<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>                            WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
Sturen op
infrastructuren
e e n i n v e s t e r i ng s op dr ac h t
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>Sturen op infrastructuren</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid werd in voorlopige vorm
ingesteld in 1972. Bij wet van 30 juni 1976 (Stb. 413) is de positie van de raad defi-
nitief geregeld. De huidige zittingsperiode loopt tot 31 december 2007.
Ingevolge de wet heeft de raad tot taak ten behoeve van het regeringsbeleid
wetenschappelijke informatie te verschaffen over ontwikkelingen die op langere
termijn de samenleving kunnen beïnvloeden. De raad wordt geacht daarbij tijdig
te wijzen op tegenstrijdigheden en te verwachten knelpunten en zich te richten
op het formuleren van probleemstellingen ten aanzien van de grote beleidsvraag-
stukken, alsmede op het aangeven van beleidsalternatieven.
Volgens de wet stelt de wrr zijn eigen werkprogramma vast, na overleg met de
minister-president die hiertoe de Raad van Ministers hoort.
De samenstelling van de raad is (tot 31 december 2007):
prof. dr. W.B.H.J. van de Donk (voorzitter)
mw. prof. dr. L. Hancher
prof. dr. P.A.H. van Lieshout
mw. prof. dr. P.L. Meurs
prof. dr. B. Nooteboom
prof. dr. ir. G.H. de Vries
prof. dr. P. Winsemius
Secretaris: prof. dr. A.C. Hemerijck
Plaatsvervangend secretaris: dr. R.J. Mulder
De wrr is gevestigd:
Lange Vijverberg 4-5
Postbus 20004
2500 EA Den Haag
Telefoon 070-356 46 00
Telefax 070-356 46 85
E-mail info@wrr.nl
Website http://www.wrr.nl
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>                                     WE TENSCHAP PELI JKE RA AD VOOR HE T REGER I NGSBELEI D
Sturen op infrastructuren
e e n i n v e s t e r i ng s op dr ac h t
                  Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Den Haag 2008
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>Verantwoording
Deze publicatie is een samenvatting van het wrr-rapport nr. 81 Infrastructures:
Time to Invest van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Voor
een nadere onderbouwing van de in deze publicatie gepresenteerde conclusies en
aanbevelingen, wordt verwezen naar dat rapport.
Het rapport Infrastructures: Time to invest (isbn 978 90 5356 605 3) is op 11 juni
2008 door de Raad aangeboden aan de regering. Het rapport en de bijbehorende
verkenning New Perspectives on Investment in Infrastructures (isbn 978 90 5356
608 4) zijn te koop in de boekhandel en te bestellen bij Amsterdam University
Press.
Samenstelling en vertaling: Jos Dohmen
Omslagfoto: © AP/Reporters
Omslagontwerp: Studio Daniëls, Den Haag
Vormgeving binnenwerk: Het Steen Typografie, Maarssen
© Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid 2008
Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgesla-
gen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op
enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere
manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.
Voor zover het maken van kopieën uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16B
Auteurswet 1912 jº het Besluit van 20 juni 1974, Stb. 351, zoals gewijzigd bij het Besluit van
23 augustus 1985, Stb. 471 en artikel 17 Auteurswet 1912, dient men de daarvoor wettelijk
verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (Postbus 3051, 2130 kb
Hoofddorp). Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen,
readers en andere compilatiewerken (artikel 16 Auteurswet 1912) dient men zich tot de
uitgever te wenden.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>                                             inhoud
inhoud
    Inleiding                              7
    Infrastructuren in de schijnwerpers    8
    Regimeverandering in infrastructuren 10
    Efficiëntie en publieke waarden      14
    De noodzaak van investeringen         15
    Uitdagingen voor de toekomst         16
    De Europese dimensie                 18
    Een strategische heroriëntatie       20
    Nieuwe rollen                        21
    Nieuwe verbindingen                  23
    Nieuwe checks and balances           25
    Tot slot                             28
                                                    5
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>  st ure n op infr a st ruc t ure n
6
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>                                                                                           inleiding
inleiding
      In het politieke debat, in de kranten en op straat zijn heel wat zorgen te beluiste-
      ren over de staat van de Nederlandse infrastructuren. Het zijn zorgen over trei-
      nen die niet op tijd rijden, prijzen die alsmaar stijgen, energievoorziening die
      uitvalt en dijken die het dreigen te begeven. Algauw wordt dan een verband
      gelegd met de liberalisering en privatisering die in de afgelopen vijftien tot twin-
      tig jaar hun intrede hebben gedaan in al onze infrastructuren. De marktwerking,
      zo valt overal, ook onder parlementariërs, te beluisteren, moet worden terugge-
      draaid en de overheid zou weer volledige zeggenschap moeten hebben over wat
      ‘van ons allemaal’ is. Met infrastructuren doelen we hier op de fysieke, onroe-
      rende voorzieningen die ons economisch leven onderbouwen: wegen en spoor-
      wegen, dijken en drinkwater, vliegvelden, riolering en afvalverwerking, elektri-
      citeit, gas en elektronische communicatie.
      De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid deelt deze conclusie niet,
      maar wel de onderliggende zorg om de huidige en toekomstige staat van de
      Nederlandse infrastructuur. In de eerste fase van de introductie van de markt-
      werking is vooral gekoerst op vergroting van de efficiëntie en vergroting van de               7
      keuzevrijheid van consumenten. In vrijwel alle sectoren is daarbij winst behaald,
      doorgaans in het voordeel van de consument. Maar langetermijnwaarden, zoals
      innovatie, onderhoud, beschikbaarheid en duurzaamheid, zijn binnen het nieu-
      we regime zelden expliciet aan de orde gesteld. Ze dreigen daardoor minder
      aandacht te krijgen, waardoor kortetermijnwaarden (gericht op de individuele
      consument) bevoordeeld worden boven deze langetermijnwaarden (waarden
      die het individu overstijgen). In het wrr-rapport worden de eerstgenoemde
      waarden aangeduid als ‘Type i’-belangen en spreken we van ‘Type ii’-waarden
      als het gaat om de laatstgenoemde.
      Ervaringen uit het buitenland en wetenschappelijk onderzoek ondersteunen het
      vermoeden dat de huidige institutionele arrangementen onvoldoende in staat
      zijn om op de lange termijn dergelijke publieke waarden te realiseren. De vrees
      hiervoor wordt niet weggenomen als infrastructuren, en de dienstverlening die
      zij moeten garanderen, weer worden ondergebracht in een publiek monopolie:
      daartegen pleiten de daarmee verbonden risico’s van politiek opportunisme,
      verkokering en een te gering innoverend vermogen. Daarbij komt dat de fysieke
      netwerken van onze infrastructuren nauwelijks meer nationale netwerken zijn:
      ze zijn geïnternationaliseerd, ze zijn netwerken van netwerken geworden. In
      veel sectoren bestaat er gedetailleerde technische afstemming op internationaal
      niveau, maar ontbreekt de bestuurlijke en politieke besluitvorming op systeem-
      niveau van de infrastructuren. Een terugkeer naar nationale publieke monopolies
      vult dit democratisch hiaat niet.
      Het is noodzakelijk voor het realiseren van ‘Type ii’-waarden dat voldoende
      geïnvesteerd wordt in de toekomst. Sommige infrastructuren kampen met
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>  st ure n op infr a st ruc t ure n
                            achterstallig onderhoud, dat dringend ter hand moet worden genomen. In andere
                            sectoren vereisen uitputting van natuurlijke hulpbronnen en dreigende klimaat-
                            verandering een ingrijpende systeeminnovatie. In beide gevallen moet een over-
                            stap worden gemaakt naar een benadering waarbij investeren op lange termijn
                            voldoende aandacht krijgt. Daarbij gaat het om de vraag, of daarvoor in de situa-
                            tie van het nieuwe regime de garanties en voorwaarden aanwezig zijn, en zo niet,
                            hoe die gerealiseerd en georganiseerd kunnen worden.
                            Naar het oordeel van de Raad bieden investeringen in infrastructuur een helder
                            aanknopingspunt voor de vormgeving van een op de lange termijn gerichte stra-
                            tegische beleidsoriëntatie op deze problematiek. Van daaruit kunnen institutio-
                            nele arrangementen voor de infrastructuren worden ontworpen die recht doen
                            aan zowel doelen als efficiëntie en dienstverlening, alsook aan leveringszekerheid
                            op de lange termijn, innovatie en duurzaamheid. Lagere prijzen en consumen-
                            tenvrijheid zijn wezenlijk, maar nu gaat het ook om de lange termijn. In het
                            rapport Infrastructures: Time to Invest worden drie pijlers gegeven voor een
                            strategische heroriëntatie: nieuwe rollen en verantwoordelijkheden voor alle
                            betrokken publieke en private partijen; nieuwe checks and balances om de rollen
                            en verantwoordelijkheden van al die partijen te stimuleren en daarin tot een
8                           nieuw evenwicht te komen, mede door de transparantie te vergroten; en nieuwe
                            verbindingen tussen de nu veelal versplinterde niveaus, zodat een gezamenlijke,
                            strategisch sterke visie op de toekomst tot stand kan komen.
                infr astructuren in de schijnwerpers
                            Voorzieningen als drinkwater, mobiliteit, communicatie en energie zijn van
                            levensbelang voor het functioneren van de hedendaagse samenleving. Zonder
                            deze voorzieningen zou elke moderne samenleving instorten. Stroomstoringen
                            en treinongelukken drukken ons wat dat betreft regelmatig met de neus op de
                            feiten. Van even wezenlijk belang zijn de infrastructuren die ons beschermen
                            tegen overstromingen, evenals de elektronische communicatiemiddelen en het
                            transport over wegen en spoorwegen en door de lucht.
                            De slagvaardigheid van onze economie en de kwaliteit van onze samenleving
                            worden sterk beïnvloed door de doelmatigheid, kwaliteit en universaliteit van
                            deze voorzieningen. De aanwezige infrastructuur behoort tot de wezenlijke
                            randvoorwaarden als bedrijven beslissen om al dan niet op een bepaalde plaats te
                            investeren, hetgeen de weerslag van een efficiënte infrastructuur op economie en
                            samenleving nog vele malen vergroot. Vanwege hun kernfunctie, hun structuur
                            en het vereiste van gegarandeerde beschikbaarheid, heeft de overheid zich op een
                            andere manier beziggehouden met deze openbare voorzieningen dan met de
                            overige sectoren van economische bedrijvigheid. Ze zijn niet onvoorwaardelijk
                            aan de werking van de markt overgelaten.
                            De totale infrastructuur is ook van cruciaal belang voor het behoud van veilig-
                            heid en welzijn in een samenleving en een economie die in toenemende mate van
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>                                                               infrastructuren in de schijnwerpers
buitenaf onder druk worden gezet – zowel door een groeiende afhankelijkheid
van externe natuurlijke hulpbronnen als door terroristische dreigingen. Daarbij
komt dat bepaalde infrastructuren een sleutelrol spelen in een succesvolle over-
gang naar een duurzame, co2-vrije toekomst voor de wereldeconomie. Neder-
land, met zijn sterke afhankelijkheid van (steeds vaker geïmporteerd) gas en
kolen, zijn overbevolkte wegen, spoorwegen en luchthavens, en zijn ambitie
om een kennisintensieve samenleving te zijn, vormt hierop geen uitzondering.
Bovendien is er de noodzaak tot aanpassing van de Nederlandse dijken, het
watermanagement en de ruimtelijke ordening aan het stijgende zeewaterpeil en
de groter wordende druk op de rivieren. De kosten van een overgang naar een
duurzame toekomst zijn niet met zekerheid vast te stellen, maar dat substantiële
investeringen noodzakelijk zullen zijn, is zeker.
Wereldwijd zijn er voldoende illustraties te vinden van de cruciale rol die in-
frastructuren in ons dagelijkse leven spelen, maar ook van hun kwetsbaarheid.
De overstromingen in het zuiden van Engeland in juli 2007 stelden de elek-
triciteits- en drinkwatervoorziening tot het uiterste op de proef. Een belang-
rijke waterzuiveringsinstallatie begaf het en een groot tussenstation in het
landelijke elektriciteitsnetwerk bleef met moeite overeind. De Russisch-
Oekraïense gascrisis in december 2005 onderstreepte eens te meer hoe kwets-                        9
baar de Europese Unie is door haar groeiende afhankelijkheid van externe
energiebronnen. De dramatische stijging van de olieprijzen maakt dat beeld
nog grimmiger.
In Nederland hebben problemen in de elektronische communicatie en de
stroomvoorziening duidelijk gemaakt hoe belangrijk een betrouwbare infra-
structuur is. Softwareproblemen bij ProRail veroorzaakten in februari 2007 een
etmaal lang ernstige vertragingen in het spoorverkeer en in 2005 bleef Haaks-
bergen drie dagen lang van elektriciteit verstoken als gevolg van een netwerk-
storing. Grote stroomstoringen, bijvoorbeeld in 2001 in Californië en in 2003
in Londen, Rome en Noord-Italië, vestigden de aandacht op het belang van een
betrouwbare energievoorziening. Deze gebeurtenissen tonen niet alleen het
vitale belang van de infrastructuren voor onze samenleving aan, maar evenzeer
de dringende noodzaak van investeringen in het onderhouden ervan.
Omdat infrastructuren in toenemende mate geïntegreerd en vervlochten zijn,
kan een investeringsbeslissing (of het uitblijven daarvan) in een land ook een
directe invloed uitoefenen op de levensvatbaarheid van de infrastructuur in een
buurland. Zo hebben aanzienlijke investeringen in windenergie in Duitsland
geresulteerd in de noodzaak het Nederlandse hoogspanningsnet te versterken.
Het uitblijven van investeringen in hogesnelheidsspoorwegen in Duitsland
heeft daarentegen een zeer negatief effect gehad op de enorme investeringen in
de aanleg van de Betuwelijn. Vergelijkbare samenhangen en wederzijdse afhan-
kelijkheden zien we in de mobiele communicatie, waar de aarzeling van een
nationale regering om in te grijpen in hoge ‘roaming’ prijzen verijdelde dat
consumenten in andere landen konden profiteren van prijsverlagingen, en in de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>   st ure n op infr a st ruc t ure n
                             afvalverwerking, waar een beleidswijziging in Duitsland belangrijke consequen-
                             ties had voor de organisatie van de afvalverwerking in Nederland.
                             Maar ondanks de cruciale rol die infrastructuren spelen in de hedendaagse
                             samenleving hebben de rails, de kabels en de buizen meer dan een eeuw lang
                             nauwelijks publieke belangstelling getrokken. Minder dan dertig jaar geleden
                             konden water-, telecommunicatie- en elektriciteitsmaatschappijen hun werk in
                             relatieve anonimiteit verrichten. Hoewel ze een sleutelrol hadden, stond hun
                             functioneren in het realiseren van bredere economische en maatschappelijke
                             doelen nauwelijks ter discussie; dit terwijl deze doelen toch uiteenliepen van
                             het verstrekken van goedkope energie aan grootverbruikers en het breed aanbie-
                             den van aardgas of kabeldiensten aan de Nederlandse huishoudens, tot universele
                             telefoondiensten voor alle consumenten in ons land. Paradoxaal als het wellicht
                             klinkt, was het de onzichtbare hand van de marktwerking die deze verwaarloosde
                             sectoren in de schijnwerper heeft geplaatst.
                 regimever andering in infr astructuren
                             Na de lange periode waarin infrastructuren zich in relatieve anonimiteit konden
10                           ontwikkelen en hun diensten op een bijna vanzelfsprekende wijze aan de man
                             werden gebracht, is twintig jaar geleden een regimeverandering ingezet. Dit pro-
                             ces van regimeverandering is nog steeds gaande in vrijwel alle Nederlandse infra-
                             structuren. Het kan in grote lijnen worden omschreven als een overgang van een
                             publiek monopolie op het eigendom en het beheer van deze infrastructuren en
                             dienstverlening, naar een nieuwe situatie waarin meerdere publieke en private
                             partijen het eigendom en de verantwoordelijkheid delen op grond van uiteen-
                             lopende institutionele arrangementen.
                             De belangrijkste doelstelling van de regimeverandering was om een zekere mate
                             van concurrentie te introduceren, als een middel om de efficiëntie te verhogen
                             en om klantgerichtheid en keuzemogelijkheid te bevorderen. De regimeveran-
                             dering was mede gemotiveerd door de wens om politieke interventie en oppor-
                             tunisme binnen de infrastructuren terug te dringen door de ondernemingen
                             meer vrijheid toe te staan om commerciële in plaats van politieke doelen na te
                             streven. Het beleid was aldus meer op dienstverlening dan op de infrastructu-
                             ren zelf gericht.
                             De regimeverandering in de organisatie van de infrastructuren heeft uiteen-
                             lopende vormen aangenomen, die op verschillende momenten zijn geïntro-
                             duceerd. Deze vormen hebben gemeen dat ze worden gekenmerkt door een
                             onderstroom van institutionele liberalisering. Deze onderstroom kan op ver-
                             schillende manieren uitpakken. Het is van belang erop te wijzen dat regime-
                             verandering een voortdurend proces is, dat echter niet noodzakelijk in alle
                             sectoren tot dezelfde uitkomst leidt. De sectoren verschillen onderling immers
                             substantieel. Zo is de manier waarop regimeverandering in de verschillende
                             sectoren heeft plaatsgevonden afhankelijk van specifieke technische, institutio-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>                                                                               regimeverandering in infrastructuren
         nele en economische omstandigheden, eigenschappen en karakteristieken. De
         mogelijke keuzes kunnen dus sterk variëren, afhankelijk van context en beleids-
         voorkeur.
Vijf verschillende, elkaar soms overlappende vormen van regimeverandering kunnen worden
onderscheiden.
Liberalisering – In een sector worden concurrentiebeperkingen weggenomen, zodat meerdere
bedrijven kunnen concurreren in het aanbieden van goederen en diensten aan de consument. De
achterliggende gedachte is dat concurrentie leidt tot efficiëntere productie en derhalve tot lagere
prijzen. Voorbeelden van liberalisering treffen we aan in de energiesector, waar de exclusieve rech-
ten van Gasunie en regionale elektriciteitsbedrijven zijn afgeschaft en de netwerken zijn open-
gesteld voor concurrerende aanbieders (de introductie van benchmarks in bijvoorbeeld de water-
sector is ook een vorm van concurrentie, namelijk maatstafconcurrentie).
Privatisering – Het eigendom van een infrastructuur wordt overgedragen van de publieke aan de
private sector. Liberalisering en privatisering kunnen hand in hand gaan, maar dat hoeft niet.
Staatsbedrijven kunnen geliberaliseerd worden (zoals gas- en elektriciteitssectoren) en privatise-
ring kan plaatsvinden zonder concurrentie te introduceren – het publiek monopolie wordt dan
vervangen door een privaat monopolie.                                                                               11
Splitsing – Verticaal geïntegreerde onderdelen van een activiteit worden opgesplitst in afzonderlijke
eenheden en overeenkomstig hun functie. Potentieel commerciële activiteiten kunnen zo geschei-
den worden van essentiële netwerkvoorzieningen. De opsplitsing van de voormalige geïntegreerde
Nederlandse Spoorwegen in een dienstverlener (ns) en onafhankelijke beheerder van het spoor-
netwerk (ProRail) is een goed voorbeeld.
Commercialisering – De trend om een infrastructuur die publiek eigendom is, te gaan beheren op
basis van commerciële managementprincipes. Voorbeelden zijn de afsplitsing van kpn uit het
ministerie van Verkeer en Waterstaat en de concentratie van gemeentelijke energiebedrijven in
regionale bedrijven in de jaren tachtig en negentig.
Internationalisering – De internationale handel, de fysieke verbinding van netwerken tussen
landen, internationale wetgeving en internationale samenwerking tussen landen, toezichthouders
en bedrijven.
         De verschillende modi van regimeverandering hebben, zoals gezegd, verschil-
         lende vormen aangenomen in de fysieke infrastructuren. De onderstaande tabel
         geeft hiervan een overzicht.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>   st ure n op infr a st ruc t ure n
                  Tabel 1
                  Infra-                   Liberali-      Privati-                     Commer-        Internatio-
                  structuur                sering         sering        Splitsing      cialisering    nalisering
                  Riolering
                  Drinkwater                 ✓                                           ✓
                  Afval                                     ✓                            ✓
                  Dijken                     ✓                                           ✓
                  Wegen                      ✓              ✓                            ✓
                  Spoorwegen                 ✓                            ✓              ✓              ✓
                  Vliegvelden                ✓                                           ✓              ✓
                  Elektriciteit              ✓                            ✓              ✓              ✓
                  Gas                        ✓                            ✓              ✓              ✓
                  Elektronische
                      communicatie           ✓              ✓                            ✓              ✓
                             De modus van regimeverandering is ten dele een politieke beslissing geweest: de
12                           spoorwegen en de energiesectoren zijn gesplitst, terwijl riolering en waterbedrij-
                             ven geïntegreerd zijn gebleven. In technisch opzicht hadden de laatstgenoemden
                             ook opgesplitst kunnen worden, maar de negatieve gevolgen daarvan, met name
                             de hoge transactiekosten, wogen zwaarder dan de veronderstelde voordelen van
                             splitsing. Daarnaast is de gekozen vorm van regimeverandering afhankelijk van
                             zekere technische kenmerken. Het kan bijvoorbeeld de vraag zijn of het mogelijk
                             is een tweede, concurrerend netwerk te creëren – met andere woorden: is een
                             netwerk een natuurlijk monopolie? In het geval van een natuurlijk monopolie
                             vereist de introductie van liberalisering of privatisering altijd een onafhankelijke
                             regelgeving. Op deze wijze beïnvloeden de technische kenmerken altijd het geko-
                             zen institutionele arrangement.
                             Een belangrijk gevolg van de regimeverandering is dat er nu meerdere en ander-
                             soortige partijen betrokken zijn bij de besluitvorming rond de infrastructuren.
                             Zo zijn er nieuwe partijen ontstaan en hebben oude partijen nieuwe rollen gekre-
                             gen. Er zijn zowel publieke als private partijen, er zijn partijen die verantwoorde-
                             lijk zijn voor de exploitatie van een netwerk, partijen met verantwoordelijkheid
                             voor de financiering en toezichthoudende partijen. De vroeger in dit terrein zo
                             dominante overheid is nu één speler te midden van al die andere. Beslissingen
                             aangaande infrastructuren worden nu ook op meerdere niveaus genomen: inter-
                             nationaal, Europees, regionaal, nationaal en zelfs lokaal. Dat geldt niet alleen met
                             betrekking tot supervisie en regelgeving, maar ook met betrekking tot de finan-
                             ciering van de infrastructuur.
                             Dit alles heeft geleid tot een versplintering in de transactieketen in de infrastruc-
                             turen. De keten is opgesplitst in afzonderlijke transacties, en verschillende
                             partijen met uiteenlopende belangen zijn nu betrokken bij verschillende delen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>                                                                           regimeverandering in infrastructuren
       van de keten. De infrastructuur is gescheiden van de dienstverlening, regelgeving
       is gescheiden van de uitvoering, kortetermijntransacties zijn gescheiden van de
       langetermijntransacties en technische zaken zijn gescheiden van politieke zaken.
       Verschillende delen van de transactieketen worden dus uitonderhandeld tussen
       specifieke partijen die actief zijn in dat deel van de keten.
       Figuur 1 schetst de posities van de infrastructuren aan de hand van het aantal
       betrokken overheidsniveaus en aan de hand van het aantal betrokken partijen.
       De x-as loopt van sectoren waar partijen actief zijn die veel op elkaar lijken
       (bijvoorbeeld geïntegreerde drinkwaterbedrijven) naar de infrastructuren waar
       veel verschillende partijen actief zijn (bijvoorbeeld aannemers, onderaannemers,
       publieke dienstverleners, private dienstverleners, toezichthouders, private-
       equityfondsen, consumentenorganisaties). De y-as loopt van sectoren waar
       slechts sprake is van één (bestuurs)niveau naar de sectoren waar meerdere
       niveaus relevant zijn.
       Deze twee assen (mate van diversiteit van de partijen en het aantal lagen van
       bestuursniveaus) spelen in het wrr-rapport Infrastructures: Time to invest een
       cruciale rol bij de analyse, omdat het twee belangrijke wijzigingen in de context
       van infrastructuren zijn als gevolg van de regimeverandering.                                              13
Figuur 1
                                  meerdere niveaus
                                                                           elektronische
                                                                 energie
                                                                           communicatie
                                    wegen        vliegvelden
                         dijken
                                            spoorwegen
                                     ■                   afval                       meerdere
 gelijksoortige                                                                         en
    partijen,                                                                       heterogene
   beperkt in          drinkwater     ■
                                      ■                                              partijen
     aantal
                                      ■
                          ■
                            ■
                      riolering    ■ ■
                                    één niveau
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>   st ure n op infr a st ruc t ure n
                 efficiëntie en publieke waarden
                             In de eerste fase van regimeverandering in de Nederlandse infrastructuren heeft
                             sterk de nadruk gelegen op het afslanken van de voormalige staatsmonopolisten
                             en op bevordering van de keuzevrijheid voor de consument. In dit opzicht is de
                             regimeverandering in de meeste sectoren ook redelijk succesvol verlopen. Het
                             ministerie van Economische Zaken heeft eerder dit jaar geconcludeerd dat deze
                             inderdaad tot grotere keuzevrijheid en lagere prijzen heeft geleid in de elektro-
                             nische communicatiesector en dat er in de energiesector een duidelijke efficiën-
                             tiewinst is geboekt, die eveneens tot lagere prijzen voor de consument heeft
                             geleid.
                             Tegelijkertijd zijn echter ook de beperkingen van de introductie van marktwer-
                             king aan het licht gekomen. De grote nadruk op efficiëntieverhoging heeft de
                             institutionele en wettelijke kaders zozeer gedomineerd dat de inspanningen
                             vooral gericht zijn gebleven op statische effecten die op korte termijn zichtbaar,
                             meetbaar en geoperationaliseerd kunnen worden. De vraag is echter of de markt
                             in het huidige regime in staat is om adequaat in te spelen op publieke waarden
                             die relevant zijn voor de langere termijn. Bestaat niet het risico dat de markt
14                           zal falen waar het gaat om vraagstukken met betrekking tot innovatie en duur-
                             zaamheid, maar ook volksgezondheid en milieubescherming? Moet er, om
                             deze onzekerheden en risico’s af te dekken, op grote schaal worden geïnves-
                             teerd in onze infrastructuren? Er zijn, kortom, meer waarden in het geding
                             dan alleen consumentenbelangen op de korte termijn en de vraag is, of ook
                             die andere waarden met de huidige arrangementen voldoende gewaarborgd
                             zijn.
                             Dergelijke punten vragen doorgaans om dynamischer arrangementen, omdat
                             ze moeilijker te omschrijven zijn, nauwelijks meetbaar zijn en, anders dan
                             efficiëntievraagstukken, ook veel minder zichtbaar worden. Een publieke
                             waarde als ‘bescherming van de consument’ kan voor een deel nog gerealiseerd
                             worden via een maximumprijs die deze consument moet betalen voor een
                             dienst. Hoe staat het echter met de betrouwbaarheid van de netwerken op
                             langere termijn, de toegankelijkheid op langere termijn, innovatie, mobiliteit
                             en duurzaamheid? Deze waarden kunnen moeilijk in contracten en overeen-
                             komsten worden vastgelegd, omdat ze talloze dimensies omvatten die op
                             talloos verschillende manieren kunnen worden geïnterpreteerd.
                             Het proces van regimeverandering heeft zo de interactie tussen het publieke en
                             het private domein ingrijpend gewijzigd. De overheid kan niet langer voor-
                             schrijven dat bepaalde investeringen worden gedaan, omdat deze beslissing in
                             toenemende mate in handen is van commercieel georiënteerde (publieke of
                             private) ondernemingen en gebaseerd is op commerciële criteria. En deze
                             commercieel gemotiveerde partijen kijken met wantrouwen naar een overheid
                             die mogelijk zal interveniëren. Aanvullende of nieuwe regelgeving kan een
                             directe invloed hebben op het rendement van hun investeringen en op hun
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>                                                                          efficiëntie en publieke waarden
     commerciële vrijheid om te bepalen waar en wanneer er wordt geïnvesteerd.
     Private partijen die andere prioriteiten en ook andere mogelijkheden hebben,
     kunnen dan immers eieren voor hun geld kiezen.
     De belangrijkste vraag waar beleidsmakers in infrastructurele sectoren mee
     geconfronteerd worden, is dan ook hoe bredere publieke waarden gerealiseerd
     kunnen worden zonder dat ze een bedreiging vormen voor private investeringen.
     Een opportunistische, ad-hocpolitieke interventie zal nieuwe investeerders
     eerder afschrikken, omdat daarmee risico’s en onzekerheden gepaard gaan.
     Aandacht voor investeringen betekent het aanpakken van het probleem van een
     langeretermijndynamiek bij zijn wortels. Geenszins is het daarbij de bedoeling de
     huidige benadering met zijn nadruk op efficiëntie overboord te gooien, maar juist
     om deze aanzienlijk uit te breiden.
de noodzaak van investeringen
     Er is een cruciale fase ingetreden in het hiervoor beschreven proces van regime-
     wijziging. Over de gehele linie worden de infrastructuren in ons land (en daar-
     buiten) voor uitdagingen gesteld, die ingrijpende beslissingen vergen met betrek-
     king tot de toekomstige richting ervan. In aanvulling op de kortetermijnstrategie                    15
     – de efficiëntieverhoging die centraal stond in de achter ons liggende periode –
     dient de aandacht nu onverwijld te worden gericht op de lange termijn. Hoe
     urgent dat is, is op uiteenlopende wijze in de verschillende infrastructuren zicht-
     baar geworden.
     In de energiesector is als gevolg van de uitputting van fossiele hulpbronnen en
     klimaatverandering behoefte aan een grote systeeminnovatie, in feite aan een
     geheel nieuwe infrastructuur. Bij de waterkering zijn nieuwe oplossingsrich-
     tingen geboden als gevolg van stijgende zeespiegels, heviger stormen en tur-
     bulenter stromende rivieren. In de Nederlandse rioleringssystemen zijn grote
     investeringen nodig om achterstallig onderhoud alsnog te verrichten. Bij de
     spoorwegen zijn investeringen geboden in veiligheid en beveiliging. Wegen en
     openbaar vervoer kampen met enorme files die dringend aangepakt moeten
     worden. In al deze gevallen zijn langetermijninvesteringen geboden, waarbij de
     strategie gericht moet zijn op het borgen van gemeenschappelijke waarden.
     Het realiseren van deze kritieke investeringen in infrastructuren is een
     complex proces waarin netwerkplanning, milieuplanning, ruimtelijke ordening,
     financiële beslissingen en soms ook regelgeving en overheidsgoedkeuring
     samenkomen. De verantwoordelijkheid voor de initiële besluitvorming over
     het type investeringen, over uitbreiding, onderhoud en bedrijfsvoering van de
     infrastructuren en over de financiering zullen van sector tot sector variëren.
     Waar het bijvoorbeeld het wegennet, de spoorwegen en de dijken betreft, is de
     toewijzing van budgetten een politiek besluit. In sectoren als gas, elektriciteit,
     water en elektronische communicatie zal een dergelijke beslissing eerder
     commercieel gemotiveerd zijn.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>   st ure n op infr a st ruc t ure n
                             We kunnen een onderscheid maken tussen twee soorten investeringsbeslissin-
                             gen die nu urgent zijn. De eerste categorie betreft het grootscheepse onderhoud
                             en de nieuwe aanleg van infrastructuren waarbij bestaande technologieën
                             worden gebruikt – bijvoorbeeld de aanleg van wegen of de uitbreiding van het
                             spoorwegnet. De tweede categorie betreft investeringen in systeeminnovatie –
                             bijvoorbeeld de overschakeling op schone energiebronnen. Hiervoor zijn nieuwe
                             infrastructuren en nieuwe technologieën nodig. Het zijn de uitdagingen in
                             deze tweede categorie die, gezien het risico van marktfalen in de realisatie van
                             publieke waarden, vragen om een heroverweging van de publiekprivate inter-
                             actie en de rol van de staat.
                             Investeringen in infrastructuur zijn een voorwaarde voor een adequate dienst-
                             verlening, nu, maar zeker ook in de toekomst. Als de huidige regimes die de
                             verschillende systemen beheren geen investeringen op lange termijn kunnen
                             realiseren, kan de levering van goederen en diensten die van levensbelang zijn
                             voor onze samenleving niet worden veiliggesteld voor de toekomst. De aandacht
                             moet nu worden verlegd naar het creëren van een stabiel en stimulerend kader
                             voor investeringen in infrastructuren op lange termijn, waarbij kosten en risico’s
                             evenals beloningen en verantwoordelijkheden op de juiste wijze aan de betrok-
16                           ken partijen worden toebedeeld. Dit kan betekenen dat er nieuwe bevoegdheden
                             en taken worden toegekend aan toezichthouders die de realisatie van publieke
                             doelen moeten waarborgen.
                             Investeren in infrastructuur is een voorwaarde voor de realisatie van de publieke
                             waarden die met de infrastructuren geassocieerd worden. Infrastructuren
                             dienen ook bredere maatschappelijke doelen, waaronder de algemene economi-
                             sche ontwikkeling en duurzaamheid. Investeringen zijn, kortom, een belang-
                             rijk instrument om zowel publieke waarden op de korte termijn als op de lange
                             termijn veilig te stellen.
                 uitdagingen voor de toekomst
                             De dynamiek van het proces van regimeverandering in de Nederlandse infrastruc-
                             turen creëert fundamenteel nieuwe voorwaarden voor de te nemen investerings-
                             beslissingen. Er zijn verscheidene spelers op het toneel verschenen en het spel
                             wordt in meerdere arena’s gespeeld – soms over de landsgrenzen heen. Er zijn tal
                             van nieuwe uitdagingen, die de noodzaak van investeringen in infrastructuur
                             onderstrepen. Ook deze uitdagingen hebben een directe invloed op de kaders
                             waarbinnen regelgeving en toezicht zijn georganiseerd. Er is grote behoefte aan
                             structuren die de benodigde investeringen in de toekomst kunnen veiligstellen.
                             De wrr heeft drie nieuwe, inhoudelijke uitdagingen onderscheiden: technolo-
                             gische vernieuwingen, nieuwe investeringsbronnen en klimaatverandering.
                             Deze uitdagingen worden nog verder versterkt door de Europese dimensie, die
                             de laatste jaren een steeds grotere rol speelt in de besluitvorming rond de infra-
                             structuren.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>                                                                   uitdagingen voor de toekomst
Technologische ontwikkelingen zijn een belangrijke factor bij investeringsbeslis-
singen. Nieuwe technologische ontwikkelingen vereisen nieuwe arrangementen
voor toezicht. De toenemende verbondenheid van nationale elektriciteitsnetwer-
ken als gevolg van een groeiende handel over de landsgrenzen heen, vergt herzie-
ning van de strikt nationaal georganiseerde institutionele arrangementen. De
toenemende afhankelijkheid van buitenlandse aardgasbronnen vereist de aanleg
van ondergrondse opslagcapaciteit. Anderzijds kunnen technologische ontwik-
kelingen juist nieuwe vormen van bestuur en beheer mogelijk maken. Telefonie
en kabel waren aanvankelijk een natuurlijk monopolie vanwege de enorme
kosten van het dupliceren van de netwerken. Maar de opkomst van de elektro-
nische communicatie heeft het landschap ingrijpend gewijzigd: tegenwoordig
kunnen concurrerende netwerken diensten voor televisie, internet en telefonie
aan de consument aanbieden.
In sommige sectoren verloopt de technologische ontwikkeling razendsnel, zoals
in de elektronische communicatiesector. In andere sectoren gaat het veel trager.
Maar zelfs in de meer stabiele sectoren verandert de technologie en dat kan van
invloed zijn op het bestuur en beheer ervan. Zelfs in een ogenschijnlijk inerte
sector als de waterkering doen zich technologische vernieuwingen voor: in plaats
van het bouwen van steeds hogere en sterkere dijken, is het beleid nu gericht op                17
het geven van ruimte aan rivieren.
Na een periode van consolidatie en vaak internationale overnames, worden de
geprivatiseerde infrastructuren steeds vaker gezien als een aantrekkelijk doelwit
voor private vermogensinvesteerders. Deze nieuwe investeringsbronnen kunnen
pensioenfondsen zijn of andere institutionele investeerders, die voornamelijk
geïnteresseerd zijn in stabiele inkomsten uit gereguleerde infrastructurele secto-
ren. In bijvoorbeeld het Verenigd Koninkrijk is een aanzienlijk deel van de infra-
structurele sector al in handen van private-equityfondsen.
Wat is de betekenis van de internationaal opererende kapitaalmarkt voor beleids-
beslissingen om investeringen in Nederlandse infrastructuren veilig te stellen? Is
het voor ons nationaal beleid relevant dat de eigenaar van een Nederlandse infra-
structuur zijn hoofdkwartier in Australië, de Verenigde Staten of Koeweit heeft?
Vooralsnog zijn de meningen hierover verdeeld. Er zijn echter steeds vaker teke-
nen van bezorgdheid te bespeuren, zowel bij de overheid als in sommige sectoren
van de financiële gemeenschap, dat het groeiende aandeel private-equityfondsen
een bedreiging zou vormen voor de toekomst van infrastructuren. In het bijzon-
der worden vraagtekens geplaatst bij de bereidheid van dergelijke fondsen om
zich aan een langetermijninvesteringsstrategie te committeren. Voor het realise-
ren van langetermijnstrategieën hebben zowel overheden als private partijen dus
nadelen. Een robuust regime zal om die reden zowel markt- als overheidsfalen
moeten aanpakken. Daarmee komt de vraag naar voren of publieke waarden en
doelen wel realiseerbaar zijn binnen een infrastructuur die in handen is van
private-equityfondsen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>   st ure n op infr a st ruc t ure n
                             Ten slotte is er wereldwijd een klimaatverandering gaande. De schaal waarop
                             deze zich zal voltrekken en de gevolgen ervan zijn nog in belangrijke mate onze-
                             ker. Infrastructuren zijn echter kwetsbaar voor allerlei natuurlijke of door de
                             mens teweeggebrachte verstoringen. Klimaatverandering zou de productiviteit
                             van infrastructuren kunnen beïnvloeden, of de betrouwbaarheid ervan of zelfs
                             de vraag naar de diensten op basis van infrastructuren. Daarom kan de behoefte
                             ontstaan aan meer onderhoud of vernieuwing van wegen, start- en landings-
                             banen op luchthavens, spoorwegen, dijken en buizenstelsels, naarmate deze
                             bijvoorbeeld met grotere temperatuurfluctuaties worden geconfronteerd.
                             Anderzijds zijn de infrastructuren zelf juist nodig om het hoofd te bieden aan de
                             uitdagingen van klimaatverandering. Infrastructuren spelen bijvoorbeeld een
                             sleutelrol in de overgang naar een schone, co2-vrije economie. In ons land is de
                             infrastructuur ook nodig om de gevolgen van een klimaatverandering op te
                             vangen – een stijgende zeespiegel kan een bedreiging vormen voor onze dijken.
                             Zo heeft klimaatverandering dus een dubbel effect: er zijn veranderingen (lees:
                             investeringen) nodig om de infrastructuren zelf te beveiligen tegen klimaatver-
                             andering en tegelijkertijd zijn infrastructuren noodzakelijk voor het beveiligen
                             van de samenleving tegen de gevolgen van klimaatverandering.
18
                 de europese dimensie
                             De inhoudelijke uitdagingen die hiervoor zijn aangeduid, worden alledrie geïn-
                             tensifieerd door een Europese dimensie die aan het besluitvormingsproces rond
                             de infrastructuren is toegevoegd. In wezen is het een dubbele dimensie: de Euro-
                             pese Unie is enerzijds de aanjager van nieuwe ontwikkelingen in de infrastruc-
                             turen die ons voor de huidige problematiek stellen, anderzijds kunnen juist op
                             Europees niveau maatregelen worden genomen die helpen bij het vinden van de
                             juiste oplossingen.
                             Als een van de grootste drijvende krachten achter de regimeverandering in de in-
                             frastructuren heeft Europese regelgeving een grote invloed op het nationale beleid
                             uitgeoefend. Europese richtlijnen hadden voornamelijk tot doel nationale gren-
                             zen te doorbreken, zodat open en concurrerende Europese markten voor elektri-
                             citeit, gas en elektronische communicatie konden worden gerealiseerd. Ze moes-
                             ten nationale monopolies en exclusieve rechten en privileges uit de weg ruimen
                             om nieuwe, competitieve partijen toegang te verschaffen en de markt te openen
                             voor geïmporteerde goederen en diensten. En, wat even belangrijk is, ze moesten
                             nationale partijen de kans geven om een grotere, Europese markt aan te boren.
                             Aanvankelijk heeft de Europese interventie in infrastructuren de vorm aangeno-
                             men van richtlijnen die aanzienlijke ruimte lieten aan de lidstaten. Maatregelen
                             ter bevordering van de liberalisering hebben niet per se nationale regelgeving en
                             nationale publieke waarden overstemd. Onder bepaalde voorwaarden kunnen
                             nationale publieke waarden zelfs aangewend worden om het liberaliseringproces
                             te temperen. De nationale infrastructurele regimes kunnen dus nog steeds een
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>                                                                                        de europese dimensie
          afspiegeling zijn van nationaal beleid en nationale publieke waarden. Anderzijds
          zijn infrastructuren zélf steeds minder nationaal van karakter.
          Maar deze relatief indirecte benadering is in vele infrastructuren langzaam aan
          het veranderen. Europese wetgeving en beleid worden steeds meer interventio-
          nistisch van aard. De ontwikkelingen op Europees niveau hebben niet alleen
          geleid tot de opkomst van nieuwe spelers en tot nieuwe rollen voor bestaande
          spelers, maar ook tot nieuwe podiums en niveaus waarop potentiële conflicten
          tussen nationale beleidsdoelen en commerciële doelen kunnen worden uitonder-
          handeld. Europese toezichthouders nemen meer en meer de plaats in van natio-
          nale institutionele arrangementen. Het wordt daardoor lastiger om nationale
          publieke belangen te waarborgen.
          Al met al hebben de ontwikkelingen op Europees niveau een belangrijke nieuwe
          en externe dynamische factor geïntroduceerd in het nationale besluitvormings-
          proces inzake investeringen in infrastructuren. Deze factor werkt op uiteen-
          lopende manieren door in de verschillende infrastructuren. Bij de spoorwegen
          heeft de Europese standaardisering en coördinatie al geleid tot de noodzaak van
          aanzienlijke nieuwe investeringen. Van andere infrastructuren, zoals de energie-
          sector, wordt verdergaande coördinatie en integratie verlangd om tegemoet te                       19
          kunnen komen aan nieuwe vraagpatronen.
          De rol van de nationale overheid is dus aan ingrijpende veranderingen onder-
          hevig. Deels wordt de overheidsrol meer en meer op Europees niveau ingevuld.
          Voor een ander deel blijft er echter een substantiële rol voor de nationale overheid
          bestaan.
Tabel 2
Sector                                                   Uitdagingen
                          Technologie         Nieuwe inves-       Klimaat-           Europa
                                              teringsbronnen      verandering
Riolering                   ✓                                       ✓
Drinkwater                  ✓                                       ✓
Afval                       ✓                   ✓                                      ✓
Dijken                      ✓                                       ✓                  ✓
Wegen                       ✓                   ✓                   ✓                  ✓
Spoorwegen                  ✓                                                          ✓
Vliegvelden                 ✓                                       ✓                  ✓
Elektriciteit               ✓                                       ✓                  ✓
Gas                         ✓                                       ✓                  ✓
Elektronische
   communicatie             ✓                   ✓                                      ✓
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>   st ure n op infr a st ruc t ure n
                             Tabel 2 geeft de uitdagingen weer waarmee de diverse infrastructuren op korte
                             termijn (in de komende vijf jaar) in Nederland worden geconfronteerd.
                 een str ategische heroriëntatie
                             Infrastructuren dienen niet alleen als vehikel van belangrijke diensten, ze zijn
                             ook een voorwaarde voor de economische, sociale en culturele ontwikkeling van
                             een gebied. Dit is een belangrijke reden dat de overheid zich in het verleden op
                             alle fronten heeft bemoeid met infrastructuren. In veel infrastructuren was de
                             overheid als publieke monopolist de eigenaar, de beheerder en de manager van de
                             infrastructuren.
                             In het proces van regimeverandering is de infrastructuur inmiddels op afstand
                             van de overheid gekomen. In de eerste fase van dat proces waren de inspanningen
                             van zowel de overheid als van de infrastructuurbeheerders gericht op het goed
                             functioneren van de markt van diensten, op het vergroten van de efficiency en
                             het verbeteren van de dienstverlening aan de (nationale) consument. Het proces
                             heeft echter ook een grote mate van versnippering opgeleverd in de transactie-
                             keten van de infrastructuren, doordat het aantal betrokken partijen, elk met
20                           onderscheiden belangen, sterk is gegroeid. Ook is er een grote diversiteit ontstaan
                             in de niveaus waarop besluitvorming plaatsvindt.
                             Langzamerhand worden de risico’s duidelijk die hierin liggen besloten. Publieke
                             waarden die op een langere termijn spelen, lijken door de inzet in de eerste fase
                             onvoldoende te zijn gewaarborgd. Het gaat daarbij om waarden die inherent zijn
                             aan de dienst die over de infrastructuur wordt verleend, zoals leveringszekerheid
                             op de lange termijn, maar ook om waarden die betrekking hebben op het bredere
                             maatschappelijke belang van infrastructuren, bijvoorbeeld innovatie en duur-
                             zaamheid.
                             De grote opgave die hier centraal staat, is om institutionele arrangementen voor
                             infrastructuren te ontwerpen die zowel waarden als efficiëntie, dienstverlening
                             en optimaal functioneren van de markt kunnen realiseren (‘Type i’-publieke
                             waarden), alsook publieke waarden als leveringszekerheid op de lange termijn,
                             innovatie en duurzaamheid (‘Type ii’-publieke waarden). Dit moet bovendien
                             plaatsvinden in een context die wat betreft het aantal partijen, de diversiteit van
                             de partijen en het aantal niveaus waarop beslissingen worden genomen (lokaal,
                             regionaal, nationaal én Europees) aanzienlijk is veranderd.
                             Voor de nieuwe institutionele arrangementen in infrastructuur heeft de wrr een
                             nieuwe beleidsoriëntatie ontwikkeld die uit drie pijlers bestaat, die in de hierop
                             volgende hoofdstukken worden toegelicht en uitgewerkt:
                             • nieuwe rollen;
                             • nieuwe verbindingen;
                             • nieuwe checks and balances.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>                                                                                         nieuwe rollen
     Uitgangspunt bij deze nieuwe beleidsoriëntatie is dat deze alleen haar vruchten
     kan afwerpen als alle partijen zich binden aan de ‘Type ii’-publieke waarden,
     zoals leveringszekerheid op de lange termijn, innovatie en duurzaamheid.
nieuwe rollen
     De regimeverandering in de infrastructuren heeft, zoals hierboven al is aangege-
     ven, tot gevolg gehad dat er nu veel meer partijen betrokken zijn bij de besluit-
     vorming, die bovendien op meerdere niveaus plaatsvindt. Dat heeft consequen-
     ties voor de functies die vervuld moeten worden om tot investeringen te komen:
     informatievoorziening, toekomstvisie, agendering, doelen stellen, politieke
     besluitvorming, wet- en regelgeving, financiering, projectplanning, toezicht,
     enzovoort. De opgave bij nieuwe rollen is vooral het opsporen van rollen die nu
     onvervuld blijven, het toewijzen van nieuwe rollen die zijn ontstaan als gevolg
     van de regimeverandering en het uiteenrafelen van rollen als er ongewenste
     combinaties ontstaan.
     In Infrastructures: Time to invest beschrijft de wrr hoe sommige van die func-
     ties – die vroeger in één hand berustten – nu verspreid zijn over verscheidene
     partijen. De overheid is niet meer de enige en alwetende partij die beslist, im-                  21
     plementeert en toezicht houdt. Sommige functies die noodzakelijk zijn voor het
     investeren in infrastructuur, blijven in de nieuwe situatie onvervuld. Het gaat
     vooral om de rollen van informatieverzameling, strategieontwikkeling en
     toezicht. Ook zijn sommige functies tegenwoordig gecombineerd binnen één
     partij. Deze combinaties zijn echter niet altijd even wenselijk of haalbaar, vooral
     als het gaat om een combinatie van de rollen van scheidsrechter, financier en
     politieke besluitvormer. Ten slotte kunnen naast of bovenop de bestaande func-
     ties nog nieuwe functies worden onderscheiden. Met name bij invoering van
     liberalisering van infrastructuren met natuurlijke monopolies is toezicht nood-
     zakelijk geworden – een rol die voorheen door de publieke infrastructuurorgani-
     satie intern werd vervuld.
     Een implicatie die niet altijd goed is gezien, is dat de rol van systeemcoördinatie
     op een passende wijze opnieuw vorm moet worden gegeven, nu de oude invul-
     ling daarvan in onbruik is geraakt.
     Gezien deze feiten bepleit de wrr een nieuwe definitie van de rollen, functies en
     verantwoordelijkheden die noodzakelijk zijn om investeringen te kunnen reali-
     seren. Zo moet dringend aandacht worden besteed aan combinaties van rollen die
     vóór de regimeverandering in de infrastructuur geen probleem opleverden, maar
     gaandeweg dat proces wel problematisch zijn geworden. Dit is vooral van belang
     bij infrastructuren waar commercialisering heeft plaatsgevonden – en dus niet
     privatisering, liberalisering of internationalisering – namelijk de publieke organi-
     saties die nu commercieel gemanaged worden. In de drinkwatersector, bijvoor-
     beeld, bestaat geen verplichting om de winsten die de drinkwaterbedrijven
     maken, te herinvesteren in de infrastructuur. Maar in de afgelopen tien jaar zijn
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>   st ure n op infr a st ruc t ure n
                             de drinkwaterbedrijven wel veel commerciëler gaan opereren. In situaties waar
                             publieke organisaties een commerciële drijfveer hebben gekregen en waar geen
                             onafhankelijk toezicht is ingesteld, is speciale aandacht geboden voor investe-
                             ringsfuncties als toezicht en arbitrage, omdat deze het moeilijkst zijn te combine-
                             ren met een commerciële zienswijze.
                             Het gaat echter niet alleen om het ontrafelen van bestaande combinaties van
                             rollen, maar ook om het identificeren van nieuwe rollen, in het bijzonder het
                             toezicht op monopolies. In geen enkele van de in het wrr-rapport bestudeerde
                             infrastructuren vindt momenteel op systematische of structurele wijze toezicht
                             op en beoordeling van investeringen plaats. Waar er al sprake is van toezicht,
                             gebeurt dat vooral indirect, bijvoorbeeld door de kwaliteit van de dienstverlening
                             en de onderbrekingen in de voorziening van water, gas of elektriciteit te meten.
                             Het meten van kwaliteit is uiteraard noodzakelijk, maar onvoldoende. De
                             kwaliteit van de dienstverlening geeft immers uitsluitend inzicht in de huidige
                             staat van de infrastructuur, terwijl investeren een langetermijnkwestie is. Als op
                             dit moment onvoldoende onderhoud wordt gepleegd, zal dit zich pas over enkele
                             decennia gaan uiten in een meetbare kwaliteitsvermindering.
22                           In sommige infrastructuren hoeft een gebrek aan toezicht niet problematisch te
                             zijn, namelijk waar de marktpartijen nieuwe infrastructuren kunnen neerzetten
                             om te voldoen aan de vraag naar nieuwe diensten. Een voorbeeld is de elektroni-
                             sche communicatie, waar afschrijvingstermijnen relatief kort zijn en waar markt-
                             partijen onderling hevig concurreren. Maar in infrastructuren waar de afschrij-
                             vingstermijnen lang zijn of waar ze een natuurlijk monopolie vormen, kunnen
                             de betrokken organisaties niet op korte termijn investeringen realiseren. Daar is
                             langetermijnplanning nodig om publieke waarden en doelen als leveringszeker-
                             heid, innovatie en duurzaamheid te bereiken. Voor dergelijke niet-concurrerende
                             monopolies beveelt de wrr het monitoren van de investeringen aan.
                             Toezicht op investeringen kan verschillende institutionele vormen aannemen.
                             De benadering die in Australië is gekozen voor de elektriciteitssector (en die in
                             het wrr-rapport is geanalyseerd), zou tot voorbeeld kunnen strekken voor de
                             Nederlandse situatie. In een geprivatiseerde context is daar een nationale net-
                             werkmonitor ingesteld, die over de nodige technische expertise beschikt om de
                             behoefte aan onderhoud en investeringen te identificeren en die technische plan-
                             nen kan opstellen en investeringsvereisten in kaart kan brengen. De wrr beveelt
                             aan om de mogelijkheid van de introductie van een (publieke) netwerkmonitor
                             te onderzoeken. Afhankelijk van de vraag of het fysieke netwerk al dan niet grens-
                             overschrijdend is (de netten voor drinkwater zijn bijvoorbeeld lokaal, maar de
                             netten voor elektronische communicatie en elektriciteit zijn grensoverschrij-
                             dend), zou ook overwogen kunnen worden om een Europese monitor in te stellen.
                             Door bij het herinrichten van een infrastructurele sector gebruik te maken van de
                             pijler ‘nieuwe rollen’, wordt bijgedragen aan de realisatie van ‘Type ii’-publieke
                             waarden die voorheen onvoldoende geborgd waren. Denk bijvoorbeeld aan het
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>                                                                                 nieuwe verbindingen
     expliciet toedelen van de rol van toezicht op investeringen. De toedeling van
     deze functie aan een onafhankelijke toezichthouder maakt het mogelijk dat er in
     een sector beter gestuurd en afgerekend wordt op het onderhoud van de infra-
     structuur en de investeringen erin. Zonder een dergelijke heroriëntatie op de
     rollen zou de publieke waarde van langetermijninvesteringen ondergesneeuwd
     kunnen raken.
nieuwe verbindingen
     Regimeverandering in de infrastructuur heeft niet alleen nieuwe partijen, vaak
     met uiteenlopende belangen, opgeleverd. Ook spelen besluitvormings- en
     onderhandelingsprocessen zich op verscheidene niveaus af. De wrr beveelt
     aan om nieuwe verbindingen te creëren tussen de versplinterde arena’s, gezien
     de noodzaak van een brede strategische visie op investeringsbeslissingen – met
     name waar deze systeeminnovaties ‘Type ii’-publieke waarden betreffen.
     Het is de rol van de overheid om een horizontaal gestructureerde dialoog tot
     stand te brengen tussen de betrokken partijen en tussen de verschillende arena’s,
     om bruggen te slaan tussen concurrerende belangen. Daarbij ligt de nadruk niet
     op het coördineren van processen of het vervangen van versplinterde processen                   23
     door een top-downbenadering. In plaats daarvan is het belangrijk om de uitkom-
     sten van die versplinterde processen te verbinden en op één lijn te brengen. Een
     inhoudelijke nadruk op de realisatie van de ‘Type ii’-waarden door alle betrokken
     partijen is hierbij noodzakelijk.
     Deze pijler van de beleidsoriëntatie heeft de toegevoegde waarde dat rekening
     wordt gehouden met het groeiende aantal niveaus in de infrastructuur dat wordt
     bevolkt door internationale netwerken van experts, toezichthouders en beheer-
     ders, systeemgebruikers en serviceproviders en, in mindere mate, eindgebrui-
     kers. Deze netwerken zorgen voor een schat aan kennis en expertise, maar ook
     voor een breed scala van visies en meningen over definitie, prioritering en realisa-
     tie van publieke waarden. Wij bespreken hieronder vier soorten van verbindin-
     gen: de verbinding tussen verschillende en concurrerende expertises; de verbin-
     ding tussen departement en toezicht; de verbinding tussen de relevante partijen
     binnen een infrastructuur; en ten slotte de verbinding tussen toezichthouders.
     ‘Nieuwe verbindingen’ kunnen helpen om de expertise die in verschillende groe-
     pen wordt voortgebracht effectief te gebruiken voor nationaal infrastructuurbe-
     leid. Ter inspiratie zouden de praktijken op Europees niveau kunnen dienen.
     Daar laten kleine groepen van functionarissen zich leiden door de inbreng van
     externe, vaak concurrerende soorten expertise die soms ook verschillende be-
     langen hebben. Op dit moment maken nationale beleidsmakers nog onvoldoende
     gebruik van het potentieel van dit proces van concurrerende expertiseontwikke-
     ling. Om te beginnen kunnen nationale beleidsmakers actief gebruikmaken van
     de concurrerende visies op infrastructuur die nu al op Europees niveau beschik-
     baar zijn, afkomstig van belangenbewegingen (bijvoorbeeld de consumenten-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>   st ure n op infr a st ruc t ure n
                             bond en de milieubeweging), Europese overkoepelende organisaties van
                             toezichthouders of netwerkbeheerders.
                             Een verdere behoefte aan nieuwe verbindingen heeft betrekking op de aanslui-
                             ting van de ontwikkeling van langetermijnstrategieën op de betrokken departe-
                             menten en het sectorale toezicht op infrastructuren dat zich baseert op beperkte
                             kortetermijndoelen. Ook hier moet strategische coördinatie tot stand worden
                             gebracht via horizontale verbindingen, opdat de uitdagingen waarvoor de infra-
                             structuren op de lange termijn staan, inderdaad worden opgepakt.
                             De wrr beveelt aan dat er een gezamenlijke risicostrategie wordt ontwikkeld,
                             waarin de betrokken partijen (departementen, toezichthouders en dienstverle-
                             ners, systeemgebruikers en consumentenorganisaties) gezamenlijk onzeker-
                             heden en risico’s in kaart brengen, bijvoorbeeld door scenario’s op te stellen die
                             door alle partijen als haalbaar en realistisch worden gezien, inclusief een dege-
                             lijke kosten-batenanalyse. Deze aanpak heeft als voordeel dat partijen zich
                             binden aan de uitkomsten van deze strategie. Deze gezamenlijke aanpak kan
                             verschillende (institutionele) vormen aannemen. Op het niveau van toezicht
                             zou bijvoorbeeld naar Brits model een formele ‘Gezamenlijke Strategie Groep’
24                           met een permanent secretariaat kunnen worden ingesteld als platform voor
                             sectoroverkoepelende aangelegenheden als het ontwikkelen van ‘best practices’.
                             Van daaruit zou ook de ontwikkeling van sectorspecifieke regimes ter hand
                             kunnen worden genomen.
                             Een ander voorbeeld van nieuwe verbindingen betreft intensieve samenwerking
                             tussen de toezichthouders. Zij zouden daarmee een meer proactieve rol kunnen
                             spelen in de omgang met nieuwe problemen en uitdagingen. De urgentie van
                             samenwerking wordt zichtbaar bij de recente opkomst van private-equity- en
                             sovereign-wealthfondsen. Toezichthouders als de Directie Toezicht Energie van
                             de nma of de Vervoerskamer beschikken niet over de nodige expertise om finan-
                             ciële strategieën te beoordelen. De Autoriteit Financiële Markten daarentegen
                             beschikt op dit terrein over meer kennis en ervaring waarmee de andere toezicht-
                             houders hun voordeel zouden kunnen doen. Door op deze wijze in specifieke
                             gevallen onderling expertise te ‘poolen’, zouden deze organen veel effectiever
                             kunnen optreden.
                             Het is eveneens van essentieel belang dat nationale beleidsmakers doordrongen
                             raken van de toegevoegde waarde van nieuwe, internationale netwerken, zodat
                             ze kunnen leren van ervaringen in andere infrastructuren en in andere landen.
                             Ook hiervan is een bijdrage te verwachten voor het beoordelen en evalueren van
                             ‘best practices’. Het verbinden van de resultaten van internationale netwerken
                             met nationale doelen zou toevertrouwd kunnen worden aan de voorgestelde
                             Gezamenlijke Strategie Groep.
                             De pijler ‘nieuwe verbindingen’ draagt dus op verschillende manieren bij aan het
                             realiseren van ‘Type ii’-publieke waarden op de lange termijn. De verbinding
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>                                                                             nieuwe checks and balances
     tussen toezichthouders en ministeries helpt om stabiliteit en duidelijkheid in een
     infrastructuurbeleid te vergroten. Die visie zou niet alleen moeten gaan over één
     kabinetsperiode, maar zou een langere termijn moeten behelzen. Op deze manier
     kunnen private partijen gestimuleerd worden om langetermijninvesteringen
     (mede) te financieren, zo was ook de conclusie van een recent onderzoek naar
     infrastructuren van het Britse House of Lords. In dit advies is voorgesteld dat
     ministeries en toezichthouders gezamenlijk beleidsdoelen op hoofdlijnen voor
     een periode van minstens vijftien jaar overeenkomen, uiteraard met behoud van
     parlementaire bevoegdheden om hierin in te grijpen. Maar de bewijslast wordt
     zwaarder als het parlement wil inbreken op een langetermijnvisie, zo is het argu-
     ment. Op dit moment ervaren partijen die willen investeren in infrastructuur
     nog te veel onzekerheid over de koers die verschillende ministeries en toezicht-
     houders willen varen voor de komende jaren.
     Bovendien draagt de pijler van ‘nieuwe verbindingen’ bij aan de ontwikkeling
     van een gemeenschappelijke visie, niet alleen tussen overheidspartijen, maar
     tussen alle partijen die relevant zijn vanuit investeringsoogpunt. Met name door
     de gemeenschappelijke risicoanalyse wordt voorkomen dat overheden plannen
     voorbereiden die volgens de organisaties uit de sector niet haalbaar of niet wense-
     lijk zijn. Deze oefening mondt uit in breed draagvlak en brede betrokkenheid.                      25
     Dit is vooral noodzakelijk voor infrastructuren die voor een systeeminnovatie
     staan, omdat zonder deze verbindingen de innovatie niet wordt bereikt.
     Een laatste voordeel van ‘nieuwe verbindingen’ betreft het manco dat het huidige
     institutionele arrangement te eenzijdig en soms uitsluitend gericht is op het
     kortetermijnbelang van de nationale consument. Als het systeem al aan de orde
     is, gaat het slechts om nationale pijpen, netwerken, buizen, dijken en wegen.
     Er is onvoldoende aandacht voor de fysieke systemen, zeker waar deze de lands-
     grenzen overschrijden. Nieuwe verbindingen tussen departementen en toe-
     zichthouders, tussen nationale en Europese lagen, maar ook tussen politiek en
     nieuwe belangengroepen en nieuwe groepen die over expertise beschikken,
     zorgen ervoor dat het fysieke systeem weer in het centrum van de aandacht kan
     worden geplaatst.
nieuwe checks and bal ances
     De omstandigheden waaronder infrastructurele organisaties opereren, zijn de
     afgelopen vijftien jaar drastisch gewijzigd. Toch wordt nog vaak vertrouwd op
     het systeem van ‘checks and balances’ dat onder het oude regime is ontwikkeld.
     Een voorbeeld is dat in een aantal sectoren waarin organisaties met publieke
     aandeelhouders opereren, het toezicht op investeringen intern wordt uitgeoe-
     fend (door de raad van commissarissen). Maar in de loop van de regimeverande-
     ring zijn vrijwel alle prikkels in en op het infrastructuurbedrijf gericht op het
     vergroten van de efficiëntie. De nadruk op efficiëntie die op korte termijn gereali-
     seerd en beloond wordt, is een risico voor de realisatie van langetermijnwaarden.
     Een ander voorbeeld van verouderde checks and balances in de huidige situatie is
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>   st ure n op infr a st ruc t ure n
                             dat specifieke bepalingen voor de verhouding eigen vermogen en vreemd ver-
                             mogen in infrastructuurbedrijven veelal ontbreken. In een wereld waarin
                             private-equityfondsen en sovereign-wealthfondsen actief op zoek zijn naar
                             stabiele investeringen, kan dit een risico zijn voor de financiële gezondheid van
                             infrastructuren.
                             We mogen niet verwachten dat het oude systeem van checks and balances recht
                             kan doen aan de dynamiek van de huidige omstandigheden, waarin – als gevolg
                             van de integratie van infrastructuren in de markt – meerdere partijen en meer-
                             dere niveaus betrokken zijn bij de besluitvorming en waarin zeer complexe en
                             vaak concurrerende belangen met elkaar verzoend moeten worden.
                             Volgens de wrr moet een derde pijler van de strategische beleidsoriëntatie
                             daarom bestaan uit het ontwikkelen van adequate checks and balances die onder
                             meer de commerciële oriëntatie van de meeste infrastructurele organisaties weer-
                             spiegelen. Voorbeelden die hieronder nader worden besproken zijn het verster-
                             ken van de positie van belangenverenigingen, het instellen van nieuwe belangen-
                             verenigingen, het doen van reguliere evaluaties van infrastructuurbedrijven
                             waarin ook hun strategie wordt geëvalueerd en ten slotte het aanstellen van onaf-
26                           hankelijke leden van de raden van commissarissen in infrastructuurbedrijven die
                             in publieke handen zijn.
                             De wrr beklemtoont dat het systeem van checks and balances een vorm moet
                             krijgen die politiek opportunisme uitsluit, vooral omdat de belangrijkste finan-
                             cieringsbronnen voor investeringen in de markt moeten worden gevonden.
                             Vanzelfsprekend is het zo dat publieke beleidsprioriteiten om legitieme redenen
                             moeten kunnen worden aangepast. Dan moet echter worden voorzien in wel-
                             overwogen stimulansen die nodig zijn om eventuele investeringsrisico’s af te
                             dekken die daaruit kunnen voortvloeien. Ook dienen er voldoende procedurele
                             waarborgen te zijn, zodat het proces van ontwerp en implementatie van een
                             gezamenlijke planning zo transparant mogelijk is voor de betrokken partijen in
                             de verschillende arena’s.
                             In dit kader stelt de wrr voor om de taken en het doel van de toezichthouders
                             duidelijker te definiëren. Als de taken van de toezichthouder worden uitgebreid
                             met de realisatie van publieke waarden, moet de armslag die de toezichthouder
                             heeft, duidelijk worden vastgelegd in wetgeving en in heldere richtlijnen van de
                             regering. Het is immers de taak van regering en parlement – en niet van toezicht-
                             houders – om de belangen van de burger te definiëren en te bevorderen. Daarmee
                             is niet gezegd dat de overheid hier een monopoliepositie zou moeten krijgen. De
                             eerder geschetste situatie waarin gemeenschappelijk aan strategieontwikkeling
                             wordt gedaan, is daar een rem op. Ook kan een uitgebreide, onafhankelijke rol
                             voor eindgebruikers en consumenten(organisaties) in dit verband een adequaat
                             mechanisme van checks and balances vormen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>                                                                      nieuwe checks and balances
Verder meent de wrr dat procedurele checks and balances vergezeld dienen te
gaan van ministeriële en parlementaire checks and balances. Een brede, reguliere
evaluatie door de overheid van de functies van de infrastructuur zal veel effectie-
ver zijn dan de huidige werkwijze, waarin slechts sprake is van beperkte evalua-
ties van de toezichthouders door externe adviesbureaus. Een duidelijk mandaat
voor toezichthouders om ook op strategisch gebied rekenschap tegenover de
betrokken ministers en een kamercommissie af te leggen in plaats van slechts
over en naar aanleiding van incidenten, zou de voorkeur verdienen. De wrr
benadrukt hierbij dat meer aandacht moet worden geschonken aan resultaat-
analyses en aan de ontwikkeling van adequate indicatoren en ‘benchmarks’.
In dit opzicht kunnen Europese netwerken van toezichthouders een schat van
vergelijkende informatie aandragen die bruikbaar is in de nationale context.
In het rapport van de wrr wordt erkend dat het buitengewoon moeilijk zal zijn
om adequate checks and balances te ontwerpen voor besluitvormingsarena’s die
meerdere niveaus bestrijken. Momenteel wordt ook weinig aandacht besteed aan
dit probleem. Maar als de verantwoordelijkheid voor de goedkeuring van lange-
termijninvesteringsplannen en van afzonderlijke investeringsbeslissingen naar
een Europees orgaan wordt verlegd (zoals al is voorgesteld voor elektronische
communicatie en energieagentschappen), verdient deze dimensie serieuze en                        27
urgente aandacht.
De wrr bespreekt in zijn rapport ook de mogelijkheid die de overheid in prin-
cipe heeft om strategisch gebruik te maken van haar aandeelhouderschap in
geprivatiseerde bedrijven, ten einde invloed uit te oefenen op de realisatie van
publieke waarden in deze organisaties. Een dergelijk gebruik zou echter zeer wel
ten koste kunnen gaan van de prestatie en waarde van de betreffende onderne-
ming. Toezicht, bij voorkeur door een onafhankelijke instantie, lijkt daarom een
potentieel meer geschikt want minder beperkend en meer transparant middel
om publieke beleidsdoelen te bereiken.
Tegelijkertijd geeft het aandeelhouderschap de overheid wel toegang tot waarde-
volle informatiebronnen aangaande infrastructuren, bijvoorbeeld ook in infra-
structuren die nu het doelwit worden van buitenlandse sovereign-wealthfond-
sen. In deze context kan overheidsparticipatie op een horizontale basis – als een
van verscheidene aandeelhouders – een belangrijk potentieel controlemiddel
vormen. Hoe dan ook, naar de mening van de wrr moet vervaging van rollen en
verantwoordelijkheden worden voorkomen. Een strikte scheiding tussen beleid
en zakelijke doelen moet gehandhaafd worden, bijvoorbeeld via protocollen die
worden opgesteld tussen de minister van Financiën (als aandeelhouder) en de
functionele ministers die verantwoordelijk zijn voor het beleid.
Ten slotte merkt de wrr op dat checks and balances niet alleen van toepassing
moeten zijn tussen de betrokken partijen; ook binnen organisaties moeten ze
versterkt worden. Gemeenten en provincies, bijvoorbeeld, hebben nu vaak
verschillende petten op: ze zijn aandeelhouder in een nutsbedrijf, maar ook zijn
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>   st ure n op infr a st ruc t ure n
                             ze de politiek verantwoordelijke toezichthouder (als lid van de raad van commis-
                             sarissen) en bovendien klant. In zeker twee van die rollen zal het langetermijn-
                             belang van investeringen in de infrastructuur niet hoog op de agenda staan.
                             De wrr pleit daarom voor toevoeging van deskundige leden aan de raad van
                             commissarissen die niet worden benoemd vanwege hun banden met de aandeel-
                             houders, maar vanwege hun expertise.
                             Met de regimeverandering in de infrastructuren is de aandacht gericht op
                             contracteerbare, zichtbare, afrekenbare en kwantificeerbare waarden. Door de
                             juiste checks and balances kunnen echter ook de langetermijnwaarden, de
                             onzichtbare, kwalitatieve waarden worden ingebracht in het afwegingsproces,
                             zelfs als die zich niet zo gemakkelijk laten kwantificeren en contractueel laten
                             afdwingen.
                 tot slot
                             Bij het ontwerpen van een nieuw institutioneel arrangement voor een infrastruc-
                             tuur zijn de hiervoor beschreven pijlers voor strategische beleidsoriëntaties alle-
                             drie van belang. Vanwege de aanmerkelijke verschillen tussen infrastructuren
28                           varieert de toepassing van deze oriëntaties. Zo is van belang of er concurrentie
                             tussen infrastructuren mogelijk is of niet, over welke periode de afschrijving
                             plaatsvindt, de tot nu toe doorgevoerde regimeverandering en ook de uitdagin-
                             gen waarvoor de sector momenteel staat – is er een grote systeeminnovatie nodig,
                             of gaat het om onderhoud?
                             Voor de analyse van de toepassing van pijlers voor de verschillende infrastruc-
                             turen, is gebruikgemaakt van figuur 1 (pagina 13). In onderstaande figuur is
                             aangegeven hoe de drie pijlers van een strategische beleidsoriëntatie passen in de
                             kwadranten.
                             Voor álle infrastructuren geldt: nieuwe rolverdeling. In alle sectoren moet de
                             minister inventariseren waar gaten zijn gevallen in rollen, waar onwenselijke
                             combinaties van rollen zijn ontstaan (bijvoorbeeld arbiter en speler) en waar
                             nieuwe rollen zijn ontstaan als gevolg van marktwerking of commercialisering
                             (onafhankelijke toezichthouder op investeringen).
                             De tweede strategische beleidsoriëntatie, nieuwe verbindingen, is vooral van
                             toepassing op infrastructuren die gekenmerkt worden door een hoge mate van
                             versplintering onder de betrokken partijen en in de besluitvormingsarena’s.
                             Verticale integratie van de infrastructuurbedrijven is hier mogelijk noch wense-
                             lijk. Publieke waarden op de lange termijn zouden echter krachtiger gerealiseerd
                             worden als toezichthouders, ministeries en de infrastructuurorganisaties hori-
                             zontale verbindingen met elkaar aangaan.
                             Voor infrastructuren waar de betrokken partijen redelijk homogeen zijn en die
                             bovendien vaak nog nationaal georiënteerd zijn, is aandacht voor nieuwe checks
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>                                                                                                     tot slot
Figuur 2        Drie pijlers van strategische beleidsoriëntatie in de kwadranten
     i                                                                                            ii
                                          meerdere niveaus
                                                                                     elektronische
                                                                         energie     communicatie
          nieuwe rollen
 nieuwe checks and balances
                                                                               nieuwe rollen
                                            wegen        vliegvelden
                                                                           nieuwe verbindingen
                                   dijken
                                                      spoorweg
                                                                                         veel en
  gelijksoortige
                                                        afval                       verschillende
       partijen
                                                                                        partijen
                                  drinkwater
          nieuwe rollen
 nieuwe checks and balances                                          nieuwe rollen                            29
                               riolering
    iv                                                                                           iii
                                             één niveau
         and balances van belang. Immers, deze vaak nog publieke organisaties hebben een
         winstoogmerk ontwikkeld (met uitzondering van riolering) en worden expliciet
         afgerekend op efficiëntie (bijvoorbeeld via benchmarks), wat een kortetermijn-
         doel is. Om juist in deze infrastructuren ook de publieke waarden op de lange
         termijn te realiseren, is deze aandacht voor checks and balances nodig.
         Met deze strategische beleidsoriëntatie is geen kant-en-klaar institutioneel arran-
         gement ontworpen voor alle infrastructuren. Maar het is wel duidelijk geworden
         dat er een reëel risico bestaat dat publieke waarden op de lange termijn als inno-
         vatie, duurzaamheid en langdurige beschikbaarheid en toegankelijkheid van de
         infrastructuren op het tweede plan geraken indien de institutionele arrangemen-
         ten niet worden herzien. Als we ook de publieke waarden in de Nederlandse
         infrastructuren op de lange termijn willen blijven realiseren, is een strategische
         heroriëntatie op de drie pijlers noodzakelijk. Deze heroriëntatie resulteert in een
         investeringsopdracht in beleid, institutionele arrangementen en in de harde
         infrastructuur.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>W R R R A P P O R T E N A A N D E R E G E R I N G 81
Sturen op infrastructuren
In alle sectoren van de Nederlandse infrastructuren is de afgelopen tien tot twintig
jaar een zekere mate van commercialisering, liberalisering of privatisering door-
gevoerd. Waar voorheen publieke monopolies heersten, wordt het eigendom en
het beheer van de infrastructuren tegenwoordig gedeeld door meerdere publieke en
private partijen. Het oorspronkelijke doel van deze operatie is in veel gevallen bereikt:
efﬁciëntieverhoging, grotere klantgerichtheid en meer keuzemogelijkheden voor de
consument.
De vraag is of deze nadruk op het actuele consumentenbelang voldoende ruimte
laat voor het realiseren van doelen op lange termijn die onze samenleving als
geheel aangaan: innovatie, beschikbaarheid op lange termijn en duurzaamheid
van de infrastructuren. Dit is van cruciaal belang voor de economische en sociale
ontwikkeling, die in toenemende mate onder druk komt te staan door de uitputting
van natuurlijke hulpbronnen en klimaatverandering.
De overgang naar een duurzame toekomst vergt substantiële investeringen in de
infrastructuren, die in de huidige situatie niet vanzelfsprekend worden gedaan.
De wrr heeft onderzocht hoe deze investeringen op lange termijn kunnen worden
veiliggesteld, met behoud van een efﬁciënte werking van de infrastructuren.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>