<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>Evenwichtskunst</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid werd in voorlopige vorm
ingesteld in 1972. Bij wet van 30 juni 1976 (Stb. 413) is de positie van de raad
definitief geregeld. De huidige zittingsperiode loopt tot 31 december 2012.
Ingevolge de wet heeft de raad tot taak ten behoeve van het regeringsbeleid
wetenschappelijke informatie te verschaffen over ontwikkelingen die op langere
termijn de samenleving kunnen beïnvloeden. De raad wordt geacht daarbij tijdig
te wijzen op tegenstrijdigheden en te verwachten knelpunten en zich te richten
op het formuleren van probleemstellingen ten aanzien van de grote beleidsvraagstukken,
alsmede op het aangeven van beleidsalternatieven.
Volgens de wet stelt de wrr zijn eigen werkprogramma vast, na overleg met de
minister-president die hiertoe de Raad van Ministers hoort.
De samenstelling van de raad is:
prof.dr. J.A. Knottnerus (voorzitter)
prof.dr.ir. M.B.A. van Asselt
prof.dr. P.A.H. van Lieshout
prof.mr. J.E.J. Prins
prof.dr.ir. G.H. de Vries
prof.dr. P. Winsemius
Secretaris: dr. W. Asbeek Brusse
De wrr is gevestigd:
Lange Vijverberg 4-5
Postbus 20004
2500 ea Den Haag
Telefoon 070-356 46 00
Telefax 070-356 46 85
E-mail info@wrr.nl
Website http://www.wrr.nl
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>Evenwichtskunst
over de verdeling van verantwoordelijkheid
voor fysieke veiligheid
Den Haag, november 2011
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>Verantwoording
Samenstelling: wrr
Vormgeving cover en binnenwerk: Studio Daniëls, Den Haag
© Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid
Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen
in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige
wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier,
zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.
Voor zover het maken van kopieën uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16B
Auteurswet 1912 jº het Besluit van 20 juni 1974, Stb. 351, zoals gewijzigd bij het Besluit van
23 augustus 1985, Stb. 471 en artikel 17 Auteurswet 1912, dient men de daarvoor wettelijk
verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (Postbus 3051, 2130 KB
Hoofddorp). Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers
en andere compilatiewerken (artikel 16 Auteurswet 1912) dient men zich tot de uitgever te
wenden.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>UWRR

WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID

Aan de minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties
Dhr.mr. J.P.H. Donner

Postbus 20011

2500 EA Den Haag

ons kenmerk doorkiesnummer telefax
AK2011044/am 070-356 4691 070-356 4685
onderwerp email datum

Visie op risico-regelreflex voorzitter@wrr.nl 28 november 2011

Het doet ons genoegen u hierbij onze reflectie Evenwichtskunstaan te bieden, naar aanleiding
van uw verzoek van 12 april 2011. U vroeg de raad zijn visie te geven op de mogelijkheden
voor een generiek risicobeleid op het gebied van de fysieke veiligheid, met een kleinere rol voor
de overheid. U verzocht daarbij ook aanknopingspunten aan te geven voor het doorbreken van
de zogenoemde risicoregelreflex en de reflex om de verantwoordelijkheid bij de overheid te
leggen.

De raad constateert dat het in feite gaat om een mogelijke /ncident(regel)reflex. Maar terwijl
politici, bestuurders en ambtenaren deze reflex als realiteit ervaren, is er geen solide
wetenschappelijk bewijs voor een daadwerkelijke doorwerking hiervan in het domein van de
fysieke veiligheid. Het is daarom wenselijk het perspectief te kantelen van het bewijzen van
falend bestuur naar het stimuleren van goed bestuur, en van de aanleiding van wet- en
regelgeving (incidenten) naar het doel: verantwoord omgaan met bedreigingen van de fysieke
veiligheid. Dat doel is dichterbij te brengen door een evenwichtiger verantwoordelijkheids-
verdeling tussen overheid, bedrijven, en burgers.

Vijf aanknopingspunten zijn van belang bij het kritisch nadenken over de rol van de overheid en
een evenwichtiger verdeling van verantwoordelijkheden. Deze zijn als volgt samen te vatten:
verviecht goede en kwade kansen, verdisconteer sociaalpsychologische kenmerken van gevaar,
benut de mogelijkheden van risicovergelijking, accepteer onzekerheid en organiseer de omgang
met onzekerheid. Deze rapportage verkent wat deze kunnen betekenen voor het beleid.
Daarnaast kan meer gebruik gemaakt worden van het terugredeneren vanuit schadevoorziening
naar de verantwoordelijkheden voor bedrijfsleven, burgers en overheid in het domein van
fysieke veiligheid. Een generiek systeem van schadevoorziening is niet mogelijk maar er zijn wel
algemene lijnen waarlangs een evenwichtige verantwoordelijkheidsverdeling kan worden
uitgewerkt, zodat alle partijen worden geprikkeld schade te voorkomen, te beperken en af te
dekken. Dat levert ook concrete aanknopingspunten op voor het doorbreken van ongewenste
automatismen en reflexen.

Op diverse deelterreinen ontbreekt nog belangrijke kennis die nodig is om tot verdere
verbetering van het beleid te kunnen komen, en de raad formuleert daarom ook enkele
onderzoeksaanbevelingen.

Lange Vijverberg 4-5, Postbus 20004, 2500 EA Den Haag
telefoon (o70) 356 46 90, fax (070) 356 46 85, website: www.awrrnl, e-mail: info@wrrnl
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>URR

WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID

Met het oog op uw programma Risico’s en verantwoordelijkheden vroeg u de WRR binnen een
aantal maanden zijn reflectie kenbaar te maken. De WRR heeft daartoe relevante eerdere WRR-
adviezen opnieuw doordacht en verrijkt met voortschrijdend inzicht, recente wetenschappelijke
literatuur, inbreng vanuit andere adviesorganen, bijdragen uit andere lopende WRR-projecten,
en aanvullende gesprekken met deskundigen in wetenschap en beleid. Omdat zich bij het in de
praktijk omgaan met incidenten ook indringende politiek-bestuurlijke uitdagingen voordoen, zal
de Raad voor het Openbaar Bestuur in aansluiting op de voorliggende reflectie handvatten voor
die praktijk uitwerken,

De raad ziet uit naar uw reactie op zijn reflecties en handreikingen ten behoeve van het
programma Risico’s en verantwoordelijkheden, en is benieuwd naar de doorwerking ervan in
het kabinetsbeleid,

De voorzitter, De secretaris,

-

Prof.dr. J.A. Knottnerus Dr. W. Asbeek Brusse
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>                                                                       7
inhoudsopgave
Ten geleide                                                         9
1       Inleiding                                                   11
1.1     Verantwoordelijkheid voor fysieke veiligheid                11
1.2     Verzoek om reflectie                                        11
1.3     Kernbegrippen: incidenten, schade, risico’s en onzekerheid  13
1.4     Wisselwerkingen                                            16
1.5     Leeswijzer                                                  17
2       Omgaan met incidenten                                      21
2.1     Risico-regelreflex?                                         21
2.2     Gevoelde realiteit                                         22
2.3     Gebrek aan bewijs                                          23
2.4     Co-existentie gevoelde realiteit en gebrek aan bewijs      26
2.5     Kanteling van perspectief: goed bestuur als vertrekpunt    27
2.6     Conclusie                                                  29
3       Risico’s en onzekerheid                                    33
3.1     Fundamentele politieke afwegingen                          33
3.2     Vervlecht goede en kwade kansen                            34
3.3     Verdisconteer sociaalpsychologische kenmerken van gevaar   35
3.4     Benut risicovergelijking                                   36
3.5     Accepteer - verantwoordelijkheid voor - onzekerheid        37
3.6     Organiseer de omgang met onzekerheid                       39
3.7     Vertaling naar beleid                                      41
3.7.1   De Nationale Risicobeoordeling                             41
3.7.2   Herziening omgevingsrecht: operatie Eenvoudig Beter        43
3.8     Conclusie                                                  48
4       Schadevoorziening als perspectief                          53
4.1     Schade als brandpunt                                       53
4.2     De huidige praktijk                                        53
4.3     Oorzaken van ongedekte schade                              58
4.4     Schadevoorziening als perspectief voor een evenwichtige
        verantwoordelijkheidsverdeling                             62
4.4.1   De eigen en maatschappelijke verantwoordelijkheid
        van het bedrijfsleven                                      64
4.4.2   De rol van burgers                                         67
4.4.3   De rol van de overheid                                     68
4.5     Conclusie                                                   71
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>8     evenwichtskunst
 5        Conclusies                                                            81
 5.1      Moeilijke vragen                                                       81
 5.2      Kernbegrippen: incidenten, schade, risico’s en onzekerheid             81
 5.3      De reflexen voorbij                                                   82
 5.4      Mogelijkheden voor generiek beleid?                                   83
 5.4.1    Aandachtspunten voor het omgaan met risico’s en onzekerheid           84
 5.4.2    Schadevoorziening als perspectief voor verantwoordelijkheidsverdeling 84
 5.5      Top 3 onderzoek                                                       86
 5.6      Tot slot                                                              87
 Literatuur                                                                     89
 Bijlage: Geraadpleegde personen                                                97
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>                                                                                 9
ten geleide
Deze reflecties zijn voorbereid door een interne projectgroep van de wrr die
bestond uit prof.dr.ir. Marjolein van Asselt (Raadslid en voorzitter van de pro-
jectgroep), prof.dr. André Knottnerus (voorzitter van de Raad) en dr. Peter de
Goede (projectcoördinator). Dr. Karin Ammerlaan heeft een belangrijke bij-
drage geleverd aan de beschouwing over schadevoorziening. Joris van Egmond
en Jelle van Aanholt hebben als stagiair de projectgroep versterkt en uitstekend
ondersteunend werk verricht.
In het kader van deze reflecties heeft de projectgroep gesproken met deskun-
digen uit bestuur, politiek, wetenschap, andere adviesorganen en het bedrijfs-
leven (verzekeraars en advocatuur) (zie bijlage Geraadpleegde personen). De
wrr is deze personen zeer erkentelijk voor hun bereidheid tot het delen van
kennis en inzichten. Velen van hen hebben ook eerdere conceptteksten van
waardevolle op- en aanmerkingen voorzien.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>10 evenwichtskunst</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>                                                                                11
1         inleiding
1.1       verantwoordelijkheid voor fysieke veiligheid
Fysieke veiligheid is een voorwaarde voor individuele ontplooiing en onderne-
mingszin en vormt de basis voor welvaart en welzijn. Mede dankzij decennia
van overheidsinterventies is Nederland relatief gezien een veilig land gewor-
den. Het huidige kabinet stelt in het Regeerakkoord: “Veiligheid is een kerntaak
van de overheid”. Bovendien vloeien uit de Grondwet en internationale verdra-
gen1 voor de overheid positieve verplichtingen voort om garant te staan voor
een bepaald niveau van veiligheid en risicoafdekking.
Het is daarom noch verrassend noch onredelijk dat de maatschappij de over-
heid aanspreekt op (potentiële) bedreigingen en daadwerkelijke aantastingen
van de fysieke veiligheid. Een bepaald verwachtingsniveau is gerechtvaardigd.
De legitimiteit van de overheid kan onder druk komen te staan als de overheid
tekortschiet in de zorg voor fysieke veiligheid.
Verwachtingen over de rol van de overheid kunnen echter ook overspannen
zijn. Dat de overheid geen absolute veiligheid kan garanderen en ook niet
voor elke aantasting van de fysieke veiligheid verantwoordelijk gehouden kan
worden, is inmiddels een open deur. Fysieke veiligheid is het resultaat van het
handelen van heel veel verschillende partijen, die er hun eigen belangen en
logica’s op na houden en die opereren in complexe, vaak internationaal vertakte
ketens en netwerken, waar een nationale overheid geen grip op heeft. De over-
heid is voor het inschatten van bedreigingen afhankelijk van expertise, terwijl
op deskundigheid niet blind gevaren kan worden. Het handelingsvermogen
van de overheid wordt door deze afhankelijkheden bepaald. In discussies over
overheids­verantwoordelijkheid voor fysieke veiligheid moet daarmee rekening
gehouden worden (wrr 2008).
De rechtsstaat legt bovendien ook beperkingen op aan de mogelijkheden van
de overheid om de fysieke veiligheid te garanderen. De rechtsstaat mag immers
niet bezwijken onder de druk van veiligheidsbevorderende maatregelen: “De
rechtsstaat impliceert een subtiele combinatie van aan de ene kant beperking
van staatsmacht en aan de andere kant inzet van die macht, teneinde individu-
ele vrijheden te ontzien en deze een reële betekenis te geven” (wrr 2002: 79).
1.2       verzoek om reflectie
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) heeft de
wrr verzocht te reflecteren op het thema ‘risico’s en verantwoordelijkheden’.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>12 evenwichtskunst
       Dit verzoek moet gezien worden tegen de achtergrond van een toezegging
       (door zijn voorganger aan de Tweede Kamer) een visie te ontwikkelen op de rol
       van de overheid ten aanzien van risico’s. 2 Met het oog daarop is in 2011 bij de
       bzk-directie Organisatie- en Personeelsbeleid Rijk het programma Risico’s en
       verantwoordelijkheden gestart.
       Het programma focust op fysieke veiligheid3: een omvangrijk thema dat aan veel
       beleidsterreinen en departementen raakt, met grote inhoudelijke verschillen,
       maar ook gemeenschappelijke kenmerken. De fysieke veiligheid komt in het
       geding als materiële en immateriële zaken die de maatschappij waardevol acht,
       worden bedreigd door activiteiten, ontwikkelingen, ongevallen en gebeurtenis-
       sen die primair een natuurlijke of technologische oorzaak hebben. Hieronder
       vallen uitbraken van epidemieën, natuurgeweld, overstromingen, problemen
       met gevaarlijke stoffen en voedselveiligheid, transportongevallen, grote bran-
       den in publieke ruimten, ongelukken door constructiefouten en risico’s van
       (nieuwe) technologieën, zoals kernenergie, co2-opslag en nanotechnologie. 4
       Het verzoek om reflectie heeft het over een ‘breed gedeelde’ probleemstelling,
       die als volgt wordt omschreven:
          De overheid is de afgelopen decennia in toenemende mate aangesproken op het
          afdekken van allerhande risico’s voor burgers en bedrijven. Als een nieuw risico
          bekend wordt of na een ernstig incident volgt bijna standaard vanuit de samenle-
          ving en de politiek een roep om drastische overheidsmaatregelen, om het risico
          in de toekomst uit te sluiten. De overheid anticipeert vaak op een dergelijke
          reactie en draagt daardoor onbedoeld bij aan het beeld dat zij inderdaad het voor-
          naamste risicovangnet voor de samenleving is. Die verwachting leidt vervolgens
          vaak tot teleurstelling in het kennelijke falen van de overheid. De zogenaamde
          risico-regelreflex leidt bovendien op veel terreinen tot onevenwichtigheden in
          het veiligheidsbeleid: hoge kosten, inefficiënte inzet van overheidsmiddelen, laag
          veiligheidsrendement, aantasting van waarden als burgervrijheden, onduidelijk-
          heid in verantwoordelijkheden en belemmering van technologische innovatie en
          welvaartsgroei.
       De risico-regelreflex is volgens het verzoek om reflectie een ‘hardnekkig’ ver-
       schijnsel dat ‘prominent aanwezig’ is. Het verzoek ademt de geest van een
       overvraagde, overbelaste en overreagerende overheid.
       Concreet verzoekt de minister van bzk om reflectie op twee vragen:
       1. Welke mogelijkheden ziet u voor een generiek risicobeleid met een kleinere
          rol voor de overheid met betrekking tot het afwenden en compenseren van
          risico’s?
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>                                                                      inleiding  13
2. In hoeverre ziet u aanknopingspunten om bestaande mechanismen te door-
   breken en blokkades weg te nemen, zowel wat betreft de risico-regelreflex,
   als wat betreft de reflex om de verantwoordelijkheid bij de overheid te leg-
   gen?
De eerste vraag gaat over principes van beleid en dus over de vraag welke
uitgangspunten, regels, arrangementen en instituties wenselijk zouden zijn.
Hoe kan de overheid ten aanzien van fysieke veiligheid een evenwichtige ver-
antwoordelijkheidsverdeling bevorderen? De tweede vraag gaat veeleer over
gedragsmechanismen en politieke fenomenen die schuilgaan achter de ver-
onderstelde reflexen. Beide reflectievragen verwijzen naar lastige afwegingen
waarvoor de overheid zich gesteld ziet, bijvoorbeeld tussen eigen verantwoor-
delijkheid en solidariteit, tussen rechtvaardigheid en redelijkheid of tussen
veiligheid en vrijheid van handelen. Simpele antwoorden zijn er niet. De zorg
voor fysieke veiligheid vergt evenwichtskunst.
1.3        kernbegrippen: incidenten, schade, risico’s
		         en onzekerheid
De beantwoording van de gestelde vragen vraagt om conceptuele helderheid.
Wanneer begrippen als risico en incident in één adem worden genoemd, ver-
hindert dat het zicht op de aard en omvang van de problematiek en de aankno-
pingspunten voor beleid. Wij maken in deze reflecties daarom onderscheid
tussen incidenten, schade, risico’s en onzekerheid. Wij differentiëren dus naar
het handelen bij daadwerkelijke aantastingen van de fysieke veiligheid (inci-
denten5), de wijze waarop met gevolgen (schade) wordt omgegaan, de omgang
met relatief bekende en onbetwiste veiligheidsproblemen (risico’s) en de veilig-
heidsvraagstukken die gekenmerkt worden door kennisproblemen en/of waar-
deconflicten, waarvoor we onzekerheid als verzamelterm hanteren. 6
Incidenten
Bij incidenten is de aantasting van de fysieke veiligheid een feit. We gebruiken
de term ‘incident’ als een overkoepelend begrip dat verwijst naar een acute of
sluipende noodsituatie in het domein van fysieke veiligheid. Dat kunnen situa-
ties zijn die vooraf als - min of meer - waarschijnlijk werden ingeschat. Maar op
het moment dat incidenten zich voordoen, is de kansberekening niet relevant
meer: tot de vooravond van het incident kan er in termen van risico worden
gesproken, achteraf kan het incident meegenomen worden in het inschatten
van soortgelijke gebeurtenissen in de toekomst, maar tijdens een incident is het
gevaar reëel. De nadruk ligt dan dus op de politiek-bestuurlijke omgang met de
actuele fysieke onveiligheid en de schade die daarvan het gevolg is.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>14 evenwichtskunst
       Het fundamentele kenmerk van risico’s is juist de vraag wanneer, waar en in
       welke mate de kwade kansen (zie Box 1.1) zich ook daadwerkelijk zullen mani-
       festeren. Bij onzekerheid komt daar nog de vraag bij of deze kwade kansen zich
       überhaupt zullen manifesteren. Bij incidenten gaat het om de bestrijding van
       daadwerkelijke aantastingen van de fysieke veiligheid. Bij risico’s en onzeker-
       heid staat de afweging van goede en kwade kansen centraal. Aan het omgaan
       met risico’s en onzekerheid ligt de ambitie om incidenten en schade te voor-
       komen of te beperken of erop te anticiperen ten grondslag.7 Bij incidenten en
       schade draait het om het ‘genezen’ van fysieke onveiligheid, die niet voorko-
       men is of kon worden.
       Box 1.1         Goede en kwade kansen
          In deze reflecties volgen we de terminologie van goede en kwade kansen, zoals
          die in het wrr-rapport Onzekere veiligheid (2008) werd gehanteerd. We gebrui-
          ken ze als aanduiding van potentiële voor- en nadelen, dus als effecten die zich
          zouden kunnen voordoen. Kans wordt hier dus gebruikt in de dagelijkse beteke-
          nis, namelijk als de mogelijkheid dat iets ten goede of ten kwade kan uitpakken,
          en niet in de betekenis van een statistisch vaststelbare waarschijnlijkheid. De
          aanduiding goede en kwade kansen werd ook gehanteerd in het rivm-rapport
          Nuchter omgaan met risico’s (2003). 8 In deze rapporten wordt verwezen naar
          de klassieke Wildavsky-stelling (1988) dat innovatie nooit zonder risico is: de
          potentiële voor- en nadelen moeten in samenhang worden beschouwd. Hoewel
          Wildavsky de termen goede en kwade kansen niet letterlijk gebruikte, deed
          Stallen (2002)9 dat in het voortbouwen op Wildavsky’s ideeën wel.
          Buiten de specifieke risicoliteratuur is het vocabulaire van goede en kwade
          kansen veel gangbaarder. Het werd al in 1888 gebruikt in het wetenschappelijke
          tijdschrift ‘De Economist’, al lijkt het erop dat het in de economische hoek in
          onbruik is geraakt. In de letselschade- en aansprakelijkheidshoek zijn het wel
          reguliere begrippen. Dit is te herleiden tot het Burgerlijk Wetboek, waarin de
          volgende passage staat: “De begroting van nog niet ingetreden schade kan door
          de rechter geheel of gedeeltelijk worden uitgesteld of na afweging van goede en
          kwade kansen bij voorbaat geschieden” (cursivering toegevoegd).10
       Risico’s en onzekerheid
       Risico’s zijn in het door ons gehanteerde conceptuele kader calculeerbare vei-
       ligheidsproblemen, omdat de aard en omvang van het potentiële gevaar, de
       kansen en de effecten voldoende bekend en onbetwist zijn. Risico’s kunnen
       uitgedrukt worden als de functie van de kans (waarschijnlijkheid) en het ge-
       volg (impact). De politiek-bestuurlijke kwesties betreffen de vraag of de risico’s
       in het licht van de voordelen acceptabel zijn, of en hoe die risico’s het beste
       kunnen worden beheerst en welke rol daarbij is weggelegd voor de overheid.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>                                                                                     inleiding   15
              Daarnaast zijn er ook veiligheidsvraagstukken die gekenmerkt worden door
              kennisproblemen en waardeconflicten, als gevolg waarvan:
              -- het zicht op de relaties tussen oorzaken en effecten gebrekkig is (complex);
              -- bedreigingen denkbaar zijn maar niet onomstotelijk vast staan (onzeker);
              -- de effecten controversieel zijn en de meningen over wat normatief wel en
                    niet acceptabel is, uiteen lopen (omstreden11).
              Voor dergelijke bedreigingen van de fysieke veiligheid gebruiken we onzeker-
              heid als verzamelterm. Het is dus van belang om onzekerheid te onderschei-
              den van onwaarschijnlijkheid: complexe, denkbare, doch niet aangetoonde of
              betwiste bedreigingen zijn niet per definitie onwaarschijnlijk. Vanwege ken-
              nisproblemen kan juist geen uitspraak over waarschijnlijkheid worden gedaan.
              Wie beide begrippen gelijkschakelt, neemt kennisproblemen en waardeconflic-
              ten onvoldoende serieus.
              Bij onzekerheid is gevaar dus potentieel in de meest fundamentele zin van
              het woord: de bedreiging van de fysieke veiligheid, incidenten en schadelijke
              gevolgen zijn denkbaar, maar staan niet vast. Voorbeelden zijn nieuwe techno-
              logieën, nieuwe infectieziekten, door klimaatverandering veroorzaakt natuur-
              geweld, en problemen zonder precedent met voedselveiligheid en ongelukken
              met gevaarlijke stoffen. In geval van onzekerheid is er fundamentele twijfel
              over de noodzaak, de kaders en de aangrijpingspunten van beleid. Onzekerheid
              vraagt om reflectie, onderzoek en grondige dialoog met verschillende partijen
              over goede en kwade kansen en dus ook over normatieve uitgangspunten
              (wrr 2006). Dat is nodig voordat zinnige uitspraken gedaan kunnen worden
              over de verdeling van verantwoordelijkheden en het te voeren beleid. Bij onze-
              kerheid gaat het dus om de politiek-bestuurlijke vraag hoe om te gaan met ken-
              nisproblemen en waardeconflicten.
Figuur 1.1         Risico – onzekerheid continuüm
                                            ro blemen
                                    kennisp
                                                                            complex
  risico                                                                    onzeker    onzekerheid
                                                                           omstreden
voldoende bekend + onbetwist =
                                    waardeco
         calculeerbaar                         nflicten
              Het verschil tussen berekenbaar of niet is van wezenlijk belang. Tegelijkertijd
              is het onderscheid gradueel en de overgang onscherp (zie figuur 1.1). Er kan juist
              controverse ontstaan over de vraag of het onderhavige gevaar voldoende be-
              kend en onbetwist is (risico) of dat het juist onzeker, complex en/of omstreden
              is (onzekerheid). We hebben het dus over een conceptueel onderscheid waar-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>16  evenwichtskunst
        mee nadrukkelijk aandacht gevraagd wordt voor kennisproblemen en waar-
        deconflicten, en daarmee ook voor de normatieve en sociaalpsychologische
        dimensie van de veiligheidsproblematiek (zie verder hoofdstuk 3).
        Door onderzoek, dialoog, ervaring en ander voortschrijdend inzicht actief in te
        zetten, zou onzekerheid getransformeerd kunnen worden naar berekenbare ri-
        sico’s. Risico’s kunnen dus ook opgevat worden als het bijzondere geval binnen
        de categorie van potentiële bedreigingen van de fysieke veiligheid (De Vries e.a.
        2011). Maar wat zich aanvankelijk aandiende als een calculeerbaar risico, kan,
        bijvoorbeeld doordat nieuwe partijen met andere waarden of inzichten zich in
        het maatschappelijke debat mengen, ook een onzekerheid worden. Het is dus
        noodzakelijk te accepteren dat ten tijde van besluitvorming onzekerheid dik-
        wijls een blijvend gegeven is.
        Schade
        Het begrip schade verwijst niet naar het moment(um) van fysieke onveiligheid
        (incident), maar vraagt aandacht voor de negatieve gevolgen van natuurlijke
        en technologische activiteiten, ontwikkelingen, ongevallen en gebeurtenis-
        sen, op de korte en de lange termijn. Schade kan materieel en immaterieel zijn:
        mensen, de omgeving, private en publieke zaken kunnen op allerlei manieren
        beschadigd worden. In schade wordt de aantasting van de fysieke veiligheid
        concreet voor burgers, bedrijven en de overheid. Hoe met schade om te gaan
        (in de zin van opruimen, afwikkelen, herstel en compensatie) is een cruciale
        politiek-bestuurlijke uitdaging.
        Wij beschouwen schade als een brandpunt voor vragen over verantwoordelijk-
        heid. Vraagstukken van preventie, risicobeheersing en het omgaan met onze-
        kerheid kunnen dan verbonden worden met prangende kwesties die spelen
        bij incidenten en schade. Wij introduceren het begrip schadevoorziening voor
        het geheel aan voorzieningen en arrangementen die tot doel hebben schade te
        voorkomen, te beperken en te dekken. Schadevoorziening als invalshoek biedt
        een basis voor een samenhangend perspectief op de verantwoordelijkheidsver-
        deling: het is een manier om vanuit de situatie achteraf na te denken over hoe
        de verantwoordelijkheden vooraf te verdelen. Van evenwichtigheid in de ver-
        antwoordelijkheidsverdeling is volgens ons sprake als alle partijen geprikkeld
        worden om schade zo veel mogelijk te voorkomen of op zijn minst te beperken
        en als, indien nodig, financiële middelen beschikbaar zijn om de omgang met
        schade te vergemakkelijken.
1.4     wisselwerkingen
        Het over één kam scheren van incidenten, schade, risico’s en onzekerheid ver-
        troebelt het zicht op de verschillende uitdagingen voor politiek en bestuur en
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>                                                                           inleiding 17
    de passende aanknopingspunten voor herijking van de verantwoordelijkheids-
    verdeling. Dat neemt niet weg, dat de wijzen waarop we omgaan met inciden-
    ten, schade, risico’s en onzekerheid elkaar wel beïnvloeden.
    Incidenten kunnen laten zien dat bepaalde risico’s en onzekerheden niet wer-
    den onderkend, werden onderschat of terzijde werden geschoven. We kunnen
    dan ook veel leren van incidenten. Maar als de fysieke veiligheidszorg uitslui-
    tend gebaseerd is op incidenten, in het bijzonder gebeurtenissen met een kleine
    kans maar een grote impact, dan kan risicobeleid verworden tot het kortzichtig
    reguleren van de ongelukken van gisteren (Versluis e.a. 2010). Idealiter bie-
    den risicobeleid en een verstandige omgang met onzekerheid tegenwicht aan
    overreacties na incidenten. Andersom kan de wijze waarop we omgaan met
    incidenten en schade, de context waarin risicobeleid tot stand komt en de mate
    van onzekerheidsacceptatie beïnvloeden. De afhandeling van incidenten kan
    potentiële schadeveroorzakers prikkelen tot risicobeheersing en proactieve
    maatregelen, waardoor de rolverdeling ten aanzien van risico’s en onzekerheid
    evenwichtiger wordt.
    Incidenten, schade, risico’s en onzekerheid zijn dus verschillende dimensies
    van fysieke veiligheidszorg. Elke dimensie brengt andere politiek-bestuurlijke
    vragen met zich mee, terwijl de omgangsstijlen elkaar wel beïnvloeden. Dat
    vraagt om een evenwichtige en samenhangende benadering van de verschil-
    lende dimensies.
1.5 leeswijzer
    In hoofdstuk 2 staan we stil bij de probleemdefinitie van de zogenaamde
    risico-regelreflex: dat is het ‘frame’ waarmee in het Programma Risico’s en
    verantwoordelijkheden het denken over fysieke veiligheid wordt ingekaderd.
    Wij beargumenteren dat in dit discours feitelijk het politiek-bestuurlijke (wan)
    gedrag bij incidenten centraal staat. Daarom is volgens ons incident(regel)reflex
    een betere benaming.
    Wij concluderen dat politici, bestuurders en ambtenaren de incident(regel)-
    reflex als realiteit ervaren. Tegelijkertijd ontbreekt empirisch onderzoek om de
    overregulering na het optreden van incidenten wetenschappelijk te kunnen
    bewijzen. In deze reflecties stellen wij daarom voor het perspectief te kantelen:
    van het bewijzen van slecht politiek-bestuurlijk gedrag naar het stimuleren van
    goed bestuur. Hiermee verleggen we dus het accent van de aanleiding tot wet-
    en regelgeving (incidenten) naar het doel van beleid (fysieke veiligheid) en de
    wijze waarop dat doel gerealiseerd kan worden (verantwoordelijkheidsverde-
    ling). Zo komt de fundamentele, maar moeilijk te beantwoorden vraag naar het
    omgaan met potentiële bedreigingen van de fysieke veiligheid, over het gehele
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>18 evenwichtskunst
       spectrum van risico’s en onzekerheid, centraal te staan. In hoofdstuk 3 formu-
       leren we hiertoe vijf aandachtspunten en verkennen we hoe deze kunnen wor-
       den benut in actuele beleidsontwikkelingen. We hebben daartoe de Nationale
       Risicobeoordeling in het kader van de Strategie Nationale Veiligheid en de her-
       ziening van het omgevingsrecht in het kader van de operatie Eenvoudig Beter
       als kapstokken benut.
       In hoofdstuk 4 richten wij de blik op schadevoorziening als perspectief voor
       het herijken van de verantwoordelijkheidsverdeling voor fysieke veiligheid.
       Schadevoorziening heeft vanzelfsprekend het dekken van de geleden schade
       tot doel, maar geeft ook positieve of negatieve prikkels om incidenten te voor-
       komen, schade te beperken, risico’s te beheersen en onzekerheid te verkleinen.
       Wij schetsten een reeks opties die het veronderstelde automatisme om de (fi-
       nanciële) verantwoordelijkheid bij de overheid te leggen kunnen tegengaan en
       tevens kunnen bijdragen aan veiligheidswinst.
       In hoofdstuk 5 vatten we de inzichten samen die langs de verschillende dimen-
       sies van veiligheid (incidenten, risico’s, onzekerheid en schade) verkregen zijn.
       We reflecteren op de aan ons gestelde vragen over: 1) de mogelijkheden voor ge-
       neriek beleid gericht op een evenwichtige verantwoordelijkheidsverdeling, en
       2) aanknopingspunten voor de politiek-bestuurlijke omgang met aantastingen
       van de fysieke veiligheid. Op deze manier hopen wij een bijdrage te leveren aan
       verdere discussie en beleidsontwikkeling ten aanzien van fysieke veiligheid.
       Wij hebben niet al het noodzakelijke onderzoek zelf ter hand kunnen nemen.
       Daarom presenteren wij in hoofdstuk 5 een top drie van onderzoek dat volgens
       ons vereist is voor een volgende stap.
       De wrr adviseert regeringsbreed en vanuit een lange termijn oriëntatie.
       Daarom concentreren we ons in deze reflectie op fundamentele uitdagingen
       die generiek zijn of op interdepartementale belangstelling kunnen rekenen.
       Centraal staat wat de Nederlandse overheid zelf kan doen, rekening houdend
       met de grenzen aan het handelingsvermogen. De geschetste opties zijn ook te
       benutten als bouwstenen voor een internationale strategie, gericht op de aan-
       pak van fysieke veiligheidsuitdagingen in Europees of internationaal verband.
       (Voor de wijze waarop verwijzen we naar het wrr-rapport (2010) Aan het
       buitenland gehecht).
       De onderhavige reflecties vormen een synthese van relevante wrr-adviezen12,
       die opnieuw zijn doordacht en verrijkt met voortschrijdend inzicht naar aan-
       leiding van de reacties daarop, recente wetenschappelijke literatuur, inbreng
       en adviezen van andere adviesorganen, bijdragen uit lopende wrr-projecten
       (waaronder Markt, staat en samenleving, Lessen van evaluaties, Toezicht en
       Vertrouwen in de burger) en aanvullende gesprekken (zie bijlage).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>                                                                                   inleiding   19
noten
1     Bijv. de zaken Öneryildiz vs. Turkije en Tätar vs. Roemenië bij het Europese Hof voor
      de Rechten van de Mens, zie Ammerlaan (2009), De Hert (2011) en Spier (2011).
2     Deze ambitie is niet nieuw. Mijlpalen in de voortgaande ontwikkeling van beleid
      ten aanzien van risico’s zijn de nota’s Omgaan met risico’s (Tweede Kamer, 1988-
      1989, 21 137, nr. 5), het Nationaal Milieubeleidsplan 4 (2001), en de reeks van nota’s en
      brieven die uitmondde in de kabinetsvisie Nuchter omgaan met risico’s (Ministerie
      van vrom, 2004). Naar dit ‘voorwerk’ wordt ook verwezen in het bzk-projectplan
      Risico’s en verantwoordelijkheden. Ook in de gedachtelijnen en terminologie gehan-
      teerd in deze reflecties klinkt die beleidsontwikkeling door.
3     En dus niet op sociale veiligheid, waarvan de aantastingen zich kenmerken door
      moedwilligheid (terrorisme, criminaliteit).
4     Vergelijk definities in Rob (2011), nifv Nibra (2008) en wrr (2008).
5     In deze reflecties gebruiken we de termen incident, crisis en ramp nevenschikkend.
      De keuze kan betwist worden, bijvoorbeeld omdat het begrip ‘incident’ onvoldoende
      recht zou doen aan het structurele karakter of de structurele oorzaken van een be-
      dreiging van de fysieke veiligheid.
6     Deze indeling is niet rechtstreeks aan de wetenschappelijke literatuur ontleend.
      Diverse experts hebben ons hierop gewezen. Het nut van onderscheid tussen daad-
      werkelijke (incidenten en schade) en potentiële (risico’s en onzekerheid) aantastin-
      gen van de fysieke veiligheid werd echter breed onderschreven. Het onderscheid
      tussen de aantasting van de fysieke veiligheid als een politiek-bestuurlijk moment
      (incident) en het vraagstuk van (materiële en immateriële) schade werd ook her-
      kend. Dat er sprake is van risico’s in de enge zin (voldoende bekend en onbetwist
      om uitgedrukt te kunnen worden als het product van kans maal effect) en risico’s in
      de brede zin, waarbij kennisproblemen en waardeconflicten spelen, werd ook breed
      onderschreven. Risico’s worden doorgaans geassocieerd met berekenbare kansen en
      effecten. Daarom bezigen wij voor complexe, onzekere en omstreden vraagstukken
      ‘onzekerheid’ als verzamelcategorie. Tegelijkertijd benadrukken we dat risico’s en
      onzekerheid zich op een continuüm bevinden. Onze keuze om ‘onzekerheid’ als een
      verzamelcategorie te gebruiken is betwistbaar. Is het een verbetering ten opzichte
      van het onderscheid tussen eenvoudige, complexe, onzekere en ambigue risicovraag-
      stukken (geïnspireerd door het werk van de risicosocioloog Ortwin Renn (2008); zie
      ook Aven en Renn (2010) en Van Asselt en Renn (2011)) dat in Onzekere veiligheid
      (2008) en ook door de Gezondheidsraad (2006; 2008) werd gehanteerd? Wij vinden
      de ‘oude’ indeling nog steeds hanteerbaar voor wie dat prefereert.
7		   Zie ook het internationaal ingeburgerde vier fasen model: mitigation-preparedness-
      response-recovery van de Federal Emergency Management Agency (fema) in de
      Verenigde Staten.
8     Zie ook rmno (2004).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>20 evenwichtskunst
9      Deze referentie werd ook aangehaald in rivm (2003) als motivatie voor het hanteren
       van de goede en kwade kansen terminologie.
10     Art. 6:105 bw, ‘Wettelijke Verplichting tot Schadevergoeding’.
11     In Onzekere veiligheid werd de term ambigue risico’s gehanteerd, wat in de kabinets-
       reactie (d.d. 2 april 2009) vertaald werd als ‘verschillend waardeerbare risicoproble-
       men’. Wij geven hier de voorkeur aan de term ‘omstreden’.
12     Waaronder naast Onzekere veiligheid (2008), ook Duurzame risico’s (1994), Lerende
       overheid (2006), iOverheid (2011), de verkenningen Uit zicht (2010) en Het gezicht
       van de publieke zaak (2010), en het themanummer ‘Uncertainty, Precaution and Risk
       Governance’ (Journal of Risk Research 2011) dat is verschenen naar aanleiding van een
       mede door de wrr georganiseerde conferentie over risico’s en verantwoordelijkhe-
       den.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>                                                                                           21
2   omgaan met incidenten
2.1 risico -regelreflex?
    In het verzoek om reflectie wordt gesproken over de ‘risico-regelreflex’: het
    denken over fysieke veiligheid wordt in die sleutel geplaatst. Als onzekerheid,
    risico’s, incidenten en schade nadrukkelijk van elkaar onderscheiden worden,
    dan is duidelijk dat de ongerustheid die spreekt uit de gestelde vragen betrek-
    king heeft op politiek-bestuurlijke reacties naar aanleiding van incidenten: het
    gaat om de vraag hoe gereageerd wordt als de fysieke veiligheid daadwerkelijk is
    aangetast, niet om politiek-bestuurlijke reacties op risico’s.1
    Incidenten zijn voor politiek en bestuur ‘kritieke momenten’ waarin de be-
    sluitvorming zich voltrekt volgens patronen die afwijken van gangbare, aan
    regels gebonden structuren (cot 1998; Rosenthal, Boin en Comfort 2001; Boin
    e.a. 2005; Muller e.a. 2009). Onder het mom van ‘nood breekt wet’ kan be-
    sluitvorming informeler worden, kan het zwaartepunt van de besluitvorming
    verschuiven naar hogere bestuurlijke niveaus en kunnen (ambtelijke) adviseurs
    een disproportionele invloed krijgen. Consensus en steun voor het overheids-
    optreden gaan gepaard met polarisatie en conflict. Van politiek-bestuurlijke
    elites wordt verwacht dat zij onder hoge tijdsdruk en in een gepassioneerd kli-
    maat handelend optreden om het incident het hoofd te bieden. In deze context
    is in de jaren negentig de term (structureel) incidentalisme gemunt (Rosenthal,
    Muller en Bruinsma, 1998). Incidentalisme werd door de vice-president van de
    Raad van State, Tjeenk Willink, als volgt omschreven:
        “De tijd om na te denken wordt niet gegund: er moet worden gereageerd en wel
        onmiddellijk. De politieke controle wordt afhankelijk van de media en hun prio-
        riteiten. De journalisten worden beschouwd als stem van de ‘misnoegde’ burgers
        (...). Zij worden het richtsnoer voor de politieke agendering en (vervolgens) voor
        het bestuurlijk handelen.” (Jaarverslag Raad van State 2003: 18, met instemming
        geciteerd in rob 2011: 18).
    De zorg is dat incidenten in de politiek-bestuurlijke arena aanleiding geven tot
    overreacties in wet- en regelgeving. Voor die zorg is incident(regel)-reflex een
    betere benaming dan risico-regelreflex. Is er in het domein van fysieke veilig-
    heid sprake van een structureel patroon in politiek-bestuurlijke follow-up? Is
    de incidentreflex een empirisch feit of is het een te toetsen hypothese? Praat
    men elkaar na of zijn er solide empirische aanwijzingen?
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>22  evenwichtskunst
2.2     gevoelde realiteit
        We leven in een gemediatiseerde wereld. Politici en bestuurders opereren in
        een netwerk van actoren waar meer dan ooit te voren ook de (sociale) media
        deel van uitmaken. Incidenten worden gekenmerkt door een stroom van me-
        diaberichten over de getroffenen, de schade, schuld en boete. 2 Vervolgens ver-
        schijnen onderzoekscommissies, gaan inspecties op onderzoek uit en/of komt
        de Onderzoeksraad voor Veiligheid in actie.3 Er wordt in dit verband ook wel
        gesproken over de politisering, juridisering en mediatisering van incidenten4
        of zelfs van de exploitatie van crises (Boin, McConnell en ’t Hart 2008; Boin,
        ’t Hart en McConnell 2009). Mediatisering stelt sowieso al hoge eisen aan de
        wijze waarop gezagsdragers communiceren, maar de lat ligt nog hoger bij inci-
        denten, en bovendien op steeds meer podia voor een veelvoud aan publieken.
        De boodschap van politiek-bestuurlijk verantwoordelijken moet rationeel
        kloppen, maar ook emotioneel overtuigen, want louter een beroep op hun for-
        mele gezagspositie volstaat niet meer.5
        Uit de gevoerde gesprekken blijkt dat politici, bestuurders en ambtenaren de
        morele en mentale druk voelen om na een incident maatregelen te nemen die
        soortgelijke incidenten in de toekomst moeten voorkomen. Het beeld van de
        incidentregelreflex leeft bij hen en wordt indringend gevoeld. Het beeld van
        een overheid die overreageert op incidenten wordt ook nadrukkelijk in de meer
        essayistische wetenschappelijke literatuur geagendeerd. 6 In het domein van de
        fysieke veiligheid worden de legionella-uitbraak in Bovenkarspel (1999) en de
        vuurwerkramp in Enschede (13 mei 2000) dikwijls aangehaald als voorbeelden
        van de incidentregelreflex.7 De invalshoek van het programma Risico’s en ver-
        antwoordelijkheden en het Verzoek om reflectie weerspiegelen deze gevoelde
        realiteit, evenals de onderstaande aanbeveling in een recente studie van het
        wetenschappelijke bureau van het cda (2011):
            “Hanteer een afkoelingsperiode na een incident. Houd het hoofd koel bij inciden-
            ten. Op incidenten volgt te vaak regelgeving terwijl er geen structureel probleem
            is, maar er zich een incident heeft voorgedaan of sprake is van een symptoom.
            Om de kans op overhaaste besluitvorming te verminderen zou na incidenten een
            afkoelingsperiode moeten volgen van een half jaar, zodat de emotie van het mo-
            ment kan afkoelen” (blz. 101).
        In deze context wordt reflex eenzijdig negatief geïnterpreteerd: niet alleen als
        een ondoordachte, maar ook als een onverstandige of zelfs dwaze reactie. Maar
        nota bene de auteur die de term ‘risico-regelreflex’ heeft gemunt, heeft erop
        gewezen dat dit in principe een mooie, activistische reflex is waar onze cul-
        tuur veel aan te danken heeft, zoals een historisch ongekend niveau van fysieke
        veiligheid. 8 Ook in de biologie heeft elke reflex een functie. De overlevingskans
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>                                                                         incidentreflex    23
    van een organisme wordt onder andere bepaald door zijn vermogen snel te
    reageren op (mogelijke) verstoringen. Volgens de Commissie Voorhoeve kan
    veiligheidsbeleid leren van de biologie9:
        “Het afweersysteem van een organisme tegen in- en externe bedreigingen is een
        zeer verfijnd en complex stelsel dat bedreigingen weert en ook zelfreparatie van
        het systeem uitvoert. Alle organen dragen bij aan het overleven. (...) De spil van
        een afweerstelsel is vroegtijdige opsporing van bedreigende elementen. (...) Het
        openbaar bestuur en het staatsapparaat dient van een ‘immunologisch’ concept uit
        te gaan” (Commissie Voorhoeve 2005: 13).
    Dat de overheid geprikkeld reageert op daadwerkelijke aantastingen of veron-
    derstelde bedreigingen van de fysieke veiligheid is in dit perspectief noodzake-
    lijk om te leren. De vergelijking met de biologie maakt duidelijk dat een reflex
    op zichzelf geen probleem hoeft te zijn, maar dat de proportionaliteit van de
    reactie de kern is: als het politiek-bestuurlijke afweersysteem op hol slaat, dan
    keert het zich tegen de samenleving. Maar als er na een serieus veiligheidsinci-
    dent geen enkele politiek-bestuurlijke reactie is, dan klopt er ook iets niet.
2.3 gebrek aan bewijs
    Is de incidentreflex in het fysieke veiligheidsdomein een empirisch feit? De pu-
    blicaties waarin de incidentreflex wordt ‘aangetoond’ zijn vooral geworteld in
    Angelsaksische politieke systemen.10 Vanwege de politieke, maatschappelijke
    en culturele verschillen (waardoor bedreigingen en aantastingen van de fysieke
    veiligheid ook anders kunnen worden gewaardeerd)11 kunnen de conclusies uit
    dergelijke publicaties niet zonder meer van toepassing worden verklaard op de
    Nederlandse situatie. De publicaties van Nederlandse wetenschappers over de
    veronderstelde incidentreflex hebben naar ons oordeel een te hoog anekdotisch
    en essayistisch karakter. Hoewel er een stevige traditie van crisisonderzoek
    is opgebouwd, waarin Nederlandse onderzoekers als Uri Rosenthal, Mark
    Bovens, Paul ’t Hart en Arjen Boin een gezaghebbende rol speelden/spelen, is
    er in Nederland weinig sociaalwetenschappelijk onderzoek naar de politiek-
    bestuurlijke en beleidsmatige ‘follow-up’ van incidenten. Zelfs majeure inci-
    denten als de watersnoodramp, de Bijlmerramp en de vuurwerkramp zijn niet
    op die manier onderzocht. Het crisisonderzoek concentreert zich op crisisma-
    nagement, leren van crises en politieke verantwoording.
    De idee van een incidentreflex zou zelf een kortzichtige interpretatie van de
    politiek-bestuurlijke drukte rond een beperkt aantal incidenten kunnen zijn.
    Het incident(regel)reflex discours past in een klimaat waarin de overheid vaak
    al bij voorbaat wordt verdacht van kwalijk doen en laten, zonder dat hiervoor
    bewijzen zijn. Daar willen wij niet ongefundeerd in meegaan of aan bijdragen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>24 evenwichtskunst
       Niemand ontkent dat na de vuurwerkramp toenmalig minister Pronk strin-
       gente wet- en regelgeving entameerde, die overigens na verloop van tijd weer
       versoepeld werd. De vraag is echter of dit een iconisch voorbeeld is of een
       uitzondering. Tegenover de wellicht overspannen wet- en regelgeving na de
       vuurwerkramp12 staan ook voorbeelden van nuchtere reacties. Zo waarschuwde
       minister-president Rutte tijdens een persconferentie waarop het rapport van
       de Commissie-Van Dijk over de q-koorts aan de orde kwam expliciet voor de
       incidentreflex:
          “Je moet oppassen dat je nu niet de vorige oorlog alsnog wilt winnen door vast te
          [gaan leggen] (...) wat toen verstandig was [geweest], want de volgende keer zul je
          zien dat dingen net iets anders lopen en dan moet je op dat moment beslissen. (...)
          De commissie heeft terugkijkend naar die situatie denk ik een terechte conclusie
          getrokken. Maar om die nou te vertalen naar de toekomst. (...) Je moet leren van
          het verleden, maar je moet wel oppassen dat je niet jezelf helemaal vastzet naar de
          toekomst (...) [J]e moet wel blijven nadenken. (...) [J]e moet oppassen als politiek
          om te denken: er is een incident geweest en nu ga ik veralgemeniseren, het liefst
          ook nog in wetgeving. (...) [O]p een gegeven moment moet [je] vaststellen: er is
          iets gewoon niet goed gegaan, dat je uitzoekt wat er niet goed is gegaan en dat je
          daar lessen uittrekt. Die zijn vaak meer cultureel – hoe werk je samen – dan uit-
          sluitend procedureel. Was het allemaal maar in procedures te vatten. Dan hadden
          we (...) [de] politiek niet nodig” (persconferentie 26 november 2010).
       Na de brand bij het bedrijf Chemie-Pack in Moerdijk op 5 januari 2011 heeft de
       Tweede Kamer inderdaad een spoeddebat aangevraagd, maar dat is op zichzelf
       nog geen disproportionele reactie. Tijdens dit debat is een motie aangenomen
       waarin werd verzocht om via een quick scan in kaart te brengen op welke plek-
       ken het risico van een soortgelijke brand aanwezig is en of de crisisplannen en
       de handhaving daar op orde zijn. Daartoe zijn risicovolle bedrijven (vallend
       onder het Besluit risico’s zware ongevallen - Brzo) en bedrijven waar grote hoe-
       veelheden van één of meer gevaarlijke stoffen opgeslagen liggen (vallend onder
       het hoogste beschermingsniveau van de zogenaamde pgs-richtlijnen13) onder-
       zocht. Zo’n inventarisatie lijkt een nuttige reflex.
       Er zijn ook voorbeelden van incidenten die helemaal niet geleid hebben tot
       aanpassing van wet- en regelgeving of beleidsinterventies. In 2002 werd in
       de slepende politieke discussie over de Herculesramp14 (1996) geconstateerd
       dat de kennis en kunde over de bestrijding van vliegtuigongevallen op de
       Nederlandse vliegvelden nog steeds op een laag niveau waren. Ook worden
       Herculesvliegtuigen nog steeds voor personentransport gebruikt, terwijl een
       aanbeveling was die praktijk uit te bannen. Personenvervoer in een vrachtvlieg-
       tuig is overigens ook in strijd met de internationale regels. Met andere woor-
       den, er zijn indicaties voor de incidentreflex, maar ook contra-indicaties.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>                                                                      incidentreflex  25
    Onderzoek van het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatiecentrum
    van het ministerie van Veiligheid en Justitie (wodc) laat bijvoorbeeld zien dat
    het regelbestand in Nederland de afgelopen 30 jaar met ongeveer 2 procent per
    jaar is gegroeid.15 De jaarlijkse productie van wet- en regelgeving (en de depar-
    tementale verschillen daarin) is betrekkelijk constant over de tijd. De omgang
    met incidenten is bovendien één van de mogelijke oorzaken van regeldruk.16
    Er is niet aangetoond dat de politiek-bestuurlijke omgang met incidenten de
    belangrijkste of de meest doorslaggevende factor is van regeldruk. Dat neemt
    niet weg dat er in specifieke sectoren diepe sporen in wet- en regelgeving en
    bestuurspraktijk getrokken kunnen zijn naar aanleiding van incidenten. Het
    voorbeeld par excellence, de Nederlandse antiterrorismemaatregelen na 11 sep-
    tember 2001, komt echter uit het domein van de sociale veiligheid.17
    Niemand ontkent dat een incident aanleiding kan geven tot druk en drukte
    voor bestuurders, politici en ambtenaren. Zij hebben er misschien wel een
    ‘dagtaak’ aan. Maar de vraag is of incidenten stelselmatig uitmonden in over-
    regulering. Onderzoekscommissies versterken misschien wel (onbedoeld) het
    beeld dat incidenten vermijdbaar en verwijtbaar zijn (Van Eeten 2011), maar de
    impuls voor wet- en regelgeving moet niet in die hoek gezocht worden. Uit in-
    tern onderzoek van de Onderzoeksraad voor Veiligheid blijkt dat verreweg het
    grootste deel van de aanbevelingen van de Raad geen betrekking had op (wijzi-
    ging van) wet- en regelgeving.18 Ook de Commissie Oosting (Vuurwerkramp)
    en de Commissie Alders (Nieuwjaarsbrand Volendam) vroegen niet om nieuwe
    regels, maar uitten zorg over een tekort aan toezicht en gebrek aan handhaving.
    De algemene teneur van crisisevaluaties lijkt te zijn dat volstaan kan worden
    met het goed handhaven van de bestaande regels en dat nieuwe regels niet no-
    dig zijn.
    Bij gebrek aan grondig empirisch onderzoek naar de politiek-bestuurlijke
    follow-up van incidenten is de vraag aan welke voorbeelden welke waarde moet
    worden gehecht. Wat zijn de uitzonderingen en wat zijn de exemplarische
    voorbeelden? Is er een patroon? Monden ‘kritieke momenten’ uit in overdadige
    wet- en regelgeving, zoals verondersteld in het discours over de incidentreflex?
    Of is er in de daadwerkelijke omgang met incidenten - althans in het domein
    van de fysieke veiligheid - een ander patroon zichtbaar? Wordt de initiële com-
    motie wellicht gedempt? Bij gebrek aan valide wetenschappelijk bewijs is de
    incidentreflex vooralsnog een te toetsen hypothese.
2.4 co -existentie gevoelde realiteit en gebrek aan bewijs
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>26 evenwichtskunst
       Het voorgaande laat zien dat er enerzijds een lacune bestaat in het sociaal-we-
       tenschappelijke onderzoek naar de follow-up van incidenten. Anderzijds is de
       incidentreflex een gevoelde realiteit. Hoe kan dit? Loopt de wetenschap achter
       de feiten aan of is er een andere verklaring? Wij werpen een tweetal alterna-
       tieve hypothesen op.
       De eerste hypothese is dat het politieke systeem en de bestuurscultuur in
       Nederland de hitte van incidenten afkoelen, waardoor deze niet uitmonden
       in kortzichtige wet- en regelgeving. Zwakt het schikken en plooien in onze
       consensusdemocratie (en bijbehorende, langdurige trajecten van wet- en
       regelgeving) de impuls tot overreageren en overreguleren af, meer dan in
       Angelsaksische meerderheidsstelsels het geval is? Maar als dit zo is, dan gaat dat
       waarschijnlijk niet vanzelf. Dit vergt inspanning en discipline van bewindsper-
       sonen, politici en ambtenaren. Volgens deze hypothese is de incidentreflex in
       de politiek-bestuurlijke realiteit aanwezig als een valkuil die met moeite ver-
       meden kan worden, mede dankzij mechanismen die meer reflectieve vormen
       van reageren uitlokken (zoals de institutionalisering van crisisevaluaties en de
       checks and balances van het partij- en kiesstelsel). Als hiernaast het bestaande
       beleid (beter) gehandhaafd wordt (zoals de aanbeveling vaak luidt) en daarbij
       misschien wat al te veel zout op elke slak wordt gelegd, hetgeen volgens Snook
       (2000) gangbaar is na een incident, dan kan dit ten onrechte gepercipieerd
       worden als een hausse van nieuw beleid. Vanuit deze hypothese lijkt het ver-
       klaarbaar dat de incidentregelreflex enerzijds een gevoelde realiteit is, terwijl
       hiervoor tegelijkertijd geen solide wetenschappelijk bewijs is.
       Een andere hypothese luidt dat er niet of onvoldoende van incidenten wordt
       geleerd. Bestuurders, politici en ambtenaren proberen na een crisis zo snel mo-
       gelijk, met zo min mogelijk veranderingen, terug te keren naar de oude situatie
       van voor het incident. Er worden dan te weinig beleidsconsequenties verbon-
       den aan de fundamentele lessen die zich opdringen. In dit perspectief is het
       regelreflex-discours, waarmee incidentgedreven beleid a priori in een kwaad
       daglicht wordt gesteld, een legitimatie voor niet-leren. Althans, het leren blijft
       ‘enkelloops’ van karakter: men probeert met oppervlakkige bijstellingen weer
       zo snel mogelijk terug te keren naar het oude raamwerk, in plaats van het be-
       staande kader grondig te onderzoeken, omdat de crisis de tekortkomingen
       ervan heeft aangetoond (‘dubbelloops’ leren). Volgens deze hypothese is er
       veeleer te weinig incidentreflex: incidenten worden onvoldoende benut als een
       gezonde impuls voor de overheid om van te leren en de eigen mentale beleids-
       modellen ter discussie te stellen. Ook met deze hypothese zou de co-existentie
       van gevoelde realiteit en gebrek aan bewijs verklaard kunnen worden.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>                                                                      incidentreflex 27
2.5 kanteling van perspectief: goed bestuur als
    vertrekpunt
    Het Programma Risico’s en verantwoordelijkheden kiest de veronderstelde
    incident(regel)reflex als vertrekpunt. Het gekozen perspectief staat daarmee in
    het teken van ‘slecht’ openbaar bestuur. Wij stellen voor het perspectief te kan-
    telen. Is het mogelijk te beschrijven wat goed bestuurlijk gedrag bij incidenten
    zou inhouden? Wat zijn good en best practices? Hoe kunnen die als inspireren-
    de voorbeelden gaan werken? Dan komt de nadruk te liggen op het stimuleren
    van goed bestuur. Deze weg kan langs verschillende sporen bewandeld worden:
    onderzoeken van incident-follow-up, oogsten van politiek-bestuurlijke erva-
    ringskennis en ontwikkelen van een handelingsperspectief dat de verwachtin-
    gen van burgers verdisconteert.
    Onderzoek naar follow-up van incidenten
    Het lijkt raadzaam sociaal-wetenschappelijk empirisch vergelijkend onder-
    zoek naar de politiek-bestuurlijke follow-up van incidenten te starten. Ook
    de knaw (2011) vraagt hier in de recente onderzoeksagenda aandacht voor, in
    het bijzonder onder de noemer ‘veerkrachtig bestuur’.19 Wat waren de eerste
    politiek-bestuurlijke reacties? Valt daarin een patroon te herkennen? Welke be-
    leidsinterventies werden met verwijzing naar een incident voorgesteld? Welke
    beleidsinterventies zijn uiteindelijk gerealiseerd en wat waren de (positieve en
    negatieve) effecten ervan? Welke voorgestelde interventies werden niet geëf-
    fectueerd of relatief snel teruggedraaid? Welke lessen worden geleerd en welke
    niet? Als patronen van handelen en (niet) leren herkend kunnen worden, hoe
    kunnen ze dan worden verklaard? Dit zou een wetenschappelijke basis bieden
    om vanuit de empirie te beschrijven wat goed bestuurlijk gedrag na incidenten
    inhoudt en vergt.
    Oogsten van politiek-bestuurlijke ervaring
    Complementair hieraan bevelen wij aan om de politiek-bestuurlijke ervaring
    met incidenten te oogsten. De Raad voor het openbaar bestuur (Rob) zou
    hierin een rol kunnen vervullen. De Raad herbergt door zijn samenstelling de
    nodige politiek-bestuurlijke ervaring met incidenten en heeft zich in het ad-
    vies Veiligheid en vertrouwen al bezig gehouden met incidentenpolitiek in het
    kader van sociale veiligheid. Hij constateerde in dit advies dat een verstandige
    omgang met incidenten vraagt om rust van politici om niet te ‘scoren’, rust van
    de media om niet te dramatiseren en rust van de burger om zich niet te laten
    meeslepen door mediageweld. De wrr en de Rob hebben in de samenwerking
    rondom de voorliggende reflecties geconcludeerd dat het goed zou zijn als de
    Rob op dit punt het estafettestokje overneemt. Waarom is het omgaan met
    incidenten, ook in het domein van fysieke veiligheid, zo moeilijk voor bestuur-
    ders en politici? Hoe kunnen zij de valkuil van de incidentreflex vermijden en
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>28 evenwichtskunst
       tegelijkertijd lessen trekken uit incidenten? Het systematisch oogsten van er-
       varingskennis zou een basis kunnen bieden voor het verder uitwerken en prak-
       tisch vertalen van goed bestuurlijk gedrag bij incidenten.
       Verwachtingen van burgers verdisconteren in handelingsperspectief
       Er lijkt een zekere ‘handelingsverlegenheid’ bij politici en bestuurders te be-
       staan om te erkennen dat zij niet bij machte zijn om elk probleem op te lossen,
       dat niet alle wensen door de overheid vervuld kunnen worden en dat mensen
       ook zelf verantwoordelijk zijn om iets van hun leven te maken (Rob 2010: 35).
       De Raden voor de Leefomgeving en Infrastructuur stellen bijvoorbeeld in een
       recent advies:
           “Burgers zijn gewend dat het Rijk voor ‘droge voeten’ zorgt. Dat heeft de overheid
           ook in haar boodschappen uitgedragen, zeker na de watersnoodramp van 1953.
           De verantwoordelijkheid voor waterveiligheid vindt zijn basis in artikel 21 van de
           Grondwet: ‘De zorg van de overheid is gericht op de bewoonbaarheid van het land
           en de bescherming en verbetering van het leefmilieu.’ Met deze grondwettelijke
           verankering stelt de Nederlandse overheid zichzelf verantwoordelijk voor het be-
           heersen van de risico’s. Daarin wijkt Nederland af van de rest van de wereld, waar
           overstromingen worden gerekend tot ‘natural hazards” (rli, 2011: 30).
       Handelingsverlegenheid is in dit verband de schroom om bescheidenheid en
       realiteitszin expliciet te belijden.
       Toch is het nog maar de vraag of de daadwerkelijke verwachtingen die burgers
       van hun overheid koesteren inderdaad van realiteitszin gespeend zijn. Volgens
       de essayistische beschouwingen over de cultuur van angst en voorzorg zou de
       westerse wereld niet kunnen accepteren dat pech deel uitmaakt van het leven
       en geobsedeerd zijn door veiligheid-tegen-iedere-prijs waarvoor de overheid
       alle mogelijke maatregelen moet treffen. 20 Burgers zouden ‘maakbare veilig-
       heid’ verwachten. Ons is echter geen opinieonderzoek bekend dat rechtstreeks
       de veiligheidsverwachtingen van burgers adresseert c.q. de reflex bevestigt om
       de verantwoordelijkheid bij de overheid te leggen. 21 Ook voor deze reflex is dus
       geen solide empirisch bewijs. Maar het idee van zo’n reflex kan wel reëel zijn
       in zijn consequenties, doordat het denken en handelen van de overheid erdoor
       wordt beïnvloed: politici, bestuurders en ambtenaren kunnen zich laten leiden
       door verwachtingen over verwachtingen.
       Is een nuchter handelingsperspectief mogelijk dat recht doet aan het nu een-
       maal beperkte handelingsvermogen van de overheid én aan het (tragische)
       besef dat pech en noodlot onvermijdelijk verbonden zijn met het menselijk
       bestaan22? Vanuit dit perspectief lijkt het raadzaam formuleringen als ‘dit
       mag nooit meer gebeuren’ te vermijden en te zoeken naar een framing die wel
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>                                                                     incidentreflex 29
    getuigt van een emotie die mensen aanspreekt, maar geen valse verwachtin-
    gen wekt (vgl. Rob 2011: 70; Ammerlaan 2009). Getroffenen zijn doorgaans
    veerkrachtige mensen die in staat zijn om zelfredzaamheid te tonen: het zijn
    normale mensen, die een abnormale gebeurtenis meemaken. Hoe kunnen zij
    geholpen worden zodat zij zelf hun leven weer op kunnen pakken? Hoe kan
    worden voorkomen dat zij zich opnieuw slachtoffer gaan voelen door de na-
    sleep van de afwikkeling? Waar gaat het voor hen om? Wat zijn hun belangen?
    Getroffenen zijn niet per definitie alleen maar uit op geld. 23
2.6 conclusie
    Incidenten zijn niet altijd te vermijden: wie inzet op de goede kansen, moet
    zich realiseren dat de kwade kansen zich ook kunnen manifesteren, onge-
    achte de moeite die besteed wordt aan schadebeperking en risicobeheersing.
    Koorddansen gaat niet altijd goed. Is het verstandig om incidentenpolitiek cen-
    traal te stellen in het denken over verantwoordelijkheid voor fysieke veiligheid?
    Als gevolg van de nadruk op de incidentreflex24 gaat de aandacht te eenzijdig uit
    naar het voorkomen van incidentgedreven wet- en regelgeving.
    Als het perspectief gekanteld wordt naar het stimuleren van goed bestuur,
    draait het niet meer om de eventuele aanleiding tot wet- en regelgeving (inci-
    denten). De aandacht wordt verlegd en verbreed naar het doel van beleid (veilig-
    heid) en de wijze waarop dat doel gerealiseerd kan worden (een evenwichtige
    verantwoordelijkheidsverdeling). Hoe kan de overheid de verantwoordelijk-
    heid voor fysieke veiligheid die haar toekomt, zowel vanwege juridische ver-
    plichtingen als vanwege de behoefte aan collectieve arrangementen, invullen?
    Hoe kan zij er tegelijkertijd voor zorgen dat ook burgers en bedrijven hun ver-
    antwoordelijkheid (kunnen) nemen? Het zwaartepunt wordt dan verlegd naar
    risico’s en onzekerheid als aangrijpingspunt voor het nadenken over fysieke
    veiligheid en (overheids)verantwoordelijkheid. In het volgende hoofdstuk
    staan we daarom stil bij uitgangspunten voor het omgaan met risico’s en onze-
    kerheid en reflecteren we vanuit dit perspectief op actuele beleidsontwikkelin-
    gen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>30 evenwichtskunst
noten
1      In deze reflecties gaan wij niet, of slechts terloops, in op de politiek-bestuurlijke
       perikelen tijdens incidenten. Uitvoeriger hierover ’t Hart en Rosenthal (1990).
2      Onder andere Beunders (2002), Vasterman (2004), Tiggeloven (2005).
3      In het wrr-project Lessen van evaluaties wordt nadrukkelijk stilgestaan bij crisiseva-
       luatie als een politiek-bestuurlijk fenomeen en de politiek-bestuurlijke betekenis van
       dergelijke evaluaties.
4      Zie hierover Muller, Rosenthal, Helsloot en Van Dijkman (2009).
5      Versteeg en Hajer (2010) en Hajer (2009). Zie over het belang van ‘rhetorical frames’
       de Bruijn (2011).
6      van Twist e.a. (2010) en Boutellier (2005, 2011).
7      van Tol e.a. (2011).
8      Trappenburg (2011: 44).
9      Commissie Geïntegreerd buitenlands beleid (2005). Diezelfde vergelijking werd ook
       al door Wildavsky (1988) gemaakt in het beroemde boek Searching for Safety.
10     Zie bijv. Risk and Regulation Advisory Council (2009).
11     Zie bijv. Renn en Rohrmann (2000) voor cross-culturele studies die tussen landen
       verschillen zichtbaar maken in houdingen ten opzichte van gevaar.
12     Dit is niet de enige follow-up. Met verwijzing naar de vuurwerkramp werd bijvoor-
       beeld ook een Directie Externe Veiligheid bij het ministerie van vrom ingesteld
       en werden de Adviesraad Gevaarlijke Stoffen en een Nationaal Expertisecentrum
       Externe Veiligheid opgericht.
13     De Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen (pgs) is een handreiking voor bedrijven die
       gevaarlijke stoffen produceren, transporteren, opslaan of gebruiken en voor overhe-
       den die zijn belast met de vergunningverlening en handhaving op deze bedrijven.
       Zie: http://www.pgs-richtlijnen.nl/
14     Zie Van Duin (2001).
15     de Jong en Zijlstra (2009).
16     Andere mogelijke oorzaken die genoemd worden zijn de vraag om controle, bureau-
       cratisering, de behoefte aan gelijkheid in regels, zoeken naar draagvlak en internatio-
       nalisering. Zie bijvoorbeeld Programma Bruikbare Rechtsorde (2006a, b).”.
17     Zie rapport van de Commissie Evaluatie antiterrorismebeleid (Commissie Suyver)
       (2009).
18     Joustra, persoonlijke communicatie.
19     De knaw stelt onder andere de volgende vragen die nader onderzoek verdienen en
       die een zekere overlap vertonen met de door ons geformuleerde vragen: Hoe moeten
       ambtenaren en ambtelijke diensten omgaan met een ‘boos publiek’? Is er sprake van
       een significant verschil in effectiviteit van optreden in reactie op crises, binnen en
       tussen overheden en sectoren? Welke institutionele designs en leiderschapspraktij-
       ken bevorderen en welke belemmeren de robuustheid en betrouwbaarheid van pu-
       blieke organisaties in het optreden tegen majeure bedreigingen en crises?
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>                                                                         incidentreflex   31
20 Zie bijvoorbeeld Sunstein (2005), Furedi (2006), Bauman (2006) en Pieterman
   (2008).
21 De verwachtingen van burgers worden veelal afgeleid uit risicoperceptie-onderzoek
   en het post-incident-discours in de media. Er is het nodige onderzoek gedaan naar
   percepties van burgers ten aanzien van specifieke risico’s (Sociaal en Cultureel
   Planbureau 2010) of naar algemene opvattingen van burgers over het principe van ‘ei-
   gen verantwoordelijkheid’ tegenover bestaande of veronderstelde verantwoordelijk-
   heden van de overheid (Sociaal en Cultureel Planbureau, 2011), maar niet naar concre-
   te opvattingen over de verantwoordelijkheidsverdeling op het terrein van de fysieke
   veiligheid. In het Programma Risico’s en verantwoordelijkheden is wel enig onderzoek
   voorzien naar de veiligheidsverwachtingen van burgers en hun visies op de over-
   heidsverantwoordelijkheid voor fysieke veiligheid. De Raad voor Maatschappelijke
   Ontwikkeling (rmo) is recentelijk in samenwerking met het Sociaal en Cultureel
   Planbureau een project gestart waarin angst en onbehagen centraal staan.
22 Zie de Mul (2006), van Eeten (2011) en Drenth von Februar (2005).
23 Ammerlaan (2009) onderscheidt o.a. de volgende belangen, die deels vertaald zou-
   den kunnen worden naar verwachtingen van de overheid: ontvangen van adequate
   eerste hulpverlening en opvang; toegang tot informatie; ontvangen van immateriële
   steun en praktische hulp; erkenning; financieel herstel; waarheidsvinding; partijen
   ter verantwoording roepen; ontvangen van excuses van verantwoordelijken; les-
   sen trekken ten behoeve van preventie en ten slotte procedurele belangen (toegang
   tot het recht of een neutrale beslisser, informatie over procedures). Zie verder Relis
   (2007), Boom e.a. (2008) en Hadfield (2008).
24 Men zou ons kunnen tegenwerpen dat het in het Programma Risico’s en verant-
   woordelijkheden ook gaat over risico’s als een impuls voor wet- en regelgeving. Het
   beeld dat daarbij wordt geschetst is dat zodra een risico geïdentificeerd wordt, de
   politiek-bestuurlijke reactie zou zijn daar wet- en regelgeving voor uit te vaardigen.
   Als risico’s door incidenten manifest worden, dan gaat de reflectie over de incident-
   regelreflex op. Als risico’s langs een andere weg in het maatschappelijke discours
   terecht komen, kan er mogelijk wel bestuurlijke drukte ontstaan, maar zowel in de
   wetenschappelijke literatuur als in de gesprekken die wij hebben gevoerd overheerst
   de indruk dat die drukte onvergelijkbaar is met de politiek-bestuurlijke hitte rondom
   een incident. Als gevolg daarvan hebben we in deze reflecties de incidentregelreflex
   als ‘hardest case’ beschouwd. Gezien het gebrek aan bewijs daarvoor hebben wij in
   deze reflecties verder geen aandacht besteed aan het idee van impulsieve wet- en
   regelgeving als gevolg van de identificatie van risico’s langs een andere weg dan via
   een incident.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>32 evenwichtskunst</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>                                                                                      33
3   risico’s en onzekerheid
3.1 fundamentele politieke afwegingen
    Hoe kan de overheid de verantwoordelijkheid die haar toekomt invullen
    bij potentiële bedreigingen van de fysieke veiligheid? Beleid gericht op het
    omgaan met risico’s en onzekerheid vergt het maken van lastige politiek-be-
    stuurlijke afwegingen. Riskante en onzekere activiteiten bieden immers ook
    maatschappelijke voordelen, anders zouden we ze waarschijnlijk achterwege
    laten. De zorg voor fysieke veiligheid vraagt om het (af)wegen van goede
    en kwade kansen (hoofdstuk 1). Wegen de potentiële voordelen op tegen de
    eventuele nadelen? Welke gevaren zijn een individuele zaak en voor welke
    zijn collectieve arrangementen nodig?1 Onder deze vragen liggen fundamen-
    tele politieke afwegingen over korte en lange termijn, eigen verantwoordelijk-
    heid en solidariteit, redelijkheid en rechtvaardigheid, en collectief belang en
    individuele vrijheid van handelen. De zorg voor fysieke veiligheid vergt dus
    evenwichtskunst.
    Experts, burgers en bedrijven schatten (potentiële) bedreigingen van de fysieke
    veiligheid vaak verschillend in. Deze verschillen zijn veelal manifestaties van
    dieperliggende waardeconflicten (Douglas en Wildavsky 1982; Schwarz en
    Thompson 1990; Thompson e.a. 1990; wrr 1994). Bij de beoordeling van ge-
    vaar speelt ook vertrouwen in autoriteiten en in het beleidsproces mee, alsook
    de manier waarop bedreigingen in de media worden gerepresenteerd (Pidgeon
    e.a. 2003). Inschattings- en beoordelingsverschillen vormen vaak een wezenlijk
    onderdeel van de veiligheidsproblematiek. De uitdaging is om in de politieke
    arena het evenwicht te vinden tussen alle verschillende inschattingen en de
    inhoudelijke kennis over gevaren, met in achtneming van waardeconflicten en
    kennisproblemen. Wie zich verschuilt achter wetenschappelijke risicobeoorde-
    lingen of geen oog heeft voor de wijze waarop die maatschappelijk zijn ingebed,
    doet onrecht aan maatschappelijke percepties en gooit olie op het vuur (Jasanoff
    2006). De verhouding tot wetenschap vraagt dus ook om evenwichtigheid.
    Vanwege de vraag naar de mogelijkheden van generiek beleid gericht op
    (eventuele) bedreigingen van de fysieke veiligheid (de eerste reflectievraag, zie
    hoofdstuk 1), concentreren wij ons in dit hoofdstuk op uitgangspunten voor
    het omgaan met risico (voldoende bekend en onbetwist) en onzekerheid (ken-
    nisproblemen en/of waardeconflicten). 2 Het vertrekpunt in dit hoofdstuk is dat
    hoewel veiligheid een onomstreden en juridisch verankerd publiek belang is, de
    specifieke afwegingen tussen goede en kwade kansen noodzakelijkerwijs poli-
    tiek zijn. Het is belangrijk dit te erkennen. Het politieke karakter moet men niet
    weg willen organiseren door technocratische arrangementen waarin experts
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>34  evenwichtskunst
        het voor het zeggen hebben. Kennis over potentiële bedreigingen (op basis van
        ervaringen met aantastingen van de fysieke veiligheid in heden en verleden en
        op basis van wetenschappelijk inzicht in relevante causale relaties) is nuttig en
        noodzakelijk. Maar de kunst is de politiek te helpen geïnformeerd normatieve
        afwegingen te maken, waarin ook maatschappelijke percepties verdisconteerd
        mogen (of misschien wel moeten) worden (Asveld en Roeser 2009).
        Welke handreiking voor generiek beleid kan de overheid op basis van weten-
        schappelijk geïnformeerde reflectie worden geboden? We zijn op de volgende
        vijf aandachtspunten en aanknopingspunten uitgekomen:
        - vervlecht goede en kwade kansen
        - verdisconteer sociaal-psychologische kenmerken van gevaar
        - benut risicovergelijking
        - accepteer onzekerheid
        - organiseer de omgang met onzekerheid.
3.2     vervlecht goede en kwade kansen
        Beleid gericht op risico’s en onzekerheid vergt het zorgvuldig afwegen van
        goede en kwade kansen: van winst en verlies, van voor- en nadelen, van nut
        en noodzaak. Vaak worden goede en kwade kansen echter op andere tijden, op
        andere plaatsen, in andere arena’s, met andere partijen en op andere manieren
        geagendeerd en besproken. De politiek-bestuurlijke discussies over innovatie
        staan nu vaak los van discussies over fysieke veiligheid, zowel in tijd als plaats.
        Op die manier ontstaat in beide discoursen eenzijdigheid: blind enthousiasme
        over de buitenkansen versus eenzijdige fixatie op gevaar. In beide discour-
        sen worden goede en kwade kansen niet of slechts oppervlakkig afgewogen.
        Hierdoor kunnen dossiers gemakkelijk polariseren en stagneren, zodat het nog
        moeilijker wordt om verstandige stappen te zetten. Het is raadzaam te zoe-
        ken naar manieren om de politiek-bestuurlijke trajecten over goede en kwade
        kansen vroegtijdig met elkaar te verbinden ten behoeve van een symmetrische
        afweging en het tegengaan van polarisatie.
        Ten tijde van de besluitvorming kunnen (onzekere) gevaren met verwijzing
        naar de voordelen impliciet of expliciet geaccepteerd worden, bijvoorbeeld
        omdat het uitsluiten van de (onzekere) bedreigingen überhaupt niet kon of
        onwenselijk werd geacht (te duur, te veel ruimtebeslag). Het risicodenken3 im-
        pliceert dat bij tijd en wijle de fysieke veiligheid daadwerkelijk aangetast wordt.
        De omgang met incidenten (hoofdstuk 2) en schadevoorziening (hoofdstuk 4)
        zijn dus noodzakelijke complementen van beleid gericht op risico’s en onze-
        kerheid. De mogelijke aantastingen van de fysieke veiligheid die ten behoeve
        van de goede kansen worden ingecalculeerd, moeten vervolgens wel gedragen
        (kunnen) worden. De ambitie is dus ook een balans te vinden tussen de goede
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>                                                               risico’s en onzekerheid 35
    kansen en de kosten (in brede zin) van preventie en preparatie. Hoe worden de
    verantwoordelijkheden voor die kosten toebedeeld? Die vraag staat centraal in
    hoofdstuk 4.
3.3 verdisconteer sociaalpsychologische kenmerken van
    gevaar
    Sociaalpsychologisch onderzoek naar risicopercepties (Slovic, 2000, 2010; zie
    bijvoorbeeld Van Asselt (2000) en Niemeijer en Van Wijck (2007) voor syn-
    theses) heeft aangetoond dat, behalve de kans dat een gevaar zich voordoet
    en de kwantitatieve inschatting van de effecten, ook kwalitatieve kenmerken
    een grote rol spelen bij de inschatting ervan. Aangetoond is dat het voor de
    maatschappelijke acceptatie uitmaakt of het mogelijke gevaar ontstaat door
    natuurlijke oorzaken of door menselijk handelen. Ook weegt mee of de afweging
    tussen goede en kwade kansen onomkeerbaar is. Is er een weg terug? Daarnaast
    is de mate van vrijwilligheid belangrijk: hebben mensen zelf de keuze zich bloot
    te stellen of wordt die keuze voor hen gemaakt? Er is dus een basis om ook in
    politieke afwegingen onderscheid te maken tussen (min of meer) vrijwillige en
    onvrijwillige risico’s. Bij onvrijwilligheid verwacht men (meer) bescherming
    van het collectief c.q. de overheid.
    Het maakt ook uit of de oorzaken en mogelijke gevolgen vertrouwd en bekend
    zijn of meer ongrijpbaar en afschrikwekkend. Het verhogen van de kans op kan-
    ker valt bijvoorbeeld in de laatste categorie. Dus ook de aard van de mogelijke
    gevolgen is van belang. Zijn ze beheersbaar? Wat is het handelingsperspectief
    als het mis gaat? Is het in het verleden al eens mis gegaan? Met andere woorden
    is er een ongevallengeschiedenis? Is er catastrofepotentieel, in de zin dat het
    gevaar kan leiden tot maatschappelijke ontwrichting? Ook gevaren die effect
    (kunnen) hebben op toekomstige generaties (kinderen en het vermogen tot
    voortplanting) worden doorgaans zwaar gewogen.
    Ten slotte speelt ook de mate van rechtvaardigheid een rol: zijn de potentiële
    slachtoffers als het mis gaat dezelfde mensen als degenen die ook de vruchten
    plukken van de goede kansen? Daarbij moet ook rekening gehouden worden
    met geografische, sociaal-economische en demografische verschillen in risico-
    blootstelling, kwetsbaarheid, zelfredzaamheid en verzekerbaarheid. Rijnmond
    is bijvoorbeeld een gebied waar risico’s accumuleren. Hoger opgeleide en rijkere
    burgers zijn gemiddeld genomen beter toegerust om zich te verzekeren van
    een relatief veilige leefomgeving. 4 Niet alleen burgers met een lagere sociaal-
    economische status, maar ook ouderen, kinderen en zieken moeten als potenti-
    eel kwetsbaarder worden gezien (o.a. Kruize 2007). Er kunnen dus ten aanzien
    van fysieke veiligheid maatschappelijke scheidslijnen zijn of ontstaan, die door
    beleid verkleind of juist versterkt kunnen worden.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>36  evenwichtskunst
        Ook zonder waardeconflicten en kennisproblemen behelzen risicovraagstuk-
        ken dus fundamentele politieke vragen. Afhankelijk van het samenstel van
        deze kenmerken worden sommige bedreigingen in het maatschappelijke debat
        zwaarder gewogen dan louter op grond van de berekening van de waarschijn-
        lijkheid en de effecten (als de risico’s voldoende bekend zijn) verwacht zou
        worden, terwijl andersoortig gevaar juist minder zwaar wordt aangeslagen dan
        op grond van de kwantitatieve risico-inschatting gerechtvaardigd lijkt. Voor de
        politieke besluitvorming over de rol van de overheid maakt dat uit. Dit vergt
        dat we ook de sociaalpsychologische kenmerken van (potentiële) bedreigingen
        in kaart brengen.5 Vervolgens is het voor politici en bestuurders zaak over deze
        sociaalpsychologische dimensies te (durven) communiceren.
3.4     benut risicovergelijking
        Vergelijkingen van potentiële bedreigingen die recht doen aan het bovenge-
        noemde palet van kenmerken kunnen nuttig zijn, omdat ze helpen specifieke
        bedreigingen in een breder perspectief te plaatsen. Risicovergelijking biedt een
        basis om meer generiek over beleid ten aanzien van (potentiële) bedreigingen na
        te denken. Vaak worden risico’s en onzekerheden in de politiek-bestuurlijke wer-
        kelijkheid geïsoleerd behandeld. Multidimensionale vergelijkingen van gevaar
        kunnen bestuurders en politici bouwstenen aanreiken om goede en kwade kan-
        sen af te wegen en te onderbouwen. Risicovergelijking is dus nuttig ‘huiswerk’
        voor politici en bestuurders, maar het afwegingsproces blijft uiteindelijk politiek.
        Tegelijkertijd willen wij benadrukken dat het idee van een spijkerhard kwanti-
        tatief afwegingskader waarop al het beleid voor fysieke veiligheid kan worden
        geënt en getoetst, een achterhaalde illusie is. Sowieso veronderstelt dit dat alle
        veiligheidsvraagstukken voldoende bekend en onbetwist zijn en voldoende
        gelijksoortig om in één risicomaat te kunnen uitdrukken. Hiervoor zijn de
        kenmerken van de risico’s (vrijwillig versus onvrijwillig, natuurlijke oorza-
        ken versus menselijk handelen, beheersbaar versus onbeheersbaar, enz.) en de
        soorten schade (doden en gewonden versus ecologische schade, zaakschade
        versus cultureel-historische schade, materiële versus immateriële schade, acute
        maatschappelijke ontwrichting versus sluipende lange termijn effecten) echter
        te verschillend. Daarbij verdwijnt onzekerheid per definitie uit beeld als zoge-
        naamd onwaarschijnlijk of onbelangrijk. Kennisproblemen en waardeconflic-
        ten worden in een dergelijke benadering ontkend.
        Achter het denken in termen van één meetlat schuilt ook het misverstand dat
        grote schade per definitie het gevolg is van getalsmatig grote risico’s. Door toe-
        nemende afhankelijkheden en verwevenheden zijn ernstige incidenten vaak het
        gevolg van een opeenstapeling van relatief kleine risico’s. Dus als risico’s al uit te
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>                                                               risico’s en onzekerheid 37
    drukken zouden zijn in één onbetwiste risicomaat, dan is de vraag welke conse-
    quenties hier uit volgen voor het beleid. Het idee van simpele beslisregels met be-
    hulp van een universele risicomaat is een illusie waarmee de wetenschappelijke
    literatuur en rapporten van diverse adviesorganen al lang hebben afgerekend. 6
    Het rapport van de Gezondheidsraad over de bestrijding van legionella (2003)
    illustreert het voorgaande. De geraamde hoeveelheid legionellabesmet-
    ting overschreed de vigerende normen voor infectie, ziekte en overlijden.
    Vervolgens vergeleek de Gezondheidsraad de gezondheidswinst per euro van
    legionellapreventie (forse investeringen in het waterleidingstelsel) met andere
    gezondheidsmaatregelen. Daaruit bleek dat legionellapreventie verhoudings-
    gewijs duur is. De Gezondheidsraad adviseerde vervolgens ook andere factoren
    mee te nemen in de politieke besluitvorming, zoals de betekenis van preven-
    tieve maatregelen voor het milieubeleid, en de sociaalpsychologische kenmer-
    ken van dit risico: er is een specifieke, min of meer technologische oorzaak, de
    gevolgen zijn afschrikwekkend en een plotselinge legionella-uitbraak is relatief
    onbeheersbaar. Het gebruik van één simpele maat (de kosten van een gewon-
    nen levensjaar; Quality Adjusted Life Year - qaly) bleek dus ontoereikend
    om te komen tot een afgewogen beslissing. Dit rapport is een voorbeeld van
    verstandige risicovergelijking, waarbij naast kwantitatief vast te stellen kosten
    en baten ook oog was voor de maatschappelijke (on)aanvaardbaarheid van de
    bedreiging van de fysieke veiligheid.
    Risicovergelijking maakt het mogelijk om verschillende bedreigingen langs
    verschillende kenmerken te groeperen en per groep na te denken over de uit-
    gangspunten voor beleid, over de mogelijke rol van de overheid, burgers en
    bedrijven, of zelfs over strategieën per cluster van bedreigingen. In plaats van
    op een te hoog aggregatieniveau over beleid na te denken, wordt het dan mo-
    gelijk een balans te vinden tussen generiek en specifiek. Wordt er echt anders
    omgegaan met risico’s (en onzekerheid) die langs verschillende dimensies op
    elkaar lijken? En zo ja, waarom zijn die beleidspraktijken dan zo verschillend?
    Zijn daar goede redenen voor? Zo niet, hoe kunnen de verschillen worden weg-
    genomen? Dergelijke beleidsvergelijkingen7 kunnen bottom-up vuistregels en
    good practices opleveren voor het omgaan met mogelijke aantastingen van de
    fysieke veiligheid.
3.5 accepteer – verantwoordelijkheid voor – onzekerheid
    Onzekerheidsacceptatie betekent het aanvaarden van kennisproblemen en
    waardeconflicten en het uitdragen daarvan in houding en gedrag. Onzekerheid
    verwijst echter naar veiligheidsvraagstukken die zich buiten de comfortzone
    bevinden. Ze vergen de bereidheid om onzekerheid (kennisproblemen en
    waardeconflicten) te (h)erkennen en als zodanig te kwalificeren. Onzekerheid
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>38 evenwichtskunst
       is oncomfortabel, zeker in westerse culturen. Niemand ambieert onzekerheid.
       Onzekerheid verwijst naar een gemoedstoestand die haaks lijkt te staan op de
       westerse idealen van zelfverzekerdheid, controle en daadkracht. Dit maakt het
       ook moeilijk om onzekerheid openlijk te erkennen en te accepteren. Maar sa-
       menlevingen die innoveren, creëren zelf onzekerheid. Innovaties doen de deur
       open naar een wereld die afwijkt van wat bekend en vertrouwd is. Onzekerheid
       is dus ook een product van menselijk handelen.
       Waarom zou de overheid verantwoordelijkheid nemen voor onzekerheid? De
       rmno (2004: 9) stelde:
           “Waarom nieuwe risico’s signaleren als we ze toch niet of niet allemaal kunnen
           voorkomen? Kunnen we zulke tragische keuzes niet beter links laten liggen, onder
           het mom van ‘wat niet weet, wat niet deert’? Maar dat betekent dan ook dat we ac-
           cepteren dat we onaangenaam verrast zullen worden. Is het niet verstandiger onze
           denk- en doekracht te benutten in plaats van ons te laten overrompelen?”
       In sommige publicaties is de huiver om de overheid te adviseren verantwoor-
       delijkheid te nemen voor onzekerheid duidelijk voelbaar. 8 Nog meer verant-
       woordelijkheid lijkt ook haaks te staan op de ambitie van een sobere rol voor de
       overheid met betrekking tot fysieke veiligheid.
       Maar kan de overheid besluiten geen verantwoordelijkheid te nemen voor onze-
       kere bedreigingen van de fysieke veiligheid? Schaalvergroting, mondialisering,
       technologische innovaties, grootschalig menselijk ingrijpen en sluipende sys-
       teemveranderingen zijn kenmerkende oorzaken van onzekerheid (rmno 2004).
       De overheid is vaak betrokken bij besluitvorming over en bevordering van de
       goede kansen hiervan. Daarmee draagt zij impliciet, indirect en mogelijk onbe-
       wust ook (mede)verantwoordelijkheid voor de kwade kansen. Van een betrouw-
       bare overheid mag een afweging van voor- en nadelen worden verwacht.
       Zoals de Duitse socioloog Beck (1986; 2009) en zijn Britse vakgenoot Giddens
       (1994) in hun boeken over de risicomaatschappij overtuigend uiteen zetten, zal
       de overheid door partijen in de samenleving hoe dan ook aangesproken worden
       op onzekerheid. De maatschappij heeft ten aanzien van fysieke veiligheid wel
       wat geleerd van ervaringen uit het verleden: onzekerheid is ontdekt. Zelfs bij
       draadloze communicatietechnologie, waarvoor het maatschappelijk draagvlak
       bijzonder groot is, hebben Westerse overheden zich niet kunnen onttrekken
       aan een zekere verantwoordelijkheid voor de daarmee verbonden kennispro-
       blemen en waardeconflicten. 9 Juist om voorbereid te zijn op maatschappelijke
       druk lijkt het raadzaam het initiatief te nemen.
       Zoals de geschiedenis van de asbestproblematiek ons geleerd heeft, kan het voor
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>                                                               risico’s en onzekerheid 39
    de overheid ook heel kostbaar worden als zich niet voorziene, in eerste instantie
    onzekere, maar uiteindelijk onweerlegbare schade manifesteert. Niet alle in-
    novaties zullen uitmonden in een asbestscenario, maar tegelijkertijd is het ook
    onverstandig te veronderstellen dat dit scenario zich nooit meer zal herhalen.
    Als de overheid in geval van onzekerheid gaat functioneren als vangnet of red-
    dingsboei (‘last resort’), dan is dat meestal een dure aangelegenheid. Juist om
    verantwoordelijkheden voor onzekere schade adequaat te kunnen toedelen
    (zie verder hoofdstuk 4), is het raadzaam dat de overheid onzekerheid serieus
    neemt en (mede)verantwoordelijkheid neemt voor het verkennen ervan.10
3.6 organiseer de omgang met onzekerheid
    Proactief omgaan met onzekerheid vergt het vermogen bekende kaders los te
    laten. Er moet ruimte zijn voor uitproberen, (af)leren en experimenteren. Dat
    vereist andere processen, arrangementen en rolverdelingen: “If government is
    to learn to solve new public problems, it must also learn to create the systems
    for doing so and to discard the structures and mechanisms grown up around
    old problems” (Schön 1971: 116). In het wrr-rapport Lerende overheid (2008)
    is betoogd dat vraagstukken die gekenmerkt worden door kennisproblemen en
    waardeconflicten (daar aangeduid als ongetemde vraagstukken), reflectie, on-
    derzoek en dialoog met verschillende partijen behoeven. Dit is nodig voordat
    duidelijk kan worden wie welke rol en verantwoordelijkheid op zich zou kun-
    nen of moeten nemen.
    Hoe valt het serieus nemen van onzekerheid te organiseren? Wat is hier voor
    nodig? Het zoekproces naar goede onzekerheidsarrangementen is nog maar net
    begonnen. In de kabinetsvisie Nuchter omgaan met risico’s (2006) werd voor-
    gesteld houvast te zoeken in ‘procesafspraken’ (Brief aan de Tweede Kamer,
    Staatssecretaris van Geel, 29 mei 2006), zoals:
    - het kiezen voor een transparant politiek besluitvormingsproces;
    - het expliciet maken van de verantwoordelijkheden van overheid, bedrijfsle-
        ven en burgers bij besluiten;
    - het nadrukkelijk en zoveel mogelijk afwegen van de gevaren en risico’s van
        een activiteit tegen de maatschappelijke kosten en baten van die activiteit;
    - de burger meer dan in het verleden in een vroegtijdig stadium betrekken bij
        beleidsvorming (waarbij de mate en vormgeving van die betrokkenheid af-
        hankelijk is van het vraagstuk);
    - de mogelijke stapeling (cumulatie) van risico’s bij de besluitvorming mee
        laten wegen.
    Wij zochten in Onzekere veiligheid houvast in juridische (zoals de (grond)
    wettelijke verankering van voorzorg) en institutionele voorzieningen (zoals
    vormen van publieksparticipatie en een actievere rol van het parlement) om een
    proactieve omgang met onzekerheid te borgen. In deze reflecties zoeken we de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>40 evenwichtskunst
       aanknopingspunten expliciet op het niveau van arrangementen voor reflectie,
       onderzoek en dialoog (onzekerheidsarrangementen). Welke settings zijn pro-
       ductief voor reflectie, onderzoek en grondige dialoog over onzekerheid? Lukt
       het om onzekerheid serieus te nemen? Slaagt men erin het accepteren van on-
       zekerheid te bevorderen, terwijl tegelijkertijd in het omgaan met onzekerheid
       ook stappen worden gezet? Leidt het onzekerheidsarrangement tot een basis
       voor de verdeling van rollen en verantwoordelijkheden? Draagt het bij aan een
       evenwichtige afweging van goede en kwade kansen?
       Het onderscheid tussen kennisproblemen en waardeconflicten is hier rele-
       vant. Als kennisproblemen centraal staan, dan staan reflectie en onderzoek
       voorop. Er zijn al wel pogingen gedaan om dit type onzekerheid serieus te
       nemen. Te denken valt aan het Kennisplatform Elektromagnetische Velden, de
       Commissie Maatschappelijke Dialoog Nanotechnologie en het in oprichting
       zijnde Nationaal Preventie Platform. Dergelijke arrangementen vragen om an-
       dere vormen van interactie dan gebruikelijk en andere rollen van de betrokken
       partijen, zeker ook van experts. In situaties van betwiste kennis zou de rol van
       experts moeten zijn wat Van Dijk e.a. (2011) ‘mapping the decision situation’
       noemen: het presenteren van de relevante wetenschappelijke kennis met een
       focus op identificatie en interpretatie van onzekerheden (zie ook Van Asselt e.a.
       2010). Dat vraagt om openheid van experts en de bereidheid om kennisproble-
       men openlijk te bespreken.
       Bij waardeconflicten is de rol van experts veel beperkter. Als waardecon-
       flicten centraal staan, is grondige dialoog over normatieve uitgangspunten
       cruciaal. Reflectie en onderzoek zijn ook nodig, maar komen dan wat meer
       op het tweede plan. Die grondige dialoog tussen verschillende (en vaak onge-
       lijksoortige) partijen moet dan een basis bieden om, ondanks de normatieve
       verschillen, toch gezamenlijk op te trekken en waar mogelijk verantwoorde-
       lijkheden toe te delen.
       Daarnaast zijn er situaties waarin kennisproblemen en waardeconflicten inter-
       fereren. Het Rathenau Instituut en vergelijkbare instituten elders hebben erva-
       ring met dit type onzekerheidsvraagstukken. Wat kan van hen geleerd worden?
       Wie is in de positie om een dialoog hierover te leiden?
       Het is belangrijk de functionaliteit van de bestaande arrangementen aan een
       systematisch onderzoek te onderwerpen, en daarbij ook onderzoek en studie
       in het buitenland te betrekken.11 De aanbeveling is dus om in de eerste plaats te
       leren van bestaande onzekerheidsarrangementen, of aanzetten daartoe.12 Wat
       zijn succes- en faalfactoren? Wat zijn randvoorwaarden? Wat kunnen we leren
       over de rol van verschillende partijen (burgers, bedrijfsleven, maatschappelijke
       organisaties, verzekeraars, experts, politici, ambtenaren) in het verkennen van
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>                                                                 risico’s en onzekerheid 41
      onzekerheid?
3.7   vertaling naar beleid
      De vraag naar de omgang met risico’s en onzekerheid is bepaald niet nieuw en
      verkeert allerminst in het stadium van het blanco vel op de tekentafel. Er is al
      veel beleid ten behoeve van de zorg voor fysieke veiligheid, waarmee ook ver-
      antwoordelijkheden in meer of mindere mate zijn toebedeeld. De vraag is dus
      veeleer hoe de vijf aandachtspunten (vervlecht goede en kwade kansen; verdis-
      conteer sociaalpsychologische kenmerken van gevaar; benut risicovergelijking;
      accepteer – verantwoordelijkheid voor – onzekerheid; organiseer de omgang
      met onzekerheid) benut kunnen worden in de bestaande beleidspraktijk. We
      doen daarom hier een poging mee te denken over een beleidsondersteunende
      activiteit, de Nationale Risicobeoordeling, en over de voorgenomen herziening
      van het omgevingsrecht (de operatie Eenvoudig Beter), een actuele beleidsont-
      wikkeling waarin ook de wet- en regelgeving ten aanzien van gebiedsgebonden
      fysieke veiligheidsrisico’s meegenomen wordt. Het doel van deze gedachteoe-
      fening is te illustreren dat de bestaande beleidspraktijk diverse aanknopings-
      punten biedt voor een meer generieke omgang met potentiële bedreigingen.
3.7.1 de nationale risicobeoordeling
      Risicovergelijking is sinds 2007 de invalshoek van de periodieke Nationale
      Risicobeoordeling (nrb)13,14, die aanvankelijk was ondergebracht bij het mi-
      nisterie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, maar inmiddels onder
      het ministerie van Veiligheid en Justitie valt. Het vertrekpunt van de nrb is de
      vraag naar veiligheidsvraagstukken die tot maatschappelijke ontwrichting kun-
      nen leiden (catastrofepotentieel). De nrb wordt gebruikt om suggesties te doen
      voor de rol van de overheid en de inzet van middelen voor preventie, preparatie
      en hulpverlening (aangeduid als ‘capaciteitenplanning’).15
      Aandacht voor goede kansen
      De nrb is een asymmetrische weergave van veiligheidsvraagstukken: er
      wordt slechts naar bedreigingen gekeken, de kwade kansen. Deze eenzijdig-
      heid is verklaarbaar, aangezien maatschappelijke ontwrichting (catastrofe-
      potentieel) het vertrekpunt is. Maar ook bij de in de nrb opgenomen veilig-
      heidsvraagstukken zijn er goede kansen: tegenover de risico’s van gevaarlijke
      stoffen staat het economische belang van de (petro)chemie, tegenover de on-
      zekere gezondheidsrisico’s van de intensieve veehouderij staat het economi-
      sche belang van deze sector en tegenover overstromingsrisico’s staan vrucht-
      bare grond en het genot van wonen aan het water. Door aandacht te besteden
      aan de goede kansen (in de nrb of complementair daaraan) komt ook de vraag
      naar de verantwoordelijkheden van degenen die de vruchten plukken nadruk-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>42 evenwichtskunst
       kelijker op tafel.
       Multidimensionale risicovergelijking
       Ondanks alle haken en ogen wordt - in samenwerking met kennisinstituten -
       geprobeerd om een grote diversiteit aan risico’s vergelijkbaar te maken. De me-
       thodiek tracht ook recht te doen aan de sociaalpsychologische kenmerken van
       risico’s. Multidimensionale risicovergelijking is dus geïnstitutionaliseerd. Het
       is echter opvallend hoe onbekend de Nationale Risicobeoordeling is, terwijl ze
       internationaal gezien als een voorbeeldpraktijk geldt. Een recent rapport van
       de oeso (2009: 40) duidt de Nationale Risicobeoordeling, samen met de Britse
       National Risk Assesment, aan als best practice, omdat ze beleidsmakers in staat
       stelt verschillende risico’s te vergelijken en op grond daarvan meer afgewogen
       beslissingen te nemen. De nrb is potentieel een nuttig hulpmiddel, maar zou
       breder ingezet kunnen worden als instrument en als proces voor (interdeparte-
       mentale) risicovergelijking.
       Hoewel de nrb serieus tracht aandacht te besteden aan de verschillende risico-
       kenmerken en diverse vormen van schade, wordt door de aggregatie van de ver-
       schillende dreigingen langs één meetlat, de normatieve en dus politieke weging
       van de verschillende dimensies aan het zicht onttrokken. Ook besteedt de nrb
       nauwelijks aandacht aan het accumuleren van risico’s: er wordt niet nadruk-
       kelijk nagedacht over de mogelijkheid dat verschillende risico’s zich tegelijk
       manifesteren en andere incidenten triggeren, waardoor ook de waarschijnlijk-
       heid van bepaalde risico’s vergroot zou kunnen worden. De nrb zou meer
       gebruik kunnen maken van risicovergelijking langs verschillende dimensies.
       Veiligheidsvraagstukken zouden bijvoorbeeld geclusterd kunnen worden naar
       uiteenlopende sociaalpsychologische kenmerken.16 Op die manier zou vervol-
       gens per cluster, dus met oog voor de specifieke context, over meer generieke
       uitgangspunten voor veiligheidsbeleid nagedacht kunnen worden.
       Er zijn altijd andere normatieve wegingen mogelijk die tot een andere politieke
       prioriteitstelling kunnen leiden. Dat wordt in de nrb ook onderkend, maar de
       alternatieve wegingen worden teveel aan het zicht onttrokken in achtergrond-
       documenten. De nrb kan daardoor in de politieke arena ook behandeld (en
       weggezet) worden als een technocratische exercitie in plaats van als een hulp-
       middel voor politieke afweging. Dan wordt juist een kans gemist specifieke
       risico’s in een breder perspectief te plaatsen.
       Onzekerheidsagenda
       De nrb is in zijn huidige opzet echt een risicovergelijking: alle veiligheids-
       vraagstukken worden behandeld als voldoende bekend en onbetwist, ook als
       die aanname betwistbaar is. Daarmee is er onvoldoende ruimte en aandacht
       voor onzekerheid: kennisproblemen en waardeconflicten worden aan het zicht
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>                                                                 risico’s en onzekerheid 43
      onttrokken. Het vraagt om openheid van experts om kennisproblemen en, voor
      zover mogelijk, waardeconflicten te benoemen en die niet te verstoppen in een
      zogenaamde ‘best guess’. Het zou raadzaam zijn na te denken over het articule-
      ren van onzekerheid in het proces van de nrb. Worden experts voldoende ge-
      prikkeld om relevante onzekerheden te benoemen? Ook valt te overwegen om
      de kring van betrokkenen te verbreden (zie ook hoofdstuk 4) om te voorkomen
      dat wat input voor een proces van politieke deliberatie zou moeten zijn, gekaapt
      wordt door experts die menen het beter te weten.
      Als complement van de nrb valt te denken aan een Onzekerheidsagenda om
      een beperkt aantal (bijvoorbeeld drie) onzekere veiligheidsvraagstukken te
      agenderen die uitnodigen tot het organiseren van reflectie, onderzoek en dia-
      loog. Dit past ook bij de gegroeide praktijk van departementale en interdepar-
      tementale kennisagenda’s. Zo’n Onzekerheidsagenda kan een middel zijn om
      onzekerheidsacceptatie te bevorderen en onzekerheid in relatie tot (fysieke)
      veiligheid verder te verkennen. De overheid kan hiertoe zelf het initiatief ne-
      men of dat juist aan anderen overlaten (zie ook hoofdstuk 4).
      Door gebruik te maken van de in dit hoofdstuk uitgewerkte aandachtspunten
      voor het omgaan met risico’s en onzekerheid zou de nrb verbeterd en versterkt
      kunnen worden. Tegelijkertijd geeft deze gedachteoefening een indruk van hoe
      de aandachtspunten in de beleidspraktijk kunnen worden opgepakt.
3.7.2 herziening omgevingsrecht: operatie eenvoudig beter
      Voor gebiedsgebonden risico’s en onzekerheid is de wet- en regelgeving met be-
      trekking tot de fysieke leefomgeving – het omgevingsrecht – van belang. De hui-
      dige wet- en regelgeving is uiterst complex. In totaal gaat het om meer dan zestig
      wetten, zoals de Wet ruimtelijke ordening, de Wet algemene bepalingen om-
      gevingsrecht, de Waterwet, de Wet bodembescherming, de Wet milieubeheer,
      enzovoort. Meer dan honderd algemene maatregelen van bestuur en honderden
      ministeriële regelingen maken er deel van uit. In het regeerakkoord van het kabi-
      net Rutte (2010) zijn voorstellen aangekondigd om te komen tot bundeling, ver-
      eenvoudiging, modernisering en versobering. Hiertoe is de operatie Eenvoudig
      Beter in gang gezet, gecoördineerd door het ministerie van Infrastructuur en
      Milieu. Volgens de (ambitieuze) planning moet de operatie resulteren in een
      ontwerpwetsvoorstel in juni 2012 en één wet, de Omgevingswet, die vóór het
      einde van de huidige regeerperiode gereed moet zijn.
      De beoogde Omgevingswet ambieert een nieuw stelsel voor het beheer van
      de fysieke leefomgeving te bieden: dit omvat zowel de zorg voor fysieke struc-
      turen (o.a. voorzieningen voor waterkering, verkeer en vervoer, wonen, in-
      dustrie en bedrijvigheid) als voor het fysieke milieu (o.a. water, bodem, lucht).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>44 evenwichtskunst
       Daarmee heeft Eenvoudig Beter ook betrekking op de wet- en regelgeving die
       van toepassing is op gebiedsgebonden bedreigingen voor de fysieke veiligheid,
       zoals tunnelveiligheid en veiligheid op het spoor, opslag en bewerking van
       gevaarlijke stoffen en constructieveiligheid. Epidemieën (incl. dier- en planten-
       ziekten) en voedselveiligheid vallen er buiten, evenals wet- en regelgeving over
       de toelating van chemische stoffen, nanotechnologie en genetisch gemodifi-
       ceerde organismen.17 Desalniettemin lijkt het nuttig om te kijken of de door ons
       geïdentificeerde aandachtspunten voor het omgaan met risico en onzekerheid
       in Eenvoudig Beter meegenomen kunnen worden.
       De operatie Eenvoudig Beter is een stap in een proces met grote ambities. Op
       dit moment zijn echter alleen nog maar de hoofdlijnen en contouren van de
       Omgevingswet bekend. Ze zijn onlangs in een beleidsbrief aan de Tweede
       Kamer uiteengezet (28 juni 2011). Dit maakt het moeilijk om adequaat op deze
       beleidsontwikkeling in te haken, ondanks de bereidwillige informatiever-
       strekking door betrokkenen. Tegelijkertijd is duidelijk dat gezien de thematiek
       van gebiedsgebonden fysieke veiligheid die in deze operatie aan de orde is, de
       aandachtspunten voor het omgaan met risico’s en onzekerheid wel relevant
       (zouden moeten) zijn. Het onderstaande is op te vatten als een reflectie naar
       aanleiding van Eenvoudig Beter als ambitie. Het gevolg daarvan is dat niet alle
       suggesties direct relevant zijn voor het huidige project, en misschien beter pas-
       sen bij eventuele vervolgstappen.
       Kwade kansen en de exportwaarde van fysieke veiligheid
       De zorg voor fysieke veiligheid moet ook bezien worden vanuit het perspectief
       van de Nederlandse positie in de internationale markten en onze internationale
       verantwoordelijkheid. Incidenten, zeker in grensregio’s, kunnen voor buurlan-
       den gevolgen hebben. Als Nederland geteisterd zou worden door overstromin-
       gen heeft dat gevolgen voor de reputatie van onze watersector, die geldt als een
       kansrijke niche voor de Nederlandse economie (zie wrr-rapport Aan het bui-
       tenland gehecht (2010)). De recente crisis met de ehec-bacterie illustreert hoe
       belangrijk voedselveiligheid is voor onze land- en tuinbouw. Deze voorbeelden
       tonen aan dat er zoiets bestaat als de exportwaarde van fysieke veiligheid (zie
       verder hoofdstuk 4).
       In het kader van de operatie Eenvoudig Beter wordt met geringschatting ge-
       sproken over gold-plating. Dit verwijst naar de praktijk dat nationale overheden
       bij de omzetting van Europese richtlijnen naar nationale wet- en regelgeving
       soms extra hoge veiligheidseisen stellen. Het is de ambitie van Eenvoudig Beter
       om ‘nationale koppen’ op Europese richtlijnen zoveel mogelijk te reduceren
       met het oog op de goede kansen. Gezien de harmonisatie die op het terrein van
       Europees milieurecht heeft plaatsgevonden, lijkt het zeker nuttig het nationale
       omgevingsrecht weer eens als één samenhangend geheel te bekijken. Hierbij
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>                                                           risico’s en onzekerheid 45
is echter blijvend aandacht nodig voor de vraag of een voldoende niveau van
fysieke veiligheid geborgd is, ook gezien de juridische verplichtingen van de
overheid. Het gevaar is niet denkbeeldig dat door een al te eenzijdige focus op
de goede kansen, verworvenheden op het terrein van fysieke veiligheid op het
spel worden gezet en kansen worden gemist om recht te doen aan de genoemde
internationale belangen van Nederland.
Door zijn hoge bevolkingsdichtheid, intensieve economische bedrijvigheid,
ligging, open karakter van de samenleving en internationale handelspositie is
of wordt Nederland in de toekomst mogelijk kwetsbaarder dan in sommige
Europese richtlijnen wordt verondersteld. De (petro)chemie is bijvoorbeeld erg
belangrijk voor de Nederlandse economie, terwijl de verdichting van de bebou-
wing juist toeneemt in de gebieden waar die industrie zich bevindt (Adviesraad
Gevaarlijke Stoffen 2011). Dat brengt voor Nederland dus specifieke veiligheids-
vraagstukken met zich mee.
Kortom, gold-plating kan wel degelijk nodig zijn met het oog op fysieke veilig-
heid. Wat waren destijds de aan wet- en regelgeving ten grondslag liggende
zorgen ten aanzien van fysieke veiligheid en zijn die zorgen nog steeds oppor-
tuun? Is het gevaar in de loop van de tijd juist vergroot of verkleind? Voor welke
bedreigingen lijkt Nederland nu of in de toekomst meer dan gemiddeld kwets-
baar en is een ‘nationale kop’ op de Europese wet- en regelgeving gewenst?
Omgekeerd is ook de vraag relevant welke wetten en regels overbodig zijn
geworden, omdat de veiligheidszorg al op een andere manier geborgd is of ef-
fectiever geborgd kan worden. Als deze vragen18 gesteld worden, blijkt duidelijk
welke specifieke nationale regulering bovenop de Europese wet- en regelgeving
gewenst is met oog op de kwade kansen.
Daarnaast is het bij het vereenvoudigen van de regels ook belangrijk de vraag te
stellen of, en zo ja hoe, er veiligheidswinst kan worden geboekt, bijvoorbeeld
doordat regels beter handhaafbaar worden (zie ook hoofdstukken 2 en 4) of de
verantwoordelijkheid voor fysieke veiligheid beter wordt toebedeeld (zie ver-
der hoofdstuk 4).
Omgaan met onzekerheid
In de Omgevingswet zal, binnen de ruimte die de Europese wet- en regelgeving
daartoe biedt, een balans gezocht worden tussen specifieke gedetailleerde regels
(doel- of middelvoorschriften) en meer algemene regulering, zoals zorgplichten
en open normen.19 Het gebruik van zorgplichten en open normen komt voort
uit de wens naar minder regels, minder administratieve lasten en meer vrijheid
voor de uitvoerder. In het zoeken naar een balans lijkt het onderscheid tussen
risico’s en onzekerheid relevant.
Als de bedreigingen van de fysieke veiligheid voldoende bekend en onbetwist
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>46 evenwichtskunst
       zijn en het duidelijk is wat de meest effectieve manieren van risicomanagement
       zijn, dan zijn specifieke voorschriften mogelijk. In het midden- en kleinbedrijf
       bestaat dikwijls een voorkeur voor gedetailleerde regels, zodat ondernemers
       weten waar ze aan toe zijn. 20 Wij willen graag onderstrepen dat risicoregulering
       ook een vorm van kennisoverdracht naar bedrijven is. Idealiter zijn regels ‘ge-
       stolde ervaring’, waardoor ondernemers niet allemaal individueel in de beno-
       digde kennis hoeven te investeren. 21 Wet- en regelgeving ten aanzien van ri-
       sico’s moet dus niet per definitie in de sleutel van lastendruk worden geplaatst,
       want deze kan voor bedrijven juist ook tot lastenverlichting leiden.
       Waar voor risico’s de zorgplicht kan functioneren als aanvullend vangnet onder
       specifieke wet- en regelgeving, is de zorgplicht bij onzekerheid het vertrekpunt.
       In geval van onzekerheid is er fundamentele twijfel over de noodzaak, de ka-
       ders en de aangrijpingspunten van beleid (zie hoofdstuk 1). Kennisproblemen
       en waardeconflicten verhinderen het opstellen van gedetailleerde regels.
       Onzekerheid vraagt dus om andere vormen van regelgeving en toezicht. 22 Een
       wettelijk verankerde zorgplicht kan een manier zijn om via wet- en regelgeving
       het bedrijfsleven te verplichten verantwoordelijkheid te nemen voor onzeker-
       heid: ondernemers plukken de vruchten van de goede kansen en hebben vaak
       het meeste zicht op de kwade kansen (of kunnen dat hebben). Dat impliceert
       een omkering van de bewijslast: bedrijven moeten aantonen dat zij verant-
       woord te werk gaan, de overheid hoeft niet langer gevaar voor fysieke veiligheid
       aan te tonen. Een zorgplicht is met andere woorden niet in de eerste plaats een
       manier om lasten te verminderen. Het is een belangrijk vertrekpunt voor (het
       nadenken over) het toedelen en beleggen van de verantwoordelijkheid voor
       onzekerheid.
       Structurele onderzoeksplicht
       Ook voor het denken over het versoberen van onderzoeksverplichtingen zijn
       de reflecties over het omgaan met onzekerheid en risico relevant. De beoogde
       Omgevingswet richt zich op het vereenvoudigen van onderzoeksverplichtin-
       gen en het verminderen van de onderzoekslasten. Als het gaat om risico’s is het
       vrij goed mogelijk om met behulp van wetenschappelijke kennis de effecten
       van te voren in te schatten. Bij bekende risico’s kan de nadruk dan ook veel
       meer liggen op risicomanagement (wat doen bedrijven om incidenten te voor-
       komen, schade te beperken en risico’s te beheersen?) dan op onderzoek naar
       effecten. Minister Schultz van Haegen zet in op minder onderzoek vooraf en
       meer op mogelijkheden om achteraf aanvullende maatregelen te nemen23:
          “Onzekerheden over effecten zijn vaak niet uit te sluiten. Deze kunnen acceptabel
          zijn indien op voorhand naar alle redelijkheid kan worden aangetoond dat pas-
          sende maatregelen achteraf genomen kunnen worden om aan normen te voldoen
          of afgesproken doelen te bereiken. Dat betekent minder inzet op onderzoek vooraf
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>                                                           risico’s en onzekerheid 47
    en meer inzet op mogelijkheden om achteraf aanvullende maatregelen te nemen.
    Het betekent ook dat vaker geaccepteerd moet worden dat onzekerheden over ef-
    fecten niet uit te sluiten zijn.”24
We steunen de minister in haar erkenning van onzekerheid, maar het serieus
nemen van onzekerheid vraagt tegelijkertijd juist om onderzoek, reflectie en
dialoog, voorafgaand aan een vergunning, maar óók daarna. De onderzoeks-
plicht moet inderdaad niet verworden tot de onmogelijke eis zekerheid te
bieden over onzekere gevaren: een onderzoeksplicht vanuit de illusie dat alle
onzekerheden geëlimineerd moeten zijn voorafgaand aan de besluitvorming is
contraproductief. De onderzoeksplicht zou gericht moeten zijn op het identi-
ficeren van kennisproblemen: welke kwade kansen zijn mogelijk in het geding
en behoren in de politieke afweging te worden betrokken? Het doel van onder-
zoek is dan om de onzekere bedreigingen van de fysieke veiligheid zo goed mo-
gelijk en steeds beter te begrijpen, zodat 1) de goede en kwade kansen symme-
trisch in de politieke afweging kunnen worden betrokken; en 2) de verantwoor-
delijkheid voor de kwade kansen kan worden georganiseerd en toebedeeld. De
onderzoeksplicht zou dus veel meer in het teken moeten staan van het verken-
nen van onzekerheid. Dan is de onderzoeksplicht niet langer een eenmalige
uitputtende verplichting in het kader van besluitvorming en vergunningver-
lening, maar betreft het voor risiconemende partijen een structurele opdracht.
Bedrijven hebben dan ook de taak de overheid (en de maatschappij in brede zin)
te informeren over de voortschrijdende inzichten over mogelijke gevaren. Op
basis daarvan kan de politiek eventueel tot nieuwe afwegingen komen.
Dit vraagt om onzekerheidsacceptatie door de overheid en de durf om moge-
lijke gevaren ook als onzekerheden kwalificeren. Het vraagt ook om onzeker-
heidsacceptatie door bedrijven. Een onzekerheidsintolerante invulling van de
structurele onderzoeksplicht (hear no evil, see no evil) is niet denkbeeldig (Van
Asselt en Vos 2008)25 , maar staat haaks op wat wij verstaan onder proactiviteit.
Dit betekent dat nagedacht moet worden hoe de structurele onderzoeksplicht
voor bedrijven zo te organiseren dat deze bijdraagt aan een maatschappelijk
verantwoorde omgang met onzekerheid. Nilsson (2011), die een rechtsverge-
lijkend26 proefschrift schreef over de handhaving van informatie- en onder-
zoeksverantwoordelijkheden in situaties van onzekerheid, concludeert dat de
Zweedse milieucode (Miljöbalken)27 voorop loopt: in Zweden hebben risicone-
mende partijen een structurele onderzoeksplicht en moeten zij laten zien dat
ze die opvolgen. De bewijslast ligt dus bij hen. Nilsson heeft onderzocht hoe
deze verplichtingen voor het omgaan met onzekerheid gehandhaafd worden.
Zij concludeert dat ook als de onderzoekslast grotendeels bij de risiconemende
partijen wordt gelegd, het belangrijk is dat de overheid, bijvoorbeeld gevoed
door onafhankelijk wetenschappelijk onderzoek28, zelf ook mogelijke gevaren
identificeert, zodat ze bedrijven kan sommeren die te onderzoeken. Ze stelt
</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 48 ======================================================================

<pre>48  evenwichtskunst
        ook een meer communicatieve stap-voor-stap benadering voor, waarbij risi-
        conemende partijen eerst om basale informatie wordt gevraagd, en pas als die
        in de richting wijst van mogelijk gevaar, om extra informatie wordt gevraagd,
        enzovoorts. Daarnaast oppert Nilsson de mogelijkheid om bij voortschrijdende
        aanwijzingen over kwade kansen, de risiconemende partijen zelf te vragen
        welke maatregelen zij zouden willen treffen of waarvan ze zouden willen dat
        die sectorbreed getroffen worden.
3.8     conclusie
        Zijn er mogelijkheden voor generiek beleid gericht op potentiële bedreigin-
        gen van de fysieke veiligheid? Zijn er aanknopingspunten om langs die weg
        de verantwoordelijkheden voor fysieke veiligheid te herijken? Vanuit deze
        interpretatie van de reflectievragen hebben we in dit hoofdstuk een vijftal aan-
        dachtspunten geformuleerd: 1) vervlecht goede en kwade kansen; 2) verdiscon-
        teer sociaalpsychologische kenmerken van gevaar; 3) benut risicovergelijking;
        4) accepteer onzekerheid; en 5) organiseer de omgang met onzekerheid. Om te
        onderstrepen dat de uitdaging is deze aandachtspunten te benutten in actuele
        beleidsontwikkelingen, hebben we als gedachteoefening gezocht naar aankno-
        pingspunten in de Nationale Risicobeoordeling en de herziening van het omge-
        vingsrecht (de operatie Eenvoudig Beter).
        Wij benadrukken echter dat ook schadevoorziening van betekenis is voor de
        omgang met risico’s en onzekerheid. Schadevoorziening beoogt vanzelfspre-
        kend het dekken van de geleden schade, maar langs die weg worden ook al of
        niet prikkels gegeven om incidenten te voorkomen, schade te beperken, risico’s
        te beheersen en onzekerheid te verkleinen. Bij risico’s en onzekerheid gaat het
        nadrukkelijk om het afwegen van de goede en kwade kansen, met inbegrip van
        de onzekerheden die erover bestaan. Schadevoorziening kan stimuleren dat die
        kansen door verschillende partijen, en risiconemende partijen in het bijzonder,
        (beter) tegen elkaar worden afgewogen. Hierover gaat het volgende hoofdstuk.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 48 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 49 ======================================================================

<pre>                                                                    risico’s en onzekerheid 49
noten
1     Omdat uit statistisch onderzoek bleek dat bedrijfsongevallen niet aan individuele
      werknemers konden worden geweten, maar een ‘systeemkarakter’ hadden, is in 1901
      de Ongevallenwet ingesteld waarin de werkgever wettelijke verantwoordelijkheid
      voor de veiligheid van werknemers is toebedeeld.
2     Zoals gezegd is dit onderscheid gradueel (zie hoofdstuk 1, fig. 1.1): op een bepaald
      moment zijn de kennisproblemen en/of waardeconflicten te groot, zodat risico’s niet
      meer betekenisvol uit te rekenen zijn als functie van waarschijnlijkheid en impact.
3     Wanneer wij in deze reflectie de term ‘risicodenken’ gebruiken dan bedoelen we sec
      het denken over gevaar in termen van risico. Door juristen wordt de term ‘risicoden-
      ken’ ook gebruikt om een bepaalde manier van doen aan te duiden: er wordt vooraf
      ingegrepen in verdachte situaties en groepen, waarbij niet de stafrechtelijke schuld
      maatgevend is, maar het risicoprofiel (Van Swaaningen 2001; Niemeijer en Van
      Wijck 2007).
4     In het rapport dat de wrr voorbereidt over ‘vertrouwen in de burger’ wordt uitge-
      breid ingegaan op het thema van toerusting van burgers.
5     Dit werd ook al benadrukt in Nuchter omgaan met risico’s (Ministerie van vrom
      2004).
6     Elke getalsmatige vorm waarin risico’s worden uitgedrukt vereist normatieve keuzes
      (wrr 1994; rivm 2003; wrr 2008; Gezondheidsraad 2008): in de manier waarop
      wij over risico’s spreken en die ‘vaststellen’, klinken onvermijdelijk verschillende
      denkkaders door.
7     Zie avv/riza (2004) in opdracht van het toenmalige ministerie van Verkeer en
      Waterstaat. Ook het voormalige ministerie van vrom heeft een aantal jaren geleden
      intern zo’n risicobeleidsvergelijking uitgevoerd.
8     Helsloot e.a. (2010, 2011) zijn bijvoorbeeld van mening dat we ons moeten afwenden
      van ‘wat we zouden kunnen vermoeden’ en dat we ons moeten concentreren op ‘wat
      met enige waarschijnlijkheid’ voorspeld kan worden: onzekerheid verdient volgens
      hen geen beleidsaandacht.
9     O.a. instelling van het Kennisplatform Elektromagnetische Velden en het door de
      overheid gefinancierde en bij ZonMw (organisatie voor gezondheidsonderzoek en
      zorginnovatie) ondergebrachte onderzoeksprogramma Elektromagnetische Velden
      en Gezondheid (budget: 16,6 miljoen euro; looptijd 2005-2017). Zie voor overheids-
      reacties in andere landen: Burgess (2004); Drake (2006); Soneryd (2007) en Stilgoe
      (2007).
10    In Onzekere veiligheid en Voorzorg met rede is hiervoor de term voorzorg gehanteerd:
      “de kwetsbaarheid van mensen, samenleving en natuurlijke omgeving eist een pro-
      actieve omgang met onzekerheid” (wrr 2008: 18). Daarbij werd expliciet afstand
      genomen van de interpretatie dat voorzorg synoniem is met radicale preventie. Drie
      jaar na het verschijnen van beide rapporten concluderen wij op basis van de kabi-
      netsreactie, de vele discussies en de ontwikkelingen in de beleidspraktijk sindsdien
</pre>

====================================================================== Einde pagina 49 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 50 ======================================================================

<pre>50 evenwichtskunst
       dat de poging om voorzorg te herdefiniëren vooralsnog niet succesvol is geweest.
       De term ‘voorzorg’ lijkt hardnekkig besmet met de associatie van radicale preventie.
       Tegelijkertijd is het voorzorgsprincipe een ingeburgerde praktijk in het milieubeleid,
       is het op Europees niveau verankerd in het Verdrag van Maastricht, heeft het een plek
       in internationale juridische kaders en verdragen en heeft het zijn weg gevonden naar
       de rechtspraak op nationaal en Europees niveau. Ook burgers en maatschappelijke
       organisaties beroepen zich er op. Dus voorzorg is ‘here to stay’. Partijen die activitei-
       ten ontplooien waarbij onzekerheid over de goede en kwade kansen een rol speelt,
       zullen geconfronteerd worden met pleidooien voor voorzorg of zullen achteraf op
       hun verantwoordelijkheid in deze kunnen worden gewezen. Juist daarom is het
       belangrijk te benadrukken dat voorzorg geen radicale preventie is, maar dat het moet
       gaan over het proactief omgaan met onzekerheden en aandacht voor maatregelen die
       de kwetsbaarheid verminderen en de veerkracht vergroten. Juist de tegenstanders
       van het radicale preventiedenken zouden, gezien de mate van inburgering en juridi-
       sering, zo’n herinterpretatie moeten ondersteunen. Maar om te voorkomen dat we
       opnieuw onderdeel worden van de gepolariseerde discussie over het voorzorgsbegin-
       sel, zijn we in deze reflecties de uitdaging aangegaan de term voorzorg te vermijden.
11     Zie bijv. Weick en Sutcliffe (2007); Forester (2009) en Heazle (2010).
12     Deze aanbeveling klinkt ook door in de onderzoeksagenda van de knaw (2011), die
       in de context van kwetsbaarheid en veerkracht aandacht vraagt voor ‘institutionele
       designs en leiderschapspraktijken’.
13     De nrb is ‘slechts’ een onderdeel van de Strategie Nationale Veiligheid. In onze ge-
       dachteoefening behandelen we dit instrument van risicovergelijking echter als een
       zelfstandige activiteit en als een interdepartementaal proces om over risico’s te spre-
       ken.
14     Deze risicobeoordeling is niet beperkt tot risico’s in het domein van fysieke veilig-
       heid, maar betreft alle veiligheidsrisico’s in de meeste brede zin van het woord (dus
       ook ‘sociale’ risico’s met een moedwillige oorzaak).
15     Zie voor een uitgebreide beschrijving van de methodiek het document Werken met
       scenario’s, risicobeoordeling en capaciteiten in de Strategie Nationale Veiligheid (okto-
       ber 2009).
16     Nu worden ze alleen geclusterd in termen van impact-kans.
17     Hoe met dat deel van de Wet Milieubeheer en aanverwante wet- en regelgeving om
       te gaan is dus nog een open vraag.
18     Deze vragen zijn geïnspireerd door de Löfstedt review (genoemd naar de voorzitter,
       de risicosocioloog prof. dr. Ragnar Löfstedt - King’s College, London), die op dit mo-
       ment in Engeland wordt uitgevoerd en waarvan de afronding in het najaar van 2011
       is voorzien (DWP, 2011a). Het doel is “[to] consider the opportunities for reducing
       the burden of health and safety legislation on uk businesses whilst maintaining the
       progress made in improving health and safety outcomes” (dwp 2011b: 2). De review
       betreft een omvangrijk bestand van wet- en regelgeving, waarvan veel tot het do-
       mein van de fysieke veiligheid kan worden gerekend. De Löfstedt review is een on-
       afhankelijke evaluatie, maar er is ook een adviespanel met politici van verschillende
</pre>

====================================================================== Einde pagina 50 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 51 ======================================================================

<pre>                                                                    risico’s en onzekerheid 51
   partijen, werkgevers en werknemers. Het proces van het verzamelen van materiaal
   over de effectiviteit van de wet- en regelgeving is participatief: via de website en langs
   andere kanalen zijn ‘interested parties’ uitgenodigd deel te nemen. De Engelse rege-
   ring heeft ruim een half jaar voor deze doorlichting uitgetrokken.
19 In de praktijk blijkt (eerste observaties in het kader van het lopende wrr-project
   Toezicht) dat toezichthouders open normen toch proberen in te vullen door het
   uitvaardigen van beleidsregels, richtlijnen, enzovoort. Ook juridisch zijn er nogal
   wat haken en ogen aan verbonden. Soortgelijke kanttekeningen worden geplaatst bij
   zorgplichten. Desalniettemin denken we dat door die praktische en juridische be-
   zwaren heen moet worden gekeken om verder te komen in het toedelen van verant-
   woordelijkheden voor het verkennen van onzekerheid.
20 Het gevaar zou kunnen zijn, dat er een afvinkcultuur gaat heersen (‘we hebben aan
   alle eisen van de overheid voldaan’) (Adviesraad Gevaarlijke Stoffen 2011).
21 Zie degas (2010).
22 De wrr voert op dit moment ook een onderzoek uit naar toezicht, waarover eind
   2012 een apart rapport zal verschijnen.
23 De vraag die dan wel opgeworpen moet worden is of dit uiteindelijk ook goedkoper
   is en wie de kosten ervan draagt. Het gevaar is dat deze aanpak uitmondt in het gedo-
   gen of achteraf legitimeren van feitelijk illegale activiteiten. Het is misschien ook hier
   raadzaam wat betreft strategie een verschil te maken tussen bedrijven die aantoon-
   baar intrinsiek gemotiveerd zijn voor fysieke veiligheid en bedrijven die dat niet zijn
   (zie verder hoofdstuk 4).
24 Beleidsbrief van de minister van Infrastructuur en Milieu aan de Tweede Kamer, d.d.
   28 juni 2011: 9.
25 De gang van zaken rondom de ondergrondse co2-opslag kan hier in herinnering
   worden gebracht. Daarvoor was een groot onderzoeksprogramma opgezet door de
   overheid (cato). Al gauw nam het bedrijfsleven actief deel. Unaniem ontstond de
   mening dat ondergrondse co2-opslag in bewoond gebied geen grote bedreigingen
   van de fysieke veiligheid met zich mee kon brengen.
26 Zweden, Verenigd Koninkrijk (Engeland en Wales) en Nederland.
27 In de context van Eenvoudig Beter is het interessant te vermelden dat deze milieu-
   code ook de ambitie had de wet- en regelgeving beter op elkaar af te stemmen en de
   vergunningverlening te vereenvoudigen (Nilsson 2011: 315).
28 Zie wrr (2008) voor een uitgebreidere discussie over het belang van onafhankelijk
   wetenschappelijk onderzoek in de context van fysieke veiligheid. Zie ook het belang
   dat daaraan gehecht wordt door vno-ncw en brancheorganisaties in de chemie
   (VNO-NCW e.a. 2011). Zij vragen daarnaast aandacht voor het versterken van de
   opleidingsstructuur voor veiligheid.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 51 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 52 ======================================================================

<pre>52 evenwichtskunst</pre>

====================================================================== Einde pagina 52 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 53 ======================================================================

<pre>                                                                                     53
4   schadevoorziening als perspectief
4.1 schade als brandpunt
    In de discussie over verantwoordelijkheid voor fysieke veiligheid is schade-
    voorziening ten onrechte een onderbelicht thema.1 De lasten van de goede
    kansen moeten immers wel gedragen worden. Het terugdenken vanuit schade
    scherpt de blik, omdat schade tastbaar is. En het voegt urgentie toe: wie betaalt
    mee aan de prijs voor veiligheid en de rekening voor schade? Welke inzet en
    bijdrage mag verwacht worden van potentiële schadeveroorzakers? Wat zou de
    rol kunnen zijn van potentieel benadeelden? Tot waar strekt de private verant-
    woordelijkheid van burgers en bedrijven en waar begint de collectieve verant-
    woordelijkheid van de overheid? Welke andere partijen, zoals verzekeraars en
    kapitaalverstrekkers, zouden hierin een rol kunnen spelen?
    Het Programma Risico’s en verantwoordelijkheden schenkt vooral aandacht aan
    overheidshandelen in de vorm van (incidentgedreven) wet- en regelgeving. Er
    is minder aandacht voor de (financiële) rol die de overheid heeft, krijgt of op
    zich neemt bij het afwikkelen van schade, hoewel dit toch een concreet beslag
    legt op de publieke middelen. De omgang met schade is een brandpunt voor
    vragen over verantwoordelijkheid: hier kunnen vraagstukken van risicobeheer-
    sing en het verkennen van onzekerheid verbonden worden met de prangende
    kwesties die spelen bij incidenten en schade. Wij menen dat juist langs de lijn
    van het systematisch terugdenken vanuit het omgaan met schade aanknopings-
    punten te vinden zijn voor het herijken van de verantwoordelijkheidsverde-
    ling, met veiligheidswinst en wellicht een kleinere (financiële) rol voor de over-
    heid als resultaat. 2
    Schadevoorziening behoort twee doelen te dienen: 1) het dekken van de schade
    en 2) het geven van prikkels om incidenten te voorkomen, schade te beperken,
    risico’s te beheersen en proactief om te gaan met onzekerheid. Van een even-
    wichtige verantwoordelijkheidsverdeling is sprake als de verantwoordelijkhe-
    den zodanig belegd zijn dat 1) alle partijen geprikkeld worden schade zo veel
    mogelijk te voorkomen of ten minste te beperken en 2) mocht het nodig zijn,
    financiële middelen beschikbaar zijn die het omgaan met schade vergemakke-
    lijken.
4.2 de huidige praktijk
    Incidenten met serieuze gevolgschade zijn Nederland niet vreemd.3
    Voorbeelden uit het domein van fysieke veiligheid zijn de Bijlmerramp (1992),
    hoogwaterproblemen in Limburg (1993, 1995), de legionella-uitbraak (1999), de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 53 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 54 ======================================================================

<pre>54 evenwichtskunst
       vuurwerkramp in Enschede (2000), de Nieuwjaarsbrand in Volendam (2001),
       de brand bij Chemie-Pack te Moerdijk (2011) en de voedselveiligheidsproblemen
       met de ehec-bacterie (2011). Voor collectief geleden schade van groepen bur-
       gers, bedrijven en instellingen wordt de term ‘massaschade’ gehanteerd. Naast
       particuliere schade kan er in het domein van fysieke veiligheid ook publieke
       schade ontstaan, zoals milieuschade (verontreiniging van bodem, water en
       lucht, schade aan flora, fauna en ecosystemen, verlies van natuur of biodiversi-
       teitsverlies), cultuurhistorische schade en schade aan infrastructuren, openbare
       ruimten en publieke gebouwen. Met het oog op de geuite zorg over het automa-
       tisme waarmee de verantwoordelijkheid voor het (financieel) compenseren van
       aantastingen van de fysieke veiligheid eenzijdig bij de overheid wordt gelegd (de
       tweede reflectievraag, zie hoofdstuk 1), staan we eerst stil bij de vraag wat in de
       huidige praktijk de rol van de overheid is in het afwikkelen van schade.
       Onverplichte nadeelcompensatie
       De overheid is in beeld als het gaat om massaschade in het domein van fysieke
       veiligheid, doordat ze op vrijwillige basis financieel bijdraagt aan schadeafwik-
       keling (Ammerlaan 2009; Bruggeman 2010). In navolging van Den Ouden en
       Tjepkema (2006) gebruiken we hiervoor de term onverplichte nadeelcompensa-
       tie4: de overheid kiest ervoor publieke middelen aan te spreken om mee te beta-
       len aan de schade. Die keuze wordt gemotiveerd door politieke ideeën over de
       rol van de overheid, solidariteit, moraal en fatsoen of meer politiek-strategische
       overwegingen in termen van kiezersgunst.
       Voor massaschade die het gevolg is van natuurgeweld5 heeft de over-
       heid eind jaren ’90 een structurele wettelijke ‘oplossing’ bedacht: de Wet
       Tegemoetkoming Schade bij Rampen (wts). 6,7 Deze regeling wordt volledig
       uit publieke middelen gefinancierd. Ook ten aanzien van uitbraken van dier-
       ziekten is een structureel kader ingesteld: een vergoeding voor verplichte ont-
       ruiming bij dierziekten uit het Diergezondheidsfonds (Dgf) op grond van de
       Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (gwwd). Dit fonds wordt publiek-
       privaat gefinancierd: voor de helft via de productschappen door de sector en
       voor de andere helft door de overheid (voornamelijk uit Europese fondsen).
       Bij de varkenspest in 1997 werd 3 miljard gulden uitgekeerd, bij de vogelpest in
       2003 260 miljoen euro en bij de q-koorts (2007-2010) 44 miljoen euro.
       Bij andere situaties van massaschade voerde ad hoc beleid de boventoon (zie
       tabel 4.1). De overheid heeft bijvoorbeeld ad hoc regelingen voor onverplichte
       nadeelcompensatie gecreëerd na de Bijlmerramp, de legionella-uitbraak, de
       vuurwerkramp en de Nieuwjaarsbrand in Volendam. Bij de vogelpestepidemie
       in 2003 stelde de minister van lnv naast het structurele kader van het Dgf ook
       nog een ‘Regeling subsidie opkoop in vervoersbeperkingsgebieden pluimvee
       2003’ in, op grond waarvan bedrijven die zich in een vervoersbeperkingsgebied
</pre>

====================================================================== Einde pagina 54 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 55 ======================================================================

<pre>                                                                      schadevoorziening als perspectief   55
         Tabel 4.1         Voorbeelden van onverplichte nadeelcompensatie
incident       schade                         onverplichte                                omschrijving
                                              nadeelcompensatie
Bijlmerramp    44 doden aan de grond          uitgegeven:                                 Hulpfonds gedupeer-
               11 zwaargewonden               4 miljoen euro                              den Bijlmerramp:
               15 lichtgewonden                                                           tegemoetkoming voor
                                                                                          immateriële schade
               Schatting totale schade:
               tientallen miljoenen guldens,
               voornamelijk materiële en im-
               materiële personenschade
Legionella     32 doden                       capaciteit fonds:                           Fonds Slachtoffers
uitbraak       200 ernstig zieken             2 miljoen gulden                            Legionella Epidemie:
                                                                                          tegemoetkoming voor
               Schatting totale schade: tien-                                             immateriële schade
               tallen miljoenen guldens
Vuurwerk-      22 doden                       schatting:                                  Meerdere regelingen
ramp           947 gewonden                   117 miljoen euro                            vuurwerkramp voor
                                                                                          zaak- en personen-
               Schatting totale schade:       sanering en                                 schade en onderne-
               684 miljoen euro               wederopbouw:                                mersregeling
                                              270 miljoen euro
Nieuwjaars-    14 doden                       18 miljoen euro                             Meerdere regelingen
brand          63 ernstig verbrand                                                        ten behoeve van de
               273 overige gewonden                                                       jonge getroffenen met
                                                                                          personenschade
               Schatting totale schade:
               minimaal 50 miljoen euro
Schiphol-      11 doden                       70.000 euro                                 Tegemoetkoming voor
brand          15 gewonden                    tegemoetkoming                              immateriële schade
                                              160.000 euro voor aanvullende               voor overlevenden
                                              immateriële schadevergoeding
                                              totaal: 230.000 euro
Chemie-Pack ca. 71 miljoen (kosten over-      eenmalige bijdrage Rijk aan gemeente
Moerdijk       heid)                          Moerdijk: 3,5 miljoen (totale kosten
               4,5 miljoen (kosten burgers    gemeente: 12,45 miljoen)
               en bedrijven)
                                              eenmalige bijdrage Rijk aan waterschap
                                              Brabantse Delta:
                                              5,25 miljoen (totale kosten waterschap:
                                              13,5 miljoen)
                                              totale kosten veiligheidsregio’s:
                                              7,29 miljoen
                                              totale kosten provincie Noord-Brabant:
                                              38,22 miljoen
                                              P.M. compensatie van boeren door
                                              staatssecretaris Bleker
</pre>

====================================================================== Einde pagina 55 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 56 ======================================================================

<pre>56 evenwichtskunst
       bevonden tegemoet gekomen konden worden: schade als gevolg van maatrege-
       len ter bestrijding van een besmettelijke dierziekte komt juist niet op grond van
       de gwwd voor vergoeding in aanmerking (Den Ouden en Tjepkema 2006).
       Ook buiten de reeds vastgestelde structurele regeling om wordt dus ad hoc aan
       onverplichte nadeelcompensatie gedaan.
       De ad hoc onverplichte nadeelcompensatieregelingen verschillen sterk wat be-
       treft de gedekte schadeposten (personenschade of zaakschade, vergoeding van
       gemaakte kosten), de hoogte van de tegemoetkoming, de kring van gerechtig-
       den (burgers, bedrijven of overheid) en de wijze van financieren. 8 De Enschede
       en Volendam fondsen werden deels met liefdadigheidsgelden gevuld. Bij de
       varkenspest, vogelpest en q-koorts ging het om epidemieën waarbij geen di-
       recte schadeveroorzaker aan te wijzen was, maar waarbij een branche wel ern-
       stig financieel nadeel leed. Een soortgelijke politieke afweging motiveerde de
       tegemoetkoming aan spruitjestelers na de brand bij Chemie-Pack in Moerdijk.
       De onverplichte nadeelcompensatie bij de legionella-uitbraak, de Bijlmerramp
       en de Schipholbrand is te karakteriseren als een sobere uiting van maatschappe-
       lijke betrokkenheid: een eenmalige tegemoetkoming voor immaterieel leed. De
       regelingen voor de vuurwerkramp en de Nieuwjaarsbrand waren veel uitgebrei-
       der: die omvatten – voor personenschade – een aanvulling op het sociale zeker-
       heidsrecht (ctrc 2004 en Ammerlaan 2009). Bij de vuurwerkramp werd ook
       voor zaakschade een tegemoetkoming gegeven (van der Helm 2003). De onver-
       plichte nadeelcompensatie van het Rijk aan lagere overheden bij de schade ten
       gevolge van de brand in Moerdijk9 is geworteld in een interbestuurlijke afwe-
       ging om decentrale overheden niet te laten zitten met de gemaakte kosten.10
       Het is een hardnekkig misverstand dat de overheid alleen in geval van mas-
       saschade aan onverplichte nadeelcompensatie doet. In het domein van sociale
       veiligheid keert het Schadefonds Geweldsmisdrijven uit voor slachtoffers van
       opzettelijk gepleegde geweldsmisdrijven (Groenhuijsen 2001). Ook is in 2000
       een tegemoetkomingregeling (de tas-regeling) voor asbestslachtoffers met me-
       sothelioom, een beroepsziekte gerelateerd aan het gebruik van een gevaarlijke
       stof, in het leven geroepen.11 Deze geeft werknemers met onverhaalbare schade
       een eenmalige uitkering (Peeters 2007). Het is dus niet ondenkbaar dat de over-
       heid, op korte of lange termijn, in het domein van fysieke veiligheid (meer) in
       beeld komt voor onverplichte nadeelcompensatie bij andere vormen van onge-
       dekte schade dan massaschade, bijvoorbeeld omdat individuele benadeelden of
       maatschappelijke organisaties zich organiseren.12
       Bij onverplichte nadeelcompensatie heeft de overheid dus een keuze. Ze is
       niet juridisch verplicht om bij te dragen. Daarnaast is ze bij onverplichte na-
       deelcompensatie vrij om, binnen de grenzen van de algemene beginselen van
       behoorlijk bestuur, te bepalen of en zo ja hoever zij wil gaan in het creëren van
</pre>

====================================================================== Einde pagina 56 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 57 ======================================================================

<pre>                                                 schadevoorziening als perspectief 57
aanspraken. Hieruit volgt dat financiële plafonds (per regeling of aanvrager),
beperkingen van de groep potentiële aanvragers, een relatie met de draagkracht
van aanvragers en aanvullende voorwaarden en verplichtingen heel goed kun-
nen worden opgenomen (Den Ouden en Tjepkema 2006).
Overheidsaansprakelijkheid
De overheid kan ook aansprakelijk worden gesteld voor onvoldoende toezicht
of handhaving of voor fouten in de vergunningverlening en gebrek aan onder-
houd waardoor zich aantastingen van de fysieke veiligheid konden voordoen of
de schade kon uitdijen. Dan bestaat er een juridische plicht op grond waarvan
de overheid over moet gaan tot schadeloosstelling. De overheid wordt dan wel-
iswaar niet als eerstverantwoordelijke, maar wel als zijdelings verantwoordelij-
ke partij aansprakelijk gesteld. Als de rechter aansprakelijkheid van de overheid
aanneemt, dan gaat het om een rechtmatige of onrechtmatige overheidsdaad
binnen het bestuursrecht of een onrechtmatige daad in het civiele aanspra-
kelijkheidsrecht. Zonder succes werd door getroffenen getracht de overheid
aansprakelijk te stellen in civielrechtelijke procedures na de legionella-uitbraak,
de vuurwerkramp en de Schiphol-brand (Barkhuysen en Van Emmerik 2003,
2004; Van Maanen 2007). Nederlandse rechters lijken terughoudend met het
aannemen van civielrechtelijke overheidsaansprakelijkheid bij aantastingen van
de fysieke veiligheid, gezien de unieke positie van de Staat en de hem toeko-
mende beleidsvrijheid.13 De drempels om de overheid aansprakelijk te houden
zijn hoog. Dit leidt tot een vrij verregaande immuniteit van de overheid (Van
Ravels 2006), zeker ook op het gebied van fysieke veiligheid, al is die terecht
niet volkomen: in een rechtsstaat moet ook de overheid aangesproken kunnen
worden als ze de aan haar toevertrouwde verantwoordelijkheid niet neemt.
Publieke schade
Hiernaast betaalt de overheid de rekening voor publieke schade (schade in het
publieke domein). De overheid kan deze schade wel proberen te verhalen op de
schadeveroorzaker als die aanwijsbaar is (wat bij schade door natuurlijke oorza-
ken niet het geval is), maar als dat geen soelaas biedt, komt deze schade ten laste
van de schatkist.
Kortom, bij schade in het domein van fysieke veiligheid komt de overheid op
dit moment vooral in beeld bij publieke schade die niet te verhalen is op een
schadeveroorzaker, en bij particuliere schade langs de lijn van onverplichte
nadeelcompensatie. Hiernaast biedt de sociale zekerheid (waar onder de
Ziektewet, wao, Bijstand, ww, de Algemene Nabestaanden Wet) ook een
voorziening voor schade, omdat mensen bij ziekte, arbeidsongeschiktheid en
inkomensderving als gevolg van aantastingen van de fysieke veiligheid op der-
gelijke regelingen kunnen terugvallen.14 In geval van ongedekte massaschade
die benadeelden buiten hun eigen schuld is overkomen, springt de overheid
</pre>

====================================================================== Einde pagina 57 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 58 ======================================================================

<pre>58  evenwichtskunst
        vaak in (onverplichte nadeelcompensatie), veelal in de vorm van ad hoc regelin-
        gen. We benadrukken nogmaals dat de overheid de vrijheid heeft om dat niet
        te doen, maar daarmee is het probleem van de ongedekte schade nog niet opge-
        lost. Daarom is het goed stil te staan bij de vraag naar de redenen van ongedekte
        schade. Op die manier komen partijen in beeld die een rol zouden kunnen of
        moeten spelen in schadevoorziening.
4.3     oorzaken van ongedekte schade
        Ongedekte schade is een veelkoppig monster. Er zijn verschillende oorzaken
        waarom schade in de huidige praktijk niet gedekt is. De schade kan bijvoor-
        beeld niet of moeilijk aan een bepaalde oorzaak toegeschreven worden. Of de
        bedreiging van de fysieke veiligheid was onverzekerbaar of onverzekerd. Ook
        kan de schade onverhaalbaar zijn, zelfs als er een schadeveroorzaker aangewe-
        zen wordt. Als gedupeerden niet of onvoldoende in staat zijn de ongedekte
        schade zelf te dragen of te verhalen, leidt dit tot een politiek vraagstuk. Ook als
        de overheid publieke schade niet kan verhalen op een schadeveroorzaker, is er
        sprake van ongedekte schade. De verschillende oorzaken impliceren uiteenlo-
        pende politiek-bestuurlijke uitdagingen en aanknopingspunten voor het her-
        ijken van de verantwoordelijkheidsverdeling. Daarom is het nodig de verschil-
        lende oorzaken van ongedekte schade nader te belichten.
        Attributieprobleem
        Bij veel aantastingen en bedreigingen van de fysieke veiligheid draait het om
        de vraag aan wie of wat de schade kan worden toegeschreven (de attributie van
        schade of leed, zoals chronische ziekte, verlies aan biodiversiteit, verminderd
        welbevinden of aantasting van cultuurhistorische kwaliteit). Als gevolg van at-
        tributieproblemen is de schade dikwijls onverhaalbaar en mogelijk ook onver-
        zekerd of onverzekerbaar. Mourik (2004) geeft hiervan een voorbeeld: de schade
        (dode koeien) kon niet toegeschreven worden aan het vervuilde water, ondanks
        dat de vervuiling ondubbelzinnig was aangetoond. In deze kwestie nam geen van
        de betrokken partijen verantwoordelijkheid voor de ontstane situatie: de koeien
        bleven ziek (worden), het water bleef vervuild en een aantal van de betrokken
        boeren ging failliet. Dit voorbeeld illustreert hoe het attributieprobleem ook een
        negatieve prikkel vormt voor het vermijden van schade en risicobeheersing.
        Onverhaalbare schade: het probleem van de kale kip
        Het aansprakelijkheidsrecht kent strenge voorwaarden om voor vergoeding in
        aanmerking te komen (Tzankova 2007). Als gedupeerden de drempel van het
        aansprakelijkheidsrecht al met succes genomen hebben, dan is de schade vaak
        onverhaalbaar vanwege een beperkte dekking op de aansprakelijkheidsverze-
        kering van de schadeveroorzaker en een tekortschietende solvabiliteit (tabel
        4.2). Gedupeerden, de overheid incluis, kunnen niet of onvoldoende terecht
</pre>

====================================================================== Einde pagina 58 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 59 ======================================================================

<pre>                                                                  schadevoorziening als perspectief    59
          bij de schadeveroorzakers: middelgrote en kleine bedrijven hebben vaak een
          aansprakelijkheidsverzekering die gemiddeld circa 1 à 2,5 miljoen euro dekt
          in geval van schade voortvloeiend uit aansprakelijkheid.15 Dit is - zo blijkt uit
          de praktijk - altijd onvoldoende bij massaschade en/of aanzienlijke publieke
          schade. Het eigen vermogen biedt vaak evenmin soelaas. Wat het extra inge-
          wikkeld maakt, is dat in geval van opzet, de verzekeraar niet verplicht is over te
          gaan tot het uitkeren van de schade, ongeacht de omvang van de dekking. Via
          de strafrechtelijke route kan de schadeveroorzaker wel veroordeeld worden en
          aansprakelijkheid kan strafrechtelijk worden vastgesteld, maar dan hangt het
          dus volledig af van het zakelijk en privévermogen van de schadeveroorzaker(s)
          of er voor gedupeerden iets te halen valt. Hierbij komt dat gedupeerden bij een
          faillissement van het schadeveroorzakende bedrijf slechts een concurrente
          vordering hebben.
Tabel 4.2     Voorbeelden van schadevoorziening of gebrek daaraan bij aantastingen fysieke
              veiligheid (voor schade zie tabel 4.1)
incident                        verzekeringsdekking en solvabiliteit
Bijlmerramp                     Voldoende verzekeringsdekking en solvabiliteit van Boeing en El
(1992)                          Al. Slachtoffers binnen de ‘zone of danger’ kregen een volledige
                                schadevergoeding van El Al en Boeing (naar Amerikaans recht).
Legionella-uitbraak             Standhouder 1: 453.780 euro en 1,13 miljoen euro van standhouder 2;
(1999)                          schade onverhaalbaar op schadeveroorzakers
Vuurwerkramp                    SE Fireworks: 1,13 miljoen euro; schade onverhaalbaar op
(2000)                          schadeveroorzaker(s)
Nieuwjaarsbrand                 Eigen vermogen Veerman: enkele miljoenen guldens en
(2001)                          verzekeringsdekking: 1,13 miljoen euro; schade deels onverhaalbaar op
                                schadeveroorzaker.
Brand Chemie-Pack (2011)        Volgens mediaberichten is de verzekeringsdekking bij lange na
                                niet toereikend om de schade te dekken en vooralsnog weigert de
                                verzekeraar uit te keren. Chemie-Pack is inmiddels failliet verklaard,
                                maar maakt onder een andere naam en directie een doorstart. Schade
                                onverhaalbaar op schadeveroorzaker.
          Dergelijke problemen met verhaalbaarheid speelden onder andere bij de vuur-
          werkramp in Enschede (se Fireworks), de legionella-uitbraak in Bovenkarspel
          (standhouders), de Nieuwjaarsbrand in Volendam (caféhouder) en de brand in
          Moerdijk (Chemie-Pack). Schadeveroorzakende bedrijven bleken kale kippen
          te zijn, waar niet van geplukt kon worden (tabel 4.2). Dit staat in schril contrast
          met de Bijlmerramp, waar door de betrokken bedrijven, El Al en Boeing, wel
          adequate schadevoorziening is georganiseerd. De vliegtuigsector wordt vaak
</pre>

====================================================================== Einde pagina 59 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 60 ======================================================================

<pre>60 evenwichtskunst
       genoemd en geroemd als voorbeeldsector. In deze sector gaat een voorbeeldige
       schadevoorziening samen met een veiligheidscultuur waarin het voorkomen
       van incidenten, het vermijden of beperken van schade, het beheersen van ri-
       sico’s en het omgaan met onzekerheid als core business gelden. Dit voorbeeld
       suggereert dat er in de praktijk een correlatie is tussen de twee doelen van scha-
       devoorziening: het dekken én het voorkomen van schade.
       Het probleem van de verhaalbaarheid van de schade onderstreept dat van risi-
       conemende bedrijven wel iets mag worden verwacht op het terrein van scha-
       debeperking, risicobeheersing en proactief omgaan met onzekerheid (zie ook
       4.4.1). Achteraf vissen benadeelden en de overheid immers vaak achter het net.
       (On)verzekerbaarheid
       Schade kan ook ongedekt zijn vanwege de problematiek van onverzekerbaar-
       heid:16 er wordt dan geen verzekering aangeboden of de premie-dekking ver-
       houding wordt als te ongunstig beschouwd (waardoor van de verzekering geen
       gebruik gemaakt wordt en die vaak ook weer uit de handel wordt genomen).
       Dit speelt bijvoorbeeld bij incidenten met een natuurlijke oorzaak, bij milieu-
       schade, bij massaschade en bij nieuwe en dus onzekere risico’s. Het probleem
       van onverzekerbaarheid wordt vooral urgent als de schade niet of nauwelijks
       door benadeelden gedragen kan worden, niet verhaalbaar is, ook al is er een
       schadeveroorzaker, en de overheid niet bereid is over te gaan tot onverplichte
       nadeelcompensatie of onvoldoende middelen heeft of wil inzetten voor het
       compenseren van publieke schade. De vraag is dus: kunnen potentiële schade-
       veroorzakers (door middel van third party verzekeringen17) en potentieel bena-
       deelden (door middel van directe of first party verzekeringen18) zich voldoende
       verzekeren voor risico’s in het domein van fysieke veiligheid?
       Verzekerbaarheidsproblemen bij natuurrampen lagen ten grondslag aan de Wet
       Tegemoetkoming Schade bij rampen en zware ongevallen (wts). Nederlandse
       verzekeraars stellen zich sinds de watersnoodramp van 195319 op het standpunt
       dat deze risico’s onverzekerbaar zijn (Faure en Hartlief 2002). (On)verzeker-
       baarheid is geen natuurwet, maar de uitkomst van onderhandeling. Het vergro-
       ten van de verzekerbaarheid vergt meestal een samenspel20 van verzekeraars,
       herverzekeraars en de overheid21 en de bereidheid of solidariteit van burgers en
       bedrijven om zich te verzekeren. De gang van zaken rondom het verzekerbaar
       maken van overstromingsrisico’s, waar al verschillende pogingen toe zijn ge-
       daan, illustreert enerzijds dat het niet eenvoudig is om alle hobbels te nemen.
       Anderzijds laat het zien dat er wel degelijk ruimte is om in het domein van
       verzekeren te innoveren. Er zijn ook al wel successen geboekt: bepaalde wa-
       terschaderisico’s worden nu wel verzekerd. Overstromingsschade veroorzaakt
       door regenwater wordt gedekt door de opstalverzekering en er worden ook
       waterschadeverzekeringen voor oogstschade aangeboden.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 60 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 61 ======================================================================

<pre>                                                  schadevoorziening als perspectief 61
Faure en Hartlief (2002; 2006a; 2006b) wijten stagnatie bij het vergroten van
verzekerbaarheid aan het onvermogen van de private verzekeringsmarkt om
zelf een oplossing te vinden voor zaken als cumulatie van de schade, gebrek aan
gegevens en het fenomeen dat alleen mensen en bedrijven die veel risico lopen
zich aanmelden voor een verzekering (antiselectie). 22 Volgens hen is het zaak
verzekeraars te prikkelen oplossingen te zoeken voor deze problemen en niet
te gemakkelijk te beslissen dat bepaalde bedreigingen van de fysieke veiligheid
onverzekerbaar zijn, waardoor de verantwoordelijkheid voor schade bij voor-
baat op de overheid wordt afgeschoven. Het is echter de vraag of de overheid
niet ook kansen heeft laten liggen die alsnog benut zouden kunnen worden als
het gaat om het verzekerbaar maken van bijvoorbeeld overstromingsrisico’s.
Vaak wordt a priori verondersteld dat onzekerheid onverzekerbaar zou zijn
en de verzekeraars dan dus geen rol van betekenis kunnen spelen in de scha-
devoorziening. Als het risico onvoldoende bekend is, kan de verzekeraar geen
premie bepalen, luidt de redenering. Toch zijn er potentiële aantastingen van
de fysieke veiligheid die gekwalificeerd worden als hoogst onzeker waarvoor
verzekeringen wel degelijk een bijdrage leveren aan de schadevoorziening. Zo is
er bij kernenergie een gelaagd systeem gecreëerd23: kerncentrales zijn verplicht
een aansprakelijkheidsverzekering af te sluiten voor zo’n 340 miljoen euro
(dat bedrag wordt na wijziging van de Wet aansprakelijkheid kernongevallen
(wako) verhoogd tot 700 miljoen euro). 24 Hiervoor is de Nederlandse atoom-
pool opgericht, waaraan meerdere verzekeraars deelnemen en waarvan de
risico’s weer grotendeels zijn herverzekerd bij buitenlandse atoompools. Voor
zover de verzekeringsuitkering ontoereikend is, zal een deel van de schade25
gedragen worden door alle landen aangesloten bij het Verdrag van Brussel.
Hiernaast staat een garantieverplichting voor 14 miljard euro op de begroting
van het ministerie van Financiën: ruim 2 miljard per installatie die onder de
wako valt (het bedrag wordt 3,2 miljard na wijziging van de wako). De staat
is hiertoe verplicht. 26 De overheid treedt hier dus op als herverzekeraar (zie ook
Bruggeman 2010). Dit voorbeeld laat zien dat het stellen van een bovengrens
voor aansprakelijkheid kan helpen een markt voor verzekeringen te creëren en
marktpartijen elkaar te laten disciplineren in het voorkomen van incidenten,
het vermijden van schade, het beheersen van risico’s en het verkennen van
onzekerheid.
Een ander voorbeeld komt uit het domein van sociale veiligheid: de manier
waarop omgegaan wordt met de onzekerheid van terrorisme. Na 11 september
hebben verzekeraars, onder druk van de herverzekeraars27, terrorismeschade
uit alle verzekeringen gehaald. Maar daarnaast is in 2003 ook een pool, de
Nederlandse Herverzekeringsmaatschappij voor Terrorismeschade (nht), op-
gericht waaraan verzekeraars naar rato bijdragen met de overheid als last resort
</pre>

====================================================================== Einde pagina 61 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 62 ======================================================================

<pre>62  evenwichtskunst
        voor catastrofale schade. 28 Als er massaschade ten gevolge van terrorisme op-
        treedt, is er dus via de verzekeringssector schadevoorziening geborgd.
        Ook voor onzekerheid zijn er dus wel degelijk innovatieve arrangementen
        voor schadevoorziening mogelijk met een rol voor verzekeringen of de ver-
        zekeringssector. Dit vergt in een aantal situaties wel fundamentele politieke
        keuzes. Bijvoorbeeld door in te zetten op directe (first party) verzekeringen
        voor omgevingsrisico’s: dat wil zeggen dat potentieel benadeelden een verzeke-
        ring (moeten) afsluiten voor schade, terwijl zij mogelijk part noch deel hebben
        aan het veroorzaken van die kwade kansen. 29 Dit druist in tegen het moderne
        rechtvaardigheidsgevoel, maar maakt het in bepaalde gevallen wel mogelijk om
        in dekking van (onzekere) schade te voorzien.
        Onverzekerde schade als politiek vraagstuk
        Naast onverzekerbare schade kan er sprake zijn van onverzekerde schade die de
        draagkracht van gedupeerden te boven gaat. In het afwegen van de kosten en de
        baten is het redelijkerwijs niet vanzelfsprekend dat het uitgebreid verzekeren
        van schade door omgevingsrisico’s prioriteit krijgt bij alle potentieel bena-
        deelde burgers en bedrijven. In principe verzekerbare schade is dus niet altijd
        (adequaat) verzekerd. Daar komt bij dat pas bij daadwerkelijke schade zicht-
        baar wordt wat de dekking in de praktijk behelst. Dan pas blijkt dat mensen en
        bedrijven die dachten goed verzekerd te zijn toch met onverzekerde schade
        geconfronteerd worden. De dekking is zelden onbeperkt, schadebedragen zijn
        veelal genormeerd. Het kan zijn dat een verzekerde daar pas achter komt als de
        schade al geleden is.
        Bij de vuurwerkramp in Enschede, die vooral een volkswijk trof, waren veel
        getroffenen niet of onderverzekerd (Ammerlaan 2009) en dat gold ook bij de
        Bijlmerramp, mede door de illegale verblijfsstatus van een deel van de getroffe-
        nen. Zeker als benadeelden de schade niet of nauwelijks kunnen dragen, wordt
        onverzekerde schade waardoor individuen of bedrijven buiten hun schuld ge-
        troffen zijn, al snel een zaak voor de overheid. Als de schade onverhaalbaar is,
        onder andere omdat de schadeveroorzaker onvoldoende verzekerd was, is het
        wat cru om onverzekerde of onderverzekerde benadeelden, die vaak ook hele-
        maal niet op de hoogte waren of konden zijn van de omgevingsrisico’s30, in de
        kou te laten staan.
4.4     schadevoorziening als perspectief voor een
        evenwichtige verantwoordelijkheidsverdeling
        Is de huidige verantwoordelijkheidverdeling ten aanzien van schadevoorzie-
        ning problematisch? Deze vraag kan eng opgevat worden: is er een financieel
        probleem voor de overheid? Is de schade voor de overheid zodanig dat deze
</pre>

====================================================================== Einde pagina 62 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 63 ======================================================================

<pre>                                                 schadevoorziening als perspectief 63
een herijking van de verantwoordelijkheidsverdeling rechtvaardigt? Dat is een
politieke vraag, die in deze reflecties niet beantwoord kan worden. Wij willen
de vraag over het huidige stelsel van schadevoorziening graag anders beant-
woorden. Worden alle partijen voldoende geprikkeld schade zo veel mogelijk te
voorkomen of ten minste te beperken? En mocht het dan toch nodig zijn, zijn
er financiële middelen beschikbaar die het mogelijk maken de schade te dragen?
De overheid is in de positie om systeemverantwoordelijkheid31 voor schade-
voorziening te nemen. De analyse van de ongedekte schade heeft partijen in
beeld gebracht aan wie de overheid verantwoordelijkheid zou kunnen toedelen
of met wie de overheid verantwoordelijkheid zou kunnen delen. Tegelijkertijd
komen langs die lijn ook een aantal uitdagingen voor de overheid zelf in beeld.
Er is geen generiek systeem van schadevoorziening voor het gehele domein van
fysieke veiligheid mogelijk (Faure en Hartlief 2002, 2006; Bruggeman 2010).
In de verschillende sectoren en op de verschillende beleidsterreinen zal telkens
een andere balans gevonden moeten worden tussen de verantwoordelijkheden
van de diverse partijen, die ook nog verschillende rollen kunnen vervullen. Het
chemische mkb is bijvoorbeeld totaal anders georganiseerd dan sectoren waarin
ketens zich internationaal vertakken (voedselveiligheid), waar fragmentatie en
complexe constructies van aannemers en onderaannemers ontstaan (construc-
tieve veiligheid) of waar schadevoorziening al enigszins geïnstitutionaliseerd
is in publiek-private arrangementen (kernenergie, dierziekten). Ook kunnen
de risico’s en onzekerheden zodanig van elkaar verschillen dat de vragen over
verzekerbaarheid en verzekeren op uiteenlopende wijzen moeten worden ge-
adresseerd. Er is dus geen generieke one-size-fits-all oplossing. Desalniettemin
zijn er drie generieke vragen die weliswaar in elke context anders beantwoord
kunnen worden, maar die wel altijd gesteld moeten worden:
- Hoe kan verantwoordelijkheid bij het bedrijfsleven worden belegd?
- Wat kan van burgers worden verwacht?
- Wat is de rol van de overheid?
Elke vraag brengt andere politiek-bestuurlijke vraagstukken met zich mee en
levert andere aanknopingspunten op voor het herijken van de verantwoorde-
lijkheidsverdeling. Belangrijk is ook dat keuzes ten aanzien van de ene pijler
in de verantwoordelijkheidsverdeling consequenties kunnen hebben voor
wat mogelijk is in de andere, bijvoorbeeld in de zin van draagvlak of politieke
haalbaarheid. Royaal ruimte bieden aan free riders in het bedrijfsleven laat zich
moeilijk combineren met verzekeringseisen aan burgers. Hetzelfde geldt voor
een soepel vergunnings-, onderhouds-, toezichts- en handhavingsregime, een
schraal systeem van sociale zekerheid en onverplichte nadeelcompensatie, en
een aansprakelijkheidsrecht dat nauwelijks soelaas biedt: dan worden de lasten
eenzijdig bij de toevallige benadeelden neergelegd. Anderzijds kan een al te
</pre>

====================================================================== Einde pagina 63 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 64 ======================================================================

<pre>64   evenwichtskunst
         royale onverplichte nadeelcompensatie juist prikkels wegnemen voor andere
         partijen om hun verantwoordelijkheid te nemen voor schadevoorziening. Wat
         goed is vanuit het perspectief van het dekken van schade, leidt niet per definitie
         tot goede prikkels voor het voorkomen van incidenten, schadepreventie, risico-
         beheersing en proactief omgaan met onzekerheid.
4.4.1    de eigen en maatschappelijke verantwoordelijkheid van het
         bedrijfsleven
         Intrinsieke motivatie32 voor fysieke veiligheid
         Er zijn sectoren en individuele bedrijven die aantoonbaar intrinsiek gemo-
         tiveerd zijn om verantwoordelijkheid te nemen voor de kwade kansen: de
         luchtvaartsector is daarvan een toonbeeld en volgens onze gesprekspartners
         geldt dat ook voor de ‘chemiereuzen’. Daar gaat een veiligheidscultuur hand
         in hand met voorzieningen voor schade. Het gaat daarbij niet alleen om het
         eigen handelen, maar ook om oog te hebben voor de (gevaarlijke en onzekere)
         omstandigheden waarin wordt geopereerd. In andere sectoren is op branche- of
         sectorniveau publiek-private schadevoorziening getroffen, zoals in de veeteelt
         langs de lijn van productschappen.33 Hiernaast zijn er brancheorganisaties die
         zich opstellen als een platform voor informatievoorziening34 en coördinatie ten
         aanzien van fysieke veiligheid. Ook op branche- en sectorniveau wordt er, mo-
         gelijk meer dan de overheid zich bewust is, proactief over risico’s en onzeker-
         heid nagedacht, vanuit maatschappelijke verantwoordelijkheid, bedrijfsconti-
         nuïteit of reputatieoverwegingen. Voorbeelden hiervan zijn het Compendium
         aanpak constructieve veiligheid 35 , dat door een brede vertegenwoordiging van
         de bouwsector is opgesteld (Galjaard 2011) en het actieplan Veiligheid voorop
         van vno-ncw en vier brancheorganisaties uit de (petro)chemie. Een ander
         voorbeeld is de zelfregulering binnen branches door middel van zogenaamde
         nen-normen36: dat zijn normen die door het bedrijfsleven zelf worden ontwik-
         keld (en gefinancierd), maar deze kunnen ook een publiekrechtelijke rol gaan
         vervullen door ze op te nemen in de wet-en regelgeving. Dat is bijvoorbeeld het
         geval met het Bouwbesluit en de algemene maatregelen van bestuur die daar
         weer naar verwijzen. Er zijn nen-normen ontwikkeld op het gebied van voed-
         selveiligheid, milieu, brandveiligheid, gevaarlijke stoffen en nanotechnologie.
         Van deze intrinsieke motivatie voor fysieke veiligheid en de bereidwilligheid op
         het niveau van bedrijven en branches (en de kennis en expertise die daarvan het
         gevolg is) zou ook in onzekerheidsarrangementen (meer) gebruik gemaakt kun-
         nen worden (hoofdstuk 3).
         Externe prikkels
         Helaas zijn niet alle in Nederland gevestigde bedrijven intrinsiek gemotiveerd.
         Bezien vanuit het perspectief van het dekken van de schade valt op dat het
</pre>

====================================================================== Einde pagina 64 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 65 ======================================================================

<pre>                                                   schadevoorziening als perspectief 65
klassieke de-vervuiler-betaalt-principe en het aansprakelijkheidsrecht onvol-
doende soelaas bieden voor de overheid en burgers om schade te verhalen bij
risiconemende partijen.37 Ook de dreiging van faillissement en strafrechtelijke
vervolging bij het veroorzaken van serieuze schade biedt kennelijk voor be-
paalde risiconemende bedrijven onvoldoende prikkel om verantwoordelijkheid
te nemen voor het voorkomen van incidenten, het beperken van schade, het
beheersen van risico’s, het proactief omgaan met onzekerheid en het treffen van
voorzieningen om eventuele schade te kunnen dekken. De benadeelden in het
bijzonder en de samenleving in brede zin betalen hiervoor de prijs. De eerder
(in hoofdstuk 2) genoemde quick scan van risicovolle bedrijven38, die na de
brand bij Chemie-Pack op verzoek van de Tweede Kamer en onder verantwoor-
delijkheid van staatssecretaris Atsma is uitgevoerd, leert dat meerdere bedrij-
ven, ondanks serieuze risico’s en onzekerheden, niet kunnen aantonen dat ze
aan de vigerende verplichtingen voor brandveiligheid voldoen. Brandveiligheid
is een primair risico, want brand treft in de eerste plaats de mensen werkzaam
in bedrijf zelf. Het lijkt naïef te veronderstellen, dat dergelijke bedrijven hun
verantwoordelijkheid nemen voor de bredere omgeving zonder hiertoe geprik-
keld te worden. Hoe kunnen dergelijke free riders verleid of verplicht worden
tot adequate schadevoorziening?39
Verzekeraars en kapitaalverschaffers
Hier ligt mogelijk ook een rol voor de financiële sector. Verzekeraars en kre-
dietverstrekkers hebben baat bij schadevrije bedrijven en zijn niet gebaat bij
faillissementen door ongedekte schade. Hoe kunnen de financiële waarborgen
meer in overeenstemming worden gebracht met de mogelijke bedreigingen
voor de fysieke veiligheid en de potentiële schade? Maken verzekeraars vol-
doende gebruik van hun mogelijkheden (zoals inspecties, polisvoorwaarden
en premieverhogingen of –verlagingen) om preventie, risicobeheersing en
proactief omgaan met onzekerheid te bevorderen (Havinga 2010)? Wat kan de
rol van kredietverstrekkers zijn, die nu al vaak verplichtingen tot schade- en
aansprakelijkheidsverzekeringen opleggen? Hoe kunnen verzekeraars in het
behartigen van fysieke veiligheid als publiek belang worden gefaciliteerd?40 Is
een zorgplicht voor verzekeraars wenselijk? Op dit moment is in Nederland de
rol van verzekeraars bij schade- en aansprakelijkheidsverzekeringen op basis
van wet- en regelgeving beperkt, o.a. vanwege vrijstellingen in de Wet op het
financieel toezicht (Wft). De optimistische aanname van de wetgever lijkt te
zijn geweest dat dergelijke verzekeringen relatief eenvoudige producten zijn en
dat bedrijven voldoende kennis hebben over (grote) risico’s om zich adequaat te
verzekeren. De zorgplicht zou ook gemodelleerd kunnen worden naar Duitse
snit. In Duitsland zijn verzekeraars (en tussenpersonen) sinds een aantal jaren
bij wet verplicht bedrijven te adviseren over de verzekerde som en dekking: ze
moeten wijzen op gaten in de dekking. Als deze bedrijven zich baseren op dat
advies en er doet zich ongedekte schade voor, dan kunnen ze daarvoor de ver-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 65 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 66 ======================================================================

<pre>66 evenwichtskunst
       zekeraars aansprakelijk stellen. De verzekeringsbranche heeft zo een serieuze
       prikkel om proactief risico’s en onzekerheden te analyseren en de daarvoor
       benodigde expertise op te bouwen. Bedrijven op hun beurt hebben de verplich-
       ting de verzekeraars adequaat te informeren over hun activiteiten. 41
       Van oudsher proberen verzekeraars een balans te vinden tussen veiligheid en
       risico’s (Hartlief 2009). Ook verzekeraars denken na over ‘nieuwe risico’s’ als
       elektromagnetische velden en nanotechnologie. Hoe kunnen ze meer bijdragen
       aan het afwegen van de goede en kwade kansen, zowel op het niveau van in-
       dividuele bedrijven als in het politiek-maatschappelijke debat?42 De financiële
       sector zou als partner meer betrokken kunnen worden bij de in hoofdstuk 3
       genoemde voorstellen, initiatieven en activiteiten.
       Kosten en baten
       Verantwoordelijkheid voor schadevoorziening, in de dubbele betekenis van het
       afdekken van schade enerzijds en schadepreventie, risicobeheersing en proac-
       tief omgaan met onzekerheid anderzijds, betekent dat de bedrijfskosten hoger
       kunnen worden. 43 Dit economische nadeel wordt vaak als argument gebruikt
       om de primaire verantwoordelijkheid van potentiële schadeveroorzakers met
       een korreltje zout te nemen. Maar het betekent het accepteren van het afwen-
       telen van de schade op burgers, andere bedrijven en de overheid. Er wordt ook
       vaak gesteld dat de hogere bedrijfskosten doorberekend zullen worden in de
       prijzen, en dat uiteindelijk de burger betaalt in zijn hoedanigheid als consu-
       ment. De vraag is hoe erg dat is: er lijkt iets voor te zeggen dat consumenten
       mee betalen aan een veilig productieproces, in plaats van dat de kosten direct of
       indirect worden afgewenteld op alle belastingbetalers. Voor een handelsnatie
       als Nederland zullen deze kosten sowieso niet alleen bij de Nederlandse con-
       sument terechtkomen. En zoals in hoofdstuk 3 al is beargumenteerd heeft het
       Nederlandse bedrijfsleven ook baat bij een hoog niveau van fysieke veiligheid
       en een adequate schadevoorziening. De kosten gaan ook hier voor de baat uit.
       Potentieel benadeelden
       Bedrijven zijn niet alleen maar potentiële schadeveroorzakers of partners in
       het organiseren van schadevoorziening: zij kunnen zelf ook schade ondervin-
       den en belanghebbenden zijn bij schadevoorziening. Kunnen zij gestimuleerd
       worden om zelf verantwoordelijkheid te nemen voor de eigen schade? Welke
       bedreigingen van de fysieke veiligheid zouden geschaard moeten worden onder
       normaal ondernemingsrisico waarvoor bedrijven zelf voorzieningen moeten
       treffen? Welke risico’s zijn verzekerbaar of zouden dat moeten zijn? En waar
       zijn collectieve voorzieningen (privaat, publiek-privaat of publiek) voor schade
       nodig ten behoeve van een gezond ondernemingsklimaat?
</pre>

====================================================================== Einde pagina 66 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 67 ======================================================================

<pre>                                                       schadevoorziening als perspectief   67
      Samenvattend gaat het dus om het aanspreken van de eigen en maatschappe-
      lijke verantwoordelijkheid van het bedrijfsleven, zowel op bedrijfs- als op sec-
      torniveau, in verschillende rollen: 1) de rol van potentiële schadeveroorzaker, 2)
      de rol van potentieel benadeelde en belanghebbende bij schadevoorziening en
      fysieke veiligheid en, voor de financiële sector, 3) de rol van faciliterende partij
      voor de beide doelen van schadevoorziening.
4.4.2 de rol van burgers
      De mogelijkheden voor burgers om bedreigingen van de fysieke veiligheid
      te vermijden of te beheersen zijn vaak beperkt. Burgers kan wel een hande-
      lingsperspectief geboden worden: wat kunnen zij doen om schade te voorko-
      men of te verkleinen? Goede informatievoorziening naar burgers toe (over de
      risico’s in hun leefomgeving en over verzekeringsmogelijkheden) is dan es-
      sentieel. Oefenen is een manier om het handelingsperspectief in de praktijk te
      brengen. Op dit moment is oefenen een zaak van professionals: burgers worden
      daar niet bij betrokken en ontruimingsoefeningen worden vaak al aangekon-
      digd om vooral de dagelijkse gang van zaken niet te verstoren (‘blijft u rustig
      zitten, het is maar een oefening’). In landen als Japan en Singapore is leren over,
      en trainen in, het omgaan met fysieke veiligheid, of tenminste specifieke be-
      dreigingen, gebruikelijker. Mensen weten beter wat ze moeten doen.
      Verder komen burgers in beeld als potentieel benadeelden. Hier speelt de vraag
      of zij zich voldoende kunnen verzekeren en of directe (first party) verzekering
      een verstandige route is. Enerzijds zou het ieder-draagt-zijn-eigen-schade prin-
      cipe, een basisbeginsel dat stamt uit de 19e eeuw (zie Onzekere veiligheid voor
      een uitgebreidere discussie), de burgers moeten motiveren eigen verantwoor-
      delijkheid voor schadevoorziening te nemen. Anderzijds bestaan er volgens het
      recht gronden om de schade af te wentelen op een andere partij. Hier komt het
      de-vervuiler-betaalt principe in beeld. Overigens moeten benadeelden zelf het
      initiatief nemen tot het verhalen van de schade op een schadeveroorzaker: dat
      is geen automatisme. Ervaringen leren dat in geval van massaschade44 het aan-
      sprakelijkheidsrecht voor gedupeerden weinig tot geen soelaas biedt in finan-
      ciële zin. 45 Dit zou een reden kunnen zijn om vanuit het doel van het dekken
      van de schade zwaarder in te zetten op directe (first party) verzekeringen, langs
      de lijn zoals eerder in dit hoofdstuk is geïdentificeerd en zoals ook aanbevolen
      werd door de Commissie Tegemoetkomingen bij Rampen en Calamiteiten, de
      Commissie-Borghouts (2004). 46 Tegelijkertijd kan het niet de bedoeling zijn
      dat met het in stelling brengen van de eigen verantwoordelijkheid van potenti-
      eel benadeelden de prikkels tot schadevoorziening bij potentiële schadeveroor-
      zakers verminderen of zelfs wegvallen. De vraag naar rechtvaardigheid, ook in
      de zin van geografische, sociaal-economische en demografische verschillen (zie
      hoofdstuk 3), moet wel worden geadresseerd.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 67 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 68 ======================================================================

<pre>68   evenwichtskunst
4.4.3    de rol van de overheid
         Als het gaat om schadevoorziening heeft de overheid verschillende rollen.
         Ten eerste is ze systeemverantwoordelijke voor schadevoorziening, want ze
         verkeert in de positie om op stelselniveau de verantwoordelijkheidsverdeling
         actief vorm te geven. Hierbij speelt ook de vraag wat de overheid kan doen om
         bedrijven en burgers te verleiden of te verplichten verantwoordelijkheid te
         nemen. De overheid heeft ten tweede via vergunningverlening, onderhoud47,
         handhaving en toezicht een verantwoordelijkheid in het voorkomen van inci-
         denten, het vermijden van schade, het beheersen van risico’s en het verkennen
         van onzekerheid. Op die verantwoordelijkheid kan zij in geval van schade ook
         worden aangesproken in juridische, morele en politieke zin. Ten derde speelt
         de overheid in de schadevoorziening een rol als vangnet (via de sociale zeker-
         heid) en als reddingsboei (via de onverplichte nadeelcompensatie). Ten slotte
         is de overheid ook als potentieel benadeelde bij schadevoorziening betrokken.
         Voor een evenwichtige verantwoordelijkheidsverdeling is het belangrijk dat
         die verschillende rollen op elkaar worden afgestemd, maar ook op wat van het
         bedrijfsleven en burgers wordt verwacht.
         Systeemverantwoordelijkheid
         De overheid is in veel gevallen zelf in de positie om actief in te vullen wat gere-
         kend wordt tot ‘normaal gevaar’ (en dus als vervelende pech48 die benadeelden
         zelf moeten dragen) en wat geldt als aantasting van de fysieke veiligheid waarbij
         een collectieve bijdrage aan schadeafwikkeling gewenst is. De overheid kan ook
         verantwoordelijkheden delen of toewijzen: ze kan burgers en het bedrijfsleven
         verplichten of verleiden bepaalde verantwoordelijkheden op zich te nemen. Aldus
         draagt zij de verantwoordelijkheid voor het systeem van schadevoorziening.
         Of bedrijven in staat moeten zijn alle gevolgen van hun handelen te dragen
         (met als uiterste consequentie dat een bepaald bedrijf zich in Nederland niet wil
         of kan vestigen) of dat een redelijke schadevoorziening wordt verwacht, is uit-
         eindelijk een politieke keuze. Hetzelfde geldt voor de vraag of burgers in staat
         worden geacht volledig zelf de eigen schade te kunnen dragen, dan wel of en in
         hoeverre solidariteit op zijn plaats is. Is de overheid bereid om potentieel bena-
         deelden te verplichten of te veroordelen tot verantwoordelijkheid voor eigen
         schade, bijvoorbeeld door bepaalde directe (first party) verzekeringen verplicht
         te stellen of door structurele voorzieningen voor onverplichte nadeelcompen-
         satie te ontmantelen? Hoe kan de overheid stimuleren dat burgers en bedrijven
         in staat en bereid zijn (meer) verantwoordelijkheid voor fysieke veiligheid te
         nemen?49
         De overheid kan risiconemende partijen verplichten tot schadevoorziening,
         bijvoorbeeld door verplichtingen in de vergunning, een verplichte aansprake-
         lijkheidsverzekering50, langs de lijn van bestuurders- of aandeelhoudersaan-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 68 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 69 ======================================================================

<pre>                                                  schadevoorziening als perspectief 69
sprakelijkheid, het instellen van bestuurlijke boetes51 of de verplichting te par-
ticiperen in een schadewaarborgfonds.52 Hiernaast53 kan de overheid sturen op
het internaliseren van het eigen verantwoordelijkheidsgevoel in het bedrijfs-
leven. Kan een op vertrouwen gebaseerd inspectieregime, zoals de praktijk
van handhavingsconvenanten54 in de verkeers- en vervoerssector en de ‘in-
spectievakanties’55 die in het Programma Regeldruk Bedrijven (2011-2015) zijn
opgenomen, hieraan bijdragen?56 In een gecombineerd regime is het volgens
Six (2011) van belang dat de overheid de boodschap uitdraagt dat bedrijven een
keus hebben: hoe ze worden behandeld is het gevolg van hun eigen gedrag. Dat
zou bedrijven een prikkel geven om vrijwillig verantwoordelijkheid te nemen,
zo stelt ook vno-ncw e.a. (2011).
Verantwoordelijkheid voor vergunningverlening, onderhoud, handhaving en
toezicht
De overheid is ook verantwoordelijk voor vergunningverlening, onderhoud,
handhaving en toezicht. Zij weegt in deze hoedanigheden ook zelf de goede
en kwade kansen af en dient als operationeel verantwoordelijke partij ook na
te denken over het omgaan met onzekere gevaren en schadevoorziening (zie
Onzekere Veiligheid voor een nadere bespreking hiervan).
Door middel van vergunningverlening, handhaving en toezicht kan de over-
heid de potentiële schadeveroorzakers tot verantwoordelijk gedrag en scha-
devoorziening verleiden, aanzetten of dwingen. Overheden kunnen in de
vergunningverlening ook de reputatie van het betreffende bedrijf mee nemen:
bij een slecht ‘track record’ op het terrein van fysieke veiligheid of tekenen van
free ridership kan een vergunning geweigerd worden of kunnen aanvullende
voorwaarden ten aanzien van schadevoorziening worden gesteld. Bij bedrijven
waar het schort aan veiligheidscultuur en schadevoorziening kunnen ze harder
optreden, wetende dat in die gevallen de weg van aansprakelijkheid immers
geen soelaas zal bieden bij eventuele schade (zie ook hoofdstuk 2, waarin werd
aangegeven dat in evaluaties van incidenten de handhaving vaak als probleem
wordt gezien).
Vangnet en reddingsboei
De sociale zekerheid biedt als stelsel van niet-oorzaakgebonden voorzieningen
gedupeerden een vangnet: de voorzieningen zijn basaal, gebonden aan genor-
meerde bedragen en men heeft recht op een uitkering, in beginsel ongeacht de
oorzaak. Daarnaast kan de overheid via onverplichte nadeelcompensatie een
extra reddingsboei toe werpen. Uitgaande van de huidige praktijk betaalt zij
bij serieuze schade in het domein van fysieke veiligheid vaak een deel van de
private schade via onverplichte nadeelcompensatie. Ook als de samenleving
deze rol in financieel opzicht niet als probleem beschouwt, blijft de vraag staan
of met de huidige praktijk van onverplichte nadeelcompensatie andere partijen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 69 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 70 ======================================================================

<pre>70 evenwichtskunst
       wel voldoende prikkels ervaren om hun verantwoordelijkheid te nemen voor
       het voorkomen van schade, het beheersen van risico’s en het verkennen van
       onzekerheid.
       Momenteel zijn veel van de onverplichte nadeelcompensatieregelingen nog
       specifiek of zelfs uniek. Het lijkt dan ook raadzaam een visie met uitgangspun-
       ten te ontwikkelen voor onverplichte nadeelcompensatie, zodat de overheid
       bij een geval van ongedekte schade niet meteen hoeft te zwichten voor de roep
       om royale compensatie. Al te genereuze gebaren zullen bedrijven, verzekeraars,
       kredietverstrekkers en burgers immers niet stimuleren om de eigen verant-
       woordelijkheid te nemen, zelf voorzieningen te treffen en de goede en kwade
       kansen serieus af te wegen.
       De meest verregaande optie is om een structureel, generiek kader voor on-
       verplichte nadeelcompensatie te ontwikkelen.57 Zo’n generiek kader is geen
       doel op zich, maar een middel om helderheid te verschaffen over de inzet van
       de overheid. Het andere uiterste is om de wts en soortgelijke structurele re-
       gelingen juist af te schaffen, waardoor alleen het sociale zekerheidsstelsel als
       basaal vangnet voor gedupeerden overblijft. De overheid kan ook voor ad hoc
       regelingen kiezen, waardoor per schadesituatie maatwerk geleverd kan worden,
       of analoog aan de hulp bij buitenlandse rampen via liefdadigheidsorganisaties
       bijdragen in de schade (verdubbeling van de giften).58 Om te voorkomen dat
       dan elke keer opnieuw het wiel wordt uitgevonden met alle perverse effecten
       van dien, verdient het aanbeveling wel enkele uitgangspunten te formuleren
       waaraan specifieke initiatieven tot onverplichte nadeelcompensatie getoetst
       kunnen worden.
       De overheid als potentieel benadeelde
       De overheid is ook bij schadevoorziening betrokken als potentieel benadeelde
       in haar verantwoordelijkheid voor publieke goederen. Als aantastingen in het
       domein van fysieke veiligheid leiden tot milieuschade, cultuurhistorische scha-
       de en schade aan infrastructuur, publieke ruimten en gebouwen, dan draagt
       ook de overheid de ‘eigen’ schade, tenzij die verhaald kan worden. De beper-
       kingen van de aansprakelijkheidsroute in de zin van de financiële opbrengst
       gelden ook hier. De overheid heeft dus ook zelf een belang bij een systeem voor
       schadevoorziening waardoor schade ofwel voorkomen wordt, ofwel afdoende
       gedekt is. Dit besef klinkt ook door in de brief van Minister Opstelten van
       Veiligheid en Justitie aan de Tweede Kamer over de schade ten gevolge van de
       brand in Moerdijk59:
           “Voorop staat dat Chemie-Pack moet worden beschouwd als de verantwoorde-
           lijke partij voor de brand. En dat zij daarmee ook gehouden is de kosten die uit
</pre>

====================================================================== Einde pagina 70 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 71 ======================================================================

<pre>                                                      schadevoorziening als perspectief 71
       de ramp zijn voortgekomen te vergoeden. Het kabinet vindt het belangrijk om
       burgers en bedrijven aan te spreken op hun rechten maar ook op hun plichten. Dit
       betekent dat de kosten van deze ramp zo veel mogelijk op de verantwoordelijke,
       en inmiddels in faillissement verkerende partij Chemie-Pack worden verhaald. Er
       mag geen cultuur ontstaan waarin er automatisch naar de overheid wordt gekeken
       om dit soort opruimkosten te dekken.”
    De conclusie is dat het tegengaan van zo’n cultuur, een zorg die ook nadruk-
    kelijk doorklinkt in de aan de WRR gestelde reflectievragen, juist ook van de
    overheid inspanningen vergt om te komen tot evenwichtige stelsels van scha-
    devoorziening, waarin verantwoordelijkheden herijkt worden. Deels uit wel-
    begrepen eigenbelang als potentieel benadeelde.
4.5 conclusie
    De zorg voor fysieke veiligheid is een kerntaak van de overheid, maar zij kan
    de prijs voor veiligheid en de rekening voor schade niet alleen opbrengen. In
    het verzoek om reflectie klinkt de zorg door dat de overheid een te grote rol
    heeft in het compenseren van schade. Wij constateren dat de overheid vooral
    in beeld komt als (potentieel) benadeelde (in geval van publieke schade) en in
    de rol van reddingsboei (onverplichte nadeelcompensatie; voor gedupeerden
    heeft de overheid daarnaast via de sociale zekerheid een rol als vangnet). Er zijn
    daarentegen hoge drempels om de overheid aansprakelijk te stellen voor schade
    vanwege haar verantwoordelijkheid voor vergunningverlening, handhaving en
    toezicht. Hier ligt, althans vanuit een eng (financieel) overheidsperspectief op
    schadecompensatie, geen serieus probleem.
    De aanknopingspunten voor een kleinere rol van de overheid moeten worden
    gezocht in het terugdringen van de ongedekte schade. Dat kan door het (toe)de-
    len van verantwoordelijkheden en het organiseren van prikkels: zowel voor het
    beter afdekken van de schade als voor het voorkomen en beperken van de schade
    zelf. Een financiële overheidsbijdrage in de schade kan ten slotte alleen gelegiti-
    meerd worden als de overheid systeemverantwoordelijkheid voor schadevoor-
    ziening neemt en als andere partijen ook hun verantwoordelijkheid nemen.
    In dit hoofdstuk pleiten we voor schadevoorziening als perspectief op het (ver)-
    delen van verantwoordelijkheid voor fysieke veiligheid. Het voorstel is om
    vanuit de gewenste omgang met schade terug te redeneren naar de vraag naar
    een evenwichtige verantwoordelijkheidsverdeling. De rol van de overheid in
    het afwenden van bedreigingen (omgaan met risico en onzekerheid) en het
    compenseren van aantastingen (omgaan met incidenten en schade) is hiervan
    een onderdeel.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 71 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 72 ======================================================================

<pre>72 evenwichtskunst
       Vanuit het perspectief van schadevoorziening zijn de verantwoordelijkheden
       voor fysieke veiligheid evenwichtig verdeeld als 1) alle partijen geprikkeld
       worden schade zo veel mogelijk te voorkomen of ten minste te beperken, en 2)
       mocht het nodig zijn, financiële middelen beschikbaar zijn die het omgaan met
       schade vergemakkelijken. Schadevoorziening dient dus een tweeledig doel.
       Wat goed is voor het ene doel, is niet noodzakelijkerwijs goed voor het andere
       doel. Een samenhangende visie op het toewijzen en (ver)delen van verant-
       woordelijkheden is dus vereist.
       Het ontrafelen van de oorzaken van ongedekte schade (zoals attributiepro-
       blemen, kale kippen, onverzekerbare en onverzekerde schade) biedt zicht op
       politiek-bestuurlijke uitdagingen en aanknopingspunten en brengt in beeld
       welke partijen belang hebben bij schadevoorziening, dan wel betrokken zijn
       of kunnen worden bij het organiseren ervan. Er is geen generiek systeem van
       schadevoorziening voor het gehele domein van fysieke veiligheid mogelijk.
       Segmenteren is nodig om te komen tot stelsels van schadevoorziening voor
       deelterreinen. De arrangementen zullen dus verschillen per beleidsterrein,
       sector of type bedreiging van de fysieke veiligheid, maar het nadenken over
       evenwichtige schadevoorziening komt in alle gevallen neer op het in samen-
       hang beantwoorden van drie vragen:
       - Hoe kan verantwoordelijkheid bij het bedrijfsleven worden belegd?
       - Wat kan van burgers worden verwacht?
       - Wat is de rol van de overheid?
       Het is belangrijk te onderkennen dat burgers, bedrijfsleven en overheid in ver-
       schillende rollen bij schadevoorziening betrokken zijn en kunnen worden. De
       reflecties in dit hoofdstuk leiden tot een aantal conclusies.
       Ten eerste valt niet te ontkomen aan de primaire verantwoordelijkheid van
       risiconemende bedrijven. Het probleem van de ‘kale kip’ onderstreept dat van
       risiconemende bedrijven een en ander op het terrein van schadevermijding,
       risicobeheersing en de omgang met onzekerheid mag worden verwacht. Ferme
       taal achteraf over schuld en aansprakelijkheid mag geen schaamlap worden.
       Het is te gemakkelijk, misleidend en ook gevaarlijk om over de primaire ver-
       antwoordelijkheid van potentiële schadeveroorzakers louter na te denken in
       termen van regeldruk. Het discours over de ‘risico-regelreflex’ (hoofdstuk 2) en
       ‘goldplating’ (hoofdstuk 3) lokt dit echter wel uit.
       Bedrijven die - intrinsiek gemotiveerd of hiertoe extern geprikkeld - hun pri-
       maire verantwoordelijkheid voor fysieke veiligheid nemen, mogen hiervan
       geen onevenredig nadeel ondervinden, bijvoorbeeld via oneerlijke concurrentie
       door bedrijven die hun verantwoordelijkheid niet nemen. Om juist hen een
       eerlijk speelveld te kunnen bieden is het belangrijk de free riders stevig aan te
</pre>

====================================================================== Einde pagina 72 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 73 ======================================================================

<pre>                                                 schadevoorziening als perspectief 73
spreken op hun primaire verantwoordelijkheid voor schadevoorziening. Dat
kan heel goed samengaan met een op vertrouwen gebaseerd regime voor bedrij-
ven die aantoonbaar hun verantwoordelijkheid wel nemen. Maar als de politiek
de primaire verantwoordelijkheid niet serieus wil of durft te beleggen bij risi-
conemende bedrijven, is het gevolg dat de overheid een aanzienlijk deel van de
prijs voor veiligheid en de rekening voor schade betaalt. Het is dan namelijk ook
onwaarschijnlijk dat het maatschappelijk draagvlak voor verantwoordelijkheid
van potentieel benadeelden in schadevoorziening vergroot kan worden.
Ten tweede is het een gemiste kans als verzekeraars en kredietverstrekkers niet
actief worden betrokken, zowel bij het nadenken over schadevoorziening (in
het bijzonder over het vergroten van de verzekerbaarheid), als bij de initiatieven
en activiteiten van de overheid ten aanzien van het omgaan met risico en on-
zekerheid (zie hoofdstuk 3). Hetzelfde geldt voor brancheorganisaties en indi-
viduele bedrijven die aantoonbaar intrinsiek gemotiveerd zijn. Verzekeraars,
kredietverstrekkers, intrinsiek gemotiveerde en bereidwillige bedrijven en
brancheorganisaties zouden een rol van betekenis kunnen spelen, zowel in het
afwegen als in het procesmatig vervlechten van goede en kwade kansen.
Ten derde is het van belang de mogelijke rol van burgers in het beperken (han-
delingsperspectief) en het dekken van schade (first party verzekeringen) expli-
ciet aan de orde te stellen. Het doel moet zijn te voorkomen dat onverplichte
nadeelcompensatie tot perverse prikkels leidt. Ook moet voorkomen worden
dat (potentieel) gedupeerden ontwetend zijn van de hoge drempels in het aan-
sprakelijkheidsrecht: uiteindelijk wordt weinig tot geen schade via een beroep
op het aansprakelijkheidsrecht vergoed. Potentieel benadeelden moeten weten
dat het dragen van de eigen schade niet slechts een aloud juridisch basisprincipe
is, maar ook een ongemakkelijke waarheid, hoe zeer dit ook indruist tegen het
principe van de-vervuiler-betaalt. Tegelijkertijd is het moeilijk voorstelbaar dat
de rekening voor schade alleen op het bord van burgers wordt gelegd, omdat
hun mogelijkheden om bedreigingen van de fysieke veiligheid te beheersen of
te vermijden nagenoeg afwezig zijn. In het denken over de bijdrage van poten-
tieel benadeelden dient het vraagstuk van rechtvaardigheid expliciet geagen-
deerd te worden. Om maatschappelijk draagvlak te creëren voor directe (first
party) verzekeringen en om te voorkomen dat de overheid alleen door middel
van onverplichte nadeelcompensatie iets aan die legitieme gevoelens van recht-
vaardigheid kan doen, ontkomt zij er niet aan de primaire verantwoordelijkheid
bij risiconemende partijen te leggen.
Ten slotte zou de systeemverantwoordelijkheid voor schadevoorziening en de
verantwoordelijkheid voor vergunningverlening, onderhoud, handhaving en
toezicht veel centraler moeten staan in het nadenken over overheidsverant-
woordelijkheid voor fysieke veiligheid. Dit vereist meer aandacht voor de vraag
</pre>

====================================================================== Einde pagina 73 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 74 ======================================================================

<pre>74 evenwichtskunst
       hoe die verantwoordelijkheden in te vullen, zodat de rol van de overheid bij
       het vergoeden van publieke schade en als vangnet en reddingsboei op den duur
       kleiner kan worden. Bij publieke schade en ongedekte maatschappelijke schade
       heeft de overheid als potentieel benadeelde zelf ook belang bij schadevoor-
       ziening. Schadevoorziening verdient dus niet alleen een plek op de politiek-
       bestuurlijke agenda vanwege de zorg voor fysieke veiligheid als kerntaak van
       de overheid, maar ook omdat hiermee het welbegrepen ‘eigen’ belang van de
       overheid in het geding is.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 74 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 75 ======================================================================

<pre>                                                           schadevoorziening als perspectief 75
noten
1     Ook de Raden voor de Leefomgeving en Infrastructuur (2011) vragen aandacht voor
      schadevoorziening.
2     Dat wordt in ‘rampgevoelige’ landen als Australië inmiddels onderkend en beleids-
      matig bediscussieerd.
3     De geschiedenis van het externe veiligheidsbeleid begint rond 1800. Zie Ale (2003)
      voor een uitgebreid historisch overzicht tot en met het begin van de 21ste eeuw.
4     Volgens Den Ouden en Tjepkema (2006) worden daarvoor “[i]n de volksmond, de
      wetgevingspraktijk en jurisprudentie (...) begrippen als tegemoetkoming, uitkering
      of inkomensvoorziening, bijdrage, (nadeel)compensatie, schadevergoeding, bekos-
      tiging, steun en subsidie niet altijd consequent en soms ronduit verkeerd gebruikt”
      (blz. 4). Den Ouden en Tjepkema betogen dat wanneer zo’n onverplichte financiële
      verstrekking, abusievelijk of bewust, verkeerd wordt benoemd, dat kan leiden tot
      allerlei praktische en juridische problemen.
5     Zoals zoetwateroverstromingen, dijkdoorbraken, aardbevingen en hevige regenval.
      Bij dit type rampen is in beginsel geen schadeveroorzaker aanwijsbaar.
6     De wts, die geheel gefinancierd wordt uit de algemene middelen, geeft gedupeerden
      alleen een tegemoetkoming (en dus geen volledige schadeloosstelling) voor onver-
      zekerbare en onverhaalbare schade. Er is sprake van genormeerde bedragen en een
      eigen risico.
7     De Commissie Tegemoetkoming Rampen en Calamiteiten (ctrc) (ook bekend als de
      Commissie Borghouts) bepleitte in 2004 een uitbreiding en omvorming van de wts
      naar een nationaal solidariteitsfonds als manier om te komen tot een “consistent en
      bruikbaar overheidsvangnet” in het domein van fysieke veiligheid. Die aanbeveling
      is vooralsnog niet opgevolgd.
8     Zie ctrc rapport 2004 voor een uitgebreide bespreking. Zie ook Hartlief (2002),
      Akkermans en Brans (2002) en Ammerlaan (2009).
9     Zie brief minister van Veiligheid en Justitie d.d. 16 september 2011 (Tweede Kamer
      2010-2011, 26 956, nr. 112).
10    Dit laatste voorbeeld laat ook zien dat schadeafwikkeling de potentie van interbe-
      stuurlijke conflicten in zich draagt. De brandweer en de gemeente leken in gebreke
      gebleven, bij andere overheden, zoals waterschappen, lag een rekening van miljoe-
      nen en in eerste instantie leek de rijksoverheid, afgezien van de onverplichte nadeel-
      compensatie voor spruitjestelers die daags na het incident al werd toegezegd, de boot
      af te houden. De ene overheid had zelfs de andere voor de rechter kunnen dagen.
11    De regeling is een antwoord op problemen binnen het aansprakelijkheidsrecht
      (o.a. bewijsproblemen en verjaring, lange duur). Ook is door werkgevers- en werk-
      nemersorganisaties en het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid het
      Instituut Asbestslachtoffers opgericht, dat bemiddelt tussen werknemers en werkge-
      vers en streeft naar een schikking.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 75 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 76 ======================================================================

<pre>76 evenwichtskunst
12     In het aanstaande wrr-rapport over vertrouwen in burgers wordt ingegaan op ma-
       nieren waarop toegeruste en uitgedaagde burgers zich met behulp van sociale media
       sneller organiseren als zij iets van de overheid gedaan willen krijgen.
13     Giesen en Van Boom 2001; Akkermans en Brans 2002; Muller en Stolker 2001; Spier
       2002; Gundelach en Michiels 2003; De Mot 2001; Van Rossum 2005; Ammerlaan
       2009; Bruggeman 2010.
14     De vraag is of in discussies over de toekomst van de sociale zekerheid wel voldoende
       betrokken wordt dat de sociale zekerheid ook een schadevoorziening is voor mensen
       die getroffen zijn door incidenten en schade in het domein van fysieke veiligheid.
15     Burgers die in Nederland een motorvoertuig besturen zijn wettelijk verplicht een
       aansprakelijkheidsverzekering af te sluiten (veel burgers schijnen overigens niet te
       beseffen dat alleen in die context van een aansprakelijkheidsverplichting sprake is en
       sluiten sowieso een aansprakelijkheidsverzekering af, die dan in de volksmond de
       wa-verzekering wordt genoemd). Het verzekerde bedrag van dergelijke particuliere
       aansprakelijkheidsverzekeringen ligt ook tussen de 1 en 2,5 miljoen. Vanuit dat per-
       spectief is de gemiddelde verzekerde som van middelgrote en kleine bedrijven die
       zich met risicovolle activiteiten bezig houden, laag te noemen.
16     In 2006 is in opdracht van het ministerie van bzk een quick scan verricht naar schade
       die op dat moment als onverzekerbaar te boek stond (aef, 2006).
17     De verzekeringsnemer verzekert zich voor schade van derden die het gevolg kunnen
       zijn van het handelen of nalaten van de verzekeringsnemer. Het gaat dan bijvoor-
       beeld om aansprakelijkheidsverzekeringen.
18     De verzekeringsnemer verzekert zich voor eigen schade. Voorbeelden van first party
       verzekeringen die relevant zijn in het licht van fysieke veiligheidsrisico’s zijn de
       opstal-, inboedel-, arbeidsongeschiktheids- en motorrijtuigenverzekering.
19     Voor die tijd waren overstromingen wel mee verzekerd.
20     Voor zover onze informatie strekt is er overigens geen structureel overleg tussen
       verzekeraars en de overheid over verzekerbaarheid en andere verzekeringskwesties
       in relatie tot (fysieke) veiligheid.
21     Overigens zijn er ook landen, zoals België, waar overstromingsrisico’s - als verplichte
       opslag op de (in principe vrijwillige) opstalverzekering – zonder tussenkomst van de
       overheid verzekerbaar zijn. Ook in enkele ontwikkelingslanden worden tegen lage
       premie verzekeringen voor overstromingen aangeboden (met genormeerde schade-
       bedragen). Het is opvallend hoe weinig buitenlandse verzekeraars op de Nederlandse
       verzekeringsmarkt actief zijn. In principe is het mogelijk dat burgers en bedrijven in
       het buitenland voor schade in Nederland een verzekering afsluiten, maar dat gebeurt
       nauwelijks. Onderzoek naar de oorzaken hiervan valt buiten het bestek van deze
       reflectie.
22     Daar komt bij dat ook beschouwd moet worden of het steeds strenger wordende toe-
       zichtregime (prudentieel toezicht door De Nederlandsche Bank en gedragstoezicht
       door de Autoriteit Financiële Markten) maakt dat verzekeraars – vanwege de eisen
       aan de financiële solvabiliteit – bedreigingen van de fysieke veiligheid niet kunnen
       verzekeren, ook al zouden ze dat willen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 76 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 77 ======================================================================

<pre>                                                      schadevoorziening als perspectief  77
23 Brief aan de Tweede Kamer van de minister van Financiën, 20 april 2011. Aanhangsel
   van de Handelingen, 2010-2011, nr. 2307.
24 Andere grote bedrijfsaansprakelijkheidsverzekeringen worden gesloten via de beurs
   (www.vnab.nl), omdat een verzekeraar het risico niet alleen kan of wil dragen met
   het oog op de eigen solvabiliteit. Via de beurs wordt naar partners gezocht. Meerdere
   verzekeraars participeren dan in de verzekering en bij schade wordt naar rato uitge-
   keerd.
25 Dat bedrag staat nu op 140 miljoen en wordt met de wijziging van het Verdrag van
   Brussel verhoogd naar 300 miljoen euro.
26 Op grond van artikel 18 van de Wet Aansprakelijkheid Kernongevallen (wako).
27 Verzekeraars zijn in het bepalen van de risico’s die ze willen verzekeren ook weer
   afhankelijk van het standpunt van herverzekeraars.
28 Zie Tweede Kamerstukken 28915 nrs 1 t/m 3 voor de beschrijving van de rol van de
   overheid in de nht. Zie ook Ammerlaan en Van Boom (2003).
29 Zou de overheid, bijvoorbeeld naar Frans voorbeeld, kunnen en willen stimuleren
   dat burgers zichzelf indekken tegen schade in het domein van fysieke veiligheid? Dit
   bepleiten Faure en Hartlief (2006 a,b) en ctrc (2004).
30 De communicatie over potentiële aantastingen van de fysieke veiligheid is een vak
   apart, waar we in het bestek van deze reflectie niet verder op in kunnen gaan. We
   vinden het wel belangrijk om te benoemen dat als van potentieel benadeelden een
   rol wordt gewenst, verwacht of verlangd, de keerzijde is dat burgers en bedrijven ook
   adequaat geïnformeerd moeten worden over de risico’s en onzekerheden die hen be-
   treffen. Zie bijvoorbeeld het onderzoek van Meijer (2004; 2005) naar het gebruik van
   risicokaarten op internet. Burgers maken slechts in zeer beperkte mate gebruik van
   de kaarten, ze bekijken de informatie maar reageren niet (geen exit of voice). Andere
   stakeholders (makelaars, bedrijven, media) bekijken de kaarten maar oefenen geen
   maatschappelijke controle uit. Misbruik van risicokaarten door terroristen is ook
   een discussiepunt. Wel heeft openbaarheid effect op angst voor reputatieschade bij
   gemeenten en bedrijven (en zet aan tot het op orde hebben van plannen voor ram-
   penbestrijding): zij handelen alsof er burgers en andere controleurs gebruik maken
   van de informatie en voelen dat er over hun schouders door ‘vreemde ogen’ kan wor-
   den meegekeken. Het onderzoek van Meijer suggereert dus dat er wel prikkels van
   risicokaarten uitgaan, maar andere dan oorspronkelijk beoogd. Zie: http://www.
   risicokaart.nl/. Ook hier zou internationale vergelijking interessante beleidsopties in
   beeld kunnen brengen: zo zijn in Frankrijk huizenbezitters verplicht om bij verkoop
   een risicokaart te overleggen.
31 Zie het wrr-rapport iOverheid (2011) voor een nadere uitwerking van het begrip
   systeemverantwoordelijkheid in de context van iVeiligheid. Zie ook: De Hert (2011).
   Ook de knaw (2011) vraagt in een recent rapport aandacht voor de systeemverant-
   woordelijkheid van de overheid in het domein van fysieke veiligheid.
32 Zie Tyler (2010).
33 Recent heeft het kabinet ervoor gekozen het zogeheten pbo-stelsel (pbo staat voor
   publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie) te handhaven in afgeslankte en gemoderni-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 77 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 78 ======================================================================

<pre>78 evenwichtskunst
       seerde vorm (brief aan de Tweede Kamer van minister Kamp, d.d. 5 oktober 2011,
       naar aanleiding van de motie Aptroot-Koopmans-Van den Besselaar). De kern van
       het vernieuwde stelsel is het dienen van het publieke belang. Hieronder vallen naast
       medebewindstaken, ook autonome taken op het gebied van veiligheid (waarbij voed-
       selveiligheid en uitbraken van dier- en plantziekten expliciet worden genoemd), die
       bekostigd worden door heffingen bij de ondernemers zelf. Deze autonome taken bie-
       den volgens ons goede, nader te onderzoeken, aanknopingspunten voor een rol van
       product- en bedrijfsschappen in het kader van schadevoorziening: zowel ten aanzien
       van het afdekken van schade als ten aanzien van schadepreventie, risicomanagement
       en het omgaan met onzekerheid. Het voordeel hiervan is dat het denken over fysieke
       veiligheid en wat van risiconemende bedrijven mag worden verwacht in de sector
       zelf wordt belegd.
34     Bedrijven hoeven dan niet individueel kennis en expertise ten aanzien van risico’s
       en onzekerheid op te bouwen. Via brancheorganisaties kunnen zij inzicht krijgen in
       manieren waarop incidenten zijn te voorkomen, schade beperkt kan worden, risico’s
       te beheersen zijn en proactieve omgang met onzekerheid bevorderd kan worden.
35     http://www.betonvereniging.nl/
36     www.nen.nl; zie ook http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/certificeren-
       keuren-en-meten/normalisatie/nederlands-normalisatie-instituut-nen
37     In Onzekere veiligheid heeft de wrr (2008) expliciet aanbevolen verplichtingen op
       te leggen aan risiconemende partijen om de financiële garanties te vergroten. Een
       soortgelijke aanbeveling was ook al door de Commissie Tegemoetkomingen bij
       Rampen en Calamiteiten (2004) gedaan: die stelde dat betere waarborgen tot beta-
       ling van schadevergoeding moesten worden gecreëerd, dan wel dat de risico’s van
       een insolvabele aansprakelijke moesten worden verkleind. Het doel is te voorkomen
       dat eventuele schade onevenredig zwaar drukt op de publieke middelen en ander-
       zijds om serieuze afweging van goede en kwade kansen te stimuleren en preventie,
       preparatie en proactieve omgang met onzekerheid te bevorderen. In Onzekere veilig-
       heid werd vooral beoogd prikkels te creëren om bedrijven zelf verantwoordelijkheid
       te laten nemen voor de risico’s en onzekerheid die gepaard gaan met hun activiteiten.
       Dat was ook bedoeld als middel om andere partijen, zoals verzekeraars en kapitaal-
       verschaffers, te betrekken bij de afweging van goede en kwade kansen. Ondanks de
       welwillende kabinetsreactie op deze aanbeveling heeft dat niet geleid tot vervolgacti-
       viteiten. Daarom heeft de wrr ervoor gekozen om de eerdere aanbeveling opnieuw
       te doordenken met het doel politiek-bestuurlijke aandacht voor schadevoorziening
       uit te lokken.
38     Zie brieven van staatssecretaris Atsma van Infrastructuur en Milieu inzake (onder-
       zoeken naar) majeure risicobedrijven naar aanleiding van de brand bij het bedrijf
       Chemie-Pack in Moerdijk (d.d. 18 maart en 14 juli 2011).
39     De quick scan leert ook dat veel bedrijven met serieuze fysieke veiligheidsrisico’s
       geen lid zijn van een brancheorganisatie. De overheid zou in samenspraak met bran-
       cheorganisaties en bedrijven kunnen onderzoeken hoe risiconemende bedrijven te
       prikkelen wel lid te worden, gezien de proactieve verantwoordelijkheid die branche-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 78 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 79 ======================================================================

<pre>                                                       schadevoorziening als perspectief 79
   organisaties proberen te nemen en de informatie- en coördinatierol die brancheorga-
   nisaties in het domein van fysieke veiligheid kunnen vervullen.
40 Worden zij in deze publieke rol te veel belemmerd door het mededingingsrecht? En
   zo ja, hoe kan daar ruimte worden gevonden? Zie ook het nog te verschijnen wrr-
   rapport over het borgen van publiek belang in markten.
41 Communicatie met Gesamtverband der Deutschen Versicherungswirtschaft e.V., de
   Duitse zusterorganisatie van het Verbond van Verzekeraars.
42 In Engeland zouden de overheid en verzekeraars bezig zijn (geweest) met het ont-
   wikkelen van een gezamenlijke visie op de maatschappelijke rol van verzekeraars.
   Omdat we hier pas in een laat stadium van hoorden, hebben we dat niet kunnen
   checken.
43 Er zijn ook baten verbonden aan investeren in veiligheid, die de kosten teniet kunnen
   doen.
44 Zie par. 4.2. Zie ook Havinga (2010) voor ervaringen met de aansprakelijkheidsroute
   in het domein van voedselveiligheid.
45 Het aansprakelijk stellen van de schadeveroorzaker(s) heeft voor gedupeerden ook
   andere betekenissen of drijfveren, zoals genoegdoening en erkenning, excuses, ver-
   antwoording, waarheidsvinding en procedurele rechtvaardigheid (zie ook hoofdstuk
   2). Zie ook Van Maanen (2003) en Huver e.a. (2007).
46 De aanbeveling luidde “mensen en bedrijven moeten zich beter beschermen tegen de
   financiële gevolgen van rampschade”. Volgens de Commissie is het daartoe noodza-
   kelijk dat de verzekerbaarheid van bedreigingen die momenteel onverzekerbaar zijn
   wordt bevorderd en dat de on(der)verzekering van verzekerbare risico’s dient te wor-
   den beperkt, onder meer door krachtige stimulatie van first party verzekeringen.
47 Bij bedreigingen van de fysieke veiligheid gerelateerd aan natuurlijke oorzaken
   krijgt de rol van de overheid ten aanzien van schadevoorziening ook zijn beslag in de
   (directe of indirecte) verantwoordelijkheid voor het onderhoud van beschermings-
   infrastructuren, zoals dijken. Onderhoud speelt ook een rol ten aanzien van infra-
   structuur, schadebeperking aan publieke ruimten, gebouwen en cultuurhistorische
   objecten.
48 Ook als er sprake is van schuld, maar de schade niet verhaald kan worden.
49 Zie ook het rapport over het behartigen van publieke belangen dat de wrr begin 2012
   uitbrengt.
50 In Nederland is er alleen een verplichting tot het afsluiten van een aansprakelijk-
   heidsverzekering voor bestuurders van motorvoertuigen, kerncentrales, olietankers,
   medisch onderzoek op mensen (niet alleen voor bedrijven, maar ook voor univer-
   siteiten en andere wetenschappelijke onderzoeksinstellingen) en jachtbeoefenaars.
   Bedrijven verzekeren zich wel al om andere redenen voor aansprakelijkheid, bijvoor-
   beeld vanwege een verplichting in de vergunning of vanwege de eisen van banken
   als kredietverstrekker. Het is denkbaar dat een bedrijf vanuit de inschatting van de
   eigen risico’s tot een hogere gewenste dekking voor aansprakelijkheid komt, maar
   door de juridische verplichting een perverse prikkel heeft om een verzekerde som te
   beperken tot het minimaal verzekerd bedrag. Afgezien van België kennen ook andere
</pre>

====================================================================== Einde pagina 79 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 80 ======================================================================

<pre>80 evenwichtskunst
       Europese landen geen algemene verplichting tot een bedrijfsaansprakelijkheidsver-
       zekering (Bruggeman 2010: 267-269 e.v.; Akkermans en Brans 2002: 13). Er zijn wel
       verschillen tussen landen die de moeite van het nader onderzoeken waard zijn. Zo
       kent Duitsland in tegenstelling tot Nederland een verplichte aansprakelijkheidsver-
       zekering voor de farmaceutische industrie.
51     In Duitsland, België en het Verenigd Koninkrijk bestaan dergelijke bestuurlijke boe-
       tes inmiddels wel.
52     Bedrijven zouden zich kunnen verenigen in een schadewaarborgfonds voor maat-
       schappelijke schade, per branche of een overkoepelend schadewaarborgfonds voor
       fysieke veiligheid, om schadevoorziening te organiseren die ze afzonderlijk niet
       kunnen bieden. Een schadewaarborgfonds kan leden dwingen om de risico’s te be-
       heersen en onzekerheid te verkennen op straffe van uitsluiting. Een schadewaarborg-
       fonds kan van zijn leden eisen dat ze voor minstens een bepaald bedrag een aanspra-
       kelijkheidsverzekering hebben afgesloten of eisen stellen aan solvabiliteit. Op die
       manier zou het denken over veiligheid en wat een redelijk niveau is van schadevoor-
       ziening, bij het bedrijfsleven zelf georganiseerd en geïnternaliseerd kunnen worden.
53     Dit wordt gemakkelijk voorgesteld als een of-of keuze, maar het zou ook én-én kun-
       nen zijn, waarbij de eerste strategie gericht is op free riders en de tweede strategie op
       intrinsiek gemotiveerde en bereidwillige partijen.
54     http://www.ivw.nl/organisatie/vernieuwingtoezicht/handhavingsconvenanten/.
       De insteek van een handhavingsconvenant is dat bedrijven die aangetoond hebben
       eigen verantwoordelijkheid te nemen gevrijwaard worden van inspecties en dat zij
       zelf melden als er iets fout gaat, gecombineerd met enkele reality checks door de in-
       spectie.
55     Een inspectievakantie houdt in dat van toezicht wordt afgezien, tenzij er sprake is
       van contra-indicaties. Dit wordt gepresenteerd als beloning van goed gedrag.
56     Vraagt een en ander misschien om het op een hoger niveau (provincies en/of Rijk)
       toedelen van het toezicht op risiconemende bedrijven, dat nu deels bij gemeenten en
       provincies ligt? vno-ncw e.a. (2010) suggereren dit. Kwesties die betrekking hebben
       op toezicht worden in het wrr-project Toezicht behandeld.
57     Zoals vermeld pleitte de Commissie Tegemoetkomingen bij Rampen en Calamiteiten
       (ctrc 2004) hiervoor.
58     Niet (alleen) om geld te sparen, maar omwille van de aantoonbaarheid van maat-
       schappelijk draagvlak voor onverplichte nadeelcompensatie en de effecten die het
       zou kunnen hebben op de bewustwording bij burgers van hun eigen verantwoorde-
       lijkheid voor schade. In deze variant is onverplichte nadeelcompensatie geen auto-
       matisme, maar ook geen ondoorzichtige regeling.
59     Zie brief minister van Veiligheid en Justitie d.d. 16 september 2011 (tk 2010-2011, 26
       956, nr. 112).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 80 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 81 ======================================================================

<pre>                                                                                    81
5   conclusies
5.1 moeilijke vragen
    Hoe kan de overheid invulling geven aan haar verantwoordelijkheid voor fy-
    sieke veiligheid op grond van juridische verplichtingen en de behoefte aan col-
    lectieve arrangementen, en er tegelijkertijd voor zorgen dat burgers en bedrij-
    ven ook zelf hun verantwoordelijkheid (kunnen) nemen? Wat mag en kan van
    burgers en bedrijven worden verwacht en wat moet de overheid doen?
    Er zijn geen simpele antwoorden op deze moeilijke vragen. Wij hebben desal-
    niettemin een poging gedaan de aan ons gestelde vragen van een wetenschap-
    pelijk geïnformeerd antwoord te voorzien. Het betreft de volgende vragen:
    - In hoeverre ziet u aanknopingspunten om bestaande mechanismen te door-
       breken en blokkades weg te nemen, zowel wat betreft de risico-regelreflex,
       als wat betreft de reflex om de verantwoordelijkheid bij de overheid te leg-
       gen?
    - Welke mogelijkheden ziet u voor een generiek risicobeleid met een kleinere
       rol voor de overheid met betrekking tot het afwenden en compenseren van
       risico’s?
5.2 kernbegrippen: incidenten, schade, risico’s en
    onzekerheid
    In deze reflecties onderstrepen wij het belang van het onderscheid tussen ri-
    sico’s (voldoende bekende en onbetwiste gevaren), onzekerheid (gevaren die
    zich kenmerken door kennisproblemen en/of waardeconflicten), incidenten
    (de omgang met daadwerkelijke aantastingen van de fysieke veiligheid) en
    schade (de wijze waarop met de gevolgen van aantastingen wordt omgegaan).
    Risico’s en onzekerheid beslaan overigens een continuüm: het onderscheid is
    gradueel en er kan juist controverse ontstaan over de vraag of het betreffende
    gevaar voldoende bekend en onbetwist is om uitgerekend te kunnen worden als
    functie van kans en effect.
    Incidenten, schade, onzekerheid en risico’s zijn verschillende dimensies van
    fysieke veiligheid. Elke dimensie brengt andere politiek-bestuurlijke uitdagin-
    gen met zich mee, terwijl de wijzen waarop er mee wordt omgegaan elkaar wel
    beïnvloeden. Daarom moeten ze zowel worden onderscheiden als in samen-
    hang worden beschouwd. Het toedelen van verantwoordelijkheden om inci-
    denten zo veel mogelijk te voorkomen, schade zo veel mogelijk te beperken en
    adequaat af te dekken, risico’s zo goed mogelijk te beheersen en onzekerheid zo
    goed mogelijk te verkennen, vergt evenwichtskunst.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 81 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 82 ======================================================================

<pre>82  evenwichtskunst
5.3     de reflexen voorbij
        In hoofdstuk 2 hebben we beargumenteerd dat in het discours over de risico-re-
        gelreflex feitelijk het politiek-bestuurlijk gedrag na het optreden van incidenten
        centraal staat. Incident(regel)reflex is dan ook een betere benaming.
        Wij hebben geconcludeerd dat deze reflex een gevoelde realiteit is, maar dat er
        tegelijkertijd gebrek is aan solide bewijs. Het schort aan grondig empirisch on-
        derzoek naar de politiek-bestuurlijke follow-up van incidenten. Er zijn indicaties,
        maar het bewijs is bovenal anekdotisch van karakter. Er zijn ook contra-indica-
        ties. De vraag is dan aan welke voorbeelden welke waarde moet worden gehecht.
        Wat zijn de uitzonderingen en wat zijn de exemplarische voorbeelden? Monden
        incidenten stelselmatig uit in overreacties en overregulering, zoals verondersteld
        in het discours over de incidentreflex? Of is er in de daadwerkelijke omgang met
        incidenten - althans in het domein van de fysieke veiligheid - een ander patroon
        zichtbaar? Wordt de initiële commotie wellicht gedempt? Bij gebrek aan valide
        wetenschappelijk bewijs is de incidentreflex vooralsnog een te toetsen hypo-
        these. Er zijn alternatieve hypothesen denkbaar die de co-existentie van gevoelde
        realiteit en gebrek aan solide bewijs kunnen verklaren (zie hoofdstuk 2).
        De vraag is dus of er voldoende basis is om de veronderstelde regelreflex als uit-
        gangspunt te nemen voor het denken over verantwoordelijkheid voor fysieke
        veiligheid. Daarbij komt dat in het incidentreflex-denken de nadruk ligt op het
        bewijzen van slecht of ten minste falend bestuur. Wij stellen voor het perspec-
        tief te kantelen naar het stimuleren van goed bestuur.
        Als het denken in de sleutel van de incidentregelreflex wordt geplaatst, gaat de
        aandacht eenzijdig uit naar het voorkomen van incidentgedreven beleid. Met
        deze kanteling van perspectief verleggen wij de aandacht van de aanleiding
        (incidenten) naar goed bestuurlijk gedrag bij incidenten, het doel van beleid
        (fysieke veiligheid) en de manier waarop de verantwoordelijkheden daarvoor
        verdeeld kunnen worden. Hiermee wordt ook het zwaartepunt verlegd van het
        achteraf reageren op daadwerkelijke aantastingen naar het vooraf nadenken
        over potentiële bedreigingen van de fysieke veiligheid. Het gevolg van deze
        kanteling is dat risico’s en onzekerheid centraal komen te staan in het nadenken
        over (overheids)verantwoordelijkheid voor fysieke veiligheid.
        Onze reflectie levert geen concrete aanwijzingen op voor het bevorderen van
        goed bestuurlijk gedrag bij incidenten, maar we suggereren wel een drietal
        sporen, die verder bewandeld kunnen worden om daartoe te komen: 1) soci-
        aalwetenschappelijk onderzoek naar de follow-up van incidenten, 2) het sys-
        tematisch oogsten van bestuurlijke ervaring en 3) het overwinnen van ‘hande-
        lingsverlegenheid’ (de schroom om ten aanzien van veiligheid bescheidenheid
</pre>

====================================================================== Einde pagina 82 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 83 ======================================================================

<pre>                                                                          conclusies   83
    en realiteitszin expliciet te belijden) door het verdisconteren van feitelijke ver-
    wachtingen van burgers in het handelingsperspectief van bestuurders, politici
    en ambtenaren.
    Uit het aan ons gerichte verzoek om reflectie spreekt zorg over (te) hoge kosten
    voor de overheid. Gedegen onderzoek naar de veiligheidsverwachtingen van
    burgers en de rol die ze daarin zien weggelegd voor de overheid ontbreekt ech-
    ter. Voor ‘de reflex om de verantwoordelijkheid bij de overheid te leggen’ ont-
    breekt het aan solide empirisch bewijs: wellicht anticipeert de overheid veeleer
    op veronderstelde verwachtingen van burgers. Om toch iets te kunnen zeggen
    over het veronderstelde automatisme waarmee de verantwoordelijkheid voor
    het compenseren van aantastingen van de fysieke veiligheid eenzijdig bij de
    overheid zou worden gelegd, hebben we in hoofdstuk 4 stilgestaan bij de rol
    van de overheid in het afwikkelen van schade.
    De overheid komt nadrukkelijk in beeld als rekeningen voor onverhaalbare
    publieke schade en ongedekte schade van burgers en bedrijven betaald moeten
    worden. De overheid betaalt de ‘eigen’ schade en werpt burgers en/of bedrijven
    de reddingsboei toe die ‘onverplichte nadeelcompensatie’ heet. De financiële
    pijn zit niet zozeer in de mogelijkheid dat de overheid (zijdelings) aansprakelijk
    wordt gesteld vanwege vergunningverlening, handhaving of falend toezicht op
    de (primaire) schadeveroorzaker. Hiertegen zijn namelijk hoge juridische drem-
    pels opgeworpen. De pijn zit vooral in de ongedekte schade. Schade is ongedekt
    vanwege attributieproblemen, problemen met verhaalbaarheid (kale kippen),
    verzekerbaarheidsproblemen en onverzekerde schade, die de draagkracht van de
    benadeelden of hun gevoelens van rechtvaardigheid te boven gaat.
5.4 mogelijkheden voor generiek beleid?
    Het huidige kabinet is van mening dat de verantwoordelijkheidsverdeling die
    is gegroeid in het domein van de fysieke veiligheid aan herijking toe is. Zijn er
    mogelijkheden voor een generiek beleid in het domein van fysieke veiligheid
    met behulp waarvan de verantwoordelijkheidsverdeling verschoven kan wor-
    den? Hoe kan de overheid zorgen dat 1) zij zelf niet meer verantwoordelijkheid
    op zich neemt dan nodig en 2) andere partijen juist meer verantwoordelijkheid
    krijgen of nemen? Van een evenwichtige verantwoordelijkheidsverdeling is
    volgens ons sprake als verantwoordelijkheden zodanig zijn verdeeld dat 1) alle
    partijen geprikkeld worden schade te voorkomen of te beperken en 2) er finan-
    ciële middelen zijn om de schade af te dekken. We hebben zowel langs de lijn
    van uitgangspunten voor het omgaan met risico’s en onzekerheid (hoofdstuk 3)
    als vanuit het perspectief van schadevoorziening (hoofdstuk 4) nagedacht over
    mogelijkheden voor generiek beleid ten behoeve van het herijken van de ver-
    antwoordelijkheidsverdeling, c.q. een kleinere rol voor de overheid.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 83 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 84 ======================================================================

<pre>84   evenwichtskunst
5.4.1    aandachtspunten voor het omgaan met risico’s en onderze-
         kerheid
         We zijn tot een vijftal aandachtspunten gekomen voor het omgaan met po-
         tentiële bedreigingen, over het gehele spectrum van risico’s en onzekerheid:
         1) vervlecht goede en kwade kansen; 2) verdisconteer sociaalpsychologische
         kenmerken van gevaar; 3) benut risicovergelijking als hulpmiddel in de poli-
         tieke afweging; 4) accepteer (verantwoordelijkheid voor) onzekerheid en 5)
         organiseer de omgang met onzekerheid. In hoofdstuk 3 hebben we de Nationale
         Risicobeoordeling (nrb) en de herijking van het omgevingsrecht (de operatie
         Eenvoudig Beter) gebruikt om te verkennen hoe de vijf aandachtspunten benut
         zouden kunnen worden in de beleidspraktijk. Er liggen kansen om de nrb te
         versterken en te verbeteren (aandacht voor goede kansen, multidimensionale
         risicovergelijking, Onzekerheidsagenda), zodat de politiek beter zijn weg kan
         vinden in wat als een stortvloed van mogelijke bedreigingen van de fysieke
         veiligheid wordt ervaren. De gedachteoefening ten aanzien van Eenvoudig
         Beter bracht de exportwaarde van fysieke veiligheid, de waarde van risicore-
         gulering als vorm van kennisoverdracht (en dus lastenvermindering voor het
         bedrijfsleven) in beeld, als ook de mogelijke rol van zorgplichten, open normen
         en onderzoeksplichten bij de verantwoordelijkheid van risiconemende partijen
         voor het verkennen van onzekerheid.
         Wij zijn van mening dat het meenemen van deze generieke aandachtspunten
         in specifieke beleidsontwikkeling eraan kan bijdragen dat de overheid scherper
         zicht ontwikkelt op de zaken waarvoor en de niveaus waarop ze zelf verant-
         woordelijkheid moet nemen of juist bij andere partijen kan leggen. Hierdoor zal
         de overheid minder snel geconfronteerd worden met verweesde verantwoor-
         delijkheden die tussen wal en schip raken, waarvoor de overheid verrast wordt
         door onvoorziene aanspraken en ongedekte schade. Idealiter bieden risicobeleid
         en een verstandige omgang met onzekerheid de overheid ook een basis om
         zelfverzekerd met incidenten en schade om te gaan: het denken in termen van
         risico en onzekerheid impliceert immers de erkenning dat bij tijd en wijle de
         fysieke veiligheid daadwerkelijk aangetast wordt.
5.4.2    schadevoorziening als perspectief voor verantwoordelijk
         heidsverdeling
         In het denken over verantwoordelijkheden is schadevoorziening ten onrechte
         een onderbelicht thema. Langs deze weg zijn echter aanknopingspunten te vin-
         den voor het herijken van de verantwoordelijkheidsverdeling. Terugdenkend
         vanuit mogelijke toekomstige schade kan men op het spoor komen bij wie
         welke verantwoordelijkheid belegd kan en moet worden.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 84 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 85 ======================================================================

<pre>                                                                    conclusies  85
Het is een politieke vraag of men de rekening die de overheid nu betaalt voor
ongedekte schade te hoog vindt. Maar in elk geval kan de vraag worden opge-
worpen of de huidige praktijk van schadevoorziening partijen voldoende prik-
kelt om verantwoordelijkheid voor fysieke veiligheid daadwerkelijk te nemen.
Wie het veelkoppige monster van de ongedekte schade analyseert (hoofdstuk
4), komt partijen op het spoor aan wie de overheid (meer) verantwoordelijk-
heid zou kunnen toedelen of met wie zij verantwoordelijkheid zou kunnen
delen. Verhaalbaarheid, (on)verzekerbaarheid en onderverzekering bieden aan-
grijpingspunten voor een herijking van verantwoordelijkheden met een kleiner
beslag op publieke middelen als resultaat.
Schadevoorziening dient een tweeledig doel. Niet alleen het dekken van de
schade, maar ook het geven van prikkels om incidenten te voorkomen, schade
te beperken, risico’s te beheersen en onzekerheid te verkennen. Hiermee wordt
de kans op aantastingen van de fysieke veiligheid met schade tot gevolg ver-
kleind. Ook langs deze weg kan het probleem van de ongedekte schade worden
aangepakt, waarbij zowel veiligheidswinst als een kleinere financiële rol voor
de overheid gerealiseerd zouden kunnen worden.
Een generiek systeem van schadevoorziening voor het gehele domein van fy-
sieke veiligheid achten wij niet mogelijk. Hiervoor zijn de verschillen tussen
de sectoren en beleidsterreinen te groot. De antwoorden zullen dus verschillen
van segment tot segment, maar de vragen die gesteld moeten worden zijn wel
generiek:
- Hoe kan verantwoordelijkheid bij het bedrijfsleven worden belegd?
- Wat kan van burgers worden verwacht?
- Wat is de rol van de overheid?
De overheid is in de positie om systeemverantwoordelijkheid voor schade-
voorziening te dragen doordat zij als enige verantwoordelijkheden kan nemen,
delen of toewijzen. Hierbij speelt ook de overheidsverantwoordelijkheid via
vergunningverlening, handhaving en toezicht een centrale rol, juist omdat de
route via het aansprakelijkheidsrecht te vaak weinig soelaas biedt bij eventuele
schade.
De huidige verantwoordelijkheidsverdeling maakt het onontkoombaar om de
primaire verantwoordelijkheid steviger bij risiconemende bedrijven te beleg-
gen, in het bijzonder vanwege het probleem van onverhaalbare schade en met
het oog op draagvlak voor verantwoordelijkheid van potentieel benadeelden in
schadevoorziening. Juist om bedrijven die hun primaire verantwoordelijkheid
wel nemen te steunen, is het belangrijk dat free riders worden aangepakt. Die
harde hand kan best samengaan met een op vertrouwen gebaseerd regime voor
</pre>

====================================================================== Einde pagina 85 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 86 ======================================================================

<pre>86  evenwichtskunst
        intrinsiek gemotiveerde en bereidwillige bedrijven. Verzekeraars, kredietver-
        strekkers, branche- en sectororganisaties en intrinsiek gemotiveerde bedrijven
        kunnen veel actiever betrokken worden bij het organiseren van schadevoor-
        ziening en het afwegen van goede en kwade kansen. Ook burgers kunnen,
        ondanks dat ze meestal weinig reële vermijdingsmogelijkheden hebben, een
        bijdrage leveren aan schadevoorziening: de beperkingen van de aansprakelijk-
        heidsroute en de grenzen aan onverplichte nadeelcompensatie vragen om het
        nemen van eigen verantwoordelijkheid voor de eigen schade.
        De systeemverantwoordelijkheid van de overheid noopt - ook vanwege al-
        lerlei ‘waterbedeffecten’ - tot evenwichtskunst. Wij hebben een aantal opties
        geschetst die mogelijk kunnen bijdragen aan het realiseren van een evenwich-
        tige verantwoordelijkheidsverdeling, uiteenlopend van een zorgplicht voor
        verzekeraars, het stimuleren van directe (first party) verzekeringen bij burgers
        en bedrijven, publiek-private constructies voor schadevoorziening, het oefe-
        nen van handelingsperspectieven, verplichtingen tot schadevoorziening voor
        risiconemende partijen, het internaliseren van eigen verantwoordelijkheid, het
        instellen van een schadewaarborgfonds voor fysieke veiligheid, het vergroten
        van de verzekerbaarheid van omgevingsrisico’s tot het ontwikkelen van een
        generiek standpunt over onverplichte nadeelcompensatie. Wij beogen daarmee
        de politiek-bestuurlijke blik te richten op het organiseren van schadevoorzie-
        ning als een belangrijke ingang om de bestaande verantwoordelijkheidsverde-
        ling te herijken.
5.5     top 3 onderzoek
        Wij hebben niet al het onderzoek zelf ter hand kunnen nemen dat noodzakelijk
        is om verder te komen met de klassieke vraag over verantwoordelijkheidsver-
        deling in het domein van fysieke veiligheid. Daarom sluiten we af met een top 3
        van (interdisciplinair) sociaalwetenschappelijk onderzoek, waarvan de resulta-
        ten behulpzaam zullen zijn om volgende slagen te maken:
        -- Uit hoofdstuk 2: systematisch onderzoek naar de vraag of en hoe van inci-
             denten geleerd is, en of, en zo ja hoe, die incidenten zijn uitgemond in wet-
             en regelgeving of andere beleidsinterventies - of waarom juist niet - en wat
             de effecten daarvan zijn. Dat zou aanknopingspunten bieden om verder na
             te denken over mechanismen die relevant zijn voor de politiek-bestuurlijke
             omgang met incidenten.
        -- Uit hoofdstuk 3: onderzoek naar onzekerheidsarrangementen. Welke set-
             tings zijn productief voor reflectie, onderzoek en dialoog over kennispro-
             blemen en waardeconflicten? Wat zijn succes- en faalfactoren? Wat zijn
             randvoorwaarden? Wat kunnen we leren over de rol van de verschillende
             partijen: burgers, bedrijven, brancheorganisaties, verzekeraars, kredietver-
             strekkers, experts, politici, ambtenaren? Dat zou nuttige aanknopingspun-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 86 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 87 ======================================================================

<pre>                                                                         conclusies   87
         ten bieden voor het (beter) organiseren van de omgang met onzekerheid.
    --   Uit hoofdstuk 4: landenvergelijkend onderzoek naar schadevoorziening
         (aansprakelijkheids- en verzekeringsregimes).1 Welke regimes leiden er
         daadwerkelijk toe dat de verantwoordelijkheden effectief gelegd worden
         bij burgers en bedrijven, waardoor de schadevoorziening verbeterd wordt
         en er tegelijkertijd veiligheidswinst wordt geboekt? Dat zou aanvullende
         aanknopingspunten en concrete opties voor het organiseren van schade-
         voorziening moeten bieden.
5.6 tot slot
    De overheid zal geconfronteerd blijven met moeilijke en vaak moeizame afwe-
    gingen tussen goede en kwade kansen, tussen korte en lange termijn, tussen
    eigen verantwoordelijkheid en rechtvaardigheid, tussen veiligheid als publiek
    belang en individuele vrijheid van handelen. De zorg voor fysieke veiligheid
    is niet alleen een kerntaak, maar de overheid heeft ook zelf direct (als potenti-
    eel benadeelde) en indirect (als vangnet en reddingsboei) belang bij een hoog
    niveau van fysieke veiligheid. Het nemen van systeemverantwoordelijkheid
    en het in samenhang beleggen van verantwoordelijkheden bij bedrijfsleven,
    burgers en overheid voor het voorkomen, beperken en dekken van de schade
    (en daarmee voor het zo veel mogelijk voorkomen van incidenten, het zo goed
    mogelijk beheersen van risico’s en het zo adequaat mogelijk verkennen van
    onzekerheid) is een veeleisende act. Wij hopen dat onze reflecties bijdragen aan
    het beoefenen van die evenwichtskunst.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 87 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 88 ======================================================================

<pre>88 evenwichtskunst
noten
1      Faure en Hartlief (2006a, b) bieden daartoe een eerste verkenning, die helaas geda-
       teerd is. Ook herverzekeraar Swiss Re (2011) heeft recentelijk publiek-private samen-
       werking in verzekeringsarrangementen in verschillende landen (o.a. VS, Mexico,
       China en Malawi) onderzocht. Er is ook wel rechtsvergelijkend onderzoek waarin
       een zeer beperkt aantal landen voor een beperkt onderdeel van het aansprakelijk-
       heidsrecht of verzekeringsregime is onderzocht. Maar een systematisch vergelijkend
       onderzoek waarin schadevoorziening in voor Nederland relevante landen (andere
       eu-lidstaten en handelspartners) met elkaar en met de Nederlandse praktijk worden
       vergeleken is niet voor handen, ondanks relevante en interessante verschillen tussen
       landen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 88 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 89 ======================================================================

<pre>                                                                                         89
literatuur
Adviesraad Gevaarlijke Stoffen (2011) Kanttekeningen bij de brand bij Chemie-Pack te
          Moerdijk, Den Haag.
aef (Andersson, Elffers, Felix) (2006) Quick scan (on)verzekerbare schade, Utrecht.
avv (Adviesdienst Verkeer en Vervoer)/riza (Rijksinstituut voor Integraal
          Zoetwaterbeheer en Afvalwaterbehandeling) (2004) Veiligheid in Transparante
          Afweging, Den Haag: Ministerie van Verkeer en Waterstaat.
Akkermans A.J. en E. Brans (red.) (2002) Aansprakelijkheid en schadeverhaal bij rampen,
          Nijmegen: AA Libris.
Ale, B. (2003) Risico’s en veiligheid. Een historische schets, Delft: Faculteit Techniek
          Bestuur en Maatschappij.
Ammerlaaan, K. (2009) Na de ramp. De rol van de overheid bij de (schade-)afwikke-
          ling van rampen vanuit een belangenperspectief van de slachtoffers, Tilburg:
          Universiteit van Tilburg.
Ammerlaan, V.C. en W.H. van Boom (2003) ‘De Nederlandse
          Herverzekeringsmaatschappij voor Terrorismeschade en de rol van de overheid
          bij het vergoeden van terreurschade’, Nederlands Juristen Blad 45/46: 2330-
          2339.
Asselt, M.B.A. van (2000) Perspectives on Uncertainty and Risk. The prima Approach to
          Decision Support, Dordrecht: Kluwer.
Asselt, M.B.A. van en O. Renn (2011) ‘Risk Governance’, Journal of Risk Research 14, 4:
          431-451.
Asselt, M.B.A. van, A. Faas, F. van der Molen en S.A. Veerman (red.) (2010) Uit zicht.
          Toekomstverkennen met beleid, Amsterdam: Amsterdam University Press.
Asselt, M.B.A. van en E. Vos (2008) ‘Wrestling with Uncertainty: eu Regulation of
          gmos and the Uncertainty Paradox’, Journal of Risk Research 11, 1 en 2: 281-300.
Asveld, L. en S. Roeser (2009) The Ethics of Technological Risk, London: Earthscan.
Aven, T. en O. Renn (2010) Risk Management and Governance: Concepts, Guidelines and
          Applications, Berlin: Springer.
Barkhuysen, T. en M.L. van Emmerik (2003) ‘Europese grenzen aan het gedogen van
          gevaarlijke situaties en aan beperkingen van overheidsaansprakelijkheid bij
          ongelukken en rampen’, Overheid en Aansprakelijkheid, blz. 109-121.
Barkhuysen, T. en M.L. van Emmerik (2004) ‘Overheidsaansprakelijkheid voor de
          Enschedese Vuurwerkramp’, ncjm-Bulletin 29, 5: 719-720.
Bauman, Z. (2006) Liquid Fear, Cambridge: Polity Press.
Beck, U. (1986) Risikogesellschaft. Auf dem Weg in eine andere Moderne, Frankfurt am
          Main: Suhrkamp.
Beck, U. (2009) World at Risk, Cambridge: Polity Press.
Beunders, H. (2002) Publieke tranen. De drijfveren van de emotiecultuur, Amsterdam:
          Contact.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 89 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 90 ======================================================================

<pre>90   evenwichtskunst
Boin, A., A. McConnell en P. ’t Hart (eds.) (2008) Governing after Crisis. The Politics of
         Investigation, Accountability and Learning, Cambridge: Cambridge University
         Press.
Boin, A., P. ’t Hart en A. McConnell (2009) ‘Crisis Exploitation: Political and Policy
         Impacts of Framing Contests’, Journal of European Public Policy 16, 1: 81-106.
Boin, A.P. ’t Hart, E. Stern and B. Sundelius (2005) The Politics of Crisis Management.
         Public Leadership under Pressure, Cambridge: Cambridge University Press.
Boom, A. ten, K.F. Kuijpers, m.m.v. M.H. Moene (2008) Behoeften van slachtoffers van
         delicten. Een systematische literatuurstudie naar behoeften zoals door slachtof-
         fers zelf geuit, Den Haag: bju.
Boutellier, H. (2011) De improvisatiemaatschappij. Over de sociale ordening van een on-
         begrensde wereld, Den Haag: Boom Lemma.
Boutellier, H. (2005) Leven in de risicosamenleving, Amsterdam: Amsterdam University
         Press.
Bruggeman, V. (2010) Compensating Catastrophe Victims. A Comparative Law and
         Economics Approach, Deventer: Kluwer Law International.
Bruijn, H. de (2011) Framing. Over de macht van taal in de politiek, Amsterdam: Atlas.
Burgess, A. (2004) Cellular Phones, Public Fears, and a Culture of Precaution,
         Cambridge: Cambridge University Press.
Commissie Evaluatie antiterrorismebeleid (2009) Naar een integrale evaluatie van anti-
         terrorismemaatregelen, Den Haag.
Commissie Tegemoetkomingen bij rampen en calamiteiten (2004) Solidariteit met be-
         leid. Aanbevelingen over financiële tegemoetkomingen bij rampen en calamitei-
         ten, Den Haag.
Commissie Geïntegreerd buitenlands beleid (2005) Samenhangend internationaal be-
         leid, Den Haag: Programma Andere Overheid.
Crisis Onderzoek Team (1998) Crisis. Oorzaken, gevolgen, kansen, Alphen aan den Rijn:
         Samsom.
Department for Work and Pensions (2011a) The Löfstedt Review. An Independent Review
         of Health and Safety Legislation - Call for Evidence, London.
Department for Work and Pensions (2011b) The Löfstedt review. An Independent Review
         of Health and Safety Legislation - Terms of Reference, London.
Dijk, H.F.G., E. van Rongen, G. van Eggermont, E. Lebret, W.E. Bijker en D.R.M.
         Timmermans (2011) ‘The Role of Scientific Advisory Bodies in Precaution-
         based Risk Governance Illustrated with the Issue of Uncertain Health Effects of
         Electromagnetic Fields’, Journal of Risk Research 14, 4: 451-466.
Dijstelbloem, H., P. den Hoed, J.W. Holtslag en S. Schouten (red.) (2010) Het gezicht
         van de publieke zaak. Openbaar bestuur onder ogen, Amsterdam: Amsterdam
         University Press.
Douglas, M. en A. Wildavsky (1982) Risk and Culture. An Essay on the Selection of
         Technological and Environmental Dangers, Berkeley: University of California
         Press.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 90 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 91 ======================================================================

<pre>                                                                                literatuur    91
Drake, F. (2006) ‘Mobile Phone Masts: Protesting the Scientific Evidence’, Public
         Understanding of Science 15, 4: 387-410.
Drenth von Februar, M. (2005) ‘De voors en tegens van het lot’, blz. 19-27 in H.
         Boutellier e.a. Leven in de risicosamenleving, Amsterdam: Amsterdam
         University Press.
Duin, M. van (2001) ‘From Accident to Disaster: The Response to the Hercules Crash’,
         blz. 143-154 in U. Rosenthal, A. Boin and L.K. Comfort (eds.) Managing Crises:
         Threats, Dilemmas, Opportunities, Springfield: Charles C. Thomas.
Dutch Expert Group Aviation Safety (degas) (2010) Regels als gestolde ervaring. De
         noodzaak van een nieuw paradigma.
Eeten, M. van (2011) ‘De diva en het noodlot. Kan de kiezer worden behaagd met fata-
         lisme?’, blz. 73-89 in J.H. van Tol, I. Helsloot en F.J.H. Mertens (red.) Veiligheid
         boven alles? Essays over oorzaken en gevolgen van de risico-regelreflex, Den
         Haag: Boom/Lemma.
Faure, M en T. Hartlief (2002) Nieuwe risico’s en vragen van verzekering en aansprake-
         lijkheid, Deventer: Kluwer.
Faure, M. en T. Hartlief (red.) (2006a) Financiële voorzieningen na rampen in het buiten-
         land, Den Haag: Boom Juridische uitgevers
Faure, M. en T. Hartlief (red.) (2006b) Financial Compensation for Victims of
         Catastrophes: A Comparative Legal Approach, Wien: Springer.
Forester, J. (2009) Dealing with Differences. Dramas of Mediating Public Disputes,
         Oxford: Oxford University Press.
Furedi, F. (2006) Cultuur van angst, Amsterdam: Meulenhoff.
Galjaard, J. (2011) ‘Ramp Twente-stadion toont: te veel mensen op de bouwplaats’, nrc
         26 augustus.
Gezondheidsraad (2003) Bestrijding van legionella, Den Haag.
Gezondheidsraad (2006) Betekenis van nanotechnologieën voor de gezondheid, Den
         Haag.
Gezondheidsraad (2008) Voorzorg met rede, Den Haag.
Giddens, A. (1994) ‘Living in a Post-Traditional Society’, blz. 56-110 in U. Beck, A.
         Giddens and S. Lash Reflexive Modernization. Politics, Tradition and Aesthetics
         in the Modern Social Order, Cambridge: Polity Press.
Giesen, I. en W.H. van Boom (2001) ‘Civielrechtelijke overheidsaansprakelijkheid voor
         het niet voorkomen van gezondheidsschade’, Nederlands Juristen Blad 34: 1675-
         1685.
Groenhuijsen, M.S. (2001). Schadefondsen in Nederland en in het buitenland: supra-
         nationale normen, rechtsvergelijkende en empirische beschouwingen. Delikt en
         Delinkwent, 31(11), 930-947.
Gundelach, J en F.C.M.A. Michiels (2003) Ongegronde vrees. Een onderzoek naar de
         rechtspraak inzake handhavingsbesluiten, Deventer: Kluwer.
Hadfield, G.K. (2008) ‘Framing the Choice between Cash and the Courthouse:
         Experiences with the 9/11 Victim Compensation Fund’, Law and Society 42, 3:
         645-682.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 91 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 92 ======================================================================

<pre>92   evenwichtskunst
Hajer, M.A. (2009) Authoritative Governance. Policy-making in the Age of
          Mediatization, Oxford: Oxford University Press.
Hart, P. ‘t en U. Rosenthal (red.) (1990) Kritieke momenten. Studies over beslissen in
          moeilijke omstandigheden, Arnhem: Gouda Quint.
Hartlief, T. (2002) ‘Schadefondsen en de rol van de overheid’, blz. 61-103 in J.M.
          Barendrecht, T. Hartlief, C.C. van Dam e.a. (red.) Kring van aansprakelijken bij
          massaschade, Den Haag: Koninklijke Vermande.
Hartlief, T. (2009) Anno 2010. Beschouwingen over aansprakelijkheid en verzekering,
          Amsterdam: deLex.
Havinga, T. (2010) ‘Draagt aansprakelijkheidsrecht bij aan de voedselveiligheid? Over
          de preventieve werking van schadeclaims en aansprakelijkheidsverzekering’,
          Recht der Werkelijkheid 31, 1: 6-27.
Heazle, M. (2010) Uncertainty in Policy Making. Values and Evidence in Complex
          Decisions, London: Earthscan.
Helm J.J., van der (2003) ‘Tegemoetkomingsregelingen na de Vuurwerkramp’,
          Tijdschrift voor Personenschade 2: 40-45.
Helsloot, I., R. Pieterman en J.C. Hanekamp (2010) Risico’s en redelijkheid. Verkenning
          naar een rijksbreed beoordelingskader voor de toelaatbaarheid van risico’s, Den
          Haag: Boom Juridische uitgevers.
Helsloot, I., R. Pieterman en J. Hanekamp (2011) ‘Risico’s en redelijkheid. Naar een
          nieuw beoordelingskader voor risico’s in Nederland’, blz. 69-84 in E.R. Muller
          en M.M.S. Mekel (red.) Burgers, bestuur en veiligheid. Over de rol van burgers
          en de verwachtingen die zij hebben van de overheid, Den Haag: Raad voor het
          openbaar bestuur.
Hert, P. de (2011) ‘Systeemverantwoordelijkheid voor de informatiemaatschappij als po-
          sitieve mensenrechtenverplichting’, blz. 33-97 in D. Broeders, C. Cuijpers en C.
          Prins (red.) De staat van informatie, Amsterdam: Amsterdam University Press.
Huver, R.M.E., K.A.P.C. van Wees, A.J. Akkermans, N.A. Elbers (2007) Slachtoffers en
          aansprakelijkheid. Een onderzoek naar behoeften, verwachtingen en ervaringen
          van slachtoffers en hun naasten met betrekking tot het civiele aansprakelijkheids-
          recht - Deel 1: terreinverkenning, Den Haag: wodc.
Jasanoff, S. (ed.) (2006) States of Knowledge. The co-production of science and social or-
          der, London: Routledge.
Jong, P.O. en S.E. Zijlstra (2009) Wikken, wegen en (toch) wetgeven. Een onderzoek
          naar de hiërarchie en omvang van wetgeving in vijf Europese landen, Den Haag:
          WODC.
Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen (knaw) (2011) Kwetsbaarheid
          en veerkracht van maatschappelijke systemen, Amsterdam.
Kruize, H. (2007) On Environmental Equity. Exploring the Distribution of
          Environmental Quality among Socio-economic Categories in the Netherlands,
          University Utrecht.
Maanen G.E. van (red.) (2003) De rol van het aansprakelijkheidsrecht bij de verwerking
          van persoonlijk leed, Den Haag: bju.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 92 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 93 ======================================================================

<pre>                                                                             literatuur  93
Maanen, G.E. van (2007) ‘Overheidsaansprakelijkheid voor gebrekkig toezicht. Weging
         van argumenten en juridische technieken naar aanleiding van de Enschedese
         Vuurwerkramp’, rm Themis 14: 127-140.
Meijer, A. (2004) Vreemde ogen dwingen. De betekenis van internet voor maatschappe-
         lijke controle in de publieke sector, Den Haag: Boom Juridische uitgevers.
Meijer, A.J. (2005) ‘Risk maps on the Internet: Transparency and the management of
         risks’, Information Polity 10: 105-113.
Ministerie van vrom (2004) Nuchter omgaan met risico’s. Beslissen met gevoel voor
         onzekerheden, Den Haag.
Ministerie van Veiligheid en Justitie (2010) Nationale Risicobeoordeling.
         Bevindingenrapportage 2010, Den Haag.
Mot, J. de (2001) ‘Overheidsaansprakelijkheid voor toezicht: een rechtseconomische
         analyse’, Nederlands Juristen Blad 76, 34: 1670-1674.
Mourik, R. (2004) Did Water Kill the Cows? The Distribution and Democratisation of
         Risk, Responsibility and Liability in a Dutch Agricultural Controversy on Water
         Pollution and Cattle Sickness, Maastricht: Pallas.
Mul, J. de (2006) De domesticatie van het noodlot. De wedergeboorte van de tragedie uit
         de geest van de technologie, Kampen: Klement.
Muller, E.R., U. Rosenthal, I. Helsoot en E. van Dijkman (red.) (2009) Crisis. Studies
         over crisis en crisisbeheersing, Deventer: Kluwer.
Muller, E.R. en C.J.J.M. Stolker (red.) (2001) Ramp en recht. Beschouwingen over ram-
         pen, verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid, Leiden: bju.
Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid Nibra (2008) Jaarverslag 2008, Arnhem.
Niemeijer, B. en P. van Wijck (2007) ‘Met recht risico’s reduceren’, Beleid en
         Maatschappij 34, 3: 168-180.
Nilsson, A. (2011) Enforcing Environmental Responsibilities. A Comparative Study of
         Environmental Administrative Law, Uppsala University.
oecd (2009) Innovation in Country Risk Management, Paris: oecd Studies in Risk
         Management.
Ouden, W. den en M.K.G. Tjepkema (2006) ‘Voor hetzelfde geld. Over de kwalifica-
         tie van publiekrechtelijke financiële verstrekkingen en hun wettelijk kader’,
         Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht, 4: 101-117.
Peeters, M.G.P. (2007) Compensatie en erkenning voor werknemers met asbestziekten
         tussen 1978 en 2005. Een rechtssociologisch onderzoek, Tilburg: Wolf Legal.
Pidgeon, N., R.E. Kasperson en P. Slovic (red.) (2003) The Social Amplification of Risk,
         Cambridge: Cambridge University Press.
Pieterman, R. (2008) De voorzorgcultuur. Streven naar veiligheid in een wereld vol risico
         en onzekerheid, Den Haag: Boom Juridische uitgevers.
Programma Bruikbare rechtsorde (2006a) In regels gevangen? Een verkenning van moge-
         lijke oorzaken van regeldruk, Den Haag: Ministerie van Justitie.
Programma Bruikbare rechtsorde (2006b) Verslag van de maatschappelijke regeldruk-
         conferentie, Den Haag: Ministerie van Justitie.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 93 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 94 ======================================================================

<pre>94    evenwichtskunst
Programma Risico’s en verantwoordelijkheden (2011) Plan van aanpak, Den Haag:
          Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Raad voor het openbaar bestuur (2010) Vertrouwen op democratie, Den Haag.
Raad voor het openbaar bestuur (2011) Veiligheid en vertrouwen. Kernen van een demo-
          cratische rechtsstaat, Den Haag.
Raden voor de leefomgeving en infrastructuur (rli)(2011) Tijd voor waterveiligheid.
          Strategie voor overstromingsrisicobeheersing, Den Haag.
Raad voor Ruimtelijk, Milieu- en Natuuronderzoek (rmno) (2004) Nieuwe risico’s in ‘t
          vizier, Den Haag.
Ravels, B. van (2006) ‘Is de overheid aansprakelijk als er sprake is van falend toezicht?’,
          Externe veiligheid 4: 4-9.
Relis, T. (2007) ‘’It’s not about the Money!’: A Theory on Misconceptions of Plaintiffs’
          Litigation Aims’, University of Pittsburgh Law Review 68, 2: 341-385.
Renn, O. (2008) Risk Governance: Coping with Uncertainty in a Complex World,
          London: Earthscan.
Renn, O. en B. Rohrmann (red.) (2000) Cross-Cultural Risk Perception. A Survey of
          Empirical Studies, Dordrecht: Kluwer.
Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (rivm) (2003) Nuchter omgaan met
          risico’s, Bilthoven.
Risk and Regulation Advisory Council (2009) Response with Responsibility. Policy-
          making for Public Risk in the 21st Century, London.
Rosenthal, U., A. Boin en L.K. Comfort (red.) (2001) Managing Crises. Threats,
          Dilemmas, Opportunities, Springfield: Charles C. Thomas.
Rosenthal, U., E.R. Muller en G.J.N. Bruinsma (1998) Politiezorg in Nederland; per-
          spectieven voor de korte, middellange en lange termijn, Leiden/Twente:
          Rijksuniversiteit Leiden/Internationaal Politie Instituut Twente.
Rossum, A.A. van (2005) ‘Civielrechtelijke aansprakelijkheid voor overheidstoezicht’,
          in: NJV Preadvies, Deventer: Kluwer.
Schön, D.A. (1971) Beyond the Stable State. Public and Private Learning in a Changing
          Society, London: Temple Smith.
Schwarz, M. en M. Thompson (1990) Redefining Politics, Technology and Social Choice,
          Philadelphia: University of Pennsylvania Press.
Six, F. (2011) Trust in regulatory relations: how new insights from trust research improve
          regulation theory, Paper presented at irspm-conference, Dublin.
Slovic, P. (2000) The Perception of Risk, London: Earthscan.
Slovic, P. (2010) The Feeling of Risk. New Perspectives on Risk Perception, London:
          Earthscan.
Snook, S.A. (2000) Friendly Fire. The Accidental Shootdown of u.s. Black Hawks over
          Northern Iraq, Princeton: Princeton University Press.
Sociaal en Cultureel Planbureau (scp)(2010) De publieke opinie over kernenergie, Den
          Haag.
Sociaal en Cultureel Planbureau (scp) (2011) Continu Onderzoek Burgerperspectieven,
          nr. 3, Den Haag.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 94 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 95 ======================================================================

<pre>                                                                                literatuur   95
Soneryd, L. (2007) ‘Deliberations on the Unknown, the Unsensed, and the Unsayable?
           Public Protests and the Development of Third-Generation Mobile Phones in
           Sweden’, Science, Technology en Human Values 32, 3: 287-314.
Spier, J. (2002) Rampscenario’s. De prijs van de onzekerheid na de aanslagen van 11 sep-
           tember 2001, Deventer: Kluwer.
Spier, J. (2011) ‘Uncertainties and the State of the Art: a Legal Nightmare’, Journal of Risk
           Research 14, 4: 501-511.
Stallen, P.J.M. (2002) ‘Risico is bias: en het kan ook niet anders’, Bedrijfskunde: tijdschrift
           voor modern management 74, 3: 14-20.
Stilgoe, J. (2007) ‘The Co-production of Public Uncertainty. uk Scientific Advice on
           Mobile Phone Health Risks’, Public Understanding of Science 16, 1: 45-61.
Sunstein, C.R. (2005) Laws of Fear. Beyond the Precautionary Principle, Cambridge:
           Cambridge University Press.
Swaaningen, R. van (2001) ‘Criminaliteitsbeleid en risicobeheersing’, blz. 277-292 in
           E. Lissenberg, S. van Ruller en R. van Swaaningen (red.) Tegen de regels iv. Een
           inleiding in de criminologie, Nijmegen: Ars Aequi Libri.
Swiss Re (2011) State Involvement in Insurance Markets, Sigma Study 3.
Thompson, M., R.J. Ellis en A. Wildavsky (1990) Cultural Theory, Boulder: Westview
           Press.
Tiggeloven, H. (2005) ‘Met de poten in het bluswater en tranen – Het nos journaal en
           de branden in Amsterdam (1977) en Volendam (2001)’, Tijdschrift voor Media
           Geschiedenis 8, 2: 95-110.
Tol, J.H. van, I. Helsloot en F.J.H. Mertens (red.) (2011) Veiligheid boven alles? Essays over
           oorzaken en gevolgen van de risico-regelreflex, Den Haag: Boom/Lemma.
Trappenburg, M. (2011) ‘Waarom het allemaal niet lukt’, blz. 37-53 in J.H. van Tol, I.
           Helsloot en F.J.H. Mertens (red.) Veiligheid boven alles? Essays over oorzaken en
           gevolgen van de risico-regelreflex, Den Haag: Boom/Lemma.
Twist, M.J.W. van, P.M. Karré en S. Cels (2010) Beleidsdruk. Een beschouwing, Den Haag:
           Nederlandse School voor Openbaar Bestuur.
Tyler, T.R. (2010) Why People Cooperate. The Role of Social Motivations, Princeton:
           Princeton University Press.
Tzankova, I. (2007) Toegang tot het recht bij massaschade, Deventer: Kluwer.
Vasterman, P. (2004) Mediahype, Amsterdam: Aksant.
Versluis, E. van Asselt, M.B.A., Fox, T. and Hommels, A. (2010) “The EU Seveso regime
           in practice: From uncertainty blindness to uncertainty tolerance”, Journal of
           Hazardous Materials 184: 627-631.
Versteeg, W. en M. Hajer (2010) ‘Van ondergraving naar ondervraging. Over de vormge-
           ving van gezag in een gemediatiseerde wereld’, blz. 333-361 in H. Dijstelbloem,
           P. den Hoed, J.W. Holtslag en S. Schouten (red.) Het gezicht van de publieke
           zaak. Openbaar bestuur onder ogen, Amsterdam: Amsterdam University Press.
vno-ncw, vhcp, vnci, vnpi en votob (2011) Veiligheid Voorop. 10 Actiepunten voor
           veiligheid, Den Haag.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 95 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 96 ======================================================================

<pre>96   evenwichtskunst
Vries, G. de, I. Verhoeven en M. Boeckhout (2011) ‘Taming Uncertainty: the wrr
         Approach to Risk and Governance’, Journal of Risk Research 14, 4: 485-501.
Weick, K.E. en K.M. Sutcliffe (2007) Managing the Unexpected. Resilient Performance in
         an Age of Uncertainty, San Francisco: Jossey-Bass.
Wetenschappelijk Instituut voor het cda (2011) De ontregelde samenleving, Den Haag.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (wrr) (1994) Duurzame risico’s: een
         blijvend gegeven, Den Haag: Sdu.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (wrr) (2002) De toekomst van de
         nationale rechtsstaat, Den Haag: Sdu.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (wrr) (2006) Lerende overheid. Een
         pleidooi voor probleemgerichte politiek, Amsterdam: Amsterdam University
         Press.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (wrr) (2008) Onzekere veilig-
         heid. Verantwoordelijkheden rond fysieke veiligheid, Amsterdam: Amsterdam
         University Press.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (wrr) (2010) Aan het buitenland
         gehecht. Over verankering en strategie van Nederlands buitenlands beleid,
         Amsterdam: Amsterdam University Press.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (wrr)(2011) iOverheid, Amsterdam:
         Amsterdam University Press.
Wildavsky, A. (1988) Searching for Safety, New Brunswick: Transaction.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 96 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 97 ======================================================================

<pre>                                                                          literatuur  97
bijlage - geraadpleegde personen
Ben Ale, hoogleraar Veiligheid en Rampenbestrijding, Technische Universiteit Delft
Tom Barkhuysen, advocaat bij Stibbe en hoogleraar staats- en bestuursrecht,
         Universiteit Leiden
Mark Bovens, hoogleraar bestuurskunde, Universiteit Utrecht
Leendert van Bree, senior onderzoeker Planbureau voor de Leefomgeving
Kees Breed, secretaris Raad voor het openbaar bestuur
Hans de Bruijn, hoogleraar bestuurskunde, Technische Universiteit Delft
Kees Bruin, sectormanager Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, Algemene
         Rekenkamer
Bert Brunekreef, directeur Institute for Risk Assessment Sciences, Universiteit
         Utrecht
Ruth Clabbers, directeur Nationale Veiligheid, ministerie van Veiligheid en Justitie
Jacqueline Cramer, oud-minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
         Milieu en hoogleraar Duurzaam innoveren aan de Universiteit Utrecht
Geert Dales, lid Raad voor het openbaar bestuur
Paul Dekker, hoogleraar Civil society aan de Universiteit van Tilburg en onderzoeker
         bij het Sociaal en Cultureel Planbureau
Harrie van Dijk, secretariaat Gezondheidsraad
Anja Dijkman, research scientist safe en healthy business, tno Kwaliteit van Leven
Marcel van Eck, programmamanager fysieke veiligheid, ministerie van Veiligheid en
         Justitie
Michael Faure, hoogleraar vergelijkend en internationaal milieurecht, Universiteit
         Maastricht
Tessa Fox, onderzoeker Universiteit Maastricht
Erik Frinking, programmadirecteur Nationale Veiligheid en Inlichtingen, The Hague
         Centre for Strategic Studies
Arjan van Gils, gemeentesecretaris Rotterdam
Ben Geurts, directie Kennis en Verkenningen, ministerie van Binnenlandse Zaken en
         Koninkrijksrelaties
Heleen Groot, directoraat-generaal Mobiliteit, ministerie van Infrastructuur en Milieu
Jan Gutteling, universitair hoofddocent Psychologie van Conflict, Risico en Veiligheid,
         Universiteit Twente
Bernard ter Haar, directeur-generaal Milieu, ministerie van Infrastructuur en Milieu
Michiel van Haersma Buma, lid Raad voor het openbaar bestuur en voorzitter Raad
         voor de financiële verhoudingen
Maarten Hajer, directeur Planbureau voor de Leefomgeving
Dick Hamhuis, secretariaat Raden voor de Leefomgeving en Infrastructuur
Paul ’t Hart, hoogleraar bestuurskunde, Universiteit Utrecht en decaan Nederlandse
         School voor Openbaar Bestuur
Ton Hartlief, hoogleraar privaatrecht, Universiteit Maastricht
</pre>

====================================================================== Einde pagina 97 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 98 ======================================================================

<pre>98   evenwichtskunst
Ira Helsloot, hoogleraar Besturen van veiligheid, Radboud Universiteit Nijmegen
Marijke Hermans, onderzoeker Universiteit van Maastricht
Fred Hoek, stafbureau Beveiliging, ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Guusje ter Horst, oud-minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Albert Hollander, senior Research Scientist/project manager Safe and Healthy
         Business, tno Kwaliteit van Leven
Guus de Hollander, onderzoeker Planbureau voor de Leefomgeving
Tjibbe Joustra, voorzitter Onderzoeksraad voor Veiligheid
Dick Jung, directie Risicobeleid, ministerie van Infrastructuur en Milieu
Albert van der Kerk, raadsadviseur Veiligheid en Justitie, Ministerie van Algemene
         Zaken
Joris Knops, coördinerend senior beleidsmedewerker Ministerie van Veiligheid en
         Justitie (Strategie Nationale Veiligheid)
Theo Kremer, directeur Stichting Personenschade Instituut van Verzekeraars
Corline Koolhaas, manager Benchmarken Benchlearning Rijk
Jan Harmen Kwantes, tno Kwaliteit van Leven/Nationaal Preventie Platform
Erik Lebret, Chief Scientific Officer Division Environment and Safety rivm en hoogle-
         raar Environmental Health Impact Assessment
Joan Leemhuis-Stout (op persoonlijke titel)
Ragnar Löfstedt, hoogleraar risk management, directeur Centre for Risk Management,
         King’s College London
Rob Maas, hoofd Environmental Assessment Bureau, Rijksinstituut voor
         Volksgezondheid en Milieu
Albert Meijer, universitair hoofddocent, Universiteit Utrecht
Michael Mekel, adviseur Raad voor het openbaar bestuur
Suzanne van Melis, directie Wetgeving, Ministerie van Veiligheid en Justitie
Carla Moonen, raadsadviseur, ministerie van Algemene Zaken
Floris Mulder, secretaris Programma Risico’s en verantwoordelijkheden, Ministerie
         van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Marc Möderscheim, hoofd afdeling Veiligheid, Rijksinstituut voor Volksgezondheid
         en Milieu
Annika Nilsson, onderzoeker Universiteit Uppsala, Zweden
Andries Oldenkamp, strategisch adviseur (nieuwe) Voedsel en Waren Autoriteit
Lidewij Ongering, directoraat-generaal Mobiliteit, ministerie van Infrastructuur en
         Milieu
Alida Oppers, directeur Voedsel, Dier en Consument, ministerie van Economische
         Zaken, Landbouw en Innovatie
Ivo Opstelten, minister van Veiligheid en Justitie
Margriet Overkleeft-Verburg, hoogleraar staats- en bestuursrecht Erasmus
         Universiteit Rotterdam en lid van de Raad voor het openbaar bestuur
Marjan Peeters, hoogleraar Milieubeleid en recht, Universiteit Maastricht
Shaktie Rambaran Mishre, consultant kpmg en lid van de Raad voor het openbaar
         bestuur
</pre>

====================================================================== Einde pagina 98 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 99 ======================================================================

<pre>                                                                                    99
Dieneke de Ruiter, adviseur Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling
Ad van Ruth, voormalig directeur Nationaal Adviescentrum Vitale Infrastructuur
Marie-Jeanne Schiffelers, organisatieadviseur en onderzoeker, Universitaire School
        voor Bestuurs- en Organisatiewetenschap, Universiteit Utrecht
Wim Schreuders, inspecteur-generaal (nieuwe) Voedsel en Waren Autoriteit
Melanie Schultz van Haegen, minister van Infrastructuur en Milieu
Albert Smelt, wetenschappelijk medewerker Hoge Raad
Ferdinand Soeteman, hoofd schadeverzekeringen Verbond van Verzekeraars
Jaap Spier, advocaat-generaal bij de Hoge Raad
Jan Staman, directeur Rathenau Instituut
Edward Stigter, programmadirecteur Eenvoudig Beter, ministerie van Infrastructuur
        en Milieu
Jenny Thunnissen, inspecteur-generaal Inspectie Verkeer en Waterstaat
Johan Tintel, directie Risicobeleid, ministerie van Infrastructuur en Milieu
Michiel Tjepkema, universitair docent Staats- en bestuursrecht, Universiteit Leiden
Jan van Tol, programmaleider Risico’s en verantwoordelijkheden, Ministerie van
        Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Margo Trappenburg, hoogleraar Universiteit van Amsterdam en hoofddocent depar-
        tement Bestuurs- en Organisatiewetenschap, Universiteit Utrecht
Esther Versluis, universitair hoofddocent European Regulatory Governance,
        Universiteit Maastricht
Ellen Vos, hoogleraar Europees recht, Universiteit Maastricht
Jacques Wallage, voorzitter Raad voor het openbaar bestuur
Olav Welling, directeur Organisatie- en personeelsbeleid Rijk, Ministerie van
        Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Richard Weurding, algemeen directeur Verbond van Verzekeraars
Peter van Wijck, coördinator strategieontwikkeling, ministerie van Veiligheid en
        Justitie, en universitair docent rechtseconomie, Universiteit Leiden
Vijco Winter, secretaris a.i. Programma Risico’s en verantwoordelijkheden, Ministerie
        van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Reinout Woittiez, directeur sector Milieu en Veiligheid, Rijksinstituut voor
        Volksgezondheid en Milieu
Nico van Xanten, secretaris Adviesraad Gevaarlijke Stoffen
Freek van Zoeren, plaatsvervangend inspecteur-generaal (nieuwe) Voedsel en Waren
        Autoriteit
</pre>

====================================================================== Einde pagina 99 =================================================================

<br><br>