<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>i,

WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR Ail RINGSBELEID

. Toezien op
~ * publieke belangen

ee Naar een verruimd perspectief op rijkstoezicht

“AMSTERDAM UNIVERSITY PRESS

</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>Toezien op publieke belangen</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid(wrr) werd in voorlopi-
ge vorm ingesteld in 1972. Bij wet van 30 juni 1976 (Stb. 413) is de positie van de
raad definitief geregeld. De huidige zittingsperiode loopt tot 31 december 2017.
Ingevolge de wet heeft de raad tot taak ten behoeve van het regeringsbeleid
wetenschappelijke informatie te verschaffen over ontwikkelingen die op lange-
re termijn de samenleving kunnen beïnvloeden. De raad wordt geacht daarbij
tijdig te wijzen op tegenstrijdigheden en te verwachten knelpunten en zich te
richten op het formuleren van probleemstellingen ten aanzien van de grote
beleidsvraagstukken, alsmede op het aangeven van beleidsalternatieven.
Volgens de wet stelt de wrr zijn eigen werkprogramma vast, na overleg met de
minister-president die hiertoe de Raad van Ministers hoort.
De samenstelling van de raad is (tot 31 december 2017):
prof. dr. J.A. Knottnerus (voorzitter)
mw. prof. dr. ir. M.B.A. van Asselt-Sanders
prof. dr. A.W.A. Boot
prof. dr. mr. M.A.P. Bovens
prof. dr. P.A.H. van Lieshout (adviserend lid)
mw. prof. dr. M. de Visser
prof. dr. ir. G.H. de Vries (adviserend lid)
mw. prof. dr. ir. M.P.C. Weijnen
Secretaris: dr. W. Asbeek Brusse
De wrr is gevestigd:
Buitenhof 34
Postbus 20004
2500 EA Den Haag
Telefoon 070-356 46 00
E-mail info@wrr.nl
Website: www.wrr.nl
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>                    WETENSCHAPPELIJKE RA AD VOOR HET REGER I NGSBELEID
Toezien op publieke belangen
   na a r een v er ru imd per spec t ief op
   r ijk stoezich t
                       Amsterdam University Press, Amsterdam 2013
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>Rapporten aan de Regering nrs. 68 t/m 89 zijn verkrijgbaar in de boekhandel
of via Amsterdam University Press (www.aup.nl).
Alle Rapporten aan de Regering en publicaties in de reeksen Verkenningen en
Webpublicaties zijn beschikbaar via www.wrr.nl.
Omslagafbeelding: Safe Options Limited/Verenigd Koninkrijk
Omslagontwerp: cimon communicatie, Den Haag
Vormgeving binnenwerk: Het Steen Typografie, Maarssen
isbn       978 90 8964 595 1
e-isbn     978 90 4852 211 8 (pdf)
e-isbn     978 90 4852 212 5 (ePub)
nur        741 / 754
© wrr/Amsterdam University Press, Den Haag/Amsterdam 2013
Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opge-
slagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of
op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige
andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.
Voor zover het maken van kopieën uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel
16B Auteurswet 1912 jº het Besluit van 20 juni 1974, Stb. 351, zoals gewijzigd bij het
Besluit van 23 augustus 1985, Stb. 471 en artikel 17 Auteurswet 1912, dient men de daar-
voor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht
(Postbus 3051, 2130 kb Hoofddorp). Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze
uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16 Auteurswet
1912) dient men zich tot de uitgever te wenden.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>URR

WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID

Aan de minister-president
Voorzitter van de ministerraad
De heer drs. M. Rutte
Postbus 20001

2500 EA Den Haag

ons kenmerk doorkiesnummer

2013028/AK/pvdb 070-356 4691

onderwerp email datum
WRR-rapport 89 7oezien op voorzitter@wrr.nl 28 augustus 2013
publieke belangen

Het doet ons genoegen u hierbij het rapport 7oezien op publieke belangen aan te bieden. In dit rapport
analyseert de raad de vele uitdagingen waar toezichthouders van de rijksoverheid (inspecties,
markttoezichthouders) in complexe en snel veranderende maatschappelijke omstandigheden mee
geconfronteerd worden. Centraal staat daarbij de vraag hoe de overheid en haar toezicht in beleid en
praktijk reageren op die uitdagingen en hoe de maatschappelijke meerwaarde van het toezicht kan
worden vergroot.

Toezichthouders doen hun werk in een spanningsveld van hoge, soms tegenstrijdige verwachtingen van
burgers, bedrijven, instellingen, bestuur en politiek. Hoewel omstandigheden en problemen in elk
toezichtdomein weer anders zijn, onderkent de raad in beleid en praktijk een op het eerste gezicht
paradoxaal patroon. Enerzijds een sterke nadruk op minder toezicht, dat wil zeggen minder lasten voor
onder toezicht staande actoren en vermindering van de rijksuitgaven voor toezicht. Anderzijds is er ook
een roep om méér en strenger toezicht op naleving van wet- en regelgeving, die vooral na verontrustende
incidenten of problematische ontwikkelingen luid klinkt.

Aandacht voor de kosten en lasten die toezicht met zich meebrengt is een goede zaak. En toezien op
naleving is vanzelfsprekend een kernactiviteit van toezichthouders. Bovenmatige oriéntatie op lasten,
kosten en naleving vernauwt echter het blikveld. De raad bepleit een verruiming van het perspectief,
waarbij de behartiging van publieke belangen het centrale vertrekpunt is. Daaruit vloeit voort dat de
overheid en haar toezicht meer cog ontwikkelen voor — het meten van — maatschappelijke opbrengsten en
het krachtenveld waarin het toezicht functioneert (waaronder ook andere toezichthouders). Het betekent
ook dat toezichthouders hun unieke kennispositie tussen beleidsontwikkeling en uitvoering meer benutten
om bedreigingen (of kansen) waarbij publieke belangen in het geding zijn te signaleren en terug te
koppelen naar bestuur, politiek en samenleving.

Ingevolge de Instellingswet ziet de raad graag de bevindingen van de ministerraad tegemoet.

De voorzitter, De secretaris,

senurnseentt tse cenear i,

Prof.dr. J.A. Knottnerus Dr. W. Asbeek Brusse

Buitenhof 34, Postbus 20004, 2500 EA Den Haag
telefoon (070) 356 46 00, website: www.wrrnl, e-mail: info@wrrnl
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>                                                                                  7
inhoudsopgave
Samenvatting                                                                     11
Ten geleide                                                                      17
1       Inleiding: toezicht in beeld                                             21
1.1     Omstreden fenomeen                                                      22
1.2     Uitdagingen van een veranderende samenleving                            24
1.3     Centrale vraag                                                          28
1.4     Afbakening: functies van rijkstoezicht                                  29
1.5     Methoden van onderzoek                                                  32
2       Toezichtspraktijk: verwachtingen en innovaties                          37
2.1     Inleiding                                                               37
2.2     Tegenstrijdige verwachtingen                                            37
2.3     Toezicht in context                                                     40
        2.3.1    Positionering in het krachtenveld                              40
        2.3.2    Rolopvatting in de toezichtsketen                              42
2.4     Innovaties in het toezicht                                              44
        2.4.1    Sanctionerend toezicht                                         45
        2.4.2    Risicogericht en selectief toezicht                            47
        2.4.3    Systeemgericht en metatoezicht                                 49
        2.4.4 Privaat toezicht (certificering en accreditatie)                  50
        2.4.5    Horizontalere benaderingen                                     52
        2.4.6    Noemen, roemen en verdoemen                                    54
        2.4.7    Burgertoezicht                                                 56
2.5     Ontoereikende kennis over de effectiviteit van toezicht                 57
        2.5.1    Beperkt inzicht in doorwerking van innovaties op de werkvloer  57
        2.5.2    Beperkte effectmeting van toezichtinterventies                 58
        2.5.3    Beperkte inzet van gedragswetenschappelijke kennis             61
2.6     Conclusie                                                               63
3       Toezichtsbeleid: meer handhaving, minder lasten                         69
3.1     Inleiding                                                               69
3.2     Jaren negentig: bestuurlijke vernieuwing en toenemende aandacht         69
3.3     Rond de eeuwwisseling: naar een kaderstellende visie op toezicht (2001)  73
3.4     2002-2005: ‘Andere overheid’, ander toezicht, nieuwe kaderstelling      77
        3.4.1    Bouwstenen                                                     77
        3.4.2    Minder last, meer effect, de tweede kaderstellende visie op
                 toezicht (2005)                                                80
3.5     2005-2009: lasten van toezicht en taakstellingen                        82
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>8   toezien op publieke belangen
       3.5.1     Zelfrijzend bakmeel en één inspectiedienst                           82
       3.5.2     Project Eenduidig Toezicht: Minder, beter, duidelijker!              83
       3.5.3     Vernieuwing Rijksdienst, Vernieuwing Toezicht en financiële
                 taakstellingen                                                      84
3.6    Vanaf 2010: compacte Rijksdienst, compact toezicht                            86
       3.6.1     Nieuwe beleidsvisie op markttoezicht                                 87
       3.6.2     Financiële crisis en visie op het financiële toezicht                88
       3.6.3     Bruggen bouwen en toezicht                                          89
3.7    Conclusie                                                                     90
4      Diagnose: dominante oriëntaties in praktijk en beleid                          95
4.1    Inleiding                                                                      95
4.2    Nadruk op lasten en kosten                                                     95
       4.2.1     Vermindering van toezichtlasten en -kosten                          96
       4.2.2     Beperkt gezichtsveld door de nadruk op lasten en kosten             99
4.3    Nadruk op de nalevings- en handhavingsfunctie                                102
       4.3.1     Toezicht is doen naleven en handhaven                              102
       4.3.2     De beperkingen van de nadruk op naleving en handhaving             105
4.4    Nadruk op de politiek-bestuurlijke functie                                   107
       4.4.1     Toezicht als dienstbaar verlengstuk van bestuur en beleid          107
       4.4.2     Bedenkingen bij toezicht als verlengstuk van het bestuur en beleid 110
4.5    Dominante oriëntaties verbonden: toezichtsparadox en onderscheidend
       vermogen                                                                      112
4.6    Conclusie                                                                     113
5      Ruimte voor maatschappelijke meerwaarde                                       117
5.1    Inleiding                                                                     117
5.2    Maatschappelijke functie centraal                                             118
       5.2.1     Publieke belangen als uitgangspunt                                  118
       5.2.2     Aanknopingspunten in de praktijk                                   119
5.3    Opbrengsten van toezicht in kaart                                            120
       5.3.1     Onderzoek naar effecten en effectiviteit: aanzetten en uitdagingen  121
       5.3.2     Opbrengsten vs. kosten en lasten                                   123
       5.3.3     Doorberekenen van kosten en profijt van toezicht                   123
       5.3.4     Uitbreiding privaatrechtelijke aansprakelijkheid                   124
5.4    Governance-benadering van toezicht                                           125
       5.4.1     Een andere grondhouding                                            126
       5.4.2     Oog voor het krachtenveld                                          127
       5.4.3     Oog voor andere vormen van toezicht                                127
       5.4.4     Oog voor gedragsmechanismen                                        130
5.5    Versterking reflectieve functie van toezicht                                  132
       5.5.1     Oog voor het systeem als geheel en systeemrisico’s                  133
       5.5.2     Signaleren en agenderen                                            134
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>                                                                         inhoudsopgave    9
         5.5.3    Kennis delen en actief terugkoppelen                                  136
5.6      Hernieuwde aandacht voor kernwaarden                                           137
         5.6.1    Onpartijdigheid                                                       138
         5.6.2    Onafhankelijkheid                                                    140
         5.6.3    Publieke verantwoording                                              140
5.7      Conclusie                                                                      141
6        Conclusies en aanbevelingen                                                   147
6.1      Samenvattende conclusies                                                      147
         6.1.1    Toezicht onder spanning                                              147
         6.1.2    Dominante orientaties op toezicht te beperkt                         148
         6.1.3    Verruiming van perspectief noodzakelijk                              149
         6.1.4    Kernwaarden van goed toezicht: onpartijdigheid,
                  onafhankelijkheid en transparante verantwoording                      151
6.2      Aanbevelingen                                                                  152
         6.2.1    Goed toezicht vergt een consistente en samenhangende
                  beleidsvisie                                                          152
         6.2.2    Opbrengstgericht: naar evidence-based en -informed toezicht           153
         6.2.3    Governance-based toezicht is op het totale krachtenveld gericht      154
         6.2.4    Reflectief toezicht behelst goede signalering en agendering van
                  problemen                                                             155
         6.2.5    Maatschappelijk georiënteerd toezicht vereist borging van
                  kernwaarden                                                           155
         6.2.6    Goed toezicht vereist transparantie en publieke verantwoording       156
         6.2.7    Goed toezicht vereist voldoende capaciteit                            158
6.3      Tot besluit                                                                    158
Literatuur                                                                              161
Bijlage: Lijst van gesproken personen                                                   177
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>                                                                                   11
samenvatting
Tot ongeveer twintig jaar geleden was toezicht een weinig spectaculair en nauwe-
lijks zichtbaar onderdeel van het openbaar bestuur. Toezicht was vooral een zaak
van individuele inspecteurs die doorgaans buiten het zicht van de openbaarheid
op een vaak informele wijze hun toezichtdomein trachtten te disciplineren. Maar
die tijd is voorbij. Door de voortgaande verschuiving en spreiding van taken en
verantwoordelijkheden en door toenemende verwachtingen van het toezicht in
de samenleving, zijn het belang en de zichtbaarheid van toezicht enorm gegroeid.
Na een incident zijn in de media en de politiek dikwijls de eerste vragen: waar
was het toezicht? Waarom heeft het toezicht niet of niet eerder ingegrepen?
De vele uitdagingen waarmee het toezicht geconfronteerd wordt en de nogal eens
problematische relatie tussen samenleving en toezicht waren voor de wrr aan-
leiding tot een nadere beschouwing. Centraal stond daarbij de vraag: hoe treedt
de overheid in beleid en praktijk de uitdagingen die op het rijkstoezicht afkomen
tegemoet en hoe kan de maatschappelijke meerwaarde van dat toezicht worden
bevorderd? Op basis van een grondige analyse concluderen we dat in de dynamiek
rondom het overheidstoezicht en onder druk van maatschappelijk schokkende
incidenten vaak de neiging ontstaat om te kiezen voor ‘eendimensionale’ oplos-
singen; zoals meer en strenger toezicht, of juist het over de hele linie inkrimpen
van toezichthouders, of het beschouwen van toezicht als sluitstuk van uitvoering
van beleid met voorbijgaan aan de eigenstandige en onafhankelijke rol van de
toezichthouder.
Het complexe en wisselende karakter van de maatschappelijke omstandigheden
vraagt naar het oordeel van de wrr echter om een meerdimensionale en dyna-
mische benadering van toezichtvraagstukken. Zo’n verruiming van het perspec-
tief stelt het toezicht in staat beter in te spelen op actuele en toekomstige ont-
wikkelingen, en versterkt de maatschappelijke functie en meerwaarde van het
rijkstoezicht.
Toezicht onder druk
Rond het rijkstoezicht is een ingewikkeld en dynamisch spanningsveld ontstaan.
Door het meer op afstand van de overheid plaatsen van de publieke dienstverle-
ning en de blijvende behoefte van politiek en samenleving om publieke belangen
te bewaken, is dit toezicht een steeds prominentere rol gaan spelen in tal van
maatschappelijke domeinen. Of het nu gaat om het bevorderen van concurrentie
of eerlijke handelspraktijken op markten, het vergroten van de kwaliteit in de
publieke dienstverlening, of het bijdragen aan de veiligheid van producten of
productieprocessen. Tegelijkertijd is er ambivalentie en worden toezichthouders
continu onderworpen aan verschillende en soms tegengestelde ‘trekkrachten’
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>12 toezien op publieke belangen
      vanuit het publiek, het veld, de politiek, en het openbaar bestuur, met elk zo hun
      eigen, niet zelden wisselende perspectieven, wensen en verwachtingen.
      Het veld waarop de rijksoverheid toezicht houdt, is steeds complexer geworden;
      horizontaler, meervoudiger, internationaler. Dit maakt het moeilijker om alle
      relevante ontwikkelingen, kansen en risico’s in een sector bij te houden en te
      overzien, laat staan van bovenaf te ‘controleren’. Bovendien stelt een mondiger
      wordende samenleving steeds hogere eisen aan de kwaliteit en veiligheid van
      producten, diensten en werk- en leefomgeving.
      Wat het nog ingewikkelder maakt, is dat de overheid een beweging heeft ingezet
      om – na enkele decennia van groei – de personele en financiële middelen voor
      toezicht te verminderen. Het streven is een compactere overheid te creëren met
      minder regeldruk en toezichtlast en meer verantwoordelijkheid voor het veld
      en burgers. Maar zodra zich incidenten voordoen, klinkt vaak weer de roep om
      verscherpte handhaving en strenger toezicht. Dat is de ‘toezichtsparadox’:
      minder toezicht als het goed gaat, en méér als er iets misloopt. Dit schuurt dan
      telkens ook weer met de behoefte van velen aan zekerheid en controle, of juist
      met de behoefte van beroepsbeoefenaren, instellingen en bedrijven om overma-
      tige regeldruk en cumulerende toezichtdrukte tegen te gaan en voldoende
      ruimte te behouden voor professionaliteit en zelfregulering. Een meer schok-
      bestendig toezichtbeleid is wenselijk.
      Oriëntaties in praktijk en beleid te eenzijdig
      Onderzoek naar de ontwikkelingen in praktijk en beleid laat zien hoe men een
      antwoord tracht te vinden op deze uiteenlopende verwachtingen en elkaar snel
      opvolgende maatschappelijke ontwikkelingen.
      In de praktijk zoekt men het laatste decennium vooral naar alternatieve toezicht-
      vormen. Vrijwel alle toezichthouders experimenteren met andere werkwijzen,
      zoals een risicogerichte aanpak en systeemtoezicht, meer zichtbare handhaving
      bij normoverschrijders en meer samenwerking en afspraken met welwillende
      organisaties. Daarbij is ook een trend waarneembaar naar meer sanctionerend
      toezicht en strengere handhaving. Het gaat dan niet alleen om meer handhaving
      waar deze voorheen ontbrak, maar ook om strengere interventietypen: meer
      sancties, boetes en hoofdelijke aansprakelijkheid. Naast deze nieuwe strengheid
      is er paradoxaal genoeg ook sprake van een nieuw soort rekkelijkheid. Ook in het
      toezicht wil de overheid – mede om de financiële en administratieve lasten te
      beperken – meer vertrouwen op het vermogen van sectoren om zichzelf bij de les
      te houden en wil zij meer ruimte bieden aan het initiatief van burgers, bedrijven
      en instellingen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>                                                                     samenvatting    13
Een vraag die veel toezichthouders bezighoudt, is hoe effectief en doelmatig al
die verschillende interventies – inclusief de innovatieve, alternatieve vormen –
zijn. Het onderzoek hiernaar staat echter nog in de kinderschoenen. Meer zicht
op de kwantitatieve en kwalitatieve effecten kan een belangrijke bijdrage leve-
ren aan de publieke verantwoording over de opbrengsten en maatschappelijke
meerwaarde van het rijkstoezicht. Deze verantwoording is nodig voor een goede
politieke afweging van de lasten en opbrengsten. Met het onderzoeken van
effecten en het afleggen van verantwoording kunnen rijkstoezichthouders ook
beter laten zien welke politieke en maatschappelijke verwachtingen van het
toezicht wel of niet realistisch zijn.
In het beleid streeft men vooral naar aanscherping en steviger sturing. Hoewel
inmiddels geaccepteerd is dat de sturingsmogelijkheden van de overheid
beperkt zijn, lijken de politieke en maatschappelijke verwachtingen van over-
heidstoezicht onverminderd hooggespannen. Toezicht lijkt soms zelfs goed te
moeten maken wat elders in de beleidsketen niet wordt waargemaakt.
Fundamentele uitgangspunten van een beleidsmatige benadering van het rijks-
toezicht die in de jaren negentig werden geformuleerd, worden nog steeds
gehanteerd: het belang van functiescheiding, de erkenning van de eigenstandige
functie van toezicht in de beleidscyclus en het belang van een onafhankelijke
uitoefening van het toezicht. Begin deze eeuw komt het accent meer en meer
te liggen op ‘rijkstoezicht als veroorzaker van toezichtlast die moet worden
beperkt’, en gaat de beleidsaandacht veel minder uit naar de (verdere) ontwik-
keling van de kernwaarden van toezicht of het herijken van de visie op het
rijkstoezicht.
Door de nadruk in het algemene toezichtsbeleid op lastenreductie, budgettaire
taakstellingen en fusies zijn het denken en de discussie over de kernwaarden van
goed toezicht, waaronder onafhankelijkheid, onpartijdigheid en publieke verant-
woording, op de achtergrond geraakt. Het belang van onpartijdig en onafhanke-
lijk toezicht is in het verleden telkenmale onderstreept, ook in de kaderstellende
visies op toezicht, maar de afgelopen jaren lijkt het credo te zijn dat de discussie
over onafhankelijkheid nu wel afdoende is gevoerd.
Ten onrechte, want de onafhankelijkheidskwestie levert in de praktijk regelmatig
spanning op.
Wat leren deze inzichten ons? Kunnen we bepaalde, vaste patronen onderschei-
den? De wrr constateert dat het afgelopen decennium vooral drie oriëntaties
ten aanzien van toezicht overheersten:
– de nadruk op lasten en kosten, waarbij het terugdringen van de administra-
    tieve en financiële lasten voor overheid en veld centraal staat;
– de nadruk op naleving van wet- en regelgeving en daarop gerichte hand-
    havingsinterventies;
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>14 toezien op publieke belangen
      – de nadruk op de politiek-bestuurlijke functie, met als uitgangspunt dat het
          toezicht een verlengstuk is van bestuur en beleid en bewaakt dat vastgesteld
          beleid daadwerkelijk wordt uitgevoerd.
      Deze oriëntaties zijn op zich relevant en legitiem, maar te beperkt om adequaat
      te kunnen (blijven) inspelen op de snelle technologische en maatschappelijke
      ontwikkelingen en de steeds hoger gespannen verwachtingen. Ze hebben te
      weinig oog voor de meerwaarde en de opbrengsten van toezicht, inclusief de
      bijdragen aan het borgen of realiseren van publieke belangen, en ze bieden onvol-
      doende tegenspel tegen de misvatting dat maximale naleving 100 procent veilig-
      heid oplevert.
      Verruiming van perspectief noodzakelijk
      De wrr pleit voor een verruiming van het perspectief; voor een bredere blik
      op het rijkstoezicht die verder kijkt dan de incidenten van vandaag en meer
      recht doet aan de maatschappelijke complexiteit en dynamiek. Met deze ver-
      ruiming kan de maatschappelijke meerwaarde van het rijkstoezicht worden
      vergroot.
      Wat zijn de kernopgaven van zo’n ruimer perspectief? De raad onderscheidt
      er vier:
      – neem publieke belangen steeds expliciet als uitgangspunt bij toezichtvraag-
          stukken. Deze oriëntatie lijkt evident, maar bij een sterke nadruk op nalevings-
          toezicht is de mate van naleving van wet- en regelgeving het dominante
          vertrekpunt en bij een nadruk op lasten het minimaliseren van de uitgaven.
          De vraag hoe zich dat verhoudt tot de beoogde publieke belangen verdwijnt
          dan geleidelijk naar de achtergrond.
      – breng de gewenste en gerealiseerde maatschappelijke opbrengsten van toe-
          zicht beter in kaart, zodat die adequaat tegen kosten en lasten kunnen worden
          afgewogen. Evidence-based en -informed werken biedt daarbij een belangrijk
          houvast. Door de maatschappelijke opbrengsten centraler te stellen in toe-
          zichtsbeleid en -praktijk is een evenwichtige afweging tussen maatschappelijke
          baten en lasten mogelijk. Dit leidt ook tot realistische verwachtingen van
          toezicht en draagt bij aan de legitimiteit van het toezicht en de toezicht-
          houders.
      – speel explicieter in op de governance-structuur in een toezichtdomein.
          Afwegingen rond het instellen, vormgeven en beëindigen van overheids-
          toezicht moeten gebaseerd zijn op een heldere analyse van de bestaande
          governance-structuur in een sector. Het gaat daarbij om het in kaart brengen en
          volgen van het gehele maatschappelijke krachtenveld in een toezichtdomein,
          inclusief de bestaande checks and balances, maatschappelijke (veer)krachten en
          prikkelstructuren. En vervolgens gaat het om de vraag welke functie toezicht
          in dat krachtenveld het beste kan vervullen om de gewenste maatschappelijke
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>                                                                     samenvatting     15
    ordening dichterbij te brengen en publieke belangen te borgen. We spreken in
    dat verband over een governance-benadering van toezicht.
– verstevig de reflectieve functie van toezicht. Toezichthouders bevinden
    zich in een unieke positie om vroegtijdig problemen te signaleren waarbij
    publieke belangen in het geding zijn, of waar kansen liggen. Reflecteren op het
    domein van toezicht betekent het signaleren van domeinoverstijgende en
    grensoverschrijdende maatschappelijke ontwikkelingen (bijvoorbeeld inter-
    nationalisering) en domeinspecifieke ontwikkelingen (bijvoorbeeld technolo-
    gische innovaties) die van invloed zijn op publieke belangen, het aanwezige
    krachtenveld en de governance-structuur. Reflectie betekent ook het analyse-
    ren van knelpunten in de wet- en regelgeving in relatie tot het eigen functio-
    neren, of van maatschappelijke of sectorale ontwikkelingen die nieuwe of
    grotere risico’s met zich mee brengen. Een reflectieve toezichthouder agen-
    deert, spiegelt en voedt actief het publieke debat over ‘de staat van de sector’.
Voor zo’n verruiming is het noodzakelijk dat drie kernwaarden van toezicht
voldoende zijn geborgd: onpartijdigheid, onafhankelijkheid en publieke verant-
woording. Toezichthouders dienen gepaste afstand te houden tot bestuur en
politiek en vanzelfsprekend ook tot de onder toezicht staanden. Alleen met een
onpartijdige opstelling kan het toezicht maatschappelijke legitimiteit en publiek
vertrouwen verwerven en behouden, en gezaghebbend ‘terugpraten’ naar de insti-
tuties die verantwoordelijk zijn voor de inrichting van de sector. Voor het borgen
van die onpartijdigheid en voor een effectieve en publiek en politiek geloofwaar-
dige positionering van het toezicht is ook daarop gerichte onafhankelijkheid een
vereiste. Dit is dus geen doel op zich, maar een noodzakelijke voorwaarde voor
een onpartijdige positie van de toezichthouder ten opzichte van de verantwoorde-
lijke minister en de onder toezicht staanden. Ten slotte moet een toezichthouder
countervailing powers tegenover zich vinden en een bijzondere verantwoordelijk-
heid tot publieke verantwoording waarmaken. Verschillende verantwoordingsre-
laties kunnen en moeten naast elkaar bestaan. De politiek (bewindslieden én de
Staten-Generaal) vormt de belangrijkste adressant, maar ook een meer proactieve
communicatie met de samenleving in bredere zin is essentieel. Veel toezicht-
houders kunnen in hun publieke verantwoording meer dan nu gebeurt inzicht
geven in de effectiviteit en doelmatigheid van het toezicht. Dit helpt het reflec-
teren op de toegevoegde waarde en versterkt de legitimiteit van toezicht.
Overheidstoezicht vervult in allerlei vormen en gedaanten een belangrijke rol bij
het verwezenlijken van beleidsdoelstellingen en het borgen van publieke belan-
gen; het is ‘een basisinstitutie die ertoe doet’. Weliswaar zijn er op onderdelen en
in de specifieke toezichtspraktijk accentverschillen tussen diverse sectoren en
typen toezicht die nopen tot maatwerk, maar de overeenkomsten van de proble-
matiek rondom toezicht zijn opvallend. Juist die overeenkomsten vormen een
goed aangrijpingspunt voor een samenhangende, sectoroverstijgende benadering
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>16 toezien op publieke belangen
      van toezicht in beleid en praktijk. Het centraal stellen van de te dienen publieke
      belangen, het beter zichtbaar maken en onderbouwen van de maatschappelijke
      opbrengsten van toezicht in relatie tot de kosten, het verhelderen van de rol van
      toezicht in het complexe maatschappelijke krachtenveld en het versterken van
      de reflectieve en signalerende functie van toezicht kunnen steun bieden aan een
      schokbestendig en evenwichtig toezichtsbeleid en de ruimte creëren die nodig is
      om effectief om te gaan met de inherente spanningsvelden en dilemma’s.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>                                                                                     17
 ten geleide
Dit rapport is voorbereid door een wrr-projectgroep bestaande uit drs. A.M.
(Meike) Bokhorst, dr. K.J. (Krispijn) Faddegon, dr. P.J.M. (Peter) de Goede, prof.dr.
J.A. (André) Knottnerus (voorzitter) en drs. P. (Pieter) Welp (projectcoördinator).
De projectgroep werd secretarieel ondersteund door Agnes Mooijman-Ruigrok.
Gedurende kortere tijd maakten ook prof.dr. H.M. (Henriëtte) Prast (raadslid tot
1 oktober 2011) en drs. E. (Esther) IJskes deel uit van de projectgroep. Zes studen-
ten, Jasper van Berkel, Anna Blijdenstein, Sanne Eeltink, Sjors Overman, Liesbeth
Schoonheim en Dominique Snel, waren enige tijd betrokken als stagiair.
Aan dit rapport liggen uitvoerige analyses en consultaties ten grondslag. In de
bijbehorende Verkenning, De staat van toezicht. Sector- en themastudies, zijn
sector- en themastudies opgenomen. Het betreft ingekorte en bewerkte versies
van eerder verschenen webpublicaties (www.wrr.nl). Enerzijds werden sector-
studies verricht naar het toezicht op de gezondheidszorg, het hoger onderwijs, de
voedselvoorziening, chemische bedrijven, mededinging en de financiële sector.
Anderzijds zijn themastudies gewijd aan onderwerpen die veel toezichthouders
raken: de relatie tussen toezicht en media en de betekenis voor toezicht van
(keten) governance en (nieuw) publiek management. Voor afronding van deze
studies door de auteurs werden hun conceptpublicaties besproken in expert-
meetings met andere deskundigen en betrokkenen.
De projectgroep heeft met veel (ervarings)deskundigen uit en rond de wereld van
het toezicht gesproken, zoals toezichthouders, onder toezicht gestelde actoren,
bestuurders, politici, ambtenaren, wetenschappers en vertegenwoordigers van
consumenten en patiënten. De namen en functies van de geïnterviewden en van
de deelnemers aan expertmeetings staan vermeld in bijlage i.
De projectgroep heeft in samenwerking met het Centrum voor Criminaliteits-
preventie en Veiligheid (ccv) een conferentie georganiseerd over toezicht en
gedragsmechanismen. Daarnaast zijn werkbezoeken afgelegd aan: de Rotterdamse
haven (nvwa/Douane), de Europese Commissie en toezichthouders in
het Verenigd Koninkrijk (Competition Commission, Office of Fair Trading en de
Financial Services Authority).
Voorlopige bevindingen zijn via voordrachten voorgelegd aan en besproken met
een breder publiek van betrokkenen, bijvoorbeeld in bijeenkomsten met de
Inspectieraad en het Markttoezichthoudersberaad. Ze zijn ook voorgelegd aan de
auteurs van de sector- en themastudies. Van de ontvangen reacties is dankbaar
gebruik gemaakt bij de voorbereiding van het eindrapport.
Delen van de conceptversie zijn voorgelegd aan een aantal externe reviewers:
prof.dr. ing. F.J.H. Mertens, prof.dr. C.J. van Montfort, prof. A.T. Ottow, prof.dr.
P.B.M. Robben en prof.dr. H.B. Winter. Het rapport is in conceptvorm besproken
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>18 toezien op publieke belangen
      en in definitieve vorm vastgesteld door de Wetenschappelijke Raad voor het
      Regeringsbeleid.
      De Raad is eenieder die bereid was zijn of haar kennis te delen zeer erkentelijk en
      spreekt de hoop uit dat het voorliggende rapport en de bijbehorende achtergrond-
      studies zullen bijdragen aan steeds beter toezien op publieke belangen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>                                                                                                         21
1          inleiding: toezicht in beeld
           Ooit was ‘toezicht’ een weinig spectaculair en nauwelijks zichtbaar onderdeel van
           het openbaar bestuur. Toezicht was vooral een zaak van individuele inspecteurs
           die doorgaans buiten het zicht van de openbaarheid op een vaak informele wijze
           hun toezichtdomein trachtten te disciplineren. Maar na een periode van voort-
           gaande verschuiving en spreiding van verantwoordelijkheden (deregulering,
           privatisering, verzelfstandiging en decentralisatie) aan de ene kant en toenemende
           verwachtingen van het toezicht aan de andere, zijn het belang en de zichtbaarheid
           van toezicht enorm gegroeid. De tijd dat toezicht de samenleving niet of nauwe-
           lijks in beroering bracht is voorbij. Na een incident zijn in de media en de politiek
           dikwijls de eerste vragen: waar was het toezicht? Waarom heeft het toezicht niet
           of niet eerder ingegrepen? Het gaat welhaast om een Pavlov-reactie waarbij het
           toezicht soms nog meer dan de oorspronkelijke verantwoordelijken het mikpunt
           van kritiek is.
           Voorbeelden van zulke reacties rijgen zich aaneen: bij misstanden in de gezond-
           heidszorg (baby Jelmer, de Twentse neuroloog Jansen Steur), bij financiële deba-
           cles rond woningcorporaties, zorg- en onderwijsinstellingen (Vestia, Meavita,
           Amarantis), bij gevaarlijke situaties in de chemische industrie (Chemie-Pack,
           Odfjell), bij vermeende diplomafraude in het hoger beroepsonderwijs (Inholland),
           bij financiële instellingen in nood (dsb, Fortis, sns) en bij voedselincidenten
           (paardenvleesfraude, dioxine, bio-eierenfraude, ehec-bacterie). Onderzoek naar
           deze en andere incidenten en de aandacht van publiek, politiek en media leiden
           meestal tot een roep om meer, beter en strenger toezicht door de overheid.1
  De Twentse neuroloog
  De Twentse neuroloog Jansen Steur werd in 2004 ontslagen wegens het stellen van verkeerde
  diagnoses, het voorschrijven van verkeerde medicijnen en het laten uitvoeren van onnodige
  hersenoperaties. Op televisie kon het Nederlandse publiek zien hoeveel leed deze arts zijn patiën-
  ten had berokkend en hoeveel moeite zij moesten doen om zijn wangedrag aan de kaak te stellen.
  De kritiek op de ziekenhuisleiding dat ze te laat het disfunctioneren had aangepakt en de inspectie
  te laat had geïnformeerd, verschoof in de pers en de politiek al snel naar kritiek op het optreden van
  de Inspectie voor de Gezondheidszorg (igz). De igz had volgens de Commissie Hoekstra (2010)
  gefaald bij het oppakken van klachten en signalen, en kwam te laat in actie. De inspectie had tegen
  de eigen richtlijnen in geen aangifte gedaan en de voorwaarden voor vertrek en werkhervatting
  niet goed genoeg gecontroleerd. Groot was dan ook de consternatie toen begin 2013 bleek dat deze
  neuroloog zonder strafvervolging zijn praktijk bij verschillende Duitse klinieken kon voortzetten.
  Minister Schippers (vws) moest aan de Kamer verantwoording afleggen over het optreden van de
  igz, die geen tuchtzaak had aangespannen. De minister kondigde maatregelen aan zodat de igz
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>22      toezien op publieke belangen
   falende artsen een beroepsverbod kan opleggen nog voordat er een tucht- of strafzaak is gestart.
   Ook trok zij de teugels van de inspectie verder aan: “Schippers verlangt van de Inspectie dat er geen
   ruimte is tussen het formele beleid en de uitvoering daarvan. De nieuwe ig zal Schippers periodiek
   over de naleving hiervan rapporteren” (Nieuwsbericht vws 22-01-2013).
   De toezichthouder wordt hier gepositioneerd als uitvoerder die handhavend moet optreden in het
   veld en het beleid van de minister strikt moet naleven. Waar de igz voorheen ook adviseur en
   stimulator was in samenwerking met het veld, is de inspectie steeds meer de handhaver namens de
   minister (Robben et al. 2012: 13-14). De toezichtspraktijk heeft zich niet automatisch aangepast aan
   deze veranderde beleidsopvatting. Zo beschikt de igz maar over een beperkt aantal inspecteurs en
   is zij sterk afhankelijk van informatie die interne bestuurders en toezichthouders al dan niet
   aandragen. Bovendien lopen de wet en het beleid ook dikwijls achter bij de ontwikkelingen in de
   praktijk. Zo konden falende artsen ongemerkt hun praktijk in het buitenland voortzetten, omdat er
   nog geen Europees waarschuwingsmechanisme over disfunctionerende beroepsbeoefenaars was.
   Dat roept de vraag op wat er te doen is aan de spanningen tussen toezichtspraktijk en toezichtsbe-
   leid. Naar aanleiding van deze en andere casus wijzen wij nog op een opmerkelijke paradox. Op
   inspecties zoals de igz is de afgelopen jaren flink bezuinigd, maar zodra inspecties met incidenten
   of falend toezicht in de publiciteit kwamen, kregen ze vaak extra middelen (Ministerie van vws
   2013). Politici en bestuurders zien toezichthouders vaak als veroorzakers van administratieve lasten
   en objecten van bezuinigingen, maar als er iets misgaat, ontstaat politieke druk om extra middelen
   beschikbaar te stellen. Moeten toezichthouders eerst met incidenten en falend toezicht in het
   nieuws komen voordat hun betekenis zichtbaar wordt?
1.1         omstreden fenomeen
            Incidenten ondermijnen niet alleen het vertrouwen in onder toezicht staande
            sectoren, ook het maatschappelijk vertrouwen in de behartiging van publieke
            belangen door de overheid komt onder druk. En dat vertrouwen in de overheid is
            inmiddels nauw verbonden geraakt met het vertrouwen in het toezicht van die
            overheid. Kritische vragen naar het hoe en waarom van toezicht zijn dan begrijpe-
            lijk en legitiem.
            Roep om meer én minder
            Er is meer aan de hand dan een roep om meer toezicht na incidenten. ‘We’ zijn ook
            bevreesd voor een controlesamenleving waarin we toezicht op toezicht stapelen:
            toezicht van ‘Europa’, van rijksinspecties en markttoezichthouders, van provin-
            cies en gemeenten, naast al het toezicht dat binnen bedrijven en instellingen
            wordt uitgeoefend. Zijn de lasten en kosten die met toezicht gemoeid zijn wel
            proportioneel? Zeker na een periode waarin we niet zijn opgeschrikt door inci-
            denten luidt de vraag dikwijls: waarom al dat verstikkende toezicht? Toezicht
            wordt dan vaak gezien als een rem op maatschappelijke innovatie en individuele
            ontplooiing en als oorzaak van ongewenste administratieve en financiële lasten,
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>                                                       inleiding: toezicht in beeld 23
en wordt bestempeld als ‘zelfrijzend bakmeel’. Dan klinkt juist de roep om
toezicht te beperken: ‘het moet minder en goedkoper’.
Zo zijn – mede onder invloed van budgettaire krapte – de afgelopen jaren tal van
programma’s en projecten gericht op het terugdringen van toezicht. Dat heeft
ertoe geleid dat bijvoorbeeld het aantal rijkstoezichthouders is afgenomen, evenals
hun omvang. De toezichthouders proberen die bezuinigingen met allerlei innova-
ties op te vangen en zowel slimmer als goedkoper te werken, bijvoorbeeld door
meer ‘risicogericht’ en op basis van vertrouwen te inspecteren en controleren.
Tot zich een nieuw incident voordoet, al of niet aan het licht gebracht door een
toezichthouder. Dan vinden velen de bezuinigingen bij de toezichthouder te ver
doorgevoerd en moeten die worden teruggedraaid.
De roep om minder én meer toezicht resulteert in een intrigerende ‘toezichtspara-
dox’: het streven naar minder toezicht als zich gedurende enige tijd geen inciden-
ten voordoen in een sector (meer eigen verantwoordelijkheid, minder bureaucra-
tie, en bezuiniging) en naar meer toezicht na incidenten (uitgebreider, intensiever
en strenger). Een voorbeeld is de gang van zaken nadat paarden-dna was aange-
troffen in rundvlees. De publieke verontwaardiging over bedrijven die consumen-
ten doelbewust misleiden voor eigen gewin was groot, maar vooral het vermeende
falen van de toezichthouder, de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit
(nvwa), werd in de (sociale) media breed uitgemeten. Tijdens het spoeddebat
over deze voedselfraude in de Tweede Kamer maakten de verantwoordelijke
minister en staatssecretaris bekend dat het kabinet bereid was om af te zien van
een eerder voorgenomen bezuiniging van 4,2 miljoen euro op de nvwa.2
Uiteenlopende verwachtingen
Nederland is in menig opzicht een veilig land, mede dankzij inspanningen van de
overheid, maar met de toename van veiligheid lijkt ook onze preoccupatie daar-
mee toe te nemen. Hoe veiliger we zijn, des te minder zijn we bereid risico’s en
onveiligheid te accepteren. In de media breed uitgemeten incidenten schroeven
de veiligheidsbehoefte van burgers nog verder op. Burgers verwachten dat het
toezicht zorgt voor maximale veiligheid, en bovendien voor optimale kwaliteit
van producten en diensten en een adequate afhandeling van hun individuele
klachten. Toezichthouders hebben ook te maken met tal van andere, soms ook
tegenstrijdige verwachtingen. Professionals in het veld willen toezicht dat
deskundig adviseert, ruimte laat voor eigen verantwoordelijkheid en expertise, en
zo weinig mogelijk hinder door bureaucratische regels, procedures, en controles
veroorzaakt. Instellingen en bedrijven streven naar kwaliteit en veiligheid met
maximale ruimte voor hun autonomie en minimale financiële en administratieve
lasten, maar zij willen ook dat de toezichthouder de ‘rotte appelen’ aanpakt en een
gelijk speelveld creëert. Politiek en bestuur verwachten van het toezicht vooral dat
het de naleving van wet- en regelgeving bevordert, kwaliteitsnormen handhaaft,
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>24     toezien op publieke belangen
           en misstanden op tijd aan de kaak stelt, maar ook dat het weinig kost. Incidenten
           vormen voor politici en bestuurders een hoog afbreukrisico. Zij ervaren grote druk
           om na een incident met daadkrachtige maatregelen, waaronder scherper toezicht
           op de naleving van wet- en regelgeving, soortgelijke incidenten in de toekomst te
           voorkomen.3
           Deze ontwikkelingen en verwachtingen hebben sterk bijgedragen aan de toegeno-
           men politieke aandacht voor toezicht als een belangrijk en alom aanwezig fenomeen,
           maar ze maken toezicht ook tot een omstreden fenomeen. Toezicht doet immers
           een groot beroep op publieke middelen en het uitoefenen van toezicht grijpt vaak
           diep in op het functioneren van burgers, professionals, instellingen en bedrijven.
1.2        uitdagingen van een veranderende samenleving
           Niet alleen de paradoxale roep om meer én minder toezicht en de soms uiteenlopen-
           de verwachtingen hebben ervoor gezorgd dat de aandacht voor toezicht is toege-
           nomen. Wij schetsen hier vijf van de meest in het oog springende meer algemene
           ontwikkelingen. Deze passen bij een ‘vloeibare samenleving’, waarin solide struc-
           turen hebben plaatsgemaakt voor onzekere, lossere verbanden (Bauman 2011; 2012).
           Transformatie van het openbaar bestuur
           In de afgelopen decennia is het openbaar bestuur ingrijpend van karakter veran-
           derd, met grote gevolgen voor aard en omvang van het toezicht. Veel uitvoerende
           taken zijn sinds de jaren negentig verzelfstandigd, geprivatiseerd of gedecentrali-
           seerd, waardoor nu een rijk palet aan instellingen en bedrijven medeverantwoor-
           delijk is voor de uitvoering van publieke taken. Parallel aan deze ‘horizontalise-
           ring’ in de onderlinge verhoudingen tussen overheid, markt en samenleving, is
           binnen de overheid in toenemende mate sprake van meer bedrijfsmatig en trans-
           actiegericht werken (New Public Management – npm). Deze ontwikkelingen
           hebben geresulteerd in ‘een bonte verzameling nieuwe relaties en werkwijzen die
           zijn gebaseerd op meer vrijwillige overeenkomsten tussen meer nevengeschikte
           partijen’ (Schillemans 2010: 310).
           Hoewel de verschuivingen dikwijls worden getypeerd als ‘meer markt, minder
           overheid’ is dat maar ten dele het geval. De verschuivingen zijn beter te typeren
           als ‘meer markt, andere overheid’ of soms zelfs als ‘meer markt, meer overheid’
           (wrr 2012). Om het afstoten en uitbesteden van taken in goede banen te leiden
           zijn nieuwe regels en nieuwe (Europese) toezichthoudende organen in het leven
           geroepen die in de plaats zijn gekomen van directe overheidssturing.4
   “Toezicht werd [daarbij] beschouwd als voorwaarde voor privatisering, deregulering, decentralise-
   ring, en de verzelfstandiging van uitvoeringsorganisaties. Meer autonomie voor verzelfstandigde
   organisaties en vrijgemaakte instellingen als scholen en corporaties ging gepaard met meer nadruk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>                                                                     inleiding: toezicht in beeld 25
op accountability, bijvoorbeeld via prestatievelden. De introductie van marktwerking in publieke
en private sectoren is gepaard gegaan met nieuwe soorten toezichthouders, zoals onafhankelijke
marktautoriteiten, die als tegenspelers van (maatschappelijke) ondernemingen moesten funge-
ren.” (Noordegraaf en De Wit 2012: 10-11).
       De overheid moet in tijden van toenemende wederzijdse afhankelijkheden gaan
       samenwerken met andere partijen: governance in plaats van of naast government
       (en ook government via governance) (Pierre en Peters 2000; Bevir 2011). Deze
       horizontalisering contrasteert met de ‘verticaliteit’ van het traditionele, hiërarchi-
       sche openbaar bestuur en ook met een klassieke top-down benadering van
       toezicht. Een continue uitdaging voor het overheidstoezicht is dan ook om
       aansluiting te vinden bij deze horizontalisering van relaties en verantwoordelijk-
       heids- en bevoegdheidsverdelingen.
       Verplaatsing van het openbaar bestuur
       Het openbaar bestuur is daarnaast deels ‘verplaatst’ naar de internationale en
       Europese omgeving van de nationale overheid (wrr 2010). De Europese opscha-
       ling van het bestuur heeft geleid tot een gecompliceerde vermenging van Europees
       en nationaal toezicht, waarbij in elke sector weer een andere verhouding tussen
       de Europese Commissie, Europese agentschappen en nationale toezichthouders
       ontstaat (Ottow 2011). De samenwerking in de Europese Unie leidt tot een
       toename van Europese regelgeving die, rechtstreeks of na omzetting in Neder-
       landse regelgeving, grote impact heeft op Nederlandse burgers, bedrijven en
       instellingen én op de nationale toezichthouders. Veel Nederlandse toezichthou-
       ders maken daarom deel uit van Europese netwerken van nationale toezichthou-
       ders (Van Boetzelaer en Princen 2012). Dit bevordert de samenwerking ten aanzien
       van grensoverschrijdende toezichtvraagstukken, bijvoorbeeld op het gebied van
       de financiële sector, voedselveiligheid, de bescherming van persoonsgegevens,
       en migratie van disfunctionerende artsen.
       Betrekkelijk informele netwerken van nationale toezichthouders fungeren
       dikwijls ook als voorpost of Trojaanse paarden (De Moor-van Vugt 2011) die de
       weg bereiden naar verdere europeanisering van het toezicht (Lavrijssen en
       Hancher 2006). De samenwerking met andere nationale toezichthouders en de
       aansturing door Europese agentschappen krijgen ook steeds meer een verplich-
       tend karakter (Verhoest et al. 2012).5 Naast allerlei relatief onafhankelijke agent-
       schappen oefent de Europese Commissie zelf ook toezicht uit, bijvoorbeeld op de
       naleving van het mededingingsrecht. De europeanisering van toezicht speelt niet
       in alle sectoren in dezelfde mate. Duidelijk zichtbaar is zij in het toezicht op finan-
       ciële instellingen en het financiële stelsel. Naar aanleiding van de financiële crisis
       zijn hiervoor, in het kader van het Europees Systeem voor Financieel Toezicht,
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>26 toezien op publieke belangen
      drie Europese financiële toezichthouders opgericht. En naast deze drie agent-
      schappen functioneert ook – min of meer onder de hoede van de Europese
      Centrale Bank – de European Systemic Risk Board (esrb) voor het macropruden-
      tiële toezicht (zie Cavelaars et al. 2013).
      Het openbaar bestuur verplaatst zich ook in toenemende mate naar het lokale of
      provinciale niveau, vooral in het sociale domein (zoals de maatschappelijke onder-
      steuning en de jeugdzorg).6 Deze verschuiving roept de vraag op naar de wijze
      waarop toezicht en verantwoording op het decentrale niveau gestalte zullen krij-
      gen en naar de implicaties hiervan voor het rijkstoezicht c.q. het toezicht van het
      ene overheidsorgaan op het andere, het zogenaamde interbestuurlijk toezicht.7
      Belangrijke uitdagingen zijn of het decentraal uit te oefenen toezicht beschikt
      over voldoende expertise en middelen, hoe voorkomen kan worden dat er tussen
      verschillende gemeenten onwenselijke verschillen in toezichtsbeleid ontstaan en
      in welke mate het rijkstoezicht expertise kan aanreiken om het decentrale toezicht
      adequaat te ondersteunen.
      Maatschappelijke horizontalisering en mondige burgers
      Toezicht heeft ook te maken met burgers die gezag van overheidsinstituties niet
      meer vanzelfsprekend erkennen, maar veeleer met een flinke dosis wantrouwen
      betwisten. In veel sectoren van het maatschappelijk leven hebben hiërarchische
      patronen plaatsgemaakt voor meer egalitaire betrekkingen. Ook toezicht moet
      zich daarop instellen. In een samenleving met assertieve en calculerende burgers,
      bedrijven en instellingen past een louter ‘verticale’ grondhouding niet meer in het
      contact met degenen die onder toezicht staan. We leven met andere woorden ook
      in dat opzicht in een ‘horizontal society’ (Friedman 1999; Van der Loo en Van
      Rijen 1997).8 In een horizontale, ‘post-traditionele’ samenleving zijn de meeste
      burgers veel mondiger dan voorheen. 9 Ze leggen zich niet zonder slag of stoot
      neer bij het beleid van autoriteiten en stellen zich kritisch of zelfs wantrouwend
      op. Elke gezagsdrager, ook de toezichthouder, wordt tegenwoordig geconfron-
      teerd met assertieve burgers die hun eigen visie met kracht naar voren brengen.
      Deze horizontalisering van gezagsverhoudingen gaat ook gepaard met een enorme
      toename van informele vormen van toezicht. Dat wordt uitgeoefend door (groe-
      pen van) kritische burgers (als bewoner, patiënt, klant, werknemer, etc.) en door
      de media. Toezichthouders kunnen daar gebruik van maken, maar moeten aan
      deze nieuwe, informele verantwoordingsfora zelf ook permanent verantwoording
      afleggen.
      Informatisering en mediatisering
      Toezichthouders kunnen zich niet onttrekken aan de ontstane informatiesamenle-
      ving: informatie is overal en in een ongekende hoeveelheid ( Van Twist et al. 2013).
      Het is enerzijds een uitdaging om deze informatie op een goede manier te ontslui-
      ten en te benutten voor het uitoefenen van het toezicht. Anderzijds moeten
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>                                                       inleiding: toezicht in beeld 27
toezichthouders zich verhouden tot de berichtgeving en beeldvorming door de
media waarin zij ook zelf in toenemende mate figureren, bijvoorbeeld als onder-
werp van kritisch onderzoek bij incidenten. Het opvallende is daarbij dat toezicht
in de media vaak ‘tekortschietend toezicht’ is; toezicht komt vaak pas in beeld als
er zaken misgaan (Van Twist et al. 2013: 56). In de huidige medialogica wordt het
toezicht vaak onderdeel van de schuldvraag rondom incidenten: waar was het
toezicht? Daar komt bij dat informatie- en communicatietechnologische ontwik-
kelingen het medialandschap drastisch hebben veranderd. Toezichthouders
moeten rekening houden met de uitbreiding van het aantal kanalen waarmee de
klassieke media tegenwoordig hun aloude functies vervullen: kranten beschikken
niet meer alleen over papieren edities, maar verschijnen ook op tablets en publice-
ren via Twitter.
Maar de betekenis van de sociale media voor het toezicht reikt veel verder. Het
belangrijkste onderscheid tussen de klassieke en de sociale media is de verande-
ring van de verhouding tussen producent en consument. Bij klassieke media zijn
er professionele ‘poortwachters’ (journalisten, redacties) die beslissen over de
toegang tot de media en die het nieuws voor hun publiek duiden. Sociale media
zijn daarentegen ‘doe-het-zelf-media’, waarbij gebruikers zelf informatie verza-
melen, selecteren, verspreiden en duiden, of zelf genereren. Elk individu kan
daarmee een eigen rol vervullen als poortwachter en producent van nieuws en
duiding (Castells 2009).
Het medialandschap waartoe toezichthouders zich moeten verhouden is al met al
minder voorspelbaar geworden en sterk in beweging. Dat zorgt voor nieuwe
mogelijkheden, maar ook voor nieuwe moeilijkheden. Toezichthouders kunnen
dankbaar gebruikmaken van de ogen en oren van (sociale) media, maar soms rich-
ten burgers hun pijlen ook op de toezichthouder zelf.
Slimmere regulering en meer eigen verantwoordelijkheid
Toezicht heeft tot slot te maken met een veranderend wetgevingsbeleid en moet
aansluiting zoeken bij nieuwe, meer open, flexibele, responsieve en coöperatieve
vormen van regulering (wrr 2002). Want in een steeds complexere, dynamische
samenleving stuit centrale hiërarchische sturing op grond van gedetailleerde
regels en voorschriften steeds vaker op problemen. Het legaliteitsbeginsel krijgt
dan ook in toenemende mate een andere invulling, waarbij de wet er is voor de
grondslag van overheidsoptreden en voor de verankering van de in het geding
zijnde publieke belangen. De wetgeving beperkt zich tot het fundamentele,
normatieve kader, waarbij bevoegdheden en verantwoordelijkheden worden vast-
gelegd, en maakt de principiële keuzes (wrr 2002; Waldron 1999). De principiële
(relatief open) normen of doelvoorschriften moeten vervolgens in de praktijk
worden uitgewerkt en gehandhaafd, met ruimte voor variatie, experiment en
dynamiek. Dit vraagt om een aangepaste, slimme manier van reguleren met een
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>28  toezien op publieke belangen
       mix aan beleidsinstrumenten waaronder toezicht (Gunningham & Grabosky
       1998).10 Dit idee van ‘smart regulation’ drukt uit dat de overheid zoveel mogelijk
       private en maatschappelijke partijen ondersteunt om op te treden als surrogaat-
       regulatoren, zodat de overheid zelf minder geld kwijt is en schaarse capaciteiten
       vrijhoudt voor andere taken. Dit kan leiden tot effectievere en efficiëntere verwe-
       zenlijking van publieke beleidsdoelen. Deze nieuwe, meer horizontale vorm van
       regulering stelt hoge eisen aan de (terughoudende) opstelling van het toezicht,
       maar ook hoge eisen aan de onder toezicht staande partijen die meer worden
       aangesproken op het nemen van verantwoordelijkheid voor hun eigen handelen.
1.3    centrale vraag
       Een ‘vloeibare’ samenleving is zo ingewikkeld en verandert zo snel, dat het toe-
       zicht daar soms improviserend mee om moet gaan (Boutellier 2011). Het is een
       samenleving die zichzelf als chaotisch ervaart, maar – juist daarom – ook behoefte
       heeft aan een morele en institutionele structuur. De ‘nieuwe onoverzichtelijkheid’
       (Habermas 1989) gaat immers bij veel burgers gepaard met gevoelens van onzeker-
       heid. Terwijl steeds meer verantwoordelijkheden op onze eigen schouders zijn
       gaan rusten, hebben we behoefte aan instituties die onze veiligheid en de kwaliteit
       van voorzieningen borgen.
       Een kernvraag is dan hoe overheidstoezicht moet reageren op de uitdagingen zoals
       die de revue passeerden en wat de implicaties hiervan zijn voor de toezichtsprak-
       tijk en het toezichtsbeleid. In de toezichtspraktijk wordt continu gezocht naar
       afdoende antwoorden op deze uitdagingen. Met een aantal innovaties is de afgelo-
       pen jaren ervaring opgedaan, zoals selectief en risicogericht toezicht, systeemtoe-
       zicht en horizontaal toezicht, maar het is niet eenvoudig om deze innovaties goed
       vorm te geven en af te stemmen op specifieke domeinen. De overheid heeft vanaf
       de jaren negentig moeite gedaan om te komen tot een coherent en overkoepelend
       beleidskader voor het rijkstoezicht. Inmiddels zijn twee kaderstellende visies op
       toezicht ontwikkeld, de laatste in 2005. Lag de focus van het toezichtsbeleid
       aanvankelijk vooral op de professionalisering van het toezicht, vanaf het begin van
       dit millennium is de beleidsfocus steeds meer verschoven naar het vergroten van
       de efficiëntie van het toezicht, in combinatie met het terugdringen van de kosten
       en lasten.
       Juist bij een steeds sterkere focus op de kosten en lasten van toezicht verdient de
       vraag naar de baten van dat toezicht bijzondere aandacht. Hebben we wel een goed
       beeld van de maatschappelijke opbrengsten en meerwaarde van toezicht en de
       interventies van toezichthouders? Daaraan vooraf gaat de fundamentele vraag
       naar het uiteindelijke doel van toezicht. Wat beogen we eigenlijk met toezicht?
       Welke verschillende functies kan toezicht zoal vervullen en hoe worden die in de
       praktijk bepaald?
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>                                                            inleiding: toezicht in beeld 29
    Deze vragen, in combinatie met de bij tijd en wijle problematische relatie tussen
    samenleving en toezicht, vereisen volgens de wrr een nadere beschouwing van
    het fenomeen toezicht. Van speciaal belang daarbij is de vraag hoe de overheid in
    beleid en praktijk de uitdagingen die op het rijkstoezicht afkomen tegemoet treedt
    en hoe daarbij de maatschappelijke meerwaarde van dat toezicht bevorderd kan
    worden. Dat leidt tot de volgende centrale vraag:
    Welke aanpassingen in toezichtsbeleid en toezichtspraktijk zijn nodig
    om de maatschappelijke meerwaarde van het rijkstoezicht te verhogen?
    Om deze vraag te beantwoorden schetsen we in hoofdstuk 2 de belangrijkste
    ontwikkelingen in de toezichtspraktijk. In hoofdstuk 3 analyseren we het alge-
    mene toezichtsbeleid. In hoofdstuk 4 wegen we beleid en praktijk, om vervolgens
    in hoofdstuk 5 een veranderperspectief te schetsen. In het slothoofdstuk vatten
    we het antwoord op de gestelde vraag samen en doen we aanbevelingen voor het
    regeringsbeleid en de praktijk van het rijkstoezicht.
1.4 afbakening: functies van rijkstoezicht
    Bij het beantwoorden van de centrale vraag hebben wij ons onderzoek gericht op
    de functies van het toezicht en specifiek die van het rijkstoezicht. Daarnaast
    hebben we een aantal kernbegrippen rond toezicht gehanteerd die van belang
    waren voor onze analyse; deze lichten we hieronder nader toe.
    Focus op functies
    Toezicht is een essentially contested begrip: iedereen ‘weet’ wat ermee wordt
    bedoeld, maar zodra we proberen het preciezer te definiëren blijkt overeenstem-
    ming daarover verder weg dan in eerste instantie wellicht gedacht. Voor een goed
    begrip van ons advies is het nodig om onderscheid te maken tussen een instru-
    mentele en functionele definitie van toezicht.
    Toezicht wordt in overheidsdocumenten veelal instrumenteel gedefinieerd als
    “het verzamelen van informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan
    de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en
    het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren.”11 In deze definitie staan de
    praktische kernactiviteiten van toezichthouders centraal. Bij het verzamelen van
    informatie beschikken toezichthouders over bijzondere bevoegdheden, zoals het
    vorderen van inlichtingen of het zonder toestemming binnentreden van bedrij-
    ven. Bij het beoordelen baseren toezichthouders zich in beginsel op normen die
    door de wetgever zijn vastgesteld, maar open normen laten altijd ruimte aan
    nadere invulling door de toezichthouder zelf op basis van eigen toetsingskaders.
    Ook komt het voor dat de betrokken sector de normen nader invult en dat het
    toezicht deze (professionele) normen benut. Bij het interveniëren beschikken
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>30 toezien op publieke belangen
      toezichthouders over een arsenaal aan instrumenten; voorbeelden zijn advies
      (compliance assistance), informele sancties (bijv. naming en shaming) en formele
      sancties die bestuursrechtelijk of strafrechtelijk van aard kunnen zijn. Ayres en
      Braithwaite (1992: 35) spreken van een interventiepiramide waarbij de interventies
      een oplopende graad van ‘hardheid’ vertonen.
      Onze centrale vraag focust niet primair op de instrumenten, maar op de functies
      van toezicht. Een meer functionele definitie van toezicht is bijvoorbeeld die van
      Mertens (2006: 266). Daarin klinken de doelstellingen of motieven van toezicht
      door. Hij omschrijft toezicht als “wettelijk gelegitimeerde beïnvloeding van
      bepaalde aspecten van het gedrag van een rechtspersoon ten einde een maatschap-
      pelijk gewenst handelingspatroon beter te bereiken”.
      Met Mertens vragen wij aandacht voor de vraag welke functies toezicht zou kun-
      nen en moeten vervullen. Toezicht kan variëren van het met stevige sancties
      aanpakken van evidente normschendingen aan de ene kant, tot het oplossen of
      voorkomen van maatschappelijke problemen aan de andere kant.12 Een functionele
      vraag is dan of toezicht zich primair moet richten op (strikte) naleving en een
      minimumniveau van kwaliteit, of ook op kwaliteitsverbetering en het stimuleren
      van excellentie en lerend vermogen bij partijen die onder toezicht staan.
      De beoogde functies zijn richtinggevend voor de houding waarmee de toezicht-
      houder zijn ‘veld’ tegemoet treedt en voor zijn manier van kijken daarnaar en zijn
      leidend voor de inrichting van concrete ‘toezichtsarrangementen’. Een toezichts-
      arrangement is op te vatten als “de bestuurlijke en organisatorische vormgeving
      van de kernactiviteiten van toezicht, alsook het stelsel van bevoegd- en verant-
      woordelijkheden rond toezicht tussen minister, toezichthouder en onder toezicht
      staanden” (Commissie Sint 2005: 68).13 Een belangrijke kwestie hierbij is bijvoor-
      beeld of het toezicht ‘van’ de minister en het beleidsdepartement is en primair
      dient als verlengstuk van het beleid, of (ook) een eigenstandige maatschappelijke
      functie en verantwoordelijkheid te vervullen heeft.
      Focus op rijkstoezicht
      Dit rapport richt zich primair op het toezicht dat door of voor de rijksoverheid
      wordt uitgevoerd, in het bijzonder de rijksinspecties en de markttoezichthouders.
      Andere vormen van toezicht (zoals intern toezicht, toezicht door gemeenten en
      provincies, Europees toezicht en private vormen van toezicht) komen aan de orde
      in relatie tot het functioneren van het landelijke overheidstoezicht vanuit diens
      overkoepelende verantwoordelijkheid voor de borging van het publiek belang. Het
      gaat dan om de vraag hoe het rijkstoezicht zich verhoudt tot andere toezichthou-
      ders en hoe de verschillende toezichthouders op een effectieve manier kunnen
      samenwerken. Heeft het rijkstoezicht een specifieke (meta-)toezichttaak ten
      opzichte van deze andere vormen van toezicht? Zo ja, hoe kan daar invulling aan
      worden gegeven?
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>                                                       inleiding: toezicht in beeld 31
Rijksinspecties en markttoezichthouders opereren in zeer uiteenlopende domei-
nen, maar in al hun diversiteit houden deze toezichthouders zich globaal bezig
met:14
– Nalevingstoezicht: het verzamelen van informatie over de naleving van wette-
    lijke voorschriften, zo nodig met behulp van wettelijk toegekende bevoegdhe-
    den, en het beoordelen van die informatie, evenals het trachten de overtreder
    tot naleving te bewegen.
– Uitvoeringstoezicht of kwaliteitstoezicht: het toezicht op de uitvoering van
    publieke taken en het bewaken van de kwaliteit van publieke dienstverlening
    door zelfstandige organisaties op afstand van het rijk (zelfstandige bestuursor-
    ganen, rechtspersonen met een wettelijke taak, stichtingen met een publieke
    taak).
– Markttoezicht: dit omvat het algemene toezicht op mededinging en het speci-
    fieke toezicht op sectorale ‘markten’, waaronder ook het financieel toezicht.
Een strikte scheiding tussen uitvoerings- en nalevingstoezicht is in de praktijk
lastig te maken. Bij uitvoeringstoezicht spelen professionele normen van de onder
toezicht staande personen en organisaties weliswaar een grotere rol, maar het
toezicht is vanzelfsprekend niet ‘losgezongen’ van (de naleving van) wettelijke
normen. Anderzijds krijgt het nalevingstoezicht steeds meer te maken met open
normen die de toezichthouder – mede op basis van professionele normen – nader
moet interpreteren. Het onderscheid tussen markttoezicht en nalevingstoezicht is
al even lastig; markttoezichthouders zien immers ook toe op de naleving van wet-
en regelgeving.
Men kan stellen dat de rijksinspecties, de ‘keurmeesters’, zich voornamelijk bezig
houden met nalevingstoezicht en uitvoeringstoezicht. 15 Zo ziet de Inspectie Soci-
ale Zaken en Werkgelegenheid, de voormalige Arbeidsinspectie, hoofdzakelijk toe
op de naleving van wetten en regels met betrekking tot de veiligheid en gezond-
heid van werknemers. De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit is ook een
‘nalevingstoezichthouder’. De Inspectie van het Onderwijs en de Inspectie voor
de Gezondheidszorg zijn voorbeelden van toezicht dat hoofdzakelijk is gericht op
kwaliteit en uitvoering.
Marktautoriteiten, de ‘marktmeesters’, hebben als taak ‘markten te laten werken’.
Deze vorm van toezicht heeft sinds de jaren negentig van de vorige eeuw – de
jaren van het aanjagen van marktwerking en deregulering – een sterke groei door-
gemaakt. Ook markttoezicht is er in soorten en maten.16 Een belangrijk onderdeel
van het markttoezicht is het mededingingstoezicht. Het algemene mededingings-
toezicht, uitgeoefend door de Autoriteit Consument en Markt (acm), richt zich op
bestaande markten en in hoofdzaak op afspraken tussen ondernemingen die de
mededinging kunnen verhinderen, beperken of vervalsen (kartels); het misbruik
van economische machtsposities; en fusies van ondernemingen (controle op
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>32  toezien op publieke belangen
       concentraties). De basis van het mededingingstoezicht is de toepassing van/het
       doen naleven van de Mededingingswet, dus in die zin is ook sprake van nalevings-
       toezicht.
       Het sectorspecifieke mededingingstoezicht heeft betrekking op sectorale markten
       die (nog) niet goed werken, bijvoorbeeld door ‘natuurlijke’ of wettelijke monopo-
       lies, zoals de energienetten. Enerzijds gaat het dan om het begeleiden van markten
       naar marktwerking door het wegnemen van allerlei barrières, en anderzijds om
       het vermijden van marktmisbruik door (voormalige) monopolisten. Kenmerk
       van het sectorspecifieke mededingingstoezicht is dat de toezichthouder vooraf
       verplichtingen oplegt of wettelijk opgelegde verplichtingen nader invult, bijvoor-
       beeld het vaststellen van tarieven. Daarom worden (sectorspecifieke) marktauto -
       riteiten ook wel ‘regulators’ genoemd.
       Markttoezicht richt zich ook op de bescherming van de consumenten. De acm,
       waarin de voormalige Consumentenautoriteit is opgegaan, kan bijvoorbeeld op
       basis van de Wet handhaving consumentenbescherming optreden tegen collec-
       tieve inbreuken op het consumentenrecht (overtredingen die de belangen van
       meerdere consumenten schaden). De Autoriteit Financiële Markten (afm) is een
       marktautoriteit die zich niet primair richt op de onderlinge mededinging tussen
       financiële ondernemingen, maar vooral op hun gedragingen in transacties met
       consumenten. Het toezicht van de afm wordt daarom ook wel aangeduid als
       ‘gedragstoezicht’.
       Naast toezicht op mededinging (algemeen en sectorspecifiek) en consumentenbe-
       scherming, is er ook markttoezicht dat zich richt op het borgen van publieke
       belangen die samenhangen met of afhankelijk zijn van de werking van de markt,
       zoals leveringszekerheid, toegankelijkheid, betaalbaarheid en vertrouwen in de
       markt. Alle sectorspecifieke toezichthouders hebben te maken met dergelijke
       publieke belangen. Een ander voorbeeld is De Nederlandsche Bank (dnb) met zijn
       toezicht op de stabiliteit van financiële instellingen, het zogenaamde prudentiële
       toezicht. Niet zozeer marktwerking als wel het vertrouwen in de financiële sector
       is bij deze toezichthouder het primaire motief van toezicht.
1.5    methoden van onderzoek
       Dit rapport steunt op een groot aantal bronnen. Allereerst is de beschikbare natio-
       nale en internationale wetenschappelijke literatuur op het gebied van toezicht
       ontsloten en bestudeerd. Daarnaast zijn de belangrijkste beleidsdocumenten van
       overheid en toezichthouders geanalyseerd. Bovendien zijn vele
       (ervarings)deskundigen uit de wereld van het toezicht (zoals bestuurders, politici,
       toezichthouders, wetenschappers, onder toezicht gestelde actoren, consumenten
       en patiënten) geïnterviewd (zie bijlage). Deze gesprekken werden steeds gevoerd
       door ten minste twee leden van de projectgroep Toezicht en vonden plaats aan de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>                                                         inleiding: toezicht in beeld 33
hand van een vragenlijst die deels berustte op een set algemene, aan elke gespreks-
partner voorgelegde onderwerpen en deels specifiek was voor de betreffende
gesprekspartner.
Werkbezoeken werden afgelegd aan: de Rotterdamse haven (nvwa/Douane), de
Europese Commissie en toezichthouders in het Verenigd Koninkrijk (Competition
Commission, Office of Fair Trading en de Financial Services Authority).
Voorts zijn achtergrondstudies verricht naar de volgende toezichtdomeinen: het
hoger onderwijs, de gezondheidszorg, de voedselvoorziening, de chemische
sector, mededinging en de financiële markten. Deze studies werden verricht in
samenwerking met experts op het betreffende gebied en onafhankelijke weten-
schappers. Conceptrapportages van deze studies zijn besproken in expertbijeen-
komsten met deskundigen en betrokkenen uit het betreffende toezichtdomein,
waarna de definitieve rapportage werd opgesteld.
Achtergrondstudies werden ook verricht met betrekking tot twee sectoroverstij-
gende thema’s, te weten ‘toezicht en media’ en ‘toezicht en governance/nieuw
publiek management’. Ook de rapportages van deze studies werden pas afgerond
na bespreking van de concepten met deskundigen en betrokkenen. Alle achter-
grondstudies zijn gepubliceerd op de website van de wrr en (enigszins bewerkte
versies) verschijnen ook in een wrr-Verkenning die gelijktijdig met dit rapport
uitkomt (De staat van toezicht). Ten slotte heeft de projectgroep samen met het
Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (ccv) een conferentie georga-
niseerd over toezicht en gedragsmechanismen.
Voorlopige gedachten en denklijnen voor dit rapport zijn via voordrachten voor-
gelegd aan en besproken met een breder publiek van betrokkenen, bijvoorbeeld
in bijeenkomsten met de Inspectieraad en het Markttoezichthoudersberaad of
conferenties van Vide (de beroepsvereniging voor toezichthouders). Van de daar-
bij ontvangen reacties is dankbaar gebruikgemaakt bij de voorbereiding van het
eindrapport. Delen van de conceptversie zijn voorgelegd aan een aantal externe
reviewers (prof.dr.ing. F.J.H. Mertens, prof.dr. C.J. van Montfort, prof. A.T. Ottow,
prof.dr. P.B.M. Robben, prof.dr. H.B. Winter). De projectgroep heeft haar voor-
lopige conclusies en aanbevelingen voorgelegd aan de auteurs van de achtergrond-
studies, alvorens te komen tot een rapport dat in conceptvorm is besproken en
in definitieve vorm is vastgesteld door de Wetenschappelijke Raad voor het Rege-
ringsbeleid.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>34 toezien op publieke belangen
noten
1     In de nieuwsbrief van Velders met berichten over toezicht staan bijna elke week
      wel meerdere oproepen tot meer en strenger toezicht. Variërend van de roep om
      hogere boetes voor voedselfraude tot meer toezicht op de advocatuur, de kinder-
      opvang, de zorg en de banken.
2     Kamerdebat 14 maart 2013. Minister Schippers bekijkt hoe ze een voorgenomen
      bezuiniging op de nvwa van 4,2 miljoen euro kan terugdraaien.
3     De druk op politici en bestuurders is groot om na incidenten met nieuwe wet- en
      regelgeving te komen, hoewel het schort aan grondig empirisch onderzoek naar
      de politiek-bestuurlijke follow-up van incidenten en de doorwerking hiervan in
      de regulering. Zie wrr (2011) voor een analyse en relativering van de vermeende
      ‘risico-regelreflex’. Cf. Van Tol, Helsloot en Mertens (2011). De wrr (2011) geeft
      overigens de voorkeur aan de term incident(regel)reflex.
4     Deze ontwikkeling wordt in de wetenschappelijke literatuur aangeduid met het
      begrip ‘regulerende staat’. Zie Levi-Faur (2011) en Braithwaite (2008).
5     Wij doelen hier op de zogenaamde ‘regelgevende agentschappen’, die overigens
      niet allemaal de term ‘agentschap’ in hun naam voeren (zoals Europol en Euro-
      just). Wij doelen niet op de ‘uitvoerende agentschappen’ die onder controle van
      de Europese Commissie staan. Zie verder ook Curtin (2009) en Groenleer (2009,
      2012).
6     Zie de decentralisatiebrief van de minister van Binnenlandse Zaken en
      Koninkrijksrelaties, d.d. 19 februari 2013. Zie ook de reactie daarop van de
      Raad voor de financiële verhoudingen, d.d. 15 april 2013.
7     Interbestuurlijk toezicht omvat het toezicht van het Rijk op de wijze waarop
      andere (lagere) overheden toezicht uitoefenen, maar behelst ook het toezicht op
      andere taken van die overheden. Per 1 oktober 2012 is het stelsel van interbestuur-
      lijk toezicht gewijzigd met de invoering van de Wet Revitalisering Generiek
      Toezicht. Uitgangspunt van deze wet is het vertrouwen dat een bestuurslaag zijn
      wettelijke medebewindstaken goed uitoefent en dat de verantwoording van het
      bestuur aan de desbetreffende volksvertegenwoordiging (gemeentebestuur aan
      gemeenteraad en Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten) primair horizontaal
      plaatsvindt. Zie ook Commissie Doorlichting Interbestuurlijke Toezichtarrange-
      menten (2007).
8     Deze maatschappelijke horizontalisering is in allerlei toonaarden beschreven door
      uiteenlopende auteurs. Socioloog De Swaan schreef bijvoorbeeld al in 1979 over
      de verschuiving van ‘bevelshuishouding’ naar ‘onderhandelingshuishouding’.
9     Naast ‘reflexieve modernisering’ (rationalisering van ons denken en handelen) is
      ‘individualisering’ (de erosie van traditionele sociale bindingen) een trefwoord
      waarmee deze belangrijke sociale transformatie in de westerse cultuur onder
      woorden wordt gebracht. De moderne focus on the self maakt het individu ver-
      antwoordelijk voor zijn eigen ‘vervolmaking’. Daarbij zijn overgeleverde waarden
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>                                                            inleiding: toezicht in beeld 35
   en normen of toegewezen identiteiten en rollen als bronnen van betekenisverle-
   ning steeds meer van ondergeschikt belang. Zie bijv. Giddens (1990 en 1991).
10 Dat neemt niet weg dat de verleiding groot is – vooral na incidenten – om de nood-
   zaak van strakkere regelgeving en scherper toezicht te beklemtonen. De wrr heeft
   over deze problematiek het rapport Evenwichtskunst uitgebracht (wrr 2011). Dat
   ging over de veronderstelde, maar door de wrr genuanceerde en gerelativeerde
   ‘risico-regelreflex’. Cf. Van Tol, Helsloot en Mertens (2011). Zie ook noot 3.
11 Zie bijv. de vele onderzoeken van de Algemene Rekenkamer naar het toezicht op
   de uitvoering van publieke taken door rechtspersonen met een wettelijke taak
   (Tweede Kamer 1997-1998 25 956 nr. 2), de eerste Kaderstellende visie op toezicht
   (2001: 13) en de Kaders voor toezicht en verantwoording van de Algemene Reken-
   kamer (2008).
12 Malcom Sparrow (2000; 2008) bepleit een expert-benadering van toezicht die
   rechtstreeks focust op de ‘sabotage’ van problemen en risico’s in plaats van een
   legalistische benadering die focust op compliance.
13 Zie ook Commissie Holtslag (1998).
14 Ontleend aan de tweede Kaderstellende visie op toezicht (2005: 4), die op zijn
   beurt reageerde op de eindrapportage van de Ambtelijke Commissie Toezicht-ii
   (Commissie Sint) (2005). Zie ook: Michiels en Muller (2006) en Velders (2011).
15 Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (nvwa), Inspectie van het Onderwijs,
   Inspectie voor de Gezondheidszorg (igz), Inspectie Leefomgeving en Transport
   (ilt), Inspectie Veiligheid en Justitie, Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid
   (szw), Staatstoezicht op de Mijnen, Erfgoedinspectie, Inspectie Jeugdzorg (ijz) en
   Agentschap Telecom.
16 Gebaseerd op: Tweede Kamer (2003-2004) Visie op markttoezicht, tk 29 200 xiii,
   nr. 50 en de visie op markttoezicht zoals verwoord in een brief van de minister van
   Economische Zaken, Landbouw en Innovatie aan de Tweede Kamer (2010-2011),
   tk 31 490, nr. 55.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>                                                                                       37
2   toezichtspraktijk:
    verwachtingen en innovaties
2.1 inleiding
    Om hun taakopdracht en missie te vervullen en tegemoet te komen aan de – vaak
    hooggespannen – verwachtingen, kiezen de meeste toezichthouders voor profes-
    sionalisering en innovatie van hun toezicht. Bij professionalisering gaat het dan
    bijvoorbeeld om het op peil houden en ontwikkelen van vakkennis en toezicht-
    competenties, het gebruik van informatie- en communicatietechnologie en
    nauwere samenwerking met andere toezichthouders. Bij innovatie van toezicht
    gaat het om het ontwikkelen van nieuwe vormen van toezicht, zoals risicogericht,
    systeemgericht en privaat toezicht en het benutten van signalen van burgers.
    Onder druk van schaarse middelen en bezuinigingen zijn die professionalisering
    en innovatie niet alleen gericht op beter en effectiever toezicht, maar vooral ook
    op goedkoper en efficiënter toezicht. Hetzelfde of zelfs meer doen met minder
    middelen en mensen, en minder administratieve lasten veroorzaken, is het streven
    (Inspectieraad 2012: 2).
    In dit hoofdstuk schetsen we in paragraaf 2 hoe toezichthouders omgaan met de
    hoge, vaak tegenstrijdige verwachtingen. In paragraaf 3 gaan we nader in op de
    taak en rol die zij voor zichzelf zien weggelegd, de wijze waarop ze hun positie
    bepalen in het krachtenveld, hoe ze zich verhouden ten opzichte van bestuur en
    politiek, en wat hun rolopvatting is ten opzichte van andere toezichthouders. In
    paragraaf 4 beschrijven we de nieuwe, alternatieve vormen van toezicht die
    toezichthouders inzetten om hun toezicht effectiever en efficiënter te maken en
    gaan we in op de kansen en beperkingen daarvan. In paragraaf 5 signaleren we het
    nog steeds beperkte inzicht in de effectiviteit van toezicht. In de slotparagraaf
    vatten we de bevindingen samen en stippen we enkele belangrijke speerpunten
    aan voor de verdere ontwikkeling van de toezichtspraktijk.
2.2 tegenstrijdige verwachtingen
    In de Rotterdamse haven bij de Buitengrens Inspectie Post komen jaarlijks 80.000
    containers met levende dieren en producten of levensmiddelen van dierlijke
    oorsprong langs voor import, doorvoer of overslag. Een tiental documentcontro-
    leurs, productbeoordelaars, vleescontroleurs en dierenartsen controleert deze
    stroom op risico’s voor de volksgezondheid en dierziektes. Deze medewerkers van
    de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (nvwa) verzamelen informatie waar
    ter wereld zich veterinaire risico’s voordoen bij aanbieders om aan de hand daar-
    van risicoprofielen op te stellen. Ze beoordelen vervolgens in samenwerking met
    de douane aan de hand van documentcontrole van vooraangemelde containers en
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>38 toezien op publieke belangen
      fysieke steekproeven van de lading of de containers het land in of door mogen en
      welke aangehouden worden voor vernietiging of retourzending. Toezicht houden
      op zulke grootschalige, gespecialiseerde en grensoverschrijdende processen is
      geen geringe opgave. Zeker niet in het licht van de hoge maatschappelijke en poli-
      tieke verwachtingen van het toezicht. De veterinaire inspectie aan de buitengrens
      van de eu dient in deze paragraaf als voorbeeld om de verschillende verwachtin-
      gen van toezicht en de consequenties daarvan te illustreren.1
      Het overheidstoezicht op voedselveiligheid is erop gericht om mensen (en dieren)
      voldoende te beschermen tegen allerlei gezondheidsrisico’s. Consumenten op de
      voedselmarkt kunnen risico’s van producten immers zelf maar beperkt overzien.
      Door de aanwezigheid van rijkstoezicht op voedselstromen gaan mensen ervan uit
      dat deskundige toezichthouders ze behoeden voor en waarschuwen tegen risico’s.
      Mochten er incidenten optreden dan willen burgers erop kunnen vertrouwen dat
      toezichthouders de problemen snel traceren, de verantwoordelijken aanpakken en
      er alles aan doen om dit soort incidenten in de toekomst te voorkomen. Goed toe-
      zicht is in de ogen van burgers dan ook toezicht dat de samenleving tegen risico’s
      beschermt en het maatschappelijk vertrouwen in voedselveiligheid versterkt.
      In de ogen van veel onder toezicht gestelden is goed toezicht vooral toezicht dat
      zo weinig mogelijk lasten veroorzaakt, zorgt voor een gelijk speelveld en de sector
      eventueel voor (imago-)schade behoedt. De containeraanbieders verwachten bij-
      voorbeeld dat de nvwa tijdig, tegen redelijke tarieven en met beperkte administra-
      tieve lasten de containers verwerkt, want wachttijd, tarieven en administratie
      kosten geld. Het overheidstoezicht dient ook goed aan te sluiten op andere vormen
      van toezicht. Zo is het overheidstoezicht bij de Buitengrens Inspectie Post een van
      de laatste schakels in een lange keten van risicocontrole en kwaliteitsbewaking, door
      allerlei lokale producenten, leveranciers, vervoerders en private controleurs.
      Voor de politiek en het openbaar bestuur is goed toezicht het met beperkte midde-
      len en lastendruk zorgen voor een voldoende niveau van regelnaleving, risicobe-
      heersing en kwaliteitsbewaking. Maar hoezeer het overheidstoezicht ook gericht is
      op het minimaliseren van risico’s, er zullen steeds nieuwe problemen ontstaan en
      incidenten plaatsvinden. De politiek gaat over de vraag hoeveel publieke middelen
      en welke regels we in willen zetten om deze risico’s te bestrijden. De politiek
      maakt ook de afweging tussen economische belangen en veiligheidsbelangen,
      hoewel voedselveiligheid op zichzelf ook een economisch belang is: lichte twijfel
      aan de veiligheid van in Nederland geproduceerd voedsel kan onze exportpositie
      ernstig schaden. Daarbij moeten politici en bestuurders er rekening mee houden
      dat burgers, bedrijven en instellingen enerzijds beschermd willen worden tegen
      allerlei risico’s, maar anderzijds ook klagen over regeldruk en administratieve
      lasten. De rijksoverheid is de laatste jaren steeds meer gericht op de vraag hoe het
      toezicht met minder middelen evenveel of zelfs meer effect kan sorteren. Een
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>                                      toezichtspraktijk: verwachtingen en innovaties 39
overheersend beeld is dat er te veel toezicht is, dus moeten toezichthouders bezui-
nigen, inkrimpen en fuseren. Ook heerst het idee dat toezicht onnodig hinderlijk
is, dus moeten de lasten verminderen door selectief, risicogericht en samenwer-
kend toezicht, waarbij goede en normgetrouwe bedrijven, instellingen en burgers
zoveel mogelijk worden ontzien. Dit beleid van kosten- en lastenvermindering
heeft grote gevolgen voor de rijkstoezichthouders. Zo heeft de nvwa in de peri-
ode 2008-2011 ruim 50 miljoen van haar budget en 500 fte ingeleverd door te
fuseren en ‘efficiëntiemaatregelen’ te nemen (Algemene Rekenkamer 2013: 87).
Daarnaast is de nvwa om de uitvoeringskosten en de lasten te verlagen, overge-
stapt op meer risicogericht toezicht.
Een complicerende factor voor sommige toezichthouders is dat de nationale over-
heid beslist over de beschikbare middelen, terwijl de Europese Commissie in
toenemende mate gaat over de doelen en de regels. Zo eist de Europese Commissie
dat de Buitengrens Inspectie Post op dezelfde wijze Europese regels handhaaft
als andere Europese inspectieposten om te zorgen voor een gelijk beschermings-
niveau en dus een gelijk speelveld op de Europese interne markt. Het kan op de
interne markt niet zo zijn dat een Nederlandse inspectiepost op basis van risico-
analyse maar 5 procent van de Braziliaanse containers met kip fysiek controleert,
terwijl een inspectiepost in een andere eu-lidstaat zich wel aan de Europese norm
van 20 procent controle houdt. Dan wijken alle schepen naar Rotterdam uit. Niet
alleen de nvwa, maar ook andere toezichthouders, zoals de Inspectie Sociale
Zaken en Werkgelegenheid en het College bescherming persoonsgegevens,
moeten uiteenlopende nationale en Europese eisen zien te verenigen binnen een
krimpend budget.
Toezichthouders hebben te maken met uiteenlopende maatschappelijke, sectorale,
politieke en bestuurlijke verwachtingen (zie figuur 2.1). De politiek wil een asser-
tieve waakhond die incidenten voorkomt, maar ook zo min mogelijk toezichtlasten
oplevert voor bedrijven en instellingen. Het bestuur wil toezicht met minder
mensen en middelen, maar ook dat het toezicht een gelijkblijvend of hoger nale-
vings- en kwaliteitsniveau garandeert. De onder toezicht staande sectoren willen
ruimte voor vertrouwen en zelfregulering en niet te veel lasten door toezicht, maar
ook dat toezicht de free riders stevig aanpakt. Burgers willen dat de toezichthouder
tijdig alle grote problemen en risico’s aanpakt, maar ook dat hij responsief omgaat
met allerlei meldingen en klachten. Het vertrouwen in de toezichthouder is mede
gebaseerd op de mate waarin hij tegemoet kan komen aan al die verwachtingen.
Kortom, toezichthouders hebben te maken met uiteenlopende trekkrachten die
dwingen tot strategische keuzes over hun plaats in dat krachtenveld, de taakafba-
kening ten opzichte van bestuur en politiek, en de verhouding tot andere vormen
en niveaus van toezicht. Die trekkrachten beïnvloeden ook de concrete wijze
waarop de toezichthouder in de praktijk zijn taken vervult.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>40    toezien op publieke belangen
Figuur 2.1       Trekkrachten rondom overheidstoezicht
                     Politiek                                              Bestuur / beleid
                                                Overheids-
                                                 toezicht
             Onder toezicht staanden                                           Burgers
2.3       toezicht in context
          Gedreven door de hoge en soms tegenstrijdige verwachtingen moeten rijkstoe-
          zichthouders hun plaats bepalen in een dynamisch krachtenveld. Zij moeten ook
          hun plaats en rolopvatting ten opzichte van (vele) andere toezichthouders bepa-
          len.
2.3.1     positionering in het krachtenveld
          Toezichthouders verschillen qua positionering in het krachtenveld van politiek,
          bestuur, onder toezicht gestelden en burgers. Sommige toezichthouders beschou-
          wen zichzelf vooral als een sluitstuk van de beleidscyclus en treden op als een uit-
          voeringsorganisatie van bestuur en beleid. Andere toezichthouders stellen juist
          burgers of consumenten meer centraal of richten zich meer op professionele acto-
          ren in een bepaalde sector. De specifieke plaatsbepaling is vaak historisch gegroeid,
          maar soms ook af te leiden uit de wettelijke taak en missie van een toezichthouder.
          Wat bij nadere analyse van de jaarstukken en strategische beleidsdocumenten van
          toezichthouders opvalt, is dat zij verschillend reageren op maatschappelijke,
          politieke en juridische ontwikkelingen. In de jaarverslagen van toezichthouders
          als de igz, nvwa, dnb en afm is het herstel van vertrouwen en gezag een belang-
          rijk onderwerp. Naar aanleiding van allerlei incidenten en crises heeft dat vertrou-
          wen een deuk opgelopen. Veel inspecties zijn daarom het accent gaan leggen op
          naleving en striktere handhaving van wet- en regelgeving. Markttoezichthouders
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>                                       toezichtspraktijk: verwachtingen en innovaties  41
hebben er juist voor gekozen om voorbij de letter van de wet te kijken en maat-
schappelijke problemen meer proactief te benaderen. Dus waar de ene toezicht-
houder zich vooral richt op risico’s van niet-naleving, richt de andere toezicht-
houder zich meer op maatschappelijke risico’s. Zo gaat de igz in opdracht van de
minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport een scherpere koers varen met
meer nadruk op handhaving, onder het motto ‘Scherper toezien op veilige zorg’
(Ministerie van vws 2013: 2). Terwijl de kritiek op De Nederlandsche Bank juist
was dat deze zich voorafgaand aan de bankencrisis te legalistisch had opgesteld en
meer met een vooruitziende blik toezicht had moeten houden (Kellerman 2013: 17;
Commissie De Wit 2010).
Volgens het Meerjarenprogramma 2011-2014 van de samenwerkende rijksinspec-
ties staat het inspecteren zelf niet meer centraal, maar het bevorderen van de nale-
ving van wet- en regelgeving en de kwaliteit van voorzieningen. De vooronder-
stelling daarbij is dat “een goede naleving bijdraagt aan de doelen die de wetgever
zich heeft gesteld op de terreinen van veiligheid, duurzaamheid en kwaliteit” en
dat “die doelen een afspiegeling zijn van wat de samenleving verwacht.” (Inspec-
tieraad 2011: 3). Wat opvalt is dat ministers niet alleen de doelen en regels stellen,
maar ook proceseisen formuleren en meer in detail voorschrijven welke toezichts-
tijlen en -instrumenten inspecties moeten gebruiken. Inspecties moeten bijvoor-
beeld strenger handhaven, elke school eens in de vier jaar bezoeken, vaker boetes
uitdelen aan zorginstellingen, meer onverwachte inspectiebezoeken afleggen en
werken met het instrument mystery guests (Coalitieakkoord kabinet Rutte i 2010;
Coalitieakkoord kabinet Rutte ii 2012).
De markttoezichthouders lijken te kiezen voor een koerswijziging van reactief
toezicht gericht op de directe prestaties van toezicht (meetbare output), naar
meer meedenkend toezicht gericht op het uiteindelijke doel (maatschappelijke
outcome). “Voorheen waren we er vooral voor de handhaving van wetten en
regels. Je ziet dat het toezicht steeds meer wordt geplaatst in de maatschappelijke
context. De toezichthouders wordt gevraagd naar wat zij er eigenlijk van vinden,
waar ligt de oorzaak en hoe gaan we dit probleem oplossen”, aldus een typerende
uitspraak van directeur Spijkerman van het Agentschap Telecom.2 Het Markt-
toezichthoudersberaad stelt dan ook in zijn visie op toezicht dat markttoezicht
méér is dan alleen nalevingstoezicht in individuele gevallen: “Het gaat uiteindelijk
om het bewaken van markten, het laten functioneren van het systeem van vraag
en aanbod en het bewaken van voldoende countervailing powers in de markt.”
(Markttoezichthoudersberaad 2011: 8).
De focus op naleving als kerntaak, zoals vooral te zien bij de rijksinspecties, is
mede het gevolg van kritiek dat toezichthouders de afgelopen decennia steeds
meer taken zijn gaan vervullen die raken aan beleid en uitvoering, zoals norm-
ontwikkeling en advies (compliance assistance). Bestuurders hebben dikwijls
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>42    toezien op publieke belangen
         moeite met toezichthouders die zich uitspreken over het beleid. Dat wordt al gauw
         ervaren als grensoverschrijdend gedrag (function creep). Ook onder toezicht
         gestelden hebben soms moeite met het oprekken of verschuiven van toezichts-
         taken. Dat leidt soms tot onduidelijkheid over wat ze wel en niet van de toezicht-
         houder kunnen verwachten en wat de status is van bijvoorbeeld een advies. Het
         veelvuldig gebruik van kaderwetten en open normen schept ruimte voor variatie in
         de uitvoering, maar vergroot ook de discretionaire ruimte van het toezicht. Dat gaat
         dikwijls gepaard met onzekerheid over wat wel en niet mag. Dan klinkt al gauw de
         roep om ‘houvast’ en ‘rechtszekerheid’. Uit casusonderzoek van Timmer (2012)
         bleek bijvoorbeeld dat open normen nog voordat ze de geadresseerde organisaties
         bereikten, al weer waren ingevuld met nadere voorschriften. Dat gebeurde door de
         minister als bestuursorgaan, de Tweede Kamer als medewetgever óf door toezicht-
         houders die de ruimte die de wetgever bood weer invulden met eigen regels.3 In
         de praktijk blijkt dat vooral kleinere bedrijven en instellingen niet snel geneigd zijn
         om met een eigen invulling van open normen te komen. Ze stellen zich vaak volg-
         zaam en afhankelijk op, omdat ze denken dat de toezichthouder bevoegd is tot het
         stellen van nadere regels, omdat deze over machtsmiddelen beschikt, zoals last
         onder dwangsom of publicatie op internet, omdat ze bang zijn voor reputatieschade
         bij problemen met de toezichthouder, of omdat ze uitgaan van de inhoudelijke
         deskundigheid en het gezag van de toezichthouder (Timmer 2012: 275).
2.3.2    rolopvatting in de toezichtsketen
         Rijkstoezichthouders moeten niet alleen hun plaats bepalen in een dynamisch
         krachtenveld, maar ook ten opzichte van andere toezichthouders. Er zijn steeds
         meer verschillende partijen bezig met toezicht: publieke, private en interne
         toezichthouders op lokaal, regionaal, nationaal en/of Europees niveau. Dit roept
         de vraag op hoe het rijkstoezicht zich moet verhouden tot die andere toezicht-
         houders en hoe de verschillende toezichthouders op een effectieve manier kunnen
         samenwerken. Als de positionering van de rijkstoezichthouders in de keten niet
         goed is, kunnen samenloopproblemen of toezichthiaten ontstaan.
         Zo kent de voedselsector een groot aantal kwaliteitsbewakende organisaties. Naast
         publiek toezicht op voedselveiligheid door de nvwa, bestaan er allerlei varianten
         van privaat en intern toezicht. De verschillende vormen van toezicht functioneren
         hoofdzakelijk los van elkaar. Dit leidt tot doublures, maar soms ook tot hiaten in
         het toezicht op voedsel. De nvwa heeft invulling gegeven aan bezuinigingen
         door het toezicht te concentreren op de bron en het einde van de voedselketen en
         minder aandacht te besteden aan de tussenliggende schakels (Van Waarden en
         Havinga 2013: 16 en 84). Incidenten rondom de verwerking van paardenvlees en
         fraude met biologische eieren hebben verschillende hiaten aan het licht gebracht
         en zijn aanleiding om de ingeslagen koers te heroverwegen en mogelijk zelfs de
         bezuinigingen op de nvwa terug te draaien.4
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>                                                          toezichtspraktijk: verwachtingen en innovaties          43
          In het hoger onderwijs is het overheidstoezicht het sluitstuk van een lange keten
          van interne en private kwaliteitsbewakende organisaties (zie tabel 2.1). Afstem-
          ming daartussen is een lastige kwestie. De Inspectie van het Onderwijs maakt nog
          weinig gebruik van het intern toezicht van onderwijsinstellingen en van interne
          verantwoordingsinformatie, omdat de bruikbaarheid van interne gegevens voor
          het overheidstoezicht beperkt is. Deze zijn vanuit een ander perspectief verzameld
          en geven niet altijd een goede indicatie van de kwaliteit van het onderwijs. Hori-
          zontale verantwoordingsinformatie van hoger onderwijsinstellingen kan dienen
          als aanvulling op, maar niet als vervanging van overheidstoezicht, aldus Huisman
          en De Vijlder (2012: 28 en 29).
Tabel 2.1        Actoren in het toezicht op het hoger onderwijs
                 Actor                    Rol in bestuur en toezicht                         Positie
            1    Minister van             Ordent het bestel door wetgeving, kent             publiek, extern
                 Onderwijs                rechten toe, kan (bekostigings)sancties
                                          opleggen of rechten ontnemen
            2    Inspectie van het        Toezicht op het functioneren van het stelsel,      publiek, extern
                 Onderwijs                en het functioneren van de accreditatie,
                                          incidenteel onderzoek naar functioneren
                                          instellingen
            3    nvao                     Nederlands-Vlaamse Accreditatie Organisatie        publiek-binationaal,
                                          beoordeelt kwaliteitszorg, accrediteert            extern
                                          opleidingen/instellingen, adviseert de minister
                                          over intrekking accreditatie en bevordert
                                          kwaliteitsbewustzijn
            4    vbi, per 1/1/2011        Faciliteert visitatiepanels                        privaat, extern
                 evaluatiebureau
            5    Accountant               Toezicht op doelmatigheid en beheer instelling     privaat, extern
                                          (2.10 whw en 393 boek 2 bw (jaarrekening)
            6    Raden van                Raden van Toezicht houden toezicht op              privaat*, intern
                 Toezicht                 wettelijke voorschriften en vormgeving
                                          kwaliteitszorgsysteem (9.8 whw)
            7    Colleges van             Colleges van Bestuur zijn onder andere             privaat*, intern
                 Bestuur                  verantwoordelijk voor het systeem van
                                          kwaliteitszorg, waaronder regelmatige
                                          beoordeling van de kwaliteit van opleidingen
                                          (1.18 whw)
            8    Examencommissie          Borging kwaliteit toetsen (examens/                professioneel,
                                          tentamens), richtlijnen voor beoordeling           wettelijk
                                          (7.12b whw)                                        vastgelegde positie,
                                                                                             opleidingsgebonden
            9    Werkveld                 Mogelijke rol in beoordeling eindniveau (via       privaat, extern
                                          oer en examenscommissie)
            *  met uitzondering van de formeel publiekrechtelijke status van de openbare universiteiten en hun
               (door de minister benoemde) Raad van Toezicht
Bron: Huisman en De Vijlder (2012: 24)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>44  toezien op publieke belangen
       In de chemische sector is samenloop van toezicht volgens Ale en Mertens een
       groot probleem (2013). Zij wijzen op de vele instanties die betrokken zijn bij de
       vergunningverlening en handhaving in deze sector. Het externe veiligheidstoe-
       zicht (op milieurisico’s) is vooral een zaak van het bevoegd gezag op lokaal niveau
       (zowel vergunningverlening als handhaving), hoewel er ook bedrijven zijn waar-
       voor de provincie het bevoegd gezag is. Het toezicht op constructieve veiligheid
       ligt ook bij de gemeente, terwijl het toezicht op brandveiligheid berust bij de
       veiligheidsregio’s. Daarnaast zijn er landelijk werkende inspecties voor de interne
       arbeidsveiligheid (Inspectie szw) en het vervoer van gevaarlijke stoffen (Inspectie
       Leefomgeving en Transport). De regionalisering van het externe veiligheids-
       toezicht, de recente ontwikkeling van Regionale Uitvoeringsdiensten, is volgens
       Ale en Mertens geen oplossing voor de integratie van toezichtsignalen naar
       ondernemingen. Zij zijn van mening dat het toezicht op de externe veiligheid
       in een landelijk werkende organisatie zou moeten worden ondergebracht (Ale en
       Mertens 2013: 19).5
2.4    innovaties in het toezicht
       Toezichthouders proberen aan te sluiten bij de veranderende verantwoordelijk-
       heidsverdeling tussen overheid en samenleving. De overheid is immers niet in
       staat om op eigen houtje allerlei weerbarstige, complexe en dynamische proble-
       men op te lossen, maar moet wel samenwerken met tal van andere partijen in
       netwerken of ketens. Deze ontwikkeling laat toezichthouders en de wijze waarop
       zij hun ‘veld’ bejegenen vanzelfsprekend niet onberoerd. Een tweede stimulans
       voor het zoeken naar innovatieve vormen, is de roep om meer effect en efficiency-
       verbetering. Toezichthouders dienen bij te dragen aan het realiseren van ‘een
       compacte overheid’. Onder opeenvolgende kabinetten zijn de budgetten en
       aantallen fte’s voor veel toezichthouders gekrompen en zijn organisaties gefuseerd
       en gereorganiseerd. Toezichthouders moeten daardoor scherpe keuzes maken
       welke taken zij nog kunnen vervullen en welke niet meer (Algemene Rekenkamer
       2013). Innovaties komen tot slot ook voort uit nieuwe technologische ontwikke-
       lingen, vooral op gebied van informatie- en communicatietechnologie, waardoor
       er veel verandert in de processen van informatieverzameling en -selectie van
       toezichthouders. Zo vindt er steeds meer digitale uitwisseling van gegevens plaats
       tussen inspecties. Door bestanden te koppelen kunnen inspecties informatie
       delen, waardoor zij beter geïnformeerd zijn en geïnspecteerden minder informa-
       tieverzoeken krijgen (Inspectieview Bedrijven is een databestand om deze uitwis-
       seling te faciliteren).
       Vrijwel alle toezichthouders zijn op zoek gegaan naar andere, nieuwe vormen van
       toezicht. In deze paragraaf gaan we nader in op de meest voorkomende.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>                                                   toezichtspraktijk: verwachtingen en innovaties  45
2.4.1     sanctionerend toezicht
          Incidenten en structurele misstanden schaden het vertrouwen van de samenle-
          ving. Dat heeft geleid tot ‘nieuwe strengheid’ in het toezicht na een periode waarin
          vooral overleg en samenwerking centraal stonden (cf. Van Montfort 2011).
          Bewindspersonen voelen zich soms ook genoodzaakt om na incidenten ferm op te
          treden en zich te verantwoorden over de wijze van interveniëren door de toezicht-
          houder. Zo schreef de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport aan de
          Tweede Kamer – naar aanleiding van het zwartboek over de igz van de Nationale
          Ombudsman en Tros Radar – dat de igz inmiddels minder gedogend optreedt en
          meer inzet op handhavingsinstrumenten (Ministerie van Volksgezondheid,
          Welzijn en Sport 2012: 8) (zie ook tabel 2.2):
          “de igz heeft vaker verscherpt toezicht ingesteld (zo’n 18 keer bij instellingen in de
          langdurige zorg sinds het Regeer- en Gedoogakkoord), gebruikgemaakt van de
          nieuwe bevoegdheid om boetes op te leggen zodra dat mogelijk was, veel vaker
          praktijken gesloten (zoals operatiekamers, tandartspraktijken, huisartsenpost) en
          beroepsbeoefenaren bij disfunctioneren het uitvoeren van hun werk laten
          opschorten”.6
Tabel 2.2         Toegenomen gebruik van sanctie-instrumenten door de igz
             Instrument                              2008         2009         2010        2011
            Advies aanwijzing Kwaliteitswet          2            4            3           54
            zorginstellingen
            Bevel                                    4            4            6           19
            Aanwijzing Wet klachtrecht cliënten      1            0            1           3
            zorgsector
            Verscherpt toezicht                      6            13           11          27
            Tuchtzaken                               6            18           12          12
            Bestuurlijke boete (en waarschuwingen)   12           12           9 (3)       23 (34)
Bron: Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (2012) Brief van de Minister aan de
Tweede Kamer, Toezicht op de gezondheidszorg door de igz, 17 januari 2012, p. 8
          Ook bij andere toezichthouders is er politieke druk op de aard en omvang van de
          sanctionering. Zo heeft het College bescherming persoonsgegevens (cbp) mede
          onder druk van de bezuinigingen het accent verschoven van het adviseren van
          organisaties en het afhandelen van klachten naar het vervolgen van privacyschen-
          ders en het gebruikmaken van nieuwe handhavende bevoegdheden, zoals de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>46 toezien op publieke belangen
      bestuurlijke boete. Ook markttoezichthouders als de Onafhankelijke Post en Tele-
      communicatie Autoriteit (opta) en de Nederlandse Mededingingsautoriteit (nma)
      zijn door kabinetsbeleid gestimuleerd meer en hogere boetes op te leggen om het
      afschrikwekkend effect te vergroten en bezuinigingstaakstellingen in te vullen
      (Baarsma 2013).7
      De focus op handhaving heeft de aandacht gevestigd op de verschillen in sanctio-
      nerende bevoegdheden tussen toezichthouders. Inmiddels hebben fusies van
      toezichthouders wel geleid tot uniformering van bevoegdheden, zoals bij de acm.
      In verschillende sectoren en ook op Europees niveau is voorts discussie over de
      vraag of er niet meer strafrechtelijke sancties moeten komen voor falende bestuur-
      ders en interne toezichthouders, bijvoorbeeld bij banken en grote ondernemingen.
      Ook de gronden om interne toezichthouders van woningcorporaties, zorg- en
      onderwijsinstellingen hoofdelijk aansprakelijk te stellen, worden verruimd van
      financieel wanbeheer naar onbehoorlijke taakvervulling (zie bijvoorbeeld Ministe-
      rie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap 2013).
      Bij de trend naar meer handhaving en sanctionerend toezicht zijn kritische kantte-
      keningen te plaatsen. Repressief optreden van de toezichthouder leidt in het alge-
      meen tot een afstandelijkere relatie met het veld. Dat kan een negatieve invloed
      hebben op het draagvlak voor de wet- en regelgeving of het toezicht zelf en in
      het verlengde daarvan mogelijk ook op de mate van naleving. Meer sanctionerend
      toezicht leidt dikwijls ook tot (verdere) juridisering van de toezichtrelatie (Daal-
      der 2012). Het gebruik van meer en zwaardere bevoegdheden door toezichthou-
      ders stelt daarom hoge eisen aan het gebruik ervan. De focus op handhaving heeft
      als keerzijde dat organisaties zich juridisch gaan wapenen om het oordeel en de
      bijbehorende sancties van de toezichthouder aan te vechten. Sommige ziekenhui-
      zen schakelen direct de juridische afdeling in op het moment dat de inspectie een
      bezoek aankondigt. Ook in het mededingingstoezicht is sprake van juridisering,
      waardoor de toezichthouder veel tijd kwijt is aan het voorkomen en voorbereiden
      van rechtszaken. Het risico is dat toezichthouders op safe gaan spelen en alleen
      nog maar eenvoudige zaken aanpakken, zodat de kans klein is dat zij voor de rech-
      ter bakzeil halen.
      Of meer handhavende bevoegdheden en strenger optreden daadwerkelijk effectie-
      ver zijn, is ook maar beperkt onderwerp van onderzoek geweest. De ervaring van
      de afm is dat boetes niet altijd het meest effectief zijn, vandaar ook dat sinds 2009
      het aantal sancties van de afm juist is gehalveerd en het aantal informele acties is
      verdrievoudigd (Trappenburg 2012). Internationaal empirisch (gedragsweten-
      schappelijk) onderzoek laat zien dat de relatie tussen sanctionerende handhaving
      (deterrence) en naleving (compliance) op zijn minst complex is (Huisman en
      Beukelman 2007).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 48 ======================================================================

<pre>                                                   toezichtspraktijk: verwachtingen en innovaties      47
2.4.2     risicogericht en selectief toezicht
          Het idee achter risicogericht toezicht is dat de toezichthouder niet meer bij alle
          onder toezicht staande organisaties controleert, maar alleen kijkt naar een selectie
          daarvan op basis van risicoanalyse en risicoprofielen. Het toezicht wordt inten-
          siever daar waar de risico’s groter zijn. Dat betekent bijvoorbeeld dat organisaties
          die goed presteren minder vaak toezichthouders over de vloer krijgen. Risico-
          gericht toezicht gaat dus vaak samen met selectief toezicht: een toezichthouder
          kan achterhalen waar de grote risico’s zitten, zodat de toezichtcapaciteit gerichter
          kan worden ingezet. Zo heeft de Inspectie van het Onderwijs berekend dat ze door
          de invoering van risicogericht toezicht met meer effect haar toezicht uitoefent,
          met gemiddeld 7,5 procent minder personeel. Voor de scholen in het primair en
          voortgezet onderwijs zijn daarmee ook de lasten van het toezicht gemiddeld
          gedaald met ruim 46 procent (Inspectie van het Onderwijs 2010: 5).
          Vrijwel alle toezichthouders doen inmiddels aan (een vorm van) risicogericht
          toezicht. De praktische invulling daarvan verschilt sterk. Dat heeft vooral te
          maken met de interpretatie en operationalisering van het begrip risico. Gaat het
          om maatschappelijke risico’s (zoals onveiligheid, slecht onderwijs, slechte zorg,
          financiële instabiliteit, gebrekkige marktwerking), risico’s op niet-naleving van
          wet- en regelgeving, afbreukrisico’s voor het politiek verantwoordelijke bestuur
          of juridische risico’s (aansprakelijkheidstelling bij falend bestuur of toezicht)?
          Niet al die risico’s zijn eenvoudig en eenduidig te bepalen. De vraag is dus welke
          rol al die verschillende soorten risico’s (kunnen) spelen in de risicoanalyse. De
          risicobeoordeling wisselt ook per kabinet. Zo moest de Inspectie van het Onder-
          wijs zich onder de kabinetten Balkenende vooral richten op zwakke tot zeer
          zwakke scholen, maar moet ze onder het kabinet Rutte ii ook een oordeel geven
          over scholen in de categorieën ‘goed’ en ‘excellent’.8
  Risicobeoordeling
  Risicogericht toezicht kan betekenen dat de toezichthouder minder bedrijven bezoekt en meer
  bezig is met het verzamelen van informatie op grond waarvan risico’s worden blootgelegd. Veel
  toezichthouders hebben inmiddels gespecialiseerde afdelingen voor risico-analyse en -beoorde-
  ling, zoals het Bureau Risicobeoordeling van de nvwa, dat onder meer de risico’s van stoffen die in
  voedingsmiddelen voorkomen onderzoekt. Voorheen controleerden inspecteurs vaak overal even-
  veel en was de risico-inschatting gebaseerd op de intuïtie van de individuele inspecteur. Het rijks-
  inspectiebrede project Programmatisch handhaven brengt via een matrix de risico’s in kaart en
  combineert deze risico’s tot een getal (kans op voorkomen x impact) om op basis daarvan prioritei-
  ten te stellen. Dit maakt het mogelijk om op meer objectieve en consistente wijze risicogebaseerde
  controles uit te voeren.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 48 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 49 ======================================================================

<pre>48 toezien op publieke belangen
      Afhankelijk van het risicoprofiel van de onder toezicht gestelde organisaties kan
      de toezichthouder kiezen voor verschillende benaderingen. Veel toezichthouders
      hanteren inmiddels een soort driedeling in onder toezicht gestelden. Ten eerste de
      ‘koplopers’ of normgetrouwen, bij wie ze het risico op niet-naleving laag inschat-
      ten en met wie ze afspraken maken (convenantenaanpak, gecertificeerde kwali-
      teitssystemen). Ten tweede een welwillende middencategorie die omhoog getild
      moet worden met een combinatie van dienstverlening (advies en voorlichting)
      en sanctionering. En tot slot de ‘achterblijvers’ die onder de norm presteren, zich
      niet aan de regels houden en vooral gecorrigeerd of zelfs bestraft moeten worden.
      Zo heeft de Inspectie Leefomgeving en Transport (ilt) een gedifferentieerde doel-
      groepenbenadering ontwikkeld: “Wij richten onze energie de komende jaren
      vooral op de verdere ontwikkeling van risicogestuurd toezicht: convenanten als
      het kan en aanpakken als het moet. De ‘tussengroep’ willen wij door een combina-
      tie van dienstverlening (voorlichting) en ‘bestraffen’ naar een hoger nalevings-
      niveau brengen.”9 (N.B. de ilt definieert risico dus primair als het risico op niet-
      naleving).
      Een belangrijke vraag is hoe de toezichthouder kan achterhalen welke onder
      toezicht gestelden in welke risicogroepen vallen. Cruciaal is dat de toezichthouder
      over de juiste informatie beschikt en tijdig signalen oppakt als er iets verandert in
      het risicoprofiel. Ook goed presterende organisaties kunnen afglijden bij verande-
      rende omstandigheden, zoals financiële krapte, personele wisselingen of verande-
      rend consumentengedrag. Risicogericht toezicht is inmiddels staande praktijk bij
      de meeste toezichthouders.
      Er zijn ook nadelen en beperkingen verbonden aan risicogericht toezicht. Door
      meer capaciteit in te zetten op de risicobeoordeling aan de hand van beschikbare
      informatie en minder bedrijven en organisaties fysiek te bezoeken, kan toezicht
      verworden tot een papieren exercitie. Als toezichthouders alleen nog maar bij de
      organisaties met grote risico’s en problemen gaan kijken, verliezen ze bovendien
      het bredere overzicht over het gehele veld. De goede voorbeelden, kansen voor
      verbetering en nieuwe veelbelovende ontwikkelingen raken uit beeld als toezicht-
      houders alleen maar gericht zijn op problemen, risico’s en achterblijvers (wrr
      2006).
      Ook kunnen de gemiddeld presterende organisaties risicogericht toezicht als
      verwaarlozing ervaren en zich mogelijk minder geprikkeld voelen om zichzelf te
      verbeteren. Daarnaast blijkt de gepercipieerde pakkans ook een factor die naleving
      beïnvloedt. Zonder de vreemde ogen van de toezichthouder kan de sociale druk
      verdwijnen om zich aan regels te houden, vooral als de intrinsieke motivatie bij
      een bedrijf niet al te hoog is (Huisman en Beukelman 2007). Dergelijke kritiek op
      het risicogerichte toezicht van de Inspectie van het Onderwijs heeft er onder druk
      van de Tweede Kamer toe geleid dat deze inspectie hoe dan ook elke vier jaar alle
</pre>

====================================================================== Einde pagina 49 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 50 ======================================================================

<pre>                                            toezichtspraktijk: verwachtingen en innovaties 49
      basisscholen moet bezoeken. Als de inspectie alleen de zwakke scholen bezoekt,
      verliest zij het overzicht over de staat van de sector als geheel (Ministerie van
      Onderwijs, Cultuur en Wetenschap 2012: 13).10
2.4.3 systeemgericht en metatoezicht
      Toezichthouders schenken steeds meer aandacht aan systeemtoezicht of systeem-
      gericht toezicht; toezicht waarbij de opzet, reikwijdte en werking van kwaliteits-
      en veiligheidssystemen bij organisaties worden vastgesteld (Helderman en
      Honingh 2009). Deze vorm van toezicht gaat uit van het idee dat organisaties zelf
      hun kwaliteit bewaken en dat de toezichthouder alleen beoordeelt of de systemen
      op orde zijn. In de afgelopen decennia heeft het systeemtoezicht een enorme
      ontwikkeling doorgemaakt. Als voorbeeld dienen de geavanceerde veiligheids- en
      kwaliteitssystemen van ondernemingen die risicovolle activiteiten ontplooien,
      zoals vliegtuigmaatschappijen, olieraffinaderijen en ziekenhuizen. In deze secto-
      ren is het ook eigenbelang om veilig te werken en de zichtbaarheid van de gevolgen
      van het handelen van de werknemers is groot. Dat bevordert de motivatie om
      continu te werken aan kwaliteit en veiligheid. Zo is een gezagvoerend piloot juri-
      disch verantwoordelijk voor fouten, brengt hij zijn eigen leven in gevaar met
      onveilig gedrag en zijn de gevolgen van zijn optreden meestal direct zichtbaar.
      Professionals zijn verplicht om zich aan de voorschriften van de systemen te
      houden (zo melden bordjes op locaties van Shell: ‘je werkt hier veilig of je werkt
      hier niet’), maar zij worden ook geacht beredeneerd daarvan af te wijken als de
      situatie daar om vraagt.11
      Het voordeel van systeemgericht toezicht is dat de verantwoordelijkheid voor
      naleving en kwaliteit meer bij de organisaties en bedrijven zelf komt te liggen.
      Naarmate interne systemen van grote bedrijven beter werken en een toezicht-
      houder ook toegang heeft tot die systemen om de kwaliteit te kunnen controleren,
      verwachten sommige toezichthouders zich meer te kunnen beperken tot een
      vorm van metatoezicht. Maar een dergelijke meer terughoudende vorm van
      toezicht betekent niet per se minder werk of lagere kosten. Een toezichthouder
      moet veel kennis hebben van de systemen en van de betreffende organisaties om
      te kunnen beoordelen of bijsturing nodig is. Bovendien blijven reality checks door
      deskundige inspecteurs op de werkvloer nodig om te voorkomen dat de ‘papieren
      werkelijkheid’ van de systemen uit de pas gaat lopen met de echte werkelijkheid.
      Hoe goed een systeem ook is, elk systeem heeft baat bij permanente aanpassing op
      basis van praktijkervaring, ook om te zorgen dat mensen zich bewust blijven van
      risico’s. Entropie of systeemerosie wordt vaak pas zichtbaar nadat er dingen zijn
      misgegaan (Mertens 2011: 101-105).
      Er zijn dan ook kritische geluiden te horen over de meerwaarde van systeemge-
      richt toezicht. Zo zijn in een aantal sectoren de condities voor systeemgericht
</pre>

====================================================================== Einde pagina 50 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 51 ======================================================================

<pre>50    toezien op publieke belangen
         toezicht niet in voldoende mate aanwezig, zoals de motivatie tot zelfregulering
         (Helderman en Honingh 2009). Ale en Mertens (2012) zijn kritisch over systemen
         als aangrijpingspunt van toezicht in chemische bedrijven met risico’s op zware
         ongevallen. Een ‘veiligheidsmanagementsysteem’ (vms) is hun ogen veeleer een
         communicatiehulpmiddel, zowel binnen de organisatie als tussen de organisatie
         en de omgeving. Het al dan niet hebben van een dergelijk systeem is op zichzelf
         echter geen indicatie voor de veiligheid van een onderneming. Het risico is
         immers aanwezig dat een vms een papieren werkelijkheid is. Eigen fysieke waar-
         neming van de ‘bouten en moeren’ door een inspectie blijft noodzakelijk. Een
         toezichthouder moet zelf kunnen vaststellen hoe ‘de toestand’ is, hij moet geen
         genoegen nemen met een document of mededeling daarover van de onder toezicht
         gestelde. Systeemtoezicht vraagt van de toezichthouder dus ook een hoge mate
         van (dure) deskundigheid. Toezicht zonder deskundigheid is overlast, deskundig
         toezicht is dat nooit, aldus Ale en Mertens (2012: 51).
         Ook op het gebied van voedselveiligheid is er een verschuiving gaande van
         toezicht op producten naar toezicht op het productieproces en op de door bedrij-
         ven gebruikte controlesystemen. De nvwa laat daarbij het primaire toezicht door
         interne en private toezichthouders uitvoeren en houdt dan zelf systeemtoezicht
         en ‘tweedelijnstoezicht’. Deze vorm van metatoezicht stuit wel op de grenzen
         van Europese regelgeving. Zo heeft het Europese Food and Veterinary Office
         Nederland op de vingers getikt, omdat certificering van producten van dierlijke
         oorsprong is gebaseerd op systeemverificatie in plaats van op inspectie van fysieke
         producten (Havinga en Van Waarden 2013).
2.4.4    privaat toezicht (certificering en accreditatie)
         Zowel in het risicogerichte als systeemgerichte toezicht kijken toezichthouders in
         toenemende mate naar de certificering van systemen, processen, personen en
         producten. Certificering is het geheel van activiteiten op grond waarvan een onaf-
         hankelijke, deskundige en betrouwbare instelling vaststelt en schriftelijk kenbaar
         maakt dat er een gerechtvaardigd vertrouwen bestaat dat een duidelijk omschre-
         ven object (een product, proces, systeem of de vakbekwaamheid van een persoon)
         voldoet aan vooraf gestelde eisen (Ministerie van Economische Zaken 2003: 34).
         Het verschil met een keurmerk is dat iedereen keurmerken kan toekennen, terwijl
         een certificaat wordt verstrekt door een onafhankelijke derde. Bij wettelijke certi-
         ficeringsregelingen wijst de overheid instellingen aan die verantwoordelijk zijn
         voor het opstellen en beheren van certificatieschema’s op basis van wettelijke
         eisen. Accreditatie is het geheel van activiteiten op grond waarvan een gezagheb-
         bend lichaam vaststelt en schriftelijk kenbaar maakt dat een instelling of persoon
         competent is om bepaalde taken uit te voeren.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 51 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 52 ======================================================================

<pre>                                      toezichtspraktijk: verwachtingen en innovaties  51
Het achterliggende idee is dat met privaat toezicht de effectiviteit toeneemt,
omdat het de primaire verantwoordelijkheid voor veiligheid en kwaliteitsbewa-
king verplaatst naar marktpartijen of semipublieke dienstverleners, waardoor de
acceptatie en naleving van regels groter zal zijn. De efficiëntie zou ook toenemen,
omdat de kosten voor dit toezicht voor rekening komen van de onder toezicht
gestelden. Een illustratie van dit beleid was de aankondiging van de zogenaamde
‘inspectievakantie’ in het regeerakkoord van het kabinet Rutte I (2010: 12): bij
deugdelijke zelfregulering (certificering) moest met minder inspectieonderzoeken
per bedrijf worden volstaan. Twee jaar na invoering telde de Raad voor Accredita-
tie echter nog maar vier voorbeelden van een ingevoerde inspectievakantie.12
Toezichthouders hebben wisselende ervaringen met certificering en accreditatie.
In marktsectoren is het een essentieel onderdeel van kwaliteitssystemen, maar
wanneer publieke belangen en wettelijke taken in het geding zijn, zijn toezicht-
houders terughoudend om te zeer te vertrouwen op certificering (Bokhorst 2011).
Veel toezichthouders vragen zich af of certificering daadwerkelijk leidt tot
voldoende veiligheid en kwaliteit. Certificeringsinstellingen hanteren doorgaans
gedetailleerde toetsingskaders, maar toetsen in de regel niet aan bredere publieke
belangen. De certificeerders hebben vaak ook een hybride karakter, waarbij ze
publieke taken met commerciële activiteiten combineren. Deze certificeerders
zien zichzelf meer als zakelijke en commerciële dienstverleners dan als toezicht-
houders namens de overheid. Inspecties hebben beperkte sanctie-instrumenten
om certificeringsinstellingen bij te sturen (alleen schorsing, geen bestuurlijke
boetes). Bij hen heerst de nodige scepsis over privaat toezicht en certificering.
Certificaten zijn nuttig als hulpmiddel, maar een kritische houding ten opzichte
van certificaten door toezichthouders is gerechtvaardigd (Bokhorst 2011). De
verwachte opbrengsten van certificering blijken niet altijd realistisch. Het deels
vervangen van inspectietoezicht door meer certificering kan de overheid besparin-
gen opleveren. De kosten voor bedrijven en instellingen nemen dan wel toe. Dat
hoeft overigens niet bezwaarlijk te zijn, zeker niet wanneer een sector zelf ook
baat heeft bij goed toezicht.
Het is – nog – onduidelijk hoe effectief en efficiënt dit publiek-private stelsel als
geheel is. Grootschalig gebruik van certificering binnen het nalevingstoezicht kan
op gespannen voet komen te staan met het uitgangspunt in de Algemene wet
bestuursrecht (Awb) dat de overheid primair verantwoordelijk is voor nalevings-
toezicht. Certificering mag er dus niet voor in de plaats komen. De publieke
toezichthouder blijft voor de Awb eindverantwoordelijk voor het nalevingstoe-
zicht. Dit uitgangspunt is ook verwoord in het kabinetsstandpunt over het gebruik
van certificering en accreditatie in het kader van overheidsbeleid (Ministerie van
Economische Zaken 2003).13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 52 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 53 ======================================================================

<pre>52    toezien op publieke belangen
2.4.5    horizontalere benaderingen
         Vanuit de politieke en maatschappelijke wens om een groter beroep te doen op
         maatschappelijke zelfregulering en om in te spelen op meer horizontale verhou-
         dingen in de samenleving (bijv. Coalitieakkoord kabinet Balkenende iv 2007;
         Commissie Regeldruk Bedrijven 2007; wrr 2002), is in verschillende domeinen
         een ‘vertrouwensbenadering’ voor het toezicht uitgewerkt. Dit gebeurt dan onder
         titels als high trust, high penalty, ‘horizontaal toezicht’, of ‘vertrouwen tenzij’.
         Naast de ‘nieuwe strengheid’ van meer sanctionerend toezicht lijkt er tegelijkertijd
         ook sprake van een ‘nieuwe rekkelijkheid’.
         ‘High trust, high penalty’ principe
         Markttoezichthouders, zoals de nma, de opta en de Consumentenautoriteit, maar
         ook inspecties als de igz combineren de vertrouwensbenadering met een sanctio-
         nerende benadering onder het motto high trust, high penalty (Ministerie van
         Economische Zaken, Landbouw en Innovatie 2011; Ministerie van Volksgezond-
         heid, Welzijn en Sport 2012). Vooraf dienen bedrijven en instellingen zoveel
         mogelijk vertrouwen, vrijheid en ruimte te krijgen om regels na te leven, maar
         wie nadien dat vertrouwen blijkt te hebben beschaamd, moet door de overheid
         stevig aangepakt worden. De high penalty kan dan bovendien goed uitpakken voor
         de schatkist in de vorm van hogere boeteopbrengsten.
         In de praktijk blijkt deze vertrouwensbenadering niet zo eenvoudig vorm te
         geven. Toezichthouders mogen volgens velen niet te goed van vertrouwen zijn,
         want dan gaan ze wellicht overtredingen over het hoofd zien. Als ze te wantrou-
         wend zijn verdwijnen de voordelen van de vertrouwensbenadering, zoals minder
         administratieve lasten en lagere kosten. Uit een evaluatie van de opta blijkt dat
         alle marktpartijen kritisch staan tegenover de toepassing van high trust als
         toezichtstrategie: “Afhankelijk van de (positie van de) marktpartij die door de
         onderzoekers is geraadpleegd vinden zij dat opta of te goed van vertrouwen is
         of te wantrouwend” (Ministerie van Economische Zaken (2009: 5).
         ‘Horizontaal toezicht’ en ‘Vertrouwen tenzij’
         De Belastingdienst is in 2005 begonnen met wat zij ‘horizontaal toezicht’ noemt,
         waarbij het wederzijds vertrouwen tussen belastingplichtige en de Belastingdienst
         centraal staat en vooraf afspraken worden vastgelegd over de naleving en hand-
         having van de belastingplicht. Het afsluiten van convenanten begon als succes-
         volle praktijk bij grote bedrijven, maar in 2013 nemen ook 90.000 ondernemingen
         in het midden- en kleinbedrijf deel aan een horizontaal convenant via hun fiscale
         dienstverleners (Ministerie van Financiën 2013). De Belastingdienst liep voorop in
         het op grote schaal afsluiten van convenanten met belastingplichtigen, maar
         inmiddels is die praktijk overgenomen door andere toezichthouders en buiten-
         landse belastingdiensten.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 53 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 54 ======================================================================

<pre>                                                 toezichtspraktijk: verwachtingen en innovaties  53
        Vanuit een op vertrouwen gebaseerde visie op toezicht streven toezichthouders als
        de ilt, de Inspectie szw en de nvwa naar samenwerking met bonafide bedrijven
        en bedrijfstakken die een vorm van zelfregulering hanteren. Deze inspecties
        hebben gekozen voor een verschuiving van klassiek repressief toezicht naar
        dienstverlening, communicatie en metatoezicht. ‘Koplopers’ die aan de hand van
        verantwoordingsinformatie en (gecertificeerde) kwaliteitssystemen kunnen laten
        zien dat ze regels en kwaliteitseisen goed naleven, kunnen met deze toezichthou-
        ders afspraken maken in de vorm van convenanten. De ilt en nvwa sluiten ook
        gezamenlijk convenanten af, zoals met Intertoys Holland b.v. over productveilig-
        heid, transport en milieu.
        Het succes van convenanten varieert per sector en hangt ook af van de mix van
        beleidsinstrumenten waarbinnen convenanten een rol spelen. Uit sommige evalu-
        aties blijkt dat convenanten een succes zijn. Zo is het ziekteverzuim in sectoren
        met een arboconvenant tussen 1999 en 2005 gedaald met 28 procent tegenover een
        daling van 11 procent in sectoren zonder convenant. De extra daling zou die secto-
        ren 450 miljoen euro per jaar schelen (Ministerie van Sociale Zaken en Werkgele-
        genheid 2007). Inmiddels constateert de Inspectie szw in het jaarverslag over 2011
        een daling in de naleving van de arboconvenanten (Inspectie szw 2011). In andere
        sectoren is er meer discussie over en kritiek op de werkzaamheid van convenan-
        ten. Bressers, De Bruijn en Lulofs (2004) oordelen positief over milieuconvenan-
        ten in Nederland. Wel blijkt dat convenanten voor hun effectiviteit vaak afhanke-
        lijk zijn van andere instrumenten waarmee druk is uit te oefenen. Overleg alleen is
        niet voldoende, het gaat om de juiste mix van overleg en druk uitoefenen.
Horizontaal toezicht van de Belastingdienst geëvalueerd
In 2012 concludeerde de Commissie Stevens dat de Belastingdienst terecht de cultuuromslag heeft
gemaakt naar horizontaal toezicht, maar dat de dienst te lang in de ‘intuïtieve fase’ is blijven
hangen, waarbij het concept ‘horizontaal toezicht’ als geloof door de leiding is verkondigd
(Commissie Stevens 2012). De Belastingdienst is volgens de commissie te laat en onvoldoende
overgestapt naar de fase van rationalisatie, waarbij de voor- en nadelen en de voorwaarden waar-
onder horizontaal toezicht werkt concreet in kaart worden gebracht. Op basis van een enquête
onder 3500 medewerkers (60 procent respons) constateerde de commissie dat de cultuuromslag te
veel losgezongen is geraakt van de werkvloer, omdat de eigen medewerkers onvoldoende in het
proces zijn meegenomen. Medewerkers kunnen het concept daardoor ook niet altijd goed naar
buiten toe uitleggen.
Horizontale vormen van toezicht hebben als risico dat de toezichthouder zich laat inpakken door
de onder toezicht gestelden (regulatory capture), omdat toezicht in een horizontale relatie meer
gericht is op samenwerking en vertrouwen. Horizontaal en verticaal toezicht moeten daarom
volgens de commissie meer in balans gebracht worden, ook in de beeldvorming naar buiten toe.
De Belastingdienst moet steekproeven op betrouwbaarheid blijven doen om mensen het gevoel te
</pre>

====================================================================== Einde pagina 54 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 55 ======================================================================

<pre>54     toezien op publieke belangen
   geven dat de wet wordt gehandhaafd. Vertrouwen moet gerechtvaardigd zijn en niet ontaarden in
   lichtvaardig vertrouwen. Het is opvallend dat de Belastingdienst tot het moment van de evaluatie
   geen enkel convenant had ingetrokken. Convenanten zijn wel opgezegd door teleurgestelde ‘klan-
   ten’ die de lasten van het toezicht niet zagen dalen. Om empirisch te achterhalen wat het effect van
   horizontaal toezicht is, zou meer onderzoek gedaan moeten worden. In reactie op de evaluatie
   geeft de minister van Financiën aan dat de Belastingdienst het evenwicht tussen horizontaal en
   verticaal toezicht meer zal gaan bewaken (Ministerie van Financiën 2013).14
           Het bepalen van de juiste balans tussen toezicht en vertrouwen of tussen horizon-
           taal en verticaal toezicht, vraagt om goed onderzoek. Lang niet iedereen is over-
           tuigd van de meerwaarde van horizontaal toezicht of een vertrouwensbenadering
           in het toezicht.15 Maatschappelijke organisaties zoals de vakbeweging en de Consu-
           mentenbond hebben kritiek geuit op de nieuwe rekkelijkheid in het toezicht en de
           terugloop van de inspectiefrequentie bij de Inspectie szw en de nvwa als gevolg
           van bezuinigingen (fnv 2011; Consumentenbond 2013). Volgens de vakbeweging
           krijgt een bedrijf in Nederland gemiddeld één keer in de zesenveertig jaar bezoek
           van een arbeidsinspecteur. In Nederland is er slechts één inspecteur op dertigdui-
           zend werknemers, terwijl de internationale norm één op tienduizend is. Daarmee
           maakt de Nederlandse overheid zich volgens fnv, cnv en mhp schuldig aan schen-
           ding van verdragen van de Internationale Arbeidsorganisatie (ilo).16
2.4.6      noemen, roemen en verdoemen
           Naast versterking van het sanctionerend toezicht door het verzwaren van de sanc-
           ties, werken toezichthouders aan alternatieve vormen van sanctionering. Zo’n
           alternatief is noemen, roemen en verdoemen. De toezichthouder kan informatie
           over risico’s, prestaties of nalevingsgedrag gebruiken om op basis daarvan bezoe-
           ken te plannen, een oordeel te vellen en mogelijk te interveniëren. De toezicht-
           houder kan er echter ook voor kiezen om die informatie openbaar te maken, zodat
           burgers zelf een oordeel kunnen vellen en hun keuzegedrag daarop aanpassen.
           Steeds vaker verschijnen ranglijsten waaruit de burger zelf kan aflezen wie de
           koplopers, middenmoters en achterblijvers zijn.
           Het dagblad Trouw dwong via een rechterlijke wob-procedure de Inspectie van
           het Onderwijs tot het openbaar maken van prestatiegegevens van scholen (Dijk-
           stra et al. 2001: 177). Inmiddels heeft de inspectie een actief openbaarmakingsbe-
           leid voor het inspectie-oordeel over scholen en publiceert zij bijvoorbeeld ook de
           namen van gemeenten die wel en niet voldoen aan wettelijke toezichtstaken in het
           kader van de kinderopvang.17 Een ander voorbeeld is het in 2013 geïntroduceerde
           predicaat ‘excellente school’ om scholen uit te dagen tot topprestaties. De bedoe-
           ling is dat de Inspectie van het Onderwijs deze eretitel jaarlijks gaat toekennen aan
</pre>

====================================================================== Einde pagina 55 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 56 ======================================================================

<pre>                                              toezichtspraktijk: verwachtingen en innovaties  55
       de 50 beste scholen. De Onderwijsraad is van mening dat deze inspectie zich nog
       meer kan inzetten voor kwaliteitsbevordering door scholen met elkaar te vergelij-
       ken en ze feedback te geven (Onderwijsraad 2013: 26).
       Het openbaar maken van risico-indicatoren, prestatie-informatie of andere bevin-
       dingen van het toezicht voorziet in een informatiebehoefte bij burgers, maar veel
       organisaties beschouwen het als een ingrijpende interventie. Noemen, roemen en
       verdoemen kunnen grote gevolgen hebben voor het voortbestaan van organisaties
       en de arbeidsvreugde van de medewerkers. Zeker in een competitieve omgeving
       waarbij burgers en consumenten hun keuzegedrag bepalen aan de hand van
       publieke risico- en prestatie-informatie zijn organisaties erg gevoelig voor reputa-
       tiewinst en -verlies. Sommige bedrijven betalen liever een boete dan dat ze publie-
       kelijk reputatieverlies leiden waarvan de schade vele malen groter is dan het boete-
       bedrag. Uit openbaarmaking van gegevens kan bovendien een onjuist, eenzijdig of
       inmiddels achterhaald beeld opdoemen, dat vervolgens buitenproportionele effec-
       ten kan hebben op de instroom van nieuwe patiënten, leerlingen of cliënten (Van
       Erp en Mein 2013: 52).
       Een voordeel van openbaarmaking van gegevens is dat de toezichthouder zelf niet
       hoeft te interveniëren en dat burgers keuzes kunnen maken. De toezichthouder
       moet vooral zorgen dat de informatie betrouwbaar, actueel en niet eenzijdig is,
       en geen vertekend beeld oplevert. Dat is nog niet zo eenvoudig. De verstrekkende
       gevolgen van het openbaar maken van informatie dwingen de publicerende
       toezichthouder tot extra zorgvuldigheid en dat kost tijd en menskracht. Open-
       baarmaking is ook voor de toezichthouder niet zonder risico’s, want bij ten
       onrechte geschade reputaties kan een schadevergoeding dreigen of kan de
       toezichthouder zelf reputatieschade oplopen. Openbaarmaking van gegevens is
       dan ook aan allerlei (wettelijke) voorwaarden gebonden.
       Toch heeft de wetgever hooggespannen verwachtingen van de inzet van dit
       instrument door toezichthouders. Zo staat in de toelichting bij een nieuwe rege-
       ling voor openbaarmaking van gegevens in de domeinen van de Nederlandse
       Voedsel- en Warenautoriteit, de Inspectie voor de Gezondheidszorg en de Inspec-
       tie Jeugdzorg dat het doel niet alleen het vergroten van de transparantie is, maar
       ook het vergroten van vertrouwen en naleving:
“Doordat burgers en bedrijven beter geïnformeerd raken over het functioneren van de toezicht-
houders en over het functioneren van bedrijven, instellingen en beroepsbeoefenaren, zal het
vertrouwen in de overheid kunnen toenemen en dat zal het nalevingsniveau van wet- en regelge-
ving verhogen.”18
</pre>

====================================================================== Einde pagina 56 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 57 ======================================================================

<pre>56      toezien op publieke belangen
            Uit onderzoek van Van Erp (2011) in het domein van de afm blijkt dat openbaar-
            making niet voor alle beoogde doelen een geschikt instrument is en dat noemen en
            roemen niet altijd goed werkt. Uit een enquête onder zorgprofessionals blijkt dat
            de meeste respondenten openbaarmaking van inspectie-oordelen een goed instru-
            ment vinden voor het informeren van cliënten en het bieden van transparantie
            over de werkwijze van de igz (Van Erp en Mein 2013). Veel minder steun is er voor
            openbaarmaking als handhavingsinstrument. Transparantie werkt wel als prikkel
            tot naleving, maar het vertrouwen in zorginstellingen wordt er veeleer kleiner dan
            groter door. Negatieve boodschappen klinken bij publiek en media verder en
            langer door dan positieve boodschappen.
            Als overtreding van de norm eerder regel dan uitzondering is, kan openbaarma-
            king het beeld bevestigen dat in een bepaalde sector de sociale normen niet over-
            eenstemmen met de wettelijke normen en onder toezicht gestelden sterken in
            hun normafwijkende gedrag. Meer transparantie legt niet alleen het functioneren
            van organisaties bloot, maar ook dat van de toezichthouder zelf. Als er veel norm-
            overtredingen zijn of als de toezichthouder alleen de kleine zaken aanpakt, zal de
            vraag naar voren komen of het toezicht wel adequaat is. Openbaarmaking kan zich
            dus ook tegen de toezichthouder keren (Van Twist et al. 2013). Uit onderzoek blijkt
            overigens dat transparantie wel kan leiden tot behoud van vertrouwen bij burgers
            met een positief beeld van de overheid als de informatie niet negatief is.19
2.4.7       burgertoezicht
            Overheidstoezicht wordt steeds vaker uitgeoefend samen met burgers of vanuit
            het belevingsperspectief van burgers, bijvoorbeeld door de inzet van lekeninspec-
            teurs en mystery clients, via consumentenprogramma’s, via websites of via
            noemen, roemen en verdoemen. Toezichthouders kunnen burgers betrekken bij
            het bepalen van hun prioriteiten en bij de uitvoering van toezicht in de fase van
            informatieverzameling. Burgers kunnen dienen als ‘ogen en oren’ van de toezicht-
            houder, omdat zij misstanden kunnen melden en aan de kaak kunnen stellen.
            Zo heeft de Nederlandse Zorgautoriteit (nza) in 2010 332 signalen van onder
            anderen consumenten nader onderzocht en in 2009 419. De meeste signalen
            gingen over tarieven en prestaties van zorgaanbieders, mogelijk misbruik van een
            machtspositie door zorgverzekeraars en het verstrekken van onjuiste, onvolle-
            dige, onduidelijke en/of misleidende informatie door zorgverzekeraars en zorg-
            kantoren (nza 2011: 7).
   Care Quality Commission in Engeland
   De Engelse toezichthouder voor kwaliteit van de gezondheidszorg, de Care Quality Commission,
   is actief met het inzetten van burgers. Ervaringsdeskundigen (patiënten, maar ook mantelzorgers)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 57 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 58 ======================================================================

<pre>                                                      toezichtspraktijk: verwachtingen en innovaties 57
   worden zeer actief betrokken bij de toezichtspraktijk. Onder de titel ‘experts by experience’
   maken lekenadviseurs deel uit van de inspectieteams. De commissie heeft zich daarnaast ook
   verplicht minstens één ervaringsdeskundige in het bestuur op te nemen. Bovendien maakt de
   inspectie gebruik van panels die hun mening geven over specifieke onderwerpen in de zorg en het
   beleid dat de commissie ten aanzien van deze onderwerpen ontwikkelt, zoals kwaliteitsnormen.
   Een van deze panels bestaat bijvoorbeeld uit mensen die gedwongen zijn opgenomen in een
   psychiatrische instelling, of dat in het verleden zijn geweest (cqc 2009).
2.5       ontoereikende kennis over de effectiviteit van
          toezicht
2.5.1     beperkt inzicht in doorwerking van innovaties op de werkvloer
          In hun meerjarenbeleidsplannen en jaarplannen kondigen toezichthouders regel-
          matig innovaties in de uitoefening van hun toezicht aan. Het is echter de vraag in
          hoeverre die innovaties doorklinken in het werk van de individuele toezichthou-
          der ‘op de werkvloer’. Mascini en Van Wijk (2009: 25) constateren dat de periode
          waarin controleurs van de vwa waren aangesteld van invloed is op hun stijl van
          toezicht houden. Controleurs die aangesteld waren in een periode dat zij ruime
          verantwoordelijkheid kregen voor een eigen rayon waren het meest overredend in
          hun toezichtstijl, terwijl controleurs die bij hun indiensttreding moesten werken
          aan de hand van een checklist waarbij elke overtreding moest worden gesanctio-
          neerd, het meest bestraffend waren in hun optreden. Het beleid van de organisatie
          op het moment van indiensttreding blijkt een blijvende invloed te hebben op
          de stijl van de controleur, ook al wijzigt daarna het beleid van de organisatie.
          Inspecteurs die na de incidenten in Enschede en Volendam de vwa binnenkwa-
          men, zijn meer geneigd tot ‘checklisttoezicht’ en gefocust op handhaving. Ook
          bij de igz blijken het oordeel en het optreden van de inspecteurs persoons-
          afhankelijk. De verschillen in beoordeling door inspecteurs zijn aanzienlijk,
          waardoor onder toezicht gestelden niet altijd begrijpen op basis van welke criteria
          een inspecteur tot zijn oordeel komt (Tuijn et al. 2009).
          In het verleden was de persoonlijke inkleuring van toezicht door individuele
          inspecteurs van groot belang. Tegenwoordig is de werkwijze van toezichthouders
          meer gedisciplineerd door de organisatie, maar nog steeds beschikken zij over
          discretionaire ruimte en individuele stijlen van toezicht die niet altijd correspon-
          deren met de algemeen afgesproken stijl.20 Wat deze ‘contactambtenaren’ doen
          kan in zekere zin worden omschreven als het uitoefenen van leiderschap. Hoewel
          zij zich op lagere niveaus van de organisatiehiërarchie bevinden en meestal geen
          leiding geven aan ‘ondergeschikten’, beschikken zij – net als hun tegenhangers aan
          de top van de organisatie – over een zekere mate van beleidsvrijheid in complexe
</pre>

====================================================================== Einde pagina 58 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 59 ======================================================================

<pre>58    toezien op publieke belangen
         omgevingen en hebben hun beslissingen belangrijke consequenties voor degenen
         die onder toezicht staan. Zoals hun organisaties deel uitmaken van complexe
         netwerken, zo opereren zij ook in een web van invloeden die bepalend zijn voor
         wat zij doen en hoe zij dat doen (Vinzant en Crothers 1998: 11). Een belangrijke les
         die ook andere toezichthouders van de Commissie Stevens (2012) kunnen leren,
         is dat voor de doorwerking van innovaties aansluiting nodig is tussen de ‘kleine
         leiders’ aan de frontlijn, op het niveau van de werkvloer, en de leidinggevende
         toezichthouders aan de top van inspecties en marktautoriteiten (Mertens 2011:
         128-140; Mertens en Spaninks 2013).
2.5.2    beperkte effectmeting van toezichtinterventies
         Een belangrijke vraag is ook hoe effectief de verschillende vormen van toezicht
         zijn. Het inzicht in de effectiviteit van zowel ‘klassieke’ als ‘innovatieve’ vormen
         van toezicht is echter beperkt. Welke interventies werken nu werkelijk? (Uiter-
         mark et al. 2012). Een deel van het effectiviteitsonderzoek levert geen inzicht op,
         omdat het methodologisch niet aan de maat is. Veel onderzoek in opdracht van
         toezichthouders zelf wordt bovendien niet of nauwelijks openbaar gemaakt.
         Zo heeft een toezichthouder interessant quasi-experimenteel onderzoek gedaan
         om de hygiëne bij Chinese restaurants te verbeteren. Daaruit blijkt hoe zeer
         contextfactoren en kenmerken van de doelgroep bepalend zijn voor de effectiviteit
         van interventies. De restauranthouders zagen boetes meer als het betalen van
         een aflaat, waardoor het opleggen van boetes geen invloed had op het nalevings-
         niveau. Vandaar dat de toezichthouder zijn aanpak over een andere boeg gooide
         met een voorlichtingstraject in het Chinees door een topkok als rolmodel. De
         naleving steeg significant ten opzichte van de controlegroep. Helaas was dit onder-
         zoek eenmalig, is deze aanpak niet voortgezet en is het onderzoek ook niet gepu-
         bliceerd.21
         Ayres en Braithwaite (1992) hebben de interventies van toezichthouders gerang-
         schikt in een piramidale structuur. Deze is door Winter (2010) (vrij) vertaald in
         figuur 2.2.
         Kernidee is dat de toezichthouder onder aan de piramide begint met milde maatre-
         gelen en pas opschaalt naar zwaardere sancties als een lichtere interventie niet
         werkt (Ayres en Braithwaite 1992: 35). Tot de interventies behoren advies, infor-
         mele sancties en formele sancties die bestuursrechtelijk of strafrechtelijk van aard
         kunnen zijn. Voorbeelden van bestuursrechtelijke sancties zijn: last onder dwang-
         som (de overtreder moet zelf een einde maken aan de overtreding en moet een
         geldbedrag betalen voor elke periode dat de overtreding voortduurt); bestuurs-
         dwang (de overheid maakt een einde aan de overtreding, op kosten van de over-
         treder); de bestuurlijke boete en eventueel intrekking van een vergunning. Deze
         piramide werkt als hulpmiddel om te bepalen welk instrument een toezichthouder
</pre>

====================================================================== Einde pagina 59 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 60 ======================================================================

<pre>                                                   toezichtspraktijk: verwachtingen en innovaties 59
Figuur 2.2       De interventiepiramide
                                                  Strafvervolging
                                          Sluiten, intrekken vergunning
                                          Last onder bestuursdwang en
                                      dwangsom, boete, naming & shaming
                                                   Waarschuwen
                            Intensieve controle, informele sociale controle, coöperatie
                           Overtuigen, instrueren en adviseren, compliance assistance
Bron: Winter (2010: 9)
          het best kan kiezen. Het idee van opschalen werkt vooral wanneer een toezicht-
          houder een langdurige relatie met een organisatie heeft en deze organisatie ook
          kan leren van haar eerdere gedrag.22
          Het (wetenschappelijk) onderzoek naar de effecten van toezicht is in het ene
          domein verder ontwikkeld dan in het andere. Soms spelen de toezichthouders
          zelf een belangrijke rol in de ontwikkeling van effectiviteitsonderzoek. Sommige
          toezichthouders hebben kennis en kunde rond het onderzoek naar (de effecten
          van) hun toezicht bijvoorbeeld ondergebracht in eigen kennisafdelingen.
          De igz heeft in samenwerking met diverse onderzoeksinstellingen een Acade-
          mische Werkplaats Toezicht opgericht, en kent een bijzondere leerstoel en een
          onderzoeksprogramma over effecten van toezicht.23 Ook in een aantal andere
          domeinen zijn leerstoelen ingesteld. Verschillende (medewerkers van) toezicht-
          houders publiceren over de resultaten van hun toezicht of specifieke interven-
          ties.24
          Het onderzoek naar de effecten van markttoezicht (mededingingstoezicht, econo-
          mische regulering en financieel toezicht) is relatief ver ontwikkeld en internatio-
          naal van karakter (cf. Kovacic 2006; Bergman 2008; Don et al. 2008). Verschil-
          lende markttoezichthouders proberen de effecten van hun toezicht vast te stellen
          en verantwoorden zich daarmee publiekelijk.25 De nma berekent sinds 2002 de
          outcome van haar mededingingstoezicht (Kemp et al.2010; Kemp et al. 2012).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 60 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 61 ======================================================================

<pre>60      toezien op publieke belangen
           Daarbij probeert de nma een inschatting te geven van het bedrag per huishouden
           dat het mededingingstoezicht oplevert. In 2011 kwam de nma bijvoorbeeld uit
           op een bedrag van 36 euro per huishouden. Hoewel de nma daarbij behoorlijke
           (methodologische) slagen om de arm houdt (cf. cpb 2012; Van Damme 2012) is het
           een belangrijke aanzet om opbrengsten van het mededingingstoezicht zichtbaar
           te maken. Ook externe evaluaties die de afgelopen jaren zijn uitgevoerd naar het
           functioneren van verschillende marktautoriteiten, bieden in meer of mindere
           mate aanknopingspunten voor inzicht in de opbrengsten van hun toezicht.26
           In sommige domeinen spelen de toezichthouders zelf een minder voorname rol bij
           het in kaart brengen van de effecten en opbrengsten van hun toezicht. Het is lastig
           om dit verschil te verklaren. Wellicht zijn organisatiegebonden kenmerken van de
           toezichthouders een verklarende variabele, zoals: omvang en dus kritische massa
           (mensen en middelen), focus van het toezicht (gericht op handhaving of kwali-
           teitsborging), historische achtergrond of ontwikkelingsfase, het gemiddelde oplei-
           dingsniveau van medewerkers of de professionele attitude ten aanzien van effect-
           evaluatie.27 Aanzetten tot het hanteerbaar maken van effectmeting zijn nog maar
           mondjesmaat beschikbaar.28 Daar komt bij dat het openbaar maken van effect-
           onderzoek of het extern laten onderzoeken van de effectiviteit soms lastig is door
           geheimhoudingsverplichtingen, zoals in het financiële toezicht.29
           Onderzoek naar de effectiviteit van toezicht is bepaald niet eenvoudig. Het is vaak
           moeilijk om de experimentele condities te creëren die een gerandomiseerd verge-
           lijkend onderzoek mogelijk maken (Cartwright en Hardie 2012). Lang niet alle
           effecten zijn te kwantificeren, te meten of in geld uit te drukken. Dat neemt niet
           weg dat er voor het beoordelen van de effectiviteit van toezicht diverse vormen
           van onderzoek beschikbaar zijn (zie kader).
   Effectiviteit van toezicht: vormen van onderzoek
   Als ‘hoogste’ vorm van bewijsvoering voor effectiviteit geldt in het algemeen de randomised
   controlled trial (rct). Daarin vergelijkt de onderzoeker onder experimentele condities de effecten
   van het al dan niet toepassen van een bepaalde interventie. Voor toezichtinterventies zijn derge-
   lijke studies echter niet of nauwelijks verricht. Ook in de toekomst zal het niet gemakkelijk zijn
   deze onderzoeksvorm toe te passen, hoewel hij bruikbaar is voor de evaluatie van relatief eenvou-
   dige, ten opzichte van een vergelijkingsgroep redelijk te blinderen en op de korte termijn gerichte
   handhavingsinterventies. Bijvoorbeeld als in een goed gedefinieerde groep onder toezicht gestel-
   den een scherp omschreven gedragsverandering wordt onderzocht. De rct zal niet geschikt zijn
   om te beoordelen of complexe, moeilijk of niet te blinderen toezichtregimes op langere termijn
   de uitkomsten verbeteren. Dat betekent dat voor het beoordelen van de effectiviteit van toezicht
   dikwijls andere, meer observationele en kwalitatieve onderzoeksvormen in aanmerking komen,
   zoals:
</pre>

====================================================================== Einde pagina 61 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 62 ======================================================================

<pre>                                                      toezichtspraktijk: verwachtingen en innovaties         61
   – Quasi-experimentele of observationele follow-up studies. Dergelijk onderzoek is vooral geschikt
      voor het in kaart brengen van al dan niet gewenste trends op basis van beschikbare gegevensbe-
      standen. Met correlationele studies, voor-na vergelijkingen en longitudinale analyses kan meer of
      minder aannemelijk worden gemaakt dat deze trends het gevolg zijn van toezichtinterventies. Aan
      zulk onderzoek zitten veel haken en ogen, maar bij voldoende ervaring met een (inter)nationaal
      herkenbare standaardaanpak, kan het bijdragen aan het steeds beter inschatten van de effecten van
      toezichtinterventies. Deze studies kunnen helpen bij het kiezen tussen opties voor innovatieve
      toezichtinterventies;
   – Cross-sectionele studies, waarbij toezichthouders hun risico-inschatting van bepaalde situaties
      vergelijken met onafhankelijke, op andere wijze in kaart gebrachte risicobeoordelingen. Op deze
      wijze kunnen toezichthouders het onderscheidend vermogen van hun methoden voor risico-
      beoordeling evalueren en vervolgens verbeteren. Dit kan ook helpen bij het prioriteren van inno-
      vaties op gebied van risicogericht toezicht;
   – Case-series, bijvoorbeeld bestaand uit systematische analyse van vergelijkbare case-ervaringen in
      eenzelfde toezichtdomein of in vergelijkbare domeinen, kunnen bijdragen aan het cumuleren van
      ervaringen en het inventariseren van leerpunten;
   – Diepgaande individuele casestudies zijn vooral geschikt voor analyse van min of meer unieke situ-
      aties, dan wel van situaties die snelle evaluatie vereisen, als concrete leerervaring ter verbetering;
   – Kwalitatief onderzoek bestaand uit interviews met de diverse bij toezicht betrokken actoren, zodat
      inzicht ontstaat in de uitwerking en beleving van toezicht;
   – Systematische reviews (srs) zijn in principe geschikt voor de kwantitatieve en kwalitatieve evalua-
      tie van alle bovengenoemde onderzoeksvormen, mits deze voldoende reproduceerbaar zijn gerap-
      porteerd.30
2.5.3      beperkte inzet van gedragswetenschappelijke kennis
           Uiteindelijk gaat het bij toezicht om het beïnvloeden van gedrag van burgers,
           instellingen, bedrijven en bestuurders. Verschillende toezichthouders maken
           daarom steeds meer gebruik van gedragswetenschappelijke kennis, zoals De
           Nederlandsche Bank en de Autoriteit Financiële Markten (cf. Tiemeijer et al. 2009).
           Zo onderzochten gedragswetenschappers van de dnb de samenstelling en het
           gedrag van raden van bestuur en commissarissen van zo’n dertig grote financiële
           instellingen (Kellerman 2013).
           Gedragswetenschappers doen steeds meer onderzoek naar de mechanismen die
           een rol spelen bij nalevingsgedrag. Naast intrinsieke motivatie en de sociale
           normen binnen een sector of een organisatie is de gepercipieerde pakkans een rele-
           vante factor bij nalevingsgedrag (Huisman en Beukelman 2007). Vooral wanneer
           de moraal niet zo hoog is en de primaire motivatie extrinsiek is, heeft de pakkans
           (en sanctiehoogte) effect. Het sanctioneren van overtreders lijkt vooral een functie
           te hebben voor de welwillende middencategorie die wel wil meewerken, mits de
           concurrentie hier geen al te groot voordeel van heeft. Wanneer duidelijk is dat de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 62 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 63 ======================================================================

<pre>62 toezien op publieke belangen
      toezichthouder free riders niet weg laat komen, kan dat voor hen een steun in de
      rug zijn om het gewenste gedrag te laten zien. Een effectieve aanpak voor deze
      middencategorie lijkt een mix tussen sanctioneren en samenwerken (verticaal en
      horizontaal toezicht). Idealiter ‘verleidt’ de toezichthouder de middencategorie
      om meer vanuit de intrinsieke motivatie te handelen, waardoor de onder toezicht
      gestelden op den duur kunnen opschuiven naar de qua intrinsieke motivatie hoog-
      ste categorie. Een belangrijk nadeel van eenzijdig sturen op extrinsieke prikkels is
      namelijk dat dit de extrinsieke motivatie vaak in stand houdt, zodat externe prik-
      kels steeds nodig blijven om het gewenste gedrag teweeg te brengen. Dit patroon
      kan alleen worden doorbroken als het de toezichthouder lukt de onder toezicht
      staande tot meer intrinsiek gemotiveerd gedrag te bewegen (Tyler 2006; Murphy
      et al. 2009; Six 2010; 2012).
      Behalve mechanismen die de intrinsieke motivatie om regels na te leven kunnen
      versterken, zijn er ook mechanismen die de bereidheid tot naleving kunnen
      verzwakken. Zo blijkt bijvoorbeeld dat een beloning of straf voor iets dat iemand
      uit intrinsieke motivatie graag doet, juist tot uitholling van deze motivatie kan
      leiden (zogenaamde motivational crowding out effecten, Frey en Jegen 2001). Voor
      een deel zijn horizontaal toezicht, vormen van zelfregulering en toezicht op basis
      van vertrouwen op deze gedachtegang gebaseerd: als personen of instellingen uit
      zichzelf geneigd zijn tot naleving, kan het demotiverend zijn als een toezichthou-
      der voortdurend wantrouwend over de schouder meekijkt en met zware sancties
      dreigt bij overtreding. Een meer bedrijfsmatige aanpak van toezicht kan ook nega-
      tieve gevolgen hebben voor het ‘morele kompas’ van de onder toezicht staanden.
      Als de overheid zich opstelt als een zakelijke partner van het bedrijf kan de directie
      van het bedrijf een overtreding gemakkelijk beschouwen als uitkomst van een
      kosten-batenafweging in plaats van als een morele overweging (Huisman en
      Beukelman 2007).
      Omgekeerd kan een meedenkende houding waaruit vertrouwen blijkt in de goede
      wil van de onder toezicht staande, de intrinsieke motivatie juist versterken
      (Murphy 2004). Volgens Six (2010, 2012) kunnen vertrouwen en controle in veel
      gevallen samen gaan. Controle, op de juiste manier, kan ertoe leiden dat bedrij-
      ven of instellingen daadwerkelijk meer te vertrouwen zijn. Van belang is dan wel
      om ervoor te zorgen dat de controle niet tot crowding-out leidt, maar juist tot
      crowding-in, ofwel internalisering van de normen. Hiervoor is het van belang dat
      de onder toezicht staanden ervaren dat het opvolgen van de normen (deels) iets is
      dat vanuit henzelf komt en dat ze het niet alleen maar doen omdat een ander dit
      perse van ze wil (Deci en Ryan 2000). Hiervoor is het bijvoorbeeld van belang
      dat zij meedenken over de regels of normen, of hierover periodiek met de toe-
      zichthouder in overleg kunnen treden (Six 2012). Vertrouwen is in deze opvatting
      dus een actief proces dat samen kan gaan met de uitoefening van controle.
      Het adagium van high trust, high penalty dat veel toezichthouders toepassen, is
</pre>

====================================================================== Einde pagina 63 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 64 ======================================================================

<pre>                                          toezichtspraktijk: verwachtingen en innovaties 63
    feitelijk iets anders. Dit betekent dat bedrijven of instellingen minder controles
    krijgen, maar wel zwaardere straffen als bij een controle blijkt dat ze in overtre-
    ding zijn. Een dergelijke houding zal in het algemeen niet als (actief) vertrouwen
    worden opgevat en het is dan ook de vraag of de beoogde gunstige effecten van
    een vertrouwensbenadering zo wel worden bereikt.
    Dit type gedragswetenschappelijke kennis komt steeds meer beschikbaar en zou
    nog meer toegepast kunnen worden in de toezichtspraktijk. Een gedragsweten-
    schappelijke benadering kan helpen om te achterhalen waarom mensen en organi-
    saties zich wel of niet aan de regels houden en vervolgens welke interventies de
    toezichthouder het best kan kiezen. Inzicht in relevante gedragsmechanismen en
    contextfactoren kan de toezichthouder helpen bij het vergroten van zijn effectivi-
    teit.
2.6 conclusie
    Toezichthouders hebben te maken met uiteenlopende en hooggespannen
    verwachtingen van burgers, professionals, politici en bestuurders. Het rijkstoe-
    zicht heeft daarnaast ook te maken met tal van andere toezichthouders (interne,
    private, decentrale, Europese, etc.), waardoor afstemmingsproblemen (samenloop
    en hiaten) kunnen ontstaan. In deze context zijn rijkstoezichthouders permanent
    op zoek welke functie en rol ze het best kunnen vervullen, gegeven de financiële
    en wettelijke randvoorwaarden en de concrete problemen in hun domein. Hoewel
    inmiddels geaccepteerd is dat er beperkingen zitten aan de sturingsmogelijkheden
    van de overheid, lijken de politieke en maatschappelijke verwachtingen van over-
    heidstoezicht hooggespannen. Geregeld klinkt er een roep om meer toezicht in
    beleidsnota’s, het parlement of het publieke debat, vaak als reactie op incidenten
    (wrr 2011). Toezicht lijkt soms zelfs goed te moeten maken wat elders in de
    beleidsketen niet wordt waargemaakt.
    Als antwoord op de hoge en uiteenlopende verwachtingen hebben toezichthou-
    ders het laatste decennium gezocht naar nieuwe vormen van toezicht. Vrijwel alle
    toezichthouders experimenteren met innovaties, zoals een risicogerichte aanpak,
    meer zichtbare handhaving bij normoverschrijders, en meer samenwerking en
    afspraken met welwillende organisaties.
    Daarbij is een trend waarneembaar naar meer sanctionerend toezicht en strengere
    handhaving. Het gaat dan niet alleen om meer handhaven in gevallen waar voor-
    heen niet werd gehandhaafd, maar ook om strengere interventietypen: meer sanc-
    ties, boetes en hoofdelijke aansprakelijkheid. Naast de nieuwe strengheid is er
    paradoxaal genoeg ook sprake van een nieuw soort rekkelijkheid. Een belangrijk
    uitgangspunt in het overheidsbeleid is immers al enige tijd om daar waar dat
    mogelijk is taken over te laten aan ‘het zelfregulerend vermogen van de maat-
    schappij’. Ook in het toezicht wil de overheid – mede om financiële en administra-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 64 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 65 ======================================================================

<pre>64 toezien op publieke belangen
      tieve lasten te beperken – meer vertrouwen op het vermogen van sectoren om
      zichzelf bij de les te houden en wil zij meer ruimte bieden aan initiatief van
      burgers, bedrijven en instellingen. Tussen strengheid en rekkelijkheid is een
      pendulebeweging gaande afhankelijk van de tijdgeest en sectorspecifieke inciden-
      ten en ontwikkelingen. Het lijken tegenstrijdige ontwikkelingen, maar ze zijn
      wel degelijk ook met elkaar te verbinden. Beide tendensen komen tot uitdrukking
      in het adagium high trust, high penalty. Daarbij is voorwaardelijk vertrouwen het
      uitgangspunt in de toezichtsrelatie, maar wie dat vertrouwen beschaamt, kan
      rekenen op strenge sancties van de toezichthouder.
      De vraag die veel toezichthouders bezighoudt, is hoe effectief de verschillende
      interventies zijn. Het onderzoek daarnaar staat echter nog in de kinderschoenen.
      Onderzoek naar kwantitatieve en kwalitatieve effecten kan een belangrijke
      bijdrage leveren aan de publieke verantwoording over de opbrengsten en maat-
      schappelijke meerwaarde van het rijkstoezicht. Deze verantwoording is nodig
      voor een goede politieke afweging van de lasten en opbrengsten. Met het onder-
      zoeken van effecten en het afleggen van verantwoording kunnen rijkstoezicht-
      houders ook beter laten zien welke politieke en maatschappelijke verwachtingen
      van het toezicht wel of niet realistisch zijn. Effectonderzoek en verantwoording
      zijn dus belangrijke speerpunten voor de verdere ontwikkeling van de toezichts-
      praktijk.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 65 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 66 ======================================================================

<pre>                                          toezichtspraktijk: verwachtingen en innovaties 65
noten
1   De beschrijvingen over de Buitengrens Inspectie Post van de nvwa zijn mede
    gebaseerd op een werkbezoek van de wrr-projectgroep in mei 2012.
2   Inspectieloket (2012) ‘Agentschap Telecom vaart andere koers. ‘Staat van de Ether’
    zet telekwetsbaarheid op de kaart’, Nieuwsbrief Vernieuwing Toezicht, oktober
    2012.
3   Timmer (2011) onderzocht twee voorbeelden van doelregelgeving met vrijheid
    voor de normadressaten (en de wijze waarop de nadere invulling gestalte kreeg):
    de verplichting om bij het laden en lossen van gevaarlijke stoffen in en uit binnen-
    vaartschepen voor voldoende vluchtmiddelen zorg te dragen en het doelvoor-
    schrift dat regelt dat het primair onderwijs zodanig wordt ingericht, dat de leerlin-
    gen een ononderbroken ontwikkelingsproces doorlopen.
4   Debat in de Tweede Kamer d.d. 14 maart 2013. Minister Schippers bekijkt hoe
    ze een voorgenomen bezuiniging op de nvwa van 4,2 miljoen euro kan terug-
    draaien.
5   De Raad voor de leefomgeving en infrastructuur heeft geadviseerd om het schot
    tussen interne en externe veiligheid op te heffen en zodoende een integrale beoor-
    deling en normering van de veiligheid van Brzo-bedrijven mogelijk te maken.
    Zie het advies ‘Veiligheid bij Brzo-bedrijven, verantwoordelijkheid en daadkracht’
    (17 juni 2013).
6   Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (2012) Brief van de Minister
    aan de Tweede Kamer, Toezicht op de gezondheidszorg door de igz, 17 januari
    2012, p.8.
7   Er is al lang een polemiek gaande over de vraag of in het mededingingstoezicht de
    boetes wel of niet hoog genoeg zijn om een afschrikwekkende werking te hebben.
    De Europese Commissie vindt de boetes te laag en heeft zelf maatregelen geno-
    men om hogere boetes op te leggen, bijvoorbeeld door verhoging van boete-
    maxima en een verhogingsfactor voor recidive.
8   Regeerakkoord kabinet Rutte ii (vvd en pvda), Bruggen slaan, 29 oktober 2012.
9   Zie Meerjarenplan 2012-2016 van de Inspectie Leefomgeving en Transport (2012: 2).
10  Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2012) Toezichtkader vo
    2013, p. 13. “In oktober 2007 is met de Tweede Kamer afgesproken dat alle scholen
    voor primair en voortgezet onderwijs in ieder geval één keer in de vier jaar door de
    inspectie worden bezocht. Dit geldt ook voor scholen waar zich geen risico’s voor-
    doen.”
11  Dutch Expert Group Aviation Safety (degas) (2010) Regels als gestolde ervaring.
    De noodzaak van een nieuw paradigma.
12  nvwa voor roodvleeskeuring, igz voor gecertificeerde instellingen in de geeste-
    lijke gezondheidszorg, en de Arbeidsinspectie voor gecertificeerde organisaties in
    het kader van arbeidsomstandigheden. Raad voor Accreditatie (2012) Notitie
    Accreditatie kan bijdragen aan een compactere overheid, 20 januari 2012.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 66 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 67 ======================================================================

<pre>66 toezien op publieke belangen
13    Zie ook Integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving (iak) van het Kennis-
      centrum Wetgeving en Juridische Zaken.
14    Ministerie van Financiën, brief d.d. 10 december 2012 en beantwoording Kamer-
      vragen horizontaal toezicht d.d. 6 maart 2013.
15    Zie de polemiek tussen Van Montfort (2010) en Six (2010) in het Tijdschrift voor
      Toezicht.
16    Zie brief van fnv, cnv en mhp aan de ilo d.d. 22 juni 2012. De brief wijst ook op
      politieke aansturing c.q. gebrekkige onafhankelijkheid van de inspectie.
17    http://www.onderwijsinspectie.nl/onderwijs/Kinderopvang/Naleving+door
      + gemeenten.
18    http://www.internetconsultatie.nl/openbaarmaking_informatie_over_
      naleving_en_uitvoering.
19    Naar de relatie tussen transparantie en vertrouwen in de overheid heeft Grimme-
      likhuijsen (2012) experimenteel onderzoek gedaan. Hij ontdekte dat bij veel trans-
      parantie de overheid eerlijk overkomt, maar als die informatie ten dele negatief is,
      schatten proefpersonen de competentie van de overheid lager in en daalt het
      vertrouwen in de overheid. Transparantie kan dus soms leiden tot minder vertrou-
      wen op grond van de aard van de informatie.
20    Zie onderzoek van Mascini & Van Wijk (2011).
21    Dit voorbeeld kwam ter sprake tijdens een expertmeeting over toezicht en gedrag
      georganiseerd door het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (ccv)
      en de wrr d.d. 27-09-2012. De wrr heeft inzage gehad in het betreffende onder-
      zoek.
22    Zie special issue van Regulation & Governance (2013) over ‘Twenty Years of
      Responsive Regulation’.
23    Als uitvloeisel van het advies van de Gezondheidsraad Op weg naar evidence
      based toezicht uit 2011 en gefinancierd door ZonMw (zie ZonMw 2011)
      www.zonmw.nl/nl/programmas/programma-detail/effectief-toezicht/
24    Bijvoorbeeld over de resultaten van risicogericht onderwijstoezicht (Inspectie van
      het Onderwijs 2010, Luginbuhl et al. 2009), de gevolgen van het publieke gebruik
      van kwaliteitsindicatoren in het toezicht op de gezondheidszorg (Smolders et al.
      2012) of de mogelijkheden voor het meten van toezichteffecten in de financiële
      sector (Hilbers et al. 2012).
25    De Amerikaanse Fair Trade Commission (ftc) en de anti-trust division van het
      Department of Justice zijn sinds 1999 wettelijk verplicht om de impact van hun
      toezicht te berekenen. De Britse Office of Fair Trading (oft) heeft sinds 2007
      afgesproken om minimaal vijfmaal haar budget terug te verdienen voor consu-
      menten.
26    Zie Berenschot (2009) voor opta, Boer & Croon (2009) voor de nza en Kwink
      (2010; 2011) voor resp. nma en de Consumentenautoriteit. Bij deze evaluaties zijn
      overigens de nodige kanttekeningen te plaatsen (Ottow 2011).
27    Het recente onderzoek van Klerks en Robben (2012) wijst in dit verband op een
      relatie tussen verschillende profielen van inspecteurs (maatschappelijk, nale-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 67 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 68 ======================================================================

<pre>                                         toezichtspraktijk: verwachtingen en innovaties 67
   vings- of productprofiel), en hun attitude ten aanzien van (het operationaliseren
   van) effectevaluatie in het toezicht.
28 Zie: Willemsen & Leeuw (2007), Winter (2010), Robben (2010), Pro Facto (2010),
   Inspectieraad (2005).
29 Dat is bijvoorbeeld in grote mate het geval bij de financiële toezichthouders, zie
   Algemene Rekenkamer (2011) en Hazeu (2011).
30 In dit verband is relevant dat de Campbell Collaboration en de Cochrane Collabo-
   ration steeds meer aandacht besteden aan srs van niet alleen experimenteel maar
   ook observationeel onderzoek.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 68 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 69 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 69 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 70 ======================================================================

<pre>                                                                                        69
3   toezichtsbeleid:
    meer handhaving, minder lasten
3.1 inleiding
    In de voorgaande hoofdstukken zijn de maatschappelijke en bestuurlijke ontwik-
    kelingen geschetst die het rijkstoezicht voor uitdagingen plaatsen en is beschreven
    hoe de toezichtspraktijk zich tegen deze achtergrond heeft ontwikkeld. In een
    voortdurende wisselwerking met deze ontwikkelingen heeft de rijksoverheid
    sinds de jaren negentig specifiek ‘toezichtsbeleid’ ontwikkeld. We schetsen in dit
    hoofdstuk de centrale politiek-bestuurlijke thema’s, uitgangspunten en elementen
    van dit toezichtsbeleid om aan te geven op welke wijze de overheid tot nu toe is
    omgegaan met toezichtsvraagstukken en welke lijnen daarin zijn te herkennen.
    Hiermee markeren we ook het vertrekpunt voor toekomstig beleid.
    De ontwikkelingen in het algemene toezichtsbeleid vanaf de jaren negentig
    kunnen we in ruwweg vijf perioden indelen. In dit hoofdstuk geven wij een korte
    schets van deze perioden en concluderen welke thema’s en argumentaties een
    prominente rol zijn gaan spelen in het toezichtsbeleid.
3.2 jaren negentig: bestuurlijke vernieuwing en
    toenemende aandacht
    Veel sectoraal overheidstoezicht heeft een lange historie, maar de jaren negentig
    van de vorige eeuw vormen een relevant startpunt voor een analyse van algemeen
    of integraal toezichtsbeleid. Tot die tijd deden de rijkstoezichthouders in relatieve
    beleidsmatige rust hun werk, los van de (maatschappelijke) incidenten waarbij
    zij betrokken waren.1 Van markttoezicht was nog niet of nauwelijks sprake, zeker
    niet van Europees geïnitieerd markttoezicht. Aan die relatieve beleidsmatige
    rust komt een einde wanneer de rijkstoezichthouders steeds prominenter gaan
    figureren in discussies over bestuurlijke en economische ontwikkelingen.
    Achtergrond van deze discussies is de operatie Marktwerking, Deregulering en
    Wetgevingskwaliteit (mdw).2 Kenmerkend voor deze dereguleringsoperatie was
    de breed gedragen opvatting dat de klassieke wijze van wetgeving en regulering
    niet langer aansloot bij de maatschappelijke omstandigheden en ontwikkelingen.
    Er werd gezocht naar alternatieve vormen voor maatschappelijke ordening, in
    combinatie met het bijstellen van de verwachtingen van overheidsinterventies
    (wrr 2012) en dus ook van het rijkstoezicht. We onderscheiden grofweg drie
    beleidssporen waarbinnen zich de contouren ontwikkelen van een algemene visie
    op toezicht:
</pre>

====================================================================== Einde pagina 70 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 71 ======================================================================

<pre>70 toezien op publieke belangen
      Eerste spoor: Toezicht, (verdergaande) decentralisatie en reorganisatie
      Rijksdienst
      Het eerste spoor waarlangs het denken over het rijkstoezicht een impuls krijgt was
      de gedachteontwikkeling over territoriale decentralisatie van bestuurstaken.3 Zo
      adviseert de parlementaire Commissie Franssen in 1993 om stelselmatig te bezien
      of rijksinspectietaken zich ook lenen voor decentralisatie. De commissie pleit voor
      een beperking van het rijkstoezicht tot een globale tweedelijns monitorfunctie ter
      vervulling van de ministeriële verantwoordelijkheid. De commissie stelt ook een
      bundeling van inspectietaken en beperking van de inspectiecapaciteit voor (Com-
      missie Franssen 1993: 51-52). De rijkstoezichthouders kunnen zich dan concentre-
      ren op hoofdlijnen en bijdragen aan een vermindering van de rijksbemoeienis.
      Dit pleidooi voor ‘metatoezicht’ en ‘intersectorale bundeling van inspectietaken’
      vindt weerklank in de Tweede Kamer.4 Het leidt in 1997 tot een Kabinetsstandpunt
      Inspecties5 met algemene uitgangspunten voor de functievervulling en inrichting
      van het centrale overheidstoezicht.6 Het is daarmee de eerste algemene visie op
      het centrale overheidstoezicht. De belangrijkste thema’s uit dit kabinetsstandpunt
      komen in latere kabinetsvisies en in het politieke en publieke debat daarover ook
      steeds weer terug, zoals positionering, taak en rol en de organisatie van het
      toezicht.7
      Tweede spoor: Toezicht, ministeriële verantwoordelijkheid en het primaat
      van de politiek
      Vanaf het midden van de jaren negentig komt het onderwerp ministeriële verant-
      woordelijkheid en het primaat van de politiek in de aansturing van het ambtelijk
      apparaat prominent op de agenda.8 In 1995 verschijnen twee kritische rapporten
      over het verzelfstandigingsbeleid van de overheid: het rapport van de Commissie
      Sint, Verantwoord Verzelfstandigen, en het rapport van de Algemene Rekenkamer,
      Zelfstandige bestuursorganen en ministeriële verantwoordelijkheid.9 Kort samenge-
      vat luidt het oordeel dat sprake is van wildgroei bij verzelfstandigingen van onder-
      delen van de rijksoverheid. Toezicht en controle op die verzelfstandigde onderde-
      len laten sterk te wensen over.10 In reactie op deze rapporten zet het kabinet sterk
      in op het Herstel van het primaat van de politiek bij de aansturing van zelfstandige
      bestuursorganen.11 De teneur van dit kabinetsstandpunt – stringenter verzelfstan-
      digingsbeleid en strakkere aansturing van en controle op zelfstandige bestuursor-
      ganen (zbo’s) – slaat ook terug op het rijkstoezicht. Dit blijkt uit de doorlichting
      van zelfstandige bestuursorganen die in 1997 volgde. Die doorlichting gaat ook in
      op zelfstandige bestuursorganen met ‘algemene uitvoeringscontrolerende taken’
      en de motieven voor de verzelfstandiging van toezichtstaken (Ministerie van bzk
      1997). Voor het toezicht is het onafhankelijkheids- c.q. deskundigheidsmotief
      voor verzelfstandiging het meest relevant: dat is van toepassing als het wenselijk is
      dat een onafhankelijk deskundig college het toezicht uitoefent, zodat de beoorde-
      ling in individuele gevallen niet afhankelijk is van politieke voorkeur. ‘De politiek
      creëert op deze wijze een waarborg voor objectiviteit’, zo luidt het.12
</pre>

====================================================================== Einde pagina 71 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 72 ======================================================================

<pre>                                                     toezichtsbeleid: meer handhaving, minder lasten  71
De Algemene Rekenkamer over toezicht: definitie en normatiek
   Het voortdurende publieke debat over sturingsvraagstukken rondom zelfstandige bestuursorga-
   nen was voor de Algemene Rekenkamer aanleiding om in 1998 het rapport Toezicht op uitvoering
   publieke taken te publiceren.13 Het rapport hanteert een (operationele) definitie van toezicht die
   daarna ontelbare malen gehanteerd is in (beleids)visies op toezicht:
   “Toezicht is het verzamelen van informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de
   daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar
   aanleiding daarvan interveniëren.” (Algemene Rekenkamer 1998: 8)14
   De Algemene Rekenkamer onderschrijft in dit rapport het belang van functiescheiding; toezicht
   dient als een afzonderlijke, onafhankelijke functie onderscheiden te kunnen worden, om risico’s
   rond onjuiste verantwoordingsinformatie, misbruik en oneigenlijk gebruik, fraude en belangen-
   verstrengeling te voorkomen. Over de positionering – wel of niet een onafhankelijke toezicht-
   houder (bedoeld wordt als zelfstandig bestuursorgaan) – geeft de Algemene Rekenkamer geen
   eenduidige normen, maar wijst op een ‘beredeneerde keuze op basis van expliciete afwegingen op
   basis van eenduidige en heldere uitgangspunten en criteria’ (Algemene Rekenkamer 1998: 13).
           Derde spoor: Toezicht, marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit
           Als uitvloeisel van het eerste Paarse Regeerakkoord start in 1995 de operatie
           Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit (mdw). Het adagium luidt:
           Betere regelgeving, dynamischer economie en slagvaardiger bestuur. Centrale doel-
           stellingen zijn: regelgeving en administratieve lastendruk terug naar wat strikt
           nodig is, versterking van marktwerking en verbetering van de kwaliteit van wet-
           en regelgeving.15 Het mdw-traject vormt het startpunt van een aantal belangrijke
           verzelfstandigings- en privatiseringstrajecten binnen de publieke sector (wrr
           2012). De ontwikkeling naar meer marktwerking en deregulering werd sterk
           aangejaagd door Europese initiatieven gericht op de versterking van de interne
           Europese markt (Van Damme 2006; Pelkmans 2009).
           Belangrijk voor de ontwikkeling van de visie op toezicht is het mdw-project
           Toezicht bij geprivatiseerde nutsvoorzieningen. Aanleiding voor dit project waren
           de door ‘Brussel’ op gang gebrachte wijziging van het mededingingsregime (van
           misbruikstelsel naar verbodsstelsel) en de liberalisering van de nutssectoren ener-
           gie en telecommunicatie. In het kader van dit project publiceert de werkgroep
           Toezicht op nutsvoorzieningen (Werkgroep Visser) eind 1997 haar eindrapport
           getiteld Zicht op toezicht. De werkgroep presenteert daarin een afwegingskader
           voor de inrichting en uitvoering van mededingingstoezicht.16 De werkgroep gaat
           ook in op de verhouding tussen de minister en een mededingingstoezichthouder
           en bepleit dat ook in geval van een zbo-status de betrokken minister formeel kan
           bewerkstelligen dat de toezichthouder een bepaald onderzoek verricht. Het eerste
</pre>

====================================================================== Einde pagina 72 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 73 ======================================================================

<pre>72    toezien op publieke belangen
          kabinet Kok zwakt deze aanbeveling echter voorzichtig af door te stellen dat de
          minister de mogelijkheid dient te hebben om in het uiterste geval een toezicht-
          houder met een zbo-status ‘uit te nodigen’ een bepaald onderzoek te verrichten.
          Het kabinet stelt dat een dergelijke uitnodiging de grens raakt van wat in de onder-
          linge verhouding tussen een minister en een zbo passend is.17
          Naast de initiatieven tot harmonisatie van de economische mededingingsregels en
          het liberaliseren van netwerksectoren, maakt de Europese Commissie eind jaren
          negentig ook een begin met de totstandkoming van een financiële interne markt.
          Het Actieplan Financiële Diensten (1999) beoogt de verwezenlijking van een
          interne markt voor financiële diensten, met inbegrip van de versterking van het
          bedrijfseconomisch toezicht.18 In de jaren daarna leidt dit tot een uitgebreid Euro-
          pees wetgevingsprogramma en daarop geënte nationale regulering, culminerend
          in de Wet op het financieel toezicht in 2006.
Figuur 3.1       Hoofdmomenten toezichtsbeleid in de jaren negentig
                  1e spoor: decentralisatie en reorganisatie rijksdienst
                       Commissie Franssen (Vraagpunten decentralisatie)        Kabinetstandpunt Inspecties
                  1993          1994           1995          1996          1997          1998           1999
                  2e spoor: ministeriële verantwoordelijkheid en politieke primaat
                                Commissie Sint                                 bzk: Doorlichting zbo’s
                (Verantwoord verzelfstandigen)
               Algemene Rekenkamer (zbo’s en
             ministeriële verantwoordelijkheid)
                    Kabinetsreactie Herstel van
                     het primaat van de politiek
                               aansturing zbo’s
                  1993          1994           1995          1996          1997          1998           1999
                  3e spoor: Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit (1995 mdw)
                                       Werkgroep Visser (Zicht op toezicht)        Europese Commissie
                                                                                               (Actieplan
                                                                                     Financiële Diensten)
                  1993          1994           1995          1996          1997          1998           1999
</pre>

====================================================================== Einde pagina 73 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 74 ======================================================================

<pre>                                         toezichtsbeleid: meer handhaving, minder lasten 73
    Samenvattend: in de context van verzelfstandiging van publieke dienstverlening,
    privatisering en introductie of versterking van marktwerking groeit in de jaren
    negentig het besef van het belang van overheidstoezicht. Overheidstoezicht komt
    in die jaren dan ook meer in de politieke en beleidsmatige schijnwerpers te staan;
    ‘toezicht is hot’ (Eijlander 2002). De uitgangspunten voor een integrale visie op
    het rijkstoezicht krijgen vorm, zoals de taak en functie van toezicht (primaat van
    de politiek: bijdrage aan ministeriële verantwoordelijkheid), de positie van toe-
    zicht in het beleidsproces (functiescheiding: een eigenstandige positie in de
    beleidscyclus) en de institutionele positionering van het toezicht (onafhankelijk
    in de uitoefening, maar niet in de strategische aansturing en organisatorische posi-
    tionering). Deze uitgangspunten zijn terug te vinden in de latere beleidsvisies.
3.3 rond de eeuwwisseling: naar een kaderstellende visie
    op toezicht (2001)
    De aandacht voor (het toezicht op) het functioneren van zelfstandige bestuursor-
    ganen of rechtspersonen met een wettelijke taak, culmineert eind jaren negentig
    in de politieke wens tot een ‘algemeen kader voor overheidstoezicht in relatie tot
    de ministeriële verantwoordelijkheid’ (Regeerakkoord van het tweede kabinet
    Kok 1998). De eerste kaderstellende visie benadrukt het belang van naleving en
    bestuurlijke dienstbaarheid en wijkt daarmee af van het advies van enkele ambte-
    lijke commissies.
    Ambtelijke adviescommissies toezicht bereiden de weg…
    Het rapport van de Commissie Holtslag (1998), De ministeriële verantwoordelijk-
    heid ondersteund. Een checklist voor een systematische beschrijving en analyse van
    toezichtarrangementen, is te beschouwen als (de aanzet tot) een eerste overkoepe-
    lende visie op het rijkstoezicht. De commissie signaleert dat toezicht centraler is
    komen te staan in het beleidsproces; als controleur en handhaver van staand
    beleid, informant over uitgevoerd beleid en adviseur over nog te voeren beleid.
    Daarmee is toezicht in principe niet langer synoniem voor inspectie en controle
    achteraf. Uit het onderzoek van de commissie blijkt echter dat het overheidstoe-
    zicht op dat moment vooral een controlerend karakter heeft. De commissie wijst
    op het gevaar van ‘dubbelhartigheid’: het op afstand zetten of verzelfstandigen van
    de uitvoering van publieke taken aan de ene kant en het vervolgens optuigen van
    toezicht om (indirect) controle en sturing te behouden aan de andere kant. Zij pleit
    daarom voor een duidelijke afbakening van het toezicht die de minister moet vast-
    leggen in (sectoraal of departementaal) toezichtsbeleid en expliciet moet bespre-
    ken met het parlement. Over de positionering van het toezicht, in termen van zelf-
    standigheid/onafhankelijkheid, neemt de Commissie Holtslag geen principieel
    standpunt in; zij verwijst naar de nota Aanwijzingen inzake zelfstandige bestuurs-
    organen. Deze nota stelt vrij simpel dat de gekozen positionering van een publieke
    organisatie gemotiveerd dient te worden.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 74 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 75 ======================================================================

<pre>74     toezien op publieke belangen
           Het rapport van de Commissie Holtslag leidde tot een rijksbrede evaluatie van
           departementale toezichtarrangementen.19 Ter toetsing van deze evaluaties en ter
           nadere advisering voor een kaderstellende visie op toezicht werd in 1999 de
           Ambtelijke Commissie Toezicht (Commissie Borghouts) ingesteld, die een jaar
           later het advies Vertrouwen in onafhankelijkheid publiceerde.20 Daarin wordt het
           overheidstoezicht meer dan voorheen geplaatst in een veranderende maatschap-
           pelijke context: het emancipatieproces van de burger, de toenemende onderlinge
           afhankelijkheid bij het oplossen van maatschappelijke vraagstukken, de voort-
           schrijdende europeanisering en internationalisering en de snelle ontwikkelingen
           in informatie- en communicatietechnologie. De Commissie Borghouts signaleert
           dat al deze ontwikkelingen op gespannen voet staan met rigide opvattingen over
           ‘verticaal’ toezicht. Ze wijzen veeleer in de richting van toezicht als onderdeel van
           een systeem van checks and balances, waaronder ook horizontale publieke verant-
           woording en intern toezicht.
           Het centrale politiek-bestuurlijke probleem is volgens de commissie het gebrek
           aan besef van de eigenheid van de functie van toezicht. Hierdoor is er geen eendui-
           dige praktijk rond de positionering en inrichting van het toezicht en geen heldere
           visie op de bijzondere eisen die gesteld moeten worden aan het vak van toezicht-
           houder. Goed toezicht en onafhankelijke oordeelsvorming vergen volgens de
           commissie een duidelijke scheiding van beleid, uitvoering en toezicht. Opvallend
           is het pleidooi om deze scheiding te waarborgen door het beperken van de minis-
           teriële verantwoordelijkheid. De commissie stelt dat als uitgangspunt zou moeten
           gelden dat overheidstoezicht extern wordt gesitueerd, dat wil zeggen verzelfstan-
           digd ten opzichte van het departement in de vorm van een zelfstandig bestuurs-
           orgaan (zbo).21 De commissie acht een dergelijke onafhankelijkheid cruciaal voor
           het gezag van en het vertrouwen in toezicht:
   “Externe verzelfstandiging bevordert het vertrouwen in een onafhankelijke toepassing door de
   toezichthouder van de regels, zonder beïnvloeding door andere beleidsdoelstellingen, belangen of
   politieke opportuniteit. […] een onafhankelijke terugkoppeling van de bevindingen uit de
   toezichtpraktijk draagt bij aan de kwaliteit van het politieke debat en de bestuurlijke besluitvor-
   ming.” (Commissie Borghouts 2000: 8)
           De commissie ziet geen bedreigingen voor het primaat van de politiek, omdat
           regelgeving, systeeminrichting en benoemingen tot de verantwoordelijkheid
           van de minister blijven behoren. In het verlengde hiervan wijst de commissie erop
           dat toezicht weliswaar een instrument is ter ondersteuning van de ministeriële
           verantwoordelijkheid, maar anderzijds ook een instrument ter versterking van de
           maatschappelijke effectiviteit van de onder toezicht staande organisatie of sector.
           Deze laatste functie krijgt naar het oordeel van de commissie niet altijd de vereiste
           aandacht. Toezicht is niet alleen een instrument om te controleren, maar ook
           om te leren. De commissie waarschuwt overigens, op vergelijkbare wijze als de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 75 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 76 ======================================================================

<pre>                                    toezichtsbeleid: meer handhaving, minder lasten 75
Commissie Holtslag, voor overspannen verwachtingen van toezicht. Toezicht
kent grenzen en mag niet het nieuwe toverwoord worden wanneer zich
problemen of incidenten voordoen. Onduidelijkheden in bestuurlijke verhou-
dingen of dubbelzinnigheden in beleid kunnen niet door toezicht worden
weggenomen.
… maar de eerste kaderstellende visie wijkt in belangrijke opzichten
daarvan af
Medio 2001 verschijnt de eerste kaderstellende visie op toezicht (Ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 2001). Deze volgt en onderschrijft op
hoofdlijnen de analyse, definities, conclusies en aanbevelingen van de Commissie
Borghouts: de erkenning van de eigenheid van toezicht, de wens tot functieschei-
ding tussen beleid en toezicht, en de visie op toezicht als onderdeel van een breder
geheel van checks and balances.22 Toch zijn er ook enkele opvallende verschillen
die lijken samen te hangen met twee schokkende maatschappelijke gebeurtenis-
sen; de vuurwerkramp in Enschede (mei 2000) en de cafébrand in Volendam
(nieuwjaarsnacht 2001). Het tweede kabinet Kok trekt uit de onderzoeken naar
deze rampen de conclusie dat het toezicht, vooral de handhaving, niet optimaal
was. Een functiescheiding tussen advisering en toezicht is wenselijk, omdat
advisering aan onder toezicht staanden op gespannen voet kan komen te staan met
noodzakelijk ingrijpen van de toezichthouder. De lerende functie van het toezicht
die de Commissie Borghouts benadrukte, komt daarmee onder druk te staan. Er
moet een ‘cultuuromslag’ komen, gericht op meer aandacht voor de professiona-
liteit van de handhaving (Ministerie van bzk 2001).
Een ander opvallend verschil tussen de eerste kaderstellende visie en de Commis-
sie Borghouts betreft de onafhankelijkheid van toezicht. Het algemene uitgangs-
punt is niet de externe verzelfstandiging van toezichthoudende taken, maar het
‘afhankelijk, tenzij-beginsel’ uit het rapport van de Commissie Sint (1994).
Externe verzelfstandiging van toezicht is volgens de eerste kaderstellende visie
alleen aan de orde in de volgende situaties:
1 onafhankelijke oordeelsvorming op grond van specifieke deskundigheid;
2 strikt regelgebonden uitvoering in een groot aantal individuele gevallen;
3 noodzakelijke participatie van maatschappelijke organisaties;
4 [en/of:] de waarborging van de belangen van derden (dat wil zeggen buiten de
    overheidsorganisatie) ten opzichte van directe politieke bemoeienis: ‘wanneer
    directe politieke bemoeienis in concrete gevallen onwenselijk is, is externe
    verzelfstandiging aangewezen’ (Ministerie van bzk 2001: 21).
Volgens de kaderstellende visie voldoet het toezicht op de werking van markten
aan het criterium van onwenselijke politieke bemoeienis, daarom is daar externe
verzelfstandiging aangewezen. Het intern gepositioneerde inspectietoezicht
(onderdeel van de departementale organisatie) voldoet klaarblijkelijk niet aan dit
</pre>

====================================================================== Einde pagina 76 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 77 ======================================================================

<pre>76      toezien op publieke belangen
           criterium, noch aan de andere criteria en wordt als ‘inhoudelijk onafhankelijk’
           getypeerd:
   “Onder ‘inhoudelijke onafhankelijkheid’ wordt hier verstaan dat de toezichthouder tot een objec-
   tieve feitelijke vaststelling moet kunnen komen, of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan
   gestelde eisen. […] Inhoudelijke onafhankelijkheid van een toezichthouder laat voorts de verant-
   woordelijkheid van de minister voor de aansturing van de toezichthouder en voor de programme-
   ring van de activiteiten van de toezichthouder onverlet.” (Ministerie van bzk 2001: 22)
           De keuze voor externe of interne positionering van het toezicht is volgens de
           eerste kaderstellende kabinetsvisie dus niet zonder betekenis voor de onafhanke-
           lijkheid van dat toezicht.
   Handhaven in plaats van gedogen
   De toegenomen aandacht voor handhaving in de eerste kaderstellende visie sluit goed aan bij de
   conclusies die het kabinet trekt uit het rapport Handhaven op niveau van de Commissie bestuurs-
   rechtelijke en privaatrechtelijke handhaving (Commissie Michiels 1998). Ook al nuanceert het
   kabinet het beeld van de Commissie Michiels dat er in algemene zin sprake is van een handhavings-
   tekort, zij onderschrijft wel de conclusie dat de bestaande handhavingstekorten gezamenlijk een
   verontrustend gegeven vormen.23
   Toenemende aandacht voor naleving en handhaving blijkt ook uit het op handhaving gerichte
   onderzoek door de Algemene Rekenkamer. In het rapport Handhaving door rijksinspecties (2002)
   concludeert de Algemene Rekenkamer bijvoorbeeld dat de doelgerichtheid van de handhavingsac-
   tiviteiten van de rijksinspecties tekortschiet.24 De Rekenkamer pleit voor vaststelling van beoogde
   handhavingsniveaus en verantwoording daarover (Algemene Rekenkamer 2002: 7). Het rapport
   van de Rekenkamer weerspiegelt enerzijds de maatschappelijke en politieke aandacht voor nale-
   ving en handhaving in relatie tot (inspectie-)toezicht en geeft daarnaast blijk van een nogal instru-
   mentele benadering daarvan: handhaving en naleving lijken welhaast een doel op zich. In het
   latere rapport Handhaven en gedogen (2005) plaatst de Rekenkamer handhaving en naleving in
   een bredere context, door er op te wijzen dat handhavers doorgaans niet weten in welke mate hun
   inspanningen bijdragen aan naleving van wet- en regelgeving en/of de oplossing van de achterlig-
   gende problemen. Daarom is volgens de Rekenkamer meer inzicht nodig in de effecten van hand-
   having op de naleving én op de achterliggende doelen.
           Samenvattend: in de context van een samenleving die, mede naar aanleiding van
           een paar zware ongelukken (Enschede en Volendam), afstand lijkt te willen nemen
           van een gedoogcultuur, staan in de eerste kaderstellende visie handhaving en nale-
           ving centraal. De eigenheid van het toezicht en de noodzaak tot functiescheiding
           worden wel benadrukt, maar het rijkstoezicht is primair dienstbaar aan het realise-
           ren van beleid van de minister en het inspectietoezicht is slechts ‘inhoudelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 77 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 78 ======================================================================

<pre>                                                      toezichtsbeleid: meer handhaving, minder lasten   77
Figuur 3.2       Hoofdmomenten toezichtsbeleid rond de eeuwwisseling
                       Commissie Holtslag                      Commissie           Kaderstellende visie
                       (De ministeriële                        Borghouts           op Toezicht I
                       verantwoordelijkheid ondersteund)       (Vertrouwen in
                                                               onafhankelijkheid)
                   1998                 1999                2000                2001
           onafhankelijk’. De ministeriële verantwoordelijkheid staat voorop. Opvallend is
           dat deze benadering van het rijkstoezicht op gespannen voet staat met de conclu-
           sies van twee ambtelijke commissies die beide benadrukten dat toezicht in een
           gehorizontaliseerde samenleving niet louter een verticaal instrument kan zijn dat
           slechts ten behoeve van de ministeriële verantwoordelijkheid functioneert.
3.4        2002-2005: ‘andere overheid’, ander toezicht, nieuwe
           kaderstelling
           In de kabinetsvisie Andere overheid uit 2003 – die een grondige herstructurering
           en modernisering van het functioneren van de rijksoverheid aankondigt –
           wordt gepleit voor modernisering van verantwoording, toezicht en controle
           (Ministerie van bzk 2003: 2). Publieke controle is in deze visie van het tweede
           kabinet Balkenende niet alleen een zaak voor de overheid, maar kan op veel ter-
           reinen worden uitgeoefend binnen de verhoudingen tussen bedrijven, maatschap-
           pelijke organisaties en burgers:
   “De rol van de overheid als toezichthouder wordt dan een andere: zij houdt vaker toezicht op het
   toezicht (metatoezicht). De overheid heeft een systeemverantwoordelijkheid voor de inrichting
   van een adequaat systeem van checks en balances op de verschillende terreinen van overheidszorg.
   Voor de rol van burgers en hun organisaties bij deze horizontalisering denkt het kabinet aan een
   mix van instrumenten als certificering, klantenpanels, kwaliteitscontracten en prestatievergelij-
   king.” (Ministerie van bzk 2003: 35)
           Daarom moet er ook een nieuwe kaderstellende visie op toezicht komen, aldus het
           Actieprogramma Andere Overheid (Ministerie van bzk 2003).
3.4.1      bouwstenen
           Voor de nieuwe kaderstellende visie zijn twee belangrijke bouwstenen te onder-
           scheiden: de kabinetsvisie op markttoezicht (Ministerie van Economische Zaken
</pre>

====================================================================== Einde pagina 78 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 79 ======================================================================

<pre>78 toezien op publieke belangen
      2004)25 en het advies van de Ambtelijke Commissie Toezicht ii (hierna: Commis-
      sie Sint 2005).26
      Kabinetsvisie op markttoezicht (2004)
      Het vertrekpunt van de kabinetsvisie op markttoezicht is duidelijk: de overheid
      dient marktfalen te beperken en publieke belangen te borgen. Dat kan door het
      formuleren van heldere randvoorwaarden voor marktpartijen en door toezicht te
      houden op de naleving van de spelregels. Markttoezicht wordt daarmee gedefini-
      eerd als ‘toezicht op de naleving van wet- en regelgeving die tot doel heeft markt-
      werking te bewaken en te bevorderen’. Maar zo eenvoudig is de praktijk van het
      markttoezicht niet. De kabinetsvisie erkent dat sectorspecifieke markttoezichthou-
      ders (die toezicht houden op de marktwerking in een specifieke sector, zoals tele-
      com, post, vervoer of energie) naast het bevorderen van marktwerking, ook reke-
      ning moeten houden met andere publieke belangen.27 Voorbeelden van andere
      publieke belangen zijn leveringszekerheid, toegankelijkheid (betaalbaarheid), de
      kwaliteit van producten of diensten, en het vertrouwen in de markt. Het gaat in
      het sectorspecifieke markttoezicht dan ook niet zozeer om het bewaken of bevor-
      deren van marktwerking sec, ‘maar om het conditioneren van de uitkomsten
      daarvan’, aldus de visie op markttoezicht. In dat verband wordt ook opgemerkt
      dat er bij sectorspecifiek markttoezicht vrijwel per definitie sprake is van toezicht
      op open normen. Vanwege de onzekerheden in een markt in transitie kan een
      einddoel slechts in globale termen worden vastgesteld en is open normering het
      gevolg. Om redenen van efficiency is het dan wenselijk als de toezichthouder zelf
      voorschriften op kan leggen om deze normen te bereiken. De markttoezichthou-
      der wordt daarmee in wezen een regulator. Het beeld van markttoezicht als het sec
      toezien op de naleving van wet- en regelgeving doet dan geen recht aan de werke-
      lijkheid.
      Volgens deze visie op markttoezicht is het in Nederland onomstreden dat directe
      politieke bemoeienis bij de behandeling van individuele zaken onwenselijk is. Ook
      Europese regelgeving benadrukt onafhankelijkheid als uitgangspunt voor markt-
      toezicht. Dat betekent volgens de kabinetsvisie niet dat de markttoezichthouder
      volstrekt los moet staan van bestaande overheidsstructuren. Wel moet iedere
      vorm van belangenverstrengeling worden uitgesloten, ‘in Nederland wordt hier-
      aan voldaan door een adequaat doorgevoerde functionele scheiding van beleid en
      toezicht’ (Ministerie van Economische Zaken 2004). Volgens de visie zouden de
      meeste markttoezichthouders zelfstandig bestuursorgaan moeten zijn om onaf-
      hankelijkheid te borgen. Externe verzelfstandiging is dus van belang voor onaf-
      hankelijke uitoefening van het toezicht.
      Commissie Sint: Naar naleving voor de samenleving (2005)
      Het rapport van de (tweede) Commissie Sint geeft ook enkele kernboodschappen
      af voor een nieuwe kaderstellende kabinetsvisie op toezicht.28 In haar aanbevelin-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 79 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 80 ======================================================================

<pre>                                               toezichtsbeleid: meer handhaving, minder lasten    79
         gen sluit de commissie expliciet aan bij de uitgangspunten van de kabinetsvisie
         Andere overheid:
“Waar sprake is van een publiek belang: ga uit van een herverdeling van verantwoordelijkheden.
Neem zelfregulering met eigen verantwoordelijkheid van de spelers en intrinsieke checks & balan-
ces als uitgangspunt, daar waar de belangentegenstellingen goed zijn georganiseerd. Laat de over-
heid zich waar mogelijk beperken tot systeemtoezicht en laat het verticale toezicht fungeren als
sluitstuk.” (Commissie Sint 2005: 18)
         De Commissie Sint stelt dat toezicht primair een politiek-bestuurlijke functie
         heeft. Dat betekent dat het zich richt op de ondersteuning van de ministeriële
         verantwoordelijkheid en zo bijdraagt aan de realisatie van beleidsdoelstellingen.
         Daarnaast onderkent de commissie ook een ‘maatschappelijke’ functie en een
         verantwoordelijkheid ten opzichte van de samenleving:
“Met deze maatschappelijke functie draagt het toezicht bij aan de bevordering van het vertrouwen
van de samenleving, aan de maatschappelijke garantie van de kwaliteit van het beleidsdomein en
aan de ordening en oplossing van maatschappelijke problemen.” (Commissie Sint 2005: 20)
         De politiek-bestuurlijke functie van toezicht ‘ten behoeve van de minister’ krijgt
         naar het oordeel van de commissie (te) veel nadruk, terwijl de maatschappelijke
         functie steeds meer aan belang wint. Veel inspecties worstelen met de dubbele
         verantwoordelijkheid en de commissie bepleit verdere professionalisering van het
         toezicht. Vaak heerst er op de werkvloer nog een klassieke inspectiecultuur, waar-
         bij inspecteurs meer kijken naar naleving van regels dan naar de bijdrage van het
         toezicht aan het oplossen van maatschappelijke problemen (Commissie Sint 2005:
         25-26).
         In het licht van de problematiek rondom de dubbelfunctie (politiek-bestuurlijke
         vs. maatschappelijke functie) stelt de commissie zich de vraag of bij het prevaleren
         van de maatschappelijke functie een toezichthouder op grotere afstand van de
         beleidskern moet komen te staan. De commissie geeft echter geen antwoord op
         deze vraag en volstaat met de aanbeveling om ‘te zoeken naar een consistente
         argumentatie rond de positionering van het nalevingstoezicht en op basis daarvan
         een set van criteria te ontwikkelen’. De commissie benadert het onderwerp onaf-
         hankelijkheid omzichtig; onderstreept het belang ervan veelvuldig, maar maakt
         geen expliciete keuze voor een bepaalde positionering (intern/extern; wel/geen
         wettelijke basis).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 80 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 81 ======================================================================

<pre>80     toezien op publieke belangen
3.4.2     minder last, meer effect, de tweede kaderstellende visie op
          toezicht (2005)
          In oktober 2005 verschijnt de tweede kaderstellende visie op toezicht van het
          tweede kabinet Balkenende, Minder last, meer effect. In lijn met de uitgangspunten
          van het programma Andere Overheid, hanteert deze visie het reduceren van lasten
          in combinatie met het verleggen van verantwoordelijkheden tussen overheid en
          samenleving als uitgangspunt:
   “Burgers, bedrijven en zelfstandige organisaties die publieke taken uitvoeren voelen zich in toene-
   mende mate belemmerd in hun handelen door de wijze waarop de overheid het toezicht heeft
   vormgegeven. De roep om beperking van toezichtlast neemt toe. Toezicht kan in sommige secto-
   ren worden opgevat als een aanvullend instrument op het nemen van eigen verantwoordelijkheid
   door derden. Dit betekent dat toezicht ruimte geeft om invulling te geven aan deze eigen verant-
   woordelijkheid. […] Het beheersen van risico’s en het voorkomen van fouten is een gezamenlijke
   opgave van overheid en samenleving.” (Ministerie van bzk 2005: 9)
          In de tweede kaderstellende visie ligt de nadruk op de nalevingscomponent van
          toezicht (toezicht bevordert naleving van wet- en regelgeving) en op de informa-
          tievoorziening (toezicht levert informatie over publieke dienstverlening enerzijds
          en over ontwikkelingen in de praktijk en effecten van beleid anderzijds). Toezicht
          staat naast ‘sturing’, waarbij sturing het complex is van politieke visievorming,
          beleid en wet- en regelgeving (zie figuur 3.3). Toezicht is daarna nodig om te
          zorgen voor naleving, na te gaan of in de samenleving werkelijk wordt bereikt wat
          de politiek heeft bepaald en om politiek en beleid daarover te informeren.
Figuur 3.3       Sturing en toezicht
            Sturingg en toezichtt
                Politieke         Beleid          Wet- en         Datgene waar      Toezichthouder
                                                                                    Toezichthoud  der
                   visie                        regelgeving        toezicht op
                                                                     wordt
                                                                    gehouden
                Europese en int
                              internationale
                                ternationale ontwikkelingen
                                    Sturing                     Object van toezicht
                                                                O                        Toezicht
Bron: Ministerie van bzk 2005: 12-13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 81 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 82 ======================================================================

<pre>                                    toezichtsbeleid: meer handhaving, minder lasten 81
Toezicht vervult in dit perspectief – in de woorden van de Commissie Sint – een
politiek-bestuurlijke functie. De maatschappelijke functie van toezicht – waar de
Commissie Sint ook op hamerde – wordt in de tweede kaderstellende visie slechts
eenmaal genoemd en niet uitgewerkt.29
De drie uitgangspunten voor goed toezicht uit de eerste kaderstellende visie, onaf-
hankelijkheid, transparantie, professionaliteit, worden in de tweede visie aangevuld
met drie nieuwe: selectiviteit, slagvaardigheid en samenwerking.
– Selectiviteit betekent dat de verantwoordelijkheid voor (toezicht op) het maat-
   schappelijk functioneren niet automatisch bij de overheid ligt, maar een kwes-
   tie is van verdeling tussen burgers, bedrijven, instellingen en de overheid. Ook
   als de overheid regels stelt, moet zij nagaan in hoeverre het mogelijk is om
   burgers, bedrijven en instellingen zelf verantwoordelijk te laten zijn voor nale-
   ving en handhaving. De overheid kan zich dan beperken tot toezicht op ‘het
   systeem’. Hier doet het begrip vertrouwen zijn intrede in het beleidskader:
   gerechtvaardigd vertrouwen leidt tot minder toezicht, geschonden vertrouwen
   betekent ingrijpen (Ministerie van bzk 2005: 18-20). Selectiviteit betekent ook
   dat toezichthouders de kosten en baten van hun inzet tegen elkaar afwegen en
   rekening houden met een gerede kans op incidenten en niet-naleving.
– Slagvaardig toezicht betekent volgens de tweede kaderstellende visie dat
   toezicht ‘een tijger met tanden is; zacht waar het kan, en hard waar het moet’.
– Het samenwerkingsprincipe is vooral belangrijk voor de gewenste reductie van
   (administratieve) lasten voor burgers, bedrijven en instellingen.
– Deze nieuwe principes passen in hun uitwerking goed bij de maatschappijvisie
   die is neergelegd in de kabinetsvisie Andere overheid.
Onafhankelijkheid blijft een van de leidende principes voor goed toezicht, maar
uitdrukkelijk binnen de grenzen van de ministeriële verantwoordelijkheid. Wat
betreft de positionering van toezicht wordt kortweg verwezen naar het kabinets-
standpunt over het rapport van de werkgroep Kohnstamm.30 Daarin wordt het
staande overheidsbeleid rond de instelling van zelfstandige bestuursorganen (‘nee,
tenzij’) nog eens onderstreept (Ministerie van bzk 2005), maar geeft het tweede
kabinet Balkenende wel een aanvullende interpretatie van de drie instellingsmo-
tieven voor zelfstandige bestuursorganen. Voor toezicht is de uitwerking van het
onafhankelijkheidsmotief relevant (‘de behoefte aan onafhankelijke oordeelsvor-
ming op grond van specifieke deskundigheid’). Dit onafhankelijkheidsmotief moet
volgens het kabinetsstandpunt zo begrepen worden dat het toezicht taken uitvoert
zonder dat de politiek zich er mee kan bemoeien. Het kabinetsstandpunt is vervol-
gens expliciet over de toezichthouders voor wie dit geldt: “in de huidige context
meent het kabinet dat daarom het onafhankelijkheidsmotief geldt voor bepaalde
marktoezichthouders, namelijk de nma, de opta, dnb, de afm en de Zorgautori-
teit-in-oprichting” (Ministerie van bzk 2005: 4). Dat roept de vraag op of er voor
het toezicht door de rijksinspecties geen behoefte is aan onafhankelijke oordeels-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 82 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 83 ======================================================================

<pre>82    toezien op publieke belangen
          vorming op grond van specifieke deskundigheid. Is bemoeienis van de politiek
          met hun taakuitoefening wel acceptabel?
Figuur 3.4       Hoofdmomenten toezichtsbeleid 2002-2005
                      Kabinetsvisie         Kabinetsvisie op     Commissie Sint (Naar naleving
                      Andere Overheid       markttoezicht        voor de samenleving)
                                                                 Kaderstellende visie op
                                                                 Toezicht II (Minder last, meer effect)
                   2003                 2004                 2005
          Samenvattend: de algemene politiek-bestuurlijke wens tot een andere verant-
          woordelijkheidsverdeling tussen staat en samenleving leidt in deze periode tot
          een sterkere benadering van het rijkstoezicht als aanvulling op het zelfregulerend
          vermogen van maatschappelijke actoren. De tweede kaderstellende beleidsvisie is
          sterk georiënteerd op de lasten van toezicht en staat in het teken van efficiency-
          denken. Tegen deze achtergrond doet het begrip vertrouwen zijn intrede. De visie
          benadrukt het belang van naleving, ook als uitvloeisel van een benadering van
          toezicht als sluitstuk van de beleidscyclus met primair een politiek-bestuurlijke
          functie. De maatschappelijke functie van toezicht wordt genoemd maar blijft
          onuitgewerkt. De onafhankelijkheid van het markttoezicht (‘principieel onafhan-
          kelijk’ en dus extern verzelfstandigd) verschilt van die van het inspectietoezicht
          (‘inhoudelijk onafhankelijk’ en dus intern verzelfstandigd). Onduidelijk is even-
          wel waarom het externe verzelfstandigingsmotief (‘onafhankelijke oordeelsvor-
          ming op grond van specifieke deskundigheid’) wel geldt voor het markttoezicht
          en niet voor het inspectietoezicht.
3.5       2005-2009: lasten van toezicht en taakstellingen
3.5.1     zelfrijzend bakmeel en één inspectiedienst
          Ten tijde van het verschijnen van de tweede kaderstellende visie (oktober 2005) is
          het rijkstoezicht in toenemende mate onderwerp van politiek debat. Tijdens de
          algemene financiële beschouwingen wijzen enkele Kamerleden op de toename van
          het aantal markttoezichthouders, de uitbreiding van hun taken en de toename van
          de daarmee samenhangende kosten van de markttoezichthouders. Toezichthou-
          ders krijgen het stempel van ‘zelfrijzend bakmeel’.31 De Tweede Kamer neemt een
          motie aan waarin de personele en budgettaire groei van toezichthouders, alsmede
          de groeiende administratieve lasten en nalevingskosten voor het bedrijfsleven
          worden geproblematiseerd.32 Tijdens de begrotingsbehandeling van het ministerie
</pre>

====================================================================== Einde pagina 83 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 84 ======================================================================

<pre>                                           toezichtsbeleid: meer handhaving, minder lasten 83
      van Economische Zaken wijzen verschillende woordvoerders op de lasten voor
      bedrijven die samenhangen met het inspectietoezicht.33 Een breed ondersteunde
      Kamermotie pleit voor de vorming van één landelijke algemene inspectie- en
      controledienst, waarin alle rijksinspecties dienen op te gaan. Doel daarvan is een
      betere samenwerking tussen inspecteurs, coördinatie van de werkzaamheden en
      het omlaag brengen van de inspectiefrequentie voor het bedrijfsleven (motie
      Aptroot).34 Het tweede kabinet Balkenende geeft in antwoord daarop aan dat het
      de zorgen die spreken uit de motie, klachten over veel onnodige toezichtlast als
      gevolg van te veel regels en soms tegenstrijdig toezicht, weliswaar deelt, maar dat
      het andere opvattingen heeft over de weg en de middelen om hierin verbetering
      aan te brengen (Ministerie van bzk 2006). Het kabinet nuanceert het beeld door te
      wijzen op onderzoeken naar de feitelijke toezichtlast. De weg en de middelen die
      het kabinet voor ogen staan om de toezichtlasten te reduceren, sluiten aan bij de
      kort daarvoor gepubliceerde kaderstellende visie: (1) betere samenwerking gericht
      op vermindering van de ervaren toezichtlast met 25 procent, (2) selectiever en
      professioneler toezicht en (3) een verkenning naar ingrijpender verschuivingen in
      verantwoordelijkheden en daarmee een andere organisatie van het toezicht. Maar
      waar de Kamerbehandeling van de tweede kaderstellende visie begin 2006 op
      weinig inhoudelijke en politieke belangstelling kan rekenen, lopen de gemoederen
      op bij het plenaire debat over de reactie van het kabinet op de motie Aptroot.35
      Kamerbreed wordt de reactie van het kabinet op die motie als onvoldoende
      beschouwd. Het gevolg is dat de Tweede Kamer een tweede, aangescherpte motie
      Aptroot aanneemt, met strakkere deadlines voor de vorming van één inspectie- en
      controledienst (tweede motie Aptroot).36
3.5.2 project eenduidig toezicht: minder, beter, duidelijker!
      Die tweede motie Aptroot is voor het derde kabinet Balkenende de aanleiding tot
      het project Eenduidig Toezicht. Naar verwachting van het kabinet zal dit leiden
      ‘tot fundamentele veranderingen in de uitvoering van het toezicht’ en ‘biedt het
      de beste kans op het wegnemen van onnodige toezichtlast’ (Ministerie van bzk
      2006: 1).37 Doelstelling is een reductie van de toezichtlasten van gemiddeld 25
      procent. Het Projectplan Eenduidig Toezicht: Minder, beter, duidelijker! werkt daar-
      toe twee lijnen uit.38 Eén lijn is gericht op fusies van toezichthouders en één front-
      office voor onder toezicht gestelden in een bepaald beleidsdomein. Samenwerking
      tussen toezichthouders krijgt een verplichtend karakter, de rijksinspecties mogen
      mkb-bedrijven in principe maximaal twee keer per jaar inspecteren en met mede-
      overheden zullen taakstellende afspraken worden gemaakt over vermindering
      van de toezichtlast. De tweede lijn van Eenduidig Toezicht is een bestuurlijke; het
      informele beraad van de Inspecteurs-Generaal wordt omgezet in een formele
      Inspectieraad. De regie van de vernieuwingsagenda komt te liggen bij de rijks-
      inspecties zelf. Opvallend is dat het project Eenduidig Toezicht zich exclusief
      richt op de rijksinspecties en niet op de markttoezichthouders.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 84 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 85 ======================================================================

<pre>84     toezien op publieke belangen
           De facto is het project Eenduidig Toezicht leidend voor de beleidsmatige benade-
           ring van het rijkstoezicht, meer dan de tweede kaderstellende visie.39 Wel
           verschijnt een voortgangsrapportage over de implementatie van de zes principes
           uit de visie.40 Meest opvallend daarin is dat de principes onafhankelijkheid en
           transparantie op verzoek van de minister geen onderdeel waren van een departe-
           mentale inventarisatie. Onder verwijzing naar het rapport van de Commissie Sint
           wordt gesteld dat op deze twee punten voldoende is bereikt; verdere toelichting
           ontbreekt.
3.5.3      vernieuwing rijksdienst, vernieuwing toezicht en financiële
           taakstellingen
           In het coalitieakkoord Samen leven, samen werken van het in 2007 aangetreden
           kabinet Balkenende iv figureert toezicht vooral in de context van ‘bestuurlijke’ en
           ‘bureaucratische’ drukte. In het verlengde daarvan bevat dit coalitieakkoord een
           bezuiniging voor de rijksinspecties van 8 miljoen euro voor 2008, oplopend tot
           70 miljoen structureel voor 2011 en later.41 De markttoezichthouders komen niet
           inhoudelijk aan bod in het coalitieakkoord, maar opvallend is wel dat nma en
           opta een (gecombineerde) taakstelling krijgen om de inkomsten uit de door hen
           opgelegde boetes te verhogen, oplopend tot 100 miljoen euro per jaar. De enige
           toelichting daarbij zijn de woorden ‘naar high trust’ (Bijlage bij het Coalitie-
           akkoord 2007: 1).
           De kabinetsnota Programma Vernieuwing Rijksdienst gaat vervolgens uitgebreid
           in op de beoogde rol en taak van de rijksinspecties en de beoogde vernieuwingen
           in het inspectietoezicht (Ministerie van bzk 2007). De taakstellende toezicht-
           lastreductie van 25 procent en de financiële taakstelling voor de inspecties van
           20 procent worden in deze nota nog eens onderstreept, maar ook is aangegeven
           op welke wijze deze reductie tot stand kan komen:
   “Tevens oordeelt het kabinet dat een betere prioriteitstelling in wat er geïnspecteerd moet worden
   tot een minder grote omvang [van het toezicht en de toezichthouders] kan leiden. Ook het hante-
   ren van nieuwe methoden zoals risicoanalyses kan de benodigde inspectiecapaciteit reduceren.
   En tenslotte kan tevens het uitgaan van vertrouwen in plaats van wantrouwen een rol spelen, zeker
   in combinatie met het meer vertrouwen op het zelfregulerend vermogen van beroepsgroepen of
   branches.” (bzk 2007: 22-23)
           De reductie van de toezichtlast en de financiële omvang van de toezichthouders
           moet dus komen uit betere prioriteitstelling en nieuwe methoden, zoals risicoge-
           baseerd toezicht in combinatie met meer vertrouwen in het zelfregulerende
           vermogen van de sector.
           De markttoezichthouders komen in de toezichtparagraaf niet specifiek aan de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 85 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 86 ======================================================================

<pre>                                    toezichtsbeleid: meer handhaving, minder lasten 85
orde, maar vallen wel onder de benadering van zelfstandige bestuursorganen, wat
een financiële taakstelling van 10 procent betekent.
In 2008 presenteert het vierde kabinet Balkenende de hoofdlijnen van een
Programma Vernieuwing Toezicht (Ministerie van bzk 2008). Doel van het
programma is de doeltreffendheid en doelmatigheid van het inspectietoezicht, het
markttoezicht blijft expliciet buiten beschouwing, verder te vergroten. Centraal in
het programma staan noties als: uitgaan van vertrouwen, stevig optreden waar
nodig, betere dienstverlening, intensieve samenwerking tussen inspecties, en
goede interactie tussen inspectie en beleid. Volgens het kabinet is al veel moder-
nisering op gang gebracht, “maar voor meer merkbare verbeteringen in het inspec-
tietoezicht is een bredere tweede generatie aanpak nodig onder het motto meer
effect, minder last” (Ministerie van bzk 2008: 3). Dit vernieuwingsprogramma
benadrukt het belang van toezicht voor de naleving van wet- en regelgeving:
“Het belang van overheidstoezicht is gelegen in het verhogen van de naleving van
wetten en regels die de pijlers vormen van onze rechtsstaat, waarmee het toezicht
bijdraagt aan de kwaliteit van de samenleving en het gevoel van veiligheid en ver-
trouwen bij individuele burgers wordt bevorderd” (Ministerie van bzk 2008a: 1).
Het Programma Vernieuwing Toezicht legt de coördinatie van het nog lopende
Programma Eenduidig Toezicht nog meer in handen van de Inspectieraad. De
Inspectieraad rapporteert verschillende malen over de voortgang van het
programma (Inspectieraad 2009a, 2009b, 2009c), maar uit een evaluatie van
de Inspectieraad (Capgemini 2009) en de resultaten van het programma tot dan
toe trekt het kabinet de conclusie dat de samenwerking tussen de inspecties aan
daadkracht, resultaatgerichtheid en effectiviteit kan winnen (Ministerie van bzk
2010: 4). Om de realisatie van de doelstelling van 25 procent minder toezicht-
lasten beter te borgen, stelt het kabinet de staatssecretarissen van Economische
Zaken en Financiën verantwoordelijk voor het monitoren en actief aanjagen van
de voortgang. De val van het kabinet Balkenende iv (februari 2010) betekent
echter het einde van het programma Eenduidig Toezicht, althans in politiek-
bestuurlijke zin. Medio 2011 publiceert de Inspectieraad nog wel een eindverslag
(Inspectieraad 2011), maar dan heeft het kabinet Rutte i inmiddels zijn denk-
richtingen voor het overheidstoezicht neergelegd in een coalitieakkoord.
Samenvattend: overheidstoezicht wordt in de periode na 2005 steeds meer bena-
derd als veroorzaker van ongewenste bureaucratische lasten- en regeldruk en
beschouwd als ‘zelfrijzend bakmeel’. Taakstellende lastenreductieprogramma’s
en financiële taakstellingen zijn het gevolg. Het beleid focust sterk op het
inspectietoezicht: vergaande samenwerking en fuseren is het credo, met minder
inspectiebezoeken en meer aandacht voor lastenreductie. Naleving blijft de
centrale functie van toezicht, nu in combinatie met zwaarder straffen bij
beschaamd vertrouwen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 86 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 87 ======================================================================

<pre>86    toezien op publieke belangen
Figuur 3.5       Hoofdmomenten toezichtsbeleid 2005-2009
                      Motie Aptroot       Kabinetsplan Eenduidig Toezicht:    Kabinetsnota Programma
                      (één                minder, beter, duidelijker!         Vernieuwing Toezicht
                      inspectiedienst)
                  2005                 2006                 2007           2008
          De onafhankelijkheid van het toezicht staat niet meer op de beleidsagenda. De
          positionering ten opzichte van het bestuur – en het onderscheid daarbij tussen
          rijksinspecties en markttoezichthouders – wordt beschouwd als een afgeronde
          discussie.
3.6       vanaf 2010: compacte rijksdienst, compact toezicht
          Als onderdeel van de vorming van ‘een krachtige, kleine en dienstverlenende
          overheid met minder ambtenaren, minder regels en minder bestuurders’, werkt
          het kabinet Rutte I verder aan de vorming van één rijksinspectie (Coalitieakkoord
          2010: 5). Naast deze verwerking van de motie Aptroot (2006) is het opvallend dat
          het regeerakkoord zich ook richt op de uitoefening van het toezicht van enkele
          rijkstoezichthouders. Zo moet de Inspectie voor de Gezondheidszorg minder
          papieren verantwoording vragen en meer inspecties op de werkvloer uitvoeren
          – via onaangekondigde bezoeken en met behulp van mystery guests –, zwaarder
          sanctioneren, en onmiddellijk in actie te komen bij zeer ernstige klachten
          (Coalitieakkoord 2010: 36). In reactie op de motie Elias kondigt het kabinet een
          ‘inspectievakantie’ voor het bedrijfsleven af: bij degelijke zelfregulering (certifice-
          ring) kan met maximaal twee inspectiebezoeken per jaar worden volstaan. Hier-
          mee lijkt het kabinet de concrete uitoefening van het toezicht door de inspecties
          voor te schrijven (Coalitieakkoord 2010: 12).
          Het rijkstoezicht figureert prominent in het uitvoeringsprogramma Compacte
          Rijksdienst. Onder het motto ‘ontdubbeling in de uitvoering’ worden daarin
          verkenningen aangekondigd naar de clustering van die rijksinspecties die toezicht
          houden op de fysieke veiligheid van bedrijven, alsmede naar een fusie tussen de
          niet-financiële markttoezichthouders.42 Het kabinet beoogt daarmee een vermin-
          dering van de toezichtlast, vermindering van de uitvoeringskosten, en een ver-
          betering van de kwaliteit. In 2011 besluit het kabinet om de Inspectie Verkeer en
          Waterstaat en de vrom-inspectie te fuseren tot de Inspectie Leefomgeving en
          Transport. Ook wordt besloten tot een fusie van nma, opta en Consumenten-
          autoriteit (tot de huidige Autoriteit Consument en Markt) en tot de samenvoeging
          van de Arbeidsinspectie, de Inspectie Werk en Inkomen en de Sociale Inlichtin-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 87 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 88 ======================================================================

<pre>                                                   toezichtsbeleid: meer handhaving, minder lasten     87
          gen- en Opsporingsdienst van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegen-
          heid tot één Inspectie szw (bzk 2011). Het uitvoeringsprogramma Compacte
          Rijksdienst kondigt ook een herijking aan van de tweede kaderstellende visie op
          toezicht.43
3.6.1     nieuwe beleidsvisie op markttoezicht
          Het programma Compacte Rijksdienst was voor de minister van Economische
          Zaken, Landbouw en Innovatie (eli) aanleiding om een nieuwe visie op markttoe-
          zicht – op niet-financiële markten – te presenteren (Ministerie van eli 2011). De
          visie gaat in een relatief kort bestek in op de functie, typen en uitgangspunten van
          (goed) markttoezicht. Markttoezicht wordt, net als in de visie uit 2004, gedefini-
          eerd als een vorm van nalevingstoezicht; gericht op de naleving van wet- en regel-
          geving en met als doel om markten goed te laten werken. Opnieuw worden drie
          typen markttoezicht onderscheiden, zij het in iets andere bewoordingen: mede-
          dingingstoezicht (nma), sectorspecifiek markttoezicht (opta, nma energie- en
          vervoersector) en consumentenbescherming (Consumentenautoriteit, nma ener-
          gie en opta). Voor de uitgangspunten voor goed toezicht wordt gemakshalve
          verwezen naar de tweede kaderstellende visie met als toevoeging dat naleving van
          regels niet alleen van goed toezicht afhankelijk is:
   “[…] en dat de risico’s van niet-naleving door goed toezicht niet tot nul kunnen worden geredu-
   ceerd. De samenleving heeft ook een eigen verantwoordelijkheid. De zogenoemde high trust
   benadering van toezicht, die de afgelopen jaren door de nma, opta en ca is toegepast – waarbij de
   toezichthouder zijn middelen selectief inzet en hard optreedt als de regels worden overtreden –, is
   gebaseerd op dit uitgangspunt” (Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie 2011).
          Het meest opvallende van de visie op markttoezicht is het voornemen om de niet-
          financiële marktoezichthouders nma, opta en ca samen te voegen. In de visie uit
          2004 was het standpunt immers nog om – in beginsel – alleen taken in het kader
          van het mededingingstoezicht bij de nma onder te brengen. Dit om te voor-
          komen dat de toezichthouder zelf afwegingen tussen publieke belangen zou gaan
          maken (tussen mededinging enerzijds en andere publieke belangen anderzijds),
          of dat verschillende ministers conflicterende taken zouden neerleggen bij de
          toezichthouder. Deze argumenten komen niet aan de orde in de nieuwe visie.
          Het voornemen tot samenvoeging van het algemene mededingingstoezicht, het
          sectorspecifieke markttoezicht, en de consumentenbescherming komt voort
          uit het streven naar een kleine en slagvaardige overheid. Synergiewinst is het
          uitgangspunt van de fusie; een kostenbesparing van 9 procent wordt mogelijk
          geacht.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 88 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 89 ======================================================================

<pre>88    toezien op publieke belangen
         De noodzaak tot borging van de onafhankelijkheid van de nieuw te vormen
         markttoezichthouder, de Autoriteit Consument en Markt (acm), wordt afgeleid
         uit het Europees recht. Die noodzaak wordt verder niet beargumenteerd vanuit
         een eigen visie op (de wenselijkheid van) onafhankelijk markttoezicht, zoals wel
         gebeurde in de visie op markttoezicht uit 2004. Voor de borging van de onafhan-
         kelijkheid staan bij de vorming van de acm volgens de minister twee wegen open,
         een zbo-status met eigen rechtspersoonlijkheid (zoals de opta), of een zbo-status
         zonder rechtspersoonlijkheid (zoals de nma). Volgens de minister is in beide
         gevallen de onafhankelijke taakuitvoering van de nieuwe toezichthouder geborgd.
         Hij kiest ‘vanwege aspecten van bedrijfsvoering, zoals het personeelsbeleid van
         mijn departement’ voor een zogenaamde ‘klein zbo-status’ voor de nieuwe markt-
         toezichthouder (Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie 2011:
         5-6). Op welke afwegingen rond het personeelsbeleid van zijn departement hij
         precies doelt en hoe die zich verhouden tot de onafhankelijke taakuitoefening van
         het markttoezicht, is niet duidelijk.
3.6.2    financiële crisis en visie op het financiële toezicht
         De visie op markttoezicht uit 2011 gaat expliciet niet in op het toezicht op finan-
         ciële markten, maar door de financiële crisis is hier uiteraard wel politieke en
         beleidsmatige aandacht voor. De financiële crisis heeft de financiële toezichthou-
         ders dnb en afm prominent in de publieke en politieke schijnwerpers gezet.
         Verschillende (parlementaire) onderzoeken naar de problemen die zijn ontstaan in
         de Nederlandse financiële sector (onder andere Icesave/Landsbanki, Fortis/abn
         Amro, dsb, ing) leveren forse kritiek op het rijkstoezicht op het financieel stelsel
         (onder andere Commissie De Wit 2010; Commissie Scheltema 2010). In reactie
         hierop neemt het kabinet maatregelen om het financieel toezicht te verbeteren
         (Ministerie van Financiën 2010a). Meest in het oog springend zijn een Plan van
         aanpak cultuurverandering toezicht dnb (Ministerie van Financiën 2010b), een
         wetsvoorstel Versterking governance dnb en afm (Ministerie van Financiën
         2011a), en een toezichtsvisie op de financiële toezichthouders (Ministerie van
         Financiën 2011b). Hoewel deze toezichtsvisie zich primair richt op het toezicht
         van de minister op de financiële toezichthouders, bevat zij interessante noties van
         het kabinet over de functie en positie van het financieel toezicht. De minister van
         Financiën kenschetst zijn relatie met de financiële toezichthouders namelijk als
         Toezicht op afstand. dnb en afm zijn als zelfstandige bestuursorganen immers
         niet hiërarchisch ondergeschikt aan de minister en opereren onafhankelijk in de
         uitvoering van hun toezicht. De minister heeft in zijn ogen primair een systeem-
         verantwoordelijkheid, wat betekent dat zijn aandacht uitgaat naar het toezicht-
         systeem als geheel en dat hij in dat kader toezicht op toezicht houdt.
         De functie van (financieel) toezicht is volgens deze visie ‘het doen naleven van
         wet- en regelgeving’. dnb en afm worden getypeerd als markttoezichthouders
         die nalevingstoezicht houden. Het in de dagelijkse praktijk vormgeven van dit
</pre>

====================================================================== Einde pagina 89 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 90 ======================================================================

<pre>                                                toezichtsbeleid: meer handhaving, minder lasten       89
          nalevingstoezicht is echter door het principle-based karakter van de financiële
          (toezichts-)wetgeving en de bijbehorende open normen niet altijd eenduidig, zo
          wordt in de visie opgemerkt. Het brengt volgens de minister tevens met zich mee
          dat dnb en afm een grote mate van flexibiliteit en bewegingsruimte moeten
          hebben in de uitvoering en invulling van hun toezicht (Ministerie van Financiën
          2011b).
3.6.3     bruggen bouwen en toezicht
          Afgaande op het regeerakkoord zet het kabinet Rutte ii het streven naar een
          compacte overheid voort, ook ten aanzien van het rijkstoezicht. De nadruk op de
          ‘inspectievakantie’ lijkt weliswaar voorbij, maar het voornemen blijft om rijks-
          toezichtstaken (verder) samen te voegen, te beëindigen of te decentraliseren. De
          vormgeving van toezicht wordt waar nodig herzien om toezichtlasten en nale-
          vingskosten te verminderen (Coalitieakkoord 2012: 42). Voor zover specifieke
          toezichthouders worden genoemd (Inspectie van het Onderwijs, cbp, dnb, afm,
          nma), valt op dat het steeds gaat om de aankondiging van een uitbreiding van de
          reikwijdte en/of de bevoegdheden van dat toezicht.
          Voor het positioneringsvraagstuk van rijkstoezichthouders – bijvoorbeeld rond
          de vorming van de Autoriteit Consument en Markt – is van belang dat de coalitie
          voornemens is bij zelfstandige bestuursorganen de rechtspersoonlijkheid te
          beperken tot het bestuur van een zbo (dus altijd een klein-zbo status). Met het oog
          op de onafhankelijkheid van het markttoezicht valt ook op dat de nma, net als
          onder het kabinet Balkenende iv, een boetetaakstelling krijgt in de financiële para-
          graaf van het coalitieakkoord. Deze loopt op tot 125 miljoen euro structureel, met
          als motivatie dat ‘de nma meer kartelboetes gaat opleggen’. Hoe deze taakstelling
          zich verhoudt tot de eveneens gewenste onafhankelijke taakvervulling van de nma
          is dan een belangrijke vraag.
Figuur 3.6      Hoofdmomenten toezichtsbeleid vanaf 2010
                                      Kabinetsnota Uitvoeringsprogramma Compacte Rijksdienst
                                      Kabinetsvisie Visie op markttoezicht op niet-financiële markten
                                      Kabinetsvisie toezicht op financiële toezichthouders
                                      (Toezicht op afstand)
                  2010             2011                 2012                 2013
</pre>

====================================================================== Einde pagina 90 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 91 ======================================================================

<pre>90  toezien op publieke belangen
       Samenvattend: door budgettaire druk is er de laatste jaren een sterke focus op
       beperking van de kosten van het rijkstoezicht voor de overheid. Het gevolg is een
       fusiegolf onder de inspecties en niet-financiële markttoezichthouders in combina-
       tie met forse financiële taakstellingen. Daarnaast is op strategisch beleidsniveau
       steeds meer directe bemoeienis met de wijze van uitoefening van het toezicht.
       Hoe zich dit verhoudt tot de gewenste afstand tussen beleid en toezicht en de
       onafhankelijke uitoefening van toezicht is nauwelijks een discussiepunt. Opval-
       lend is voorts dat nu algemeen mededingingstoezicht en sectorspecifiek markt-
       toezicht samen kunnen gaan en dat onafhankelijk markttoezicht kennelijk ook
       geborgd is in een klein-zbo.
3.7    conclusie
       Sinds de jaren negentig is het rijkstoezicht steeds meer in de politieke en beleids-
       matige schijnwerpers komen te staan. Enkele fundamentele uitgangspunten in de
       beleidsmatige benadering van het rijkstoezicht die stammen uit die periode,
       worden nog steeds gehanteerd; het belang van functiescheiding, de erkenning van
       de eigenstandige functie van toezicht in de beleidscyclus en het belang van een
       onafhankelijke uitoefening van het toezicht (Vertrouwen in onafhankelijkheid).
       Maar eveneens het uitgangspunt dat taak en functie van het rijkstoezicht primair
       een afgeleide zijn van de ministeriële verantwoordelijkheid (primaat van de poli-
       tiek). In het verlengde hiervan ligt de gedachte dat naleving en handhaving de
       centrale functies van toezicht zijn. Deze uitgangspunten lopen als rode draden
       door het algemene toezichtsbeleid van de afgelopen decennia.
       Halverwege het eerste decennium van deze eeuw spint zich een nieuwe rode
       draad in de beleidsmatige benadering van het rijkstoezicht; die van de (admini-
       stratieve) lasten die moeten worden beperkt (Minder last, meer effect). Deze rode
       draad komt voort uit de perceptie dat het rijkstoezicht verantwoordelijk is voor
       deze lastendruk en dat een wildgroei is ontstaan aan toezichthouders (‘zelfrijzend
       bakmeel’). Een breed gedragen politiek-bestuurlijke wens om te komen tot een
       andere verantwoordelijkheidsverdeling tussen overheid en samenleving speelt
       hierbij ook een belangrijke rol. Het rijkstoezicht moet gaan fungeren als aanvul-
       ling op – en vertrouwen stellen in – het zelfregulerend vermogen van maatschap-
       pelijke actoren (Andere overheid). De nadruk op de lasten van het toezicht heeft
       geleid tot verschillende programma’s gericht op reductie van die lasten (Eenduidig
       toezicht). Het verleggen van verantwoordelijkheden tussen overheid en samenle-
       ving heeft ‘vertrouwen’ tot een thema in het toezichtsbeleid gemaakt (Vernieu-
       wing toezicht). Een en ander resulteert, mede door de toenemende budgettaire
       druk bij de rijksoverheid, vervolgens ook in forse financiële taakstellingen voor en
       een fusiegolf onder de rijkstoezichthouders (Compacte overheid).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 91 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 92 ======================================================================

<pre>                                   toezichtsbeleid: meer handhaving, minder lasten 91
De laatste jaren gaat de beleidsaandacht veel minder uit naar de (verdere) ontwik-
keling van kernwaarden van toezicht of het herijken van de visie op de functies
van het rijkstoezicht. Representatief is in dat opzicht de benadering van een kern-
waarde als onafhankelijkheid. Het belang daarvan is telkenmale onderstreept,
ook in de kaderstellende visies op toezicht. Het credo lijkt nu echter te zijn dat
de discussie over de (reikwijdte van de) onafhankelijkheid van het toezicht
ten opzichte van politiek en bestuur voldoende is gevoerd en als afgerond moet
worden beschouwd. In de praktijk doen zich echter regelmatig spanningen voor,
vaak naar aanleiding van incidenten, en is onafhankelijkheid voor menige
toezichthouder bepaald geen ‘rustig bezit’. Door de nadruk op lastenreductie,
budgettaire taakstellingen en fusies lijkt het denken en de discussie over kern-
waarden van goed toezicht, waaronder onafhankelijkheid maar ook onpartijdig-
heid en verantwoording, naar de achtergrond te zijn verschoven.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 92 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 93 ======================================================================

<pre>92 toezien op publieke belangen
noten
1     Van Montfort (2010) karakteriseert de periode 1974-1995 in beleidsmatige zin
      bijvoorbeeld als de definiëringsfase in het publieke debat over toezicht en verant-
      woording.
2     Als startpunt van het dereguleringsbeleid wordt overigens vaak de start in 1982
      van het kabinet Lubbers i genomen en vervolgens de instelling van de Commissie
      Vermindering en vereenvoudiging van overheidsregelingen (de Commissie Geel-
      hoed).
3     Zie de instelling in 1991 van de bijzondere Commissie Vraagpunten Decentralisa-
      tie (Commissie Franssen) en de projectgroep Single Audit (Commissie Griffioen)
      in 1994.
4     Via de aangenomen motie Koetje c.s. (Tweede Kamer, 1993-1994, 21 427 nr. 70).
5     Tweede Kamer, 1996-1997, 25 226, nr. 2.
6     Gekoppeld aan de inmiddels opgekomen beleidsdiscussie over de vorming van
      bestuurskernen in het kader van de verdergaande reorganisatie van de Rijksdienst.
      Of in de terminologie van de Commissie Wiegel: kerndepartementen. Zie Vierde
      externe commissie staatkundige, bestuurlijke en staatsrechtelijke vernieuwing
      (Commissie Wiegel), Naar Kerndepartementen: kiezen voor een hoogwaardige
      en flexibele rijksdienst, Den Haag, 1993. Zie ook: Secretarissen-Generaal, De orga-
      nisatie en werkwijze van de rijksdienst, 1993, bijlage bij Tweede Kamer, 1992-1993,
      21 835, nr. 15.
7     Zie Tweede Kamer, 1996-1997, nr. 165 en Tweede Kamer, 1997-1998, nr. 4.
8     Zo vermeldt bijvoorbeeld het eerste paarse regeerakkoord (1994) het streven om
      ‘het primaat van de politiek te herstellen’ (Regeerakkoord Keuzes voor de toekomst,
      13 augustus 1994, Tweede Kamer, 1993-1994, 23 715, nr. 11, p. 24).
9     Tweede Kamer, 1994-1995, 24 130, nr. 3.
10    Zie ook Eerste Kamer, Parlementaire Onderzoekscommissie Privatisering/Ver-
      zelfstandiging Overheidsdiensten (2012).
11    Tweede Kamer, 1994-1995, 24 130 nr. 5.
12    Rapportage doorlichting zelfstandige bestuursorganen, 11 februari 1997,
      Tweede Kamer, 1996-1997, 25 268, nr. 1, p. 25-27. Het tweede motief is hier minder
      relevant, namelijk wanneer toezicht dient te geschieden door maatschappelijke
      organisaties (bijvoorbeeld bij productschappen).
13    Tweede Kamer, 1997-1998, 25 956, nrs. 1-2.
14    Hierbij wordt verwezen naar het rapport van de Tijdelijke commissie onderzoek
      Ctsv (Commissie Van Zijl) als bron van deze definitie van toezicht. Winter (2010)
      wijst in zijn oratie op De Ridder (1988) als oorspronkelijke bron.
15    Tweede Kamer, 1994-1995, 24 036, nr. 1, p. 2-3.
16    Tweede Kamer, 1997-1998, 24 036, nr. 73H, p. 5.
17    Tweede Kamer, 1997-1998, 24 036, nr. 73H, p. 6.
18    Zie mededeling van de Europese Commissie van 11 mei 1999 over de tenuitvoer-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 93 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 94 ======================================================================

<pre>                                      toezichtsbeleid: meer handhaving, minder lasten  93
   legging van het kader voor financiële markten: een actieplan.
19 Zie Tweede Kamer, 1998-1999, 26 200 vii, nr. 48.
20 De titel verwees daarmee overigens naar de nota Vertrouwen in verantwoordelijk-
   heid waarin het kabinet naar aanleiding van de Bijlmerenquête inging op de rol,
   de positie en het functioneren van bestuur en overheid, in het bijzonder in relatie
   tot de ministeriële verantwoordelijkheid. (Tweede Kamer 26806, nrs. 1-2).
21 De Commissie Borghouts onderkent dat zij met deze aanbeveling afwijkt van het
   dan staande rijksbeleid, dat uitgaat van ‘geen externe verzelfstandiging, tenzij’,
   zoals geformuleerd in het rapport van de Commissie Sint uit 1994 (Commissie
   Sint, Verantwoord verzelfstandigen, 14 september 1994).
22 Er is ook in conceptuele en tekstuele zin overigens sprake van een grote mate van
   overeenkomst/overlap tussen beide documenten.
23 Tweede Kamer, 1999-2000, 26 800 vi nr. 67, p. 3. Om de handhaving van wet- en
   regelgeving te versterken wordt daarom in de kabinetsreactie op het rapport van de
   Commissie Michiels een actieprogramma Handhaven op niveau opgezet, gericht
   op versterking van de samenwerking tussen handhavingspartners (waaronder
   de toezichthouders) en verdere professionalisering. Zie ook Bressers et al. (2006).
24 Handhaving is daarbij gedefinieerd als zorgdragen voor de naleving van rechts-
   regels voor zover die zorg bestaat uit het uitoefenen van toezicht, hetzij het
   toepassen van een sanctie.
25 Zie motie-Heemskerk et al. van 8 oktober 2003 (Tweede Kamer, 2003-2004,
   29 200 xiii, nr. 5).
26 Deze commissie is belast met het toetsen van departementale zelfevaluaties van
   toezichtarrangementen aan de principes van de eerste kaderstellende visie op
   toezicht. Tweede Kamer, 2003-2004, 27 831, nr. 5. Zie vervolgens Kamerdossier-
   nummer 27 831 voor de aanbieding van deze zelfevaluaties aan de Kamer over de
   jaren.
27 Ten tijde van deze visie op markttoezicht: opta, dte, Vervoerskamer, Zorg-
   autoriteit, afm. dnb wordt niet als markttoezichthouder bestempeld omdat
   marktwerking niet het primaire aangrijpingspunt is voor deze toezichthouder.
28 Naar eigen zeggen richt het rapport van de Commissie Sint zich uitsluitend op
   ‘nalevingstoezicht’. Enerzijds omdat de zelfevaluaties van toezichtarrangementen
   die zij heeft beoordeeld vooral nalevingstoezicht betrof, en anderzijds omdat
   andere commissies adviseren over uitvoeringstoezicht (werkgroep Kohnstamm)
   en interbestuurlijk toezicht (Commissie Alders). De commissie onderscheidt
   overigens drie typen overheidstoezicht: Nalevingstoezicht: het toezicht op het
   handelen van burgers, bedrijven en instellingen; Uitvoeringstoezicht: toezicht op
   de uitvoering van publieke taken door zbo’s/rwt’s; Interbestuurlijk toezicht:
   toezicht op mede-overheden.
29 Beperkt uitgewerkt met de opmerking dat de maatschappelijke functie ermee ge-
   diend is wanneer toezichthouders zorgvuldig omgaan met klachten van burgers.
30 In Een herkenbare staat: investeren in de overheid, adviseert de werkgroep
   Kohnstamm (2004) om vrijwel alle zelfstandige bestuursorganen weer onder de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 94 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 95 ======================================================================

<pre>94 toezien op publieke belangen
      ministeriële verantwoordelijkheid te plaatsen. Zie ook Stellinga (2012).
31    Handelingen ii, Algemene financiële beschouwingen, 5 0ktober 2005, 8-408.
      In zijn bijdrage verwijst Kamerlid De Nerée tot Babberich overigens naar het
      seo-onderzoek Nederland. Toezichtland dat is uitgevoerd in opdracht van het
      programma Andere Overheid (Baarsma 2005).
32    Tweede Kamer, 2005-2006, 30 300, nr. 39.
33    Zie met name de bijdragen van Kamerleden Ten Hoopen en Aptroot (Handelingen
      ii, 2 november 2005, 16, 930-1028).
34    Dit is de eerste motie Aptroot, Tweede Kamer 2005-2006, 30 300 xiii nr. 29
      (aangenomen op 15 november 2005).
35    Vergelijk Tweede Kamer, 2005-2006, 27 831 nr. 75 en Handelingen ii, 21 februari,
      52, 3442-3448.
36    Tweede motie Aptroot, Tweede Kamer 2005-2006, 29 362, nr. 77 (aangenomen op
      23 februari 2006).
37    Tweede Kamer, 2005-2006, 29 362 nr. 107.
38    Bijlage bij Tweede Kamer, 2005-2006, 29 362 nr. 107.
39    Dit blijkt ook uit de eerste voortgangsrapportage van de implementatie van de
      tweede kaderstellende visie (bzk 2006; Tweede Kamer, 2006-2007, 27 831, nr. 21).
40    Bijlage Modernisering rijkstoezicht bij Tweede Kamer, 2006-2007, 27 831, nr. 21.
41    Deze bezuiniging is overigens gebaseerd op de algemene voorstellen van het
      Secretarissen-Generaal Overleg voor de reductie van de omvang en kosten van de
      Rijksdienst: “Naar ons idee is met bovengenoemde maatregelen (en met name bij
      een taakstellende reductie van de toezichtlasten met 25%) boven op de algemene
      productiviteitskorting van 5%, een extra reductie van 15% ook hier (zoals in de
      beleidskolom) te realiseren. Dat betekent een opbrengst van ongeveer 70 miljoen
      euro” (Ministerie van Algemene Zaken 2007: 16).
42    De prioritering van deze twee clusters is overigens afkomstig uit de werkgroep
      Heroverweging Bedrijfsvoering (2010) Van schaven naar sturen. Tweede Kamer
      2009-2010, 32 359, nr. 1 bijlage 19.
43    Waarbij ook het traject Risico’s en Verantwoordelijkheden (over de zogenaamde
      risicoregelreflex) als belangrijke input aangemerkt wordt. De wrr heeft over dit
      traject op 28 november 2011 zijn reflecties gegeven (wrr 2011).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 95 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 96 ======================================================================

<pre>                                                                                                95
4         diagnose: dominante oriëntaties in
          praktijk en beleid
4.1       inleiding
          De geschetste ontwikkelingen in de toezichtspraktijk en het toezichtsbeleid
          laten zien dat de overheid en haar toezichthouders worstelen met veranderende
          maatschappelijke en bestuurlijke omstandigheden. Bestuurders, politici, onder
          toezicht staanden en burgers hebben uiteenlopende verwachtingen van het
          toezicht en proberen het toezicht in verschillende richtingen bij te sturen. Wat
          daarbij opvalt, is dat het denken en doen zich de afgelopen jaren concentreert
          rondom drie dominante oriëntaties (tabel 4.1).
Tabel 4.1         Dominante oriëntaties in praktijk en beleid
            Dominante oriëntaties in praktijk en beleid
            Nadruk op lasten en kosten van toezicht
            (verminderen van administratieve lasten en kosten voor veld en overheid)
            Nadruk op nalevings- en handhavingsfunctie
            (handhaving van wet- en regelgeving door toezien op naleving daarvan)
            Nadruk op politiek-bestuurlijke functie
            (toezicht als dienstbaar verlengstuk van bestuur en beleid)
          De eerste is de nadruk op de administratieve en financiële lasten van overheids-
          toezicht voor onder toezicht staande burgers, bedrijven en instellingen en op de
          financiële lasten die het toezicht voor het rijk met zich meebrengt. De tweede is de
          nadruk op naleving en handhaving van wet- en regelgeving als de primaire functie
          van toezicht. De derde is de nadruk op toezicht als een dienstbaar verlengstuk van
          de minister dat diens ministeriële verantwoordelijkheid ondersteunt. Deze drie
          oriëntaties zijn op zichzelf valide en begrijpelijk, maar resulteren tezamen ook in
          een eenzijdige en soms zelfs contraproductieve blik die het zicht op andere onder-
          werpen en toezichtsfuncties vertroebelt. Hoe, in welke mate en waar dat eventu-
          eel toe kan leiden zetten wij hier nader uiteen.
4.2       nadruk op lasten en kosten
          Als het in een bepaalde sector langere tijd ‘rustig’ is en zich geen belangrijke inci-
          denten of problemen voordoen, overheerst de focus op lasten en kosten; de
          perceptie dat er sprake is van hinderlijke en zinloze regel- en toezichtdruk wordt
          dominant en investeringen in toezicht krijgen minder prioriteit.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 96 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 97 ======================================================================

<pre>96    toezien op publieke belangen
4.2.1     vermindering van toezichtlasten en -kosten
          Politici, bestuurders en bedrijven zijn het rijkstoezicht in de afgelopen jaren
          steeds meer gaan benaderen vanuit het oogpunt van administratieve en financiële
          lasten voor de onder toezicht gestelden en kosten voor de overheid. Er is veel
          negatieve beeldvorming rondom de omvang en kosten van toezicht met ‘zelf-
          rijzend bakmeel’ en ‘toezichtindustrie’ als typerende metaforen (Van Waarden
          2006; Steenhuisen en Van der Voort 2012).
Tabel 4.2           Fusies van inspecties
               2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
               IVH
              IMH
                               VI
               IRO            718
               800                                                           ILT             ILT
               RVI                                                          1207           1144
               371     IVW
                 SI
               181
                       1002
              NLA
                               AT                                                            AT
              HDL
               275
                              130                                                           120
              SodM                                                                        SodM
                   48                                                                        61
                   AI
                 847
               CTSV           IWI                                          ISZW           ISZW
                 188          395                                           1178           1027
                            SIOD
                              175
                 AID
                 738
                  PD
                 320                                                       NVWA           NVWA
                KvW                                                         2155           1880
                 870                                NVWA
                 RVV                                 1816
               1449
                 IP
                10          IOOV
               IBR             35                                           IV&J           IV&J
                                                IST                          58              58
                                                 9
                  IJZ                                                                        IJZ
                   32                                                                        49
                IvhO         IvhO                                                          IvhO
                 463          457                                                           471
              ILOK
                10
               RAI
                 7                              EGI                                         EGI
                IC
                 9
                                               23,7                                        23,9
                      RIA                     RIM
                        6                      5
                 IGZ                                                                        IGZ
                 363                                                                        477
               7559 7323 7568 7768 7686 7265 7086 6917 6777 6344 6019 5834 5826 5618 5415 5310
              De cijfers in de tabel geven het aantal fte weer
</pre>

====================================================================== Einde pagina 97 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 98 ======================================================================

<pre>                                                  diagnose: dominante oriëntaties in praktijk en beleid 97
               ivh      Inspectie Volkshuisvesting           vi     vrom-Inspectie
               imh      Inspectie Milieuhygiëne              ilt    Inspectie Leefbaarheid en Transport
               iro      Inspectie voor de Ruimtelijke Ordening
               rvi      Rijksverkeersinspectie               hdl    Handhavingsdienst Luchtvaart
               si       Scheepvaartinspectie                 ivw    Inspectie Verkeer & Waterstaat
               nla      Nederlandse Luchtvaart Autoriteit
               at       Agentschap Telecom
               SodM     Staatstoezicht op de Mijnen
               ai       Arbeidsinspectie                     siod   Sociale Inlichtingen- en
               ctsv     College van Toezicht Sociale                Opsporingsdienst
                        Verzekeringen                        szw    Inspectie szw
               iwi      Inspectie Werk en Inkomen
               aid      Algemene inspectiedienst             nvwa   Nederlandse Voedsel- en
               pd       Plantenziektenkundige Dienst                Warenautoriteit
               KvW      Keuringsdienst van Waren
               rvv      Rijksdienst voor de keuring van
                        Vee en Vlees
               ip       Inspectie voor de Politie            ist    Inspectie voor de Sanctietoepassing
               ibr      Inspectie Brandweerzorg en           IV&J   Inspectie Veiligheid en Justitie
                        Rampenbestrijding
               ioov     Inspectie Openbare orde en Veiligheid
               ijz      Inspectie Jeugdzorg
               IvhO     Inspectie van het Onderwijs          ilok   Inspectie Landbouwonderwijs en
                                                                    Kennisprogramma's
               rai      Rijksarchiefinspectie                rim    Rijksinspectie Monumentenzorg
               ic       Inspectie Cultuurbezit               egi    Erfgoedinspectie
               ria      Rijksinspectie voor de Archeologie
               igz      Inspectie voor de Gezondheidszorg
Bron: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, De staat van het rijkstoezicht
2011 (interne notitie)
          Administratieve lasten
          Illustratief voor het administratieve lasten discours is een column in Medisch
          Contact van bestuursvoorzitter Levi van het Academisch Medisch Centrum in
          Amsterdam.1 Hij beklaagt zich over een dicht ‘spinnenweb’ van inspecties, een
          ‘bouwwerk van gestold wantrouwen’, waardoor het bijna onvoorstelbaar is dat
          zorgprofessionals tussen alle inspecties door nog tijd hebben om af en toe een
          patiënt te zien of een student te onderwijzen. Een soortgelijk geluid liet rector
          Olthof van een school in Breda in de Volkskrant horen: ‘Geef de docent zijn
          autonomie terug’, laat het werk in het klaslokaal over aan de professional, de
          Inspectie van het Onderwijs moet zich niet gedetailleerd bemoeien met hoe
          leraren lesgeven.2
          Dergelijke geluiden klinken ook al jarenlang in het bedrijfsleven. Ze werken door
          in de Tweede Kamer blijkens de brede steun voor de vorming van één inspectie- en
          controledienst voor het bedrijfsleven (moties Aptroot). De nadruk op lasten komt
          ten tijde van het kabinet Rutte I tot uitdrukking in het Programma Regeldruk
          Bedrijven. In het kader van het streven naar een compacte Rijksdienst is dat pro-
          gramma gericht op de vermindering van regeldruk voor bedrijven, onder meer
</pre>

====================================================================== Einde pagina 98 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 99 ======================================================================

<pre>98 toezien op publieke belangen
      door efficiënter toezicht (‘meer gemak met regels’). De invoering van de zoge-
      naamde ‘inspectievakantie’ maakt er deel van uit (motie Elias).3 Bedrijven die
      de regels goed naleven en die voldoen aan criteria4 zouden niet vaker dan twee
      keer per jaar bezocht moeten worden door de rijksinspecties; ook al is het aantal
      inspecties per jaar dikwijls (veel) minder. Daarnaast zijn het Ondernemingsdossier
      en Inspectieview in ontwikkeling. Het Ondernemingsdossier stimuleert meer-
      voudig gebruik van bedrijfsgegevens en Inspectieview is door de rijksinspecties
      ontwikkeld om onderling inspectiegegevens uit te wisselen. Beide informatie-
      voorzieningen zijn van belang voor meer selectief en risicogericht toezicht. Als
      de informatie in het Ondernemingsdossier en in Inspectieview wijst op goed gedrag
      van bedrijven, krijgen die vanuit de overheid meer vertrouwen om eigen verant-
      woordelijkheid te nemen bij de naleving van wettelijke kaders. Ze kunnen dan ook
      binnen die kaders tot op zekere hoogte een eigen invulling geven aan (doel)voor-
      schriften.
      Budgettaire lasten voor de rijksbegroting
      De grote aandacht voor lasten en kosten heeft geresulteerd in reorganisaties en
      personele inkrimping bij de rijksinspecties en de markttoezichthouders.5 Zo
      introduceerde het vierde kabinet Balkenende in 2007 bezuinigingen op de
      rijksinspecties (oplopend tot 70 miljoen euro structureel per jaar) en boete-
      taakstellingen voor de markttoezichthouders (oplopend tot 100 miljoen per jaar).
      Het programma Eenduidig toezicht heeft de afgelopen jaren geleid tot enkele
      grote fusies van toezichthouders (tabel 4.2) Vooral de wens om te kunnen
      bezuinigen als gevolg van schaal- en synergievoordelen lag hier aan ten grond-
      slag.6
      De gezamenlijke personele omvang van rijksinspecties en markttoezichthouders
      is de afgelopen jaren fors afgenomen, in 2011 met 12 procent ten opzichte van
      2006 (figuur 4.1). De daling van de personele omvang komt vooral voor rekening
      van de rijksinspecties; gerekend vanaf 2006 is hun personele omvang met
      18,7 procent afgenomen. De personele omvang van de marktinspecties groeide
      tot voor kort, in 2011 met 12,7 procent ten opzichte van 2006, maar lijkt zich te
      stabiliseren. Gelet op resterende taakstellingen zal de komende jaren de omvang
      van de rijksinspecties verder afnemen tot een niveau dat ongeveer 25 procent
      lager zal liggen dan in 2006. Uitzonderingen op de dalende trend zijn inten-
      siveringen bij bijvoorbeeld de Inspectie voor de Gezondheidszorg en het Staats-
      toezicht op de Mijnen.
      Een recent voorbeeld van het streven de budgettaire lasten van het rijkstoezicht
      te verminderen is het ‘boetedictaat’ dat het kabinet Rutte ii aan de nma heeft
      opgelegd (Baarsma 2013: 29). Het regeerakkoord van dit kabinet (Bruggen slaan)
      bepaalt dat de nma vanaf 2017 jaarlijks minimaal 125 miljoen aan boetes moet
      opleggen (oplopend van 75 miljoen in 2014 via 100 miljoen in 2015 en 2016). Dat is
</pre>

====================================================================== Einde pagina 99 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 100 ======================================================================

<pre>                                              diagnose: dominante oriëntaties in praktijk en beleid      99
          Figuur 4.1 Fte-ontwikkeling rijksinspecties en markttoezichthouders
                     10000
                         9000
                         8000
                         7000
                         6000
            aantal fte
                                                                                            totaal
                         5000                                                               rijksinspecties
                         4000                                                               markttoezicht
                         3000
                         2000
                         1000
                            0
                                2006   2007   2008          2009   2010       2011
                                                     jaar
Bron: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, De staat van het rijkstoezicht
2011 (interne notitie)
          een forse bezuinigingsopdracht als deze wordt geplaatst naast de boetes die de
          nma de afgelopen jaren al heeft opgelegd. Ter vergelijking: de nma heeft in 2012 in
          totaal in twaalf zaken kartelboetes opgelegd, waarvan zes aan leidinggevenden.
          Samen met drie boetes op het gebied van energieregulering komt het totale boete-
          bedrag in dat jaar uit op 36,5 miljoen. Bovendien leert de ervaring dat een groot
          aantal boetes van de nma geen stand houdt in de rechtszaal. Volgens Baarsma zal
          de nma een bouwfraude-achtig kartel nodig hebben om aan de gestelde opdracht
          te kunnen voldoen. Een dergelijke ‘onhaalbare’ bezuiniging is volgens haar geen
          goed idee, ook omdat het de onafhankelijkheid van het toezicht onder druk zet
          (Baarsma 2013).
          Een ander voorbeeld is het initiatief van het kabinet om de kosten van het toezicht
          van afm en dnb voor een groter deel door te berekenen aan de onder toezicht
          gestelden (vanaf 2014 moet dit structureel 38 miljoen per jaar opbrengen).7
          Hiermee stijgen de financiële lasten van de onder toezicht gestelden in even grote
          mate.
4.2.2     beperkt gezichtsveld door de nadruk op lasten en kosten
          Het gevolg van de lastenoriëntatie is een permanente zoektocht van de overheid
          en haar toezichthouders naar mogelijkheden om met minder middelen ten minste
          even effectief, of zelfs effectiever, toezicht uit te oefenen. Dit alles onder het motto
          ‘minder lasten, meer effect’. Dat draagt bij aan vele innovaties in de uitoefening
          van het rijkstoezicht, zoals risicogebaseerd toezicht, systeemtoezicht, de vertrou-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 100 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 101 ======================================================================

<pre>100   toezien op publieke belangen
Tabel 4.3       Kostenontwikkeling rijkstoezicht
            Toezichthouder                          Begroting     Begroting   Personeel   Rijks-
                                                    (mln)         % toename   (in fte)    bijdrage
                                                                                          (mln)
           Periode                                  2012          2009-2012   2012        2012
           De Nederlandsche Bank (dnb)              333,30        42,4%       1.660       26,83
           Nederlandse Voedsel en Waren             234,00        -10,6%      2.225       108,48
           Autoriteit (nvwa)
           Rijksdienst voor het Wegverkeer (rdw)    169,18        -7,9%       1.392       ?
           Inspectie szw                            92,90         -11,3%      1.179       ?
           Autoriteit Financiële Markten (afm)      80,40         -2,1%       543         18,02
           Onderwijsinspectie                       57,19         -4,4%       488         58,23
           Inspectie Gezondheidszorg (igz)          56,63         21,3%       478         56,64
           Nederlandse Mededingingsautoriteit       45,40         -9,0%       395         41,00
           (NMa)
           College ter Beoordeling van              41,91         9,8%        273         0,00
           Geneesmiddelen (cbg)
           Nederlandse Zorgautoriteit (NZa)         29,60         -7,7%       261         29,80
           Algemene Rekenkamer                      28,90         -3,7%       280
           Nederlandse Algemene Kwaliteitsdienst    23,30         2,9%        251         0,00
           Tuinbouw (Naktuinbouw)
           Onafhankelijke Post- en                  17,81         -3,7%       134         2,51
           Telecommunicatie Autoriteit (OPTA)
           Kwaliteitscontrolebureau voor            11,46         -2,3%       115         0,00
           Groenten en Fruit (kcb)
           Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting  7,95          20,3%       43          0,00
           (cfv)
           De Nederlandse Emissieautoriteit (NEa)   7,82          18,2%       43
           College bescherming persoonsgegevens     7,76          6,5%        81          7,68
           (cbp)
           Agentschap Telecom                       7,20          -9,9%       81          0,18
           Bloembollenkeuringsdienst (bkd)          6,75          -8,4%       85          0,00
           De Consumentenautoriteit                 6,70          3,1%        45          7,00
           Centraal Orgaan voor Kwaliteits-         6,57          4,5%        39          0,30
           aangelegenheden in de Zuivel (cokz)
           Bureau Financieel Toezicht (bft,         6,22          3,8%        38          6,22
           toezicht op deurwaarders en notariaat)
           Inspectie Jeugdzorg                      5,95          1,8%        43          5,93
           Commissariaat voor de Media (CvdM)       5,91          3,6%        53          4,20
           Erfgoedinspectie                         2,69          -16,2%      24          2,72
           Controlebureau voor Pluimvee, Eieren     1,24          -22,3%      13          0,00
           en Eiproducten (cpe, nu: ncae)
           College van Toezicht Auteursrechten      0,44          46,7%       2           0,44
           (CvTA)
Bron: ‘Kentering: kosten toezicht lager’, de Volkskrant, 11 januari 2013 (onderzoek S. Olsthoorn)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 101 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 102 ======================================================================

<pre>                                 diagnose: dominante oriëntaties in praktijk en beleid 101
wensbenadering en private vormen van toezicht. Daarmee speelt de overheid ook
in op het belang van horizontalisering van het toezicht in aansluiting op minder
hiërarchische maatschappelijke verhoudingen. Bijna alle toezichthouders experi-
menteren met deze innovaties of hebben ze op enigerlei wijze geïmplementeerd
in de zoektocht naar ‘goedkoper’ toezicht. Dat is op zich een goede ontwikkeling,
mits sprake is van even effectief of zelfs effectiever toezicht. Maar vooral onder
druk van bezuinigingen en taakstellingen lijkt sprake van een zekere hypevorming
rondom innovaties waarvan soms zonder onderbouwing wordt aangenomen dat
ze niet alleen goedkoper zijn en minder administratieve lasten opleveren, maar
ook tenminste even effectief.
Zo wijzen Ale en Mertens (2013) op het gevaar van ‘gelegenheidsredeneringen’
rondom innovaties in een situatie van grote budgettaire druk. ‘Systeemtoezicht’
wordt dan bijvoorbeeld al gauw omarmd als een vorm van toezicht die a priori
efficiënter is dan het ‘traditionele’, fysieke toezicht. Deze auteurs vinden
systeemtoezicht een interessant en relevant concept, maar plaatsen wel vraag-
tekens bij de universele toepasbaarheid ervan. Veiligheid van een chemische
onderneming bijvoorbeeld is meer dan het ‘hebben’ van een veiligheidssysteem.
En het is nog maar de vraag of het toezicht op veiligheidssystemen ‘goedkoper’
is. Misschien wel als het toezicht beperkt blijft tot een papieren exercitie (zonder
eigen fysieke waarneming), maar mogelijk niet als de toezichthouder de infor-
matie in het veiligheidssysteem met aanvullend eigen onderzoek kritisch beoor-
deelt. Dat vraagt immers om inspecteurs met hoogwaardige kennis van de
bedrijven waarop ze toezicht houden en die in staat zijn om de door die
bedrijven verstrekte informatie te verifiëren en te valideren. Daar hangt een
prijskaartje aan.
Hoge (budgettaire) verwachtingen zijn er ook van het ‘privatiseren’ van het
toezicht door certificering. Dit betekent vaak dat de toezichtkosten voor de over-
heid weliswaar dalen, maar de kosten voor de onder toezicht staanden navenant
stijgen (Bokhorst 2011). Sommige innovaties richten zich op het reduceren van de
administratieve lasten, maar in hoeverre dat succesvol is, is nog maar de vraag. Bij
‘horizontalisering’ van het toezicht in de vorm van convenanten tussen toezicht-
houder en onder toezicht gestelden blijkt dat soms niet het geval (cf. Commissie
Stevens 2012).
Hoe begrijpelijk ook, de fixatie op kosten en lasten draagt niet bij aan een onbe-
vangen discussie over de vraag hoeveel mensen, middelen en deskundigheid
nodig zijn voor het uitoefenen van goed toezicht. Het gevaar is daarbij niet denk-
beeldig dat de bezuinigingen van de afgelopen jaren niet zozeer leiden tot doel-
matigheidswinst (hetzelfde toezicht met minder middelen), maar tot inhoudelijk
andere accenten in de uitoefening van toezicht zonder dat daaraan een duidelijke
discussie en keuze is voorafgegaan. Onderzoek van de Algemene Rekenkamer
</pre>

====================================================================== Einde pagina 102 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 103 ======================================================================

<pre>102   toezien op publieke belangen
         (2013) naar de effecten van bezuinigingen op 22 uitvoeringsorganisaties – waar-
         onder een groot aantal inspecties en autoriteiten – suggereert dat de onderzochte
         toezichthouders de ingeboekte bezuinigingen opvangen door onder andere te
         kiezen voor meer risicogestuurd werken, afstoting van beleids- en onderzoeks-
         taken, en extra boete-inkomsten door meer inzet op handhaving. De bezuinigin-
         gen hebben dus gevolgen voor de inhoud van het toezicht zonder dat deze conse-
         quenties altijd zijn geëxpliciteerd. Verantwoord bezuinigen vergt volgens de
         Algemene Rekenkamer echter het zichtbaar maken van de gevolgen en een expli-
         ciete keuze voor een andere taakinvulling of taakafstoting.
         In het toezichtsbeleid zou de overheid een sterkere koppeling moeten aanbrengen
         tussen de lasten en de opbrengsten, ofwel tussen de kosten en de baten. Aandacht
         voor de maatschappelijke opbrengsten van toezicht gaat verder dan alleen het
         meten van de ‘output’ van toezichthouders. Het gaat ook verder dan het meten
         van de effecten van het ingezette toezichtsinstrumentarium op het nalevingsge-
         drag.
4.3      nadruk op de nalevings- en handhavingsfunctie
         Zodra zich een ingrijpend incident of een ongunstige ontwikkeling in een sector
         voordoet, slaat de stemming vaak om in de richting van meer naleving en hand-
         having. Media, publiek en politiek reageren ontsteld, waarbij de verontwaardiging
         zich dikwijls vooral richt op de (toezichthoudende) overheid in plaats van op de
         falende bedrijven of instellingen. Het toezicht ligt dan onder vuur: hoe heeft men
         dit kunnen laten gebeuren?
4.3.1    toezicht is doen naleven en handhaven
         Vanaf begin jaren negentig heeft het denken over de aansturing van overheidsor-
         ganisaties en publieke dienstverlening een fundamentele transformatie onder-
         gaan in de richting van het New Public Management (npm) gedachtegoed
         (Pollitt en Bouckaert 2011; Noordegraaf, Geuijen en Meijer 2011; Noordegraaf en
         De Wit 2013). Belangrijk motief in dit gedachtegoed en het daarop gebaseerde
         beleid is de scheiding tussen beleid en uitvoering.8 Toezicht dient daarbij als
         een waarborg of vangnet om de risico’s op te vangen rond het op afstand zetten
         van de uitvoering van publieke taken of het ‘overlaten’ van maatschappelijke
         ordening aan marktwerking. Toezichthouders worden als gevolg daarvan in
         toenemende mate benaderd als een aparte ‘agent’ naast beleid én uitvoering.
         De verschillende ambtelijke commissies over toezicht en de (kaderstellende)
         kabinetsvisies op toezicht ver trekken ook nadrukkelijk vanuit een gewenste
         scheiding tussen beleid, uitvoering en toezicht. Toezicht is dan het sluitstuk van
         de beleidscyclus, waarin politiek en bestuur de doelen en de wet- en regelgeving
         vaststellen, verschillende actoren de uitvoering voor hun rekening nemen en het
</pre>

====================================================================== Einde pagina 103 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 104 ======================================================================

<pre>                                 diagnose: dominante oriëntaties in praktijk en beleid 103
toezicht toeziet op de naleving van de regels en de kwaliteit van de uitvoering
controleert.
De functionele scheiding tussen beleid en toezicht is een van de dominante
doctrines in de benadering van het overheidstoezicht, met als ultieme consequen-
tie dat toezicht zich dient te beperken tot toezien op de naleving c.q. handhaving
van regels (cf. Mertens 2011). Dit denken in termen van een ‘lineaire’ beleidscyclus
die loopt van politieke besluit- en beleidsvorming en wet- en regelgeving (‘aan de
voorkant’), via uitvoering, naar het houden van toezicht op naleving (‘aan de
achterkant’), getuigt van een instrumentele visie op de functie van toezicht. Het
npm-denken ziet toezicht primair als een essentieel onderdeel van het controleer-
baar en beheersbaar maken van het handelen en presteren van de objecten van
beleid en regelgeving (Noordegraaf en De Wit 2013).
We zien dit terug in de inspectiepraktijk van de afgelopen jaren. Het lijkt erop
dat bij de inspecties niet meer het daadwerkelijk inspecteren van kwaliteit en
veiligheid centraal staat, maar veeleer het bevorderen van naleving van wet-
en regelgeving (of de eigen toetsingskaders van de inspectie). De inspecties zijn
– ook in hun eigen beleving – opgeschoven van toezichthouders naar hand-
havingsorganisaties. Het Meerjarenprogramma 2011-2014 van de samen-
werkende rijksinspecties spreekt nadrukkelijk een voorkeur uit voor het begrip
handhaving als overkoepelend begrip. Deze ‘verbale vernieuwing’ (Van Twist
1994) – van toezicht naar handhaving – is tekenend voor de huidige inspectie-
praktijk. Handhaving staat juridisch gezien voor de toepassing van (dwang)maat-
regelen (bestuursrechtelijke of strafrechtelijke sancties) en wie recente jaarplan-
nen van inspecties raadpleegt wordt ook getroffen door de inzet op strakke
handhaving. Voorbeelden zijn het per type overtreding meten van nalevings-
niveaus en het per type overtreding opstellen van streefwaarden voor nalevings-
niveaus.9
Het is opvallend dat juist ook in sectoren met doelgebonden wet- en regelgeving,
zoals de zorg en het onderwijs, toezichthouders meer inzetten op naleving en
handhaving. Dat doen ze door te toetsen aan veelal door henzelf – soms ook in
samenspraak met het veld – ontwikkelde toetsingskaders. Zo signaleren Robben et
al. (2012: 13-14) in het domein van de gezondheidszorg een met de maatschappe-
lijke ontwikkelingen meebewegende focus van de rijkstoezichthouder. Zij wijzen
erop dat in de toezichtstheorie van de igz vanaf 2003 een steeds sterkere nadruk
ligt op de naleving van wet- en regelgeving en het inzetten van bestuursrechtelijke
maatregelen. Achtergrond is de gewijzigde maatschappelijke en politiek-bestuur-
lijke houding ten opzichte van gedogen en handhaven van wet- en regelgeving.
Ze stellen:
</pre>

====================================================================== Einde pagina 104 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 105 ======================================================================

<pre>104    toezien op publieke belangen
   “In deze ontwikkeling past ook de opkomst van de frames patiëntveiligheid en gezondheidsschade
   in de gezondheidszorg en de handhaving van regels door de inspectie ten koste van een breder
   focus van het toezicht op kwaliteit. De term ‘handhaving’ staat in de laatste twee meerjarenbe-
   leidsplannen [van de igz] in de titel. De igz gebruikt nu bij voorkeur de term ‘handhaving’ waar-
   onder zij toezicht en opsporing verstaat” (Robben et al. 2012: 29).
           Het rijkstoezicht op het onderwijs heeft zich aanvankelijk bewogen van een
           sterke gerichtheid op het controleren van de naleving van allerlei voorschriften,
           naar een situatie met meer vrije ruimte voor scholen, met ‘stimulerend toezicht’
           als middel tot borging van niet-wettelijk verankerde ‘kwaliteit’ (Ministerie van
           ocw 2000). Vervolgens heeft de Inspectie van het Onderwijs – vooral onder
           invloed van de Wet op het Onderwijstoezicht (wot) – in overleg met het veld
           toetsingskaders voor haar kwaliteitsbeoordeling ontwikkeld. Met de wets-
           wijzigingen onder de noemer Goed onderwijs, goed bestuur dient elke school te
           voldoen aan deze toetsingskaders en het wettelijk vastgestelde niveau van
           basiskwaliteit. Het toezicht richt zich primair op de naleving daarvan. Dat is niet
           tot ieders tevredenheid, aldus een terugblik op tien jaar Wet op het Onderwijs-
           toezicht (2000-2010):
   “De overgang van de begripvolle inspecteur, de critical friend die zich beperkte tot een opvoedend
   gesprek met de school, naar een inspecteur die volgens een veel strakkere methodiek tot een
   oordeel komt, wordt niet altijd gewaardeerd. En al helemaal niet wanneer dat oordeel negatief is en
   ook nog eens publiek wordt gemaakt.”10
           Ook bij het markttoezicht probeert het kabinet meer nadruk te leggen op na-
           leving en handhaving. In de kabinetsvisie op markttoezicht – op niet-financiële
           markten – uit 2011 wordt bijvoorbeeld de high trust benadering gepropageerd
           voor het markttoezicht.11 Deze high trust-benadering is in feite een vorm van
           risicogericht toezicht, waarbij de risico’s op niet-naleving centraal staan.
           Waar de risico’s op niet-naleving gering zijn ‘vertrouwt’ de toezichthouder,
           waar de risico’s op niet-naleving groot zijn zet hij meer middelen in en treedt
           hij strenger op. Maar met een dergelijke focus op niet-naleving krijgt de toezicht-
           houder niet alle denkbare risico’s in het vizier. Niet alle risicovolle gedragingen
           zijn over-tredingen van geldende wet- en regelgeving. Er is ook risicovol en
           zelfs schadelijk gedrag buiten de kaders van wet- en regelgeving, dat met een
           legalistische focus op nalevings-effecten buiten beeld blijft. Het kan gaan
           om het gedrag van individuele onder toezicht gestelde actoren, maar ook om
           risico’s verbonden aan ongunstig op elkaar inwerkende gedragingen van diverse
           actoren binnen een bepaald systeem. We spreken dan over systeemrisico’s.
           In de kern gaat het bij het signaleren van systeemrisico’s om het voorkomen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 105 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 106 ======================================================================

<pre>                                              diagnose: dominante oriëntaties in praktijk en beleid    105
           van besmetting (of spill over): effecten die van het ene (deel)systeem overslaan
           naar het andere, zoals een run van de ene naar de andere bank (Bijlsma et al.
           2010: 10).
           De sterkere nadruk op naleving en handhaving in het markttoezicht komt ook tot
           uitdrukking in een roep om hogere boetes en ruimere (opsporings-)bevoegdhe-
           den voor toezichthouders. Bijvoorbeeld de bevoegdheid om zonder toestemming
           van de bewoner diens woning te doorzoeken, de medewerkingsplicht voor
           ondernemingen en personen, de bevoegdheid om boetes aan opdrachtgevers en
           leidinggevenden op te leggen en de bevoegdheid om bedrijven te dwingen zich
           op te splitsten of onderdelen af te stoten. Vooral in het mededingingstoezicht is
           sprake van een verharding, in het bijzonder gericht op het vergroten van de
           afschrikwekkende werking van boetes. Die verharding is in het coalitieakkoord
           van Balkenende iv gepresenteerd als een onderdeel van een high trust benadering
           van toezicht (2007: 11): “Toezicht vanuit de overheid moet zoveel mogelijk
           gebeuren vanuit vertrouwen”. In de toelichting op de nieuwe boetebeleidsregels
           lichtte de toenmalige minister van Economische Zaken deze benadering als
           volgt toe:
  “High trust houdt in dat er minder middelen ingezet worden om overtredingen op te sporen in
  gevallen waarin de risico’s beperkt zijn, maar dat er harder wordt opgetreden als de wet toch wordt
  overtreden. Het high trust-beleid gaat hierbij uit van het vertrouwen dat burgers en bedrijven zich
  aan de wet houden. Vanuit dit vertrouwen wordt het toezicht meer gericht op die gebieden waar
  het risico voor overtredingen hoog wordt geacht en minder op die gebieden waar het risico voor
  overtredingen juist laag wordt geacht. Om te waarborgen dat er een afschrikwekkende werking
  blijft uitgaan van het toezicht is het noodzakelijk extra streng op te treden als het vertrouwen dat
  de wet wordt nageleefd toch wordt geschonden.”12
           De markttoezichthouders zelf proberen meer afstand te nemen van een al te lega-
           listische nadruk op naleving. Ze hebben meer oog gekregen voor het belang van
           tijdige signalering en oplossing van achterliggende problemen.
4.3.2      de beperkingen van de nadruk op naleving en handhaving
           Preoccupatie met naleving en handhaving leunt sterk op de gedachte dat het over-
           heidstoezicht zelfstandig in staat is om de naleving van wet- en regelgeving op het
           gewenste niveau te krijgen. Daarnaast is de min of meer impliciete veronderstel-
           ling dat naleving van wet- en regelgeving een garantie is voor het bereiken van de
           politiek geaccordeerde beleidsdoelen en de daar achter liggende gewenste maat-
           schappelijke ordening. Dit leidt echter onherroepelijk tot politieke en maatschap-
           pelijke teleurstellingen over het functioneren van het toezicht en daardoor ook
           over de overheid in het algemeen (cf. Van Asselt 2009).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 106 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 107 ======================================================================

<pre>106 toezien op publieke belangen
       De sturende werking van wet- en regelgeving moet niet worden overschat. In
       menig opzicht is het klassieke wettelijke instrumentarium niet geschikt om de
       barrières te overwinnen waarop de overheid stuit bij haar pogingen tot sturing
       van andere actoren. De complexe en dynamische werkelijkheid, het vaak inter-
       nationale karakter van beleidsvraagstukken en snelle technologische innovaties
       in het veld kunnen ervoor zorgen dat wet- en regelgeving de aansluiting bij de
       realiteit verliest. Wetten en regels verouderen snel en met heraansluiting is veel
       tijd en juridische creativiteit gemoeid (Stout 2013). Niet voor niets is het recht van
       karakter veranderd door de opkomst van meer open, flexibele, responsieve en
       coöperatieve vormen van regulering. De overheid maakt steeds meer gebruik
       van tal van nieuwe ‘tweede generatie sturingsinstrumenten’13, zoals niet-dwang-
       matige gedragsprikkels en communicatieve instrumenten, in combinatie met
       het wettelijke instrumentarium. Dat heeft consequenties voor het toezicht.
       Het toezicht moet tegenwoordig opereren in een context waarin gefixeerde
       wettelijke normering als sturingssysteem aan betekenis heeft ingeboet (Hajer
       2011: 57-60).
       Toezichthouders en beleidsmakers moeten zich daarom niet blindstaren op (de
       risico’s van) niet-naleving. Een toezichthouder dient voorbij de grenzen van wet-
       en regelgeving te kijken, op zoek naar risico’s en bedreigingen voor het systeem
       waarop de overheid toezicht houdt. De beleidstheorie achter de focus op naleving
       en handhaving is te simpel, namelijk dat de beoogde doelstellingen van beleid te
       bereiken zijn wanneer maatschappelijke actoren zich gedragen in lijn met de wet-
       en regelgeving en dat de relevante maatschappelijke risico’s daarmee zijn afgedekt.
       Het is de theorie van de lineaire beleidscyclus: beleid wordt voorgesteld, vastge-
       steld en ten slotte uitgevoerd. Dat veronderstelt meer kennis en invloed bij de
       overheid dan waarover zij in werkelijkheid beschikt. Fixatie op naleving staat voor
       een benadering die maatschappelijke actoren als passieve objecten van sturing
       benadert en die geen of onvoldoende gebruik maakt van hun eigen inbreng. Bij
       uitvoering van beleid blijkt immers dat zich steeds weer nieuwe problemen voor-
       doen en aanpassingen nodig zijn waarvoor bij de overheid de kennis niet voorhan-
       den is (Hajer 2011).
       De financiële crisis heeft geleerd hoe funest een te eenzijdige nadruk op nale-
       vingsrisico’s en nalevingseffecten kan uitpakken. Financieel toezicht dat zich
       alleen richt op regels (zoals kapitaaleisen voor banken) en de naleving van die
       regels, is niet effectief gebleken. Men is gaan inzien dat toezicht (pro)actiever en
       meer gericht op systeemrisico’s moet zijn en dat er naast toezicht op individuele
       instellingen ook systeemtoezicht14 moet zijn (Financial Services Authority 2009;
       Palmer en Cerruti 2009; Cavelaars et al. 2013). In de financiële sector wil dat zeg-
       gen: toezicht gericht op het identificeren van risico’s voor het financiële systeem
       als geheel en het oplossen daarvan.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 107 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 108 ======================================================================

<pre>                                      diagnose: dominante oriëntaties in praktijk en beleid 107
      De preoccupatie met naleving getuigt van een visie op sturing van de samenleving
      die niet goed past bij de complexiteit en dynamiek van die samenleving.15 Over-
      heidstoezicht is onderdeel van een ‘multi-actor’ en ‘multi-level’ netwerksamen-
      leving. Bij de borging van publieke belangen moet de overheid rekening houden
      met de meervoudigheid van belangen, perspectieven en verwachtingen (Boutel-
      lier 2011; rmo 2011; wrr 2012). Toezicht is dan vooral toezicht in ketens en
      netwerken, waarbij de toezichthouder één van de spelers is. Maar wel een speler
      met bijzondere verantwoordelijkheden.
4.4   nadruk op de politiek-bestuurlijke functie
      Na een incident of een ongunstige ontwikkeling in een sector en de opschudding
      daaromheen, volgt dikwijls een krachtige reactie vanuit politiek en bestuur.
      Bewindslieden kondigen luid en duidelijk aan dichter op het toezicht te gaan
      zitten en niet zelden herzien zij de aansturing van de toezichthouder; die wordt
      directer en directiever. Kernwaarden als onpartijdigheid en onafhankelijkheid
      worden gerelativeerd en de boodschap voor de toezichthouder is veelal: zorg dat
      dit nooit meer gebeurt.
4.4.1 toezicht als dienstbaar verlengstuk van bestuur en beleid
      De benadering van toezicht als onderdeel of sluitstuk van een lineaire – gesloten –
      beleidscyclus leidt tot een sterke nadruk op de politiek-bestuurlijke functie
      van toezicht (Commissie Sint 2005). We bedoelen daarmee dat toezicht wordt
      benaderd als ‘dienstbaar verlengstuk’ van bestuur en beleid. Toezicht dient zich
      dan primair te richten op de minister, ter ondersteuning van diens ministeriële
      verantwoordelijkheid en zo bij te dragen aan de realisatie van beleidsdoelstel-
      lingen. Het gevaar van een eenzijdige nadruk op deze functie is echter dat de
      eigenstandige terugkoppelingsfunctie van toezicht tegenover politiek en bestuur
      onder druk komt te staan. In de praktijk blijkt telkens dat wanneer de politiek-
      maatschappelijke druk toeneemt – niet in de laatste plaats bij geruchtmakende
      incidenten – bewindslieden en hun vakdepartement neigen naar het directer en
      directiever aansturen van het toezicht. Kernwaarden als onpartijdigheid en onaf-
      hankelijkheid komen dan onder druk te staan.
      Hoewel de onpartijdigheid en onafhankelijkheid van de rijkstoezichthouders met
      de mond en op papier worden beleden, is de realiteit vaak anders. Er zijn diverse
      voorbeelden uit de afgelopen jaren te noemen waarbij toezichthouders politieke
      druk op hun eigenstandige oordeelsvorming hebben ervaren of waarbij – minder
      zichtbaar – hun unieke kennis niet op waarde is geschat en benut in de beleids-
      ontwikkeling. Regelmatig blijkt dat het onpartijdige oordeel en de onafhankelijke
      positionering van het toezicht in de praktijk niet vanzelfsprekend worden geres-
      pecteerd en dat de verleiding tot inmenging voor bestuurders en politici groot
</pre>

====================================================================== Einde pagina 108 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 109 ======================================================================

<pre>108     toezien op publieke belangen
           is. Denk aan de recente politiek-bestuurlijke reacties op incidenten in de gezond-
           heidszorg en de woningcorporatiesector16, of aan het gegeven dat in het decen-
           nium voorafgaande aan de financiële crisis van financiële toezichthouders juist
           een meer faciliterende houding werd verwacht en gevraagd. Het toezicht moest de
           innovatie en groei van de financiële sector niet onnodig beknotten, maar juist
           ondersteunen. Daarbij speelt natuurlijk mee dat de financiële sector voorafgaande
           aan de crisis in verschillende landen veel economische groei genereerde. Financiële
           toezichthouders kregen daardoor te maken met politieke druk, beleid en wetge-
           ving gericht op het verder stimuleren van innovatie en groei van de financiële
           sector, het ondersteunen of creëren van ‘nationale kampioenen’ en ‘onderne-
           mingsvriendelijke toezichtarrangementen’ (Palmer en Cerruti 2009).17
           Baarsma (2013) noemt in dit verband diverse voorbeelden van ‘politisering’ van
           het mededingingstoezicht, terwijl toch alom wordt onderschreven dat dat
           toezicht buiten politieke ‘dagkoersen’ moet blijven. Zij betreurt bijvoorbeeld dat
           het toezicht op fusies in het onderwijs is ondergebracht bij het ministerie van
           Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, in plaats van bij de nma. Dat opent naar haar
           oordeel de weg naar politieke inmenging in het fusietoezicht.18 Baarsma wijst ook
           op de druk van de Tweede Kamer om in crisistijd het mededingingstoezicht
           te versoepelen, in de vorm van het initiatief wetsvoorstel uit 2008 gericht op een
           ‘grotere veilige haven voor mkb bedrijven’:
   “Onder de tien – in plaats van vijf – procent marktaandeel zouden bedrijven hun gang moeten
   kunnen gaan. Of nu een prijsafspraak wordt gemaakt of de markt wordt verdeeld: het mag als het
   marktaandeel maar onder de tien procent ligt. Door toedoen van twee wakkere Kamerleden is de
   titel van het wetsvoorstel veranderd van ‘versoepeling van de uitzondering op het verbod van
   mededingingsafspraken’ in het politiek correcte ‘versterking positie leveranciers uit het mkb’.
   Kartels ontstaan juist in crisistijd. Daarom is het jammer dat de politiek nu vraagt om een toegeef-
   lijker mededingingstoezicht. De politiek lijkt bovendien te vergeten dat niet alleen mkb bedrijven,
   maar ook de consument last heeft van de crisis. Hoge kartelprijzen helpen de consument niet. Hoe
   dan ook; de grotere veilige haven is nu een feit.” (Baarsma 2013)
           Ottow en Lavrijsen (2011) beschrijven de Nederlandse gaszaak als voorbeeld van
           het belang van (Europese) onafhankelijkheidseisen. In deze zaak ging het om een
           beleidsregel van de minister van Economische Zaken, waarin aan de raad van
           bestuur van (de Energiekamer van) de nma een aanwijzing werd gegeven hoe om
           te gaan met het vaststellen van de tarieven van Gas Transport Services (waarvan de
           staat 100 procent aandeelhouder is). De Verenging van Energieproducenten (Ener-
           gieNed) stelde dat het in dit geval niet ging om een algemene beleidsregel (toege-
           staan volgens de Mededingingswet), maar om een aanwijzing in een individuele
           zaak (niet toegestaan volgens de Mededingingswet). Het College van Beroep voor
           het bedrijfsleven (cbb) betitelde de algemene beleidsregel inderdaad als een indivi-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 109 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 110 ======================================================================

<pre>                                              diagnose: dominante oriëntaties in praktijk en beleid   109
        duele aanwijzing en vernietigde het besluit van de raad van bestuur van de nma dat
        uitvoering gaf aan deze ‘algemene’ beleidsregel. De minister had inbreuk gemaakt
        op de zelfstandige en onafhankelijke oordeelsvorming die de nma als zelfstandig
        bestuursorgaan toekwam. Het cbb toetste aan de Mededingingswet en kwam niet
        meer toe aan toetsing van de Europese gasrichtlijn, maar ook deze (inmiddels her-
        ziene) richtlijn is duidelijk over het belang van regulerende toezichthouders die
        onafhankelijk zijn van marktpartijen en van enig politiek orgaan.
        Uit door ons gevoerde gesprekken blijkt dat onafhankelijkheid en onpartijdigheid
        ook bij de inspecties geen ‘rustig bezit’ zijn.19 De inspecties maken als organisaties
        deel uit van de ministeries en zijn daarbinnen ‘relatief onafhankelijk’. Over wat
        dat betekent en over de gewenste houding van de inspecteur-generaal tegenover
        de ambtelijke en politieke top van een departement (en vice versa) verschillen de
        opvattingen. Er zijn voorbeelden van openlijke druk op een inspecteur-generaal
        om mee te kleuren met de rest van het departement, van moedig verzet daartegen,
        en van een weinig zelfbewuste en assertieve opstelling bij de toezichthouder.
        Volgens Kingma (voormalig inspecteur-generaal van de Inspectie voor de
        Gezondheidszorg) is het toezicht van de inspectie ook toezicht op het beleid van
        het ministerie en kan dat toezicht dus ook wel eens aan het licht brengen dat
        bepaald beleid tekortschiet. De praktijk is echter anders:
“De werkelijkheid is dat de inspecties zijn teruggezet zoals Rome de Nederlandse kerkprovincie
heeft teruggezet nadat die te onafhankelijk was geworden. Toen kregen we bisschop Gijsen op ons
dak. De beweging die in de jaren negentig is ingezet naar meer onafhankelijk toezicht, is terugge-
draaid” (Kingma, in Mertens en Spaninks 2013: 87).
        Een voorbeeld van de nadruk op de politiek-bestuurlijke functie is de discussie
        over de positionering van de Nederlandse Voedsel- en Waren Autoriteit (nvwa)
        naar aanleiding van de Q-koorts.
De Q-koorts en de (on)afhankelijke positie van de Voedsel- en Warenautoriteit
In de jaren 2007-2012 werd Nederland, in het bijzonder Noord-Brabant, getroffen door de grootste
Q-koorts epidemie die internationaal ooit is gemeld. Na een direct al hoog aantal van 168 gevallen
in 2007 steeg dit cijfer tot 2354 in 2009 en in 2012 werden nog 66 gevallen gemeld. In totaal zijn in
deze periode volgens opgave van het rivm 25 mensen aan de ziekte overleden.20 Bij het bestrijden
van de epidemie raakten vele gezondheidszorgwerkers, gezondheidsinstellingen en twee departe-
menten (Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en Volksgezondheid, Welzijn en Sport) betrokken.
Ook de Voedsel en Waren Autoriteit (vwa, inmiddels nvwa) speelde een belangrijke rol.
De gang van zaken rond deze epidemie is onderwerp geweest van heftige maatschappelijke discus
sie. Een van de kernvragen was of de belangen van de volksgezondheid zwaar genoeg hebben
</pre>

====================================================================== Einde pagina 110 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 111 ======================================================================

<pre>110      toezien op publieke belangen
    gewogen tegenover die van de veterinaire sector. Hiermee hebben zich onder andere de Commissie
    Van Dijk en de Nationale ombudsman beziggehouden. De Commissie Van Dijk concludeert dat
    de verantwoordelijke bestuurders van lnv en vws in de eerste jaren te laat en te weinig bestuur-
    lijke activiteiten hebben ondernomen bij de bestrijding van de gevolgen van de uitbraak van de
    Q-koorts. Dit kwam volgens de commissie doordat beide departementen te lang bleven vasthou-
    den aan de eigen beleidslogica en daardoor in een patstelling terechtkwamen. De betrokken dien-
    sten, waaronder de vwa, moesten mede daardoor opereren in een lastige dynamiek van kennis-
    hiaten, verschillende belangen en onhelderheid rond aansturing en regie. Als het gaat om het
    trekken van lessen is een van de aanbevelingen van de Commissie Van Dijk (2010: 114):
    “De commissie zou graag zien dat de Voedsel en Waren Autoriteit (vwa) de naam van onafhanke-
    lijke, deskundige ‘autoriteit’ waar kan maken. De vwa dient op te kunnen treden als regisseur en
    crisismanager, geleid door de adviezen van het omt [Outbreak Management Team] en de besluiten
    van het bao [Bestuurlijk Afstemmings Overleg]. Meer dan nu het geval is zou de nieuwe vwa
    (nvwa) onafhankelijk gemaakt kunnen worden van de twee betrokken beleidsdepartementen.
    Immers, om een werkelijke autoriteit te worden dient de nvwa op termijn op enige afstand van de
    ministers (ministeries) te worden geplaatst. De Commissie beveelt aan dat er een vervolgstudie
    komt naar de juridische status van vwa in relatie tot het takenpakket van de nvwa.”
    Het kabinet was echter van mening dat de autoriteitsfunctie van de nvwa zich uitstekend verder
    kon ontwikkelen binnen het voorziene juridische kader en de nieuwe status van de nvwa als een
    baten-lastendienst (Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport 2010).
4.4.2       bedenkingen bij toezicht als verlengstuk van bestuur en beleid
            Een op zichzelf niet onbegrijpelijke hang naar control en het ‘primaat van de poli-
            tiek’ discours (Dahlstrom et al. 2011) liggen ten grondslag aan de nadruk op de
            politiek-bestuurlijke functie van de toezichthouder. Dat leidt tot druk op zijn
            onafhankelijkheid en onpartijdigheid. Het is goed dat te onderkennen, want alleen
            dan zijn manieren te vinden om beter met dit spanningsveld om te gaan. Beschou-
            wen we een toezichthouder als meer dan een ‘domme diender’21, dan moeten we
            zijn onpartijdige oordeel respecteren en zijn formele onafhankelijkheid veranke-
            ren. Het (maatschappelijk en bestuurlijk) belang van onpartijdigheid en onafhan-
            kelijkheid als kernwaarden van het toezicht wordt op beleidspapier meestal ook
            onomwonden onderschreven. De belangrijkste argumenten daarvoor zijn dan:
            1 het verlangen van een deskundig oordeel in individuele gevallen dat niet afhan-
                kelijk is van politieke opportuniteit en beleidsmatige preoccupaties,
            2 het voorkomen van het prevaleren van sector- en groepsbelangen boven
                publieke belangen,
            3 het waarborgen van een kritische toets ten aanzien van andere functies (beleid,
                uitvoering) in de beleidscyclus.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 111 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 112 ======================================================================

<pre>                                 diagnose: dominante oriëntaties in praktijk en beleid 111
Toezicht zonder ‘besmetting’ met andere beleidsdoelstellingen, belangen of poli-
tieke opportuniteit is elementair voor het bevorderen van het publiek vertrouwen
in het toezicht. Het belang van dit vertrouwen in toezicht heeft te maken met het
zogenaamde commitment probleem van bestuurders en politici (o.a. Majone 2005;
Gilardi 2008; Gilardi en Maggetti 2010). De redenering luidt dan kort samengevat
dat politici zich, door het cyclische (her)verkiezingsproces en de lobby’s waaraan
zij onderhevig zijn, niet goed kunnen committeren aan consistent en consequent
beleid op lange termijn, terwijl zij dat wel wenselijk achten. Hun eigen korteter-
mijnbelang komt dan op gespannen voet met (maatschappelijke) langetermijnbe-
langen. Door de borging van de langetermijnbelangen te delegeren aan een van de
dagelijkse politiek onafhankelijke toezichthouder kunnen politici toch die belan-
gen dienen en maken zij hun commitment daaraan geloofwaardig. Hiermee is ook
die zekerheid te geven aan bedrijven, instellingen en burgers, die nodig is om lang-
jarige investeringen te doen (Hanretty et al. 2012).
Voor het vertrouwen in en het adequaat uitoefenen van toezicht zijn ook de onaf-
hankelijkheid en onpartijdigheid in relatie tot het veld van onder toezicht gestel-
den van belang. Onafhankelijkheid van marktpartijen is nodig om een level play-
ing field op de (interne) markt te creëren (Lavrijssen en Ottow 2012: 424-425).
De valkuil van capture moet worden voorkomen; de situatie waarin de relaties
tussen toezichthouders en veld zo hecht worden dat een objectieve, valide beoor-
deling van het functioneren van het onder toezicht gestelde veld niet (meer)
mogelijk is (Stigler 1971; Carpenter en Moss 2013).
Het belang van een onpartijdige houding en een onafhankelijke positionering van
het toezicht worden politiek-bestuurlijk en beleidsmatig breed onderschreven.
Maar waarom die belangrijk zijn, wat er precies onder onpartijdigheid en onaf-
hankelijkheid moet worden verstaan en hoe die het beste zijn te waarborgen, is in
de praktijk vaak niet helder of consequent uitgewerkt. Het is goed om een duide-
lijk analytisch onderscheid te maken tussen onafhankelijkheid als een formele
status en onpartijdigheid als kenmerk van een houding.22 Formele onafhankelijk-
heid kent een groot aantal dimensies (juridisch, financieel, beleidsmatig, organi-
satorisch etc.). Heeft een toezichthouder eigen rechtspersoonlijkheid? Kan de
toezichthouder een eigen personeelsbeleid voeren? Wie benoemt de inspecteur-
generaal of de leden van de raad van bestuur? Hoe lang is de zittingsduur? Wie
bepaalt het budget en hoe lang is een toezichthouder verzekerd van dat budget?
In hoeverre bepaalt een toezichthouder zelfstandig zijn prioriteiten en werk-
wijze? Uiteindelijk is het bovenal een kwestie van houding. Een toezichthouder
moet zijn formele onafhankelijkheid waarmaken in een onpartijdige houding en
– omgekeerd – moet er ook respect zijn voor zijn rol en positie bij bewindslieden,
parlement, het onder toezicht staande veld en in de samenleving.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 112 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 113 ======================================================================

<pre>112 toezien op publieke belangen
4.5    dominante oriëntaties verbonden: toezichtsparadox
       en onderscheidend vermogen
       Het is niet toevallig dat de dominante oriëntaties op lasten en kosten, naleving en
       handhaving en de politiek-bestuurlijke functie zich gelijktijdig voordoen. Zij zijn
       met elkaar verbonden en kunnen zich ook tezamen manifesteren in de in hoofd-
       stuk 1 genoemde ‘toezichtsparadox’. Omdat deze paradox in het publieke debat
       vaak zo’n grote rol speelt vatten we hem in termen van de drie dominante oriën-
       taties nog eens samen.
       Als het in een bepaalde sector langere tijd ‘rustig’ is en zich geen belangrijke inci-
       denten voordoen, overheerst de focus op lasten en kosten: de perceptie dat er
       sprake is van hinderlijk en overbodig toezicht wordt dominant en de investerin-
       gen in toezicht krijgen minder prioriteit. Zodra zich een belangrijk incident voor-
       doet, kan de sfeer omslaan in de richting van de nalevings- en handhavingsfunctie:
       media, publiek en politiek reageren ontsteld, waarbij de verontwaardiging zich
       dikwijls richt op de (toezichthoudende) overheid in plaats van op de falende
       bedrijven of instellingen. De roep om meer regels, meer toezicht, en strenger
       aanpakken klinkt luid. Het toezicht zelf ligt dan ook onder vuur: hoe heeft men
       dit kunnen laten gebeuren? Dikwijls volgt dan een krachtige reactie van bewinds-
       lieden die luid en duidelijk aankondigen dichter op het toezicht te gaan zitten en
       niet zelden herzien zij de aansturing van de toezichthouder: die wordt directer en
       directiever. Kernwaarden als onpartijdigheid en onafhankelijkheid worden gere-
       lativeerd en de boodschap voor de toezichthouder is veelal: zorg dat dit nooit meer
       gebeurt.
       Zulke incident-gerelateerde reacties miskennen vaak het feit dat het ‘onderschei-
       dend vermogen’ van toezicht nooit perfect kan zijn. Dat onderscheidend vermo-
       gen is de mate waarin het toezicht onderscheid kan maken tussen situaties waarbij
       toezichtinterventies wel en niet nodig zijn. Vervolgens moeten die interventies
       ook adequaat worden uitgevoerd. Daarbij zijn de volgende situaties mogelijk:
       1 tijdig/adequaat interveniëren in situaties waarin interventie nodig is: ‘terecht
           positief (tp) handelen’;
       2 niet tijdig/adequaat interveniëren in situaties waarin interventie nodig is: ‘fout
           negatief handelen (fn)’;
       3 interveniëren in situaties waarin interventie niet nodig is: ‘fout positief hande-
           len (fp)’;
       4 niet interveniëren in situaties waarin interventie niet nodig is: ‘terecht negatief
           handelen (tn).’
       In de ideale toezichtspraktijk komen 2. en 3. niet voor: de situaties waarin inter-
       venties wel respectievelijk niet nodig zijn worden dan in 100 procent van de geval-
       len herkend. Maar een perfect onderscheidend vermogen is in werkelijkheid
       helaas niet haalbaar. Publiek, politiek en media concentreren zich na incidenten
</pre>

====================================================================== Einde pagina 113 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 114 ======================================================================

<pre>                                     diagnose: dominante oriëntaties in praktijk en beleid 113
    bovendien vooral op de achteraf bezien niet tijdig herkende en niet adequaat afge-
    handelde situaties (fn), meestal benadrukkend dat dit niet meer mag gebeuren.
    Veel minder aandacht gaat uit naar het vaak veel grotere aantal tijdig herkende en
    adequaat afgehandelde gevallen (tp) en de situaties die achteraf bezien ‘onnodig’
    onder de loep zijn genomen (fp). Geheel buiten het blikveld blijven de talloze
    situaties waarin terecht niet is opgetreden (tn). Deze staan echter wel voor een
    essentiële opdracht die het toezicht ook heeft: het vermijden van onnodig ingrij-
    pen.23
    Om de gedachten te bepalen: in de discussie over de Inspectie voor de Gezond-
    heidszorg richtte het publieke debat in 2012 zich op ruim driehonderd gevallen
    van niet tijdig of niet adequaat ingrijpen (fn) over een aantal jaren (Nationale
    ombudsman 2012), waarbij vele terechte interventies (tp) en vele miljoenen
    handelingen in de zorg die door de igz in dezelfde periode terecht ongemoeid
    werden gelaten (tn) niet of nauwelijks aandacht kregen. Als men het aantal geval-
    len van niet tijdig en niet adequaat ingrijpen (fn) tot nul zou willen reduceren
    moeten bij een niet perfect onderscheidend vermogen in feite álle activiteiten in
    de sector onderzocht worden. De selectiefunctie van het toezicht verdwijnt dan en
    de toezichtlast en -kosten nemen reusachtig toe.
    Kortom, het is belangrijk en terecht om het aantal gevallen waarin, achteraf
    bezien, ten onrechte niet, te laat of niet goed is opgetreden, zoveel mogelijk te
    reduceren. Maar het gevolg van te eenzijdige aandacht voor het niet tijdig en niet
    adequaat ingrijpen (de fn-kant) kan zijn dat de selectieve functie van het toezicht
    afkalft. Dit onderstreept overigens ook het belang van het voortdurend blijven
    werken aan verbetering van het totale onderscheidend vermogen van toezicht.
4.6 conclusie
    De drie hiervoor geschetste oriëntaties in beleid en praktijk van het rijkstoezicht
    – aandacht voor ‘lasten’, ‘naleving’ en ‘bestuurscentrische dienstbaarheid’ – zijn
    op zichzelf legitiem. Het is begrijpelijk dat de overheid en het rijkstoezicht bedrij-
    ven en instellingen niet willen opzadelen met onnodige toezichtlasten en probe-
    ren de eigen uitgaven voor toezicht in de greep te houden. Waarom zouden ook
    toezichthouders niet bezuinigen en hetzelfde of zelfs méér proberen te presteren
    met minder middelen? En is de naleving van wetten en regels niet een van belang-
    rijkste raisons d’être van toezichthouders? Bovendien, als politiek en bestuur niet
    gaan over het toezicht, wie dan wel? Maar hoe begrijpelijk en legitiem de
    genoemde oriëntaties ook zijn, de huidige eenzijdige blik daarop is problematisch
    en vraagt om verruiming van perspectief; om een bredere blik die ook verder kijkt
    dan de incidenten van vandaag.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 114 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 115 ======================================================================

<pre>114 toezien op publieke belangen
       De vraag die daarbij dan centraal moet staan is wat de maatschappelijke functie
       – en daarmee de maatschappelijke waarde – van toezicht eigenlijk is of kan zijn.
       Wat is het ijkpunt van waaruit het denken over de functie en vervolgens de inrich-
       ting van toezicht moet vertrekken?
       Er is niets mis met het streven naar toezicht dat beter werkt en minder kost, inte-
       gendeel. Maar juist daarom is er ook behoefte aan meer zicht op de opbrengsten
       van toezicht in relatie tot de gestelde doelen en in te zetten middelen.
       Evenmin is er iets mis met toezicht op naleving. Voor Nederlandse bestuursorga-
       nen geldt ook een beginselplicht tot handhaven (en een toegenomen kans op
       aansprakelijkheid voor schade als onvoldoende handhavend is opgetreden). De
       ruimte om niet handhavend op te treden is beperkt, bovenal als het in oorsprong
       Europese regelgeving betreft. Daarvoor geldt – op grond van het Verdrag betref-
       fende de Europese Unie – een doelgebonden handhavingsplicht, die strikter is dan
       de Nederlandse beginselplicht tot handhaving en daarop voorrang heeft (Bieze-
       veld en Stoové 2011: 13-14). Maar een eenzijdige nadruk op verticale ‘control’ van
       de ‘objecten’ van toezicht door toezichthouders doet geen recht aan de complexi-
       teit en dynamiek van een polycentrische kennissamenleving (Willke 1997). Zo’n
       samenleving vraagt om een meer op het governance gedachtegoed gebaseerde
       benadering van het rijkstoezicht.
       Overheidstoezicht is in essentie een beleidsinstrument dat binnen politiek vast-
       gestelde kaders dient te opereren. Maar de maatschappelijke meerwaarde ervan is
       nauw verbonden met de onpartijdigheid van de functievervulling en de daarmee
       samenhangende onafhankelijkheid ten opzichte van het politiek-bestuurlijke
       circuit. Evenzo zijn onpartijdigheid en de daarop gerichte onafhankelijkheid ten
       opzichte van het ‘veld’ noodzakelijke vereisten. Adequate borging van deze kern-
       waarden is nodig voor het maatschappelijk vertrouwen in toezicht, maar ook om
       het toezicht een cruciale rol te laten vervullen bij het identificeren en agenderen
       van problemen en risico’s en de bijstelling van beleid en wetgeving.
       In dit hoofdstuk lag de nadruk op het identificeren en problematiseren van drie
       dominante oriëntaties in de wereld van het toezicht. In het verlengde hiervan
       verruimen wij in het volgende hoofdstuk het perspectief op toezicht.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 115 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 116 ======================================================================

<pre>                                      diagnose: dominante oriëntaties in praktijk en beleid 115
noten
1   Levi, M., ‘Controle, controle’ (Medisch Contact, 25 januari 2013: 195).
2   Opiniebijdrage ‘Nu nog het werk in het klaslokaal overlaten aan de professional’
    van G. Olthof (de Volkskrant, 29 januari 2013). Zie ook opiniebijdrage ‘Laat de
    onderwijsinspectie eens iets nuttigs doen’ van Leo Prick (nrc, 21 februari 2013).
3   Zie motie Elias (Tweede Kamer, 29 515, nr. 312) en het coalitieakkoord van het
    kabinet Rutte i (2010), Vrijheid en verantwoordelijkheid: “Per 1 januari 2011 komt
    er een zogeheten ‘inspectievakantie’ voor het bedrijfsleven. Bij deugdelijke
    zelfregulering (certificering) kan met minder inspectieonderzoeken per bedrijf
    worden volstaan.”
4   De inspectievakantie geldt niet voor bedrijven in sectoren waar hoog risicovolle
    activiteiten worden uitgevoerd of waar een beperking van het aantal inspectiebe-
    zoeken pas juridisch mogelijk is na aanpassing van (inter)nationale wet- en regel-
    geving.
5   Bron: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, De staat van het
    rijkstoezicht 2011 (interne notitie). Het personeelsbestand en budget van de nma
    vertonen een knik in 2009 (Baarsma 2013).
6   Zie bijv. Baarsma (2013) over de fusie van nma, ca en opta.
7   Bijlage bij coalitieakkoord van het kabinet Rutte ii (2012), Bruggen slaan, p. 70.
8   De wrr spreekt in Bewijzen van goede dienstverlening (2004: 45-50) over (de
    onbedoelde gevolgen van) institutionele en beleidsmatige ontvlechting.
9   Zie bijv. Jaarplan 2012 van de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (tabel 1
    op p. 14).
10  Inspectie van het Onderwijs (2011: 120).
11  Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (2011) Vernieuwing
    van de Rijksdienst. Deel 1: Visie op markttoezicht op de niet-financiële markten.
12  Bron: Beleidsregels van de Minister van Economische Zaken voor het opleggen
    van bestuurlijke boetes door de nma, Staatscourant, nr. 14079, 22 september 2009.
13  Een term die gemunt is door De Bruijn en Ten Heuvelhof (1991).
14  De term ‘systeemtoezicht’ is geen eenduidig begrip. In de context van het
    financiële toezicht verwijst systeemtoezicht naar toezicht gericht op de werking
    van het gehele financiële systeem en het identificeren van systeemrisico’s. De term
    wordt ook wel gebruikt ter aanduiding van een nieuwe vorm van toezicht die niet
    is gericht op de naleving van wettelijke middelvoorschriften, maar op nieuwe in-
    strumenten als het veiligheidssysteem of kwaliteitssysteem van een individuele
    onderneming. Systeemtoezicht is dan het toezicht op de werkwijzen en norm-
    stellingen die in deze systemen zijn vervat. Zie: Mertens (2011: 92) en Ale en
    Mertens (2012).
15  Talloze publicaties wijzen ook op deze problematiek in het bredere verband van
    het openbaar bestuur, zoals Van Gunsteren bijvoorbeeld al scherp deed in 1976 in
    The Quest for Control. Zie ook Willke (1997) en wrr (2006).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 116 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 117 ======================================================================

<pre>116 toezien op publieke belangen
16     Zie Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (2012) en Commissie
       Hoekstra (2012).
17     Een publiek-privaat initiatief als het Holland Financial Centre, waarin de overheid,
       banken, verzekeraars én toezichthouders gezamenlijk optrekken om de Neder-
       landse financiële sector te versterken is illustratief voor deze ontwikkeling. De
       minister van Financiën, J. Dijsselbloem, sprak na de nationalisatie van sns Reaal
       (februari 2013) over te nauwe banden van de toezichthouders met de financiële
       sector in wat hij omschreef als een ‘old boys network’.
18     De minister laat zich weliswaar adviseren door de Adviescommissie fusietoets in
       het onderwijs, maar het is de minister die besluit; bovendien benoemt en ontslaat
       de minister de leden en de voorzitter van de commissie. Ook in de aanscherping
       van het toezicht op fusies in de zorg – met een zorgspecifieke fusietoets waarbij de
       Inspectie voor de Gezondheidszorg en de Nederlandse Zorgautoriteit een belang-
       rijke rol spelen – ziet Baarsma ‘politieke inmenging’ die de onafhankelijke beoorde-
       ling van zorgfusies door de nma kunnen ondermijnen. Op zichzelf is er geen
       bezwaar tegen een extra toets gericht op behoud van kwaliteit en bereikbaarheid
       van de zorg, wel is volgens haar een probleem dat deze het karakter krijgt van ‘poli-
       tieke hordes’ die voor een onafhankelijke toezichthouder worden opgeworpen.
19     Zie ook Mertens en Spaninks (2013), bijv. het gesprek met Kete Kervezee (voorma-
       lig inspecteur-generaal Werk en Inkomen en voormalig inspecteur-generaal van
       het Onderwijs). Zie ook Meijer en Jansen (2012).
20     Q-koorts is een infectieziekte die kan worden overgedragen van dieren op
       mensen, in dit specifieke geval door geiten en schapen, met name door inademing
       van besmet stof van stallen en het verwaaien van ingedroogde en uitgereden mest.
       De verschijnselen variëren van een voorbijgaand griepachtig beeld tot zeldzamere
       ernstige complicaties als longontsteking en hartontsteking (endocarditis), soms
       met sterfte als gevolg. Ook kan zich een chronische variant ontwikkelen met
       ernstige vermoeidheidsklachten. De behandeling bestaat uit antibiotica, en als
       preventieve maatregelen komen ruiming van de dieren, vaccinatie van de dieren,
       en in bepaalde risicogroepen vaccinatie van mensen in aanmerking.
21     Een citaat van A. Geelhoed, voormalig secretaris-generaal van het ministerie van
       Algemene Zaken, aangehaald in een interview met H. Kingma, voormalig inspec-
       teur-generaal van de igz. Zie: Mertens en Spaninks (2013: 88).
22     Ontleend aan Rosanvallon (2011: 94-95). Zie ook themanummer over onafhanke-
       lijkheid van het Tijdschrift voor Toezicht, 2011, nr. 3.
23     Zie ook Knottnerus (2002).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 117 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 118 ======================================================================

<pre>                                                                                              117
5         ruimte voor maatschappelijke meerwaarde
5.1       inleiding
          De bovenmatige nadruk op ‘lasten’, ‘naleving’ en ‘bestuurscentrische dienstbaar-
          heid’ is even begrijpelijk als problematisch. Wij bepleiten in dit hoofdstuk een
          verruimd perspectief op toezicht dat de maatschappelijke functie ervan centraal
          stelt. Publieke belangen vormen daarbij het ijkpunt van waaruit het denken over
          de functie en vervolgens de inrichting van toezicht moet vertrekken. Met publieke
          belangen als uitgangspunt (zie figuur 5.1) ontstaat oog voor de gewenste en gereali-
          seerde opbrengsten van toezicht en kunnen die beter worden afgewogen tegen de
          lasten en kosten. Onderdeel van dit verruimde perspectief is een governance-be-
          nadering van toezicht. Daarmee doelen wij op een andere grondhouding, een meer
          horizontale omgang met burgers, bedrijven en instellingen. Het begrip governance
          staat voor een oriëntatie op het pluriforme krachtenveld waarin toezichthouders
          moeten opereren, waaronder de daarin werkzame gedragsmechanismen, alsmede
          de relatie met andere toezichthouders. Ten slotte neemt in ons ver ruimde perspec-
          tief versterking van de reflectieve functie van toezicht een belangrijke plaats in.
          Dat schept de mogelijkheid om problemen en risico’s te signaleren en te agen-
          deren en goede praktijken en kansen tijdig te herkennen en te benutten. Om deze
Figuur 5.1        Een verruimd perspectief op rijkstoezicht
                                        Opbrengsten
                                        •  Onderzoek naar
                                       effecten en effectiviteit
                                     • Opbrengsten afwegen
                                       tegen kosten en lasten
                                      • Doorberekenen van
                                           profijt en kosten
                                            Publieke
                                            belangen
                      Reflectie                                  Governance
                      • Oog voor                             •  Andere grondhouding
                   systeem(risico’s)                         • Oog voor krachtenveld
              • Signaleren en agenderen                     • Oog voor ander toezicht
                  • Kennis delen en                                • Oog voor
                 actief terugkoppelen                          gedragsmechanismen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 118 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 119 ======================================================================

<pre>118   toezien op publieke belangen
         verruiming van perspectief mogelijk te maken, is het onontbeerlijk dat de kern-
         waarden van goed toezicht – onpartijdigheid, onafhankelijkheid en verantwoor-
         ding – worden gerespecteerd en voldoende worden geborgd.
5.2      maatschappelijke functie centraal
         In het voorgaande hoofdstuk gaven we aan dat er door de nadruk op vermindering
         van lasten en kosten te weinig oog is voor de maatschappelijke opbrengsten van
         toezicht. Door de gewenste en gerealiseerde opbrengsten van toezicht centraler te
         stellen in beleid en praktijk is een evenwichtige afweging tussen maatschappelijke
         baten en lasten van toezicht mogelijk. Zo’n benadering bevordert ook realistische
         verwachtingen ten aanzien van toezicht en draagt zo bij aan de legitimiteit van
         toezicht en toezichthouders. Voor een meer op opbrengsten georiënteerde bena-
         dering is het nodig om te beginnen bij de vraag wat de gewenste maatschappelijke
         opbrengsten van toezicht eigenlijk zouden moeten zijn.1 Oftewel, wat zou het
         vertrekpunt moeten zijn voor afwegingen rond het instellen, veranderen of beëin-
         digen van overheidstoezicht op een bepaald gebied?
5.2.1    publieke belangen als uitgangspunt
         In onze democratische rechtsstaat bepalen regering en parlement in een perma-
         nente dialoog de door de overheid na te streven maatschappelijke ordening en
         publieke belangen (wrr 2000; ser 2010; wrr 2012). Om het daarop gerichte
         overheidsbeleid te realiseren beschikt de overheid over een veelheid aan beleids-
         instrumenten, zoals wet- en regelgeving, belastingheffing, subsidies, publieks-
         voorlichting, etc. Omdat het kenbaar maken van beleidsintenties en het uitvaardi-
         gen van wetten en regels niet voldoende zijn om het gewenste gedrag van mensen
         en organisaties uit te lokken, zet de overheid toezicht in als beleidsinstrument.
         Het antwoord op de vraag welke opbrengsten het overheidstoezicht in een spe-
         cifieke situatie moet opleveren, moet dan ook vertrekken vanuit de gewenste
         maatschappelijke ordening en de daarbij nagestreefde publieke belangen. Bij af-
         wegingen rond het instellen van overheidstoezicht, het ontwerpen van toezichts-
         arrangementen en het uitoefenen van toezicht, moeten de te borgen publieke
         belangen centraal staan. Een dergelijke maatschappelijke oriëntatie lijkt evident,
         maar dikwijls is de mate van naleving van wet- en regelgeving het dominante
         vertrekpunt bij het bepalen van de beoogde resultaten van toezicht. Niet de
         bijdrage van toezicht aan de ‘hoger liggende doelen’ van het overheidsbeleid staan
         dan centraal, maar bijvoorbeeld de beoogde nalevingseffecten en concrete output
         van toezicht, bijvoorbeeld uitgedrukt in het aantal controles.
         Het is natuurlijk niet zo dat formele wet- en regelgeving tegen publieke belangen
         ingaan – ze moeten daarvan idealiter zelfs een uitdrukking zijn – maar in een snel
</pre>

====================================================================== Einde pagina 119 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 120 ======================================================================

<pre>                                                         ruimte voor maatschappelijke meerwaarde      119
           veranderende samenleving vallen ze daar ook niet automatisch mee samen. Ook
           willen we niet suggereren dat het publieke belang altijd gemakkelijk en eenduidig
           is te identificeren en vast te leggen. Integendeel, het is een begrip dat inherent
           verbonden is met discussie en dynamiek (wrr 2012: 110). Inspecties en markt-
           autoriteiten moeten zich rekenschap geven van dat omstreden karakter, maar zij
           bevinden zich ook in een positie om (botsende) publieke belangen en fricties met
           wet- en regelgeving vroegtijdig te signaleren en te agenderen.
5.2.2      aanknopingspunten in de praktijk
           Aanknopingspunten voor een (ruimere) maatschappelijke oriëntatie op toezicht
           zijn terug te vinden in adviezen en rapporten over overheidstoezicht van de afge-
           lopen jaren. De Commissie Sint vroeg bijvoorbeeld expliciet aandacht voor de
           versterking van de ‘maatschappelijke functie’ van toezicht, om bij te dragen “aan
           de bevordering van het vertrouwen in de samenleving, aan de maatschappelijke
           garantie van de kwaliteit van het beleidsdomein en aan de ordening en oplossing
           van maatschappelijke problemen” (Commissie Sint 2005: 20). Deze en soortge-
           lijke noties hebben echter weinig concrete weerklank gevonden in het toezichts-
           beleid.2
           Een meer maatschappelijke oriëntatie op de functie van toezicht sluit wel aan bij
           ideeën over ‘probleemgericht’ of ‘missiegedreven toezicht’ die ook leven in krin-
           gen van de rijkstoezichthouders. We vinden dit bijvoorbeeld terug in de inbreng
           van de markttoezichthouders voor een mogelijke derde kaderstellende visie op
           toezicht:
   “Markttoezicht is missiegedreven toezicht. De beoogde effecten van het toezicht staan centraal.
   Daarbij gaat het niet alleen om de beoogde effecten in een individuele zaak, maar vaak ook voor de
   gehele desbetreffende sector. […] Missiegedreven markttoezicht omvat dus veel meer dan alleen de
   strikte toepassing van bevoegdheden bij het uitvoeren en handhaven van bepaalde wetten en
   regels.” (Markttoezichthoudersberaad 2011: 6)
           De rijksinspecties zoeken in hun bijdrage aan die eventuele derde kaderstellende
           visie aansluiting bij publieke belangen als vertrekpunt voor het benoemen van de
           ‘waarde van toezicht’ (Inspectieraad 2011).
           Er zijn dus wel degelijk aanzetten tot een bredere, maatschappelijke oriëntatie op
           de functie van toezicht, maar in sectorale en kaderstellende visies en in de
           toezichtspraktijk ontbreekt het vooralsnog aan een nadere uitwerking. Voor een
           volwaardig maatschappelijk perspectief op toezicht zou een nieuwe kaderstel-
           lende visie moeten vertrekken vanuit de beoogde maatschappelijke waarde van
           toezicht. Sectorale toezichtsvisies dienen zich dan vooral te baseren op een
</pre>

====================================================================== Einde pagina 120 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 121 ======================================================================

<pre>120     toezien op publieke belangen
           analyse van de sectorspecifieke publieke belangen die borging behoeven en waar-
           aan toezicht bij moet dragen.
   Redeneren vanuit maatschappelijke functie en publieke belangen
   Een voorbeeld van het redeneren vanuit de beoogde maatschappelijke ordening en de na te streven
   publieke belangen is de wijze waarop de Autoriteit Financiële Markten haar toezichtstrategie en
   aanpak uiteenzet in haar begroting (afm 2011). Deze uiteenzetting vertrekt vanuit de – op de
   wettelijke taak gebaseerde – kernwaarden en missie van de afm: de bevordering van eerlijke en
   transparante financiële markten. De afm legt vervolgens een link met de beoogde effecten van haar
   toezicht:
   “De afm is gericht op effecten in de markt. De missie is het vertrekpunt voor ons denken en
   handelen. We richten ons toezicht op verbetering van de gehele markt, onze handhaving legt de
   nadruk op schadelijk en illegaal gedrag. Het gaat de afm om het voorkomen en bestrijden van risi-
   co’s. Dit is een belangrijk aandachtspunt bij de uitvoering van de missie en de toepassing van
   (verschillende) kernwaarden” (afm 2011: 9).
   De afm noemt de wijze waarop zij vervolgens haar toezichtsprogramma opstelt risicogestuurd
   toezicht. Dit houdt voor de afm in dat zij een analyse maakt van de marktontwikkelingen en dat
   zij de voor haar missie relevante risico’s signaleert. Dit zijn risico’s ten aanzien van de beoogde
   effecten en niet primair risico’s op niet-naleving van wet- en regelgeving. Op basis van die risico-
   analyse kiest de afm jaarlijks prioritaire thema’s, doelstellingen en activiteiten. Die lopen uiteen
   van het stimuleren en controleren van de naleving van wet- en regelgeving (bijvoorbeeld ten
   aanzien van pensioenen) en het doen van nader onderzoek (financiële verslaggeving) tot het inten-
   siveren van voorlichting (toetsing van de kwaliteit van bestuurders en commissarissen). Het
   toezicht van de afm vertrekt daarmee vanuit een op de maatschappelijke functie gerichte benade-
   ring van toezicht.
           Het centraal stellen van de maatschappelijke functie van toezicht is het startpunt
           voor een ruimer perspectief op de (toegevoegde) waarde van overheidstoezicht.
           Voor een goede afweging tussen de maatschappelijke baten aan de ene kant en de
           administratieve en budgettaire lasten aan de andere kant, is het vervolgens nodig
           om de gerealiseerde opbrengsten van toezicht helder in kaart te brengen.
5.3        opbrengsten van toezicht in kaart
           Voor een evenwichtiger benadering van lasten én opbrengsten van toezicht is
           het noodzakelijk dat er voldoende aandacht is voor de daadwerkelijke effecten van
           toezicht. Zowel in het ontwerpproces, tijdens de uitoefening van het toezicht in
           de vorm van monitoring, als bij de effectevaluatie.3 Alleen dan kunnen toezicht-
           houders de meerwaarde van hun toezicht laten zien en kan de overheid de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 121 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 122 ======================================================================

<pre>                                                 ruimte voor maatschappelijke meerwaarde  121
      opbrengsten goed afzetten en afwegen tegen de kosten en lasten. Inzicht in de
      effecten van toezicht kan daarnaast leiden tot ‘beter toezicht’, dat wil zeggen:
      effectiever en doelmatiger.4 Door meer inzicht in ‘wat wel en wat niet werkt’
      kunnen toezichtarrangementen aangepast en verbeterd worden (Willemsen en
      Leeuw 2007).5
      Ten slotte kan de overheid met een beter inzicht in de effecten van toezicht tege-
      moet komen aan de legitieme maatschappelijke en politieke wens tot verantwoor-
      ding over de besteding van publieke middelen. Dit kan de legitimiteit van het
      toezicht versterken. Verdere ontwikkeling van het onderzoek naar effecten en
      effectiviteit van toezicht is dan ook gewenst.
5.3.1 onderzoek naar effecten en effectiviteit: aanzetten en
      uitdagingen
      Het (wetenschappelijk) onderzoek naar de effecten van toezicht is in het ene
      domein verder ontwikkeld dan in het andere. In hoofdstuk 2 (paragraaf 5) wezen
      we er al op dat sommige toezichthouders kennis en kunde rond het onderzoek
      naar (de effecten van) hun toezicht hebben ondergebracht in eigen kennisafdelin-
      gen en leerstoelen.
      Het bepalen van de effecten van overheidsinterventies is niet eenvoudig.6 Dat
      geldt ook voor toezicht. Er is weinig of slechts gefragmenteerde wetenschappelijke
      informatie beschikbaar over de effecten van toezicht en de effectiviteit van speci-
      fieke toezichtstrategieën, -stijlen en -interventies (Algemene Rekenkamer 2008;
      Winter 2010; Robben 2010; Gezondheidsraad 2011; Regioplan 2012). Het is moei-
      lijk en soms onmogelijk om een harde causale relatie vast te stellen tussen de
      aanwezigheid van toezicht en feitelijke ontwikkelingen in een bepaald domein
      (cf. Ottow 2011). Het hoogste level of evidence voor een causale relatie tussen het
      uitgeoefende toezicht en (maatschappelijke) effecten op basis van gecontroleerde
      experimenten (een randomised controlled trial, rct) is meestal niet haalbaar.
      Aanzetten om het meten van effecten wetenschappelijk hanteerbaar te maken zijn
      nog maar mondjesmaat beschikbaar.7
      Voor toezichtonderzoek is vaak een combinatie van onderzoeksmethoden (mixed
      methods) nodig, afhankelijk van de vraagstelling (zie ook hoofdstuk 2). Naast
      experimentele benaderingen nemen observationele en kwalitatieve methoden
      daarbij een belangrijke plaats in, in combinatie met de reconstructie en toetsing
      van achterliggende (beleids)theorieën van het toezicht.8 Een dergelijke benadering
      is mede gericht op het krijgen van inzicht in de vraag hóe het toezicht werkt.
      Centraal staan dan de werkzame mechanismen en de omstandigheden waaronder
      deze mechanismen optreden (de contextafhankelijke factoren). Door alle moge-
      lijke relevante informatie over de werking van maatregelen of het functioneren
      van een toezichthouder bijeen te brengen en te wegen, ontstaat meer inzicht in
</pre>

====================================================================== Einde pagina 122 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 123 ======================================================================

<pre>122     toezien op publieke belangen
            de wijze waarop een toezichtinterventie tot een uitkomst leidt en krijgt men een
            beter beeld van het functioneren van de toezichthouder. Een goed voorbeeld is het
            onderzoek naar de werking van de Wet op het onderwijstoezicht en de acties die
            scholen ondernemen nadat een inspecteur is langs geweest (Ehren 2006). Een
            ander voorbeeld van een onderzoek met gemengde methoden is de evaluatie van
            het cvz en de nza.
   Evaluatie cvz en nza: mixed methods en kwalitatieve duiding
   De evaluatie in 2009 van het College voor Zorgverzekeringen (cvz) en de Nederlandse Zorgauto-
   riteit (nza) bestaat uit een combinatie van kwalitatieve en kwantitatieve methoden: een enquête
   onder de doelgroep, interviews met interne en externe stakeholders, literatuuronderzoek, analyse
   van kengetallen, benchmarking en bestudering van casuïstiek. Het gaat in deze evaluatie minder
   om een zoektocht naar het harde bewijs voor gerealiseerde effecten, maar meer om een karakterise-
   ring en duiding van het toezicht in kwalitatieve termen. Over het toezicht door de nza stelt de
   evaluatie bijvoorbeeld:
   “De nza opereert in een markt in transitie, waarvan het eindbeeld nog niet vast staat. (…) Naar
   ons oordeel opereert de nza daarin bedachtzaam, naar vermogen consistent en consideraat naar
   politieke realiteit enerzijds en realiteit bij zorgverleners anderzijds. Zij zou nog vaker het gezag-
   hebbende en daarmee richtinggevende geluid mogen laten horen en gedrag mogen laten zien dat
   bij een aangewezen autoriteit hoort. De wettelijke positie en het beschikbaar gestelde instrumenta-
   rium bieden de mogelijkheden. Noblesse oblige. (…). De nza kan in de samenwerking met het veld,
   zorgorganisaties en koepels, meer draagvlak en momentum creëren in de aanloop naar besluiten.”
   (Boer & Croon 2009: 9, 13)
            Onderzoek is ook nodig naar ‘toezichtwaarden’ als zorgvuldigheid, rechtvaardig-
            heid, empowerment van stakeholders en de bevordering van lerend vermogen en
            maatschappelijke veerkracht (Welp 2012: 17). Aandacht voor deze waarden kan
            deel uitmaken van een meer responsieve manier van effectevaluatie. Responsief
            wil dan zeggen: aansluiten bij unieke elementen en waarden in het toezicht en de
            specifieke eigenschappen van toezichthouders en hun domeinen.9 Op die manier
            ontstaat een op maat gesneden manier van evalueren van toezicht, die ook uitno-
            digt tot leren en verbeteren. Een interessante aanzet hiertoe is door het Markttoe-
            zichthoudersberaad onder woorden gebracht:
   “Wanneer doet een markttoezichthouder het goed? In de praktijk is gebleken dat resultaten niet
   altijd goed meetbaar zijn. Toch kan beantwoording van de volgende vragen als indicatie voor ‘goed
   toezicht’ dienen: (1) hebben de markttoezichthouders de belangrijkste problemen in de markt
   gesignaleerd en opgelost?; (2) hebben ze daarover voldoende gecommuniceerd en is er over het
</pre>

====================================================================== Einde pagina 123 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 124 ======================================================================

<pre>                                                         ruimte voor maatschappelijke meerwaarde     123
   algemeen voldoende maatschappelijk draagvlak voor dat toezicht (‘licence to operate bij stakehol-
   ders’)?; en (3) hebben ze bij hun taakuitoefening voldoende zorgvuldig geopereerd (houdbaarheid
   van rapporten en besluiten)?” (Markttoezichthoudersberaad 2011: 7)
           Het adresseren van dit type vragen leidt tot een breder perspectief op de opbreng-
           sten en de meerwaarde van toezicht.
5.3.2      opbrengsten vs. kosten en lasten
           In debatten over toezicht is een sterkere koppeling wenselijk tussen (gewenste)
           opbrengsten en de daarvoor benodigde randvoorwaarden in termen van tijd, geld
           en menskracht.10 In het verlengde hiervan dienen innovaties in het toezicht zoveel
           mogelijk evidence-based of evidence-informed te zijn. Goede resultaten van inno-
           vaties in een bepaalde sector zijn overigens geen garantie voor vergelijkbare effec-
           ten in een ander domein. Innovaties zijn geen panacee voor alle toezichtkwalen
           of -wensen. Het uiteindelijke effect van die innovaties is mede afhankelijk van
           domeinspecifieke kenmerken, die ook nog eens veranderen in de tijd.11
5.3.3      doorberekenen van kosten en profijt van toezicht
           Meer inzicht in de kosten én de opbrengsten van toezicht is ook van belang voor
           de vraag of onder toezicht gestelde bedrijven, burgers en instellingen niet zouden
           kunnen of moeten meebetalen aan dat toezicht. Het algemene uitgangspunt is tot
           op heden dat toezicht op naleving en handhaving in beginsel uit de algemene
           middelen moet worden gefinancierd (zie Aanwijzingen voor de Regelgeving,
           aanwijzing 163 en het toetsingskader Maat houden). Aan dit algemene uitgangs-
           punt ligt de gedachte ten grondslag dat de kosten van preventieve en repressieve
           handhaving meestal niet individueel toerekenbaar zijn en het individuele profijt
           daarvan ook moeilijk is vast te stellen. Bovendien speelt bij dit uitgangspunt mee
           dat handhavingsactiviteiten gelijkelijk ten aanzien van een ieder moeten worden
           uitgeoefend en niet afhankelijk mogen zijn van particuliere bijdragen in de kosten.
           Op het uitgangspunt om handhavingskosten niet door te berekenen – via algemene
           of risico-gerelateerde bijdragen – kan volgens het bestaande toetsingskader een
           uitzondering worden gemaakt wanneer onder toezicht staande partijen een toe-
           rekenbaar profijt hebben van preventieve handhaving. Of wanneer de kosten van
           repressieve handhaving nagenoeg geheel kunnen worden herleid tot bepaalde
           (groepen van) overtreders. Zo worden de kosten van toezicht gedeeltelijk bestre-
           den door de opbrengsten van bestuurlijke boetes of geïnde dwangsommen (wan-
           neer die ten goede komen aan de algemene middelen van het bevoegd gezag dat de
           boete of de last heeft opgelegd). eu-regelgeving noopt soms ook tot afwijking van
</pre>

====================================================================== Einde pagina 124 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 125 ======================================================================

<pre>124   toezien op publieke belangen
         het algemene uitgangspunt om niet door te berekenen. Dit speelt bijvoorbeeld bij
         het toezicht op dierenwelzijn en voedselveiligheid, waar een Europese verordening
         alle lidstaten verplicht tot doorberekening van de kosten voor herinspecties.12
         Maar ook los van eu-regelgeving neemt het aantal uitzonderingen op de algemene
         regel toe. De financiële sector kent een generieke regeling waarbij banken en
         verzekeraars een steeds groter deel van de toezichtkosten (zie Wet bekostiging
         financieel toezicht) voor hun rekening nemen. De bijdrage uit de schatkist gaat in
         deze sector op termijn van 38 miljoen euro naar nul. Recent is in de Tweede Kamer
         gediscussieerd over het meebetalen aan toezicht door majeure risicobedrijven,
         terwijl ook de Inspectie szw nadenkt over het doorberekenen van gemaakte
         kosten. Naar aanleiding van deze ontwikkelingen zal het kabinet het toetsings-
         kader Maat houden heroverwegen en een kabinetsstandpunt formuleren ten
         aanzien van het meebetalen aan toezicht.13 Kostenverhaal in individuele gevallen
         is niet zonder juridische complicaties. Het wordt al gauw als een pseudo-sanctie
         beschouwd en dan horen er wel juridische waarborgen bij. Heroverweging van
         het bestaande toetsingskader is echter een goede zaak, zeker wanneer de discussie
         daarover niet louter vanuit budgettair perspectief wordt gevoerd, maar wordt
         bezien in het licht van de bestaande en gewenste verantwoordelijkheidsverdeling
         tussen overheid, burgers en bedrijven.
         Vanuit een oogpunt van het profijtbeginsel is er veel voor te zeggen om de reke-
         ning voor toezicht – althans gedeeltelijk- neer te leggen bij onder toezicht gestelde
         partijen. Denk aan het profijt dat de export van de Nederlandse land- en tuin-
         bouwsector heeft van een goed functionerend voedsel- en warentoezicht. Ook
         kan worden ingezet op het beginsel van ‘de vervuiler betaalt’ door de hoogte van
         de rekening beïnvloedbaar te maken voor de onder toezicht gestelde partij. Het is
         voor keurige bedrijven die eigenlijk geen toezicht nodig hebben niet aantrekkelijk
         om mee te betalen aan het toezicht op bedrijven die stelselmatig de grenzen van de
         wet opzoeken. Bedrijven moeten invloed kunnen uitoefenen op hun factuur voor
         toezicht, bijvoorbeeld door zich voorbeeldig te gedragen en geen (extra) kosten te
         veroorzaken. Ze betalen dan niet mee aan het (extra) toezicht op de ‘bad guys’.
         Het meer betrekken van het onder toezicht staande veld in het dragen van de
         kosten accentueert de verantwoordelijkheid van de overheid om zorgvuldig te zijn
         bij het instellen of uitbreiden van toezicht, en dit aan het veld goed uit te leggen.
5.3.4    uitbreiding privaatrechtelijke aansprakelijkheid
         Door voldoende prikkels te geven om incidenten en schade te voorkomen, kun-
         nen de kosten van publiek toezicht en de verantwoordelijkheidsverdeling voor
         veiligheid en kwaliteit worden beïnvloed. De privaatrechtrechtelijke aansprake-
         lijkheid voor schade kan hiertoe aanzetten.14 De wrr (2008: 170-173) heeft er in
</pre>

====================================================================== Einde pagina 125 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 126 ======================================================================

<pre>                                               ruimte voor maatschappelijke meerwaarde 125
    een nadere uitwerking van het voorzorgsbeginsel voor gepleit deze aansprakelijk-
    heid uit te breiden, zodat er niet alleen bekende risico’s onder vallen, maar ook
    de verplichting actief onderzoek te doen naar onzekere risico’s. Dat verplicht
    bedrijven en instellingen om zich bij hun doen en laten voldoende rekenschap te
    geven van risico’s en onzekerheden. Als er desondanks schade ontstaat kan die
    als overmacht worden aangemerkt wanneer bedrijven en instellingen kunnen
    aantonen dat zij deze verplichting om zich te vergewissen van de mogelijke
    bekende en onzekere risico’s van hun handelen adequaat hebben vervuld. Doen
    zij dit niet, dan horen zij de gevolgen te dragen van de schade en op te draaien
    voor eventuele aansprakelijkheidsclaims. Ook voor bestuurders zou een overeen-
    komstige (hoofdelijke) aansprakelijkheid voor de effecten van hun doen en laten
    kunnen worden geformuleerd.
    Uitwerking van het voorzorgsbeginsel in het aansprakelijkheidsrecht kan gepaard
    gaan met (eventueel verplichte) verzekering van die aansprakelijkheid. In dat
    geval spelen verzekeraars of kapitaalverstrekkers een belangrijke rol. Zij moeten
    namelijk beslissen het aansprakelijkheidsrisico al of niet te dekken en zij hebben
    een evident belang bij het actief voorkomen van schade. Daarmee verschuift het
    toezicht in zekere zin deels naar de verzekeraar. Zij kunnen eisen stellen aan de
    verzekeringnemer en daarbij hun ervaringen met ‘best practices’ bij bepaalde
    klanten ten voorbeeld stellen aan andere klanten. Aldus kan de wijze waarop met
    schade wordt omgegaan ook prikkels verschaffen om verantwoordelijkheden
    anders te verdelen. Schadevoorziening dient zo niet alleen het dekken van schade,
    maar geeft ook prikkels om incidenten te voorkomen, schade te beperken, risico’s
    te beheersen en onzekerheid te verkennen. Het dekken, beperken en voorkomen
    van schade is een belangrijke ingang om de bestaande verantwoordelijkheidsver-
    deling te herijken. Daarin speelt de overheidsverantwoordelijkheid voor hand-
    having en toezicht en het beslag op publieke middelen – in vergelijking met de
    primaire verantwoordelijkheid van burgers, bedrijven en instellingen – nu een te
    grote rol (wrr 2011: 62-71).15
5.4 governance-benadering van toezicht
    Onderdeel van het verruimde perspectief is ook een governance-benadering van
    toezicht. Het begrip governance drukt in de eerste plaats een bepaalde grond-
    houding van het toezicht uit, dat wil zeggen een meer horizontale omgang met
    onder toezicht staande burgers, bedrijven en instellingen. Het verwijst ook naar
    een oriëntatie op het krachtenveld waar het toezicht mee te maken heeft. Het
    instellen, vormgeven en beëindigen van toezicht moet gebaseerd zijn op een
    grondige analyse van dat krachtenveld, waaronder ook het optreden van andere
    toezichthouders (privaat, intern, Europees, decentraal). Governance behelst in
    onze optiek tenslotte ook een oriëntatie op de in het krachtenveld werkzame
    gedragsmechanismen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 126 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 127 ======================================================================

<pre>126   toezien op publieke belangen
5.4.1    een andere grondhouding
         Een governance-benadering van toezicht betekent in de eerste plaats dat het
         toezicht zich in zijn grondhouding aanpast aan processen van horizontalisering
         die eisen stellen aan de wijze van sturing door de overheid. De overheid is daar-
         door allang niet meer dé centrale sturingsinstantie van de samenleving, maar is
         voor het oplossen van allerlei lastige, ‘ongetemde’ problemen afhankelijk van de
         inbreng van tal van maatschappelijke actoren. De term governance – in plaats van
         government – drukt dit besef uit (Rhodes 1996). De overheid opereert in een
         multi-level en multi-actor krachtenveld en ‘kan het niet alleen’. In de kern gaat het
         bij governance om verschillende theorieën en praktijken van besturen, die minder
         nadruk leggen op eenzijdige, hiërarchische ‘control’ vanuit de overheid en meer op
         twee- of meerzijdige, horizontale vormen van verbinding of coördinatie op basis
         van markten, ketens en netwerken (Bevir 2011; Enroth 2011). Centraal staan daarbij
         zowel het normatieve uitgangspunt als de empirische vaststelling dat “no single
         political center can legitimately claim to represent the public and the common
         good, issue commands, and expect compliance. Attempts to command are likely
         to generate withdrawal of cooperation, noncompliance, and a loss of trust” (Olsen
         2006: 7). Dit inzicht sluit ook aan bij theorieën over de polycentrische samenle-
         ving, waarbinnen veel verschillende besliscentra aanwezig zijn met beperkte, maar
         autonome beslismacht (cf. Willke 1997; Ostrom 1990; Aligica en Tarko 2012).
         In zo’n polycentrische of horizontale samenleving (Friedman 1999) is ook een
         zekere horizontalisering van toezicht onontkoombaar. Toezicht is en blijft in laatste
         instantie een verticale institutie, een sterke arm van de overheid, maar moet zich
         wel instellen op de geschetste horizontaliseringsprocessen. Overheidstoezicht kan
         niet zonder een eenzijdig dwingend handhavingsinstrumentarium, maar moet in
         een horizontale samenleving bovenal inzetten op constructieve interactie met
         onder toezicht staande burgers, bedrijven en instellingen. Die interactie moet recht
         doen aan hun intrinsieke motivatie en behoefte aan eigen verantwoordelijkheids-
         beleving. Toezicht geeft dan geen uitdrukking aan stelselmatig wantrouwen,
         evenmin aan blind vertrouwen, maar staat voor een rationele vertrouwensrelatie:
         gerechtvaardigd vertrouwen als het kan, gezond wantrouwen als het moet.
         Een governance-benadering van toezicht getuigt van een vorm van ‘horizontale
         politiek’, die naast verticale control ruimte schept voor collectief leren en het
         serieus nemen van de inbreng van onder toezicht staande actoren (wrr 2006).16
         Dat betekent ook dat toezicht weerstand moet kunnen bieden aan een soms
         begrijpelijke, maar lang niet altijd geëigende roep om ‘nieuwe strengheid’ en
         repressieve instrumenten om naleving af te dwingen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 127 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 128 ======================================================================

<pre>                                                ruimte voor maatschappelijke meerwaarde  127
5.4.2 oog voor het krachtenveld
      Toezicht moet oog hebben voor het krachtenveld waarbinnen het opereert. Met
      het begrip krachtenveld doelen we op de belangrijkste onderlinge (sturings)rela-
      ties tussen de verschillende actoren in een toezichtdomein, zoals private of semi-
      publieke organisaties, patiënten en consumenten, professionals en bestuurders,
      en overheidsorganisaties op verschillende bestuursniveaus. Afwegingen rond het
      instellen, vormgeven of beëindigen van overheidstoezicht dienen gebaseerd te
      zijn op een analyse van de verhoudingen tussen al deze actoren. De eerste vraag
      die dan moet worden gesteld betreft de inrichting van het krachtenveld. Hoe is
      het domein gestructureerd? Welke prikkels zijn daarin werkzaam? Let wel, oog
      voor het krachtenveld omvat ook de interne governance binnen instellingen en
      bedrijven. Vervolgens is de vraag welke meerwaarde toezicht in dat krachtenveld
      kan hebben. Die meerwaarde is in essentie een aanvulling of correctie op
      bestaande checks and balances, maatschappelijke (veer)krachten en prikkelstruc-
      turen. De meerwaarde kan gelegen zijn in het bevorderen van naleving en hand-
      having van wet- en regelgeving, maar toezicht kan ook langs andere weg publieke
      belangen behartigen, bijvoorbeeld door kennis te delen en leren te stimuleren.
      Pas daarna volgt de vraag naar de vormgeving van het toezicht (publiek en/of
      privaat etc.) en de vraag naar de concrete uitoefening van toezicht (strategieën en
      stijlen als risicogericht en systeemgericht toezicht).
      Elke sector kent prikkels die op gespannen voet staan met publieke belangen. Een
      voorbeeld is het eigenbelang van dierenartsen bij het voorschrijven (en leveren)
      van antibiotica en van medisch specialisten bij het uitvoeren of declareren van
      meer verrichtingen. Toezicht moet dan alert zijn op adequate zelfregulering en
      waar nodig bijsturen. Prikkels die structureel contraproductief werken kan het
      toezicht politiek agenderen.
      Toezicht kan in een bepaald krachtenveld gericht zijn op het organiseren van
      voldoende checks and balances die er voor zorgen dat de maatschappelijke functie
      van de sector gewaarborgd blijf (rmo 2011: 53). Een nadeel van een – te – strin-
      gente nadruk op naleving is dat de vraag welke meerwaarde toezicht kan vervullen
      in een bepaald krachtenveld, vaak niet wordt gesteld, laat staan wordt beant-
      woord. Mertens wijst erop dat het overheidstoezicht in Nederland in het verleden
      ook al functies vervulde die het concrete nalevingstoezicht overstijgen. Zo kan het
      toezicht zijn knooppuntpositie benutten voor interactie en overleg met verant-
      woordelijke maatschappelijke actoren (Mertens 2006: 11).
5.4.3 oog voor andere vormen van toezicht
      Een governance-benadering impliceert bijzondere aandacht voor de relatie tussen
      het (externe) overheidstoezicht en andere toezichthouders, op Europees niveau,
      decentraal niveau en het interne toezicht binnen bedrijven en instellingen. Aan
</pre>

====================================================================== Einde pagina 128 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 129 ======================================================================

<pre>128   toezien op publieke belangen
         de ene kant moet rijkstoezicht aan kunnen sluiten op en gebruik kunnen maken
         van toezicht op andere niveaus en de daar beschikbare informatie. Tegelijkertijd
         moeten de rijkstoezichthouders kritisch blijven ten aanzien van de kwaliteit van
         deze andere toezichthouders.
         Dat geldt met name voor het interne toezicht. Uit een indrukwekkende lijst
         voorbeelden (onder andere Philadelphia, Inholland, Amarantis, Vestia, dsb)17 is
         gebleken dat het interne toezicht niet zelden een zwakke en zelfs onbetrouwbare
         schakel is. Problemen zijn onder meer ‘capture’, gebrek aan tijd en deskundigheid,
         en een gebrekkige taakopvatting van raden van toezicht en raden van commis-
         sarissen. Zowel in de private als semipublieke sector ligt het functioneren van het
         interne toezicht daardoor al enige tijd onder het vergrootglas. Uit verschillende
         incidenten blijkt dat het interne toezicht niet naar wens of naar behoren functio-
         neert. Vanuit een governance-benadering is de wezenlijke vraag op dit moment
         dan ook die naar de relatie tussen het externe en interne toezicht. Welke bijdrage
         kan het interne toezicht leveren aan de publieke belangen waar het externe
         toezicht voor staat?
         In de afgelopen decennia is door verschillende verzelfstandigingsoperaties een
         groot aantal overheidsdiensten en onderdelen van de maatschappelijke dienstver-
         lening op afstand geplaatst van de centrale overheid. Veel zelfstandige instellingen
         zijn daardoor aan te merken als maatschappelijke ondernemingen die zich met een
         publieke opdracht of taak bewegen tussen overheid en markt (wrr 2004). Deug-
         delijk bestuur, met inbegrip van adequaat toezicht, is daarbij een vereiste. Belang-
         rijk element daarin is de scheiding van bestuur en toezicht binnen de organisatie,
         meestal resulterend in een raad van bestuur en een raad van toezicht (duaal
         bestuursmodel naar analogie van het raad van bestuur – raad van commissarissen
         model in de private sector). Op basis van een serie incidenten rond het functione-
         ren van maatschappelijke ondernemingen, is een aantal problematische aspecten
         te noemen van de huidige opzet van het interne toezicht binnen deze organisaties,
         zoals:
   – 0nduidelijkheid over de bedoeling van het toezicht en ook over de verhouding tussen intern en
     extern toezicht;
   – informatieasymmetrie tussen bestuur en toezicht;
   – gebrek aan checks and balances en countervailing power van het toezicht;
   – verantwoordingsvacuüm van het toezicht zelf: onvoldoende controle op en verantwoording
     van het toezicht (cf. Goodijk 2012: 43-44)
         Het punt van het verantwoordingsvacuüm roept een fundamentele vraag op,
         namelijk of het raad-van-toezichtmodel wel (altijd) geschikt is als bestuursmodel
         in de semipublieke sector. Een specifiek probleem is dat er bij stichtingen geen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 129 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 130 ======================================================================

<pre>                                           ruimte voor maatschappelijke meerwaarde  129
eigenaren zijn tegenover wie de raad van toezicht verantwoording zou moeten
afleggen. Er is geen echte countervailing power, zoals dat wel het geval is bij een
private onderneming met aandeelhouders tegenover wie de raad van commissaris-
sen zich moet verantwoorden. Ligt daar misschien een rol voor het externe
toezicht?
Er is veel onduidelijkheid over de verhouding tussen extern en intern toezicht.
De raad van toezicht functioneert in het algemeen niet als de schakel of regisseur
tussen het interne en externe toezicht, zoals sommigen dat graag zouden zien
(cf. Minderman 2012). Bij het instellen en inrichten van het externe rijkstoezicht is
het dus van groot belang steeds de vraag te stellen wat van het interne toezicht
verwacht mag worden. Zijn intern en extern toezicht communicerende vaten
(Goodijk 2012)? Hoe is de verantwoordelijkheidsverdeling tussen bestuur, intern
en extern toezicht? Wellicht de belangrijkste vraag is op welk belang het interne
toezicht zich primair richt: het belang van de eigen instelling, het belang van
verschillende stakeholders of het publieke belang? Dit bepaalt in belangrijke mate
hoe het externe toezicht zich moet verhouden tot het interne toezicht, en of
het interne toezicht een plaats toekomt in de toezichtketen gericht op het publiek
belang. De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap sprak bijvoorbeeld
onlangs over de noodzaak van een ‘cultuur van publieke waarden’ in de (interne)
governance van onderwijsinstellingen (Ministerie van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap 2013: 7). Het externe overheidstoezicht zou (eventueel tijdelijk) een
ondersteunende rol kunnen vervullen bij het versterken van het interne toezicht
en de gerichtheid daarvan op het publiek belang.18
Ook in de private sector is de vraag naar de relatie tussen intern en extern toezicht
relevant, al is het antwoord vaak eenduidiger. Voor de raad van commissarissen
van een gewone vennootschap staat het vennootschappelijk belang centraal (cf.
Van Schilfgaarde en Winter 2009), maar ook daar moet het externe overheidstoe-
zicht zich de vraag stellen welke mogelijkheden of risico’s er zijn rond het interne
toezicht die raken aan zijn eigen taakopdracht. Een bijzondere situatie doet zich
voor bij het toezicht op de financiële sector. De financiële toezichthouders toetsen
de bestuurders en commissarissen van financiële instellingen op betrouwbaarheid
en/of geschiktheid. Naar aanleiding van de financiële crisis is het besef gegroeid
dat omwille van de stabiliteit van de financiële instellingen en daarmee van het
financiële stelsel als geheel de kwaliteit van de interne toezichthouders borging
behoeft door de externe overheidstoezichthouders (cf. Cavelaars et al. 2013). afm
en dnb hebben in 2012 de wettelijk vereiste geschiktheidstoets voor commissaris-
sen van de vier grootste banken en de vier grootste verzekeraars uitgevoerd. Bij
61 van de 68 getoetste commissarissen heeft dit geleid tot een positief oordeel
en, volgens de financiële toezichthouders, ook tot dieper inzicht in de interne
governance en het functioneren van de betrokken financiële ondernemingen
(dnb & afm 2013). Deze benadering door het externe toezicht van het interne
</pre>

====================================================================== Einde pagina 130 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 131 ======================================================================

<pre>130   toezien op publieke belangen
         toezicht in de private sector biedt wellicht interessante aanknopingspunten voor
         de benadering van het interne toezicht in de semipublieke sector.19
         Het grensoverschrijdende karakter van veel hedendaagse toezichtthema’s (zoals
         voedselveiligheid en -kwaliteit, milieukwaliteit, financiële markten, mededinging,
         bescherming persoonsgegevens of wanpresterende artsen die zich door Europa
         verplaatsen) onderstreept het belang van de door ons bepleite governance-bena-
         dering. Hier is sturen op naleving van nationale wet- en regelgeving immers te
         beperkt, en is proactieve internationale samenwerking van toezichthouders nodig.
5.4.4    oog voor gedragsmechanismen
         Een governance-benadering van toezicht impliceert ook het onderkennen van het
         belang van gedragsmechanismen. Het doel van toezicht is immers het veranderen
         of bestendigen van het gedrag van actoren in het krachtenveld, en daarmee is
         inzicht in de factoren die dat gedrag bepalen essentieel.
         Toezichthouders baseren zich hoofdzakelijk op de veronderstelde werkzaamheid
         van slechts enkele gedragsinstrumenten en dan vooral op financiële prikkels,
         voorlichting en rechtshandhaving (cf. Leeuw 2008). De interesse in het toepassen
         van gedragswetenschappelijke inzichten neemt echter toe. Het gaat dan vaak om
         het gebruik van kennis over gedragsmechanismen om de naleving van wet- en
         regelgeving te bevorderen, zoals in het interdepartementale onderzoeksprogram -
         ma Handhaving en gedrag. Dit is op zichzelf een nuttige aanwending van de kennis
         over gedragsmechanismen en relativeert bovendien een aantal vooronderstellin-
         gen over het effect van bepaalde toezichtinterventies op regelnaleving. Pakkans
         en sanctiehoogte bijvoorbeeld zijn weliswaar relevant, maar er zijn veel meer
         factoren die de naleving van regels beïnvloeden (cf. Van der Pligt c.s. 2007; Van
         Erp 2008).20 Uit onderzoek van Huisman en Beukelman (2007) komt de overeen-
         komst van regelgeving met de (morele) waarden van de onder toezicht gestelden
         als belangrijkste determinant van regelnaleving door bedrijven naar voren. Dege-
         nen die de regels moeten naleven moeten die regels als zinvol beschouwen en de
         onderliggende waarden onderschrijven. Een belangrijke factor die de verinnerlij-
         king van regels beïnvloedt, is de legitimiteit van de autoriteit die de regels heeft
         opgelegd (onder andere Tyler 2006). Juist als de regels ter discussie staan is het
         van groot belang dat gereguleerden de autoriteit die de regels oplegt als legitiem
         ervaren (Murphy et al. 2009). De legitimiteit van de autoriteit hangt onder andere
         af van de transparantie waarmee de regels tot stand komen, de mogelijkheid om
         beklag te doen bij de autoriteit, de manier waarop de regels worden toegepast door
         de autoriteit en de bejegening door de autoriteit (de procedurele rechtvaardigheid).
         In lijn hiermee pleit Six (2010; 2012) ervoor dat onder toezicht staanden waar
         mogelijk mede inhoud kunnen geven aan de toezichtkaders.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 131 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 132 ======================================================================

<pre>                                                        ruimte voor maatschappelijke meerwaarde     131
Legitimiteit en procedurele rechtvaardigheid in het toezicht op de gezondheidszorg
De beroepsgroep bepaalt in de gezondheidszorg de normen waaraan de professionals van een
bepaald zorgonderdeel, bijvoorbeeld de afdeling chirurgie in een ziekenhuis, moeten voldoen,
waarna de Inspectie voor de Gezondheidszorg (igz) deze normen handhaaft (Hout et al. 2010).
Hoewel individuele artsen niet persoonlijk voor de opstelling van deze normen verantwoordelijk
zijn, hebben wel vakgenoten die veel van de praktische problemen kennen de normen opgesteld.
Daarnaast stelt de igz regelmatig via conferenties voor de betrokken beroepsgroep knelpunten vast
waar de professionals mee te maken krijgen, vooral bij het zogenaamde ‘thematisch onderzoek’
waar de inspectie een bepaald aspect in de zorg extra aandacht geeft.21 Op deze manier vindt er
terugkoppeling plaats door de professionals die met de normen te maken krijgen. Juist door hier-
naar te luisteren en waar mogelijk hiermee rekening te houden kan de igz met meer gezag ingrij-
pen op het moment dat professionals niet aan de normen voldoen en is de kans groter dat de
professionals uit zichzelf aan die normen voldoen. Uit onderzoek van Neefjes et al. (2011) blijkt
ook dat hoe eerder de igz de doelgroep betrekt bij het thematische toezicht, hoe sterker ze geneigd
is hieraan mee te werken.
        Niet de afwijking van de norm is idealiter het vertrekpunt voor het bestuderen
        van gedragsmechanismen, maar het gedrag dat actoren moeten vertonen om de
        beoogde publieke doelen te realiseren. De vraag is dan wat onder toezicht staanden
        beweegt of verhindert om dit (positief geformuleerde) doelgedrag te vertonen.
        Welke rol spelen bijvoorbeeld de sociale en organisatorische omgeving of de morele
        waarden van de onder toezicht staanden? Uiteindelijk gaat het erom een of meer-
        dere interventies te ontwikkelen die het doelgedrag bewerkstelligen. Dit kan hand-
        having met dwang zijn, maar soms kunnen andere aangrijpingspunten effectiever
        zijn. Hiervoor is een doelgroeponderzoek naar de determinanten en achtergronden
        van het doelgedrag minstens zo belangrijk als een onderzoek naar de mate van na-
        leving. Inzicht in de sociale normen of onuitgesproken regels in een sector of orga-
        nisatie is van belang, omdat deze deel uitmaken van de context waarin werknemers
        van instellingen en bedrijven zich bevinden. De zogenaamde ‘tone of the top’
        – ofwel wat de directie zegt, doet en uitstraalt – heeft bijvoorbeeld grote invloed
        op de manier van werken van het personeel (cf. D’Aquila et al. 2003; Veltrop 2012).
Aandacht voor cultuur in het financieel toezicht
Een van de lessen van de financiële crisis is dat financiële toezichthouders onvoldoende aandacht
hebben gehad voor de cultuur in de financiële sector (cf. Cavelaars et al. 2013). In die cultuur
werden maatschappelijke belangen of de belangen van derden ondergeschikt gemaakt aan eigen
belangen (dnb 2009). Naar aanleiding van de financiële crisis is dnb meer aandacht gaan besteden
aan de bedrijfscultuur van financiële instellingen.22 dnb heeft nu een Expertisecentrum Cultuur,
Organisatie & Integriteit, waarbinnen een team Gedrag & Cultuur specifiek onderzoek doet naar
</pre>

====================================================================== Einde pagina 132 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 133 ======================================================================

<pre>132    toezien op publieke belangen
   de bedrijfscultuur van financiële instellingen (Nuijts 2012). Aan de hand van self assessments,
   vragenlijsten, gesprekken met directieleden en het bijwonen van directievergaderingen, probeert
   dnb een beeld te krijgen van de bedrijfscultuur en of deze kan leiden tot gedrag binnen de instel-
   ling dat de financiële stabiliteit van de instelling in gevaar brengt (Groothuis et al. 2013). Hierbij
   speelt het type leiderschap van de instelling een belangrijke rol: luistert men naar tegengeluiden of
   vaart men een eigen koers. Daarnaast kijkt dnb in hoeverre de besluiten binnen de instelling
   consistent zijn met de missie van de instelling. Inmiddels zijn verschillende onderzoeken naar de
   bedrijfscultuur van financiële instellingen uitgevoerd. De resultaten daarvan zijn voorgelegd aan
   de directies van de betreffende financiële instellingen; om ze een spiegel voor te houden en om met
   instellingen waar risico’s in de bedrijfscultuur zijn aangetroffen een verbeterplan af te spreken
   (dnb 2013). Over de (validiteit van de) resultaten van deze toegenomen aandacht voor cultuur is
   overigens nog betrekkelijk weinig bekend.23
           Uit een gedragsanalyse kan overigens ook blijken dat de primaire oorzaak van
           problemen niet bij de onder toezicht gestelden ligt, maar voortkomt uit de
           kenmerken van de sector. Zo kunnen normgetrouwe bedrijven zichzelf uit de
           markt prijzen of failliet gaan in branches met felle prijsconcurrentie, zoals de
           thuiszorg of de schoonmaaksector. Handhavend optreden door de toezichthouder
           is dan een vorm van dweilen met de kraan open en lost het onderliggende pro-
           bleem niet op. Er moet dan eerder aan politiek-bestuurlijke oplossingen gedacht
           worden.
5.5        versterking reflectieve functie van toezicht
           Gezien de unieke positie die toezichthouders innemen, pleiten wij voor een
           (versterking van de) reflectieve functie van het overheidstoezicht (hierna: reflectief
           toezicht). Onder reflectief toezicht verstaan we in eerste instantie het monitoren
           van ontwikkelingen in een bepaald domein, zoals domeinoverstijgende maat-
           schappelijke ontwikkelingen (bijvoorbeeld internationalisering) en domeinspeci-
           fieke ontwikkelingen (bijvoorbeeld technologische ontwikkelingen), die van
           invloed zijn op de (sturings)relaties in het krachtenveld. Reflectie houdt ook in dat
           het toezicht nadenkt over knelpunten in de wet- en regelgeving in relatie tot het
           eigen functioneren of in het licht van maatschappelijke of sectorale ontwikkelin-
           gen die nieuwe of grotere risico’s met zich mee brengen. Een reflectieve functie
           van toezicht gaat verder dan louter het signaleren van problemen, ook het agen-
           deren van die problemen is onderdeel van een reflectieve rol. Reflectief toezicht
           signaleert, agendeert, deelt zijn unieke kennis en geeft actief feedback.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 133 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 134 ======================================================================

<pre>                                                          ruimte voor maatschappelijke meerwaarde        133
5.5.1      oog voor het systeem als geheel en systeemrisico’s
           Toezicht zal vrijwel nooit in staat zijn om structurele tekortkomingen in primaire
           processen op te lossen (cf. rmo 2011) of weeffouten in beleid en wet- en regelge-
           ving te herstellen.
  Structurele tekortkomingen en weeffouten: toezicht op het financieel stelsel
  Een belangrijke oorzaak van de financiële crisis zijn de excessieve financiële risico’s die financiële
  instellingen in de aanloop naar de crisis hebben genomen (fsa 2009; Commissie De Wit 2010).
  Het opvallende is dat dit gebeurde zonder dat (expliciet) wet- en regelgeving op grote schaal is
  overtreden. Het is dan ook begrijpelijk dat in de zoektocht naar maatregelen om vergelijkbare crises
  in de toekomst te voorkomen, veel aandacht uitgaat naar aanpassingen in (lees: uitbreiding van)
  de financiële wet- en regelgeving. De omvang en gedetailleerdheid van deze financiële regelgeving
  zijn sinds de jaren tachtig enorm toegenomen.24 Ter indicatie: het Basel i (1988) akkoord was
  30 pagina’s lang, Basel ii (2004) telde 347 pagina’s en Basel iii (2010) telt 616 pagina’s. De door-
  werking van deze akkoorden in Europese en nationale wet- en regelgeving laat een nog grotere
  toename zien (Haldane 2012). Een van de belangrijkste oorzaken van de toename van regelgeving
   is dat de wijze waarop financiële risico’s en daarmee de verplichte kapitaalvereisten voor banken
  op een steeds verfijndere en daarmee ook complexere manier mochten worden vastgesteld.
  De toenemende omvang van financiële regelgeving, in combinatie met het toegenomen gebruik en
  de complexiteit van de risicomodellen, heeft wereldwijd geleid tot een enorme groei van het finan-
  ciële overheidstoezicht.25 Ook in Nederland is het financiële toezicht het afgelopen decennium
  duidelijk in omvang toegenomen.26
  De vraag is echter of het borgen van publieke belangen in de financiële sector (i.c. het waarborgen
  van de stabiliteit van het financiële systeem als geheel en de soliditeit van financiële instellingen)
  gebaat is bij nog gedetailleerdere regelgeving voor het ‘prijzen van risico’ en nog omvangrijker
  toezicht daarop. De vraag rijst of er geen fundamentele weeffouten zitten in de huidige opzet van
  het financiële stelsel en/of de structuur van de financiële sector. Is in plaats van gedetailleerdere
  regelgeving of omvangrijker toezicht niet veeleer een stelseldiscussie noodzakelijk?
  Een belangrijk discussiepunt is de vraag of commerciële banken die consumenten bedienen
  (betaal-, spaar- en leenfunctie, de zogenaamde nutsfuncties) ook voor eigen rekening (en dus winst
  en verlies) mogen blijven handelen op de beurs. Voor banken is het lucratief om te handelen
  voor eigen rekening, met als het ware het spaargeld van consumenten als onderpand (cf. Boot en
  Ratnovski 2012). Maar een van de oorzaken van de huidige financiële crisis vormen de verliezen die
  zijn gemaakt met handel voor eigen rekening, waardoor de nutsfuncties van banken in gevaar
  kwamen en overheden massaal moesten ingrijpen en bijspringen. Kortom, alle wet- en regelgeving
  en toezicht voor de financiële sector ten spijt, de overtuiging groeit dat fundamentele veranderin-
  gen in de structuur van de financiële sector nodig zijn om publieke belangen te borgen.27
           Toezichthouders kunnen structurele tekortkomingen of weeffouten in wet- en
           regelgeving wel signaleren. Zij beschikken immers over unieke kennis van hun
</pre>

====================================================================== Einde pagina 134 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 135 ======================================================================

<pre>134    toezien op publieke belangen
          terrein of sector door hun bijzondere positionering tussen het regulerende sys-
          teem aan de ‘voorkant’ van de beleidscyclus en het onder toezicht gestelde sociale
          systeem aan de ‘achterkant’. Ze beschikken op grond van hun positie tussen
          overheid en sector over panoramische informatie van het betreffende domein,
          ook door hun bijzondere inzicht in de verbindingen tussen beleid (macro-),
          instellingen en bedrijven (meso-) en de werkvloer (microniveau). De inspecteur-
          generaal van het Staatstoezicht op de Mijnen drukt zich over die unieke kennis als
          volgt uit:
   “Toezicht houden is informatie verzamelen, een oordeel vormen en interveniëren indien nodig.
   Wij krijgen informatie van alle ondernemingen waar we toezicht op houden. Door middel van
   plannen, rapportages, inspecties. Niemand anders heeft al die informatie in één hand, dat is dus
   unieke informatie. Wij gaan die informatie beoordelen, en daardoor wordt het kennis. Niemand
   anders heeft die kennis, dat is unieke kennis.” (Mertens en Spaninks 2013: 59).
          De meerwaarde van reflectief toezicht voor politiek en bestuur is vooral gelegen in
          de bijdrage aan de overkoepelende systeemverantwoordelijkheid van de overheid
          voor een bepaald maatschappelijk domein. Een reflectieve toezichthouder heeft
          oog voor het systeem als geheel en voor systeemrisico’s. In de kern gaat het bij
          systeemrisico’s om besmetting (spill over): externe effecten die van het ene
          (deel)systeem (institutie, markt) overslaan naar het andere. Met andere woorden,
          een reflectieve toezichthouder maakt deel uit van het system stewardship in
          een bepaald domein (Hallsworth 2011). Toezichthouders kunnen in een vroeg
          stadium problemen signaleren en agenderen waarbij publieke belangen in het
          geding zijn.
5.5.2     signaleren en agenderen
          Toezichthouders zouden periodiek moeten aangeven welke ontwikkelingen in
          hun domein het toezicht minder effectief of efficiënt maken. De financiële
          toezichthouders hebben dit al enkele jaren geïnstitutionaliseerd via zogenaamde
          wetgevingsbrieven (cf. Cavelaars et al. 2013). In deze brieven gaan zij in op ont-
          wikkelingen in de financiële sector, op de gevolgen daarvan voor het toezicht, en
          in het verlengde daarvan op wenselijk geachte wetswijzigingen (onder andere
          dnb 2012 en afm 2012). Deze wetgevingsbrieven zijn openbaar en onderdeel van
          het overleg dat de minister van Financiën jaarlijks voert met het parlement over
          wet- en regelgeving voor de financiële markten (Ministerie van Financiën 2012).
          Dit is een goed voorbeeld van de meerwaarde die reflectief toezicht kan bieden.
          Reflectief toezicht betekent wat ons betreft ook dat de toezichthouder door hem
          onderkende risico’s (voor publieke belangen) publiekelijk agendeert.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 135 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 136 ======================================================================

<pre>                                                          ruimte voor maatschappelijke meerwaarde      135
Signaleren en publiekelijk agenderen van risico’s
De afm neemt in haar begroting en jaarverslag een zogenoemde risicoverklaring op:
“De afm heeft als toezichthouder de verantwoordelijkheid om duidelijk te zijn over de gesigna-
leerde risico’s, te handelen waar we effectief kunnen zijn en vooral daar aanwezig te zijn waar de
risico’s het grootst zijn. In de risicoverklaring zijn de voornaamste marktrisico’s opgenomen die
wij als afm zien maar die wij niet voldoende kunnen voorkomen of beheersen. Het zijn de risico’s
die tot op zekere hoogte onvermijdbaar zijn of samenhangen met de beperkingen in wettelijke
bevoegdheden.” (afm 2012: 35)
In 2012 wijst de afm er onder meer op dat veel gedragsrisico’s zich manifesteren op effectenmark-
ten die niet onder toezicht staan en dat de mogelijkheden voor internationale coördinatie van
toezichtactiviteiten beperkt zijn. Ook stelt zij dat de verwachte effecten van het nieuwe toezicht op
derivatenmarkten waarschijnlijk te hoog gespannen zijn. Dit komt omdat concurrerende financiële
vestigingsplaatsen en verschillende politieke visies op regulering van financiële markten volgens
de afm grote impact hebben op de totstandkoming van de regelgeving, met gecompliceerde en
minder consistente (lees: gebrekkige) wetgeving tot gevolg.28
        Reflectie op een toezichtdomein betekent ook dat de toezichthouder verder kijkt
        dan de omtrek van de formele wet- en regelgeving. In de woorden van de Ameri-
        kaanse ‘toezichtgoeroe’, Sparrow: hij kijkt niet alleen naar het illegale gedrag,
        maar ook naar het schadelijke gedrag dat niet bij wet is verboden (Sparrow
        2008).29
De cirkels van Sparrow revisited: reflectie op schade en kansen
In aansluiting op zijn boek The Character of Harms presenteert Malcolm Sparrow twee cirkels
die behulpzaam kunnen zijn bij het bepalen van de missie van een toezichthouder en het object
van toezicht.30 De linkercirkel omvat het (op basis van wet- en regelgeving) ‘illegale’ gedrag en de
rechtercirkel het niet illegale maar (maatschappelijk gezien) schadelijke gedrag. Daar waar de
cirkels overlappen is sprake van illegaal en tevens schadelijk gedrag. Sparrow stelt dat het toezicht
op illegaal gedrag dat niet schadelijk is, eigenlijk overbodig is. Je zou dan kunnen spreken van lega-
listisch toezicht, wat vaak een steen des aanstoots is bij het oplaaien van discussies over toezicht-
lasten. Het object van toezicht zou in de optiek van Sparrow in ieder geval het illegale en tevens
schadelijke gedrag moeten zijn. Toezicht op schadelijk, maar niet illegaal gedrag is een uitdaging
voor de toezichthouder. Hij kan daar immers niet in de klassieke zin handhaven op basis van wet-
en regelgeving, maar zal daar andere ‘softere’ instrumenten moeten inzetten als hij daar iets wil
bereiken. Het daadwerkelijk opereren van de toezichthouder in dit deel van de schadelijkheids-
cirkel staat ook vaak ter discussie; overspeelt de toezichthouder dan niet zijn hand (lees: wettelijke
</pre>

====================================================================== Einde pagina 136 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 137 ======================================================================

<pre>136    toezien op publieke belangen
   taak)? In het identificeren van schadelijk maar niet illegaal gedrag ligt de grote meerwaarde van
   reflectief toezicht. De toezichthouder kan dit schadelijke gedrag signaleren en agenderen in het
   publieke debat. Het is vervolgens aan de politiek om te besluiten of en hoe het overheidsbeleid
   op dit schadelijke gedrag dient te reageren. De cirkels van Sparrow beperken zich overigens tot de
   ‘kwade kansen’, de ‘goede kansen’ en gewenst gedrag verdienen echter ook de aandacht van de
   reflectieve toezichthouder zodat daarvan kan worden geleerd en geprofiteerd.
Figuur 5.2        De cirkels van Sparrow revisited
                                                Illegaal      Schadelijk/kansrijk
                                   Legalistisch           Vereist             Reflectief
                                    toezicht             toezicht             toezicht
           Een reflectieve toezichthouder signaleert en agendeert dus ook legaal, maar scha-
           delijk gedrag. Bovendien kan hij de aandacht vestigen op voorbeelden en good
           practices en zo een positief stimulerende rol vervullen.
5.5.3      kennis delen en actief terugkoppelen
           Een goede basis voor brede reflectie op de kwade en goede kansen in een toezicht-
           domein zouden ook ‘staat van de sector’-rapporten kunnen zijn. Enkele inspecties
           brengen jaarlijks een rapport onder die titel uit. De Inspectie van het Onderwijs
           doet dit bijvoorbeeld in De staat van het onderwijs. Het bevat een schat aan infor-
           matie over ontwikkelingen in het onderwijs, bijvoorbeeld wat betreft de basis-
           kwaliteit van scholen, het opleidingsniveau in Nederland, en het functioneren van
           schoolbesturen (bijvoorbeeld Inspectie van het Onderwijs 2013).31 Hiermee geeft
           de inspectie jaarlijks een gedetailleerd overzicht – zeker in combinatie met het
</pre>

====================================================================== Einde pagina 137 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 138 ======================================================================

<pre>                                                ruimte voor maatschappelijke meerwaarde   137
    Onderwijsverslag – van positieve en negatieve ontwikkelingen in het onderwijs-
    stelsel. Zij neemt daarmee wel een bijzondere positie in. Met uitzondering van het
    Agentschap Telecom (De Staat van de Ether) publiceren de andere inspecties zo’n
    jaarlijkse brede scan van hun toezichtdomein (nog) niet. De andere ‘staat van de
    sector’-rapporten zijn veeleer rapportages van thematisch onderzoek (Inspectie
    Leefomgeving en Transport 2012; Inspectie voor de Gezondheidszorg 2012).
    Die genereren waardevolle informatie over deelsectoren, maar verschaffen geen
    integraal beeld of (kritische) reflectie op de staat van het publieke belang in het
    betreffende domein.
    Met het opmaken van de ‘staat van de sector’ ontsluiten toezichthouders unieke
    kennis voor besluitvormers. Maar toezichthouders kunnen hun kennis bijvoor-
    beeld ook via internet ontsluiten en duiden voor burgers, consumenten en patiën-
    ten. Goed geïnformeerde burgers kunnen betere keuzes maken tussen aanbieders
    van diensten. Ook kunnen ze scholen of zorginstellingen waarvan ze afhankelijk
    zijn ter verantwoording roepen als de kwaliteit of veiligheid van diensten onder
    de maat is. Door het zorgvuldig publiceren van verantwoordingsinformatie en
    ranglijsten op uiteenlopende indicatoren kunnen toezichthouders hun toege-
    voegde waarde aanmerkelijk verhogen. Daarvoor kunnen ook wetswijzigingen
    nodig zijn. Zo blijkt uit onderzoek van de nvwa dat de helft van de Chinese
    restaurants niet hygiënisch werkt, maar is het (nog) niet toegestaan om de namen
    van die restaurants bekend te maken.32 Omgekeerd kunnen toezichthouders de
    kennis en klachten van burgers, bedrijven en instellingen meer benutten bij het
    signaleren van knelpunten.
5.6 hernieuwde aandacht voor kernwaarden
    Onpartijdigheid, onafhankelijkheid en publieke verantwoording zijn kernwaarden
    van goed toezicht. De bovenmatige belangstelling voor vermindering van lasten en
    kosten en de focus op de nalevings- en handhavingsfunctie zetten deze kernwaar-
    den echter onder druk. Onpartijdig en onafhankelijk toezicht is in de dagelijkse
    praktijk bepaald geen ‘rustig bezit’. Er lijkt sprake van een ‘politiseringstendens’,
    waarbij de functie van toezicht een directe afgeleide is van de ministeriële verant-
    woordelijkheid en de teugels van het toezicht strakker worden aangehaald. Dat
    varieert van directieve bemoeienis met prioriteiten en instrumenten, tot en met
    het communicatiebeleid, de organisatorische positionering en de bedrijfsvoering.
    Daarbij ligt het accent op de verticale, politiek-bestuurlijke verantwoordingsrelatie
    van de toezichthouder met de minister. Bredere, meer horizontale vormen van
    publieke verantwoording over opbrengsten en effectiviteit van toezicht (innova-
    ties) staan daarentegen nog in de kinderschoenen. Er lijkt bij politiek en bestuur
    ook nog weinig behoefte aan een grotere inbreng van het toezicht ten behoeve
    van het ontwikkelen van beleid of het signaleren van wetgevingstekorten.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 138 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 139 ======================================================================

<pre>138   toezien op publieke belangen
         Daarom bepleiten wij hernieuwde aandacht voor – de adequate operationalisering
         van – de kernwaarden van goed toezicht. Onpartijdigheid, daarop gerichte
         onafhankelijkheid en bredere publieke verantwoording zijn onontbeerlijk voor
         de geschetste verruiming van perspectief. Het is daarbij van belang om in ogen-
         schouw te nemen dat toezichthouders geen ‘gewone’ onderdelen zijn van het
         openbaar bestuur, maar eigenstandige, hybride instanties die in de trias politica
         lastig zijn te positioneren. Alle met de trias politica corresponderende functies
         – bestuursbevoegdheden, regelgevende bevoegdheden, geschilbeslechting –
         treffen we immers in meerdere (markttoezicht) of mindere (inspectietoezicht)
         mate bij ze aan. Zij opereren als het ware ‘in a space between the law and politics’
         (Vibert 2007: 64). Dat is een ambigue ruimte tussen ‘judicial review’ en ‘political
         oversight’. Het is echter niet een onbegrensde ruimte; toezichthouders kunnen
         en mogen zich niet onttrekken aan de kaders van de democratische rechtsstaat en
         dienen voldoende countervailing powers tegenover zich te vinden.
5.6.1    onpartijdigheid
         Toezichthouders ontlenen hun legitimiteit niet aan de stembus en de inherent
         daarmee verbonden partijdigheid. Integendeel, ze ontlenen hun legitimiteit aan
         hun deskundigheid én onpartijdige houding als tegenwicht tegen partijdige poli-
         tiek. De legitimiteit van de toezichthouder is in belangrijke mate de legitimiteit van
         de onpartijdigheid. Partijdige politiek is in een democratische rechtsstaat essentieel
         en legitiem, maar er is ook een maatschappelijke vraag naar onpartijdige instituties
         die zich volledig oriënteren op rechtsstatelijke waarden (rechtsgelijkheid, rechts-
         zekerheid) en publieke belangen (Sunstein 2000; Vibert 2007; Rosanvallon 2011).
         Onpartijdig toezicht van overheidswege is zeker ook noodzakelijk in situaties
         waarin het handelen van de overheid zelf zich direct of indirect binnen de reik-
         wijdte van het toezicht bevindt. Dat is al gauw het geval, bijvoorbeeld als een
         markttoezichthouder wordt geconfronteerd met de overheid als marktpartij.
         Ook als de overheid niet zelf ‘partij’ is, kan toezicht botsen met op zichzelf legitieme
         politieke belangen, of kan sprake zijn van verschillende met elkaar botsende
         publieke belangen, bijvoorbeeld concentratie in de zorg ten behoeve van de kwali-
         teit versus voldoende mededinging ten behoeve van marktwerking. Politieke
         interventie in het toezicht is dan een reële mogelijkheid, want dat is nu eenmaal een
         inherente karaktertrek van democratische politiek. Politieke interventie in indi-
         viduele gevallen of ad hoc kan echter de continuïteit van de onpartijdige rol van het
         toezicht aantasten. Geloofwaardige binding (‘credible commitment’) van de
         politiek aan lange termijn beleidsdoelen en consistentie richting de samenleving,
         is daarom een van de belangrijkste motieven om toezicht aan een onpartijdige
         instantie toe te wijzen (cf. Majone 2005; Yesilkagit 2009). Korte termijn politieke
         opportuniteit mag het toezicht niet ‘besmetten’. Een dergelijke politisering zou
         funest zijn voor de geloofwaardigheid van de politiek én die van de toezichthouder.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 139 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 140 ======================================================================

<pre>                                                       ruimte voor maatschappelijke meerwaarde       139
        Een onpartijdige houding stelt wel hoge eisen aan toezichthouders, in het bijzon-
        der het leidinggevende echelon. Onpartijdigheid is namelijk geen formele
        positie, maar een kwaliteit. Iemand is onpartijdig wanneer hij vraagstukken niet
        vooringenomen benadert en geen a priori voorkeur heeft voor een partij bij een
        geschil (cf. Rosanvallon 2011). Reflectief toezicht dient zich daarom ook reken-
        schap te geven van het politiek omstreden en dynamische karakter van publieke
        belangen. Publiek belang is immers een begrip dat inherent verbonden is met
        discussie.
        Een toezichthouder heeft een goed gevoel voor politiek-bestuurlijke verhoudin-
        gen, maar bewaart ook gepaste afstand tot bestuur en politiek. Alleen dan kan het
        toezicht gezaghebbend ‘terugpraten’ tegen de instituties die verantwoordelijk zijn
        voor de inrichting van de onder toezicht staande sector. Een toezichthouder deinst
        er niet voor terug om publiekelijk stelling te nemen, als het moet ook tegenover
        bestuur en politiek.
Onpartijdig toezicht: aardbevingen in de provincie Groningen
Een voorbeeld van een onpartijdige opstelling in een reflectieve rol is het optreden van het Staats-
toezicht op de Mijnen (sodm) rond de aardbevingen in de provincie Groningen. De aardbeving van
16 augustus 2012 was voor sodm aanleiding om op eigen initiatief te onderzoeken waarom er in
relatief korte tijd zoveel serieuze aardbevingen plaatsvonden. In een (openbaar gemaakte) brief aan
de minister van Economische Zaken geeft sodm een samenvatting van de belangrijkste resultaten
van zijn onderzoek en geeft het een overzicht van de maatregelen die de overheid en de nam
kunnen nemen om het aantal aardbevingen te verminderen. Uit het onderzoek blijkt dat alleen
door de gasproductie drastisch te reduceren of zelfs te stoppen er na enkele jaren geen voelbare
aardbevingen meer zullen optreden. sodm adviseert de minister op basis hiervan om een signifi-
cante reductie in de gasproductie te bewerkstelligen:
“Omdat de nam, als primair verantwoordelijke partij, niet van plan is uit zichzelf de gasproductie
te reduceren, adviseert sodm vanuit het oogpunt van veiligheid voor de inwoners van de provincie
Groningen, die boven de aardbevingsgevoelige gebieden van het Groningse gasveld wonen en
werken, en geredeneerd vanuit het voorzorgsbeginsel, om de nam de volgende maatregel voor te
schrijven: de gasproductie uit het Groningse gasveld zo snel mogelijk en zo veel als mogelijk en
realistisch is, terug te brengen.” (sodm 2013: 9)
De minister van ez legt dit advies van het sodm in eerste instantie naast zich neer, omdat naar zijn
idee meer onderzoek nodig is. De Volkskrant vraagt de inspecteur-generaal van sodm in een inter-
view te reageren op dit besluit van de minister:
“Het is een afweging van de minister. De minister heeft meer belangen te behartigen dan de veilig-
heid in Groningen. Als hij alleen naar veiligheid zou kijken, zou hij ons advies opvolgen.” 33
</pre>

====================================================================== Einde pagina 140 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 141 ======================================================================

<pre>140    toezien op publieke belangen
   Dit optreden van het sodm is overigens niet uniek of buiten zijn mandaat. Zo rapporteert de
   toezichthouder in het jaarverslag 2011 over calamiteiten in de oude mijnbouw (verzakking parkeer-
   garage bij winkelcentrum ’t Loon in Heerlen). De Mijnbouwwet geeft het sodm ook expliciet de
   taak om beleidsaanbevelingen te doen.
5.6.2     onafhankelijkheid
          Onpartijdigheid stelt ook eisen aan de onafhankelijke positionering van het
          toezicht. Onafhankelijkheid is geen doel op zich, het is een noodzakelijke voor-
          waarde voor een onpartijdige houding van de toezichthouder ten opzichte van
          zowel het veld als de verantwoordelijke minister en zijn of haar departement. Dat
          is ook essentieel voor het publiek vertrouwen in het toezicht.
          Onafhankelijkheid is niet hetzelfde als de afwezigheid van samenwerking of inter-
          actie, het is niet gericht op splendid isolation. Het betekent wel dat een toezicht-
          houder zich in zijn oordeelsvorming niet laat beïnvloeden door veldbelangen,
          noch zich simpelweg beschouwt als een verlengstuk van de uitvoerende macht en
          dat de verantwoordelijke bewindslieden dat ook niet doen. Het organisatorische
          arrangement waarbinnen de betrokken partijen opereren moet de onpartijdige
          opstelling van toezichthouders ondersteunen.
5.6.3     publieke verantwoording
          Toezicht mag en kan zich niet onttrekken aan de waarneming en beoordeling door
          andere actoren binnen het grotere systeem waar het deel van uitmaakt. Toezicht-
          houders zijn niet alleen verantwoordingsfora aan wie verantwoording wordt af-
          gelegd, maar ook verantwoordingsactoren die zelf verantwoording afleggen aan
          andere actoren binnen een breder stelsel van checks and balances (politiek, bestuur,
          rechter, media, burgers, professie).
          Toezichthouders zijn gaandeweg verwikkeld geraakt in een web van uiteenlo-
          pende verantwoordingsrelaties (cf. Schillemans 2009). Naast rechterlijke toetsing
          en de formele verantwoording aan bewindslieden en via hen aan de Staten-
          Generaal, zijn nieuwe, meer informele en horizontale vormen van verantwoor-
          ding in betekenis toegenomen (Bovens 2005; Bovens en Schillemans 2009).
          Elke vorm van verantwoording vervult in het bredere stelsel van verantwoor-
          dingsrelaties een specifieke functie. Daarbij past geen eenzijdige oriëntatie op de
          politiek-bestuurlijke verantwoordingsrelatie tussen ministerie en toezichthou-
          ders. Voor een meer reflectieve benadering van toezicht zijn ook geloofwaardige
          professionele en maatschappelijke verantwoordingsrelaties noodzakelijk.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 141 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 142 ======================================================================

<pre>                                             ruimte voor maatschappelijke meerwaarde 141
    De verschillende verantwoordingsrelaties kunnen naast elkaar bestaan. Maat-
    schappelijke verantwoordingsrelaties tussen toezichthouders en burgers hoeven
    niet te botsen met het uitgangspunt dat in een democratie de politiek de belang-
    rijkste adressant is van de verantwoording door toezichthouders. De verantwoor-
    ding via de democratisch-hiërarchische lijn (aan bewindslieden én de Staten-
    Generaal) hoort wel via de koninklijke weg gestalte te krijgen: via de verankering
    van de formele taken en bevoegdheden van toezichthouders in wet- en regelge-
    ving en de daarvan afgeleide relatiestatuten tussen departement en toezichthou-
    ders.
    De toezichthouders moeten in hun publieke verantwoording meer dan nu inzicht
    geven in de effectiviteit en doelmatigheid van het toezicht. Deze verantwoording
    helpt de toezichthouder ook om te reflecteren op zijn eigen functioneren en de
    waarde die hij toevoegt. Vooral de markttoezichthouders richten zich in hun jaar-
    verslagen op de maatschappelijke resultaten en hun (financiële) meerwaarde voor
    de samenleving. Inspecties publiceren wel overzichten van interventies en aantal-
    len controles, maar gaan minder in op de vraag of daarmee ook de ‘hogere’ doelen
    zijn gerealiseerd.
    Een uitzondering is de Inspectie Leefomgeving en Transport die zichtbaar
    probeert te maken welk effect interventies hebben op de verkeersveiligheid en het
    aantal verkeersslachtoffers.
5.7 conclusie
    In dit hoofdstuk presenteren we een perspectief op het externe rijkstoezicht dat
    ruimer is dan de dominante oriëntaties in praktijk en beleid van de afgelopen
    jaren. Deze ruimere, bredere benadering doet in onze ogen meer recht aan de
    maatschappelijke complexiteit en dynamiek waarin het rijkstoezicht zijn functie
    moet vervullen en kan daardoor bijdragen aan het verhogen van zijn maatschap-
    pelijke waarde. Het verruimde perspectief bestaat uit de volgende samenhangende
    elementen die gebruikt kunnen worden bij afwegingen rond het instellen of juist
    reduceren van overheidstoezicht c.q. het uitoefenen van toezicht in de praktijk:
    – neem publieke belangen expliciet als uitgangspunt bij toezichtsvraagstukken in
        plaats van sec de naleving van wet- en regelgeving;
    – breng de opbrengsten van toezicht beter in kaart, zodat die adequaat tegen
        kosten en lasten kunnen worden afgewogen;
    – speel veel meer in op de governance in een toezichtdomein (het totale krach-
        tenveld van checks and balances, maatschappelijke (veer)krachten, gedragsme-
        chanismen), waaronder ook andere vormen van toezicht;
    – versterk de reflectieve functie van toezicht, waarbij toezichthouders problemen
        en kansen (publiekelijk) signaleren en agenderen, hun unieke kennis delen en
        actief terugkoppelen naar bestuur, politiek, burgers en het domein waarop ze
        toezien.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 142 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 143 ======================================================================

<pre>142 toezien op publieke belangen
       Verruiming van perpectief houdt ook in dat drie kernwaarden voldoende zijn
       geborgd: toezicht moet een onpartijdige houding aannemen, toezicht moet daarop
       gericht onafhankelijk worden gepositioneerd, en toezicht moet zich publiek
       verantwoorden. Alleen dan kan een toezichthouder op een legitieme en gezagheb-
       bende wijze toezicht uitoefenen en de beoogde meerwaarde waarmaken. In het
       volgende en laatste hoofdstuk werken we dit ruimere perspectief uit in concrete
       aanbevelingen voor het regeringsbeleid.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 143 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 144 ======================================================================

<pre>                                              ruimte voor maatschappelijke meerwaarde   143
noten
1   Bijvoorbeeld Mertens (2011: 96) spreekt ook over opbrengstgeoriënteerd toezicht,
    maar doelt daarmee op het toezicht dat zich richt op de prestaties van een onder
    toezicht staande organisatie.
2   De maatschappelijke functie van toezicht wordt in de tweede kaderstellende visie
    op toezicht bijvoorbeeld wel een keer genoemd, maar niet verder uitgewerkt (zie
    hoofdstuk 3).
3   Vgl. Mertens (2012) en Van der Knaap (2012).
4   Effectief zijn betekent dan dat, dankzij het bestaan en het preventief of corrigerend
    optreden van toezicht, de (maatschappelijke) doelen beter bereikt worden dan
    wanneer er geen sprake zou zijn geweest van toezicht en toezichtinterventies.
    Doelmatigheid houdt in dat een bepaald effect van toezicht bereikt wordt tegen
    aanvaardbare of de laagste kosten.
5   In navolging van het evidence based policy making gedachtegoed (Rouw 2011;
    Rathenau Instituut 2012; Uitermark et al. 2012).
6   Effectevaluatie, doeltreffendheidsonderzoek en evidence based policy making zijn
    belangrijke concepten, maar beleidsevaluaties die duidelijke causale verbanden
    aantonen tussen het beleid en maatschappelijke effecten zijn er maar beperkt (zie
    Van de Graaf en Hoppe 1989; Von Meyenfeldt et al. 2008; iofez 2004; Algemene
    Rekenkamer 2011).
7   Zie: Willemsen en Leeuw (2007); Winter (2010); Robben (2010); Pro Facto (2010);
    Inspectieraad (2005).
8   Zie: ‘vierde generatie evaluatie’ van Guba en Lincoln (1989), de Public Value Score-
    card van Moore (2003), ‘realistische evaluatie’ van Pawson en Tilley (1997), de
    brede beleidsevaluatie van Fischer (1995) of ‘process redesign’ (Mertens 2011: 182).
9   Zie voor uitgangspunten voor responsief evalueren o.a. Abma (1996), Stake (2004)
    en Van der Knaap (2006).
10  Zie in dat verband ook Algemene Rekenkamer (2010) over het gewenste even-
    wicht tussen ambities, geld, tijd en middelen en Algemene Rekenkamer (2013)
    over bezuinigingen op uitvoeringsorganisaties.
11  Coslovsky et al. (2011) wijzen op basis van de internationale literatuur bijvoor-
    beeld op een groot aantal variabelen die van invloed zijn, zoals het wettelijke
    systeem (civielrechtelijk vs. gewoonterechtelijk), politiek-culturele tradities
    (inzake de relatie staat-maatschappij en/of conflictueus vs. consensus), de
    kenmerken van de onder toezicht gestelden (grootte, aantal, productieprocessen,
    interne managementsystemen etc.) en typen relaties en netwerken waarin de
    actoren opereren.
12  Ministerie van Infrastructuur en Milieu (2013).
13  Ministerie van Infrastructuur en Milieu (2013).
14  Zie Burgerlijk Wetboek (boek 6, art. 175, lid 1): Degene die in de uitoefening van
    zijn beroep of bedrijf een stof gebruikt of onder zich heeft, terwijl van deze stof
</pre>

====================================================================== Einde pagina 144 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 145 ======================================================================

<pre>144 toezien op publieke belangen
       bekend is dat zij zodanige eigenschappen heeft, dat zij een bijzonder gevaar van
       ernstige aard voor personen of zaken oplevert, is aansprakelijk, wanneer dit gevaar
       zich verwezenlijkt.
15     Zie voor een soortgelijk pleidooi om bedrijven aansprakelijk te stellen voor onze-
       kere milieuproblemen (waar regelgeving door snel veranderende technologische
       mogelijkheden geen grip op heeft): Planbureau voor de Leefomgeving (2013: 49-
       50).
16     Een governance perspectief op toezicht vraagt om een afscheid van ‘Allmachts-
       phantasien direkter, zielsicherer Intervention auf der Grundlage überlegener
       Expertise und richtiger Realitätsmodelle’ (Willke, 1997: 60). Het past bij een
       sturingsfilosofie die het potentieel aan maatschappelijke energie weet aan te boren
       voor het realiseren van publieke belangen. Een sturingsfilosofie die leren niet
       centraliseert aan het begin van het proces en aan de top van de hiërarchie (met
       politiek en bestuur als sturingscentrum van een samenleving met lijdelijke
       burgers, bedrijven en instellingen).
17     Zie: Ministerie van vws (2009); Commissie Leers (2009); Commissie Amarantis
       (2012); Commissie Hoekstra (2012); Commissie Scheltema (2010).
18     Ook in de gezondheidszorg is er toenemende aandacht voor de vraag wat met
       betrekking tot kwaliteit en veiligheid de kenmerken zijn van goed bestuur in
       relatie tot o.a. het interne toezicht. Zie rapport De vrijblijvendheid voorbij van de
       igz (2009) en het daarop gebaseerde toezichtkader Bestuurlijke verantwoorde-
       lijkheid voor kwaliteit en veiligheid (igz 2011).
19     Zie bijvoorbeeld het voorstel van de Commissie Hoekstra (2012) voor een fit and
       proper test voor het aanstellen van bestuurders en leden van de raden van toezicht
       bij woningcorporaties.
20     Zie ook het Melbourne Cartel Project over uiteenlopende oorzaken van niet-nale-
       ving in het kader van karteltoezicht: Parker et al. (2011).
21     Zie igz (2012) Staat van de gezondheidszorg 2012.
22     Ook de afm kijkt naar cultuuraspecten en dan met name naar de mate waarin de
       klant centraal staat. Zie: Piena en Christensen (2013).
23     Zie Mertens (2012) voor een kritische beschouwing over het toezicht op cultuur
       onder verwijzing naar het onderzoek van dnb.
24     De regelgeving voor de financiële sector gaat in essentie over hoe de krediet- en
       marktrisico’s binnen een financiële instelling moeten worden gemanaged en hoe
       deze vertaald moeten worden naar het aanhouden van bufferkapitaal (kapitaalver-
       eisten). Om te zorgen voor een internationaal level playing field binnen financiële
       markten worden deze regels voor een belangrijk deel geïnitieerd door het Basel
       Comité voor bankentoezicht (Basel Committee on Banking Supervision), een
       internationale organisatie van centrale banken/nationale financiële toezichthou-
       ders. Het Basel Comité doet voorstellen voor de regulering voor financiële instel-
       lingen, meest in het oog springend via de Baselse Akkoorden, waarvan er drie zijn
       verschenen sinds 1988. De akkoorden worden in het algemeen overgenomen in
       nationale of Europese regelgeving (bijv. Capital Requirements Directive). De im-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 145 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 146 ======================================================================

<pre>                                              ruimte voor maatschappelijke meerwaarde  145
   plementatie van deze regelgeving bepaalt de kaders waarbinnen en op basis waar-
   van de Nederlandse financiële toezichthouders het overheidstoezicht uitoefenen.
25 Zie Haldane (2012a: 11-12) voor veelzeggende cijfers voor het Verenigd Koninkrijk
   en de Verenigde Staten.
26 Zo stegen de toezichtkosten van dnb bijvoorbeeld van € 90,4 miljoen in 2006 tot
   € 118,5 miljoen in 2011 en worden voor 2012 begroot op € 133,1 miljoen (dnb
   Begroting 2012 en dnb zbo-verantwoording 2011). Het aantal fte dat werkzaam is
   bij de financiële toezichthouders steeg de afgelopen jaren ook. Voor de periode
   2005-2010: van 580 naar 645 voor dnb en van 383 naar 495 voor de afm (op basis
   van de jaarverslagen dnb en afm). Zie ook het Financieele Dagblad, Conflict om
   kosten toezicht, 12 november 2012, p. 1.
27 Zie initiatieven als de Volcker rule in de Verenigde Staten (de Volcker rule is onder-
   deel van de Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act en is
   in essentie een verbod op handel voor eigen rekening door banken), de voorstellen
   van de Vickers Commission (2011) in het Verenigd Koninkrijk, het Liikanenrap-
   port van de High-level Expert Group on reforming the stucture of the eu banking
   sector (2012) en het rapport van de Commissie Wijffels (2013) over de structuur
   van het Nederlandse bankwezen. Vaak wordt dan verwezen naar de beleidsreactie
   op de bankencrisis in de jaren dertig in de Verenigde Staten; tot aan de jaren
   tachtig was het verboden om als financiële instelling zowel nutsbankactiviteiten
   (betalen, sparen en lenen) als zakenbankactiviteiten (als handel voor eigen reke-
   ning) te ondernemen om ‘besmetting’ tussen beide te voorkomen (Glass-Steagall
   Act 1933).
28 Uit de afm consumentenmonitor 2011 bleek overigens dat 2/3 van de responden-
   ten die de afm (globaal) kennen, willen dat afm vaker publieke discussies aangaat
   over de risico’s die zij signaleert (GfK 2011).
29 Zie voor een uiteenzetting over de toepassing van deze benadering voor de afm de
   inleiding van Ronald Gerritse, bestuursvoorzitter van de afm, op het vide Jaar-
   congres Toezicht in de schaduw van het recht (Groningen, 14 juni 2012).
30 De cirkels staan niet in The Character of Harms zelf, maar bijvoorbeeld wel in de
   presentatie die Sparrow op 27 mei 2008 gaf op het Twelfth Annual Symposium
   van de Performance and Planning Exchange (http://www.ppx.ca/download/
   symposiums/2008/keynote/2008_pp_Sparrow_e.pdf).
31 Zie Smeets & Verkroost (2011: 86 e.v.) voor een overzicht door de jaren heen.
32 http://nos.nl/video/510992-nvwa-helft-chinese-restaurants-is-vies.html
33 De Volkskrant (2013) Uit oogpunt van veiligheid nu ingrijpen. Door Ana van Es.
   5 februari 2013.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 146 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 147 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 147 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 148 ======================================================================

<pre>                                                                                           147
6     conclusies en aanbevelingen
      Tijdens ons onderzoek maakten wij op vele manieren nader kennis met het feno-
      meen ‘rijkstoezicht’. Uit literatuurstudie, expert meetings, interviews en bezoe-
      ken, ontstond een beeld van voortdurende beweging; van een voortdurende zoek-
      tocht om tegemoet te komen aan de vele, vaak tegenstrijdige verwachtingen en in
      een omgeving die aan verandering onderhevig is en steeds complexer wordt. De
      resultaten van onze analyse van beleid en praktijk hebben wij naast elkaar gezet en
      onderzocht op aanknopingspunten voor verbetering. In dit hoofdstuk vatten wij
      beknopt de belangrijkste conclusies uit ons onderzoek samen en formuleren
      vervolgens concrete aanbevelingen.
6.1   samenvattende conclusies
6.1.1 toezicht onder spanning
      Toezicht is als beleidsinstrument van de rijksoverheid de afgelopen decennia
      steeds belangrijker geworden. Door het meer op afstand van de overheid plaatsen
      van de publieke dienstverlening en de toch blijvende behoefte van politiek en
      samenleving om publieke belangen te bewaken, heeft het rijkstoezicht een promi-
      nente positie in veel maatschappelijke domeinen. Of het nu gaat om het bevorde-
      ren van concurrentie of eerlijke handelspraktijken op markten, het bevorderen
      van kwaliteit in de publieke dienstverlening of het bijdragen aan de veiligheid van
      producten of productieprocessen. De benadering van toezicht is echter ambiva-
      lent. Aan de ene kant zijn de verwachtingen van toezicht als bewaker van publieke
      belangen, zoals kwaliteit en veiligheid, hoog en is het daarin gestelde vertrouwen
      groot. Aan de andere kant zien velen toezicht ook als veroorzaker van ongewenste
      administratieve lasten en als belemmerend voor de bewegingsvrijheid en het
      innovatief vermogen van professionals en bedrijven.
      Door de eigenstandige positie van het rijkstoezicht en de daarmee toegenomen
      zichtbaarheid, staat het toezicht meer in de publieke en politieke schijnwerpers.
      Bij crises (kredietcrisis), rampen (Chemie-Pack) of andere maatschappelijke in-
      cidenten (medische missers, financieel mismanagement bij semipublieke instel-
      lingen, problemen in de jeugdzorg) is dan steevast ook de vraag naar het functio-
      neren van het toezicht en het daarin gestelde vertrouwen aan de orde. Dan blijkt
      vaak dat het voldoen aan de hooggespannen – soms ook tegenstrijdige – verwach-
      tingen een steeds ingewikkelder opgave is. Het veld waarop de overheid toezicht
      moet houden is steeds complexer geworden; horizontaler, meervoudiger, inter-
      nationaler. Het is voor het toezicht steeds moeilijker om alle ontwikkelingen,
      kansen en risico’s in een sector in detail te overzien, bij te houden, laat staan te
      ‘controleren’. Bovendien stelt een mondiger wordende samenleving steeds hogere
</pre>

====================================================================== Einde pagina 148 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 149 ======================================================================

<pre>148   toezien op publieke belangen
         eisen aan de kwaliteit en veiligheid van producten, diensten, en werk- en leefom-
         geving.
         Wat het nog ingewikkelder maakt, is de beweging die de overheid heeft ingezet om
         – na enkele decennia van groei – de personele en financiële middelen voor toezicht
         te verminderen. Dit in het kader van het streven naar een compactere overheid
         met minder regeldruk en toezichtlast en een daaraan verbonden ambitie om meer
         verantwoordelijkheid over te dragen aan burgers, bedrijven en instellingen. Maar
         regelmatig pleiten opinieleiders in de media, naar aanleiding van incidenten, juist
         weer voor verscherpte handhaving en strenger toezicht. We spraken in dit rapport
         over de ‘toezichtsparadox’: de roep vanuit de samenleving om minder toezicht als
         het goed gaat, maar om méér toezicht als er iets misloopt. Daartegenover staat
         dan steeds weer de behoefte van beroepsbeoefenaren, instellingen en bedrijven
         om overmatige regeldruk en cumulerende toezichtdrukte tegen te gaan en om vol-
         doende ruimte te behouden voor professionaliteit en zelfregulering.
         Kortom, rond toezicht is een ingewikkeld en dynamisch spanningsveld ontstaan.
         De door het rijk ingestelde toezichthouders (rijksinspecties, marktautoriteiten)
         zijn continu onderworpen aan verschillende en soms tegengestelde trekkrachten
         vanuit burgers, het veld dat onder toezicht staat, de politiek, en het openbaar
         bestuur. Elk van deze trekkrachten opereert vanuit een eigen en op zichzelf
         gerechtvaardigd perspectief, waarbinnen ook weer wisselingen in wensen en
         verwachtingen optreden. Daarbij komen dan nog andere uitdagingen voor het
         rijkstoezicht, zoals het toenemende belang van zowel het gemeentelijke als het
         Europese bestuursniveau, en de belangrijke rol van interne en private vormen van
         toezicht. Een beleidskoers voor het rijkstoezicht dient met al die ontwikkelingen
         en uiteenlopende belangen rekening te houden.
6.1.2    dominante oriëntaties op toezicht te beperkt
         Op basis van ons onderzoek stelden we vast dat in de toezichtspraktijk en het
         toezichtsbeleid drie oriëntaties overheersen:
         1 De nadruk op lasten en kosten, waarbij het terugdringen van de administra-
             tieve en financiële lasten voor overheid en veld centraal staat.
         2 De nadruk op naleving van wet- en regelgeving en daarop gerichte handha-
             vingsinterventies.
         3 De nadruk op de politiek-bestuurlijke functie, met als uitgangspunt dat het
             toezicht een verlengstuk is van bestuur en beleid en er op moet toezien dat
             vastgesteld beleid daadwerkelijk wordt uitgevoerd.
         We constateerden, dat deze oriëntaties op zich relevant en legitiem zijn, maar wel
         te beperkt, waardoor het rijkstoezicht onvoldoende adequaat kan (blijven) inspe-
         len op de steeds hoger gespannen verwachtingen en de toenemende complexiteit
</pre>

====================================================================== Einde pagina 149 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 150 ======================================================================

<pre>                                                             conclusies en aanbevelingen 149
      en dynamiek van de samenleving. Op deze manier wordt te weinig gedacht vanuit
      het borgen of realiseren van publieke belangen en de bijdrage die toezicht daar aan
      kan leveren. Evenmin is er voldoende oog voor en inzicht in de meerwaarde en de
      opbrengsten van toezicht. Ook de unieke knooppuntpositie van toezicht in een
      multi-actor en multi-level context wordt onvoldoende benut.
      In de toezichtspraktijk heeft dit geleid tot een permanente zoektocht naar ‘goed-
      koper’ toezicht met minder administratieve lasten voor onder toezicht gestelden,
      maar met hetzelfde of zelfs meer effect. We signaleerden dat daaruit interessante
      nieuwe benaderingen (zoals ‘horizontaal’ toezicht vanuit vertrouwen) en innova-
      ties (zoals risicogericht en systeemgericht toezicht) naar voren zijn gekomen,
      maar dat een gedegen (wetenschappelijke) onderbouwing daarvan vaak ontbreekt,
      evenals een volwaardige afweging tussen kosten, lasten én maatschappelijke
      opbrengsten.
6.1.3 verruiming van perspectief noodzakelijk
      Om het rijkstoezicht toekomstbestendig te maken en om de meerwaarde ervan
      te verhogen, is volgens de wrr een verruiming van het perspectief nodig. Kern-
      element daarvan is dat beleid en praktijk toezicht (weer) meer benaderen vanuit
      publieke belangen en maatschappelijke opgaven. Het ruimere perspectief kent
      verder drie daarvan afgeleide en met elkaar samenhangende elementen (zie figuur
      5.1).
      Maatschappelijke functie centraal: publieke belangen als uitgangspunt
      Bij afwegingen rond het instellen én beëindigen van het rijkstoezicht, het ontwer-
      pen van toezichtarrangementen en het uitoefenen van toezicht dienen de na te
      streven publieke belangen centraal te staan. Een dergelijke maatschappelijke
      oriëntatie op de afwegingen rond toezicht lijkt evident, maar bij een sterke focus
      op nalevingstoezicht is de mate van naleving van wet- en regelgeving het domi-
      nante vertrekpunt en bij een lastenoriëntatie het minimaliseren van de uitgaven.
      De vraag hoe zich dat verhoudt tot de beoogde publieke belangen verdwijnt dan
      geleidelijk naar de achtergrond. Het vertrekken vanuit publieke belangen betekent
      dat de maatschappelijke functie van toezicht centraal komt te staan.1
      Opbrengsten in kaart: lasten, kosten én baten
      Het centraal stellen van de maatschappelijke functie van toezicht maakt het mo-
      gelijk om op een andere manier te kijken naar de (meer)waarde van overheids-
      toezicht. Door de gewenste en gerealiseerde maatschappelijke opbrengsten van
      toezicht centraler te stellen in toezichtsbeleid en -praktijk is een evenwichtiger
      afweging tussen maatschappelijke baten en lasten van toezicht mogelijk. Zo’n
      benadering leidt ook tot een realistisch beeld van wat toezicht vermag en draagt zo
      ook bij aan de legitimiteit van het toezicht en de toezichthouders. Innovaties in de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 150 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 151 ======================================================================

<pre>150 toezien op publieke belangen
       toezichtaanpak en – stijl zijn dan ook te beoordelen op hun maatschappelijke
       meerwaarde en niet alleen op hun (veronderstelde) lastenvermindering of
       (beoogde) uitgavenreductie.
       Governance-benadering: oog voor het krachtenveld
       Afwegingen rond het instellen, beëindigen en vormgeven van overheidstoezicht
       moeten gebaseerd zijn op een heldere analyse van de bestaande governance-struc-
       tuur in een toezichtdomein. Het gaat daarbij om het in kaart brengen van het
       gehele maatschappelijke krachtenveld, inclusief de bestaande checks and balances,
       maatschappelijke (veer)krachten, prikkelstructuren en gedragsmechanismen. En
       vervolgens gaat het om de vraag welke meerwaarde toezicht in dat krachtenveld
       kan hebben om de gewenste maatschappelijke ordening dichterbij te brengen en
       publieke belangen te borgen. Toezicht ‘kan het niet alleen’ en moet in een horizon-
       tale samenleving inzetten op constructieve interactie met onder andere burgers,
       bedrijven en instellingen. Het functioneren van de interne governance binnen
       instellingen en bedrijven (met name het intern toezicht) en andere vormen of
       niveaus van toezicht (met name lokaal en internationaal) in dat krachtenveld
       verdienen dan bijzondere aandacht. Welk gebruik kan het rijkstoezicht daarvan
       maken en hoe kan het deze eventueel ondersteunen?
       Reflectieve functie: signaleren, agenderen, kennis delen en actief
       terugkoppelen
       Reflecteren op het domein van toezicht betekent het signaleren van domeinspe-
       cifieke ontwikkelingen (bijvoorbeeld technologische innovaties) maar ook
       domeinoverstijgende maatschappelijke ontwikkelingen (bijvoorbeeld internatio-
       nalisering) die van invloed zijn op de te borgen publieke belangen en de verhou-
       dingen in het krachtenveld. Reflectie betekent ook het analyseren van knelpunten
       in de wet- en regelgeving in relatie tot het eigen functioneren, of van maatschap-
       pelijke of sectorale ontwikkelingen die nieuwe of grotere risico’s, maar soms ook
       kansen met zich mee brengen.
       Toezichthouders bevinden zich in een unieke positie om vroegtijdig problemen te
       signaleren of kansen te zien waarbij publieke belangen in het geding zijn. Een
       reflectieve toezichthouder signaleert, agendeert, deelt zijn kennis en koppelt actief
       terug naar politiek en bestuur. Onderdeel van zo’n domeinreflectie zou dan ook
       moeten zijn dat toezichthouders periodiek aangeven welke ontwikkelingen in
       hun domein het toezicht minder effectief of efficiënt maken, en welke belemme-
       ringen en kansen er zijn om tot verbetering te komen, of welke botsing van
       publieke belangen zij signaleren. Toezichthouders kunnen ook kennis delen met
       burgers. Het publiekelijk toegankelijk maken van informatie waarover toezicht-
       houders beschikken kan een belangrijke rol spelen in het empoweren van burgers,
       instellingen en bedrijven.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 151 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 152 ======================================================================

<pre>                                                              conclusies en aanbevelingen 151
      Wat het rijkstoezicht vermag is uiteindelijk begrensd door budgettaire beperkin-
      gen (wat mag toezicht kosten) en maatschappelijke opvattingen over het ingrijpen
      van de overheid in de samenleving (niemand wil een toezichtstaat). Een belang-
      rijke notie daarbij is dat toezicht vrijwel nooit in staat is om fundamentele tekort-
      komingen in de primaire processen op te lossen, of structurele weeffouten in
      beleid en wet- en regelgeving goed te maken. Het signaleren en agenderen
      van deze tekortkomingen door toezichthouders draagt wel bij aan realistischer
      verwachtingen over wat toezicht wel en niet vermag.
6.1.4 kernwaarden van goed toezicht: onpartijdigheid,
      onafhankelijkheid en transparante verantwoording
      De voorgestelde verruiming van het perspectief op en van het rijkstoezicht is
      alleen kansrijk als aan een aantal randvoorwaarden is voldaan:
      Onpartijdige houding van het toezicht
      Toezichthouders dienen gepaste afstand te houden tot bestuur en politiek en
      vanzelfsprekend ook tot de onder toezicht gestelden. Alleen met een onpartijdige
      opstelling kan het toezicht maatschappelijke legitimiteit en publiek vertrouwen
      verwerven en behouden en gezaghebbend ‘terugpraten’ naar de instituties die
      verantwoordelijk zijn voor de inrichting van de sector.
      Onafhankelijke positionering van het toezicht
      Onafhankelijkheid is geen doel op zich maar een noodzakelijke voorwaarde
      voor een onpartijdige houding van de toezichthouder ten opzichte van de verant-
      woordelijke minister en de onder toezicht gestelden. Het organisatorische kader
      waarbinnen toezichthouders opereren moet de onpartijdige opstelling van die
      toezichthouders ondersteunen. Een effectieve en geloofwaardige positionering
      van toezichthouders verankert daarom hun onafhankelijkheid. Onafhankelijk-
      heid is niet de afwezigheid van samenwerking of interactie en zeker geen
      ‘splendid isolation’. Het betekent wel dat een toezichthouder zich niet simpelweg
      beschouwt als de verlengde arm van de uitvoerende macht en dat omgekeerd de
      verantwoordelijke bewindslieden dat ook niet doen.
      Publieke en meervoudige verantwoording door het toezicht
      Geen toezicht zonder verantwoording. Een toezichthouder moet countervailing
      powers tegenover zich vinden en draagt een bijzondere verantwoordelijkheid tot
      publieke verantwoording. Verschillende verantwoordingsrelaties kunnen en
      moeten daarbij naast elkaar bestaan, waarbij de politiek (bewindslieden én de
      Staten-Generaal) de belangrijkste adressant is. Veel toezichthouders kunnen in
      hun publieke verantwoording meer dan nu gebeurt inzicht geven in de effectiviteit
      en doelmatigheid van het toezicht. Dit helpt om te reflecteren op de toegevoegde
      waarde van het toezicht en kan het publiek vertrouwen in het toezicht versterken.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 152 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 153 ======================================================================

<pre>152    toezien op publieke belangen
6.2        aanbevelingen
           De conclusies in dit rapport bieden aanknopingspunten voor het verhogen van
           de meerwaarde van het rijkstoezicht en brengen ons tot de volgende aanbevelin-
           gen. De regering is de eerst verantwoordelijke voor het toezichtsbeleid en wordt
           als eerste aangesproken, maar de aanbevelingen zijn niet minder relevant en deels
           ook rechtstreeks bruikbaar voor diegenen die in de toezichtspraktijk werkzaam
           zijn.
6.2.1      goed toezicht vergt een consistente en samenhangende
           beleidsvisie
           Besluiten om op bepaalde terreinen rijkstoezicht uit te oefenen en de wijze
           waarop dat gebeurt, hebben belangrijke gevolgen voor sectoren, bedrijven, instel-
           lingen, professionals, burgers én de rijksuitgaven. Omdat het instellen van
           toezicht niet vanzelfsprekend is, dient de overheid goed af te wegen of en waarom
           een bepaalde vorm van toezicht nodig is of blijft. Vragen die dan moeten worden
           beantwoord zijn: wat is de gewenste maatschappelijke ordening in het toezichtdo-
           mein en wat zijn de daarbij te borgen publieke belangen? Is voor de behartiging
           van deze belangen overheidsbemoeienis – in de vorm van toezicht of anderszins –
           noodzakelijk? Als de motivering tot het instellen, continueren of uitbreiden van
           rijkstoezicht overtuigend is, komt de vraag aan de orde hoe het toezicht moet
           worden ingericht en welke interventies daarvoor het meest effectief en doelmatig
           zijn. Handhaven en sanctioneren kunnen legitiem en nodig zijn, maar toezicht
           kan méér. De toezichthouder moet die interventies gebruiken die het meest
           bijdragen aan het realiseren van de gewenste opbrengsten. De keuze uit beschik-
           bare instrumenten is mede afhankelijk van de governance in het krachtenveld: de
           reeds aanwezige checks and balances, prikkelstructuren en overige vormen van
           toezicht en countervailing powers. Dat vereist een beoordeling van de mate waarin
           het toezicht op zelfregulering en intrinsieke motivatie van het veld kan vertrou-
           wen, en van de toegevoegde waarde van andere vormen van toezicht, zoals pri-
           vaat, professioneel of intern toezicht, en toezicht op andere bestuurlijke niveaus
           (gemeentes, Europa).
           De kaderstellende visies op toezicht (uit 2001 en 2005) waren een waardevol
           instrument om de professionalisering van het toezicht te bevorderen, maar op
           strategisch niveau behoeven zij herijking.
   Aanbeveling 1
   Herijk de kaderstellende rijksvisie op toezicht en de daarvan afgeleide departementale toezichtsvisies.
   Neem daarbij als uitgangspunt de maatschappelijke functie van toezicht en de meerwaarde die het
   rijkstoezicht kan bieden bij het borgen van publieke belangen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 153 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 154 ======================================================================

<pre>                                                                     conclusies en aanbevelingen      153
  Centrale elementen die de overheid daarin dient vorm te geven:
  – de wijze waarop beoogde maatschappelijke opbrengsten van het rijkstoezicht afgewogen
      worden tegen de maatschappelijke en budgettaire kosten en administratieve lasten;
  – de wijze waarop het rijkstoezicht aansluit op de governance structuur, het totale krachtenveld in
      een toezichtdomein;
  – de wijze waarop het rijkstoezicht vroegtijdig knelpunten in de sector en de wetgeving signaleert
      en agendeert.
6.2.2     opbrengstgericht: naar evidence-based en -informed toezicht
          Het kritisch beoordelen, onderhouden en verbeteren van de effectiviteit en doel-
          matigheid van toezichtinterventies vereist een goede en gedeelde kennisinfra-
          structuur. Hoewel er grote verschillen zijn tussen toezichtdomeinen, zijn er ook
          veel algemene vraagstukken waarbij gemeenschappelijke kennisontwikkeling en
          -uitwisseling nuttig zijn. Wetenschappelijke inzichten over de effectiviteit van
          toezicht zouden meer kunnen doorklinken in de opleidingen en trainingen van
          toezichthouders en inspecteurs.
          In aansluiting op de goede kennisinitiatieven die toezichthouders al hebben geno-
          men, kan de overheid onderzoeksprogramma’s ontwikkelen gericht op de effec-
          tiviteit en maatschappelijke opbrengsten van toezicht. Dit onderzoek is methodo-
          logisch niet eenvoudig, gezien de vele ‘interveniërende variabelen’ en moet niet
          doorschieten in een te beperkt ingevulde indicator-gedreven benadering. Daarom
          is een multidisciplinaire benadering van effectiviteitsonderzoek wenselijk, evenals
          samenwerking tussen de verschillende universitaire leerstoelen toezicht en met
          andere expertisebronnen. Het model van de ‘academische werkplaats’ waarmee de
          igz in dit verband een begin heeft gemaakt, is ook in andere toezichtdomeinen
          bruikbaar.2 Het benutten van sociaal-wetenschappelijke inzichten ten aanzien van
          risicogedrag en gedragsbeïnvloeding verdient daarbij meer aandacht. Dat geldt met
          name voor de verhouding tussen intrinsieke motivatie en extrinsieke prikkels en de
          complexe incentivestructuur waarmee toezichthouders rekening moeten houden.
          Omdat goed toezicht naast domeinspecifieke deskundigheid ook algemene
          toezichtcompetenties vereist, hebben zowel de rijksinspecties als de markttoe-
          zichthouders een academie voor toezicht geïnitieerd.3 Deze initiatieven kunnen
          elkaar versterken en verdienen ondersteuning.
  Aanbeveling 2
  Bevorder een opbrengstgerichte cultuur en verbeter de infrastructuur voor sterkere wetenschappe-
  lijke onderbouwing en evaluatie van toezicht:
  – bevorder de totstandkoming van ‘academische werkplaatsen voor toezicht’;
  – zorg voor meer samenwerking van toezichthouders met andere actoren in de kennisinfrastruc-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 154 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 155 ======================================================================

<pre>154    toezien op publieke belangen
      tuur (universiteiten, planbureaus en andere kennisinstituten);
   – integreer de verworven inzichten uit onderzoek in opleiding en deskundigheidsbevordering
      van toezichthouders;
   – ondersteun de realisatie en instandhouding van de toezichtacademies van de gezamenlijke
      markttoezichthouders en de gezamenlijke rijksinspecties en benut kansen voor kennisdeling en
      samenwerking.
6.2.3     governance-based toezicht is op het totale krachtenveld
          gericht
          Om toezicht beter aan te laten sluiten bij de verhoudingen in het totale krachten-
          veld is meer inzicht nodig in de checks and balances en countervailing powers in
          sectoren. Dit inzicht en de daarvoor benodigde kennis zijn niet automatisch voor-
          handen, maar vereisen effectieve ontsluiting van informatie, gerichte monitoring
          en synthese. Goed toezicht heeft oog voor het onderkennen van sterke en zwakke
          belangen, beweegredenen van actoren en relevante maatschappelijke of technolo-
          gische ontwikkelingen. Toezichtkennis dient bij te dragen aan het identificeren
          van risico’s én kansen in relatie tot de publieke belangen waarop het toezicht
          gericht is. Een op het krachtenveld gerichte toezichthouder heeft oog voor ‘the big
          picture’ en vraagt zich daarbij ook voortdurend af wat de gevolgen zijn voor zijn
          eigen functie, rol en taakuitoefening. Dit vergt een cultuurverandering bij beleids-
          makers en toezichthouders, bijvoorbeeld weg van een focus louter gericht op nale-
          ving.
   Aanbeveling 3
   Bevorder het gebruik van krachtenveldanalyses bij vraagstukken rond het instellen, vormgeven en
   uitoefenen van het rijkstoezicht
   – maak vanuit dit perspectief afspraken met de toezichthouders over de versterking van de infor-
      matie-, monitorings- en kennisfunctie binnen hun organisaties;
   – vraag alle toezichthouders om in hun jaarplannen aan te geven hoe zij gebruikmaken van reeds
      aanwezige checks and balances en tegenkrachten;
   – laat de toezichthouders daarbij specifiek aangeven op welke wijze zij gebruik maken van en
      bijdragen aan andere vormen van toezicht (intern, decentraal, Europees, privaat, burgers, etc.)
      en welke nadere mogelijkheden zij hier zien;
   – bekijk hoe het rijkstoezicht deze andere vormen van toezicht kan versterken (voor het interne
      toezicht bijvoorbeeld op vergelijkbare wijze als bij de geschiktheidstoetsen in het financieel
      toezicht).4
</pre>

====================================================================== Einde pagina 155 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 156 ======================================================================

<pre>                                                                       conclusies en aanbevelingen    155
6.2.4     reflectief toezicht behelst goede signalering en agendering van
          problemen
          Toezichthouders hebben unieke kennis over de staat van hun sector en kunnen die
          kennis nog meer toegankelijk maken voor bestuurders, politici, bedrijven, instel-
          lingen, professionals en burgers. Op die manier kan toezicht een nuttige feedback-
          rol spelen in de beleidscyclus en daarnaast het politieke en publieke debat over de
          borging van publieke belangen voeden en ondersteunen. Toezichthouders kunnen
          vanuit hun knooppuntpositie wijzen op aansluitingsproblemen tussen de werk-
          vloer, de instellingen en het beleid.
          Voor het signaleren en agenderen van ontwikkelingen en problemen is het opma-
          ken van de staat van de sector een goede vorm, zoals De staat van het onderwijs.
          Een reflectieve toezichthouder zou verder moeten gaan dan alleen het beschrijven
          van ontwikkelingen en deze ook in een breder maatschappelijk verband moeten
          duiden. De staat van de sector kan bijvoorbeeld wijzen op acute en toekomstige
          bedreigingen, maar ook op kansen en goede voorbeelden die navolging verdienen.
          In de staat van de sector kan de toezichthouder ook aangeven hoe hij zelf probeert
          bij te dragen aan de publieke doelen, hoe succesvol hij daarin is, tegen welke knel-
          punten hij daarbij aanloopt en welke oplossingen daarvoor mogelijk zijn. De
          informatie die hiervoor nodig is, is vaak al voorhanden bij de toezichthouder. Het
          gaat dan vooral om het beter ontsluiten daarvan voor verschillende doelgroepen.
  Aanbeveling 4
  Versterk de reflectieve functie van de rijkstoezichthouders:
  – versterk de feedback-rol die toezichthouders spelen ten behoeve van de agendering, voorberei-
      ding en evaluatie van beleid (op rijks-, Europees en decentraal niveau);
  – vraag alle toezichthouders jaarlijks om een publieke ‘Staat van de sector’ op te maken waarin zij
      de kansen en bedreigingen voor de borging van publieke belangen inventariseren en analyseren;
  – vraag – mede op basis van de Staat van de sector – aan toezichthouders om aan te geven welke
      eventuele aanpassingen zij wenselijk achten in beleid en wet- en regelgeving om problemen in
      de sector op te lossen (zie de wetgevingsbrieven van de financiële toezichthouders);
  – laat de toezichthouders hun Staat van de sectorrapportages en de wetgevingsbrieven in het
      openbaar toelichten aan de Tweede Kamer.
6.2.5     maatschappelijk georiënteerd toezicht vereist borging van
          kernwaarden
          De toezichthouder dient vanuit een eigen – wetttelijk ingekaderde – verant-
          woordelijkheid het publiek belang. Onpartijdigheid en daarop gerichte onafhan-
          kelijkheid van het rijkstoezicht ten opzichte van veld en bestuur zijn daarvoor
          essentiële voorwaarden. Dat is niet alleen belangrijk om tot weloverwogen oorde-
          len te kunnen komen, maar ook voor de geloofwaardigheid van toezicht in de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 156 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 157 ======================================================================

<pre>156   toezien op publieke belangen
          ogen van burgers. Onpartijdigheid en onafhankelijkheid zijn ook nodig voor de
          versterking van de reflectieve functie van het toezicht: betekenisvol en publieke-
          lijk terugpraten kan alleen in een omgeving waarbij geen oneigenlijke druk wordt
          uitgeoefend via expliciete of impliciete afhankelijkheidsrelaties. Toezichthouders
          moeten zich vrij voelen om onwelkome maar essentiële feiten en boodschappen te
          rapporteren. Dit vereist bewustwording en onderkenning van de risico’s van
          capture van het toezicht. Enerzijds capture door de sector, maar mogelijkerwijs
          ook capture door het beleidsdepartement. Het onderscheid in benadering van
          (intern verzelfstandigd) inspectietoezicht enerzijds en (extern verzelfstandigd)
          markttoezicht is historisch verklaarbaar, maar verdient heroverweging.
          Absolute onafhankelijkheid is een fictie en onafhankelijke organisatorische posi-
          tionering is geen doel op zichzelf. Ook de jure institutionele onafhankelijkheid,
          bijvoorbeeld in de vorm van externe verzelfstandiging (zbo), is geen voldoende
          voorwaarde voor de facto onpartijdige uitoefening van toezicht. Institutionele
          (met inbegrip van operationele en budgettaire) onafhankelijkheid is belangrijk,
          maar een rolvaste opstelling en onafhankelijke houding van de toezichthouder is
          uiteindelijk het belangrijkst.
   Aanbeveling 5
   Zorg voor een sterkere borging van de onpartijdige functievervulling en daarmee samenhangende
   onafhankelijke positionering van toezichthouders:
   – verken de mogelijkheden voor versterking van de onafhankelijke positionering; onderzoek
     daartoe de huidige variëteit aan arrangementen (interne en externe verzelfstandiging, ‘klein’ en
     ‘groot’ zbo-status, wel en geen zelfstandige wettelijke basis, wel en geen deelname van inspec-
     teurs-generaal aan de ministerstaf of bestuursraad, collegiale of eenhoofdige bestuursvorm) en
     de waarborgen voor onafhankelijk toezicht daarbinnen;
   – ga daarbij in de op de (actuele) geldigheid van de argumentaties die aan de variëteit ten grond-
     slag liggen;
   – ga daarbij ook expliciet in op de mogelijkheden die wettelijke verankering van het domeinspeci-
     fieke toezicht daarbij kan bieden (zoals de Wet op het onderwijstoezicht). Betrek daarbij ook het
     voorstel van de samenwerkende inspecties (Inspectieraad 2011) voor een ‘onafhankelijkheids-
     protocol’ met waarborgen voor onafhankelijke risicoanalyses en consequente openbaarmaking
     van rapporten.
6.2.6     goed toezicht vereist transparantie en publieke
          verantwoording
          Bestuur en politiek moeten de eigen verantwoordelijkheid en onpartijdigheid van
          toezichthouders respecteren. Tegelijkertijd dragen toezichthouders grote publieke
          verantwoordelijkheden, uiteindelijk ingekaderd door de alomvattende systeem-
          verantwoordelijkheid van bestuur en politiek. Toezichthouders moeten zich
</pre>

====================================================================== Einde pagina 157 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 158 ======================================================================

<pre>                                                                   conclusies en aanbevelingen       157
       extern toetsbaar opstellen, zich verantwoorden richting de samenleving, maar ook
       naar het parlement.
       Daarvoor moet ruimte zijn. Ruimte voor het toezicht om zijn onderzoeksbevin-
       dingen en oordelen toe te lichten en zich te verantwoorden over het uitgeoefende
       toezicht en de behaalde resultaten. En ruimte voor het parlement om kennis te
       nemen van de bevindingen van het toezicht en mee te denken over de toezicht-
       kaders.5 Verantwoordelijke bewindspersonen moeten die ruimte scheppen. Het
       vraagt van het parlement interesse, maar ook terughoudendheid. Terughoudend-
       heid in de zin dat niet bij elk incident toezichthouders zich moeten ‘melden’ en dat
       zo min mogelijk sprake is van casus-specifieke of operationele bemoeienis. En ook
       terughoudendheid in de zin dat het politieke debat met de regering gevoerd moet
       worden, niet met de toezichthouder.
       Transparantie en publieke verantwoording stellen ook eisen aan de communicatie-
       strategieën van toezichthouders. Nieuwe media bieden kansen, maar maken de
       arena waarin media en toezicht zich tot elkaar verhouden ook versnipperd en lastig
       te overzien. Dat zorgt voor nieuwe mogelijkheden én moeilijkheden voor toezicht-
       houders. De media zijn steeds meer het platform waarop toezichthouders actief
       moeten zijn en waarop zij resultaat kunnen boeken, bijvoorbeeld door zich met
       eigen boodschappen rechtstreeks tot burgers te richten of via burgers tot onder toe-
       zicht gestelden. Maar toezichthouders lopen ook grotere risico’s op reputatieschade
       als ze geen goede uitleg of adequaat weerwoord hebben bij kritiek. Dat vraagt
       om méér dan een ondersteunende rol voor de afdeling communicatie, namelijk een
       proactieve opstelling en inbedding van communicatie in het primaire proces.
Aanbeveling 6
Zorg voor een adequate publieke verantwoording van toezichthouders over ingezette capaciteit,
instrumenten en bereikte resultaten en voor een passende verantwoordingsrelatie met het parlement:
– vraag daartoe van toezichthouders dat zij hun publieke informatievoorziening en verantwoor-
   ding over de wijze waarop zij hun toezicht uitoefenen versterken;
– daarbij past een verdere professionalisering van de publiekscommunicatie en het mediabeleid
   van de toezichthouders, van reactief naar proactief;
– laat toezichthouders periodiek extern reviewen, als onderdeel van intercollegiale reflectie tussen
   toezichthouders en maak de resultaten daarvan publiek;
– schep binnen het gehele verantwoordingsregime ruimte voor rechtstreekse interactie tussen
   inspecties/marktautoriteiten en het parlement
   1 over het uitgeoefende toezicht in den brede (bijvoorbeeld jaarverslag, staat van de sectorrap-
      portages);
   2 over thematische onderzoeken en onderzoek naar zeer ernstige incidenten;
   3 over de kaders voor het toezicht (bijvoorbeeld toezichtsvisies, meerjarenbeleidsplannen en
      het profiel van toezichthouders/bestuurders).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 158 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 159 ======================================================================

<pre>158    toezien op publieke belangen
6.2.7      goed toezicht vereist voldoende capaciteit
           Als de overheid besluit om toezicht in te stellen, dient zij het toezicht ook in staat
           te stellen om zijn taak naar behoren te vervullen. Hoewel de eisen en verwachtin-
           gen ten aanzien van het toezicht voortdurend toenemen, lopen de investeringen
           in dat toezicht terug. In een aantal van de voor dit rapport uitgevoerde achter-
           grondstudies en interviews zijn zorgen geuit over de beschikbare capaciteit in rela-
           tie tot de te verrichten taken. Efficiëntere toezichtsarrangementen zouden in
           de toekomst soelaas kunnen bieden, maar goed onderbouwd is die hoop nog niet.
           Er zijn zelfs aanwijzingen dat de grenzen van doelmatigheidswinst – hetzelfde
           toezicht met minder middelen – zijn bereikt (cf. Algemene Rekenkamer 2013).
           Er lijkt een trend te zijn naar het ‘bekostigen’ van toezicht door het verhogen van
           de boeteopbrengsten (nma/acm, Inspectie szw), of het doorberekenen van de
           kosten aan de onder toezicht gestelden (dnb, afm). Mits niet louter ingegeven
           door incidenten of ad hoc budgettaire motieven en met waarborgen voor behoud
           van onafhankelijkheid, verdient doorberekening van kosten en profijt van toezicht
           nadere overweging. Hierdoor is immers niet alleen adequate toerusting van het
           toezicht beter mogelijk, maar wordt ook een evenwichtiger verantwoordelijk-
           heidsverdeling tussen overheid en onder toezicht gestelde partijen bevorderd.
           Daarbij verdient ook de mogelijkheid van uitbreiding van privaatrechtelijke
           aansprakelijkheid voor schade aandacht. Het is uiteraard niet de bedoeling dat
           meebetalen aan toezicht leidt tot een ongebreidelde groei van toezichthouders
           die de rekening kunnen neerleggen bij ‘klanten’ die geen keuze hebben.
   Aanbeveling 7
   Zorg voor een reële verhouding tussen de van het toezicht verwachte taken en de daarvoor beschik-
   bare capaciteit, zowel kwantitatief als kwalitatief:
   – ga naar aanleiding van de herijking van de departementale toezichtsvisies na of sprake is van een
      adequate toerusting van het toezicht;
   – heroverweeg het uitgangspunt om toezicht in beginsel geheel uit de algemene middelen te beta-
      len en bekijk hoe gedeeltelijk doorberekenen van de kosten van toezicht prikkels kan verschaf-
      fen voor onder toezicht gestelde partijen om meer eigen verantwoordelijkheid te nemen;
   – onderzoek hoe de uitbreiding van privaatrechtelijke aansprakelijkheid voor schade onder
      toezicht gestelde partijen kan stimuleren meer eigen verantwoordelijkheid te nemen.
6.3        tot besluit
           Overheidstoezicht vervult in allerlei vormen en gedaanten een belangrijke rol bij
           het verwezenlijken van beleidsdoelstellingen en het borgen van publieke belan-
           gen; het is een steunbeer van de samenleving (Schuyt 2006), een ‘basisinstitutie’
           die er toe doet. In de dynamiek rondom het overheidstoezicht en onder druk van
           schokkende incidenten of budgettaire krapte, ontstaat vaak de neiging om bij rijks-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 159 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 160 ======================================================================

<pre>                                                      conclusies en aanbevelingen 159
toezicht te kiezen voor ‘eendimensionale’ oplossingen. Zoals het besluiten tot
meer en strenger toezicht met een eenzijdige focus op naleving, of juist het over de
hele linie inkrimpen van toezichthouders, of door toezicht louter te beschouwen
als sluitstuk van uitvoering van beleid en zijn eigenstandige en onafhankelijke rol
te veronachtzamen.
Het complexe en wisselende karakter van de maatschappelijke omstandigheden
vraagt naar het oordeel van de wrr echter om verruiming van het perspectief op
toezichtsvraagstukken. Weliswaar zijn er op onderdelen en in de specifieke
toezichtspraktijk accentverschillen tussen diverse sectoren en typen toezicht die
nopen tot maatwerk, maar de overeenkomsten van de problematiek rondom
toezicht zijn opvallend. Juist die overeenkomsten vormen een goed aangrijpings-
punt voor een samenhangende, sectoroverstijgende benadering van toezicht in
beleid en praktijk. Het verduidelijken van de te dienen publieke belangen, het
beter zichtbaar maken en onderbouwen van de maatschappelijke opbrengsten van
toezicht in relatie tot de kosten, het verhelderen van de rol van toezicht in het
complexe maatschappelijke krachtenveld, en het versterken van de reflectieve
functie van toezicht, kunnen steun bieden aan een schokbestendig en evenwichtig
toezicht.
De hier beschreven aanbevelingen creëren ruimte die nodig is om effectief om te
gaan met de inherente spanningsvelden en dilemma’s rondom toezicht en beogen
bij te dragen aan een goed en steeds beter wordend rijkstoezicht.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 160 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 161 ======================================================================

<pre>160 toezien op publieke belangen
noten
1      Cf. kabinetsreactie op Eerste Kamer (2012) en WRR (2012): Eerste Kamer
       2012-2013, C, 1.
2      In een academische werkplaats werken onafhankelijke onderzoeksinstellingen,
       toezichthouders en het toezichtveld structureel samen in langlopend effectivi-
       teits- en doelmatigheidsonderzoek van toezichtinterventies.
3      Zie Werkprogramma 2012-2013 van de Inspectieraad (2012).
4      Zie ook het voorstel van de Commissie Hoekstra (2013) voor een fit and proper test
       voor het aanstellen van bestuurders en leden van de raden van toezicht bij
       woningcorporaties.
5      Zie ook aanbeveling 2 van de Commissie Hoekstra (2010: 7).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 161 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 162 ======================================================================

<pre>                                                                                            161
literatuur
Abma, T.A. (1996) Responsief evalueren: discoursen, controversen en allianties in het post-
          moderne, Delft: Eburon.
Ale, B.J.M. en F.J.H. Mertens (2012) Toezicht op ondernemingen in de chemische industrie,
          Webpublicatie nr. 66, Den Haag: Wetenschappelijke Raad voor het Regerings-
          beleid.
Algemene Rekenkamer (1995) Zelfstandige bestuursorganen en ministeriële verantwoorde-
          lijkheid, Tweede Kamer, 1994-1995, 24 130, nr. 3, Den Haag.
Algemene Rekenkamer (1998) Toezicht op uitvoering publieke taken, Tweede Kamer, 1997-
          1998, 25 956, nrs. 1-2, Den Haag.
Algemene Rekenkamer (2002) Handhaving door rijksinspecties, Tweede Kamer, 2001-2002,
          28 271, nrs.1-2, Den Haag.
Algemene Rekenkamer (2005) Handhaven en gedogen, Tweede Kamer, 2004-2005, 30 050,
          nrs. 1-2, Den Haag.
Algemene Rekenkamer (2008) Kaders voor toezicht en verantwoording, Den Haag: Alge-
          mene Rekenkamer.
Algemene Rekenkamer (2010) Strategie Algemene Rekenkamer 2010-2015, Den Haag:
          Algemene Rekenkamer.
Algemene Rekenkamer (2011) Leren van subsidie-evaluaties, Tweede Kamer 2011-2012,
          33 034, nr. 1, Den Haag.
Algemene Rekenkamer (2011) Toezicht van dnb op de stabiliteit van banken, Tweede Kamer
          2011-2012, 32 255, nr. 11, Den Haag.
Algemene Rekenkamer (2013) Bezuinigingen op uitvoeringsorganisaties, Den Haag: Alge-
          mene Rekenkamer.
Aligica, Paul en Vlad Tarko (2012) ‘Polycentricity: From Polanyi to Ostrom, and Beyond’,
          Governance, 25, 2: 237-262.
Asselt, M. van (2009) ‘Dromen van maakbaarheid: tijd om wakker te worden’, blz. 9-21 in
          Nieuwe maakbaarheid (Tweede Verwey-Jonker/ser Lezing), Den Haag: Sociaal-
          Economische Raad.
Autoriteit Financiële Markten (2011) Begroting 2012 Stichting Autoriteit Financiële Markten,
          Amsterdam: afm.
Autoriteit Financiële Markten (2012) Wetgevingsbrief 2012. Brief aan de minister van Finan-
          ciën, Amsterdam, 13 september.
Autoriteit Financiële Markten (2012) Jaarverslag 2011, Amsterdam: afm.
Ayres, I., en J. Braithwaite (1992) Responsive regulation: Transcending the deregulation
          debate, Oxford: Oxford University Press.
Baarsma, B. (2005) Nederland Toezichtland: een economisch perspectief, Amsterdam: seo.
Baarsma, B. en J. Theeuwes (2009) ‘Publiek belang en marktwerking: argumenten voor een
          welvaartseconomische aanpak’, blz. 23-53 in E. van Damme en M.P. Schinkel
          (red.), Marktwerking en publieke belangen, Amsterdam: Koninklijke Vereniging
          voor de Staathuishoudkunde.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 162 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 163 ======================================================================

<pre>162   toezien op publieke belangen
Baarsma, B. (2010) Moeilijke marktwerking en meedogenloze mededinging. Een welvaarts-
         economisch perspectief, Amsterdam: Vossiuspers.
Baarsma, B. (2013) Ontwikkelingen in het mededingingstoezicht, Webpublicatie nr. 69, Den
         Haag: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid.
Bauman, Z. (2011) Vloeibare tijden. Leven in een eeuw van onzekerheid, Zoetermeer/
         Kalmthout: Klement/Pelckmans.
Bauman, Z. (2010) Liquid Modernity, Cambridge: Polity.
Berenschot, kwink Groep en tno (2009) Evaluatie opta (aangeboden aan de Tweede
         Kamer bij brief van de staatsecretaris van Economische Zaken van 21 december
         2009, Tweede Kamer, 2009-2010, 32 123, xiii, nr. 47).
Bergman, M.A. (2008) ‘Quis custodiet ipsos custodes? Or measuring and evaluating the
         effectiveness of competition enforcement’, De Economist, 156, 4, 387-409.
Bevir, Mark (2011) The Sage Handbook of Governance, Londen: Sage.
Biezeveld, G.A. en M.C. Stoové (2011) ‘Naar een Nederlandse Omgevingsautoriteit.
         Een pleidooi voor onafhankelijk milieutoezicht’, Tijdschrift voor Toezicht
         2, 3, 9-33.
Bijlsma, Michiel, Jeroen Klomp, Sijmen Duineveld (2010) Systemic risk in the financial
         sector. A review and synthesis, Den Haag: Centraal Planbureau.
Boer&Croon (2009) Evaluatie cvz en nza, Amsterdam: Boer&Croon.
Boetzelaer, Karin van en Sebastiaan Princen (2012) ‘Coördinatie en wederzijdse afhanke-
         lijkheid in Europese reguleringsnetwerken’, Bestuurskunde 21, 3: 20-31.
Bokhorst, A.M. (2011) Effectiveness of certification and accreditation as a public policy
         instrument in the Netherlands, Paper ecpr Reykjavik.
Boot, A.W.A. en L. Ratnovski (2012) Banking and Trading, imf Working Paper wp/12/238,
         Washington, dc: International Monetary Fund.
Boutellier, Hans (2011) De improvisatiemaatschappij. Over de sociale ordening van een
         onbegrensde wereld, Den Haag: Boom Lemma.
Bovens, M. (2005) ‘Public accountability’, blz. 182-208 in E. Ferlie, L. Lynne en C. Pollitt (red.)
         The Oxford Handbook of Public Management, Oxford: Oxford University Press.
Bovens, M. (2005) ‘Politieke verantwoording. Een analysekader’, blz. 25-55 in W. Bakker en
         K. Yesilkagit, Publieke verantwoording: regimes van inzicht en rekenschap bij de
         uitvoering van publieke taken, Amsterdam: Boom.
Bovens, M. en T. Schillemans (2009) ‘Publieke verantwoording. Begrippen, vormen en
         beoordelingskaders’, blz. 19-34 in M. Bovens en T. Schillemans (red.), Handboek
         publieke verantwoording, Den Haag: Boom/Lemma.
Braithwaite, J. (2002) Rules and principles; a theory of legal certainty’, Australian Journal
         of Legal Philosophy, 27, 47-82.
Braithwaite, John (2008) Regulatory Capitalism. How it works, ideas for making it work
         better, Cheltenham: Edward Elgar.
Bressers, H., T. de Bruijn, D.J. Fikkers en P. Stapersma (2006) Evaluatie Handhaven op
         Niveau, Enschede: Universiteit Twente.
Bressers H., T. de Bruijn en K. Lulofs (2004) ‘De evaluatie van de Nederlandse milieucon-
         venanten’, Beleidswetenschap 18, 3: 242-268.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 163 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 164 ======================================================================

<pre>                                                                                literatuur  163
Brink, Gabriël van den (2002) Mondiger of moeilijker? Een studie naar de politieke habitus
          van hedendaagse burgers, Den Haag: Sdu.
Bruijn, Hans de, Mark de Bruijne, Ernst ten Heuvelhof, Helen Stout en Kirsten van Zalinge
          (2002) Samenloop bij toezicht, Den Haag: Sdu.
Bruijn, J.A. de en E.F. ten Heuvelhof (1991) Sturingsinstrumenten voor de overheid. Over
          complexe netwerken en een tweede generatie sturingsinstrumenten, Leiden/Ant-
          werpen: Stenfert Kroese.
Capgemini Consulting (2009) Evaluatie functioneren Inspectieraad, Utrecht: Capgemini
          Consulting.
Care Quality Commission (2009) Voices into action. How the Care Quality Commission is
          going to involve people, Londen: cqc.
Carpenter, Daniel en David Moss (red.) (2013) Preventing Regulatory Capture: Special
          Interest Influence and How to Limit it, Cambridge: Cambridge University Press.
Cartwright, Nancy en Jeremy Hardie (2012) Evidence-based policy. A practical guide to
          doing it better, Oxford: Oxford University Press.
Castells, Manuel (2009) Communication power, Oxford: Oxford University Press.
Cavelaars, Paul, Jakob de Haan, Paul Hilbers, Bart Stellinga (2013) Uitdagingen voor finan-
          cieel toezicht na de crisis, Webpublicatie nr. 71, Den Haag: wrr.
Centraal Planbureau (2012) Plausibiliteitstoets Outcome-berekening nma, Den Haag: cpb.
Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (2011) Handhaving en gedrag. Achter-
          gronden van regelnaleving, Utrecht: ccv.
Coalitieakkoord kabinet Balkenende iv (2007) Samen werken, samen leven, Den Haag, 7
          februari.
Coalitieakkoord kabinet Rutte i (2010) Vrijheid en verantwoordelijkheid, Den Haag,
          30 september.
Coalitieakkoord kabinet Rutte ii (2010) Bruggen slaan, Den Haag, 29 oktober.
Commissie Amarantis (2012) Autonomie verplicht. Rapport onderzoek financiële proble-
          matiek Amarantis, Den Haag: Commissie onderzoek financiële problematiek
          Amarantis.
Commissie Borghouts (2001) Vertrouwen in onafhankelijkheid, Den Haag: Ambtelijke
          Commissie Toezicht.
Commissie De Wit (2010) Verloren krediet. Parlementair onderzoek financieel stelsel, Den
          Haag: Tijdelijke commissie onderzoek financieel stelsel.
Commissie Doorlichting Interbestuurlijke Toezichtarrangementen (2007) Van specifiek
          naar generiek. Doorlichting en beoordeling van interbestuurlijke toezichtarrange-
          menten, Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Commissie Franssen (1993) Over decentralisatie is nog nooit een vers geschreven. Rapport
          van de bijzondere commissie Vraagpunten Decentralisatie, Den Haag: Sdu.
Commissie Hoekstra (2010) Angel en antenne. Het functioneren van de Inspectie voor de
          Gezondheidszorg in de casus van de neuroloog van het Medisch Spectrum Twente,
          Den Haag.
Commissie Hoekstra (2012) Eindrapportage Commissie Kaderstelling en Toezicht Woning-
          corporaties, Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 164 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 165 ======================================================================

<pre>164  toezien op publieke belangen
Commissie Holtslag (1998) De ministeriële verantwoordelijkheid ondersteund. Een checklist
         voor een systematische beschrijving en analyse van toezichtsarrangementen, Den
         Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Commissie Leers (2010) Veel ruimte, weinig rekenschap. Onderzoek naar het alternatieve
         afstudeertraject van de opleiding Media en Entertainment Management van
         inHolland te Haarlem, Den Haag: Commissie Diplomering Langstudeerders
         Hogeschool inHolland.
Commissie Pennekamp (2004) Vreemde ogen. Naar een andere kijk op toezichtarrangemen-
         ten, Den Haag: Werkgroep Andere toezichtarrangementen.
Commissie Regeldruk Bedrijven (2007) Plan van aanpak regeldruk bedrijven, Den Haag.
Commissie Scheltema (2010) Rapport van de commissie van onderzoek dsb Bank, Den
         Haag.
Commissie Sint (1994) Verantwoord verzelfstandigen, Den Haag: Ministerie van Binnen-
         landse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Commissie Sint (2005) Toezicht: naar naleving voor de samenleving, Den Haag: Ministerie
         van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties/Ambtelijke Commissie Toezicht
         ii.
Commissie Stevens (2007) Regels op maat. Eindrapport, Den Haag: Ministerie van Econo-
         mische Zaken.
Commissie Stevens (2012) Fiscaal toezicht op maat. Soepel waar het kan, streng waar het
         moet, Den Haag: Commissie Horizontaal Toezicht Belastingdienst.
Commissie Van Dijk (2010) Van verwerping tot verheffing: q-koortsbeleid in Nederland
         2005-2010, Den Haag: Evaluatiecommissie q-koorts.
Commissie Wijffels (2013) Naar een dienstbaar en stabiel bankwezen, Den Haag: Commis-
         sie Structuur Nederlandse banken.
Consumentenbond (2013) ‘Zeven maatregelen tegen voedselfraude’, Nieuwsbericht 13
         maart, www.consumentenbond.nl/actueel.
Coslovsky, S., R. Pires en S. Silbey (2011) ‘The pragmatic politics of regulatory enforce-
         ment’, in D. Levi-Faur (red.) Handbook on the Politics of Regulation, Cheltenham
         uk and Northampton, ma usa: Edward Elgar.
Curtin, Deirdre (2009) Executive Power of the European Union. Law, practices, and the
         living constitution, Oxford: Oxford University Press.
Daalder, E.J. (2012) ‘Juridisering van het toezicht’, Tijdschrift voor Toezicht, 3, 1: p. 3-6.
Dahlstrom, Carl, B. Guy Peters en Jon Pierre (2011) Steering from the Centre.
         Strengthening Political Control in Western Democracies, Toronto: University of
         Toronto Press.
Damme, E. van (2006) ‘Pragmatic Privitisation: The Netherlands, 1982-2002’, blz. 289-338
         in M. Köthenbürger, H-W. Sinn en J. Whalley (red.) Privitisation Experiences in
         The European Union, Cambridge: mit Press.
Damme, E.E.C. van (2012) ‘Effect of outcome van mededingingstoezicht?’, Markt en Mede-
         dinging, 2: 35-39.
Damme, E. van en M.P. Schinkel (red.) (2009) Marktwerking en publieke belangen, Amster-
         dam: Koninklijke Vereniging voor de Staathuishoudkunde.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 165 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 166 ======================================================================

<pre>                                                                                 literatuur 165
D’Aquila, J.M. en D.F. Bean (2003), ‘Does A Tone At The Top That Fosters Ethical Decisi-
          ons Impact Financial Reporting Decisions: An Experimental Analysis’, Internatio-
          nal Business en Economics Research Journal, 2, 8: 41-54.
De Nederlandsche Bank (2009) De 7 elementen van een integere cultuur. Beleidsvisie en
          aanpak gedrag en cultuur bij financiële ondernemingen 2010-2014, Amsterdam.
De Nederlandsche Bank (2012) Wetgevingswensen dnb 2012. Brief aan de minister van
          Financiën, 12 september.
De Nederlandsche Bank (2013) Leading by example. Gedrag in de bestuurskamers van finan-
          ciële instellingen, Amsterdam: De Nederlandsche Bank.
De Nederlandsche Bank en Autoriteit Financiële Markten (2013) Geschiktheidstoets
          commissarissen vier grote banken en verzekeraars. Brief aan de minister van Finan-
          ciën, 27 februari 2013.
Dijkstra, A.B. et al. (red.) (2001) Het oog der natie: scholen op rapport, Assen: Van Gorcum.
Don, H., R. Kemp en J. van Sinderen (2008) ‘Measuring the economic effects of competi-
          tion law enforcement’, De Economist, 156, 4: 341-348.
Dutch Expert Group Aviation Safety (degas) (2010) Regels als gestolde ervaring. De nood-
          zaak van een nieuw paradigma, s.l.
Eerste Kamer der Staten-Generaal (2012) Verbinding verbroken? Onderzoek naar de parle-
          mentaire besluitvorming over de privatisering en verzelfstandiging van overheids-
          diensten, Den Haag.
Ehren, M.C.M. (2006) Toezicht en schoolverbetering, Delft: Eburon.
Eijlander, Ph. et al. (red.) (2002) Dilemma’s rond toezicht. Opstellen over de werking van
          toezichtsarrangementen, ’s-Gravenhage: Sdu.
Enroth, Henrik (2011) ‘Policy Network Theory’, in Mark Bevir (red.) (2011) The Sage Hand-
          book of Governance, Londen: Sage.
Erp, J.G. van (2008) ‘Naming en shaming in het contractenrecht? Het reputatie-effect
          van schadevergoedingen tussen ondernemingen’, in W. van Boom, I. Giesen
          en A. Verheij (red.), Gedrag en Privaatrecht. Over gedragspresumpties en gedrags-
          effecten bij privaatrechtelijke vraagstukken, Den Haag: Boom Juridische Uitge-
          vers.
Erp, J.G van (2011) ‘Openbaarmaking van inspectie-oordelen’, Tijdschrift voor Toezicht 1:
          70-74.
Erp, J.G. van en Mein, A.G. (2013) Evaluatie actieve openbaarmaking toezichtrapporten
          igz, Utrecht: Verwey-Jonker Instituut.
Europese Commissie (1999) Mededeling van de Commissie van 11 mei 1999 over de tenuit-
          voerlegging van het kader voor financiële markten: een actieplan, com 232.
Financial Services Authority (2009) The Turner Review. A regulatory response to the global
          banking crisis, Londen: The Financial Services Authority.
Fischer, F. (1995) Evaluating public policy, Chicago: Nelson-Hall.
fnv (2011) ‘Arbeidsinspectie ver onder de maat’, Nieuwsbericht www.fnvbondgenoten.nl
          16 mei.
Fonteijn, Ch. (2012) ‘Speaking notes’, Jaarcongres ‘Ontwikkelingen Mededingingsrecht’,
          Scheveningen, 4 oktober, website nma.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 166 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 167 ======================================================================

<pre>166   toezien op publieke belangen
Frey, Bruno S. en Reto Jegen (2001) ‘Motivation Crowding Theory’, Journal of Economic
         Surveys 15, 5: 589-612.
Friedman, Lawrence M. (1999) The Horizontal Society, New Haven/Londen: Yale Univer-
         sity Press.
Gezondheidsraad (2011) Op weg naar evidence based toezicht. Het onderzoek naar effecten
         van toezicht door de Inspectie voor de Gezondheidszorg, Den Haag: Gezondheids-
         raad.
Gezondheidsraad/Raad voor de Volksgezondheid en Zorg (2006) Vertrouwen in verant-
         woorde zorg? Effecten van en morele vragen bij het gebruik van prestatie-indicato-
         ren, Den Haag: Centrum voor ethiek en gezondheid.
gfk Panel Services (2011) afm Consumentenmonitor Najaar 2011: attitudes, vertrouwen en
         imago, Dongen: gfk.
Giddens, Anthony (1990) The Consequences of Modernity, Stanford: Stanford University
         Press.
Giddens, Anthony (1991) Modernity and Self-Identity. Self and Society in the Late Modern
         Age, Cambridge: Polity Press.
Gilardi, Fabrizio (2008) Delegation in the Regulatory State. Independent Regulatory Agen-
         cies in Western Europe, Cheltenham: Edward Elgar.
Gilardi, Fabrizio en Martino Maggetti (2010) ‘The independence of regulatory authorities’,
         in David Levi-Faur (red.) Handbook of Regulation, Cheltenham: Edward Elgar.
Goodijk, Rienk (2012) Falend toezicht in semipublieke organisaties? Zoeken naar verklarin-
         gen, Assen: Van Gorcum.
Graaf, H. van de en R. Hoppe (1989) Beleid en politiek. Een inleiding tot de beleidsweten-
         schap en de beleidskunde, Muiderberg: Coutinho.
Grimmelikhuijsen, Stephan (2012) ‘De politiek van transparantie’, Openbaar bestuur 22, 11:
         20-23.
Groenleer, Martijn (2009) The autonomy of European Union agencies: a comparative study
         of institutional development, Delft: Eburon.
Groenleer, Martijn (2012) ‘Europese agentschappen in de praktijk: de strijd om autonomie
         en de paradox van samenwerking’, Bestuurskunde 21, 3: 31-41.
Groothuis, Margriet, Aloys Wijngaards en Ashraf Khan (2013) ‘Board Evaluations’, in
         A.J. Kellerman et al. (red.) Financial Supervision in the 21st Century, Heidelberg:
         Springer.
Guba E. en Y. Lincoln (1989) Fourth Generation Evaluation, Newbury Park, ca: Sage
         Publications.
Gunningham, Neil en Peter Grabosky (1998) Smart Regulation. Designing environmental
         policy, Oxford: Oxford University Press.
Gunninham, N. (2010) ‘Enforcement and compliance strategies’, in R. Baldwin, M.E. Cave
         and M. Lodge (red.) The Oxford Handbook of Regulation Oxford: Oxford Univer-
         sity Press.
Gunningham, Neil (2011) ‘Strategizing compliance and enforcement: responsive regulation
         and beyond’, in Christine Parker, Vibeke Lehmann Nielsen (red.), Explaining
         Compliance, Business Responses to Regulation, Cheltenham: Edward Elgar.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 167 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 168 ======================================================================

<pre>                                                                                 literatuur    167
Gunsteren, Herman R. van (1976) The Quest for Control. A critique of the rational-central-
         rule approach in public affairs, Londen: Wiley.
Habermas, Jürgen (1989) De nieuwe onoverzichtelijkheid en andere opstellen, Amster-
         dam/Meppel: Boom.
Hajer, Maarten (2011) De energieke samenleving. Op zoek naar een sturingsfilosofie voor
         een schone economie, Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving.
Haldane, Andrew G. (2012) The Dog and the Frisbee, Londen: Bank of England.
Hallsworth, Michael (2011) System Stewardship. The future of policy making? Londen: Insti-
         tute for Government.
Hanretty, C., P. Larouche en A. Reindl (2012) Independence, accountability and perceived
         quality of regulators, Brussels: Centre on Regulation in Europe (cerre).
Havinga, Tetty en Frans van Waarden (2013) Veilig voedsel: toezicht toevertrouwen?
         Webpublicatie nr. 70, Den Haag: wrr.
Hazeu, C.A. (2011) Vertrouwelijkheid en democratie. Over de verantwoordingsrelatie tussen
         De Nederlandsche Bank, de Minister van Financiën en de Tweede Kamer, Delft:
         Bureau voor Institutioneel-Economisch Onderzoek en Advies.
Helderman, J.-K. en M.E. Honingh (2009) Systeemtoezicht. Een onderzoek naar de condities
         en werking van systeemtoezicht in zes sectoren, Den Haag: wodc.
Hendriks, Frank (2012) Democratie onder druk. Over de uitdaging van de stemmingen-
         democratie, Amsterdam: Van Gennep.
High-level Expert Group Liikanen (2012) Final Report on Reforming the Structure of the eu
         Banking Sector, Brussel.
Hilbers, P.L.C. et al. (2012) ‘Effectmeting in het toezicht op de financiële sector’, Tijdschrift
         voor Toezicht 3, 2: 38-49.
Hood, Christopher C. (1983) The Tools of Government, Londen: MacMillan.
Hout, F.A.G., E.D. Nienhuis, P.B.M. Robben, B.J.M. Frederiks, J. Legemaate (2010)
         ‘Supervision by the Dutch Healthcare Inspectorate’, European Journal of Health
         Law 17: 347-360.
Huisman, W. en A. Beukelman (2007) Invloeden op regelnaleving door bedrijven: inzichten
         uit wetenschappelijk onderzoek, Den Haag: Boom Juridische uitgevers.
Huisman, Pieter en Frans de Vijlder (2012) Sectorstudie toezicht hoger onderwijs, Web-
         publicatie nr. 64, Den Haag: wrr.
Inspectie voor de Gezondheidszorg (2009) Staat van de gezondheidszorg 2009. De vrij-
         blijvendheid voorbij: Sturen en toezichthouden op kwaliteit en veiligheid in de zorg,
         Den Haag: igz.
Inspectie voor de Gezondheidszorg (2011) Toezichtkader Bestuurlijke verantwoordelijkheid
         voor kwaliteit en veiligheid, Utrecht: igz.
Inspectie voor de Gezondheidszorg (2012) Staat van de gezondheidszorg 2012. Preventie in
         de curatieve en langdurige zorg: noodzaak voor kwetsbare groepen. Utrecht: igz.
Inspectie Leefomgeving en Transport (2012) Staat van de transportveiligheid 2011, Den
         Haag: Ministerie van Infrastructuur en Milieu.
Inspectie Leefomgeving en Transport (2012) Meerjarenplan 2012-2016, Den Haag: ilt.
Inspectie Leefomgeving en Transport (2012) Staat van de transportveiligheid 2011, Den Haag.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 168 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 169 ======================================================================

<pre>168   toezien op publieke belangen
Inspectie van het Onderwijs (2010) Risicogericht toezicht beoordeeld. Evaluatie van de
         theorie en praktijk van het onderwijstoezicht, Utrecht: ivho.
Inspectie van het Onderwijs (2011) Selectief en slagvaardig. Werken met de wot (2000-
         2010), Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2013) De staat van het onderwijs. Hoofdlijnen uit het Onder-
         wijsverslag 2011/2012, Utrecht.
Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2011) Jaarverslag, Utrecht: Inspectie
         szw.
Inspectieraad (2005) Leidraad effectmeting bij Inspecties, Den Haag: Inspectieraad.
Inspectieraad (2007) Werkprogramma 2008 Meer effect, minder last. Bijlage 1 bij Tweede
         Kamer 2007-2008, 31 201, nr. 25.
Inspectieraad (2009) Voortgangsrapportage Programma Vernieuwing Toezicht. Tweede
         Kamer 2008-2009 31701, nr. 11.
Inspectieraad (2009) Voortgangsrapportage Programma Vernieuwing Toezicht Voorjaar
         2009. Tweede Kamer 2008-2009 31701, nr. 18.
Inspectieraad (2009) Voortgangsrapportage Programma Vernieuwing Toezicht Najaar 2009.
         Tweede Kamer 2009-2010, 32124, nr. 8.
Inspectieraad (2011) Verslag Programma Vernieuwing Toezicht 2007-2012. Tevens Jaar-
         verslag 2010. Den Haag: Inspectieraad.
Inspectieraad (2011) Meerjarenprogramma Samenwerkende Rijksinspecties 2011-2014,
         Den Haag: Inspectieraad.
Inspectieraad (2011) De waarde van toezicht. Bouwstenen voor de Kaderstellende Visie op
         Toezicht, Den Haag.
Inspectieraad (2012) Werkprogramma Samenwerkende Rijksinspecties 2012 , Den Haag:
         Inspectieraad.
Interdepartementaal Overlegorgaan Financieel Economische Zaken (iofez) (2004)
         Eindrapport vbtb evaluatie. Lessen uit de praktijk, Den Haag: iofez.
Keane, John (2009) The Life and Death of Democracy, Londen: Simon en Schuster.
Kellermann, Joanne (2013) Toespraak op Dag van de Wetgeving, 14 maart.
Kemp R., J. van Sinderen, M. Mulder, K. Borkent, J. Cordeweners en D. Leliefeld (2012)
         Outcome van nma-optreden. Resultaten voor 2011, nma Working Papers nr. 7,
         Den Haag: nma.
Kemp R., M. Mulder en J. van Sinderen (2010), Outcome van nma-optreden, nma Working
         Papers nr. 1, Den Haag: nma.
Klerks, M.C.J.L en P.B.M. Robben (2012) ‘De inspecteur over de effecten van het toezicht.
         Een onderzoek onder de inspecteurs van twaalf rijksinspecties’, Tijdschrift voor
         Toezicht 3, 3: 19-30.
Knaap P. van der (2006) ‘Responsive Evaluation and Performance Management’,
         Evaluation 2006, 3, p. 278-293.
Knaap, P. van der (2012) ‘Toezicht en effectmeting: zinvol bijdragen aan naleving
         en maatschappelijke doelen’, Tijdschrift voor Toezicht 3, 2: 94-96.
Knottnerus, J.A. (2002) The Evidence Base of Clinical Diagnosis, Londen: bmj
         Publishers.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 169 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 170 ======================================================================

<pre>                                                                               literatuur  169
Kovacic, W.E. (2006) ‘Using ex post evaluations to improve the performance of competi-
         tion policy authorities’, Journal of Corporation Law, 31, 2: 503-547.
kwink Groep, tu Delft (2010) Evaluatie van de Raad van Bestuur van de Nederlandse
         Mededingingsautoriteit (nma), aangeboden aan de Tweede Kamer bij brief van de
         minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie van 6 oktober 2011,
         Tweede Kamer 2011-2012, 24 036, nr. 377.
kwink, Erasmus Universiteit Rotterdam en tu Delft (2011) Evaluatie Consumenten-
         autoriteit op de grond van de Whc. Eindrapport, (aangeboden aan de Tweede
         Kamer bij brief van de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie
         van 28 oktober 2011, Tweede Kamer 2011-2012, 33070, nr. 1.
Lavrijssen, S. en L. Hancher (2006) ‘De rol van de netwerken van nationale mededingings-
         toezichthouders bij de bevordering van good governance in de Europese Unie’,
         blz. 87-134 in Rob van Gestel en Philip Eijlander (red.), Domeinconflicten tussen
         Europees en nationaal toezicht, Den Haag: Boom Juridische uitgevers.
Lavrijssen, Saskia en Annetje Ottow (2012) ‘Independent Supervisory Authorities:
         A Fragile Concept’, Legal Issues of Economic Integration 39, 4: 419-446.
Leeuw, Frans L. (2008) Gedragsmechanismen achter overheidsinterventies en rechtsregels,
         Maastricht: Maastricht University.
Levi-Faur, David (red.) (2011) Handbook on the Politics of Regulation, Cheltenham, Edward
         Elgar.
Loo, van der H. en W. van Rijen (1997) Paradoxen van modernisering. Een sociaal-weten-
         schappelijke benadering, Bussum: Coutinho.
Luginbuhl , R., D. Webbink en I. de Wolf (2009) ‘Do inspections improve primary school
         performance?’, Educational Evaluation and Policy Analysis, 31: 221-237.
Majone, G. (2005) ‘Strategy and Structure: The Political Economy of Agency Independence
         and Accountability’, blz. 126-156 in oecd, Designing Independent and Accountable
         Regulatory Authorities for High Quality Regulation. Proceedings of an Expert
         Meeting, Londen: oecd.
Markttoezichthoudersberaad (2011) Effectief markttoezicht. Inbreng van Markttoezichthou-
         dersberaad voor de herziening van de Kaderstellende Visie op Toezicht (kvot iii),
         5 september.
Mascini, P. en E. van Wijk (2011) ‘Responsive regulation bij de Voedsel en Warenautoriteit.
         Een empirisch onderzoek naar de theoretische veronderstellingen’, blz. 61-66 in
         Handhaving en gedrag. Achtergronden van regelnaleving, Utrecht: Centrum voor
         Criminaliteitspreventie en Veiligheid.
Meijer, Koos en Herman Jansen (2012) De laatste schakel. Denkers en doeners over de
         complexiteit van toezicht en handhaving, Eindhoven: Pepijn.
Mein, A. (2009) Toezicht door private partijen: panacee voor alle kwalen? Rotterdam:
         Erasmus Instituut Toezicht en Compliance.
Mertens, F. (2006) Toezicht in een polycentrische samenleving, Delft: Technische Univer-
         siteit.
Mertens, F. (2006) ‘Toezicht door inspecties’, blz. 265-301 in F.C.M.A. Michiels en E.R.
         Muller (red.) Handhaving. Bestuurlijk handhaven in Nederland, Deventer: Kluwer.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 170 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 171 ======================================================================

<pre>170  toezien op publieke belangen
Mertens, Ferdinand (2009) De regulerende staat. Ontwikkeling van het toezicht door Inspec-
         ties, Den Haag: Nederlandse School voor Openbaar Bestuur.
Mertens, Ferdinand (2011) Inspecteren. Toezicht door inspecties, Den Haag: Sdu.
Mertens, F. (2012) ‘Effectiviteit van toezicht’, Tijdschrift voor Toezicht, 3, 2: 96-98.
Mertens, F. en Pierre Spaninks (2013) De inspecteur-generaal. Leidinggeven aan toezicht,
         Den Haag: Inspectieraad.
Meyenfeldt L. von, C. Schrijvershof en P. Wilms (2008) Tussenevaluatie beleidsdoorlich-
         ting, Den Haag: ape.
Michiels F.C.M.A. en E.R. Muller (red.) (2006) Handhaving. Bestuurlijk handhaven in
         Nederland, Deventer: Kluwer.
Minderman, Goos (2012) Waar is de raad van toezicht? Den Haag: Boom Lemma.
Ministerie van Algemene Zaken (2007) Bijlage bij brief aanbieding notitie sg-overleg
         De verkokering voorbij (Tweede Kamer, vergaderjaar 2006-2007.
Ministerie van Binnenlandse Zaken (1997) Rapportage doorlichting zelfstandige bestuurs-
         organen, Den Haag.
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2001) Kaderstellende visie op
         toezicht (tevens kabinetsstandpunt op het rapport van de Ambtelijke Commissie
         Toezicht), Tweede Kamer 2000-2001, 27 831, nr. 1.
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2003) Kabinetsvisie en actie-
         programma ‘Andere Overheid’, Tweede Kamer 2003-2004, 29 362, nr.1.
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2005) Minder last, meer effect.
         Zes principes van goed toezicht (Tweede Kaderstellende visie op toezicht),
         Tweede Kamer 2005-2006, 27 831, nr. 15.
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2005) Reactie op de werkgroep
         Kohnstamm, Tweede Kamer 2004-2005, 25 268, nr. 20.
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2005) Zelfstandige bestuurs-
         organen, Tweede Kamer 2004-2005, 25 268, nr. 20.
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2006) Kabinetsreactie op de
         tweede motie Aptroot (3 september).
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2007) Nota Vernieuwing Rijks-
         dienst, Tweede Kamer 2007-2008, 31 201, nr. 3.
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2008) Hoofdlijnen Programma
         Vernieuwing Toezicht, Tweede Kamer 2007-2008, 31 201 nr. 25.
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2010) Brief over de evaluatie
         van de Inspectieraad, Tweede Kamer 2009-2010, 32 124 nr. 8.
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2011) Stand van zaken
         Compacte Rijksdienst, Tweede Kamer 2011-2012, 31 490, nr. 80.
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2011) De staat van het rijks-
         toezicht 2011 (interne ambtelijke notitie).
Ministerie van Economische Zaken (2003) Kabinetsstandpunt ‘Certificatie en accreditatie
         in het kader van het overheidsbeleid’.
Ministerie van Economische Zaken (2004) Visie op marktoezicht, Tweede Kamer 2003-
         2004, 29 200 xiii, nr. 50.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 171 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 172 ======================================================================

<pre>                                                                                literatuur 171
Ministerie van Economische Zaken (2009) Kamerbrief Evaluatie opta en inrichting van het
        toezicht op de markten voor elektronische communicatie en media, 21 december, p. 5.
Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (2011) Vernieuwing van de
        Rijksdienst. Deel 1: Visie op markttoezicht op de niet-financiële markten, Tweede
        Kamer 2010-2011, 31 490, nr. 55.
Ministerie van Financiën (2010) Aanbieding rapport commissie dsb Bank, Tweede Kamer
        2009-2010, 32 432, nr. 1.
Ministerie van Financiën (2010) Plan van aanpak cultuurverandering toezicht dnb, Tweede
        Kamer 2009-2010, 32 432, nr. 5.
Ministerie van Financiën (2011) Wet versterking governance van de Nederlandsche Bank
        en Autoriteit Financiële Markten, Tweede Kamer 2010-2011, 32 782, nrs. 1-4.
Ministerie van Financiën (2011) Toezicht op afstand, Tweede Kamer 2010-2011, 32 648, nr. 1.
Ministerie van Financiën (2012) Wet -en regelgeving financiële markten, Tweede Kamer
        2012-2013, 32 545, nr. 10.
Ministerie van Financiën (2013) Beantwoording Kamervragen horizontaal toezicht, 6 maart.
Ministerie van Infrastructuur en Milieu (2013) Kamerbrief over meebetalen aan toezicht
        door majeure risico-bedrijven, 12 juni 2013.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2000) Naar een stimulerend toezicht.
        Vervolg op de beleidsnota ‘Variëteit en Waarborg’, reactie bij het advies van de
        Onderwijsraad ‘Deugdelijk Toezicht’, Den Haag.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2013) Kamerbrief Versterking bestuurs-
        kracht onderwijs, 19 april.
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2007) Convenanten: maatwerk in
        Arbeidsomstandigheden. Evaluatie van het beleidsprogramma arboconvenanten
        Nieuwe Stijl 1999-2007, Den Haag.
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (1997) Toezicht op het beleidsterrein
        van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Tweede Kamer 1996-1997, 25 308, nr. 1
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (2009) Onderzoek van het csz naar
        Philadelphia Zorg, Tweede Kamer 2008-2009, 37 000 xvi, nr. 112.
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (2010) Reactie op Commissie Van Dijk
        over aanpak Q-koorts, 26 november.
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (2012) Brief aan de Tweede Kamer over
        toezicht op de gezondheidszorg door de igz, 17 januari 2012, Tweede Kamer 2011-
        2012, 33 000 xvi, nr. 100.
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (2013) Brief aan de Tweede Kamer.
        Kabinetsreactie onderzoeksrapporten igz, 15 februari 2013.
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (2013) Kamerbrief Betreft Tuchtrecht en
        casus voormalig neuroloog Jansen Steur, 22 januari.
Montfort, C. van (2010) ‘Ontwikkelingen in toezicht en verantwoording bij instellingen
        op afstand. Een terugblik en een blik in de toekomst’, Tijdschrift voor Toezicht,
        1, 1: 6-20.
Montfort, C. van (2011) ‘De nieuwe strengheid’, Compliance en Toezicht, 12: 2-5.
Moor-van Vugt, A.J.C. de (2011) ‘Netwerken en de europeanisering van het toezicht’, sew
</pre>

====================================================================== Einde pagina 172 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 173 ======================================================================

<pre>172   toezien op publieke belangen
         Tijdschrift voor Europees en economisch recht, 59, 3: 94-102.
Moore M.H. (2003) ‘The Public Value Scorecard: A rejoinder and an alternative to Strategic
         performance measurement and management’ in Robert Kaplan, Non-profit
         organizations’, Cambridge, ma: Harvard University.
Murphy, K. (2004) ‘The role of trust in nurturing compliance. A study of accused tax
         avoiders’, Law and Human Behavior, 28, 2: 187-209.
Murphy, K., T. Tyler en A. Curtis (2009) ‘Nurturing regulatory compliance. Is procedural
         justice effective when people question the legitimacy of the law? Regulation &
         Governance, 3: 1-26.
Nationale ombudsman (2012) Geen gehoor bij de igz. Signalen over de Inspectie voor de
         Gezondheidszorg, Den Haag: De Nationale ombudsman.
Nederlandse Zorgautoriteit (2011) Jaarrapportage Signaaltoezicht: ondernomen acties en
         cijfers 2010, Utrecht: nza.
Niezen-Van der Zwet, M., F. Neefjes en R. Bal (2011) Leren van toezicht: over effectiviteit
         van Thematisch Toezicht door de Inspectie voor de Gezondheidszorg, Rotterdam:
         Instituut Beleid en Management Gezondheidszorg.
Noordegraaf, Mirko en Bas de Wit (2012) Van maakbaar naar betekenisvol bestuur. Een
         achtergrondstudie naar (keten) governance en (nieuw) publiek management en
         de gevolgen voor toezicht en evaluatie, Webpublicatie nr. 63, Den Haag: wrr.
Noordegraaf, Mirko, Karin Geuijen en Albert Meijer (red.) (2011) Handboek publiek
         management, Den Haag: Boom Lemma.
Noordegraaf, M., Th. Schillemans en K. Yesilkagit (2012) Tussen autonomie en sturing.
         Organiseren van sturing en toezicht (in het onderwijs), Utrecht: Universiteit
         Utrecht /usbo Advies.
Nuijts, W. (2011) ‘Het dnb-toezicht op gedrag en cultuur’, Bank- en Effectenbedrijf 61, 9:
         14-18.
Olsen, J.P. (2006) ‘Maybe it’s time to rediscover bureaucracy’, Journal of Public Administra-
         tion Research and Theory 16, 1-24.
Onderwijsraad (2013) Publieke belangen dienen. Naar bestuurlijk evenwicht tussen overheid
         en onderwijsinstellingen, Den Haag.
Ostrom, Elinor (1990) Governing the Commons. The Evolution of Institutions for Collective
         Action, Cambridge: Cambridge University Press.
Ottow, A.T. (2011) ‘De toezicht Bermudadriehoek’, Tijdschrift voor Toezicht 2, 4: 48-50.
Ottow, A.T. en S.A.C.M. Lavrijssen (2011) ‘Het Europese recht als hoeder van de onafhan-
         kelijkheid van nationale toezichthouders’, Tijdschrift voor Toezicht, 2, 3: 34-50.
Ottow, A.T. (2011) ‘Europeanisering van het markttoezicht’, sew Tijdschrift voor Europees
         en economisch recht 1: 3-17.
Palmer, John en Caroline Cerruti (2009) ‘Is there a need to rethink the supervisory process?’
         International Conference ‘Reforming Financial Regulation and Supervision: Going
         Back to Basics’, Madrid.
Parker, C. en V. Lehmann Nielsen red. (2011) Explaining Compliance: Business Responses to
         Regulation,Cheltenham: Edward Elgar.
Pawson, R. en Tilley, N. (1997) Realistic Evaluation, Londen: Sage.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 173 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 174 ======================================================================

<pre>                                                                                literatuur  173
Pelkmans, J. (2009) Marktwerking en algemeen belang in de Europese Unie, blz. 53-86 in:
           E. van Damme en M.P. Schinkel (red.), Marktwerking en Publieke Belangen,
           Koninklijke Vereniging voor de Staathuishoudkunde. Preadviezen.
Piena, J. en C. Christensen (2013) ‘Gedrag en cultuurtoezicht. dnb en afm boeken resultaat
           met toezicht op Gedrag en Cultuur’, blz. 251-266 in Jaarboek Compliance 2013,
           Waddinxveen: Nederlands Compliance Instituut.
Pierre, Jon en B. Guy Peters (2000) Governance, Politics and the State, Basingstoke:
           Macmillan.
Planbureau voor de Leefomgeving (2013) Wissels omzetten. Bouwstenen voor een robuust
           milieubeleid voor de 21e eeuw, Den Haag: pbl.
Pligt, J. van der, W. Koomen en F. van Harreveld (2007) Bestraffen, belonen en beïnvloeden;
           een gedragswetenschappelijk perspectief op handhaving, Den Haag: Boom.
Pollitt, Christopher en Geert Bouckaert (2011) Public Management Reform. A Comparative
           Analysis – New Public Management, Governance, and the Neo-Weberian State,
           Oxford: Oxford University Press.
Pro Facto (2010) Toezicht en effectmeting. Het kán! Researchsynthese van onderzoek naar de
           effectiviteit van toezichtsinterventies, Groningen: Pro Facto.
Raad voor Accreditatie (2012) Accreditatie kan bijdragen aan een compactere overheid,
           Utrecht.
Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (2013) Veiligheid bij Brzo-bedrijven, verant-
           woordelijkheid en daadkracht, Den Haag: rli.
Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (2011) Tegenkracht organiseren. Lessen uit de
           kredietcrisis, Den Haag: rmo.
Rathenau Instituut (2012) Beleid en het bewijsbeest. Een verkenning van verwachtingen en
           praktijken rond evidence based policy, Den Haag: Rathenau Instituut.
Regioplan (2012) Eindevaluatie Meerjarenprogramma Effecten van Toezicht, Amsterdam:
           Regioplan.
Regulation en Governance (2013) Special Issue: Twenty Years of Responsive Regulation:
           An Appreciation and Appraisal, March 7, 1: 1-151.
Rhodes, R. (1996) ‘The New Governance: Governing without Government’, Political
           Studies 44, 4: 652-667.
Ridder, J. de (1988) ‘Beleidsvoering door toezicht’, in A.F. Leemans et al. (red.) Handboek
           beleidsvoering overheid, Alphen aan den Rijn: Samson.
Rijksoverheid.nl (2013) Schippers bindt igz aan handhaving ‘geen afspraken zonder
           tuchtrecht’ nieuwsbericht, 22 januari.
Robben, P.B.M. (2010) Toezicht in een glazen huis. Effectiviteit van het toezicht op de
           kwaliteit van de gezondheidszorg, Rotterdam: Erasmus Universiteit Rotterdam.
Robben, Paul B.M., Roland Bal en Richard P.T.M. Grol (2012) Overheidstoezicht door
           de Inspectie voor de Gezondheidszorg, Webpublicatie nr. 62, Den Haag: wrr.
Rosanvallon, P. (2011) Democratic legitimacy: impartiality, reflexivity, proximity,
           Princeton, nj: Princeton University Press.
Rosanvallon, P. (2008) Counter-Democracy. Politics in an age of distrust, Cambridge:
           Cambridge University Press.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 174 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 175 ======================================================================

<pre>174    toezien op publieke belangen
Rouw R. (2011) Gevoel voor bewijs. Naar vloeiende verbindingen tussen kennis en beleid,
          Den Haag: nsob.
Ryan, R.M. en E.L. Deci (2000) ‘Self-determination theory and the facilitation of intrinsic
          motivation, social development, and well-being’, The American Psychologist,
          55, 1: 68-78.
Schilfgaarde P. van en J. Winter (2009) Van de bv en de nv, Deventer: Kluwer.
Schillemans T. (2010) ‘Onvoorspelbare verantwoording. Meervoudige verantwoording
          en de nieuwsmedia’, in H. Dijstelbloem, P. den Hoed, J.W. Holtslag en S. Schou-
          ten (red.) Het gezicht van de publieke zaak, Amsterdam: Amsterdam University
          Press.
Schol, M.J. en H.B. Winter (2012) Toezichthouder: beroep, professie of specialisatie? Studie
          naar de identiteit en professionalisering van de beroepsgroep, Groningen: Pro Facto.
Schön, D.A. en M. Rein (1994) Frame Reflection: toward the resolution of intractable policy
          controversies, New York, ny : BasicBooks.
Schuyt, Kees (2006) Steunberen van de samenleving, Amsterdam: Amsterdam University
          Press.
Sinderen, J. van (2012) ‘Marktwerking en toezicht: acm als toezichthouder’, Tijdschrift voor
          Openbare Financiën 44, 4: 281-288.
Six, F.E. (2010) ‘Vertrouwen in toezicht’, Tijdschrift voor Toezicht 1: 6-26.
Six, F.E. (2012) ‘Trust in Regulatory Relations’, Public Management Review 1-23.
Smolders, K.H.A., A.L den Ouden, W.A.H. Nugteren en G. van der Wal (2012) ‘Does public
          disclosure of quality indicators influence hospitals’ inclination to enhance
          results?’, International journal for quality in health care, 24, 2: 129-34.
Sociaal-Economische Raad (2010) Overheid én markt: Het resultaat telt! Voorbereiding
          bepalend voor succes, Den Haag: ser.
Sparrow, M. K. (2000) The Regulatory Craft. Controlling risks, solving problems, and
          managing compliance, Washington: Brookings.
Sparrow, M. K. (2008) The Character of Harms. Operational challenges in control,
          Cambridge: Cambridge University Press.
Staatstoezicht op de Mijnen (2013) Adviesbrief aan de minister van Economische Zaken over
          aardbevingen in de provincie Groningen, Den Haag, 22 januari.
Staatstoezicht op de Mijnen (2013) Aardbevingen in de provincie Groningen. Brief aan de
          minister van Economische Zaken, 22 januari.
Stake, R.E. (2004) Standards-based and responsive evaluation, Thousand Oaks: Sage.
Steenhuisen, B.M. en H.G. van der Voort (2012) ‘Schandalig! Te veel én te weinig toezicht.
          Narratieve analyse van het debat over de juiste hoeveelheid toezicht’, Tijdschrift
          voor Toezicht 3, 1: 7-21.
Stellinga, B. (2012) Dertig jaar privatisering, verzelfstandiging en marktwerking, Amster-
          dam: Amsterdam University Press.
Stigler, G. J. (1971) ‘The Theory of Economic Regulation’, The Bell Journal of Economics and
          Management Science 2, 1: 3-21.
Stout, H.D. (2013) ‘Van oude wetten, de dingen die voorbij gaan. Disconnectie van wetten
          ten gevolge van technische noviteiten’, Bestuurswetenschappen 67, 1: 55-74.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 175 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 176 ======================================================================

<pre>                                                                                  literatuur   175
Stout, Lynn (2011) Cultivating Conscience. How Good Laws Make Good People, Princeton:
          Princeton University Press.
Sunstein, Cass R. (2000) Legal Reasoning and Political Conflict, Oxford: Oxford University
          Press.
Swaan, Abram de (1982) ‘Uitgaansbeperking en uitgaansangst; over de verschuiving van
          bevelshuishouding naar onderhandelingshuishouding’, blz. 81-116 in Abram de
          Swaan, De mens is de mens een zorg. Opstellen 1971-1981, Amsterdam: Meulenhoff.
Thiel S. van en F. Leeuw (2002) ‘The performance paradox in the public sector’, Public
          Performance en Management Review 3: 267-281.
Tiemeijer, W.L., C.A. Thomas en H.M. Prast (red.) (2009) De menselijke beslisser. Over de
          psychologie van keuze en gedrag, Amsterdam: Amsterdam University Press.
Timmer, Wim (2011) Het doel wel gesteld. Een praktijkonderzoek naar de toepassing van
          doelregelgeving, Den Haag: Boom Juridische uitgevers.
Tol, J.H. van, I. Helsloot en F.J.H. Mertens (red.) (2011) Veiligheid boven alles? Essays over
          oorzaken en gevolgen van de risico-regelreflex, Den Haag: Boom Lemma.
Trappenburg, N. (2012) ‘Toezichthouder meer in gesprek. Marktautoriteiten zoals afm
          vinden boetes niet altijd meest effectief’, Het Financieele Dagblad, 21 september
          2012.
Tuijn, S.M., H. van den Bergh, P.B.M. Robben en F.J.G. Janssens (2009) ‘De relatie tussen
          normen en oordelen in het toezicht op de gezondheidszorg’, tsg Tijdschrift voor
          gezondheidswetenschappen 87, 6: 264-271.
Twist, M.J.W. van, (1994) Verbale vernieuwing. Aantekeningen over de kunst van bestuurs-
          kunde, ’s Gravenhage: vuga.
Twist, M.J.W. van, E.H. Klijn en M. van der Steen (2013) Over hijgerigheid en lange adem.
          Een verkenning van de relatie tussen toezicht en media Webpublicatie nr. 67 Den
          Haag: wrr.
Tyler, Tom R. (2006) Why People Obey the Law, Princeton: Princeton University Press.
Uitermark, Justus, Amy-Jane Gielen en Marcel Ham (red.) (2012) Wat werkt nu werkelijk?
          Politiek en praktijk van sociale interventies, Amsterdam: Van Gennep.
Veld, R.J. in ’t (2010) ‘Towards Knowledge Democracy’, blz. 1-11 in R.J. In ’t Veld (red.)
          Knowledge Democracy. Consequences for Science, Politics, and Media, Heidelberg:
          Springer.
Velders, Rob (2011) Introductie in toezicht en handhaving, Den Haag: Boom Lemma.
Veltrop, D.B. (2012) On Board(s): studying boards of directors as human decision making
          groups, Groningen, Rijksuniversiteit.
Verhoest, Koen, Sandra van Thiel, Geert Bouckaert en Per Laegreid (red.) (2012) Govern-
          ment Agencies. Practices and lessons from 30 countries, Basingstoke: Palgrave
          Macmillan.
Vibert, Frank (2007) The Rise of the Unelected. Democracy and the New Separation of
          Powers, Cambridge: Cambridge University Press.
Vickers Commission (2011) Final report, Londen: Independent Commission on Banking.
Vinzant, Janet Coble en Lane Crothers (1998) Street-Level Leadership. Discretion en Legiti-
          macy in Front-Line Public Service, Washington: Georgetown University Press.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 176 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 177 ======================================================================

<pre>176   toezien op publieke belangen
Waarden, F. van (2006) ‘Werk in een wantrouwende wereld. Omvang en oorzaken van een
         uitdijende controle-industrie’, b&m 33, 4: 232-252.
Waldron, Jeremy (1999) The Dignity of Legislation, Cambridge: Cambridge University
         Press.
Welp P. (2012) ‘Effectiviteit van toezicht: tijd voor responsive evaluation’, Tijdschrift voor
         Toezicht 3, 2: 7-22.
Werkgroep Kohnstamm (Werkgroep Verzelfstandigde organisaties op Rijksniveau) (2004)
         Een herkenbare staat: investeren in de overheid, Den Haag: Interdepartementaal
         Beleidsonderzoek.
Werkgroep Visser (1997) Zicht op toezicht, in Marktwerking, deregulering en wetgevings-
         kwaliteit, Tweede Kamer 1997-1998 24 036, nr. 73.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2000) Het borgen van publiek belang,
         Den Haag: Sdu.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2002) De toekomst van de nationale
         rechtsstaat, Den Haag: Sdu.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2004) Bewijzen van goede dienstver-
         lening, Amsterdam: Amsterdam University Press.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2006) Lerende overheid. Een pleidooi
         voor probleemgerichte politiek, Amsterdam: Amsterdam University Press.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2008) Onzekere veiligheid. Verantwoor-
         delijkheden rond fysieke veiligheid, Amsterdam: Amsterdam University Press.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2011) Evenwichtskunst. Over de verde-
         ling van verantwoordelijkheid voor fysieke veiligheid, Den Haag: wrr.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2012) Publieke zaken in de marktsamen-
         leving, Amsterdam: Amsterdam University Press.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2012) Vertrouwen in burgers, Amster-
         dam: Amsterdam University Press.
Willemsen F. en F. Leeuw (2007) ‘Maatschappelijke effecten van toezicht en inspectie.
         Effectevaluaties uit de praktijk’, blz. 149-165 in F. Leeuw, J.S. Kersenboom en
         R. Elte (red.), Turven, tellen, toetsen. Over toezicht, inspectie, handhaving en evalu-
         atie en hun maatschappelijke betekenis in Nederland, Den Haag: Boom Juridische
         uitgevers, p. 149-165.
Willke, Helmut (1997) Supervision des Staates, Frankfurt am Main: Suhrkamp.
Winter, H.B. (2010) Zicht op toezicht? Over de meerwaarde van toezicht in de risicosamen-
         leving, Groningen: Rijksuniversiteit Groningen.
Yesilkagit, K. (2009) Inspecties, in Mark Bovens en Thomas Schillemans (red.) Handboek
         publieke verantwoording, Den Haag: Lemma.
ZonMw (2011) Programma Effectief Toezicht. Programmatekst, Den Haag: ZonMw.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 177 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 178 ======================================================================

<pre>                                                                                       177
bijlage: lijst van gesproken personen
Functieaanduidingen op moment van interview
Maud Adriaansen, senior onderzoeker, Universiteit van Amsterdam
Ben Ale, hoogleraar veiligheid en rampenbestrijding, Technische Universiteit Delft
Wouter Algera, juridische dienst, Nederlandse Mededingingsautoriteit
Colette Alma-Zeestraten, directeur, Vereniging van de Nederlandse Chemische Industrie
Jacqueline Baardman, adjunct-directeur, Nederlandse Patiënten Consumenten Federatie
Rick van Baaren, hoogleraar, Radboud Universiteit Nijmegen
Barbara Baarsma, directeur, seo
Roland Bal, directeur, Erasmus Medisch Centrum
Henk Barink, interim manager, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Gabriëlla Bekman, directeur, Bureau Nationale Ombudsman
Harald Benink, hoogleraar financiering en bankwezen, Universiteit van Tilburg
Peter van Bergeijk, hoogleraar internationale economie en macro-economie, Erasmus
   Universiteit Rotterdam
Paul de Bijl, hoofd sector marktordening, Centraal Planbureau
Jorik van Bijlert, senior consultant, Centrum Criminaliteitspreventie Veiligheid
Hannah Blok, medewerker Consumentenvoorlichting, Autoriteit Financiële Markten
Bob Boelema, strategie en internationale aangelegenheden, Consumentenautoriteit
Jan Born, journalist, Eén Vandaag
Gertjan Bos, hoofd Inspectie, Inspectie Openbare Orde en Veiligheid
Jan van den Bos, inspecteur-generaal, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegen-
   heid
Kees van den Bos, hoogleraar sociale psychologie, Universiteit Utrecht
Bram Bouwens, coördinator contractresearch, Universiteit Utrecht
Lars van de Braak, clusterhoofd mededinging, Ministerie van Economische Zaken
Martin de Bree, directeur, Next Step Management B.V.
Alex Brenninkmeijer, Nationale Ombudsman, Bureau Nationale Ombudsman
Han van den Broek, senior coördinerend beleidsmedewerker, Ministerie van Binnen-
   landse Zaken en Koninkrijksrelaties
Petra van den Broek, senior adviseur/programmamanager, Bureau Inspectieraad
Stijn van den Broek, clustermanager, directie Mededinging, Nederlandse Mededingings-
   autoriteit
Hans de Bruijn, hoogleraar bestuurskunde, Technische Universiteit Delft
Meindert Brunia, directeur, Brunia Compliance Consultancy
Elly de Bruyn Prince-van Spek, tekstschrijver, Inspectie voor de Gezondheidszorg
Bernadette van Buchem, directeur, Consumentenautoriteit
Jeroen Buckens, projectleider certificering, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegen-
   heid
Chris Buijink, secretaris-generaal, Ministerie van Economische Zaken
</pre>

====================================================================== Einde pagina 178 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 179 ======================================================================

<pre>178    toezien op publieke belangen
Jeroen Capiau, European Competition Network, directorate-general for Competition,
    Europese Commissie
Martin Cave, plv voorzitter, Competition Commission (Verenigd Koninkrijk)
Paul Cavelaars, afdelingshoofd toezicht strategie, De Nederlandsche Bank
Janine Clement, senior beleidsmedewerker, Ministerie van Binnenlandse Zaken en
    Koninkrijksrelaties
Wiepkje Colijn, beleidsmedewerker, Nederlandse Brood en Banketbakkers Onder ne-
    mersvereniging
Bart Combée, directeur, Consumentenbond
Jacqueline Conemans, senior beleidsmedewerker, Ministerie van Binnenlandse Zaken
    en Koninkrijksrelaties
Jan Coolen, directeur, Zorgondersteuning Cordaan
Jean Crombach, technisch directeur, Kwaliteits Controle Bureau
Joost Cuijpers, senior beleidsmedewerker, Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Eric van Damme, hoogleraar economie, Universiteit van Tilburg
Joost Dankers, coördinator contractresearch, Universiteit van Utrecht
Herbert Dekkers, teamleider milieubeheer, Milieudienst IJmond
Adriaan Denkers, universitair hoofddocent, Vrije Universiteit Amsterdam
Ronnie van Diemen-Steenvoorde, inspecteur-generaal, Ministerie van Volksgezond-
    heid, Welzijn en Sport
Paul van Dijk, hoofd communicatie, Autoriteit Financiële Markten
Theon van Dijk, economisch adviseur, Lexonomics
Arthur Docters van Leeuwen, senior research fellow, Nederlandse School voor Open-
    baar Bestuur
Robert van Dorp, coördinerend specialistisch adviseur, Ministerie van Infrastructuur
    en Milieu
Theo Douma, lid college van bestuur, roc Nijmegen
Michaela Drahos, secretaris commissie mededinging en ordening, Sociaal Economische
    Raad
Berend Jan Drijber, advocaat Europees recht en mededingingsrecht, Pels Rijcken en
    Droogleever Fortuijn
Marina Dujmovic, medewerker, Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit
Michel van Eeten, hoogleraar, Technische Universiteit Delft
Philip Eijlander, rector magnificus, Universiteit van Tilburg
Judith van Erp, universitair hoofddocent criminologie, Erasmus Universiteit Rotterdam
Amalia Fletcher, chief economist, Office of Fair Trading (Verenigd Koninkrijk)
Chris Fonteijn, voorzitter raad van bestuur, Nederlandse Mededingingsautoriteit
Paul Frencken, directeur, College Bescherming Persoonsgegevens
Veronique Frinking, strategisch adviseur, Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en
    Sport
Carmen Garau, hoofd afdeling enforcement, directorate-general health and consumers,
    Europese Commissie
Ronald Gerritse, bestuursvoorzitter, Autoriteit Financiële Markten
</pre>

====================================================================== Einde pagina 179 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 180 ======================================================================

<pre>                                                            lijst van gesproken personen 179
Rienk Goodijk, senior adviseur gitp, hoogleraar Universiteit van Tilburg
Hester Goosensen, projectleider, Centrum Criminaliteitspreventie Veiligheid
Clive Gordon, hoofd conduct specialists department, Financial Services Authority
   (Verenigd Koninkrijk)
Sjoerd Goslinga, senior onderzoeker, Belastingdienst Utrecht
Lodewijk van der Grinten, directeur, Koninklijke Horeca Nederland
Martijn Groenleer, universitair docent bestuurskunde, Technische Universiteit Delft
Richard Grol, hoogleraar kwaliteit van zorg, Radboud Universiteit Nijmegen
Marga Groothuis, universitair docent, Universiteit Leiden
Wendy Haasnoot, communicatiemedewerker, Autoriteit Financiële Markten
Wim van Harten, lid raad van bestuur, Nederlands Kanker Instituut
Tetty Havinga, universitair hoofddocent rechtssociologie, Radboud Universiteit
   Nijmegen
Inge van der Heul, stafmedewerker, Onderwijsraad
Jan van den Heuvel, directeur, Decentrale Milieudienst Rijnmond
Paul den Hoed, senior wetenschappelijk medewerker, wrr
Freek Hoek, specialist, Algemene Rekenkamer
Jan-Willem Holtslag, raadslid, wrr
Jos Holtus, senior beleidsadviseur, Ministerie van Economische Zaken
Eitel Homan, lid raad van bestuur, Nederlandse Zorgautoriteit
Johan Huijser, senior programmamedewerker, Ministerie van Binnenlandse Zaken en
   Koninkrijksrelaties
Pieter Huisman, hoogleraar onderwijsrecht, Erasmus Universiteit Rotterdam
Harry van Hulsteijn, internist, Bernhoven ziekenhuis
Evert-Jan Hummelen, plv. afdelingshoofd consumenten, nummers en bestuur, opta
René Jansen, bestuursadviseur, Twynstra Gudde
Dirk Janssen, hoofd toezicht en plv directeur, Consumentenautoriteit
Frans Janssen, beleidsmedewerker, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegen-
   heid
Ate Jelsma, veterinair inspecteur, Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit
Jan de Jong, inspecteur-generaal, Staatstoezicht op de Mijnen
Mark de Jong, lid college, opta
Joost Jonker, onderzoeker, Universiteit Utrecht
Martine Kampman, adviseur, Federatie Nederlandse Levensmiddelen Industrie
Johan Keetelaar, directeur markten, opta
Myra Keizer, stafmedewerker, Onderwijsraad
Martijn de Keizer, projectleider, Nederlandse Zorgautoriteit
Jeroen Kerseboom, sectormanager, Algemene Rekenkamer
Jacob Kievit, hoogleraar, Leids Universitair Medisch Centrum
Fred de Klerk, plv. hoofd veterinair inspecteur, Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit
Cees Klinkenberg, teamleider, Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit
Erik-Hans Klijn, hoogleraar bestuurskunde, Erasmus Universiteit Rotterdam
Maarten Klijn, bestuursondersteuning, opta
</pre>

====================================================================== Einde pagina 180 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 181 ======================================================================

<pre>180   toezien op publieke belangen
Peter van der Knaap, directeur, Algemene Rekenkamer
Tony Koeleman, partner, Mission Matters
Jacob Kohnstamm, voorzitter, College Bescherming Persoonsgegevens
Wim Komrij, plv. directeur toezicht en handhaving, Nederlandse Zorgautoriteit
Marianne Kracht, bestuursondersteuning, opta
Daan Kromhout, vice-voorzitter, Gezondheidsraad
Edwin Lakerveld, lid managementteam, Inspectie Verkeer en Waterstaat
Saskia Lavrijssen, hoogleraar consument en energie, Universiteit van Amsterdam
Patricia Leentvaar, communicatieadviseur digitale media, Inspectie Gezondheidszorg
Frans Leeuw, directeur wodc, Ministerie van Veiligheid en Justitie
Erik van Leeuwen, juridische dienst, Nederlandse Mededingingsautoriteit
Paul Lugard, universitair docent, Universiteit van Tilburg
Cees Maas, coördinerend specialistisch adviseur, Nederlandse Voedsel- en Waren-
   autoriteit
Loes de Maat, directeur toezicht en handhaving, Nederlandse Zorgautoriteit
Martine Meijers, projectleider, Vereniging Nederlandse Gemeenten
Michael Mekel, adviseur, Raad voor het Openbaar Bestuur
Marcel Mengelers, senior wetenschappelijk medewerker, Ministerie van Volksgezond-
   heid, Welzijn en Sport
Margo van Mens, senior beleidsmedewerker, Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn
   en Sport
Ferdinand Mertens, hoogleraar toezicht, Technische Universiteit Delft
Guido Mol, operationeel manager, Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit
Cees Molenaars, hoofd organisatiestrategie, staf en communicatie, knmi
Cor van Montfort, sectormanager, Algemene Rekenkamer
Machiel Mulder, plv. chief economist, Nederlandse Mededingingsautoriteit
Sibolt Mulder, senior consultant, tns-nipo
Erwin Muller, raadslid, Onderzoeksraad voor de Veiligheid
Cees van Mullem, directeur, Verispect
Hubert Noteborn, hoofd afdeling integrale risicobeoordeling, Nederlandse Voedsel- en
   Warenautoriteit
Siùn O’Keeffe, strategie en communicatie, Nederlandse Mededingingsautoriteit
Andries Oldenkamp, coördinerend specialistisch adviseur, Nederlandse Voedsel- en
   Warenautoriteit
Tom Ottervanger, hoogleraar Europees en Nederlands mededingingsrecht, Universiteit
   Leiden en advocaat, Allen & Overy
Annetje Ottow, hoogleraar economisch publiek recht, Universiteit Utrecht en lid college
   opta
Ralph Pans, voorzitter directieraad, Vereniging van Nederlandse Gemeenten
Ika van de Pas, lid managementteam, Ministerie van Economische Zaken
Kees Pasmooij, voorzitter Vereniging Overleg Certificatie-instellingen en directeur Aboma
Harry Paul, abdtop consultant, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijks-
   relaties
</pre>

====================================================================== Einde pagina 181 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 182 ======================================================================

<pre>                                                            lijst van gesproken personen 181
Peter Pennekamp, abdtop consultant, Ministerie van Binnenlandse Zaken en
   Koninkrijksrelaties
Vera Pieterman, clustercoördinator, Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Joop van der Pligt, hoogleraar, Universiteit van Amsterdam
Debby van der Pluijm, Energiekamer, Nederlandse Mededingingsautoriteit
Jan van der Poel, directeur, Raad voor Accreditatie
Reinier Pollmann, hoofd strategie, beleid en internationale zaken, Autoriteit Financiële
   Markten
Lian van Poortvliet, advocaat aansprakelijkheidsrecht, Pels Rijcken en Droogleever
   Fortuijn
Jack van Praag, partner, Mission Matters
Mirjam Prinsen, adviseur nalevingsexpertise, Centrum Criminaliteitspreventie
   Veiligheid
Ted Reininga, topspecialist, Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Annemarie van de Rest, hsse manager, Shell Nederland bv
Ko de Ridder, hoogleraar bestuurskunde, Rijksuniversiteit Groningen
Ferry de Rijcke, programmadirecteur e-inspecties, Inspectieraad
Paul Robben, hoogleraar, directeur, Inspectie voor de gezondheidszorg
Marcoen Roelofs, projectleider, Algemene Rekenkamer
Annet Roeters, inspecteur-generaal, Inspectie van het Onderwijs
Christine Rommens, afdelingshoofd, Hoofdproduktschap Akkerbouw
Dick Ruimschotel, directeur, cmc Consultants B.V.
Ewoud Sakkers, hoofd afdeling European Competition Network, directorate-general
   competition, Europese Commissie
Gerrit Salemink, medisch adviseur, Zorgverzekeraars Nederland
Michiel Scheltema, bestuurslid, The Hague Institute for the Internationalization of
   Law
Jorren Scherpenisse, onderzoeker, Nederlandse School voor Openbaar Bestuur
Thomas Schillemans, universitair docent usbo, Universiteit Utrecht
Maarten-Pieter Schinkel, hoogleraar mededinging en regulering, Universiteit van
   Amsterdam
Tanja Schippers, senior beleidsmedewerker, Ministerie van Binnenlandse Zaken en
   Koninkrijksrelaties
Paul Schnabel, directeur, Sociaal en Cultureel Planbureau
Dirk Schoenmaker, dean, Duisenberg School of Finance
Tim Schokker, senior adviseur, Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Albert Scholten, hoofd afdeling strategie en communicatie, Nederlandse Mededingings-
   autoriteit
Wieke Scholten, specialist gedrag en cultuur, De Nederlandsche Bank
Erna Scholtes, senior adviseur, Twynstra Gudde
Wim Schreuders, inspecteur-generaal, Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit
Claire Seaman, international relations, Financial Services Authority (Verenigd
   Koninkrijk)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 182 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 183 ======================================================================

<pre>182    toezien op publieke belangen
Jo Seldeslachts, universitair docent industrial organization, Universiteit van Amsterdam
Astrid Severijnen, senior beleidsmedewerker, Ministerie van Economische Zaken
Jan Sijbrand, directeur toezicht banken, De Nederlandsche Bank
Jarig van Sinderen, chief economist, Nederlandse Mededingingsautoriteit
Barbara Siregar, directeur, Erfgoedinspectie
Frederique Six, universitair docent, Vrije Universiteit Amsterdam
Annemarie Smits, adviseur nalevingsexpertise, Centrum Criminaliteitspreventie
    Veiligheid
Bart Snel, coördinerend beleidsmedewerker, Ministerie van Infrastructuur en Milieu
Peter Spijkerman, directeur/hoofdinspecteur, Agentschap Telecom
Jeroen Staal, manager, Bureau Inspectieraad
Martijn van der Steen, adjunct-directeur, Nederlandse School voor Openbaar Bestuur
Debbie van Steenpaal, communicatie-adviseur, Autoriteit Financiële Markten
Robert Stil, senior adviseur, opta
Inge Stoelhorst, senior beleidsmedewerker, Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en
    Sport
Jolanda Strijker-Reintjes, juridische dienst, Nederlandse Mededingingsautoriteit
Rob Teeuwen, bureau integrale risicobeoordeling, Nederlandse Voedsel- en Waren-
    autoriteit
Jules Theeuwes † , wetenschappelijk directeur, seo Economisch Onderzoek, emeritus
hoogleraar toegepast economisch onderzoek
Jenny Thunnissen, inspecteur-generaal, Inspectie voor Verkeer en Waterstaat
Bert Tieben, clusterhoofd mededinging en regulering, seo Economisch Onderzoek
Gemma Tielen, hoofdinspecteur, Inspectie Jeugdzorg
Coen Timmerman, coördinator spoortoezicht, vervoerkamer, Nederlandse
    Mededingingsautoriteit
Martijn Tummers, plv hoofdinspecteur, Ministerie van Veiligheid en Justitie
Mark van Twist, decaan, Nederlandse School voor Openbaar Bestuur
Jaap Uijlenbroek, directeur-generaal, Ministerie van Binnenlandse Zaken en
    Koninkrijksrelaties
Henry Uitslag, campagneleider, Consumentenbond
Robert Vanhoorde, afdelingshoofd relations with agencies and advisory groups,
    directorate-general health and consumers, Europese Commissie
Roel in ’t Veld, bijzonder hoogleraar, Universiteit van Tilburg
Rob Velders, eigenaar, Velders imc
Kees Vendrik, collegelid, Algemene Rekenkamer
Jeannie Vergnettes, legislative officer/principal administrator, directorate-general health
    and consumers, Europese Commissie
Michiel Verkoulen, lid, Co-operation en Competition Panel
Sigrid Verweij, secretaris commissie mededinging, vno-ncw en mkb-Nederland
Frans de Vijlder, lector, Hogeschool van Arnhem en Nijmegen
Anne-Corine Vlaardingerbroek, beleidsmedewerker, Centraal Bureau Levens-
    middelenhandel
</pre>

====================================================================== Einde pagina 183 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 184 ======================================================================

<pre>                                                           lijst van gesproken personen 183
Claudine Vliegen, senior toezichtsmedewerker, Nederlandse Mededingingsautoriteit
Haiko van der Voort, docent, Technische Universiteit Delft
Hannie Vos, beleidsadviseur, Autoriteit Financiële Markten
Ralph Vossen, programmamanager, Centrum Criminaliteitspreventie Veiligheid
Frans van Waarden, hoogleraar organisatie en beleid, Universiteit Utrecht
Gerrit van der Wal, inspecteur-generaal, Inspectie voor de Gezondheidszorg
Olav Welling, directeur opr, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Rein Wesseling, hoogleraar mededingingsrecht, Universiteit van Amsterdam en partner,
   Stibbe Advocaten
Gert Westert, hoogleraar kwaliteit van zorg, Radboud Universiteit Nijmegen
Sandra Wewer, marketing and communicationsmanager, Nederlandse Brood en Banket-
   bakkers Ondernemersvereniging
Koen Wienk, middenmanager, Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit
Fons van Wieringen, oud-voorzitter, Onderwijsraad
Eelco van Wijk, onderzoeker, Vrije Universiteit Amsterdam
Frans Willemsen, medewerker wodc, Ministerie van Veiligheid en Justitie
Wilna Wind, directeur, Nederlandse Patiënten Consumenten Federatie
Heinrich Winter, hoogleraar toezicht, Rijksuniversiteit Groningen
Inge de Wolf, projectleider onderwijsinspectie, Universiteit van Amsterdam
Fergal van de Wouw, compliance officer, De Nederlandsche Bank
Nico van Xanten, secretaris, Adviesraad Gevaarlijke Stoffen
Wilte Zijlstra, senior medewerker, Autoriteit Financiële Markten
Freek van Zoeren, plv inspecteur-generaal, Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit
</pre>

====================================================================== Einde pagina 184 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 185 ======================================================================

<pre>WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID

789089 645951 >

</pre>

====================================================================== Einde pagina 185 =================================================================

<br><br>