<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>             Het samen plaatsen van
   strafrechtelijk gedetineerde vreemdelingen
die geen rechtmatig verblijf in Nederland hebben
               Advies d.d. 8 oktober 2008
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>Inhoudsopgave
Samenvatting ...................................................................................................................... 3
Aanleiding en context voor dit advies ............................................................................. 4
1. Resocialisatie gericht op terugkeer in de samenleving.............................................. 6
2. Regionalisering en verlof............................................................................................... 8
3. Activiteiten van de Dienst Terugkeer en Vertrek ....................................................... 8
4. Bijzondere opvang ......................................................................................................... 9
5. Het begrip strafrechtelijke vreemdeling .................................................................... 10
              RSJ | Het samenplaatsen van strafrechtelijk gedetineerde vreemdelingen
                                                            2
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>Samenvatting
Sinds enige tijd worden gedetineerden die na hun detentie (naar verwachting) uit
Nederland zullen worden uitgezet bij elkaar geplaatst. De staatssecretaris van
Justitie wil dit beleid thans formaliseren. Hiertoe worden twee locaties in het
gevangeniswezen aangewezen als ‘bijzondere opvang’ voor deze groep.
De Penitentiaire beginselenwet biedt ruimte voor een grote verscheidenheid aan
regimes, maar plaatst het begrip bijzondere opvang in de context van de specifieke
behoeften van bepaalde groepen gedetineerden.
Om deze reden beveelt de Raad aan de bijzondere opvang van strafrechtelijk
gedetineerde vreemdelingen te relateren aan de behoeften van deze groep
gedetineerden. In het voorstel spelen deze een ondergeschikte rol. Speciale
aandacht is op zijn plaats voor de resocialisatiedoelstelling. Iedere gedetineerde
heeft het recht op een aanbod tot resocialisatie, al dan niet in de Nederlandse
samenleving, zonder onderscheid naar ras of nationaliteit. Daarnaast kunnen
resocialisatieactiviteiten een zinvolle bijdrage leveren aan de terugkeer van de
vreemdeling naar zijn land van herkomst. Het samen plaatsen van de doelgroep
kan, indien daarvoor de voorwaarden worden vervuld, de mogelijkheden daarvoor
bevorderen.
              RSJ | Het samenplaatsen van strafrechtelijk gedetineerde vreemdelingen
                                                 3
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>Aanleiding en context voor dit advies
De staatssecretaris van Justitie vraagt de Raad om advies over het creëren van een
vorm van bijzondere opvang van tot een vrijheidsstraf veroordeelde vreemdelingen
die na hun detentie niet, of naar verwachting niet, in Nederland zullen mogen
blijven. De reden voor het afzonderlijk detineren van deze groep is dat
resocialisatie in Nederland en daaraan verwante zaken als verlof, regionalisering en
detentiefasering niet aan de orde zouden zijn. Het op enkele (i.c. twee) plaatsen
concentreren van deze gedetineerden biedt daarnaast het voordeel dat de Dienst
Terugkeer en Vertrek op efficiënte wijze kan worden ingezet om al tijdens de
detentie de terugkeer van de gedetineerde voor te bereiden. Door de uitzetting
direct aan te laten sluiten op het einde van de detentie wordt beoogd te
voorkomen dat de gedetineerde na de strafrechtelijke detentie nog in
vreemdelingenbewaring moet worden genomen.
Voor het creëren van deze bijzondere opvang stelt de Staatssecretaris een wijziging
voor van de Regeling selectie, plaatsing en overplaatsing gedetineerden (verder: de
Regeling). De voorgestelde wijziging bestaat in het aan de Regeling toevoegen van
een artikel 20b, dat als volgt luidt:
    1. In de inrichtingen of afdelingen voor strafrechtelijke vreemdelingen worden
        vreemdelingen geplaatst ten aanzien van wie vaststaat, of de verwachting
        bestaat, dat aan hen na de tenuitvoerlegging van de opgelegde vrijheidsstraf
        geen verblijf in Nederland wordt toegestaan.
    2. De inrichtingen of afdelingen voor strafrechtelijke vreemdelingen kunnen
        worden onderscheiden in:
        a. inrichtingen of afdelingen voor gedetineerden als bedoeld in het eerste
           lid met een strafrestant van ten hoogste vier maanden;
        b. inrichtingen of afdelingen voor gedetineerden als bedoeld in het eerste
           lid met een strafrestant van meer dan vier maanden.
    3. In de inrichtingen of afdelingen bedoeld in het tweede lid kunnen tevens
        gedetineerden als bedoeld in het eerste lid worden geplaatst voor de
        tenuitvoerlegging van voorlopige hechtenis vóór veroordeling in eerste
        aanleg.
    4. Plaatsing in een andere inrichting of afdeling dan bedoeld in dit artikel is in
        ieder geval aangewezen als het gedetineerden betreft als bedoeld in artikel
        20a.
Definitie en terminologie
De Raad beveelt aan de doelgroep van deze bijzondere opvang scherper te
definiëren, opdat deze de lading dekt (zie § 5). De verkorte aanduiding
‘strafrechtelijke vreemdeling’ is taalkundig onjuist. De Raad volgt de in eerder
verband door de staatssecretaris van Justitie gebezigde aanduiding ‘strafrechtelijk
              RSJ | Het samenplaatsen van strafrechtelijk gedetineerde vreemdelingen
                                                 4
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>gedetineerde vreemdelingen’ 1 . In dit advies wordt verder gesproken over ‘de
doelgroep’.
1
  TK 19 637, nr. 1207, blz. 27.
                RSJ | Het samenplaatsen van strafrechtelijk gedetineerde vreemdelingen
                                                   5
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>1. Resocialisatie gericht op terugkeer in de samenleving
De Staatssecretaris beargumenteert het afzonderlijk plaatsen van de doelgroep in
de eerste plaats als volgt: “Deze groep onderscheidt zich in die mate van andere
(groepen) gedetineerden dat resocialisatie gericht op terugkeer in de Nederlandse
samenleving niet aan de orde is en beginselen als verlof, regionalisering en
detentiefasering niet aan de orde zijn.”
De Raad is van oordeel dat het voorbereiden van de gedetineerde op terugkeer in
de samenleving ook bij strafrechtelijk gedetineerde vreemdelingen een doelstelling
van de tenuitvoerlegging vormt.
Dit is in de eerste plaats het geval omdat het begrip ‘maatschappij’ in artikel 2 lid 2
Pbw niet uitsluitend betrekking heeft op de Nederlandse samenleving. Dit artikel
noch de wetsgeschiedenis spreekt over de Nederlandse samenleving. De Hoge
Raad heeft al in 1987 bepaald 2 dat het begrip samenleving in dit verband in
algemene zin moet worden verstaan. Ook artikel 10 lid 3 IVBPR en de
basisprincipes 6 en 13 van de Europese gevangenisregels 3 geven een ieder het recht
op een aanbod tot resocialisatie, zonder onderscheid naar ras of nationaliteit.
In de tweede plaats passen resocialisatieactiviteiten gericht op het bevorderen van
terugkeer naar het land van herkomst in het proces van uitzetten en verwijderen,
dat een logische consequentie vormt van het bestrijden van illegaal verblijf in
Nederland. Het meewerken van de vreemdeling aan terugkeer is een belangrijke
factor in dit proces. Een aanbod van op terugkeer gerichte activiteiten kan
personen over de streep trekken, die zich in een eerder stadium afwachtend of
afwijzend opstelden.
Om deze redenen gaat de Raad ervan uit dat bijzondere opvang voor strafrechtelijk
gedetineerde vreemdelingen in het leven wordt geroepen teneinde een regime te
bieden dat gericht is op resocialisatie van deze groep gedetineerden, mede in het
perspectief van terugkeer. Dat ‘bijzondere opvang’ in het algemeen een regime
behelst dat is geënt op de specifieke behoeften van een bepaalde categorie
gedetineerden wordt nader uiteengezet in § 4.
Ook de niet-Nederlandse gedetineerde keert per definitie terug naar een
samenleving. Welke samenleving dat zal zijn, wordt pas duidelijk nadat de beoogde
uitzetting is gerealiseerd dan wel vaststaat dat deze niet plaatsvindt.
2
  HR 16 januari 1987, NJ 1987, 405.
3
  Council of Europe, Recommendation Rec(2006)2, European Prison Rules. Part I, Basic Principles:
6. All detention shall be managed so as to facilitate the reintegration into free society of persons who
have been deprived of their liberty.
13. These rules shall be applied impartially, without discrimination on any ground such as sex, race,
colour, language, religion, political or other opinion, national or social origin, association with a
national minority, property, birth or other status.
                RSJ | Het samenplaatsen van strafrechtelijk gedetineerde vreemdelingen
                                                     6
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>In het eerste geval gaat de gedetineerde naar een ander land. De ex-gedetineerde
moet daar een bestaan kunnen opbouwen zonder criminaliteit. Aan het (in
Nederland gepleegde) delict kunnen criminogene factoren ten grondslag liggen, die
in het land van bestemming nog steeds spelen. Het kan daarbij gaan om
persoonsgebonden kenmerken die bij Nederlandse gedetineerden aanleiding
vormen tot het aanbieden van een interventie. Waarom zou aan vreemdelingen
zo’n interventie niet worden aangeboden? Op zijn minst zou de gedetineerde
kunnen worden gescreend (d.m.v. RISc) op het bestaan van criminogene factoren
en recidiverisico.
De Raad ontleent in dit kader nog twee argumenten aan bestaand of voorgenomen
justitieel beleid:
− de tbs blijft toegankelijk voor illegalen en ongewenst verklaarden, onder meer
    uit morele verplichtingen tegenover het buitenland (zie Kamerstuk 19 637, nr.
    1207, blz. 28). Een vergelijkbare verplichting bestaat ook bij vreemdelingen die
    na het ondergaan van een gevangenisstraf terugkeren naar het buitenland;
− de isd-maatregel wordt ook opengesteld voor vreemdelingen die voldoen aan
    de isd-criteria. De maatregel wordt weliswaar in zijn geheel intramuraal ten
    uitvoer gelegd, maar er worden wel gedragsinterventies aangeboden (zelfde
    Kamerstuk, zelfde bladzijde).
Uitgaande van de ruime opvatting die de Raad hanteert van het begrip
resocialisatie, loont het de moeite resocialisatieactiviteiten aan te bieden ook als
zeker is dat de strafrechtelijk gedetineerde vreemdeling wordt uitgezet. Idealiter
worden deze activiteiten dan toegesneden op het land van terugkeer. De Raad
onderkent dat het realiseren van resocialisatieactiviteiten meer kansen krijgt als de
gedetineerden die hieraan behoefte hebben, bij elkaar worden geplaatst.
Met het bieden van een specifiek op terugkeer gericht activiteitenpakket wordt
tevens voorkomen dat deze gedetineerden aan het resocialiseren de verwachting
ontlenen dat ze in Nederland mogen blijven. Dit bezwaar zal overigens ook door
heldere communicatie met de gedetineerden weggenomen kunnen worden.
Als er niet wordt uitgezet, blijft de ex-gedetineerde in Nederland. De kans daarop is
niet gering. Een groot deel van de bestuursrechtelijk en strafrechtelijk gedetineerde
vreemdelingen zonder verblijfstitel wordt om uiteenlopende redenen uiteindelijk
niet uitgezet. Welk risico loopt de Nederlandse samenleving als veroordeelde
vreemdelingen na hun detentie worden vrijgelaten en aan hun lot worden
overgelaten? Als de ex-gedetineerde vreemdeling na ontslag ‘verdwijnt’ in de
onzichtbaarheid van een illegaal bestaan kan de overheid vanzelfsprekend niet
aansprakelijk worden gesteld voor het ontbreken van opvang en daaruit eventueel
voortvloeiende problemen of delinquentie. Maar zolang dezelfde persoon in
detentie aan de verantwoordelijkheid van de overheid is toevertrouwd, is het –
zoals hierboven werd beargumenteerd – zowel principieel juist als functioneel om
              RSJ | Het samenplaatsen van strafrechtelijk gedetineerde vreemdelingen
                                                 7
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>een screening op delictrisico uit te voeren en daarop passende interventies te
bieden. Dat gedurende de detentie niet bekend is of de gedetineerde in Nederland
blijft of niet, en een aantal ex-gedetineerden wellicht Nederland verlaat na aan
resocialisatieactiviteiten te hebben deelgenomen, is in dit licht vooral een
efficiencyprobleem.
Wellicht ten overvloede merkt de Raad op dat ook inrichtingen of afdelingen waar
sprake zou zijn van een concentratie van de doelgroep te allen tijde een regime
zullen moeten kennen dat voldoet aan de wettelijke voorschriften ten aanzien van
de duur en inhoud van het dagprogramma.
2. Regionalisering en verlof
De Staatssecretaris beoogt met het concentreren van gedetineerden bij wie
regionalisering ‘niet aan de orde is’, in casu de doelgroep, plaatsen vrij te maken
waar dat nodig is voor gedetineerden bij wie regionalisering wel van belang is. Zo
zou het plaatsen van de doelgroep in p.i. Veenhuizen ruimte vrijmaken in de
Randstad. Zolang de toekomstige ‘penitentiaire landkaart’ nog niet bekend is, valt
dit voordeel niet op zijn merites te beoordelen. Het situeren van het
detentiecentrum in Alphen aan den Rijn is overigens geen stap in de bedoelde
richting.
Vreemdelingen die relaties in Nederland hebben, kunnen wel gebaat zijn bij
plaatsing in een bepaalde regio.
In de toelichting op het voorstel wordt gesteld dat ondermeer ‘het beginsel van
verlof’ voor de doelgroep niet aan de orde is. De Raad acht een relativering van
deze stelling op zijn plaats. Gedetineerde vreemdelingen die beschikken over
relaties in Nederland kunnen behoefte hebben aan meer dan incidenteel verlof
(dat bijvoorbeeld bedoeld is voor dringende familieomstandigheden). Daar komt
bij dat de regeling Tijdelijk verlaten van de inrichting (aangehaald in paragraaf 1)
een harder geformuleerde contra-indicatie voor het verlenen van verlof kent dan
‘de verwachting dat de gedetineerde na de detentie niet in Nederland zal mogen
blijven’. Deze argumenten pleiten voor een minder rigide standpunt ten aanzien
van verlof dan waarvan het onderhavige voorstel sprake is.
3. Activiteiten van de Dienst Terugkeer en Vertrek
Het concentreren van de doelgroep, zo wordt in de toelichting gezegd,
vergemakkelijkt het inzetten van de DT&V. Dit is een valide argument, omdat een
gerichter en daardoor mogelijk intensiever optreden van deze dienst kan
bevorderen dat uitzetting binnen de straftijd kan worden geregeld en er geen
aansluitende vreemdelingenbewaring nodig is.
De toelichting op de regeling stelt overigens dat de activiteiten van de DT&V
geconcentreerd worden aan het eind van de strafrechtelijke detentie. Om
               RSJ | Het samenplaatsen van strafrechtelijk gedetineerde vreemdelingen
                                                  8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>vreemdelingenbewaring daadwerkelijk te vermijden is het zaak vroeg genoeg met
de uitzettingsprocedure te beginnen. Een jaar voor het einde van de straf zou een
startmoment kunnen zijn. Voor alle partijen is het goed om zo vroeg mogelijk te
weten of de procedure wel of niet in uitzetting resulteert of kan resulteren.
4. Bijzondere opvang
Het begrip bijzondere opvang is omschreven in artikel 14 van de Penitentiaire
beginselenwet (verder: Pbw), luidend:
1. Inrichtingen of afdelingen daarvan kunnen door Onze Minister worden
    bestemd voor de onderbrenging van gedetineerden die een bijzondere opvang
    behoeven.
2. De bijzondere opvang, bedoeld in het eerste lid, kan verband houden met de
    leeftijd, de persoonlijkheid, de lichamelijke of de geestelijke
    gezondheidstoestand van de gedetineerden, alsmede met het delict waarvoor
    zij zijn gedetineerd.
3. Onze Minister bepaalt de criteria waaraan gedetineerden moeten voldoen om
    voor plaatsing in een inrichting of een afdeling als bedoeld in het eerste lid in
    aanmerking te komen.
Artikel 14 lid 2 Pbw beschrijft de categorieën gedetineerden waarvoor een vorm
van bijzondere opvang in het leven kan worden geroepen. De strekking van deze
bepaling, die in de memorie van toelichting op dit artikel nog eens wordt
verduidelijkt, is dat bijzondere opvang een regime behelst dat is toegesneden op de
specifieke behoeften van een bepaalde groep gedetineerden. Het onderhavige
voorstel lijkt niet door een dergelijke motivatie te zijn ingegeven. De doelgroep
wordt omschreven in negatieve termen: “Deze groep onderscheidt zich in die mate
van andere (groepen) gedetineerden dat resocialisatie gericht op terugkeer in de
Nederlandse samenleving niet aan de orde is en beginselen als verlof,
regionalisering en detentiefasering niet aan de orde zijn.” De Raad is van oordeel
dat een vorm van bijzondere opvang die in de eerste plaats is gericht op een
doelmatige bedrijfsvoering in het gevangeniswezen op gespannen voet staat met
het uitgangspunt van artikel 14 lid 2. In de toelichting op de wijziging wordt
betoogd dat de Pbw geen beperkingen stelt aan de mogelijkheid tot differentiëren.
Deze uitleg van de wet is echter al te ruim. De wetgever moedigt het creëren van
bijzondere regimes met zoveel woorden aan, maar dan wel binnen de kaders van
artikel 14 lid 2 Pbw. De memorie van toelichting op dit artikel (onderdeel 9,
Hoofdlijnen van het differentiatiestelsel, paragraaf f, bijzondere opvang) geeft
verschillende voorbeelden, maar legt nadrukkelijk een relatie met een bij de
betrokken groep gedetineerden bestaande behoefte.
Artikel 14 lid 2 Pbw (“de bijzondere opvang ... kan verband houden met....”) kan
worden gelezen als een limitatieve opsomming. Nu dit artikel immers helder
aangeeft wát er dan kan, zou de gedachte dat er daarbuiten nog andere
               RSJ | Het samenplaatsen van strafrechtelijk gedetineerde vreemdelingen
                                                  9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>mogelijkheden bestaan onjuist zijn. De doelgroep is onder geen enkele van deze
criteria te rangschikken. Ook echter als de opsomming niet als limitatief wordt
begrepen, blijft het uitgangspunt dat bijzondere opvang gerelateerd is aan de
behoeften van een bepaalde groep gedetineerden.
Om deze reden adviseert de Raad, in aansluiting op de in § 1 gemaakte
opmerkingen over de resocialisatiedoelstelling, de specifieke behoeften van de
groep strafrechtelijk gedetineerde vreemdelingen in het voorstel voor bijzondere
opvang centraal te stellen.
5. Het begrip strafrechtelijke vreemdeling
Het criterium voor plaatsing luidt: “vreemdelingen ten aanzien van wie vast staat,
of de verwachting bestaat, dat aan hen na de tenuitvoerlegging van de opgelegde
vrijheidsstraf geen verblijf in Nederland wordt toegestaan”.
De Raad merkt op dat het criterium ‘de verwachting bestaat’ vaag en lastig
toepasbaar is. Het blijft in het midden bij wie deze verwachting moet bestaan en
welke indicaties hiervoor gelden.
In het Wetboek van Strafrecht, de Penitentiaire maatregel en andere regelingen zijn
voorbeelden te vinden van helderder, althans gemakkelijker objectiveerbare,
criteria:
− Onze Minister kan de terbeschikkingstelling met bevel tot verpleging van
    overheidswege beëindigen ten aanzien van de vreemdeling die geen rechtmatig
    verblijf heeft in Nederland in de zin van artikel 8 van de Vreemdelingenwet 2000
    (artikel 38Ia Wetboek van Strafrecht);
− gedetineerden die na de tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf gevolg dienen
    te geven aan de op hen rustende vertrekplicht of die uitgeleverd zullen worden
    (komen niet in aanmerking voor penitentiaire programma’s, art. 6 Pm);
− een gedetineerde ten aanzien van wie vaststaat dat hij na detentie zal worden
    uitgeleverd of een uitleveringsprocedure loopt, tenzij hieraan schorsende werking
    is verleend (art. 4 Regeling tijdelijk verlaten van de inrichting);
− als gedetineerde ongewenst verklaard is of een procedure tot ongewenstverklaring
    loopt, tenzij hieraan schorsende werking is verleend, of van wie vaststaat dat hij
    na detentie zal worden uitgezet (idem).
In bovengenoemde criteria komt het woord ‘verwachting’ niet voor. Het is aan te
bevelen in de verschillende regelingen zoveel mogelijk dezelfde criteria te
gebruiken, die zo min mogelijk voor tegenspraak vatbaar zijn. Het begrip
‘verwachting’ voldoet daar niet aan.
                                                ***
              RSJ | Het samenplaatsen van strafrechtelijk gedetineerde vreemdelingen
                                                10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>