<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>Strafbevoegdheid in de penitentiaire inrichtingen
19 juli 2007
     Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Strafbevoegdheid in de penitentiaire inrichtingen
                                                         1
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Strafbevoegdheid in de penitentiaire inrichtingen
                                                    2
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>Inhoudsopgave
1. Aanleiding voor het advies                                                                                     5
   1.1 Oplegging sancties door anderen dan de directeur                                                           5
   1.2 Schikkingsbeleid                                                                                           5
   1.3 De Nieuwe Inrichting: ander besturingssysteem                                                              6
2. Wettelijk kader en jurisprudentie                                                                              7
3. Eerdere adviezen van de Raad over dit onderwerp en aanvulling                                                  9
   3.1 Advies 1992 over de delegatie van de strafbevoegdheid                                                      9
   3.2 Advies 2000 over het schikkingsbeleid                                                                      9
   3.3 Afstand bewaren tussen strafoplegger en werkvloer                                                          9
4. Conclusies                                                                                                    11
5. Aanbevelingen                                                                                                 13
   Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Strafbevoegdheid in de penitentiaire inrichtingen
                                                       3
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Strafbevoegdheid in de penitentiaire inrichtingen
                                                    4
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>1.     Aanleiding voor het advies
Steeds vaker worden in penitentiaire inrichtingen sancties opgelegd door andere functionarissen dan de wet
voorschrijft. Al langere tijd doet zich dit voor in de vorm van het zogenaamde schikkingsbeleid. De vernieuwing
van de besturing van het gevangeniswezen leidt tot de vraag of aan de afdelingshoofden de bevoegdheid tot het
opleggen van lichte sancties kan worden toebedeeld.
1.1    Oplegging sancties door anderen dan de directeur
Enkele commissies van toezicht lieten de Raad weten dat in de penitentiaire inrichtingen waaraan zij
verbonden zijn de strafbevoegdheid wordt gebruikt door leden van het middenkader, zoals afdelingshoofden.
In een aantal gevallen zijn deze bij een schriftelijke ministeriële beschikking aangewezen als
plaatsvervangend directeur. In andere gevallen ontbreekt een dergelijke aanwijzing.
De commissies van toezicht hebben de Raad de vraag gesteld hoe zij zich ten opzichte van de directies, al
dan niet in beklag, zouden moeten uitlaten over dit beleid. Zij zijn van mening dat dit op gespannen voet
staat met de bedoeling van de wet.
Van de zijde van de sectordirectie gevangeniswezen is verklaard dat vaak op verzoek van directies genoemde
beschikkingen worden afgegeven om directievacatures tijdelijk op te vangen. Uit het veld wordt van
directeuren tevens vernomen dat afdelingshoofden, al dan niet met een ministeriële beschikking, vaak de
strafbevoegdheid gebruiken om de werklast voor de directeuren te verlichten. Sommigen vinden het daarbij
vanuit ‘pedagogische’ overwegingen positief dat een afdelingshoofd straf kan opleggen omdat deze dichter
bij de gedetineerde staat.
Uit een overzicht van de sectordirectie blijkt dat ongeveer dertig personen, merendeels afdelingshoofden,
verdeeld over meerdere penitentiaire inrichtingen, zijn aangesteld als plaatsvervangend directielid, met als
doel de strafbevoegdheid te gebruiken. Gelet op de geluiden uit de praktijk is het aantal personen dat buiten
de directie deze bevoegdheid gebruikt in werkelijkheid groter.
Ook komt het voor dat de beslissingen tot het opleggen van een disciplinaire straf feitelijk genomen worden
door middenkaderfunctionarissen en de directeur slechts pro forma tekent.
Ook de beroepsrechtspraak kent voorbeelden van het gebruik van strafbevoegdheden door anderen dan de
directeur. Hier wordt in paragraaf 2 nader op ingegaan.
1.2    Schikkingsbeleid
Als alternatieve vorm van sanctioneren hebben enkele inrichtingen enige jaren geleden een zogenaamd
schikkingsbeleid ingevoerd. In het kort houdt dit in dat het afdelingshoofd bij lichte overtredingen van de
huisregels een schikking met de gedetineerde kan treffen1. In plaats van de gedetineerde ‘te rapporteren’ voor
een disciplinaire straf, op te leggen door de directeur, wordt met de gedetineerde ‘overeengekomen’ dat hij
een tijd in de eigen cel wordt ingesloten. Dit voor maximaal 48 uur. Omdat ook deze vorm van sanctioneren
afwijkt van de wet betrekt de Raad deze tevens, zij het kort, in dit advies.
De Raad heeft zowel over het delegeren van de strafbevoegdheid als over het schikkingsbeleid eerder advies
    1) Nota ‘Toetsing schikkingenbeleid’ DJI nr. DDS 803574 van 15 november 1999. Zie ook: ‘Geschikt of niet?’ J.S. de Weijer, Willem
       Pompeinstituut, Utrecht 2001.
      Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Strafbevoegdheid in de penitentiaire inrichtingen
                                                                    5
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>uitgebracht, zie hieronder bij paragraaf 3. In de huidige praktijk neemt het gebruikmaken van de
strafbevoegdheid op een wijze die in strijd is met de wet in omvang toe. Hierin ziet de Raad aanleiding voor
het uitbrengen van dit advies.
1.3     De Nieuwe Inrichting: ander besturingssysteem
In het kader van de vernieuwing van het gevangeniswezen onder de noemer ‘Detentie en Behandeling op
Maat/De Nieuwe Inrichting’ wordt tevens de besturing van het gevangeniswezen gereorganiseerd. Kernpunt
hiervan is dat het aantal managementniveaus wordt gereduceerd. Als gevolg daarvan worden de
overblijvende directiefunctionarissen met meer taken belast dan thans het geval is. Hierbij sluit aan een
ontwikkeling waarbij afdelingshoofden meer verantwoordelijkheden en een grotere span of control krijgen.
In dit verband overweegt de sectordirectie gevangeniswezen om de bevoegdheid tot sanctionering van lichte
overtredingen bij de afdelingshoofden te leggen.
      Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Strafbevoegdheid in de penitentiaire inrichtingen
                                                          6
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>2.      Wettelijk kader en jurisprudentie
Grondwet en internationale regels bepalen dat strafbevoegdheid alleen bij de wet kan worden geregeld. De
Penitentiaire beginselenwet bepaalt dat deze bevoegdheid is voorbehouden aan de directeur en
plaatsvervangend directeur van de inrichting. De jurisprudentie volgt deze lijn.
De Grondwet, het Europees verdrag voor de rechten van de mens en de Europese gevangenisregels bepalen
dat het opleggen van straffen en het beperken van vrijheden alleen door wettelijk bevoegd verklaarde
autoriteiten en op een bij wet voorgeschreven wijze mag geschieden2.
De Penitentiaire beginselenwet en de memorie van toelichting daarop geven vervolgens een duidelijk
antwoord op de vraag wie in de penitentiaire inrichting bevoegd zijn tot het opleggen van disciplinaire
straffen: de directeur en de plaatsvervangend directeur. Het gaat in dezen om een exclusieve bevoegdheid:
het opleggen van sancties is één van de beslissingen die aan de directeur en de plaatsvervanger zijn
voorbehouden3. De memorie van toelichting onderstreept dit principe nog eens. In noodgevallen kunnen
anderen dan de directeur wel beperkende maatregelen nemen, maar het opleggen van straffen wordt hiervan
expliciet uitgezonderd4.
Zowel uit deze als uit andere passages in de memorie van toelichting kan tevens worden opgemaakt dat het
aanstellen van afdelingshoofden als plaatsvervangend directeur, met (louter) het oogmerk hun de
strafbevoegdheid te verlenen, niet strookt met de bedoeling van de wet.
Sinds 2005 deed de beroepscommissie uitspraak in enkele zaken waarbij de bevoegdheid tot het opleggen
van een straf in geding was5. In alle gevallen voerde klager aan dat de straf onbevoegd was opgelegd, omdat
niet de directeur, maar een ambtenaar met een lagere rang hiertoe had besloten.
Uit de uitspraken blijkt dat naar het oordeel van de beroepscommissie de bevoegdheid tot straffen niet door
de directeur zelf kan worden overgedragen. Voorwaarde voor het gebruiken van deze bevoegdheid is een
ministeriële beschikking tot aanstelling als plaatsvervangend directeur. In de gevallen waarin een
beschikking was verleend is de beroepscommissie niet ingegaan op de vraag of de betrokken personen ook
feitelijk de functie van plaatsvervangend directeur uitoefenden. De Raad heeft de indruk dat de beschikking
in veel gevallen is gevraagd enkel om een formele basis voor uitoefening van de strafbevoegdheid te
verkrijgen. In de praktijk blijven deze afdelingshoofden in hun functie en daarnaast gebruiken zij de
strafbevoegdheid als waren zij plaatsvervangend directeur.
    2) art. 15.1 Grondwet, art. 5.1 EVRM en artt. 5, 35 en 36.1 EPR.
    3) De bevoegdheid tot het opleggen van een straf is geregeld in de artikelen 1, 3 en 5 van de Pbw. De directeur en plaatsvervangend
        directeur worden aangewezen door de minister van Justitie. De directeur kan ambtenaren en medewerkers machtigen tot het
        uitoefenen van hem bij of krachtens de Pbw gegeven bevoegdheden, echter met uitzondering van de strafbevoegdheid.
    4) Memorie van toelichting Pbw § 6 Beheer, pag. 21 e.v. Kamerstukken II 1994/95, 24263 nr. 3.
    5) RSJ beroepsrechtspraak, nrs.: 05/2292/GA 19.12.’05; 05/2110/GA 27.10.’05; 05/1094/GA 23.09.’05;07/0608/GA 12.06.2007.
       Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Strafbevoegdheid in de penitentiaire inrichtingen
                                                                     7
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Strafbevoegdheid in de penitentiaire inrichtingen
                                                    8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>3.      Eerdere adviezen van de Raad over dit onderwerp en
        aanvulling
De Raad heeft over dit onderwerp twee adviezen uitgebracht: op 9 januari 1992 inzake de uitoefening van de
strafbevoegdheid en op 9 mei 2000 naar aanleiding van het schikkingsbeleid. Geen delegatie zonder de wet te
veranderen; schikkingsbeleid tegen de wet. Afstand bewaren tussen strafoplegger en werkvloer dient de
objectiviteit.
3.1     Advies 1992 over de delegatie van de strafbevoegdheid
De Raad ontraadt in dit advies het delegeren van de strafbevoegdheid aan functionarissen die niet op
directieniveau functioneren. Er moet voldoende afstand zijn ten opzichte van de werkvloer en de functionaris
dient over een hoger opleidingsniveau te beschikken. Het aanwijzen van functionarissen die lager in de
organisatie staan acht de Raad een onaanvaardbare constructie. Voorts moet de bevoegdheidsverlening uit
schriftelijke stukken blijken; tevens moet daaruit blijken dat het om een directielid gaat. In geval van nood,
indien de veiligheid dit acuut vereist, kunnen lagere functionarissen met in tijd beperkte maatregelen
ingrijpen. Delegatie van de strafbevoegdheid is hiertoe niet noodzakelijk.
3.2     Advies 2000 over het schikkingsbeleid
In dit advies stelt de Raad dat het schikkingsbeleid als strijdig met de tekst en de bedoeling van de wet moet
worden afgewezen. De Raad ziet geen noodzaak voor dit beleid omdat de huidige wettelijke regeling het
nemen van kortdurende maatregelen mogelijk maakt indien de handhaving van de orde dit vergt.
Een schikking betekent de facto dat een beperkende maatregel wordt genomen en daarvoor is een wettelijke
basis vereist. Het schikkingsbeleid doet afbreuk aan de rechtsbescherming, aangezien over een schikking
geen beklag mogelijk is.
3.3     Afstand bewaren tussen strafoplegger en werkvloer
In aanvulling op deze adviezen merkt de Raad nog het volgende op. Naarmate de afstand tussen degene die
straf oplegt en de bestrafte kleiner is, wordt het voor de strafoplegger moeilijker om de objectiviteit te
bewaren. Objectief beslissen over strafoplegging vereist een beoordelingsvrijheid bij de beslisser, die daarom
op enige afstand moet staan van degene die de overtreding aanmeldt. Een grotere afstand van de beslisser
ten opzichte van de werkvloer bevordert tevens de rechtseenheid op dit terrein binnen een inrichting.
Ook zullen de beslissers voldoende deskundig moeten zijn, door in elk geval te beschikken over goede kennis
van het penitentiaire recht.
Gelet op het voorgaande meent de Raad dat terughoudendheid in acht moet worden genomen bij het
toebedelen van strafbevoegdheid aan functionarissen die direct leiding geven aan executief personeel.
      Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Strafbevoegdheid in de penitentiaire inrichtingen
                                                          9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Strafbevoegdheid in de penitentiaire inrichtingen
                                                   10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>4.     Conclusies
Praktijk veelvuldig tegen de wet en dat is voor de Raad onaanvaardbaar.
De Raad concludeert dat zich een tendens aftekent in de uitoefening van de strafbevoegdheid in de
penitentiaire inrichtingen, waarbij in een toenemend aantal gevallen tegen de wet gehandeld wordt. Dit geldt
zowel voor het gebruik van de strafbevoegdheid als voor het schikkingsbeleid. In aanvulling op zijn advies
over het schikkingsbeleid uit 2000 merkt de Raad op dat het feit dat dit beleid in enkele inrichtingen wordt
gevoerd rechtsongelijkheid voor de gedetineerden meebrengt. Toen in enkele inrichtingen het
schikkingsbeleid een aanvang nam was er sprake van een proefperiode. In het kader daarvan zou een
ongelijkheid in rechtspositie tussen verschillende penitentiaire inrichtingen wellicht aanvaardbaar zijn. Maar
van een proefperiode is reeds lang geen sprake meer.
De Raad is zich ervan bewust dat het in de praktijk geregeld voorkomt dat na een overtreding of om een
andere reden met de gedetineerde overeengekomen wordt dat hij een korte tijd op cel blijft. Wat daarvan ook
zij, wanneer een dergelijke praktijk in een van de wet afwijkende onderhandse regeling wordt vastgelegd
worden de facto sancties en strafbevoegdheden gecreëerd buiten de wet om.
Deze praktijk van het gebruik van strafbevoegdheden in strijd met de wet duurt al enige jaren. De
rechtspositie van gedetineerden wordt hiermee fundamenteel aangetast en de Raad acht dit onaanvaardbaar.
Van een organisatorische of inhoudelijke noodzaak voor dit beleid in de huidige situatie is de Raad niets
gebleken. Hij wijst erop dat ook een directielid van een naburige inrichting de strafbevoegdheid tijdelijk kan
waarnemen.
Slechts in uitzonderlijke situaties, bijvoorbeeld bij een langdurige directeursvacature of andere onvoorziene
uitval van een directeur kan het gerechtvaardigd zijn om voor langere duur, maar nog steeds tijdelijk, een
plaatsvervanger aan te stellen.
      Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Strafbevoegdheid in de penitentiaire inrichtingen
                                                         11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Strafbevoegdheid in de penitentiaire inrichtingen
                                                   12
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>5.      Aanbevelingen
Het onwettig gebruiken van de strafbevoegdheid beëindigen. Indien overwogen wordt om de wet aan te passen
rekening houden met afstand en deskundigheid bij de strafoplegger en rechtsbescherming voor de gedetineerde.
In de lijn van zijn eerdere adviezen over dit onderwerp beveelt de Raad aan thans eerst en vooral de praktijk
van het opleggen van straffen in overeenstemming te brengen met de wet. Bestraffing door daartoe niet
bevoegde functionarissen dan wel door functionarissen die enkel met het oog op de strafbevoegdheid tot
plaatsvervangend directeur zijn aangesteld dient te worden vermeden. Aan het schikkingsbeleid dient om
eerder genoemde redenen tevens een einde te worden gemaakt.
Mocht het voornemen bestaan om in het kader van de nieuwe besturingsstructuur over wijzigingen van de
regeling van de strafbevoegdheid na te denken, dan zal de Raad te zijner tijd over een concreet voorstel
daartoe advies uitbrengen. De Raad zal dan in dat kader bezien of de noodzakelijke waarborgen van afstand
en deskundigheid ook in de eventuele nieuwe structuur en bevoegdheid voldoende verzekerd zijn.
Bij aanpassing van de wet zal uiteraard tevens de rechtsbescherming gewaarborgd moeten blijven.
      Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Strafbevoegdheid in de penitentiaire inrichtingen
                                                         13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Strafbevoegdheid in de penitentiaire inrichtingen
                                                   14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>