<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>Toezien op publieke belangen

Naar een verruimd perspectief op rijkstoezicht

SYNOPSIS VAN WRR-RAPPORT 89

</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>Toezien op publieke belangen</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid werd in voorlopige vorm
ingesteld in 1972. Bij wet van 30 juni 1976 (Stb. 413) is de positie van de raad
definitief geregeld. De huidige zittingsperiode loopt tot 31 december 2017.
Ingevolge de wet heeft de raad tot taak ten behoeve van het regeringsbeleid
wetenschappelijke informatie te verschaffen over ontwikkelingen die op langere
termijn de samenleving kunnen beïnvloeden. De raad wordt geacht daarbij tijdig
te wijzen op tegenstrijdigheden en te verwachten knelpunten en zich te richten
op het formuleren van probleemstellingen ten aanzien van de grote beleidsvraag-
stukken, alsmede op het aangeven van beleidsalternatieven.
Volgens de wet stelt de wrr zijn eigen werkprogramma vast, na overleg met de
minister-president die hiertoe de Raad van Ministers hoort.
De samenstelling van de raad is:
dhr. prof.dr. J.A. Knottnerus (voorzitter)
dhr. mw. prof.dr.ir. M.B.A. van Asselt-Sanders
dhr. prof.dr. A.W.A. Boot
dhr. prof.dr.mr. M.A.P. Bovens
dhr. prof.dr. P.A.H. van Lieshout, adviserend lid
mw. prof.dr. M. de Visser
dhr. prof.dr.ir. G.H. de Vries, adviserend lid
mw. prof.dr.ir. M.P.C. Weijnen
Secretaris: mw. dr. W. Asbeek Brusse
De wrr is gevestigd:
Buitenhof 34
Postbus 20004
2500 EA Den Haag
Telefoon 070-356 46 00
E-mail info@wrr.nl
www.wrr.nl
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>Toezien op publieke belangen
Naar een verruimd perspectief op rijkstoezicht
synopsis van wrr-rapport 89
                Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Den Haag 2013
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>Verantwoording
Deze publicatie is een samenvatting van het wrr-rapport nr. 89 Toezien op publieke
belangen van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Voor een
onderbouwing van de in deze publicatie gepresenteerde conclusies en aanbevelin-
gen wordt verwezen naar de uitvoerige analyses die in dat rapport te vinden zijn.
Daarnaast wordt verwezen naar de sector- en themastudies die ten behoeve van dit
rapport zijn uitgevoerd en die als webpublicatie beschikbaar zijn op www.wrr.nl.
Ingekorte en bewerkte versies daarvan zijn opgenomen in de wrr-Verkenning De
staat van toezicht. Sector- en themastudies (onder redactie van Pieter Welp et al.).
Het rapport Toezien op publieke belangen. Naar een verruimd perspectief op rijkstoe-
zicht (isbn 978 90 8964 595 1) is op 9 september 2013 door de Raad aangeboden aan
de regering. Het rapport is te koop in de boekhandel en te bestellen bij Amsterdam
University Press. Het rapport kan ook in pdf-formaat gratis worden gedownload op
www.wrr.nl.
Samenstelling: Jos Dohmen
Omslagafbeelding: Safe Options Limited/Verenigd Koninkrijk
© Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid
Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd,
opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige
vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opna-
men of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de
uitgever.
Voor zover het maken van kopieën uit deze uitgave is toegestaan op grond van ar-
tikel 16B Auteurswet 1912 jº het Besluit van 20 juni 1974, Stb. 351, zoals gewijzigd bij
het Besluit van 23 augustus 1985, Stb. 471 en artikel 17 Auteurswet 1912, dient men
de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Re-
prorecht (Postbus 3051, 2130 KB Hoofddorp). Voor het overnemen van gedeelte(n)
uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16
Auteurswet 1912) dient men zich tot de uitgever te wenden.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>                                                           5
inhoud
    I    Inleiding                                       5
    II Toezichtspraktijk                                 7
    II Toezichtsbeleid                                   9
    IV Diagnose: dominante oriëntaties                  11
    		 Nadruk op lasten en kosten                       11
    		 Nadruk op de nalevings- en handhavingsfunctie   12
    		 Nadruk op de politiek-bestuurlijke functie      12
    		 Conclusie                                       13
    V Verruimd perspectief: publieke belangen centraal  17
    VI Conclusie en aanbevelingen                      21
    VII Tot slot
    VIII Bestelinformatie                              24
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>6 Toezien op publieke belangen</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>                                                                                               7
i inleiding
  Met enige regelmaat doen zich in de Nederlandse samenleving spraakmakende incidenten
  voor die de vraag oproepen of ze niet voorkomen hadden kunnen worden door beter en
  meer toezicht. De voorbeelden zijn bekend: misstanden in de gezondheidszorg (baby Jelmer,
  de Twentse neuroloog Jansen Steur), financiële debacles rond woningcorporaties, zorg- en
  onderwijsinstellingen (Vestia, Meavita, Amarantis), gevaarlijke situaties in de chemische
  industrie (Chemie-Pack, Odfjell), vermeende diplomafraude in het hoger beroepsonderwijs
  (Inholland), financiële instellingen in nood (dsb, Fortis, sns), voedselincidenten (paarden-
  vleesfraude, dioxine, bio-eierenfraude, ehec-bacterie).
  Dergelijke incidenten ondermijnen niet alleen het vertrouwen in onder toezicht staande
  sectoren, ook het maatschappelijk vertrouwen in de behartiging van publieke belangen door
  de overheid komt onder druk. En dat vertrouwen in de overheid is inmiddels nauw verbon-
  den geraakt met het vertrouwen in het toezicht van die overheid. Onderzoek naar deze en
  andere incidenten en de aandacht van publiek, politiek en media leiden meestal tot een roep
  om meer, beter en strenger toezicht door de overheid.
  Maar er is meer aan de hand dan een roep om meer toezicht na incidenten. Velen zijn ook
  bevreesd voor een controlesamenleving waarin we toezicht op toezicht stapelen: toezicht
  van ‘Europa’, van rijksinspecties en markttoezichthouders, van provincies en gemeenten,
  naast al het toezicht dat binnen bedrijven en instellingen wordt uitgeoefend. Zijn de lasten
  en kosten die met toezicht gemoeid zijn wel proportioneel? Zeker na een periode waarin we
  niet zijn opgeschrikt door incidenten luidt de vraag dikwijls: waarom al dat verstikkende
  toezicht? Toezicht wordt dan vaak gezien als een rem op maatschappelijke innovatie en
  individuele ontplooiing en als oorzaak van ongewenste administratieve en financiële lasten,
  en wordt bestempeld als ‘zelfrijzend bakmeel’. Dan klinkt juist de roep om toezicht te beper-
  ken: ‘het moet minder en goedkoper’.
  De roep om minder én meer toezicht resulteert in een intrigerende paradox: het streven naar
  minder toezicht als zich gedurende enige tijd geen incidenten voordoen in een sector (meer
  eigen verantwoordelijkheid, minder bureaucratie, en bezuiniging) en naar meer toezicht
  na incidenten (uitgebreider, intensiever en strenger). Deze problematische relatie tussen
  samenleving en toezicht, vraagt volgens de wrr om een nadere beschouwing. Hoe treedt de
  overheid in beleid en praktijk de uitdagingen die op het rijkstoezicht afkomen tegemoet?
  Hoe kan daarbij de maatschappelijke meerwaarde van dit toezicht bevorderd worden?
  In het rapport Toezien op publieke belangen stelt de wrr daarom de volgende centrale vraag:
  Welke aanpassingen in toezichtsbeleid en toezichtspraktijk zijn nodig om de maatschappelijke
  meerwaarde van het rijkstoezicht te verhogen?
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>8 Toezien op publieke belangen
      Om deze vraag te beantwoorden analyseert de raad in dit rapport de belangrijkste ontwik-
      kelingen in de toezichtspraktijk en het algemene toezichtsbeleid. Vervolgens weegt hij beleid
      en praktijk en schetst een veranderperspectief. Ten slotte geeft het rapport een
      reeks aanbevelingen voor het regeringsbeleid en de praktijk van het rijkstoe-
      zicht.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>                                                                                     9
ii toezichtspraktijk
   Toezichthouders van de rijksoverheid (inspecties, markttoezichthouders) moe-
   ten zorgen voor een voldoende niveau van regelnaleving, risicobeheersing en
   kwaliteitsbewaking. Maar hoezeer het overheidstoezicht ook gericht is op het
   minimaliseren van risico’s, er zullen steeds nieuwe problemen ontstaan en inci-
   denten plaatsvinden. De politiek gaat over de vraag hoeveel publieke middelen
   en welke regels we willen inzetten om deze risico’s te bestrijden. De politiek
   maakt ook de afweging tussen economische belangen en veiligheidsbelangen.
   Daarbij moeten politici en bestuurders er rekening mee houden dat burgers,
   bedrijven en instellingen enerzijds beschermd willen worden tegen allerlei ri-
   sico’s, maar anderzijds ook klagen over regeldruk en administratieve lasten.
   Rijksinspecties en markttoezichthouders zijn de laatste jaren steeds meer ge-
   richt op de vraag hoe hun toezicht met minder middelen evenveel of zelfs meer
   effect kan sorteren. Een overheersend beeld is dat er teveel toezicht is, dus moe-
   ten toezichthouders bezuinigen, inkrimpen en fuseren. Ook heerst het idee dat
   toezicht onnodig hinderlijk is, dus moeten de lasten verminderen door selec-
   tief, risicogericht en samenwerkend toezicht, waarbij goede en normgetrouwe
   bedrijven, instellingen en burgers zoveel mogelijk worden ontzien. Dit beleid
   van kosten- en lastenvermindering heeft grote gevolgen voor de rijkstoezicht-
   houders.
   Om hun taak te vervullen en tegemoet te komen aan de vaak hoog gespannen
   verwachtingen, kiezen de meeste toezichthouders voor professionalisering en
   innovatie van hun toezicht. Het gaat dan bijvoorbeeld om het op peil houden
   en ontwikkelen van vakkennis en toezichtcompetenties, het gebruik van in-
   formatie- en communicatietechnologie en nauwere samenwerking met andere
   toezichthouders. Ook gaat het om het ontwikkelen van nieuwe vormen van
   toezicht, zoals risicogericht, systeemgericht en privaat toezicht en het benutten
   van signalen van burgers. Onder druk van schaarse middelen en bezuinigingen
   zijn professionalisering en innovatie niet alleen gericht op beter en effectiever
   toezicht, maar vooral ook op goedkoper en efficiënter toezicht.
   Hierbij is een trend waarneembaar naar meer sanctionerend toezicht en stren-
   gere handhaving. Het gaat dan niet alleen om meer handhaven in gevallen waar
   voorheen niet werd gehandhaafd, maar ook om strengere interventietypen:
   meer sancties, boetes en hoofdelijke aansprakelijkheid. Naast de nieuwe streng-
   heid is er paradoxaal genoeg ook sprake van een nieuw soort rekkelijkheid. Een
   belangrijk uitgangspunt in het overheidsbeleid is immers al enige tijd om daar
   waar dat mogelijk is taken over te laten aan ‘het zelfregulerend vermogen van
   de maatschappij’.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>10 Toezien op publieke belangen
       Ook in het toezicht wil de overheid meer vertrouwen op het vermogen van
       sectoren om zichzelf bij de les te houden en wil zij meer ruimte bieden aan
       het initiatief van burgers, bedrijven en instellingen. Tussen strengheid en rek-
       kelijkheid is dus een pendulebeweging gaande, afhankelijk van de tijdgeest en
       sectorspecifieke incidenten en ontwikkelingen. Het lijken tegenstrijdige ont-
       wikkelingen, maar ze zijn wel degelijk ook met elkaar te verbinden. Het voor-
       waardelijk vertrouwen is het uitgangspunt in de toezichtsrelatie, maar wie dat
       vertrouwen beschaamt, kan rekenen op strenge sancties van de toezichthouder.
       De vraag die veel toezichthouders bezighoudt, is hoe effectief de verschillende
       interventies zijn. Het onderzoek daarnaar staat echter nog in de kinderschoe-
       nen. Volgens de wrr kan onderzoek naar kwantitatieve en kwalitatieve ef-
       fecten een belangrijke bijdrage leveren aan de publieke verantwoording over
       de opbrengsten en maatschappelijke meerwaarde van het rijkstoezicht. Deze
       verantwoording is nodig voor een goede politieke afweging van de lasten en
       opbrengsten. Met het onderzoeken van effecten en het afleggen van verant-
       woording kunnen rijkstoezichthouders ook beter laten zien welke politieke
       en maatschappelijke verwachtingen van het toezicht wel of niet realistisch
       zijn. Effectonderzoek en verantwoording zijn met andere woorden belangrijke
       speerpunten voor de verdere ontwikkeling van de toezichtspraktijk.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>                                                                                     11
iii toezichtsbeleid
    In het voorgaande zijn de maatschappelijke en bestuurlijke ontwikkelingen
    aangeduid die het rijkstoezicht voor uitdagingen plaatsen en is een korte schets
    gegeven van hoe de toezichtspraktijk zich tegen deze achtergrond heeft ont-
    wikkeld. In een voortdurende wisselwerking met deze ontwikkelingen heeft
    de rijksoverheid sinds de jaren negentig specifiek ‘toezichtsbeleid’ ontwikkeld.
    Hieronder wordt aangegeven op welke wijze de overheid tot nu toe is omge-
    gaan met toezichtsvraagstukken en welke lijnen daarin zijn te herkennen. Dit
    geeft ook een vertrekpunt voor toekomstig beleid.
    Sinds de jaren negentig is het rijkstoezicht steeds meer in de politieke en be-
    leidsmatige schijnwerpers komen te staan. Enkele fundamentele uitgangspun-
    ten in de beleidsmatige benadering van het rijkstoezicht die stammen uit die
    periode, worden nog steeds gehanteerd: het belang van functiescheiding, de
    erkenning van de eigenstandige functie van toezicht in de beleidscyclus, en het
    belang van een onafhankelijke uitoefening van het toezicht. Maar eveneens het
    uitgangspunt dat taak en functie van het rijkstoezicht primair een afgeleide zijn
    van de ministeriële verantwoordelijkheid. In het verlengde hiervan ligt de ge-
    dachte dat naleving en handhaving de centrale functies van toezicht zijn. Deze
    uitgangspunten lopen als rode draden door het algemene toezichtsbeleid van de
    afgelopen decennia.
    Halverwege het eerste decennium van deze eeuw spint zich een nieuwe rode
    draad in de beleidsmatige benadering van het rijkstoezicht: die van de (admi-
    nistratieve) lasten die moeten worden beperkt. Deze rode draad komt voort uit
    de perceptie dat het rijkstoezicht verantwoordelijk is voor deze lastendruk en
    dat een wildgroei is ontstaan aan toezichthouders. Een breed gedragen politiek-
    bestuurlijke wens om te komen tot een andere verantwoordelijkheidsverdeling
    tussen overheid en samenleving speelt hierbij ook een belangrijke rol. Het rijks-
    toezicht moet gaan fungeren als aanvulling op het zelfregulerend vermogen van
    maatschappelijke actoren. De nadruk op de lasten van het toezicht heeft geleid
    tot verschillende programma’s gericht op lastenreductie. Het verleggen van
    verantwoordelijkheden tussen overheid en samenleving heeft ‘vertrouwen’ tot
    een thema in het toezichtsbeleid gemaakt. Een en ander resulteert, mede door
    de toenemende budgettaire druk bij de rijksoverheid, vervolgens ook in forse
    financiële taakstellingen voor en een fusiegolf onder de rijkstoezichthouders.
    De laatste jaren gaat de beleidsaandacht veel minder uit naar de (verdere) ont-
    wikkeling van kernwaarden van toezicht, of het herijken van de visie op de
    functies van het rijkstoezicht. Representatief is in dat opzicht de benadering
    van een kernwaarde als onafhankelijkheid. Het belang daarvan is telkenmale
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>12 Toezien op publieke belangen
        onderstreept, ook in de kaderstellende visies op toezicht. Het credo lijkt nu
        echter te zijn dat de discussie over de (reikwijdte van de) onafhankelijkheid
        van het toezicht ten opzichte van politiek en bestuur afdoende is gevoerd en als
        afgerond moet worden beschouwd. In de praktijk doen zich echter regelmatig
        spanningen voor, vaak naar aanleiding van incidenten, en is voor menige toe-
        zichthouder zijn onafhankelijkheid bepaald geen ‘rustig bezit’. Door de nadruk
        op lastenreductie, budgettaire taakstellingen en fusies, lijken het denken en de
        discussie over kernwaarden van goed toezicht, waaronder onafhankelijkheid,
        maar ook onpartijdigheid en verantwoording, naar de achtergrond te zijn ver-
        schoven.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>                                                                                     13
iv diagnose: dominante oriëntaties
   De ontwikkelingen in de toezichtspraktijk en het toezichtsbeleid laten zien
   dat de overheid en haar toezichthouders worstelen met ingewikkelde en snel
   veranderende maatschappelijke en bestuurlijke omstandigheden. Bestuurders,
   politici, onder toezicht staanden en burgers hebben uiteenlopende verwach-
   tingen van het toezicht en proberen het toezicht in verschillende richtingen bij
   te sturen. Wat daarbij opvalt is dat het denken en doen zich de afgelopen jaren
   concentreert rondom drie dominante oriëntaties.
   nadruk op lasten en kosten
   Als het in een bepaalde sector langere tijd ‘rustig’ is en zich geen belangrijke
   incidenten of problemen voordoen, overheerst de focus op lasten en kosten;
   de perceptie dat er sprake is van hinderlijke en zinloze regel- en toezichtdruk
   wordt dominant en investeringen in toezicht krijgen minder prioriteit. Het
   gevolg van de lastenoriëntatie is een permanente zoektocht van de overheid en
   haar toezichthouders naar mogelijkheden om met minder middelen tenminste
   even effectief, of zelfs effectiever, toezicht uit te oefenen.
   Dat draagt bij aan vele innovaties in de uitoefening van het rijkstoezicht, zoals
   risicogebaseerd toezicht, systeemtoezicht, de vertrouwensbenadering en pri-
   vate vormen van toezicht. Daarmee speelt de overheid ook in op het belang van
   horizontalisering van het toezicht in aansluiting op minder hiërarchische maat-
   schappelijke verhoudingen. Bijna alle toezichthouders experimenteren met
   deze innovaties of hebben ze op enigerlei wijze geïmplementeerd in de zoek-
   tocht naar ’goedkoper’ toezicht. Dat is op zich een goede ontwikkeling, mits
   sprake is van even effectief of zelfs effectiever toezicht. Maar vooral onder druk
   van bezuinigingen en taakstellingen lijkt sprake van een zekere hypevorming
   rondom innovaties waarvan soms zonder onderbouwing wordt aangenomen
   dat ze niet alleen goedkoper zijn en minder administratieve lasten opleveren,
   maar ook tenminste even effectief.
   Hoe begrijpelijk ook, de fixatie op kosten en lasten draagt niet bij aan een onbe-
   vangen discussie over de vraag hoeveel mensen, middelen, en deskundigheid
   nodig zijn voor het uitoefenen van goed toezicht. Het gevaar is daarbij niet
   denkbeeldig dat de bezuinigingen van de afgelopen jaren niet zozeer leiden
   tot doelmatigheidswinst (hetzelfde toezicht met minder middelen), maar tot
   inhoudelijk andere accenten in de uitoefening van toezicht zonder dat daaraan
   een duidelijke discussie en keuze is voorafgegaan.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>14 Toezien op publieke belangen
       nadruk op de nalevings - en handhavingsfunctie
       Zodra zich een ingrijpend incident of een ongunstige ontwikkeling in een sec-
       tor voordoet slaat de stemming vaak om in de richting van meer naleving en
       handhaving. Media, publiek en politiek reageren ontsteld, waarbij de veront-
       waardiging zich dikwijls richt op de (toezichthoudende) overheid in plaats van
       op de falende bedrijven of instellingen. Het toezicht ligt dan onder vuur: hoe
       heeft men dit kunnen laten gebeuren?
       Preoccupatie met naleving en handhaving leunt sterk op de min of meer im-
       pliciete veronderstelling dat naleving een garantie is voor het bereiken van de
       politiek geaccordeerde beleidsdoelen en de daar achter liggende gewenste maat-
       schappelijke ordening. Die beleidstheorie is te simpel, want met naleving zijn
       niet alle relevante maatschappelijke risico’s afgedekt. Bij uitvoering van beleid
       blijkt immers dikwijls dat zich nieuwe problemen voordoen en aanpassingen
       nodig zijn.
       De focus op naleving en handhaving leidt onherroepelijk tot politieke en maat-
       schappelijke teleurstellingen over het functioneren van het toezicht en daardoor
       ook over de overheid in het algemeen. Toezichthouders en beleidsmakers moe-
       ten zich daarom niet blindstaren op (de risico’s van) niet-naleving. Een toezicht-
       houder dient voorbij de grenzen van wet- en regelgeving te kijken, op zoek naar
       risico’s en bedreigingen voor het gehele systeem waarop hij toezicht houdt.
       nadruk op de politiek-bestuurlijke functie
       Na een incident of een ongunstige ontwikkeling in een sector, en de opschud-
       ding daar omheen, volgt dikwijls een krachtige reactie vanuit politiek en be-
       stuur. Bewindslieden kondigen luid en duidelijk aan dichter op het toezicht
       te gaan zitten en niet zelden herzien zij de aansturing van de toezichthouder.
       Kernwaarden als onpartijdigheid en onafhankelijkheid worden gerelativeerd en
       de boodschap voor de toezichthouder is veelal: zorg dat dit nooit meer gebeurt.
       Hoewel de onpartijdigheid en onafhankelijkheid van de rijkstoezichthouders
       met de mond en op papier worden beleden, is de realiteit vaak anders. Er zijn
       diverse voorbeelden uit de afgelopen jaren te noemen waarbij toezichthouders
       politieke druk op hun eigenstandige oordeelsvorming hebben ervaren of waar-
       bij – minder zichtbaar – hun unieke kennis niet op waarde is geschat en benut
       in de beleidsontwikkeling. Regelmatig blijkt dat het onpartijdige oordeel en de
       onafhankelijke positionering van het toezicht in de praktijk niet vanzelfspre-
       kend worden gerespecteerd en dat de verleiding tot inmenging voor bestuur-
       ders en politici groot is.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>                                                                                  15
Het belang van een onpartijdige houding en een onafhankelijke positionering
van het toezicht worden politiek-bestuurlijk en beleidsmatig breed onderschre-
ven. Maar waarom die belangrijk zijn, wat er precies onder onpartijdigheid en
onafhankelijkheid moet worden verstaan en hoe die het beste zijn te waarbor-
gen, is in de praktijk vaak niet helder of consequent uitgewerkt. Het is goed om
een duidelijk onderscheid te maken tussen onafhankelijkheid als een formele
status en onpartijdigheid als kenmerk van een houding.. Formele onafhankelijk-
heid kent een groot aantal dimensies (juridisch, financieel, beleidsmatig, orga-
nisatorisch etc.). Heeft een toezichthouder eigen rechtspersoonlijkheid? Kan
de toezichthouder een eigen personeelsbeleid voeren? Wie benoemt de inspec-
teur-generaal of de leden van de raad van bestuur? Hoe lang is de zittingsduur?
Wie bepaalt het budget en hoe lang is een toezichthouder verzekerd van dat
budget? In hoeverre bepaalt een toezichthouder zelfstandig zijn prioriteiten en
werkwijze? Uiteindelijk is het bovenal een kwestie van houding. Een toezicht-
houder moet zijn formele onafhankelijkheid waarmaken in een onpartijdige
houding en er moet ook respect zijn voor zijn rol en positie bij bewindslieden,
parlement, het onder toezicht staande veld, en in de samenleving.
conclusie
De drie hiervoor geschetste oriëntaties in beleid en praktijk van het rijkstoe-
zicht – aandacht voor ‘lasten’, ‘naleving’ en ‘bestuurscentrische dienstbaarheid’
– zijn op zichzelf legitiem. Het is begrijpelijk dat de overheid en het rijkstoe-
zicht bedrijven en instellingen niet willen opzadelen met onnodige toezichtlas-
ten en proberen de eigen uitgaven voor toezicht in de greep te houden. Waarom
zouden ook toezichthouders niet bezuinigen en hetzelfde of zelfs méér probe-
ren te presteren met minder middelen? En is de naleving van wetten en regels
niet een van belangrijkste bestaansredenen van toezichthouders? Bovendien,
als politiek en bestuur niet gaan over het toezicht, wie dan wel? Maar hoe be-
grijpelijk en legitiem de genoemde oriëntaties ook zijn, de huidige eenzijdige
blik daarop is problematisch en vraagt om verruiming van perspectief; om een
bredere blik die ook verder kijkt dan de incidenten van vandaag. De vraag die
dan centraal moet staan is wat de maatschappelijke functie en waarde van toe-
zicht eigenlijk is of kan zijn.
Overheidstoezicht is in essentie een beleidsinstrument dat binnen politiek
vastgestelde kaders dient te opereren. Maar de maatschappelijke meerwaarde
ervan is nauw verbonden met de onpartijdigheid van de functievervulling en
de daarmee samenhangende onafhankelijkheid ten opzichte van het politiek-
bestuurlijke circuit. Evenzo zijn onpartijdigheid en de daarop gerichte onaf-
hankelijkheid ten opzichte van het ‘veld’ noodzakelijke vereisten. Adequate
borging van deze kernwaarden is nodig voor het maatschappelijk vertrouwen
in toezicht, maar ook om het toezicht een cruciale rol te laten vervullen bij het
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>16 Toezien op publieke belangen
       identificeren en agenderen van problemen en risico’s en de bijstelling van beleid
       en wetgeving.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>                                                                                   17
v verruimd perspectief:
  publieke belangen centraal
  De bovenmatige nadruk op ‘lasten’, ‘naleving’, en ‘bestuurscentrische dienst-
  baarheid’ is even begrijpelijk als problematisch. De wrr bepleit daarom een
  verruimd perspectief op toezicht dat de maatschappelijke functie ervan
  centraal stelt. Publieke belangen vormen daarbij het ijkpunt van waaruit het
  denken over de functie en vervolgens de inrichting van toezicht moet vertrek-
  ken. Met publieke belangen als uitgangspunt ontstaat oog voor de gewenste en
  gerealiseerde opbrengsten van toezicht en kunnen die beter worden afgewogen
  tegen de lasten en kosten.
  In het rapport Toezien op publieke belangen presenteert de wrr een perspectief
  op het externe rijkstoezicht dat ruimer is dan de dominante oriëntaties in prak-
  tijk en beleid van de afgelopen jaren. Deze ruimere, bredere benadering doet
  volgens de raad meer recht aan de maatschappelijke complexiteit en dynamiek
  waarin het rijkstoezicht zijn functie moet vervullen en kan daardoor bijdragen
  aan het verhogen van zijn maatschappelijke waarde. Het verruimde perspectief
  bestaat uit de volgende samenhangende elementen die gebruikt kunnen wor-
  den bij afwegingen rond het instellen of juist reduceren van overheidstoezicht
  dan wel het uitoefenen van toezicht in de praktijk.
  Bij afwegingen rond het instellen én beëindigen van het rijkstoezicht, het ont-
  werpen van toezichtarrangementen en het uitoefenen van toezicht dienen de
  na te streven publieke belangen centraal te staan, aldus de wrr. Een dergelijke
  maatschappelijke oriëntatie op de afwegingen rond toezicht lijkt evident, maar
  bij een sterke focus op nalevingstoezicht is de mate van naleving van wet- en
  regelgeving het dominante vertrekpunt en bij een lastenoriëntatie het minima-
  liseren van de uitgaven. De vraag hoe zich dat verhoudt tot de beoogde publieke
  belangen verdwijnt dan geleidelijk naar de achtergrond. Het vertrekken vanuit
  publieke belangen betekent dat de maatschappelijke functie van toezicht cen-
  traal komt te staan.
  Het centraal stellen van deze maatschappelijke functie maakt het ook mogelijk
  om op een andere manier te kijken naar de (meer)waarde van overheidstoe-
  zicht. Door de gewenste en gerealiseerde maatschappelijke opbrengsten cen-
  traler te stellen in toezichtsbeleid en -praktijk is een evenwichtiger afweging
  tussen maatschappelijke baten en lasten van toezicht mogelijk. Zo’n benade-
  ring leidt ook tot een realistisch beeld van wat toezicht vermag en draagt zo ook
  bij aan de legitimiteit van het toezicht en de toezichthouders. Innovaties in de
  toezichtaanpak en -stijl zijn dan ook te beoordelen op hun maatschappelijke
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>18 Toezien op publieke belangen
        meerwaarde en niet alleen op hun veronderstelde lastenvermindering of be-
        oogde uitgavenreductie.
        Een verruimd perspectief op rijkstoezicht
                                           Opbrengsten
                                           •  Onderzoek naar
                                          effecten en effectiviteit
                                        • Opbrengsten afwegen
                                          tegen kosten en lasten
                                         • Doorberekenen van
                                              profijt en kosten
                                               Publieke
                                               belangen
                      Reflectie                                          Governance
                      • Oog voor                                     •  Andere grondhouding
                   systeem(risico’s)                                 • Oog voor krachtenveld
              • Signaleren en agenderen                             • Oog voor ander toezicht
                  • Kennis delen en                                        • Oog voor
                 actief terugkoppelen                                  gedragsmechanismen
        Afwegingen rond het instellen, beëindigen en vormgeven van overheidstoe-
        zicht moeten volgens de raad gebaseerd zijn op een heldere analyse van de
        bestaande governance-structuur in een toezichtdomein. Het gaat dan om het in
        kaart brengen van het gehele maatschappelijke krachtenveld, inclusief de be-
        staande checks and balances, maatschappelijke krachten, prikkelstructuren en
        gedragsmechanismen. En vervolgens gaat het om de vraag welke meerwaarde
        toezicht in dat krachtenveld kan hebben om de gewenste maatschappelijke
        ordening dichterbij te brengen en publieke belangen te borgen. Toezicht ‘kan
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>                                                                                 19
het niet alleen’ en moet inzetten op constructieve interactie met onder andere
burgers, bedrijven en instellingen. Het functioneren van de interne governance
binnen instellingen en bedrijven (met name het intern toezicht) en andere vor-
men of niveaus van toezicht (met name lokaal en internationaal) in dat krach-
tenveld verdienen dan bijzondere aandacht. Welk gebruik kan het rijkstoezicht
daarvan maken en hoe kan het deze eventueel ondersteunen?
Reflecteren op het domein van toezicht betekent het signaleren van domein-
specifieke ontwikkelingen (bijvoorbeeld technologische innovaties) maar ook
domeinoverstijgende maatschappelijke ontwikkelingen (bijvoorbeeld inter-
nationalisering) die van invloed zijn op de te borgen publieke belangen en de
verhoudingen in het krachtenveld. Reflectie betekent ook het analyseren van
knelpunten in de wet- en regelgeving in relatie tot het eigen functioneren, of
van maatschappelijke of sectorale ontwikkelingen die nieuwe of grotere risico’s
én kansen met zich mee brengen.
Toezichthouders bevinden zich volgens de raad in een unieke positie om vroeg-
tijdig problemen te signaleren of kansen te zien waarbij publieke belangen in
het geding zijn. Een reflectieve toezichthouder signaleert, agendeert, deelt zijn
kennis en koppelt actief terug naar politiek en bestuur. Onderdeel van zo’n
domeinreflectie zou dan ook moeten zijn dat toezichthouders periodiek aange-
ven welke ontwikkelingen in hun domein het toezicht minder effectief of ef-
ficiënt maken, en welke belemmeringen en kansen er zijn om tot verbetering te
komen, of welke botsing van publieke belangen zij signaleren. Toezichthouders
kunnen ook kennis delen met burgers. Het publiekelijk toegankelijk maken van
informatie waarover toezichthouders beschikken kan een belangrijke rol spelen
in het empoweren van burgers, instellingen en bedrijven.
Wat het rijkstoezicht kan doen is uiteindelijk begrensd door budgettaire beper-
kingen (wat mag toezicht kosten) en maatschappelijke opvattingen over het
ingrijpen van de overheid in de samenleving (niemand wil een toezichtstaat).
Belangrijk daarbij is dat toezicht vrijwel nooit in staat is om fundamentele te-
kortkomingen in de primaire processen op te lossen, of structurele weeffouten
in beleid en wet- en regelgeving goed te maken. Het signaleren en agenderen
van deze tekortkomingen draagt wel bij aan realistischer verwachtingen over
waar toezicht wel en niet toe in staat is.
Verruiming van perspectief houdt ook in dat drie kernwaarden voldoende zijn
geborgd: toezicht moet een onpartijdige houding aannemen, toezicht moet
daarop gericht onafhankelijk worden gepositioneerd, en toezicht moet zich
publiek verantwoorden. Alleen dan kan een toezichthouder op een legitieme en
gezaghebbende wijze toezicht uitoefenen en de beoogde meerwaarde waarma-
ken, aldus de wrr.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>20 Toezien op publieke belangen</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>                                                                                    21
vi conclusie en aanbevelingen
   Toezicht is als beleidsinstrument van de rijksoverheid de afgelopen decennia
   steeds belangrijker geworden. Door het meer op afstand van de overheid plaat-
   sen van de publieke dienstverlening en de toch blijvende behoefte van politiek
   en samenleving om publieke belangen te bewaken, heeft het rijkstoezicht een
   prominente positie in veel maatschappelijke domeinen. Of het nu gaat om het
   bevorderen van concurrentie of eerlijke handelspraktijken op markten, het
   bevorderen van kwaliteit in de publieke dienstverlening of het bijdragen aan de
   veiligheid van producten of productieprocessen. De benadering van toezicht
   is echter ambivalent. Aan de ene kant zijn de verwachtingen van toezicht als
   bewaker van publieke belangen, zoals kwaliteit en veiligheid, hoog en is het
   daarin gestelde vertrouwen groot. Aan de andere kant zien velen toezicht ook
   als veroorzaker van ongewenste administratieve lasten en als belemmerend
   voor de bewegingsvrijheid en het innovatief vermogen van professionals en
   bedrijven.
   Om het rijkstoezicht voor te bereiden op de uitdagingen van de toekomst en
   om de meerwaarde ervan te verhogen, is volgens de wrr een verruiming van
   het perspectief nodig. Kernelement daarvan is dat beleid en praktijk toezicht
   (weer) meer benaderen vanuit publieke belangen en maatschappelijke opgaven.
   Het rapport Toezien op publieke belangen biedt aanknopingspunten voor het
   verhogen van de meerwaarde van het rijkstoezicht en brengt de wrr tot de
   volgende aanbevelingen. De regering is de eerst verantwoordelijke voor het
   toezichtsbeleid en wordt als eerste aangesproken, maar de aanbevelingen zijn
   ook bruikbaar voor diegenen die in de toezichtspraktijk werkzaam zijn.
   1) Herijk de rijksvisie op toezicht. Neem daarbij als uitgangspunt de maatschap-
   pelijke functie van toezicht en de meerwaarde die het rijkstoezicht kan bieden
   bij het borgen van publieke belangen. Centrale elementen die de overheid
   daarin dient vorm te geven zijn de wijze waarop beoogde maatschappelijke
   opbrengsten van het rijkstoezicht afgewogen worden tegen de maatschappe-
   lijke en budgettaire kosten en administratieve lasten; de wijze waarop het rijks-
   toezicht aansluit op de governance structuur - het totale krachtenveld in een
   toezichtdomein - en de wijze waarop het rijkstoezicht vroegtijdig knelpunten
   in de sector en de wetgeving signaleert en agendeert.
   2) Bevorder een opbrengstgerichte cultuur en verbeter de infrastructuur voor
   sterkere wetenschappelijke onderbouwing en evaluatie van toezicht. Dit betekent
   onder meer het bevorderen van de totstandkoming van ‘academische werk-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>22 Toezien op publieke belangen
       plaatsen’ voor toezicht en meer samenwerking van toezichthouders met andere
       actoren in de kennisinfrastructuur (universiteiten, planbureaus en andere ken-
       nisinstituten). De verworven inzichten uit onderzoek dienen te worden geïnte-
       greerd in opleiding en deskundigheidsbevordering van toezichthouders.
       3) Bevorder het gebruik van krachtenveldanalyses bij vraagstukken rond het
       instellen, vormgeven en uitoefenen van het rijkstoezicht. Vanuit dit perspectief
       moeten afspraken worden gemaakt met de toezichthouders over de versterking
       van de informatie-, monitorings- en kennisfunctie binnen hun organisaties.
       Alle toezichthouders zouden in hun jaarplannen moeten aangeven hoe zij
       gebruikmaken van reeds aanwezige checks and balances en tegenkrachten en
       op welke wijze zij gebruik maken van en bijdragen aan andere vormen van toe-
       zicht (intern, decentraal, Europees, privaat, burgers, etc.).
       4) Versterk de reflectieve functie van de rijkstoezichthouders. Dit betekent een
       versterking van de feedback-rol die toezichthouders spelen ten behoeve van de
       agendering, voorbereiding en evaluatie van beleid. Vraag alle toezichthouders
       jaarlijks om een publieke ‘Staat van de sector’ op te maken waarin zij de kansen
       en bedreigingen voor de borging van publieke belangen inventariseren en ana-
       lyseren.
       5) Zorg voor een sterkere borging van de onpartijdige functievervulling en
       daarmee samenhangende onafhankelijke positionering van toezichthouders. Ga
       daarbij in op de (actuele) geldigheid van de argumentaties die aan de huidige
       variëteit aan arrangementen ten grondslag liggen; ga daarbij ook expliciet in op
       de mogelijkheden die wettelijke verankering van het domeinspecifieke toezicht
       daarbij kan bieden. Betrek daarbij ook het voorstel van de samenwerkende in-
       specties voor een ‘onafhankelijkheidsprotocol’ met waarborgen voor onafhan-
       kelijke risicoanalyses en consequente openbaarmaking van rapporten.
       6) Zorg voor een adequate publieke verantwoording van toezichthouders over
       ingezette capaciteit, instrumenten en bereikte resultaten en voor een passende
       verantwoordingsrelatie met het parlement. Vraag daartoe van toezichthouders
       dat zij hun publieke informatievoorziening en verantwoording over de wijze
       waarop zij hun toezicht uitoefenen versterken.
       7) Zorg voor een reële verhouding tussen de van het toezicht verwachte opbreng-
       sten en de daarvoor beschikbare capaciteit, zowel kwantitatief als kwalitatief.
       Heroverweeg daarbij het uitgangspunt om toezicht in beginsel geheel uit de
       algemene middelen te betalen en bekijk hoe gedeeltelijk doorberekenen van de
       kosten van toezicht prikkels kan verschaffen voor onder toezicht gestelde par-
       tijen om meer eigen verantwoordelijkheid te nemen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>                                                                                     23
vii tot slot
    Overheidstoezicht vervult in allerlei vormen en gedaanten een belangrijke rol
    bij het verwezenlijken van beleidsdoelstellingen en het borgen van publieke
    belangen; het is een steunbeer van de samenleving, ‘een basisinstitutie’ die
    er toe doet. In de dynamiek rondom het overheidstoezicht en onder druk van
    schokkende incidenten of budgettaire krapte, ontstaat vaak de neiging om bij
    rijkstoezicht te kiezen voor ‘eendimensionale’ oplossingen. Zoals het besluiten
    tot meer en strenger toezicht met een eenzijdige focus op naleving, of juist het
    over de hele linie inkrimpen van toezichthouders, of door toezicht louter te
    beschouwen als sluitstuk van uitvoering van beleid en zijn eigenstandige en
    onafhankelijke rol te veronachtzamen.
    Het complexe en wisselende karakter van de maatschappelijke omstandigheden
    vraagt naar het oordeel van de wrr echter om verruiming van het perspectief
    op toezichtsvraagstukken. Weliswaar zijn er op onderdelen en in de specifieke
    toezichtspraktijk accentverschillen tussen diverse sectoren en typen toe-
    zicht die nopen tot maatwerk, maar de overeenkomsten van de problematiek
    rondom toezicht zijn opvallend. Juist die overeenkomsten vormen een goed
    aangrijpingspunt voor een samenhangende, sectoroverstijgende benadering
    van toezicht in beleid en praktijk. Het verduidelijken van de te dienen publieke
    belangen, het beter zichtbaar maken en onderbouwen van de maatschappelijke
    opbrengsten van toezicht in relatie tot de kosten, het verhelderen van de rol van
    toezicht in het complexe maatschappelijke krachtenveld, en het versterken van
    de reflectieve en signalerende functie van toezicht, kunnen steun bieden aan
    een schokbestendig en evenwichtig toezicht.
    De in het rapport beschreven aanbevelingen creëren volgens de wrr de ruimte
    die nodig is om effectief om te gaan met de inherente spanningsvelden en di-
    lemma’s rondom toezicht en beogen bij te dragen aan een goed en steeds beter
    wordend rijkstoezicht.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>24 Toezien op publieke belangen
viii bestelinformatie
        Het rapport Toezien op publieke belangen. Naar een verruimd perspectief op rijks-
        toezicht (isbn 978 90 8964 595 1) is te koop in de boekhandel en te bestellen bij
        Amsterdam University Press. Het rapport kan ook in pdf-formaat gratis worden
        gedownload op www.wrr.nl.
        Toezien op publieke belangen. Naar een verruimd perspectief op rijkstoezicht,
        isbn 978 90 8964 595 1
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>Het toezicht van de rijksoverheid, zoals uitgeoefend door inspecties en marktauto-
riteiten, is de afgelopen jaren steeds belangrijker geworden, maar ook steeds meer
onder druk komen te staan. Er zijn hoge, maar vaak ook tegenstrijdige verwach-
tingen van burgers, bedrijven, instellingen en het politiek bestuur. En als er iets
mis gaat willen we méér toezicht, maar als het goed gaat juist minder. De nadruk
is komen te liggen op het terugdringen van lasten en kosten van toezicht, het na-
leven van regels en het functioneren van toezicht als verlengstuk van bestuur en
beleid. De vraag hoe toezicht het best publieke belangen kan dienen is daarbij op
de achtergrond geraakt. De wrr bepleit om in de beleidsvisie van de rijksoverheid
op toezichtsvraagstukken juist vanuit die publieke belangen te vertrekken, en meer
aandacht te besteden aan de maatschappelijke opbrengsten en de effectiviteit van
toezicht. De meerwaarde van overheidstoezicht kan verder verhoogd worden door
betere afstemming ervan op het maatschappelijk krachtenveld, en door versterking
van de signalerende en agenderende functie van toezicht. Dat vraagt ook om
hernieuwde aandacht voor de onpartijdigheid, onafhankelijkheid en publieke
verantwoording van toezichthouders.
De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (wrr) is een onafhankelijke
denktank voor de Nederlandse regering. De wrr geeft de regering gevraagd en on-
gevraagd advies vanuit langetermijnperspectief. De onderwerpen zijn sectorover-
stijgend en hebben betrekking op maatschappelijke vraagstukken waarmee de
regering in de toekomst te maken kan krijgen.
               WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID
Buitenhof 34, Postbus 20004, 2500 ea Den Haag
telefoon +31 (0)70 356 46 00, e-mail: info@wrr.nl, website: www.wrr.nl
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>