlicka, W. (1990) Contemporary political philosophy, Oxford: Clarendon Press.
          Land, H. en H. Rose (1985) ‘Compulsory altruism for some or an altruistic society for all?’,
                   in: P. Bean, J. Ferris en D. Whynes (red.) In defence of welfare, London: Tavistock.
          Latten, J. J. (2005) Zwanger van segregatie, oratie Universiteit van Amsterdam.
          Lazear, E.P. (1995) Personnel economics, Cambridge Mass./London: The mit Press.
          Leseman, P. (2005) Achterstandenbeleid in de voor- en vroegschoolse periode: discussiepun-
                   ten, manuscript Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid.
          Lesthaeghe, R. en D.J. van de Kaa (1986) ‘Bevolking: groei en krimp’, Boekaflevering Mens
                   en Maatschappij, 61, Deventer: Van Loghum Slaterus: 9-24.
          Levy, J.D. (1999) Tocqueville’s revenche. State, society, and economy in contemporary
                   France, Cambridge, ma: Harvard University Press.
          Lewis, J. en R. Surender (2004) Welfare state change. Toward a third way?, Oxford:
                   Oxford University Press.
          Lieshout, H. van (1996) Duaal monopolie. Een analyse van het Duits duale stelsel van
                   beroepsonderwijs vanuit Nederlands perspectief, Amsterdam: Max Goote Insti-
                   tuut.
          Lijphart, A. (1968) The politics of accommodation. Pluralism and democracy in the Nether-
                   lands, Berkeley: University of California Press.
          Lyke, S. van der (2000) Georganiseerde liefde: politieke bemoeienis met zorg in de
                   privésfeer, Utrecht: Jan van Arkel.                                                             271
          Mannoury, J. en I.P. Asscher-Vonk (1987) Hoofdtrekken van de sociale verzekering, Alphen
                   aan den Rijn: Samsom Tjeenk Willink.
          Marx, I. (2004) The labour demand shift against the less skilled and minimum income
                   protection, proefschrift Universiteit van Antwerpen.
          Meester, E. de, I. Esveldt, C.H. Mulder en G. Beets (2005) ‘De invloed van levensloopken-
                   merken en waardeoriëntaties op vrijwillige kinderloosheid’, Mens en Maatschap-
                   pij, 80, 2: 119-142.
          Meijnen, W. (2005a) Onderwijs en het meritocratisch ideaal, Amsterdam: sco Kohn-
                   stamm Instituut.
          Meijnen, W. (2005b) Vermaatschappelijking van het onderwijs. Enkele suggesties, manus-
                   cript Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid.
          Metzler, G. (2003) Der Deutsche Sozialstaat. Vom Bismarckschen Erfolgsmodell zum Pfle-
                   gefall, München: Deutsche Verlagsanstalt.
          Minister Hoogervorst (2005) Werken aan houdbaarheid, Tinbergen-lezing voor de
                   Koninklijke Vereniging voor de Staathuishoudkunde, 21 oktober 2005.
          Ministerie van Economische Zaken en Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
                   (2004) Kiezen voor groei. Welvaart voor nu en later, Den Haag: Ministerie van
                   Economische Zaken.
          Ministerie van Financiën (2005) De lessen uit de Nordics. Een verkennende studie door het
                   Ministerie van Financiën, Den Haag.
          Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2005) Onderwijsprofiel van Neder-
                   land. Analyse en samenvatting van ‘Education at a glance 2005’, Den Haag.
          Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2004) Nieuwe accenten op sociale
                   zekerheid en arbeidsmarkt, Den Haag.
          Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2005) Arbeidsmigratie en sociale
                   zekerheid, Den Haag.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 272 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 273 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:11   Pagina 272
        de v er zorgingssta at herwoge n
                     Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2005) Beleidsverkennende notitie
                               arbeidsmigratie, Den Haag.
                     Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2006) Ontwikkelingen en keuzes in het
                               stelsel van werk en inkomen, Brief aan de Tweede Kamer 28 juni 2006.
                     Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (V. Thio) (2002) De inkomenspositie
                               van ouderen: toekomstige ontwikkelingen en fiscalisering van de aow -premie,
                               Werkdocument no. 230, Den Haag.
                     Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (2005) Brancherapporten,
                               http://www.brancherapporten.minvws.nl, 18 mei 2005.
                     Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (2005) Ouderenbeleid in het perspec-
                               tief van de vergrijzing, Den Haag.
                     Mol, A. (2005) De logica van het zorgen. Actieve patiënten en de grenzen van het kiezen.
                               Amsterdam: Van Gennep.
                     Musterd, S. en R. van Kempen (2000) The spatial dimensions of urban social exclusion and
                               integration: a European comparison, Urbex Series, No. 8, Amsterdam: Amster-
                               dam Study Centre for the Metropolitan Environment.
                     Musterd, S. en S. de Vos (2005) ‘Woondynamiek in concentratiewijken’, blz. 123-138
                               in: H. Nicolaas, A. Sprangers en A. Zorlu, (red.) ‘Migranten op de arbeids-
                               markt. Meeste vluchtelingen hebben binnen vijf jaar werk’, Demos, 21, maart:
 272                           17-20.
                     Myles, J. (2002) ‘A new social contract for the elderly?’, in: G. Esping-Andersen, Why we
                               need a new welfare state, Oxford: Oxford University Press: 130-172.
                     Nederlands Consortium Kinderopvang Onderzoek (2005) Kwaliteit van Nederlandse
                               kinderdagverblijven: Trends in kwaliteit in de jaren 1995-2005, Amsterdam: sco-
                               Kohnstamm Instituut.
                     Nederlands Instituut voor Onderzoek van de Gezondheidszorg (2003) ‘Quick scan’
                               kwaliteit van zorg vanuit cliëntenperspectief in de care-sector, Utrecht: nivel.
                     Okun, A.M. (1975) Equality and efficiency. The big trade-off, Washington: Brookings.
                     Onderwijsraad (2005) Spreidingsmaatregelen onder de loep, Den Haag: Onderwijsraad.
                     Onderwijsraad (2005a) Groot groeien in het onderwijs, Den Haag: Onderwijsraad.
                     Onderwijsraad (2005b) Variëteit in schaal, Den Haag: Onderwijsraad.
                     Onderwijsraad (2005c) De helft van Nederland hoogopgeleid, Den Haag: Onderwijsraad.
                     Onderwijsraad (2005d) Betere overgangen in het onderwijs, Den Haag: Onderwijsraad.
                     Onderwijsraad (2006) Onderwijs in cultuur, Den Haag: Onderwijsraad.
                     Oorschot, W. van (2002) ‘Individual motives for contributing to welfare benefits in the
                               Netherlands’, in Policy and politics: studies of local government and its services,
                               30, 1: 31-46.
                     Oorschot, W. van (2006) ‘Making the difference in social Europe: deservingness percep-
                               tions among citizens of European welfare states’, Journal of European Social
                               Policy, 16, 1: 23-42.
                     Organisatie voor Strategisch Arbeidsmarktonderzoek (2005) Postinitiële scholing: van
                               patstelling naar pact, Tilburg: osa.
                     Organisation for Economic Cooperation and Development (2001) Starting strong. Early
                               childhood education and care, Parijs: oecd.
                     Organisation for Economic Co-operation and Development (2004) Employment outlook
                               2004, Parijs: oecd.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 273 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 274 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de      30-09-2006     16:11   Pagina 273
                                                                                                      literatuur
          Organisation for Economic Cooperation and Development (2004b) Education at a glance
                   2004, Parijs: oecd.
          Organisation for Economic Cooperation and Development (2005) Ageing and employ-
                   ment in the Netherlands, Parijs: oecd.
          Organisation for Economic Cooperation and Development (2005) Education at a glance
                   2005, Parijs: oecd.
          Organisation for Economic Cooperation and Development (2005) Long-term care for
                   older people, Parijs: oecd.
          Organisation for Economic Cooperation and Development (2005a) Health at a glance,
                   Parijs: oecd.
          Organisation for Economic Co-operation and Development (2006) Live longer, work
                   longer. Ageing and employment policies, Parijs: oecd.
          Organisation for Economic Co-operation and Development (H. Immervoll en D. Barber)
                   (2005e) ‘Can parents afford to work? Childcare costs, tax-benefits and work
                   incentives’, oecd Social Employment and Migration Working Papers, no. 31,
                   Parijs: oecd.
          Organisation for Economic Cooperation and Development (J. Lundsgaard) (2005c)
                   ‘Consumer direction and choice in long-term care for older persons, including
                   payments for informal care: How can it help improve care outcomes, employment
                   and fiscal sustainability’, oecd Health Working Papers, no. 20, Parijs: oecd.                 273
          Organisation for Economic Co-operation and Development (M. Förster en M. d’Ercole)
                   (2005d) ‘Income distribution in oecd countries in the second half of the 1990’s’,
                   oecd Working Paper, no. 22, Parijs: oecd.
          Oud, P.J. (1970) Het constitutioneel recht van het Koninkrijk der Nederlanden, Zwolle:
                   W.E.J. Tjeenk Willink.
          Parlementaire Enquêtecommissie-Buurmeijer (1993) Enquête naar het functioneren van
                   de organen belast met de uitvoering van de sociale-verzekeringswetten, Tweede
                   Kamer, 1992-1993, 22 730, 7 september 1993.
          Paulle, B. (2005) Anxiety and intimidation in the Bronx and the Bijlmer. An ethnographic
                   comparison of two schools. Amsterdam: Dutch University Press.
          Peper, A. (1972) Vorming van welzijnsbeleid. Evolutie en evaluatie van het opbouwwerk,
                   (proefschrift Rotterdam), Meppel: Boom.
          Pestieau, P. (2006) The welfare state in the European Union. Economic and social perspecti-
                   ves, Oxford: Oxford University Press.
          Peters, D. (2006) Tot elkaar veroordeeld. Een analyse van de vooralsnog vrijblijvende
                   aanpak van etnische segregatie in het basisonderwijs, Utrecht: Sardes.
          Pettigrew, T.F. (1998) ‘Intergroup contact theory,’ in: Annual Review of Psychology, 49:
                   65-85.
          Phalet, K. e.a. (2004) Islam in de multi-culturele samenleving. Opvattingen van jongeren in
                   Rotterdam, Utrecht: Ercomer.
          Pierson, C. (1998) Beyond the welfare state? The new political economy of welfare,
                   Cambridge: Polity Press (second edition).
          Pierson, P. (red.) (2001) The new politics of the welfare state, Oxford: Oxford University
                   Press.
          Piketty, T. (2005) ‘Top income shares in the long run. An overview’, in: Journal of the
                   European Economic Association, 3, 2: 1-11.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 274 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 275 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:11  Pagina 274
        de v er zorgingssta at herwoge n
                     Piketty, T. en E. Saez (2006) ‘The evolution of top incomes. A historical and international
                               perspective’, in: nber Working Paper Series no. 11955.
                     Powell, M.A. en M. Hewitt (2002) Welfare state and welfare change, Buckingham: Open
                               University Press.
                     Prick, L. (2006) Drammen, dreigen, draaien. Hoe het onderwijs twintig jaar lang
                               vernieuwd werd, Amsterdam: Mets en Schilt.
                     Prismant (2005) De arbeidsmarkt voor verpleegkundigen, verzorgenden en sociaal-pedago-
                               gen in de zorgsector 2004-2008, Utrecht.
                     Raad van Economisch Adviseurs (2006) De woningmarkt uit het slot, Advies aan de
                               Tweede Kamer, 28 maart 2006.
                     Raad voor de Volksgezondheid en Zorg (2005) Mensen met een beperking in Nederland. De
                               AWBZ in perspectief, Zoetermeer.
                     Raad voor de Volksgezondheid en Zorg (A.J. Struijs) (2006) Informele zorg. Het aandeel
                               van mantelzorgers en vrijwilligers in de langdurige zorg, Achtergrondstudie uitge-
                               bracht door de Raad voor Volksgezondheid en Zorg bij het advies Mensen met
                               een beperking in Nederland, Zoetermeer.
                     Raad voor de Volksgezondheid en Zorg (F.B.M. Sanders) (2006) Briefadvies Duurzame
                               solidariteit, Zoetermeer, 18 januari 2006.
                     Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (2005a) Eenheid, verscheidenheid en binding.
 274                           Over concentratie en integratie van etnische minderheden in Nederland, Den
                               Haag: Sdu.
                     Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (2005b) Niet langer met de ruggen naar elkaar.
                               Een advies over verbinden, Den Haag: Sdu.
                     Ramakers, C.C. en M. van den Wijngaart (2005) Persoonsgebonden budget en mantelzorg.
                               Onderzoek naar de aard en omvang van de betaalde en onbetaalde mantelzorg,
                               Nijmegen: its.
                     Rawls, J. (1971) A theory of justice, Harvard: Harvard University Press.
                     Rele, H. ter (2006) ‘Intergenerationele herverdeling bij afschaffing hypotheekrenteaftrek’,
                               ESB, 91, 4490: 330-331.
                     Rezwani, N., en P. Hendrix (2002) Verplicht sparen voor het werkloosheidsrisico, Den
                               Haag: Ministerie van szw.
                     Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu/Sociaal en Cultureel Planbureau (A. van
                               den Berg Jeths, J.M. Timmermans, N. Hoeymans en I.B. Woittiez) (2004) Oude-
                               ren nu en in de toekomst. Gezondheid, verpleging en verzorging 2000-2020,
                               Bilthoven: rivm.
                     Rodrik, D. (1997) Has globalisation gone too far?, Washington D.C.: Institute for Interna-
                               tional Economics.
                     Roemer, J. (2000) ‘Equality of opportunity’, in K. Arrow, S. Bowles en S. Durlauf (red.)
                               Meritocracy and economic inequality, Princeton: Princeton University Press.
                     Rooy, P. de (2005) ‘O zaal’ge tijd. Sociaal-democratie en onderwijs’, in S. Karsten en W.
                               Meijnen (red.) Leergeld. Sociaal-democratische onderwijspolitiek in een tijd van
                               nieuwe verschillen, Amsterdam: Mets en Schilt.
                     Rosanvallon, P. (2000) The new social question. Rethinking the welfare state, Princeton
                               Princeton University Press.
                     Rostgaard, T. (2004) With due care: social care for the young and the old across Europe,
                               dissertatie, The Danish National Institute of Social Research.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 275 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 276 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de        30-09-2006    16:11    Pagina 275
                                                                                                      literatuur
          Rutten, S. (2004) Een eindeloze haastklus. Een halve eeuw gelijkekansenbeleid in het
                     Amerikaanse onderwijs, Utrecht: Sardes.
          Saari, J. (2006) The Europeanisation of social protection, Ministry of Social Affairs and
                     Health, prepublicatie voor Europees Voorzitterschapsconferentie 8-9 november
                     2006 te Helsinki (te publiceren).
          Sandel, M. (1982) Liberalism and the limits of justice. Cambridge: Cambridge University
                     Press.
          Sanders, F.B.M. (2006) ‘Bekijk de cijfers en oordeel dan over solidariteit in de zorg’, de
                     Volkskrant, 24 februari 2006.
          Sapir, A. (2005) Globalisation and the reform of European social models, achtergrondpu-
                     blicatie voor informele ecofin-bijeenkomst in Manchester, september 2005.
          Sarasa, S. (2005) How do midlife women manage adult care and labour in different welfare
                     regimes?, Paper presented at the espanet Conference 2005, University of
                     Fribourg, Switzerland, 22-24 September 2005.
          Sassen, S. (2005) The state and globalization: denationalized work and international power
                     shifts, wrr-lecture 2005, Den Haag.
          Scharpf, F.W. (2000) Globalization and the welfare state. Constraints, challenges and
                     vulnerabilities, Paper The Year 2000 International Research Conference on Social
                     Security, Helsinki, 25-27 September 2000.
          Scharpf, F.W. en V.A. Schmid (eds.) (2000), Welfare and work in the open economy, 2                    275
                     Volumes, Oxford: Oxford University Press.
          Schillemans, T. en S. Verhagen (2005) ‘Van spreidingsbeleid naar verleidingsbeleid’, in:
                     Socialisme & Democratie, 9: 13-22.
          Schludi, M. (2001) ‘Pension reform in European social insurance countries’, paper gepre-
                     senteerd op tweejaarlijkse bijeenkomst European Community Studies Associa-
                     tion, Madison, Wisconsin 31 mei–2 juni 2001.
          Schmid, G. (2005) Sharing risks: on social risk management and the governance of labour
                     market transitions, Amsterdam: Hugo Sinzheimer-Lecture 10 november 2005.
          Schmid, G. (2006) ‘Social risk management through transitional labour markets’, Socio-
                     Economic Review, 4: 1-33.
          Schnabel, P. (2004) Een eeuw van verschil: van achterstelling tot zelfontplooiing: de dyna-
                     miek van het gelijkheidsideaal, inaugurele rede Universiteit Utrecht, Den Haag:
                     Sociaal en Cultureel Planbureau.
          Schut, F.T. (2005) Gereguleerde concurrentie in de planbare curatieve GGZ? Een economi-
                     sche analyse, Amersfoort: GGZ Nederland.
          Sen, A. (1995) Inequality re-examined, New York: Russell Sage Foundation.
          Sennett, R. (2003) Respect in an age of inequality, New York: Norton.
          Sennett, R. (2006) The culture of the new capitalism, New Haven: Yale University Press.
          Singh Dami, R., J. Squires en T. Modood (2006) Developing positive action policies. Lear-
                     ning from the experiences of Europe and North America, Bristol: Centre for the
                     Study of Ethnicity and Citizenship.
          Sociaal en Cultureel Planbureau/wodc/cbs (2005) Jaarrapport Integratie 2005, Den
                     Haag: scp/wodc/cbs.
          Sociaal en Cultureel Planbureau (2002) Zelfbepaalde zekerheden. Individuele keuzevrijheid
                     in de sociale verzekeringen: draagvlak, benutting en determinanten, Den Haag:
                     scp.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 276 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 277 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006      16:11   Pagina 276
        de v er zorgingssta at herwoge n
                     Sociaal en Cultureel Planbureau (2003) De sociale staat van Nederland 2003, Den Haag:
                               scp.
                     Sociaal en Cultureel Planbureau (2003) Profijt van de overheid. De personele verdeling van
                               gebonden overheidsuitgaven en -inkomsten, Den Haag: scp.
                     Sociaal en Cultureel Planbureau (2003) Rapportage minderheden 2003, Den Haag: scp.
                     Sociaal en Cultureel Planbureau (2005) De steun voor de verzorgingsstaat in de publieke
                               opinie, 1977-2002. Een analyse van trends in meningen, Den Haag: scp.
                     Sociaal en Cultureel Planbureau (2005a) Uit elkaars buurt. De invloed van etnische concen-
                               tratie op integratie en beeldvorming, Den Haag: scp.
                     Sociaal en Cultureel Planbureau (2005b) Arbeidsmobiliteit in goede banen. Oorzaken van
                               baan- en functiewisselingen en gevolgen voor de kenmerken van het werk, Den
                               Haag: scp.
                     Sociaal en Cultureel Planbureau (2005c) De sociale staat van Nederland 2005, Den Haag:
                               scp.
                     Sociaal en Cultureel Planbureau (2006) Hoe het werkt met kinderen. Moeders over kinder-
                               opvang en werk, Den Haag: scp.
                     Sociaal en Cultureel Planbureau (2006a) Rapportage Ouderen 2006, Den Haag: scp.
                     Sociaal en Cultureel Planbureau (2006b) Hoge (jeugd)werkloosheid onder etnische minder-
                               heden, Den Haag: scp.
 276                 Sociaal en Cultureel Planbureau (A. de Boer, red.) (2005) Kijk op informele zorg, Den
                               Haag: scp.
                     Sociaal en Cultureel Planbureau (H. van Luyn en S. Keuzenkamp) (2004) Werkt verlof?
                               Het gebruik van regelingen voor verlof en aanpassing van de arbeidsduur, Den
                               Haag: scp.
                     Sociaal en Cultureel Planbureau (J. Timmermans en I. Woittiez) (2004) Verpleging en
                               verzorging verklaard, Den Haag: scp.
                     Sociaal en Cultureel Planbureau (J. Timmermans, A. de Boer en J. Iedema) (2005) De
                               mantelval. Over de dreigende overbelasting van de mantelzorger, Den Haag: scp.
                     Sociaal en Cultureel Planbureau (S. Keuzenkamp en A. Merens) (2006) Sociale atlas van
                               vrouwen uit etnische minderheden, Den Haag: scp.
                     Sociaal en Cultureel Planbureau/Centraal Bureau voor de Statistiek (2004) Emancipatie-
                               monitor 2004, Den Haag: scp.
                     Sociaal-Economische Raad (2004) Met Europa, meer groei, Den Haag: ser.
                     Sociaal-Economische Raad (2005) Van alle leeftijden, Advies 05/02, Den Haag: ser.
                     Sorensen, P.B., M.I. Hansen en A.L. Bovenberg (2006) Individual savings accounts and the
                               life-cycle approach to social insurance, Paper for the Netspar-Conference on Rein-
                               venting the welfare state, Den Haag, 27-28 april 2006.
                     Spiess, C.K. en U. Schneider (2002) Midlife caregiving and employment: an analysis of
                               adjustments in work hours and informal care for female employees in Europe,
                               Economics Working Papers 9, februari 2002, European Network of Economic
                               Policy Research Institutes, Brussels: enepri ceps.
                     Stichting voor Economisch Onderzoek (2006) Een nieuw fundament. Borging van
                               publieke belangen op de woningmarkt, Amsterdam: seo.
                     Streeck, W. (1997) ‘Beneficial Constraints: on the economic limits of rational volunta-
                               rism’, in: J. R. Hollingsworth en R. Boyer (eds.) Contemporary capitalism: the
                               embeddedness of institutions, Cambridge: Cambridge University Press: 197-219.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 277 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 278 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de       30-09-2006   16:11     Pagina 277
                                                                                                       literatuur
          Studiegroep Begrotingsruimte (2006) Twaalfde rapport. Vergrijzing en houdbaarheid,
                    Den Haag: Ministerie van Financiën.
          Swaan, A. de (1989) Zorg en de staat. Welzijn, onderwijs en gezondheidszorg in Europa en
                    de Verenigde Staten in de nieuwe tijd, Amsterdam: Bert Bakker.
          Taylor, C. (1989) Sources of the self. The making of the modern identity, Cambridge:
                    Cambridge University Press.
          Taylor-Gooby, P. (red.) (2004) New risks, new welfare: the transformation of the European
                    welfare state, Oxford: Oxford University Press.
          Thoenes, P. (1962) De elite in de verzorgingsstaat. Sociologische proeve van een terugkeer
                    naar domineesland, Leiden: Stenfert Kroese.
          Tijdelijke adviescommissie Onderwijs-Arbeidsmarkt (1990) Onderwijs-arbeidsmarkt:
                    Naar een werkzaam traject, Alphen aan den Rijn: Samsom Tjeenk Willink.
          Tinbergen, J. (1975) Income distribution, Amsterdam: North-Holland Publishing
                    Company.
          Tjadens, F. et al. (2005) De AWBZ internationaal bekeken. Langdurige zorg in het buitenland,
                    Achtergrondstudie uitgebracht door de Raad voor de Volksgezondheid en Zorg
                    bij het advies Mensen met beperkingen in Nederland, Zoetermeer.
          Twigg, J. en K. Atkin (1994) Carers perceived. Policy and practice in informal care.
                    Buckingham/Philadelphia: Open University Press.
          Uitermark, J. en J.W. Duyvendak (2006) Ruimte maken voor straatburgerschap, Rotter-                     277
                    dam: Projectbureau Sociale Integratie Gemeente Rotterdam.
          Unger, R.M. (1984) Passion. An essay on personality, New York: Free Press.
          Ungerson, C. (2004) ‘Whose empowerment and independence? A cross-national
                    perspective on cash for care schemes’, in Ageing and Society 24: 189-212.
          Veen, R. van der (2005) Nieuwe vormen van solidariteit, Amsterdam: wbs.
          Verkuyten, M. (2005) The social psychology of ethnic identity, Hove: Psychology Press.
          Verkuyten, M. (2006) ‘Groepsidentificaties en intergroeprelaties onder Turkse Nederlan-
                    ders’, in: Mens en Maatschappij, 81, 1: 64-84.
          Visser, J. en A.C. Hemerijck (1997) ‘A Dutch miracle’. Job growth, welfare reform and
                    corporatism in the Netherlands, Amsterdam: Amsterdam University Press.
          Vollenga, I., M. Duijnstee, L. Tielen en J. Keesom (red.) (2001) Mantelzorg van morgen.
                    Een verkenning van toekomstbeelden, Utrecht: nizw.
          Vos, M.L. (2005) ‘Geen generatiestrijd als de babyboomers eerlijk delen’, in: Waterstof, 8,
                    http://www.waterlandstichting.nl, november 2005.
          Vries, G. de. (1994) Het pedagogisch regime. Amsterdam: Bert Bakker.
          Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (1994) Belang en beleid. Naar een
                    verantwoorde uitvoering van de werknemersverzekeringen, Rapporten aan de
                    regering nr. 45, Den Haag: Sdu Uitgevers.
          Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (1999) Generatiebewust beleid,
                    Rapporten aan de regering nr. 55, Den Haag: Sdu Uitgevers.
          Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2000) Doorgroei van arbeidspartici-
                    patie, Rapporten aan de regering nr. 57, Den Haag: Sdu Uitgevers.
          Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2003) Slagvaardigheid in de Europa-
                    brede Unie, Rapporten aan de regering nr. 65, Den Haag: Sdu.
          Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2004) Bewijzen van goede dienstverle-
                    ning, Rapporten aan de regering nr. 70, Amsterdam: Amsterdam University Press.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 278 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 279 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006     16:11   Pagina 278
        de v er zorgingssta at herwoge n
                     Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2005) ‘Notitie toekomstbestendige
                               arbeidsmarkt en sociale zekerheid’, in: Vaste Commissie voor Sociale Zaken en
                               Werkgelegenheid van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, Syllabus nieuwe
                               accenten op het terrein van werk en inkomen, 18 april 2005.
                     Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2005) Vertrouwen in de buurt,
                               Rapporten aan de regering nr. 72, Amsterdam: Amsterdam University Press.
                     Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2006) Lerende overheid, Rapporten
                               aan de regering nr. 75, Amsterdam: Amsterdam University Press.
                     Wilterdink, N. (2002) ‘De ongelijkheid van inkomens: trends en ontwikkelingen’, in:
                               J.C. Vrooman (red.) Sociale ongelijkheid: breuk of continuïteit?, Actualiteitencol-
                               lege van de Nederlandse Sociologische Vereniging, Amsterdam: siswo/nsv.
                     Wolf, A. (2001) Does education matter? Londen: Penguin.
                     Yerden, I. (2005) Allochtone mantelzorg. Van traditionele plicht naar financiële verplich-
                               ting, in: M. Hurenkamp en M. Kremer (red.) Vrijheid verplicht. Over tevredenheid
                               en de grenzen van keuzevrijheid, Amsterdam: Van Gennep: 162-185.
                     Zanten, M. van (2006) Mevrouw, mijne heren… 25 vrouwen over de weg naar de top
                               Amsterdam: Uitgeverij Archipel.
                     Zijderveld, A.C. (1999) The waning of the welfare state. The end of comprehensive state
                               succor, New Brunswick/London: Tranasaction Publishers.
 278
</pre>

====================================================================== Einde pagina 279 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 280 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de  30-09-2006           16:11        Pagina 279
                                                                                                                  rapporten aan de regering
          rapporten aan de regering
                     Eerste raadsperiode (1972-1977)
                  1  Europese Unie
                  2  Structuur van de Nederlandse economie
                  3  Energiebeleid
                     Gebundeld in één publicatie (1974)
                  4  Milieubeleid (1974)
                  5  Bevolkingsgroei (1974)
                  6  De organisatie van het openbaar bestuur (1975)
                  7  Buitenlandse invloeden op Nederland: Internationale migratie (1976)
                  8  Buitenlandse invloeden op Nederland: Beschikbaarheid van wetenschappelijke en technische kennis (1976)
                  9  Commentaar op de Discussienota Sectorraden (1976)
                 10  Commentaar op de nota Contouren van een toekomstig onderwijsbestel (1976)
                 11  Overzicht externe adviesorganen van de centrale overheid (1976)
                 12  Externe adviesorganen van de centrale overheid (1976)
                 13  Maken wij er werk van? Verkenningen omtrent de verhouding tussen actieven en niet-actieven (1977)
                 14  Interne adviesorganen van de centrale overheid (1977)
                 15  De komende vijfentwintig jaar – Een toekomstverkenning voor Nederland (1977)
                 16  Over sociale ongelijkheid – Een beleidsgerichte probleemverkenning (1977)                                              279
                     Tweede raadsperiode (1978-1982)
                 17  Etnische minderheden (1979)
                     A. Rapport aan de Regering
                     B. Naar een algemeen etnisch minderhedenbeleid?
                 18  Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980)
                 19  Beleidsgerichte toekomstverkenning
                     Deel 1: Een poging tot uitlokking (1980)
                 20  Democratie en geweld. Probleemanalyse naar aanleiding van de gebeurtenissen in Amsterdam op 30 april 1980
                 21  Vernieuwingen in het arbeidsbestel (1981)
                 22  Herwaardering van welzijnsbeleid (1982)
                 23  Onder invloed van Duitsland. Een onderzoek naar gevoeligheid en kwetsbaarheid in de betrekkingen tussen
                     Nederland en de Bondsrepubliek (1982)
                 24  Samenhangend mediabeleid (1982)
                     Derde raadsperiode (1983-1987)
                 25  Beleidsgerichte toekomstverkenning
                     Deel 2: Een verruiming van perspectief (1983)
                 26  Waarborgen voor zekerheid. Een nieuw stelsel van sociale zekerheid in hoofdlijnen (1985)
                 27  Basisvorming in het onderwijs (1986)
                 28  De onvoltooide Europese integratie (1986)
                 29  Ruimte voor groei. Kansen en bedreigingen voor de Nederlandse economie in de komende tien jaar (1987)
                 30  Op maat van het midden- en kleinbedrijf (1987)
                     Deel 1: Rapport aan de Regering
                     Deel 2: Pre-adviezen
                 31  Cultuur zonder grenzen (1987)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 280 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 281 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006          16:11         Pagina 280
        de v er zorgingssta at herwoge n
                                32   De ﬁnanciering van de Europese Gemeenschap. Een interimrapport (1987)
                                33   Activerend arbeidsmarktbeleid (1987)
                                34   Overheid en toekomstonderzoek. Een inventarisatie (1988)
                                     Vierde raadsperiode (1988-1992)
                                35   Rechtshandhaving (1988)
                                36   Allochtonenbeleid (1989)
                                37   Van de stad en de rand (1990)
                                38   Een werkend perspectief. Arbeidsparticipatie in de jaren ’90 (1990)
                                39   Technologie en overheid (1990)
                                40   De onderwijsverzorging in de toekomst (1991)
                                41   Milieubeleid. Strategie, instrumenten en handhaafbaarheid (1992)
                                42   Grond voor keuzen. Vier perspectieven voor de landelijke gebieden in de Europese Gemeenschap (1992)
                                43   Ouderen voor ouderen. Demograﬁsche ontwikkelingen en beleid (1993)
                                     Vijfde raadsperiode (1993-1997)
                                44   Duurzame risico’s. Een blijvend gegeven (1994)
                                45   Belang en beleid. Naar een verantwoorde uitvoering van de werknemersverzekeringen (1994)
                                46   Besluiten over grote projecten (1994)
 280                            47   Hoger onderwijs in fasen (1995)
                                48   Stabiliteit en veiligheid in Europa. Het veranderende krachtenveld voor het buitenlands beleid (1995)
                                49   Orde in het binnenlands bestuur (1995)
                                50   Tweedeling in perspectief (1996)
                                51   Van verdelen naar verdienen. Afwegingen voor de sociale zekerheid in de 21e eeuw (1997)
                                52   Volksgezondheidszorg (1997)
                                53   Ruimtelijke-ontwikkelingspolitiek (1998)
                                54   Staat zonder land. Een verkenning van bestuurlijke gevolgen van informatie- en communicatietechnologie (1998)
                                     Zesde raadsperiode (1998-2002)
                                55   Generatiebewust beleid (1999)
                                56   Het borgen van publiek belang (2000)
                                57   Doorgroei van arbeidsparticipatie (2000)
                                58   Ontwikkelingsbeleid en goed bestuur (2001)
                                59   Naar een Europabrede Unie (2001)
                                60   Nederland als immigratiesamenleving (2001)
                                61   Van oude en nieuwe kennis. De gevolgen van ict voor het kennisbeleid (2002)
                                62   Duurzame ontwikkeling. Bestuurlijke voorwaarden voor een mobiliserend beleid (2002)
                                63   De toekomst van de nationale rechtsstaat (2002)
                                64   Beslissen over biotechnologie (2003)
                                65   Slagvaardigheid in de Europabrede Unie (2003)
                                66   Nederland handelsland. Het perspectief van de transactiekosten (2003)
                                67   Naar nieuwe wegen in het milieubeleid (2003)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 281 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 282 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de 30-09-2006            16:11        Pagina 281
                                                                                                                           rapporten aan de regering
                     Zevende raadsperiode (2003-2007)
                 68  Waarden, normen en de last van het gedrag (2003)
                 69  De Europese Unie, Turkije en de islam (2004)
                 70  Bewijzen van goede dienstverlening (2004)
                 71  Focus op functies. Uitdagingen voor een toekomstbestendig mediabeleid (2005)
                 72  Vertrouwen in de buurt (2005)
                 73  Dynamiek in islamitisch activisme. Aanknopingspunten voor democratisering en mensenrechten (2006)
                 74  Klimaatstrategie – tussen ambitie en realisme (2006)
                 75  Lerende overheid. Een pleidooi voor probleemgerichte politiek (2006)
                     Rapporten aan de Regering nrs 1 t/m 67 en publicaties in de reeks Voorstudies en achtergronden zijn niet meer leverbaar.
                     Alle studies van de wrr zijn beschikbaar via de website www.wrr.nl.
                     Rapporten aan de Regering nrs 68 t/m 75 zijn verkrijgbaar in de boekhandel of via Amsterdam University Press,
                     Prinsengracht 747-751, 1017 JX Amsterdam (www.aup.nl).
                                                                                                                                                     281
</pre>

====================================================================== Einde pagina 282 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 283 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de          30-09-2006          16:11       Pagina 282
        de v er zorgingssta at herwoge n
                                     verkenningen
                                     Zevende raadsperiode (2003-2007)
                                 1   Jacques Pelkmans, Monika Sie Dhian Ho en Bas Limonard (red.) (2003) Nederland en de Europese grondwet
                                 2   P.T. de Beer en C.J.M. Schuyt (red.) (2004) Bijdragen aan waarden en normen
                                 3   G. van den Brink (2004) Schets van een beschavingsoffensief. Over normen, normaliteit en normalisatie in
                                     Nederland
                                 4   E.R. Engelen en M. Sie Dhian Ho (red.) (2004) De staat van de democratie. Democratie voorbij de staat
                                 5   P.A. van der Duin, C.A. Hazeu, P. Rademaker en I.J. Schoonenboom (red.) (2004) Vijfentwintig jaar later.
                                     De Toekomstverkenning van de wrr uit 1977 als leerproces
                                 6   H. Dijstelbloem, P.L. Meurs en E.K. Schrijvers (red.) (2004) Maatschappelijke dienstverlening. Een onderzoek
                                     naar vijf sectoren
                                 7   W.B.H.J. van de Donk, D.W.J. Broeders en F.J.P. Hoefnagel (red.) (2005) Trends in het medialandschap.
                                     Vier verkenningen
                                 8   G. Engbersen, E. Snel en A. Weltevrede (2005) Sociale herovering in Amsterdam en Rotterdam.
                                     Eén verhaal over twee wijken
                                 9   D.J. Wolfson (2005) Transactie als bestuurlijke vernieuwing. Op zoek naar samenhang in beleid en uitvoering
                                10   Nasr Abu Zayd (2006) Reformation of Islamic Thought. A Critical Historical Analysis
                                11   J.M. Otto (2006) Sharia en nationaal recht. Rechtssystemen in moslimlanden tusssen traditie, politiek en rechtsstaat
 282                            12   P.L. Meurs, E.K. Schrijvers en G.H. de Vries (2006) Leren van de praktijk. Gebruik van lokale kennis en ervaring voor
                                     beleid
                                     Alle Verkenningen zijn verkrijgbaar in de boekhandel of via Amsterdam University Press, Prinsengracht 747-751,
                                     1017 JX Amsterdam (www.aup.nl).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 283 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 284 ======================================================================

<pre>WRR RAPPORT 76 - 3de  30-09-2006            16:11        Pagina 283
                                                                                                                                      webpublicaties
                     webpublicaties
                     Zevende raadsperiode (2003-2007)
               WP 01 Opvoeding, onderwijs en jeugdbeleid in het algemeen belang
               WP 02 Ruimte voor goed bestuur: tussen prestatie, proces en principe
               WP 03 Lessen uit corporate governance en maatschappelijk verantwoord ondernemen
               WP 04 Regulering van het bestuur van maatschappelijke dienstverlening: eenheid in verscheidenheid
               WP 05 Een schets van het Europese mediabeleid
               WP 06 De regulering van media in internationaal perspectief
               WP 07 Beleid inzake media, cultuur en kwaliteit: enkele overwegingen
               WP 08 Geschiedenis van het Nederlands inhoudelijk mediabeleid
               WP 09 Buurtinitiatieven en buurtbeleid in Nederland anno 2004: analyse van een veldonderzoek van 28 casussen
               WP 10 Geestelijke gezondheid van adolescenten: een voorstudie
               WP 11 De transitie naar volwassenheid en de rol van het overheidsbeleid: een vergelijking van insitutionele arrangementen
                     in Nederland, Zweden, Groot-Brittanië en Spanje
               WP 12 Klassieke sharia en vernieuwing
               WP 13 Sharia en nationaal recht in twaalf moslimlanden
                                                                                                                                                     283
</pre>

====================================================================== Einde pagina 284 =================================================================

<br><br>