<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>Vreemdelingenbewaring
Advies d.d. 16 juni 2008
                Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
                                                         1
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
                                         2
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>Inhoudsopgave
Samenvatting                                                                                          5
Aanbevelingen                                                                                         5
Afbakening van het onderwerp                                                                          6
Vraagstelling                                                                                         6
1. Vreemdelingenbewaring in de praktijk                                                               7
         1.1       Het begrip vreemdeling                                                             7
         1.2       Achtergrond, omvang en duur                                                        8
         1.3       Doel en effectiviteit                                                             10
         1.4       Detentieomstandigheden                                                            11
         1.5       Terugkeeractiviteiten                                                             15
         1.6       Toets op rechtmatigheid en duur van de bewaring                                   16
         1.7       Leeftijdsgrens minderjarigen in vreemdelingenbewaring                             17
         1.8       Aanbevelingen                                                                     18
2. Vreemdelingenbewaring als ultimum remedium                                                        19
         2.1       De glijdende schaal van vrijwillig vertrek, drang en dwang                        19
         2.2       Regelgeving met betrekking tot inbewaringstelling                                 19
         2.3       Gebruik van alternatieven: oproep tot nader onderzoek                             21
         2.4       Aanbevelingen                                                                     24
Geraadpleegde literatuur en overige bronnen                                                          25
Bijlage 1, cijfers migratie en asiel                                                                 27
                   Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
                                                            3
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
                                         4
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>Samenvatting
Ruim 2000 mensen verblijven in een huis van bewaring in afwachting van uitzetting uit Nederland. Het
betreft vreemdelingen die geen geldige verblijfsstatus in Nederland hebben en van wie wordt aangenomen
dat zij zich aan uitzetting zullen onttrekken. Internationale richtlijnen schrijven voor dat vreemdelingen in
een dergelijke situatie niet in een gevangenis maar in speciaal daarvoor ingerichte voorzieningen worden
ondergebracht. De keus van de Nederlandse overheid voor het ten uitvoer leggen van vreemdelingenbewaring
in een sober detentieregime – in een aantal opzichten soberder dan het regime in strafinrichtingen – wijkt
daarvan af. Het Europese anti-foltercomité (CPT) gaf naar aanleiding van een bezoek aan detentiecentra
in 2007 een kritisch rapport af. In dit advies gaat de Raad in op de detentieomstandigheden in de
vreemdelingenbewaring en doet aanbevelingen voor aanpassing van het regime. De effectiviteit van de
vreemdelingenbewaring is beperkt: nog niet de helft van het aantal inbewaringstellingen leidt daadwerkelijk
tot uitzetting. De effectiviteit is te verhogen door de bewaring en de inspanningen tot uitzetting in het grotere
verband te plaatsen van de beweegredenen die vreemdelingen hebben om naar Nederland te komen.
De vreemdelingenbewaring vormt op zichzelf een ‘ultimum remedium’. Ook deze gedachte vindt steun in
Europese voorschriften en aanbevelingen. Dit betekent dat de vreemdeling die Nederland moet verlaten,
eerst de gelegenheid moet worden geboden om uit eigen beweging te vertrekken. De kans van slagen hiervan
zal groter zijn als de vreemdeling hierbij wordt begeleid. Werkt de vreemdeling hieraan niet mee, dan zijn
‘drangmaatregelen’ aan de orde, waarbij vormen van vrijheidsbeperking worden toegepast. Bewaring is het
uiterste middel. De Raad meent dat de Nederlandse overheid meer kan doen om bewaring te voorkomen.
Aanbevelingen
1.   Stem het regime zoveel mogelijk af op het karakter van de vreemdelingenbewaring: maximale
     bewegingsvrijheid binnen de muren, zo min mogelijk op cel, mogelijkheden tot contact met de
     buitenwereld, een dagprogramma met mogelijkheden tot zinvolle tijdsbesteding en voorbereiding op de
     terugkeer;
2.   wijzig hiertoe indien nodig in artikel 5.4 lid 1 van hoofdstuk A5 van het Vreemdelingenbesluit 2000 de
     aanduiding ‘huis van bewaring’ in ‘gevangenis’; verplaats artikel 9 lid 2 onder d van de Penitentiaire
     beginselenwet naar artikel 10;
3.   intensiveer de inspanningen ten behoeve van terugkeer naar het land van herkomst;
4.   besteed aandacht aan opleiding van het personeel met het oog op de specifieke problematiek van deze
     gedetineerden;
5.   introduceer een beroepsrecht bij de vreemdelingenbewaring ex artikel 6 Vreemdelingenwet;
6.   richt de rechtmatigheidstoets in conform de EU-Proposal Returns Directive;
7.   beperk de duur van vreemdelingenbewaring tot een half jaar, te verlengen door de rechter ingeval zich de
     uitzonderlijke omstandigheden voordoen die thans als zodanig in de jurisprudentie worden erkend;
8.   specificeer het criterium ‘zicht op uitzetting’ nader in de Vreemdelingencirculaire;
9.   gebruik de vreemdelingenbewaring de facto zoals zij is bedoeld, namelijk als laatste middel. Onderzoek
     en beproef de bruikbaarheid en effectiviteit van andere vormen van zekerheid ten aanzien van de
     vreemdelingen die nu nog op de in de wet genoemde gronden in bewaring worden gesteld. Beproef
     maatregelen van vrijheidsbeperking die worden gebruikt voor gezinnen met kinderen ook bij andere
     groepen. Betrek bij dit onderzoek de ervaringen in eigen land inzake medewerking van de vreemdeling
     aan diens vertrek, in een ten opzichte van de bewaring alternatieve setting (borg / meldplicht / inleveren
     identiteitsbewijs). Gebruik hierbij ervaringen in andere Europese landen;
                   Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
                                                            5
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>10. wijs vreemdelingen die het land dienen te verlaten tijdig op de mogelijkheid, hulp en steun te zoeken bij
      organisaties op het gebied van vreemdelingenopvang en –begeleiding;
11. beperk de bewaring van minderjarigen, al dan niet in verband met de bewaring van (een van) hun ouders,
      tot een absoluut minimum. Plaats de (alleenstaande) minderjarige vreemdeling nooit in een inrichting
      voor volwassen gedetineerden maar altijd in een jeugdinrichting.
De Raad heeft al eerder adviezen uitgebracht over het regime in de vreemdelingenbewaring1. Deze
administratiefrechtelijke bewaring wordt in Nederland in een penitentiaire omgeving ten uitvoer gelegd.
Het regime in de vreemdelingenbewaring draagt op een aantal punten een soberder karakter dan de
tenuitvoerlegging van strafrechtelijke maatregelen.
Onder de ‘nieuwe’ Vreemdelingenwet 2000 (verder: Vw) is, als gevolg van het geïntensiveerde beleid
van de Nederlandse overheid om illegaal verblijf in Nederland tegen te gaan en te beëindigen, het aantal
vreemdelingen dat in bewaring is gesteld de afgelopen jaren substantieel gestegen, zeker tegen de
achtergrond van het dalend aantal binnenkomende vreemdelingen. De Raad constateert daarbij dat, hoewel
de vreemdelingenbewaring een erkend ‘ultimum remedium’ is, alternatieven daarvoor slechts op heel
bescheiden schaal worden toegepast en dat de overheid niet actief naar alternatieven zoekt.
Afbakening van het onderwerp
Het accent in dit advies ligt op de vreemdelingenbewaring op grond van art. 59 Vw. Op dit moment baart de
tenuitvoerlegging van de vreemdelingenbewaring van deze groep de Raad het meeste zorgen.
De vreemdelingenbewaring op grond van art. 6 Vw, die over het algemeen niet in het gevangeniswezen
plaatsvindt maar – onder iets gunstiger omstandigheden – in grenslogies (zie 1.1.), komt op onderdelen ter
sprake naar aanleiding van specifieke rechtspositionele of regimaire aspecten. Redenen om op deze situatie
niet verder in te gaan zijn het kleinere aantal ‘artikel 6-ers’ en het feit dat deze personen vanaf het moment dat
zij in Nederland aankomen in bewaring blijven totdat deze uitmondt in uitzetting dan wel het toekennen van
een verblijfsstatus, zodat alternatieven voor de bewaring niet aan de orde zijn.
Dit advies heeft evenmin betrekking op strafrechtelijk veroordeelde vreemdelingen, die verblijven in een
regulier huis van bewaring en doorgaans de laatste periode van hun detentie in een detentie- of uitzetcentrum
worden geplaatst, zodat ook bij deze groep het denken over alternatieven voor detentie niet aan de orde is.
Vraagstelling
Tegen de achtergrond van actuele ontwikkelingen en in aansluiting bij internationale richtlijnen en
regelgeving komt de Raad met betrekking tot het gebruik van vreemdelingenbewaring tot de volgende vragen
met betrekking tot de Nederlandse praktijk:
1.    Hoe kan de vreemdelingenbewaring optimaal worden ingevuld? Daarbij zijn van belang:
•     effectiviteit (is vreemdelingenbewaring zo ingevuld dat deze daadwerkelijk leidt tot uitzetting?)
•     detentieomstandigheden: materiële/gebouwelijke en psychologische factoren (onzekerheid over de duur
      detentie, invulling regime);
•     voorbereiding op reïntegratie in land van herkomst (terugkeerprogramma’s, concrete facilitering van
      herstart in het land van herkomst);
•     rechtspositie: toets op de rechtmatigheid en de duur van de bewaring.
2.    Is vreemdelingenbewaring in de mate waarin deze nu wordt toegepast noodzakelijk? Wat is de plaats van
      vreemdelingenbewaring op de glijdende schaal van vrijwilligheid, drang en dwang bij vertrek? Welke
      alternatieven zijn er denkbaar en toepasbaar?
     1   Adviezen d.d. 8 maart 1999, 21 december 1999 en 6 november 2000
                     Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
                                                                   6
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>1. Vreemdelingenbewaring in de praktijk
1.1       Het begrip vreemdeling
Op het grondgebied van Nederland verblijven ruim 16 miljoen personen. Deze personen zijn op vele
manieren te onderscheiden. Een betekenisvol onderscheid is Nederlander en vreemdeling. De Grondwet
geeft al in artikel 2 aan dat er beperkende verschillen zijn tussen Nederlanders en niet-Nederlanders,
vreemdelingen dus. Wie niet Nederlander is valt als vreemdeling onder toelatings- en uitzettingsbepalingen
die bij wet zijn geregeld. Wie geen Nederlander is mag (permanent of tijdelijk) in Nederland verblijven op
basis van een geldige verblijfstitel. Wie geen verblijfstitel heeft dient het land te verlaten, vrijwillig, onder
drang of onder dwang van de overheid. Illegaal verblijf wordt in Nederland niet getolereerd en door de
overheid om uiteenlopende redenen bestreden.
Het begrip ‘vreemdeling’ kan met recht als een ‘containerbegrip’ worden gezien. Onder het begrip vallen
immers zeer uiteenlopende categorieën zoals:
•    vreemdelingen die voor een kort toeristisch verblijf in ons land zijn en eigener beweging weer vertrekken;
•    vreemdelingen die voor studie en/of arbeid voor langere tijd in Nederland willen blijven;
•    vreemdelingen die bij de Nederlandse overheid een asielaanvraag indienen en als asielzoeker een
     verblijfsvergunning willen verkrijgen;
•    de (alleenstaande) minderjarige asielzoeker, als specifieke categorie van de voorgaande;
•    vreemdelingen die uit economisch motief de Nederlandse grens overschrijden en in Nederland willen
     blijven;
•    vreemdelingen met een al of niet erkende vluchtelingenstatus;
•    vreemdelingen die na een strafrechtelijke veroordeling aan het einde van hun straftenuitvoerlegging het
     land dienen te verlaten;
•    vreemdelingen die op grond van een medische indicatie niet kunnen worden uitgezet.
Voor de aantallen in Nederland binnenkomende vreemdelingen en de beweegredenen voor migratie wordt
verwezen naar de CBS-gegevens die als bijlage bij dit advies zijn gevoegd.
Hoezeer ook de positie en de aanvangsstatus van de vreemdeling kan verschillen, overeenkomst bij al deze
vreemdelingen is dat zij een verblijfstitel (vergunning) van de Nederlandse overheid nodig hebben om in
Nederland te kunnen verblijven en dat zij bij gebreke daarvan het land dienen te verlaten.
Geen verblijfstitel = Nederland verlaten
Zoals gezegd dient de vreemdeling die in Nederland geen verblijfstitel heeft en die op aanvraag ook niet
krijgt, het land te verlaten. De Nederlandse overheid hanteert ten aanzien van het verlaten van Nederland
het principe dat vrijwillig vertrek door de vreemdeling de voorkeur heeft. Dat vrijwillig vertrek wordt zonodig
door de Nederlandse overheid met ‘drang’ gestimuleerd (bijvoorbeeld de aanzegging het land binnen
zoveel dagen te verlaten), terwijl in het uiterste geval de vreemdeling met dwang het land wordt uitgezet. Dit
‘uiterste middel’ kan voor bepaalde categorieën van vreemdelingen ook in eerste aanleg aan de orde zijn. De
vreemdeling bijvoorbeeld, die wegens een ernstig misdrijf een vrijheidsstraf heeft ondergaan, kan aansluitend
daaraan (als ongewenst vreemdeling) worden uitgezet. Het daadwerkelijk uitzetten slaagt lang niet altijd.
Van de vreemdeling zonder verblijfstitel moeten identiteit en nationaliteit worden vastgesteld, het land van
herkomst moet een grensoverschrijdingdocument afgeven en de te verwachten behandeling in het land van
herkomst moet aan een bepaalde kwaliteit voldoen. In afwachting van en ter voorbereiding op de uitzetting
                   Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
                                                            7
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>kan de vreemdeling op grond van de Vreemdelingenwet c.a. in bewaring worden gesteld.
1.2      Achtergrond, omvang en duur
De administratiefrechtelijk gedetineerde illegale vreemdelingen vormen een bijzondere groep binnen de
populatie van het gevangeniswezen. Voor het grootste deel betreft het vreemdelingen die op grond van art.
59 Vw in bewaring worden gehouden omdat ze, wegens ontbreken van een (geldige) verblijfstitel, Nederland
moeten verlaten en dus beschikbaar moeten zijn voor hun uitzetting. Een kleiner deel verblijft op grond
van art. 6 Vw in een grenshospitium (ook wel grenslogies genoemd) omdat hen de toegang tot Nederland is
geweigerd.
De vreemdeling die de toegang tot Nederland geweigerd is, kan worden verplicht zich op te houden in een
ruimte of plaats die de ambtenaar belast met de grensbewaking heeft aangewezen, aldus artikel 6 lid 1 Vw.
Het gaat hier om een vrijheidsbeperkende maatregel. Op grond van artikel 6 lid 2 kan deze ruimte of plaats
worden beveiligd tegen ongeoorloofd vertrek. Dan is er sprake van een vrijheidsontnemende maatregel. In
een dergelijke ruimte geldt het zogeheten ‘regime grenslogies’2.
In de periode januari tot en met augustus 2006 is, volgens de IND, in 691 gevallen de maatregel van artikel
6 opgelegd. In bijna 23% van de gevallen werd de maatregel voortgezet vanwege een Dublin-claim, nader
onderzoek, artikel 1F verdenking of een leeftijdsonderzoek (GOC-procedure)3.
Het aantal plaatsen voor vreemdelingenbewaring is gedurende de afgelopen tien jaar zowel in absolute
aantallen als in verhouding tot de totale gevangeniscapaciteit toegenomen:
                                  1997       1998    1999       2000       2001       2002         2003      2004      2005       2006
 vreemdelingen totaal               864        943    1169       1212       1053       1340         1583      1952      2429        2229
 vreemdelingen                       7,4       8,9     11,7       10,5        8,5        10,1          10      11,3      14,6        14,8
 procentueel
 totale capaciteit                11607 10628         9958 11512 12452                13300       15774      17260 16684          15068
 gevangeniswezen
Volgens de laatste cijfers is inmiddels ongeveer 15% van de capaciteit binnen het gevangeniswezen bestemd
voor vreemdelingenbewaring4.
Artikel 59 lid 4 Vw 2000 noemt de gevallen waarin vreemdelingenbewaring aan een maximale termijn is
gebonden. Afgezien van deze bijzondere situaties stelt de regelgeving geen expliciete termijn. Dat betekent
overigens niet dat een ongelimiteerde duur van de maatregel geoorloofd is. De maatregel mag niet langer
duren dan strikt noodzakelijk is met het oog op het beoogde doel en dient daarmee evenredig te zijn.
Naarmate de maatregel voortduurt, gaat het belang van de vreemdeling om in vrijheid te worden gesteld
zwaarder wegen ten opzichte van het belang van voortgezette bewaring5.
Met betrekking tot het ontbreken van een maximumtermijn voor vreemdelingenbewaring neemt
Nederland, samen met Engeland, een uitzonderingspositie in binnen Europa. Over de maximale duur
    2  Reglement regime grenslogies van 14 januari 1993, Stb.1993, 45 zoals gewijzigd bij besluit van 7 september 2000, Stb. 2000, 364
    3  Vogelaar 2007, blz. 22
    4  bron: capaciteitsoverzicht www.dji.nl
    5  Tweede Kamer, vergaderjaar 2007-2008, 24 587 en 31 200 VI, nr. 245
                    Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
                                                                    8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>van vreemdelingenbewaring bestaat nog geen bindende internationale regelgeving. Het EVRM bevat
geen bepalingen met betrekking tot de maximumduur maar stelt de voortgang van het uitzettingsproces
als criterium voor het mogen voortduren van de detentie. De algemene richtlijn (zowel nationaal als
internationaal) is dat vreemdelingenbewaring zo kort mogelijk moet duren, namelijk niet langer dan strikt
noodzakelijk is om de uitzetting te realiseren.
In EU-verband is inmiddels drie jaar gewerkt aan het bereiken van overeenstemming over
gemeenschappelijke regels voor het terugsturen van illegalen, waaronder een termijn voor
vreemdelingenbewaring. Een vergelijking tussen de EU-landen wordt overigens gecompliceerd doordat
illegaal verblijf in sommige landen, zoals België, strafbaar is en in andere niet. Wij citeren hier artikel 14 van de
ontwerprichtlijn van de EU (Proposal Returns Directive)6:
Artikel 14 Vreemdelingenbewaring
1.   Indien er gegronde redenen zijn om aan te nemen dat het risico bestaat dat een onderdaan van een derde
     land tegen wie een uitzettingsbevel of een terugkeerbesluit is of zal worden uitgevaardigd, onderduikt en
     minder dwingende maatregelen zoals de verplichting om zich regelmatig te melden bij de autoriteiten,
     een financiële zekerheid te stellen, documenten te verstrekken of op een bepaalde plaats te verblijven, of
     andere maatregelen niet voldoende zouden zijn om dit te voorkomen, stellen de lidstaten de betrokkene
     in vreemdelingenbewaring.
2.   Het in vreemdelingenbewaring stellen gebeurt op last van een rechterlijke instantie. In dringende gevallen
     kan dit worden gedaan door een bestuurlijke instantie; in dat geval moet de vreemdelingenbewaring
     binnen 72 uur na aanvang ervan worden bevestigd door een rechterlijke instantie.
3.   Het bevel tot vreemdelingenbewaring wordt minstens eenmaal per maand door een rechterlijke instantie
     getoetst.
4.   De vreemdelingenbewaring kan door een rechterlijke instantie worden verlengd tot maximaal zes
     maanden.
Over de in lid 4 genoemde maximumtermijn zijn de EU-ministers het op 5 juni 2008 eens geworden: er
komt een maximale termijn van zes maanden7, in zeer specifieke omstandigheden te verlengen tot achttien
maanden . De verwachting luidt dat het Europees Parlement nog voor de zomer van 2008 met deze tekst
instemt.
Ook het CPT acht het vaststellen van een maximale duur gewenst en zegt hierover in zijn laatste rapport8 aan
de Nederlandse regering: “At present, the legislation governing the administrative detention of immigration
detainees does not provide for an absolute time limit for detention pending deportation for certain categories of
detained aliens. The CPT invites the Netherlands authorities to introduce an absolute time limit for the detention
of all foreign nationals under aliens legislation (as is already the case in the majority of European countries)”.
In zijn reactie op het bovengenoemde rapport van het CPT geeft de minister van Justitie aan dat Nederland
zal zijn gehouden aan een maximumtermijn, mocht die in de EU-richtlijn worden opgenomen9. In afwachting
    6   Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad over de gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten
        voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verbijven, SEC(2005) 1057} /* COM/2005/391 def.
        - COD 2005/0167
    7   “The return directive approved by EU ministers says: “each member state shall set a limited period of detention, which may not exceed
        six months.” However, governments will be allowed to extend the six-month-period for an additional twelve months,but only in “very
        speciﬁc circumstances” such as lack of co-operation by a migrant or delay in obtaining necessary documentation from their home
        country”. Bron: EU-Observer, 5 juni 2008
    8   CPT, 2007
    9   Tweede kamer, vergaderjaar 2007-2008, 24 587 en 31 200 VI,nr. 245
                     Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
                                                                      9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>daarvan voelt de minister niet voor het vaststellen van een maximale duur omdat de vreemdeling wellicht
minder medewerking zou verlenen aan uitzetting als hij weet dat de bewaring na een bepaalde periode toch
wordt beëindigd. De Raad deelt deze vrees niet. Vreemdelingen die niet aan uitzetting meewerken worden
thans ook na verloop van tijd in vrijheid gesteld en voortzetting van de bewaring langer dan een half jaar levert
vrijwel geen extra uitzettingen op. Ondertussen vormt de onzekerheid omtrent de duur van de bewaring, die
voortvloeit uit het ontbreken van een maximumduur, een verzwarende factor in de detentieomstandigheden10.
In 1.6 wordt ingegaan op de rechterlijke toets ten aanzien van de duur van de bewaring.
1.3        Doel en effectiviteit
Vreemdelingbewaring heeft tot doel de vreemdeling beschikbaar te houden voor uitzetting. De effectiviteit
ervan is daarom te beoordelen aan de hand van het aantal geslaagde uitzettingen vanuit detentie.
Over het percentage ‘geslaagde uitzettingen’ bestaan uiteenlopende cijfers. De Universiteit van Tilburg
onderzocht dit in 200411 en vond onder meer dat er relatief weinig illegale vreemdelingen na de
vreemdelingenbewaring worden uitgezet, namelijk 35%. Andere onderzoeksbevindingen waren onder meer:
•     de terugkeer of uitzetting wordt ernstig belemmerd door het ontbreken van reisdocumenten en de
      moeilijkheid om deze bij de ambassades te verkrijgen;
•     de terugkeerbereidheid van de illegale vreemdeling is mede afhankelijk van het risico om bij terugkeer in
      eigen land met represailles geconfronteerd te worden;
•     12% van de via Schiphol uit te zetten personen is al eerder uitgezet;
•     een langere duur van de inbewaringstelling resulteert slechts in weinig gevallen in een geslaagde
      uitzetting. Van de 178 personen die langer dan 3 maanden in bewaring zaten is uiteindelijk maar 19%
      uitgezet. De vreemdelingenbewaring zelf, evenals een ongewenstverklaring of een eerdere strafrechtelijke
      veroordeling heeft een gering effect op daadwerkelijke uitzetting of op de terugkeerbereidheid van de
      illegale vreemdeling;
•     onder de illegalen bevinden zich meer ex-asielzoekers dan altijd is aangenomen. Verschillende bronnen
      geven een percentage asielzoekers aan dat ligt tussen de 44 en 47;
•     het hernieuwd in vreemdelingenbewaring plaatsen van vreemdelingen van wie de bewaring is
      opgeheven, heeft maar een beperkt effect op uitzetting (25% geslaagde uitzettingen).
De staatssecretaris van Justitie sprak in een reactie op dit onderzoek over een uitzettingspercentage van rond
de 60, met inbegrip van uitzettingen vanuit politiecellen en uitzetcentra12. Op een dergelijk hoog percentage
is af te dingen dat hierbij ook vreemdelingen zijn inbegrepen die na het opheffen van de bewaring ‘met
onbestemde bestemming’ zijn vertrokken. Het betreft niet allemaal ‘aantoonbaar vertrek’. Onlangs is de
effectiviteit van het uitzetten opnieuw in de Tweede Kamer aan de orde geweest en wel naar aanleiding van
vragen naar de resultaten van de Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V, zie ook hierna). De staatssecretaris kon
over het eerste halfjaar van 2007 melden dat uit de caseload van deze dienst 40% Nederland “aantoonbaar
had verlaten”13. Aangezien de caseload van de DT&V niet samenvalt met de vreemdelingenbewaring, geeft dit
cijfer geen precies beeld van de effectiviteit van de bewaring.
De Rapportage Vreemdelingenketen vermeldt dat in de 2e helft van 2007 circa 4.200 vreemdelingen de
bewaring hebben verlaten. Niet aangegeven wordt hoe groot het aantal uitzettingen was14.
    10   Zie Van Kalmthout, Dutch Prisons
    11   Van Kalmthout 2005
    12   Tweede Kamer 2003-2004, 29 344, nr. 19
    13   Tweede Kamer 2007-2008, 31 200 VI, nr. 14
    14   Rapportage Vreemdelingenketen, periode juli - december 2007, 14 februari 2007 (DDS 5464074/07/SCV) van de Minister van Justitie
         en de Minister van Buitenlandse Zaken
                     Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
                                                                   10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>Bedacht moet worden dat de effectiviteit van bewaring nooit volledig is aan te tonen in die zin dat een
onbekend deel van de na bewaring uitgezette vreemdelingen ook zonder bewaring het land zou hebben
verlaten. Door de vrij grote vanzelfsprekendheid waarmee vreemdelingen in bewaring worden genomen −
waarop later in dit advies wordt ingegaan − krijgen velen van hen weinig gelegenheid voor vrijwillig vertrek.
De Raad concludeert dat schattingen van het aantal uitzettingen uit bewaring sterk uiteenlopen en dat
de uitkomsten onderling slecht vergelijkbaar zijn. De grondslagen voor de tellingen en de manier waarop
gegevens zijn verkregen verschillen. Hoe dan ook is het aantal geslaagde uitzettingen vanuit bewaring (en
daarmee de doelmatigheid van deze vrijheidsontnemende maatregel) beperkt.
Onder andere om het aantal uitzettingen te vergroten is in de loop van 2007 een aantal reorganisaties in de
vreemdelingenketen doorgevoerd, met als belangrijkste de oprichting van de DT&V, een betere samenwerking
tussen DT&V en IND, samenwerking met ketenpartners als de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM)
en de aanwezigheid van IOM-functionarissen in de detentiecentra.
De DT&V is met het oog op intensieve voorbereiding van de uitzetting aanwezig binnen alle detentiecentra.
De verwachting is dat met deze nieuwe werkwijze ongeveer 60% van de vreemdelingenbewaringen tot
uitzetting zal leiden.
De DT&V stimuleert in samenwerking met het IOM een vorm van ‘vrijwillig vertrek’ vanuit bewaring. Dit kan
gunstig zijn voor de vreemdeling omdat de procedure (onder andere het verkrijgen van de juiste documenten)
via het IOM sneller kan gaan dan via de consulaten. De Raad ziet dit initiatief als een positieve ontwikkeling, al
is er nog weinig zicht op de mate waarin de begeleiding door de IOM voldoende functioneert.
1.4      Detentieomstandigheden
De Raad heeft in eerdere adviezen over de vreemdelingenbewaring gewezen op de noodzaak om de
tenuitvoerlegging van vreemdelingenbewaring meer in overeenstemming te brengen met het doel en het
administratiefrechtelijke karakter ervan. Punten van zorg waren het feit dat de vreemdelingenbewaring ten
uitvoer wordt gelegd in een penitentiaire omgeving en het feit dat de detentieomstandigheden zelfs soberder
waren dan die van strafrechtelijk gedetineerden in het huis van bewaring. Daarbij werd zowel gewezen op
de gebouwelijke omstandigheden binnen de noodvoorzieningen als op de uiterst beperkte invulling van het
dagprogramma en het gebrek aan op terugkeer gerichte activiteiten.
Vreemdelingenbewaring in een penitentiaire omgeving
Het onderbrengen van vreemdelingen in een penitentiaire omgeving staat op gespannen voet met het feit
dat deze personen geen strafbaar feit hebben gepleegd. In Europees verband wordt tenuitvoerlegging van
vreemdelingenbewaring in een gevangenis afgewezen of in elk geval als ongewenst gezien15. De Europese
gevangenisregels zijn niet van toepassing op vreemdelingenbewaring, aangezien de Raad van Europa
van oordeel is dat administratief gedetineerden niet in een gevangenis thuishoren. Ook het CPT zegt in
zijn Standards dat detentie van vreemdelingen ten uitvoer moet worden gelegd in speciaal voor dit doel
ontworpen centra. Het CPT heeft in zijn rapporten aan de Nederlandse regering meermalen de staf gebroken
over het onderbrengen van vreemdelingen in het gevangeniswezen. In zijn laatste rapport16 schrijft het
CPT: “Facilities used for the administrative detention of immigration detainees, such as the two detention
boats, are classified as remand prisons; thus, the regime applied to immigration detainees is similar to that
    15 Standards CPT; Twenty Guidelines on Forced Return, guideline 10; art.3 en 8 EVRM en art. 15 Proposal Returns Directive
    16 CPT, 2007
                  Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
                                                                  11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>of remand prisoners. Moreover, the CPT understands that immigration detainees are normally held under a
limited community regime in conformity with Article 21 of the Penitentiary Principles Act and Article 3 of the
Penitentiary Order. The CPT would like to receive clarification as to the reason(s) for the decision to classify
immigration detention centres as remand prisons”.
De ontwerprichtlijnen van de EU (Proposal Returns Directive) zeggen hierover het volgende:
Artikel 15 Omstandigheden bij vreemdelingenbewaring
1.   De lidstaten zorgen ervoor dat onderdanen van derde landen in vreemdelingenbewaring op humane
     en waardige wijze worden behandeld, met eerbiediging van hun grondrechten en het internationale
     en nationale recht. Op verzoek wordt hun onverwijld toegestaan contact op te nemen met wettelijke
     vertegenwoordigers, familieleden en bevoegde consulaire autoriteiten, alsmede met relevante
     internationale en niet-gouvernementele organisaties.
2.   Voor vreemdelingenbewaring wordt gebruikgemaakt van speciaal daarvoor bestemde accommodaties.
     Indien een lidstaat onderdanen van derde landen die in vreemdelingenbewaring zijn gesteld niet kan
     onderbrengen in een gespecialiseerde accommodatie en gebruik maakt van een gevangenis, zorgt hij
     ervoor dat de betrokken onderdanen van derde landen permanent fysiek gescheiden blijven van de
     gevangenen.
3.   Er wordt bijzondere aandacht besteed aan de situatie van kwetsbare personen. De lidstaten zorgen
     ervoor dat minderjarigen niet in een gewone gevangenis in vreemdelingenbewaring worden gesteld.
     Alleenstaande minderjarigen worden gescheiden van volwassenen, tenzij dit niet in het belang van het
     kind is.
4.   De lidstaten zorgen ervoor dat internationale en niet-gouvernementele organisaties de accommodaties
     voor vreemdelingenbewaring kunnen bezoeken om na te gaan of deze voldoen. Dergelijke verzoeken
     kunnen afhankelijk worden gesteld van toestemming.
Het regime in de vreemdelingenbewaring
Zoals gezegd zijn de detentieomstandigheden bij vreemdelingenbewaring in het h.v.b.-regime doorgaans
soberder in vergelijking met de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke straffen en maatregelen. Op
resocialisatie gerichte elementen uit de strafrechtelijke detentie als onderwijs, een structureel aanbod van
arbeid, en verlof ontbreken immers bij de vreemdelingenbewaring. Ook is de medische zorg niet in alle
gevallen gelijk aan die binnen strafrechtelijke detentie. Hoewel de inrichtingen voor vreemdelingenbewaring
een h.v.b.-regime kennen van ‘beperkte gemeenschap’, streven de betreffende directies ernaar de
vreemdelingen meer onderling contact toe te staan dan in dit regime gebruikelijk is17. Dit doet de vraag
rijzen, in het verlengde van de hierboven weergegeven vraag van het CPT, waarom deze inrichtingen zijn
aangewezen als huizen van bewaring. Nu ernaar wordt gestreefd een regime van algehele gemeenschap te
benaderen zou het wellicht meer voor de hand liggen deze inrichtingen een gevangenisbestemming te geven.
Hiertoe zou in artikel 5.4, eerste lid, van hoofdstuk A5 van het Vreemdelingenbesluit 2000 de aanduiding ‘huis
van bewaring’ moeten worden gewijzigd in ‘gevangenis’. In zijn reactie op het CPT-rapport geeft de minister
reeds aan dat vergroting van uniformiteit tussen de verschillende regimes voor vreemdelingenbewaring wordt
bezien.
Het contact van vreemdelingen met hun relaties en andere personen buiten de inrichting vormt een bijzonder
aandachtspunt. De commissie van toezicht bij een strafinrichting waar vreemdelingen verblijven meldde
onlangs dat de mogelijkheden voor telefooncontact waren gedecimeerd doordat de vreemdelingen niet
    17 Bron: toezichtrapportages RSJ en Inspectie voor de Sanctietoepassing
                    Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
                                                                   12
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>langer gebruik mochten maken van budgettelefoonkaarten18. Ten aanzien van het kostenaspect speelt mee
dat de vreemdelingen door het ontbreken van inrichtingsarbeid zeer geringe inkomsten hebben. Speciaal
het intercontinentaal telefoonverkeer wordt daarmee bijna onmogelijk gemaakt. Hiermee wordt niet alleen
volledig voorbijgegaan aan het belang dat vreemdelingen hebben bij het onderhouden van contact met
relaties in hun thuisland, maar wordt de vrijheid van de vreemdeling onnodig verder ingeperkt dan zich
verdraagt met het niet-penitentiaire karakter van de vreemdelingenbewaring.
(Ruime) bezoekmogelijkheden baten de vreemdelingen, die doorgaans weinig relaties hebben die hen
kunnen bezoeken, niet veel. Dit nog afgezien van het feit dat een omvangrijk detentiecentrum als de boten
aan de Merwehaven in Rotterdam door hun ligging slecht bereikbaar zijn. De Raad herinnert er in dit verband
aan dat vreemdelingenbewaring, anders dan de tenuitvoerlegging van een straf, niet tot doel heeft betrokkene
uit de samenleving te verwijderen.
Ook over het regime in de vreemdelingenbewaring bestaan in Europees verband de nodige bepalingen
en aanbevelingen. Wij wijzen hier in het bijzonder op de CPT-Standards en de Twenty Guidelines on
Forced Return, aangenomen door het comité van ministers van de Raad van Europa in mei 2005. Deze
richtlijnen combineren bepalingen waaraan de lidstaten zich uit anderen hoofde al hadden verbonden
met aanbevelingen en ‘best practices’. In verband met het regime in vreemdelingenbewaring is met name
Guideline 10 van zodanig groot belang dat wij deze in zijn geheel weergeven:
Guideline 10. Conditions of detention pending removal
1.   Persons detained pending removal should normally be accommodated within the shortest possible time
     in facilities specifically designated for that purpose, offering material conditions and a regime appropriate
     to their legal situation and staffed by suitably qualified personnel.
2.   Such facilities should provide accommodation which is adequately furnished, clean and in a good state
     of repair, and which offers suﬃcient living space for the numbers involved. In addition, care should be
     taken in the design and layout of the premises to avoid, as far as possible, any impression of a “carceral”
     environment. Organised activities should include outdoor exercise, access to a day room and to radio/
     television and newspapers/magazines, as well as other appropriate means of recreation.
3.   Staff in such facilities should be carefully selected and receive appropriate training. Member states are
     encouraged to provide the staff concerned, as far as possible, with training that would not only equip
     them with interpersonal communication skills but also familiarise them with the different cultures of
     the detainees. Preferably, some of the staff should have relevant language skills and should be able to
     recognise possible symptoms of stress reactions displayed by detained persons and take appropriate
     action.
     When necessary, staff should also be able to draw on outside support, in particular medical and social
     support.
4.   Persons detained pending their removal from the territory should not normally be held together with
     ordinary prisoners, whether convicted or on remand. Men and women should be separated from the
     opposite sex if they so wish; however, the principle of the unity of the family should be respected and
     families should therefore be accommodated accordingly.
5.   National authorities should ensure that the persons detained in these facilities have access to lawyers,
     doctors, non-governmental organisations, members of their families, and the UNHCR, and that they are
     able to communicate with the outside world, in accordance with the relevant national regulations.
    18 Brief van de c.v.t. bij p.i. Veenhuizen, locatie Esserheem aan de RSJ d.d. 4 april 2008
                    Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
                                                                        13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>     Moreover, the functioning of these facilities should be regularly monitored, including by recognised
     independent monitors.
6.   Detainees shall have the right to file complaints for alleged instances of ill-treatment or for failure to
     protect them from violence by other detainees. Complainants and witnesses shall be protected against
     any ill-treatment or intimidation arising as a result of their complaint or of the evidence given to support
     it.
7.   Detainees should be systematically provided with information which explains the rules applied in the
     facility and the procedure applicable to them and sets out their rights and obligations. This information
     should be available in the languages most commonly used by those concerned and, if necessary, recourse
     should be made to the services of an interpreter. Detainees should be informed of their entitlement to
     contact a lawyer of their choice, the competent diplomatic representation of their country, international
     organisations such as the UNHCR and the International Organization for Migration (IOM), and non-
     governmental organisations. Assistance should be provided in this regard.
Het regime in reguliere huizen van bewaring en in de twee speciaal voor vreemdelingen bestemde h.v.b.’s
in Tilburg en Ter Apel voldeed in beperkte mate aan deze richtlijnen. Deze h.v.b.’s zijn inmiddels niet meer
voor vreemdelingenbewaring bestemd. De situatie in de 2004/2005 in gebruik genomen detentieboten en
uitzetcentra op Zestienhoven en Schiphol is evenwel in veel opzichten aanmerkelijk slechter.
Het CPT bezocht in 2007 de detentieboten Stockholm (Rotterdam) en Kalmar (Dordrecht) en achtte –
in navolging van adviezen van de RSJ en de ISt, gevolgd door rechterlijke uitspraken hierover – de daar
aangetroffen detentieomstandigheden niet geschikt voor vrijheidsbeneming langer dan een half jaar: “The
CPT agrees that the boats are unsuitable for long-term detention and that they cannot easily be transformed
into acceptable detention facilities. The CPT recommends that the Netherlands authorities cease, at the earliest
opportunity, to use boats as facilities for immigration detainees”.
De Directie Bijzondere Voorzieningen (DBV) van de DJI is voornemens voor 2012 alle noodvoorzieningen
zoals de detentieboten te vervangen door structurele bouw. De Stockholm wordt medio 2008 afgestoten.
Inmiddels zijn, eind 2007, het Detentiecentrum Alphen a/d Rijn en de Detentieplatforms in Zaandam in
gebruik genomen.
In het kader van beleidsaanpassingen met betrekking tot de plaatsing van strafrechtelijk veroordeelde
vreemdelingen is in DC Alphen een deel van de capaciteit (400 van de 1300 plaatsen) bestemd voor
strafrechtelijk veroordeelde illegale vreemdelingen in de laatste vier maanden van hun detentie, en de rest
voor administratiefrechtelijke vreemdelingenbewaring op grond van art 59 Vw en voor een kleiner deel op
grond van art. 6 Vw.
De Raad acht de nieuwe detentiecentra in materieel opzicht een verbetering ten opzichte van de
tijdelijke huisvesting op detentieboten (zij het dat de detentieplatforms veel overeenkomst vertonen
met de detentieboten), maar merkt op dat de detentieomgeving zowel regimair als gebouwelijk nog
steeds penitentiair is. De voor twee personen bestemde verblijfsruimten in het detentiecentrum te
Alphen onderscheiden zich bijvoorbeeld qua oppervlakte niet of nauwelijks van eenpersoonscellen in
reguliere penitentiaire inrichtingen. In dat opzicht is ook met de bouw van de nieuwe inrichtingen niet
tegemoetgekomen aan de hierboven genoemde Europese richtlijnen die bepalen dat vreemdelingenbewaring
ten uitvoer moet worden gelegd in speciale, voor die situatie geschikte locaties en niet in een penitentiaire
omgeving.
                   Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
                                                            14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>Voor de ‘art. 6 Vw-gedetineerden’ betekent deze penitentiaire omgeving zelfs een achteruitgang in vergelijking
tot die van het Grenshospitium, dat over het algemeen een grote bewegingsvrijheid toelaat.
De Raad acht het principieel onjuist dat gesloten opvang van vreemdelingen wordt gerealiseerd in
accommodaties die in de eerste plaats voldoen aan penitentiaire maatstaven. Deze zijn naar hun aard
ingericht op het tenuitvoerleggen van een penitentiair regime. Voor vreemdelingenbewaring volstaat
omtrekbeveiliging, terwijl het gebouw intern dient te zijn ingericht op een door vrije mobiliteit en
groepsactiviteiten gekenmerkt verblijf.
Beklag en beroep
Vreemdelingen beschikken over beklagrecht tegen beslissingen van de inrichtingsdirecteur. De
vreemdelingenbewaring krachtens art. 59 Vw kent daarboven de mogelijkheid van beroep bij de RSJ (zowel
voor de vreemdeling als voor de directeur). De beroepsmogelijkheid ontbreekt in de vreemdelingenbewaring
krachtens art. 6 Vw. De reden van dit verschil is niet goed in te zien. De Raad beveelt aan ook voor de
grenslogies een beroepsmogelijkheid te openen.
1.5       Terugkeeractiviteiten
Teneinde uitzetting te kunnen realiseren is het noodzakelijk dat identiteit en nationaliteit van de vreemdeling
worden vastgesteld. De bewaring stelt de overheid in de gelegenheid hiernaar onderzoek te verrichten.
Vervolgens is het voorzien in uitreispapieren aan de orde. Terwijl deze activiteiten worden verricht, kan
het verblijf mede ten doel hebben de vreemdeling tot medewerking aan de procedure te bewegen. Het is
immers van grote waarde als bereikt kan worden dat de vreemdeling psychologisch ‘de knop omzet’ naar
acceptatie van terugkeer. Wij hebben het hier vanzelfsprekend niet over situaties waarin het land van
herkomst niet aan terugkeer meewerkt: in die gevallen maakt het niets uit of op de vreemdeling zelf dwang
of drang wordt uitgeoefend. Maar voorzover de terugkeer afhankelijk is van, of bevorderd kan worden door
diens medewerking, is het wekken van motivatie van belang. Dit kan de procedure bespoedigen en daarmee
de duur van de bewaring bekorten. Een verder gelegen doel is de vreemdeling beter toe te rusten op het
opbouwen van een bestaan in het land van herkomst.
Het lijkt bevorderlijk voor de effectiviteit van de maatregel als inspanningen met betrekking tot vertrek
geplaatst worden in het grotere verband van migratie en de beweegredenen die daarachter liggen. De
vreemdeling is niet voor niets naar Nederland, althans naar West-Europa, gekomen en deze beweegredenen
kunnen herleven nadat hij naar het land van herkomst is teruggekeerd. Als zijn beweegredenen op het
economische vlak liggen, zal hij minder snel opnieuw een poging wagen om naar Europa te komen als hij
in het eigen land een bestaan kan opbouwen. Het is verstandig hierop tijdens de vreemdelingenbewaring
te anticiperen door het aanbieden van terugkeeractiviteiten. Experimentele terugkeerprogramma’s
(bouwvaardigheden en kantoorautomatisering) die in 2001 en 2002 in de penitentiaire inrichting van Tilburg
zijn opgezet, zijn beschreven en geëvalueerd door de universiteit van Tilburg19.
Het aanbieden van activiteiten in de vreemdelingenbewaring blijft achter bij de inspanningen ten behoeve
van het verwijderen op zichzelf. Het beleid is niet gericht op maatschappelijke reïntegratie. De Raad meent
te kunnen constateren dat de inspanningen van de inrichting en de DT&V uitsluitend zijn gericht op (het
wegnemen van belemmeringen voor) vertrek uit Nederland, en niet op het faciliteren van een herstart in het
land van herkomst. Terugkeerprogramma’s, gericht op voorbereiding van en ondersteuning bij een herstart,
    19 Van Kalmthout 2004
                  Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
                                                           15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>worden niet aangeboden. Betrokken functionarissen wijzen erop dat dergelijke programma’s wegens de
veelheid aan nationaliteiten en het snelle verloop binnen de populatie moeilijk uitvoerbaar zouden zijn20.
Op deze wijze oefent weliswaar de bewaring op zichzelf druk uit op de vreemdeling om aan de
vertrekprocedure mee te werken, maar wordt de kans gemist het regime op een meer positieve wijze
voor de doelstelling van de bewaring in te zetten. Met een pleidooi voor het (opnieuw) aanbieden van
terugkeeractiviteiten sluit de Raad aan op bevindingen uit de voor dit advies gehouden expertmeeting. Daarin
werd gewezen op het belang van perspectief in land van herkomst, van motivatie en versteviging van de
maatschappelijke positie van de vreemdeling.
1.6      Toets op rechtmatigheid en duur van de bewaring
Rechtmatigheidstoets
In het kader van een goede rechtsbescherming zijn in de Vreemdelingenwet en –circulaire bepalingen
opgenomen ten aanzien van het toetsen van de rechtmatigheid van de vreemdelingenbewaring21. Op grond
van het EVRM22 is een dergelijke toetsing verplicht. De invulling hiervan wordt echter in de nationale wetgeving
geregeld. Dit leidt binnen de Europese Unie tot grote verschillen in de wijze waarop de rechtmatigheid van de
bewaring wordt getoetst. Hierin zijn drie groepen te onderscheiden:
1.   landen waar administratieve autoriteiten beslissen tot inbewaringstelling en waar deze beslissing niet
     binnen enkele dagen wordt getoetst door de rechter,
2.   landen waar administratieve autoriteiten beslissen tot inbewaringstelling en waar de rechtmatigheid van
     de detentie binnen enkele dagen door de rechter wordt getoetst, en
3.   landen waar de beslissing tot inbewaringstelling een rechterlijke beslissing is en waar het voortduren van
     de bewaring vervolgens periodiek wordt getoetst.
Nederland behoort tot de eerste categorie: administratieve autoriteiten beslissen over de inbewaringstelling en
een rechterlijke toetsing vindt niet binnen 72 uur plaats. Een snellere toetsing werd met ingang van de Vw 2000
ingevoerd, maar in verband met capaciteitsdruk bij de vreemdelingenkamers weer opgeheven. Met betrekking
tot de huidige situatie kan overigens worden geconstateerd dat de capaciteitsdruk op de vreemdelingenkamers
is afgenomen als gevolg van een vermindering van het aantal asielaanvragen.
In de huidige situatie wordt de rechter binnen 28 dagen na de inbewaringstelling hiervan in kennis gesteld,
of nadat de vreemdeling zelf beroep heeft ingesteld tegen zijn bewaring. In dat geval volgt een zitting uiterlijk
14 dagen nadat het beroep is ingesteld, gevolgd door een uitspraak maximaal 7 dagen later. De rechter toetst
hierbij of deze termijnen in acht genomen zijn.
De Nederlandse praktijk staat op gespannen voet met art. 14 lid 2 van de Proposal Returns Directive (zie 1.2.).
Betoogd kan worden dat Nederland met deze procedure niet in strijd handelt met het EVRM, omdat de
vreemdeling de mogelijkheid heeft om beroep in te stellen. Dit veronderstelt echter niet alleen het tijdig aan
de vreemdeling verstrekken van informatie over beroepsmogelijkheden maar ook voldoende beschikbaarheid
en kwaliteit van de rechtsbijstand met betrekking tot vreemdelingenbewaring. Een eerder dit jaar verschenen
rapport over de kwaliteit van de rechtsbijstand in vreemdelingenbewaring23 geeft reden om hieraan te
twijfelen, waarmee de rechtspositie binnen vreemdelingenbewaring in het geding is. Naar aanleiding van
    20 Toelichting verschaft tijdens werkbezoek aan DC Alphen a/d Rijn, oktober 2008
    21 Vw hoofdstuk 7, afd. 5; Vc A6/6.2.4
    22 EVRM art. 5, lid 3 en 4
    23 De kwaliteit van de rechtsbijstand voor vreemdelingen in vreemdelingenbewaring in Nederland, 2006. Onderzoek uitgevoerd door IVA
       beleidsonderzoek in opdracht van de Raden voor de Rechtsbijstand
                      Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
                                                                     16
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>dit rapport zijn inmiddels maatregelen aangekondigd ter verbering van de kwaliteit van de rechtsbijstand in
vreemdelingenbewaring24. Deze betreffen onder meer het vergroten van de deskundigheid van advocaten,
meer prikkels om bij het eerste beroep ter zitting te verschijnen en om tijdens de piketfase binnen 24 uur
bezoek te laten plaatsvinden, en ten slotte het instellen van een spreekuurvoorziening in penitentiaire
inrichtingen voor vreemdelingenbewaring.
Duur van bewaring
Uit jurisprudentie blijkt dat de rechter na een half jaar het voortduren van de bewaring strenger toetst. Na
deze termijn weegt het individuele belang van de betrokkene over het algemeen zwaarder dan het belang
om de bewaring te continueren. De rechter acht overschrijden van de termijn van zes maanden onder meer
rechtmatig in geval van
•    ongewenstverklaring of zware criminele antecedenten;
•    frustratie van de feitelijke uitzetting door agressief gedrag;
•    frustratie door de vreemdeling van het onderzoek naar de vaststelling van de identiteit of nationaliteit;
•    het feit dat de vreemdeling na de inbewaringstelling één of meer procedures ter verkrijging van een
     verblijfsvergunning is gaan voeren met het kennelijke doel om de uitzetting dan wel het verkrijgen van
     een reisdocument te vertragen;
•    het feit dat bij het bereiken van de termijn van zes maanden een aan zekerheid grenzende
     waarschijnlijkheid bestaat dat de vreemdeling op korte termijn wordt verwijderd25.
In 1.2. is de ontwikkeling van bindende Europese richtlijnen aangaande een maximumduur van
vreemdelingenbewaring beschreven. De discussie hierover heeft drie jaar in beslag genomen. Intussen
worden talloze gerechtelijke procedures gevoerd met de beëindiging van de bewaring als inzet. Er is veel
voor te zeggen de in dit kader gevormde jurisprudentie thans om te zetten in regelgeving, opdat voor alle
partijen meer zekerheid ontstaat over de duur van de bewaring. Hiertoe zou de duur van de bewaring in de
Vreemdelingenwet kunnen worden bepaald op zes maanden, zo nodig door de rechter te verlengen indien
zich de hierboven genoemde uitzonderlijke omstandigheden voordoen. De overheid zal het bestaan van deze
omstandigheden dienen aan te tonen.
1.7       Leeftijdsgrens minderjarigen in vreemdelingenbewaring
Bij de bewaring van minderjarige vreemdelingen staat de uitvoeringspraktijk voor de groep 16- en 17-jarigen
momenteel ter discussie. Aanleiding hiervoor is een verschil tussen de Vreemdelingencirculaire enerzijds
en het Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind (hierna: IVRK) en de Beginselenwet justitiële
jeugdinrichtingen (Bjj) anderzijds. In het IVRK en de Bjj is bepaald dat jongeren onder de 18 jaar in een
inrichting voor jeugdigen dienen te verblijven, terwijl de Vc bepaalt dat dit geldt voor jeugdigen tot 16 jaar. In
de praktijk komt het voor dat 16- en 17-jarigen in inrichtingen voor volwassenen verblijven26. Teneinde deze
discrepantie op te heffen ligt het voor de hand om de Vc aan te passen aan IVRK en Bjj (minderjarigen tot 18
jaar horen in een jeugdinrichting). Dit is ook in overeenstemming met de rechtspraak van de ABRvS en de
vreemdelingenkamers27.
    24 Zie ook beleidsbrief 6 december 2006: Kamerstukken II 2006-2007, 19637, nr. 1108
    25 Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 24 587 en 31 200 VI, nr. 245
    26 Zie in dit verband: Rapport Inspectie voor de Jeugdzorg, Bescherming in Bewaring: advies over de plannen van het ministerie van
        Justitie voor vreemdelingenbewaring van alleenstaande minderjarigen in Detentiecentrum  Zeist, Utrecht, mei 2006 en P. Jacobs en
        M.M. Knapen 2007, pp. 108-114
    27 ABRvS 24 februari 2003, JV 2003, 161 ; Rb Zutphen 22 mei 2003, AWB 03/28168 ; Rb Zutphen 8 augustus 2007, AWB 07/29639
                      Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
                                                                    17
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>1.8      Aanbevelingen
1.  Stem het regime zoveel mogelijk af op het karakter van de vreemdelingenbewaring: maximale
    bewegingsvrijheid binnen de muren, zo min mogelijk verblijf op cel, mogelijkheden tot contact met de
    buitenwereld, een dagprogramma met mogelijkheden tot zinvolle tijdsbesteding en voorbereiding op de
    terugkeer;
2.  wijzig in artikel 5.4, eerste lid, van hoofdstuk A5 van het Vreemdelingenbesluit 2000 de aanduiding ‘huis
    van bewaring’ in ‘gevangenis’;
3.  intensiveer de inspanningen t.b.v. terugkeer naar het land van herkomst. Daarbij kan worden aangesloten
    bij de ervaringen met eerder uitgevoerde terugkeerprogramma’s. In verband met het grote aantal
    nationaliteiten dient deze voorbereiding op de terugkeer op individuele basis te worden uitgewerkt;
4.  besteed aandacht aan opleiding van het personeel met het oog op de specifieke problematiek van deze
    gedetineerden;
5.  introduceer een beroepsrecht bij de vreemdelingenbewaring ex art. 6 Vw;
6.  richt de rechtmatigheidstoets in conform de EU-Proposal Returns Directive;
7.  beperk de duur van vreemdelingenbewaring tot een half jaar, door de rechter te verlengen ingeval zich de
    uitzonderlijke omstandigheden voordoen die thans als zodanig in de jurisprudentie worden erkend;
8.  plaats de (alleenstaande) minderjarige vreemdeling nooit in een inrichting voor volwassen gedetineerden
    maar altijd in een jeugdinrichting.
                  Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
                                                           18
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>2. Vreemdelingenbewaring als ultimum remedium
2.1       De glijdende schaal van vrijwillig vertrek, drang en dwang
Dat illegaal verblijf moet worden beëindigd wordt door de Raad niet betwist, evenmin als het feit dat de
illegale vreemdeling beschikbaar moet zijn voor de uitzetting indien hij niet uit eigen beweging vertrekt. In
deze context acht ook de Raad bewaring en uitzetting vanuit bewaring gerechtvaardigd, maar als uiterste
middel. Dit strookt met het ultimum-remediumbeginsel, vastgelegd in zowel nationale als internationale
richtlijnen, dat bepaalt dat het zwaarste middel (in casu bewaring) slechts dient te worden toegepast als
lichtere middelen niet toereikend zijn. Dat impliceert dat waar kan worden volstaan met minder ingrijpende
vormen van vrijheidsbeperking deze als eerste moeten worden toegepast. De Raad signaleert dat deze
werkwijze voortvloeit uit de Nederlandse wet- en regelgeving en dat de bijhorende afwegingen met betrekking
tot de inbewaringstelling in de praktijk formeel wel worden gemaakt, maar dat tegelijkertijd de gronden om
bewaring toe te passen zeer ruim kunnen worden geïnterpreteerd.
Naar het oordeel van de Raad verplicht dit de Nederlandse overheid en legitimeert dit haar adviesorganen
om voortdurend te zoeken naar de mogelijkheid van andere maatregelen om de vreemdeling beschikbaar te
houden voor de uitzetting.
Vanuit het oogpunt van bejegening en reïntegratie stelt de Raad dat de inspanningen in eerste instantie gericht
zouden moeten zijn op het motiveren van de vreemdeling tot vrijwillig vertrek en het verlenen van concrete
ondersteuning hierbij. Pas als de bereidheid tot deze medewerking ontbreekt en ook drang de vreemdeling
niet tot vertrek heeft kunnen bewegen, zou het dwangmiddel van bewaring dienen te worden toegepast, van
waaruit gedwongen uitzetten het uiterste middel is.
Deze werkwijze kan worden opgevat als een glijdende schaal: van vrijwillig vertrek naar drang naar dwang,
met aan het eind van de keten de vreemdelingenbewaring met gedwongen uitzetting. Daarmee sluit de Raad
enerzijds aan bij het uitgangspunt dat de vreemdeling verantwoordelijk is voor zijn eigen vertrek, maar geeft
hieraan tegelijkertijd een andere invulling waarbij de vreemdeling ook daadwerkelijk de kans krijgt om te
tonen dat hij met een lichtere vorm van toezicht kan meewerken aan zijn terugkeer.
Zo bezien functioneert de mogelijkheid tot vreemdelingenbewaring eerder als een stok achter de deur (wie
niet meewerkt aan zijn terugkeer, wordt in bewaring genomen) dan als een maatregel die op grote schaal
wordt toegepast. Met het oog op de praktijk van de instroom in vreemdelingenbewaring kan vervolgens de
vraag worden gesteld of de richtlijnen ruimte laten voor een terughoudender gebruik van het instrument van
bewaring. Voordeel van deze werkwijze is niet alleen dat het recht doet aan het feit dat illegaal verblijf op zich
geen strafbaar feit is, maar tevens dat het gericht is op versterking van de motivatie en de mentale situatie
van de illegale vreemdelingen, factoren die zowel het percentage geslaagde uitzettingen als het slagen van de
herstart in het land van bestemming gunstig beïnvloeden.
2.2       Regelgeving met betrekking tot inbewaringstelling
Vrijheidsontneming in de vorm van insluiting in een justitiële inrichting geldt als de zwaarste inbreuk op de
vrijheden en rechten van de burger. De gronden waarop deze vrijheidsontneming kan worden toegepast, zijn
dan ook uitgewerkt in uitgebreide regelgeving.
Vreemdelingenbewaring op grond van art. 6 Vw en art. 59 Vw berust op zogenaamde ‘kan-bepalingen’, wat
wil zeggen dat de Minister of zijn gemandateerde uitvoerders tot bewaring kunnen overgaan indien deze
rechtmatig wordt geacht, maar hiertoe niet verplicht zijn. Bij de beoordeling van de rechtmatigheid van de
                  Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
                                                           19
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>bewaring worden drie afwegingen gemaakt:
1.   is er zicht op uitzetting?
2.   vordert het belang van de openbare orde of nationale veiligheid bewaring?
3.   is inbewaringstelling gerechtvaardigd?
ad 1. Zicht op uitzetting
Een vreemdeling kan in bewaring worden gesteld indien er zicht op uitzetting bestaat28. Wat dit zicht op
uitzetting inhoudt en hoe het getoetst wordt, is niet gespecificeerd in beleidsstukken. In de praktijk en
ook in de jurisprudentie blijkt een ruime interpretatie gehanteerd te worden van het zicht op uitzetting:
ook als onzekerheid bestaat over de termijn waarop de uitzetting zal slagen en over de kans dat uitzetting
als zodanig slaagt, ontbreekt zicht op uitzetting niet29. De Raad is van oordeel dat een nadere specificatie
passend is bij een zo centraal staand criterium als ‘zicht op uitzetting’. Het ligt het meest voor de hand dat de
Vreemdelingencirculaire deze nadere specificatie biedt.
ad 2. Vordert het belang van de openbare orde of nationale veiligheid bewaring?
Het begrip openbare orde is niet gedefinieerd in de vreemdelingenwetgeving30.
In de regelgeving en memorie van toelichting is bepaald dat zodra er aanwijzingen zijn dat de vreemdeling
zich aan uitzetting zal onttrekken, niets het oordeel in de weg staat dat het belang van de openbare orde
bewaring vordert31. Artikel Vc A6/5.3.3.1. bevat een (niet-limitatieve) opsomming van omstandigheden die tot
de conclusie kunnen leiden dat het belang van de openbare orde inbewaringstelling vordert wegens gevaar
voor onttrekking aan de uitzetting32. Deze gronden zijn divers: onder andere criminele antecedenten, illegaal
Nederland binnengekomen, niet uit eigen beweging binnen de gestelde termijn vertrokken, zich gedurende
enige tijd aan toezicht ontrokken, geen vaste woon- en verblijfplaats, onjuiste of onvolledige informatie
hebben verschaft met betrekking tot identiteit, onvoldoende middelen van bestaan, illegale arbeid verricht.
In de praktijk kan het feit van illegaal verblijf (de vreemdeling is niet uit eigen beweging uit Nederland
vertrokken) worden opgevat als een bedreiging van de openbare orde.
Door de ruime gronden die het openbare-ordecriterium biedt om de bewaring als rechtmatig aan te merken,
legt het criterium nauwelijks beperking op aan het vorderen van bewaring.
ad 3. Is inbewaringstelling gerechtvaardigd?
Als voldaan is aan de criteria ‘zicht op uitzetting’ en ‘belang van de openbare orde’, dient vervolgens te worden
onderzocht of inbewaringstelling gerechtvaardigd is33. In deze stap wordt het middel van bewaring afgewogen
in het licht van de beginselen van ultimum remedium, proportionaliteit, subsidiariteit en evenredigheid.
Het formele uitgangspunt in Nederland is, evenals in de regelgeving van de EU, dat vreemdelingenbewaring
een ultimum remedium is en dat minder ingrijpende alternatieven de voorkeur verdienen. Dit uitgangspunt
laat niet alleen ruimte voor alternatieve maatregelen, maar verplicht zelfs tot een keuze voor het lichtst
mogelijke middel. Dit wordt in de internationale richtlijnen op verschillende manieren uitgedrukt:
•    de Vreemdelingencirculaire34, het IVRK en de EPR bepalen dat vrijheidsontneming een ultimum
     remedium is dat alleen mag worden toegepast als er geen lichtere middelen voorhanden zijn;
    28 Kamerstukken II 1999-2000, 26732, nr. 7 onder art. 57. In internationale richtlijnen is dit onder meer bepaald in guideline 6 van de
         Twenty guidelines on Forced Return, EVRM
    29 Van Dokkum 2006
    30 Het aspect van nationale veiligheid speelt als grond voor vreemdelingenbewaring nauwelijks een rol.
    31 Vreemdelingencirculaire (Vc) A6/5.1., Kamerstukken II, 1998-1999, 26732 nr. 3, p. 60
    32 Vc A6/5.3.3.1
    33 Vc A6/1 en Van Dokkum 2006
    34 Vreemdelingencirculaire 2000 (A), artikelen 4 - 6
                     Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
                                                                      20
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>•    de Proposal Returns Directive (art. 14) en de Twenty Guidelines on forced return (guideline 6) promoten
     alternatieven voor de vreemdelingendetentie: guideline 6 bepaalt dat inbewaringstelling alleen is
     toegestaan als dit noodzakelijk is voor de uitzetting en lichtere middelen niet volstaan. Art. 14 van de
     Proposal stelt dat bewaring alleen mag worden gebruikt bij een serieus risico dat de vreemdeling zich aan
     de uitzetting zal onttrekken waardoor niet kan worden volstaan met alternatieven als een meldplicht, een
     voorschot of een financiële garantstelling, het afgeven van documenten, de verplichting te verblijven op
     een aangewezen plek of andere maatregelen om het risico in te dammen.
2.3        Gebruik van alternatieven: oproep tot nader onderzoek
Alternatieve vormen van toezicht en controle worden wel regelmatig opgelegd ingeval de bewaring wordt
opgeheven voordat uitzetting gerealiseerd is. Dit rechtvaardigt de vraag of deze alternatieve maatregelen
niet ook in plaats van bewaring zouden kunnen worden opgelegd. Het betreft immers geen wezenlijk andere
populatie.
Een alternatieve vorm van vrijheidsbeperking in combinatie met intensieve terugkeerinspanningen zou
naar het oordeel van de Raad kunnen leiden tot een sterkere motivatie tot vrijwillig vertrek. Ervaringen
in de ons omringende landen en ervaringen van terugkeerorganisaties in het veld bieden hiervoor enige
aangrijpingspunten.
Alternatieve opvang van minderjarigen en gezinnen met kinderen
De huidige praktijk is erop gericht om de vreemdelingenbewaring van minderjarigen tot het minimum
te beperken. Uitgangspunt is dat minderjarige vreemdelingen of gezinnen met minderjarige kinderen in
principe niet in vreemdelingenbewaring worden gehouden en dat alternatieve vormen van vrijheidsbeperking
en toezicht de voorkeur genieten35.
Niettemin is vreemdelingenbewaring voor minderjarigen niet geheel een marginale aangelegenheid. In 2007
zijn circa 150 minderjarige vreemdelingen ingestroomd in de jeugdinrichtingen36.
De minister en de staatssecretaris van Justitie lieten de Tweede Kamer per brief van 29 januari 2008 weten dat
gedwongen vertrek van vreemdelingen met minderjarige kinderen voortaan gerealiseerd zal worden vanuit
“een locatie waar de vrijheid van de gezinnen niet ontnomen wordt”. In plaats daarvan wordt volstaan met
een vrijheidsbeperkende maatregel. De detentieperiode bedraagt in principe maximaal 14 dagen. De Raad
uitte in eerdere adviezen ernstige bezorgdheid over de schadelijke gevolgen van de vreemdelingenbewaring
voor eventueel daarbij betrokken kinderen. Ook de Inspectie voor de Sanctietoepassing rapporteerde kritisch
over de omstandigheden waaronder gezinnen met kinderen in vreemdelingenbewaring verblijven en beval
aan deze gezinnen in andersoortige accommodaties onder te brengen37. De Raad is daarom verheugd over
het beëindigen van de tot nu toe gangbare praktijk van vreemdelingenbewaring voor ouders met kinderen.
Het gaat de Raad hierbij ook om de situatie waarin (een van de, of de enige) ouder(s) in bewaring worden
genomen, maar het kind niet. Hierbij is het argument dat ouders en kinderen niet worden gescheiden van
grote betekenis. Een zodanige scheiding kan immers nooit in het belang zijn van het kind, dat conform artikel
3 van het IVRK een primaire overweging dient te vormen bij iedere (overheids)beslissing38 die een kind
aangaat. Naar het inzicht van de Raad vloeit uit deze verdragsbepaling voort dat de belangen van het kind niet
mogen worden geschaad door de wijze waarop de overheid het uitzetten tracht te bevorderen van de ouder(s)
    35  Kamerstukken II 2005-2006, 29344, nr. 57 ; beleidsbrief febr. 2007: Kamerstukken II, 2006-2007,  29344, nr. 61
    36  Rapportage Vreemdelingenketen, periode juli - december 2007
    37  ISt, Ouders met minderjarigen in vreemdelingenbewaring, 2005
    38  Artikel 3 lid 1 IVRK: Bij alle maatregelen betreffende kinderen, ongeacht of deze worden genomen door openbare of particuliere
        instellingen voor maatschappelijk welzijn of door rechterlijke instanties, bestuurlijke autoriteiten of wetgevende lichamen, vormen de
        belangen van het kind de eerste overweging.
                       Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
                                                                         21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>die onrechtmatig in Nederland verblijven.
Buitenlandse praktijk
In de landen van de Europese Unie is, net als in Nederland, vreemdelingenbewaring de meest gebruikte
maatregel om uitzetting van vreemdelingen te realiseren. Maar daarnaast wordt in verschillende landen meer
dan in Nederland gebruik gemaakt van alternatieven.
Een vergelijking tussen de in verschillende landen bestaande praktijken wordt bemoeilijkt door de
verschillen in onder andere de politieke, juridische en demografische context. Het maakt verschil of een
land is te kenschetsen als doorgangs- of vestigingsland. Ook is het een relevant punt of illegaliteit op zichzelf
een strafbaar feit vormt. Praktijken uit andere landen zullen wegens deze verschillen niet zonder meer in
Nederland kunnen worden overgenomen. Hiertoe zal moeten worden onderzocht welke alternatieven worden
gehanteerd voor vreemdelingen met een bepaalde achtergrond en met welke mate van succes. Vervolgens is
de mogelijke relevantie van alternatieven te beoordelen aan de hand van de ‘profielen’ van de in Nederland
aanwezige groepen vreemdelingen.
Tegen deze achtergrond noemen wij hier enkele voorbeelden.
•    In Finland wordt gebruik gemaakt van de meldplicht als alternatief voor de bewaring: vreemdelingen
     worden hier alleen gedetineerd als de meldplicht niet voldoet. Daarnaast gebruikt Finland alternatieven
     als het overhandigen van reisdocumenten, een verblijf op een aangewezen plaats en een financiële borg.
•    In Zweden wordt gebruik gemaakt van open instellingen, maar alleen bij die vreemdelingen van wie niet
     wordt verwacht dat ze zich aan de uitzetting zullen ontrekken. In deze instellingen worden activiteiten
     aangeboden om de vreemdeling voor te bereiden op zijn vertrek. Ook in Oostenrijk en Duitsland wordt
     gebruik gemaakt van open centra.
•    In het Verenigd Koninkrijk kunnen vreemdelingen bij de rechter een vrijlating op borg aanvragen: de
     vrijheid van de vreemdeling wordt dan niet meer ontnomen maar beperkt en hij krijgt een meldplicht
     opgelegd. De mogelijkheid tot vrijlating op borg bestaat ook in Slovenië, Finland en Denemarken, maar
     wordt over het algemeen weinig gebruikt. Factoren als geldgebrek en/of gebrekkige rechtsbijstand spelen
     hierbij vermoedelijk een rol.
•    In Slovenië en Tsjechië kunnen individuen, familieleden, non-gouvernementele organisaties en religieuze
     organisaties zich financieel garantstellen en de verantwoordelijkheid op zich nemen te voorkomen dat de
     vreemdeling verdwijnt.
•    In Ierland wordt net als in Denemarken en Finland gebruik gemaakt van vrijheidsbeperking door middel
     van het verblijf in een aangewezen gebied. Vaak wordt dit gecombineerd met een meldplicht.
Helaas worden deze alternatieven in de literatuur nauwelijks omschreven39. Over de effectiviteit en
doelmatigheid van deze alternatieven is daardoor weinig bekend. Gezien het aantal verwijderingen dat
met bewaring wordt bereikt, is het echter zinvol om de bruikbaarheid van de alternatieven met het oog op
uitzetting nader te onderzoeken.
Ervaringen in het veld
Om een eerste indruk te krijgen van de bruikbaarheid van alternatieven binnen de Nederlandse context,
heeft de Raad in het kader van de voorbereiding van dit advies een expertmeeting gehouden met diverse
organisaties in het veld40 die ervaring hebben met het toepassen van alternatieven. De betrokken organisaties
keuren de doelstelling van vertrek/uitzetting niet af maar beogen dit te bereiken met behulp van alternatieve
vormen van toezicht.
    39 Hier genoemde voorbeelden afkomstig uit Van Kalmthout 2007.
    40 Informatie verkregen op expertmeeting d.d. 15 oktober 2007.
                    Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
                                                                   22
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>De organisaties bevestigden dat het belang van alternatieve vormen van toezicht vooral ligt in de mogelijkheid
de motivatie en de zelfredzaamheid van de vreemdeling te versterken omdat deze de kans krijgt ‘met
opgeheven hoofd’ terug te keren in plaats van de vernederende situatie van bewaring en gedwongen uitzetting
te ondergaan. Dit kan bijdragen aan een grotere kans op een geslaagde herstart in het land van bestemming.
Met betrekking tot jeugdigen zijn vooral goede ervaringen opgedaan met trajectbegeleiding en kleinschalige
opvang. Geconstateerd wordt dat vanuit de kleinschalige opvang met intensieve begeleiding minder jeugdige
vreemdelingen met onbekende bestemming vertrekken dan vanuit grootschalige opvang.
Voor volwassenen, bij wie dergelijke intensieve vormen van trajectbegeleiding momenteel nauwelijks of
niet worden toegepast, kan de garantstelling een mogelijkheid bieden om de bewaring op te heffen. Andere
genoemde mogelijkheden zijn de meldplicht, al dan niet in combinatie met elektronisch toezicht en het
gebruik van open kampen in plaats van bewaring in justitiële inrichtingen.
Voor het effectief toepassen van garantstelling en andere alternatieven is het essentieel dat vreemdelingen
deze mogelijkheid tijdig kennen, dat wil zeggen voordat tot bewaring wordt overgegaan. De overheid zou hen
hiertoe bij het aanzeggen van de vertrekplicht kunnen wijzen op de mogelijkheid van hulp en bijstand door
organisaties op het terrein van vreemdelingen.
Conclusie
Dat vreemdelingenbewaring zowel in de regelgeving als in de uitvoeringspraktijk een ultimum remedium hoort
te zijn, verhindert niet dat een grote groep illegale vreemdelingen niet in aanmerking komt voor alternatieve
vormen van toezicht en controle, op grond van de verwachting dat ze zich aan toezicht zullen onttrekken. Met
name het ogenschijnlijke automatisme van deze inschatting impliceert dat de betreffende vreemdelingen
niet de kans krijgen om de verantwoordelijkheid voor hun vertrek daadwerkelijk te nemen, maar meteen
terechtkomen in het justitiële circuit van bewaring en gedwongen uitzetting. Een wettelijke basis voor dit
feitelijk ‘uitsluiten’ van een grote groep vreemdelingen van alternatieve vormen van toezicht en controle
ontbreekt.
Vanuit het oogpunt van het vertrek en herstart in het land van bestemming (de effectiviteit van het
vreemdelingenbeleid in bredere zin) kan worden opgemerkt dat bewaring van personen die wellicht
gemotiveerd hadden kunnen worden tot vrijwillig vertrek, een nadelig effect kan hebben op de motivatie en
zelfredzaamheid van de betrokken vreemdeling met als gevolg wellicht een geringere kans op een geslaagde
reïntegratie in het land van bestemming.
De Raad acht het gewenst dat de mogelijkheid en effectiviteit van alternatieven voor vreemdelingenbewaring
grondig wordt beproefd en onderzocht. Dit zou bijvoorbeeld kunnen gebeuren door een op dit terrein
deskundige commissie, met onder meer vertegenwoordiging vanuit de relevante non-gouvernementele
organisaties.
Op deze wijze krijgt het ultimum-remediumbeginsel met betrekking tot vreemdelingenbewaring een bredere
toepassing dan ten aanzien van bijzondere categorieën zoals minderjarigen en gezinnen met kinderen. De
noodzaak hiertoe vloeit naar het oordeel van de Raad niet alleen voort uit de regelgeving zelf, maar wordt nog
versterkt door het feit dat vreemdelingenbewaring in Nederland nog steeds voornamelijk ten uitvoer wordt
gelegd in een penitentiaire omgeving.
                    Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
                                                             23
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>2.4      Aanbevelingen
1.  specificeer het criterium ‘zicht op uitzetting’ in de Vreemdelingencirculaire;
2.  gebruik de vreemdelingenbewaring de facto zoals zij is bedoeld, namelijk als laatste middel. Onderzoek
    en beproef de bruikbaarheid en effectiviteit van andere vormen van zekerheid ten aanzien van de
    vreemdelingen die nu nog op de in de wet genoemde gronden in bewaring worden gesteld. Betrek bij dit
    onderzoek de ervaringen in eigen land in de combinatie van medewerking aan vertrek in een ten opzichte
    van de bewaring alternatieve setting (borg / meldplicht / inleveren identiteitsbewijs). Gebruik hierbij
    ervaringen in andere Europese landen;
3.  beperk de bewaring van minderjarigen, al dan niet in verband met de bewaring van (een van) hun ouders,
    tot een absoluut minimum;
4.  beproef maatregelen van vrijheidsbeperking die worden gebruikt voor gezinnen met kinderen ook bij
    andere groepen;
5.  wijs vreemdelingen die het land dienen te verlaten tijdig op de mogelijkheid, hulp en steun te zoeken bij
    organisaties op het gebied van vreemdelingenopvang en -begeleiding.
                 Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
                                                          24
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>Geraadpleegde literatuur
• Boone, M.M., Penitentiaire beginselen en de bewaring van vreemdelingen, Proces 2003/6
• CPT, Report to the authorities of the Netherlands, Straatsburg: Council of Europe, 9 november 2007
• Dokkum, B. van, Kroniek, NAV nr. 6, december 2006
• Jacobs P. en M.M. Knapen, Zestien- en zeventienjarigen in vreemdelingenbewaring: tussen wal en schip?!
  Tijdschrift voor Familie- en Jeugdrecht 2007, blz. 44
• Kalmthout A.M. van, F.B.A.M. Hofstee-van der Meulen en F. Dünkel, Foreigners in European Prisons,
  Nijmegen: Wolf Legal Publishers, Nijmegen 2007
• Kalmthout A.M. van, Vreemdelingenbewaring, in E.R. Muller & P.C. Vegter (red.), Detentie : gevangen in
  Nederland. Alphen aan den Rijn: Kluwer 2005
• Kalmthout A.M. van, Het regime van de vreemdelingenbewaring: de balans na 25 jaar. Justitiële
  Verkenningen, juli 2007
• Kalmthout, A.M. van, A.M.W.J. Graft, L.M.A. Hansen & M. Hadrouk. Terugkeermogelijkheden van
  vreemdelingen in vreemdelingenbewaring, Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2005
• Kox, M. 48 vreemdelingen, ongepubliceerde masterscriptie, 2007 (verkrijgbaar via de Raad voor
  Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming)
• Peers, S. The Proposed EU Returns Directive, Statewatch Analysis, Human Rights Centre, University of
  Essex, januari 2008
• Vermeulen, B.P., Vreemdelingenbewaring op het snijvlak van bestuursrecht en strafrecht, Sancties 1997,
  afl. 1
• Vogelaar, F., Gesloten OC Procedure voor Asielzoekers, onderzoek in opdracht van UNHCR
  VluchtelingenWerk Nederland, september 2007
Overige bronnen
• Expertmeeting “Alternatieven voor vreemdelingenbewaring”, georganiseerd door de RSJ op 15 oktober
  2007. Hieraan namen deel vertegenwoordigers van de volgende organisaties: Defence for Children,
  SAMAH, Raad van Kerken, Amnesty, Nidos en Stichting Los.
• Werkbezoek door de RSJ aan detentiecentrum Alphen aan den Rijn op 29 oktober 2007.
                Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
                                                         25
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
                                         26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>Bijlage 1, cijfers migratie en asiel
                                          Cijfers Immigratie 1995-2006
Asielverzoeken naar leeftijd en aantal vertrokken asielzoekers (Bron CBS Statline)
                    In Nederland        Tot 15 jaar        15 jaar of ouder    Totaal            Vertrokken
                    ingediende                                                 ingewilligd       Asielzoekers
                    asielverzoeken
 1995                          29.260               9.510             19.750             18.500            14.510
 1996                          22.860               7.800             15.060             23.590            16.480
 1997                          34.440              11.770             22.680             17.000            18.870
 1998                          45.220              11.490             33.730             15.100            14.340
 1999                          39.300              10.360             28.940             13.490            18.340
 2000                          43.560              11.100             32.460               9.730           16.620
 2001                          32.580               7.030             25.550             10.580            16.020
 2002                          18.670               3.560             15.100               8.820           21.260
 2003                          13.400               2.760             10.650               9.760           21.860
 2004                           9.780               2.840              6.940             10.170            14.910
 2005                          12.350               3.430              8.910             17.880            12.510
 2006                          14.470               3.630             10.860             14.440            10.210
Aantal vertrokken asielzoekers (Bron CBS Statline)
                    Totaal              Vertrokken met     Uitzettingen        Vertrek onder     Overige
                    vertrokken          controle adres                         toezicht          vertrokken
                    asielzoekers        na aanzegging                                            asielzoekers
 1995                          14.510               8.790              3.370               2.350                -
 1996                          16.480              11.090              3.550               1.840                -
 1997                          18.870              14.420              3.260               1.190                -
 1998                          14.340              10.640              2.620               1.090                -
 1999                          18.340              11.250              2.520               3.980              590
 2000                          16.620              10.870              2.030               3.190              540
 2001                          16.020              11.970              2.110               1.250              690
 2002                          21.260              16.880              2.280               1.540              570
 2003                          21.860              17.560              1.710               2.220              370
 2004                          14.910              10.660              1.490               2.350              410
 2005                          12.510               8.720              1.470               1.970              360
 2006                          10.210               7.720                890               1.530               70
Asielverzoeken en -inwilligingen tot april 2001(Bron IND jaarrapporten)
                Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
                                                         27
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>                          In Ned.               Totaal              Ingewilligd met   Ingewilligd met    Ingewilligd met
                          Ingediende            ingewilligd         A-status*         VTV*               Voorwaardelijk
 1995                                   29.260             18.500               7.980             6.200              4.320
 1996                                   22.860             23.590               8.810             7.380              7.400
 1997                                   34.440             17.000               6.630             5.180              5.180
 1998                                   45.220             15.100               2.360             3.590              9.150
 1999                                   39.300             13.490               1.510             3.470              8.510
 2000                                   43.560              9.730               1.810             4.790              3.130
 2001                                   32.580             10.580                 440             1.570                810
* tot 1 april 2001
Asielverzoeken en -inwilligingen vanaf april 2001(Bron IND jaarrapporten)
                              In Nederland             Totaal ingewilligd      Vergunning voor       Vergunning voor
                              ingediende                                       bepaalde tijd         onbepaalde tijd
                              asielverzoeken
  2001                                         32.580                  10.580                7.23041                 53042
  2002                                 18.670 (-43%)            8.820 (-17%)                  8.080                    750
  2003                                 13.400 (-28%)           9.760 (+10%)                   8.350                  1.410
  2004                                   9.780 (-27%)           10.170 (+4%)                  6.120                 4.050
  2005                                 12.350 (+26%)          17.880 (+75%)                  11.090                 6.790
  2006                                 14.470 (+17%)           14.440 (-20%)                  7.060                 7.380
41
   Exclusief 3,4 duizend evacués uit Kosovo
42
   Vanaf 1 april 2001
                        Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
                                                                  28
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>Immigratie niet-Nederlanders naar migratiemotief (Bron CBS Statline). Tussen haakjes het percentage van het
totaal.
           Totaal alle Arbeid        Asiel        Gezins-     Mee-          Gezins-     Studie     Overige
           motieven                               hereniging emigrerend vorming                    motieven
                                                              gezinslid
 1995       66.760      10.211        22.182       12.824      4.854         11.395      1.855     3.438
                        (15%)         (33%)        (19%)       (7%)          (17%)       (3%)      (5%)
 1996       77.161      12.656        19.901       15.286      5.607         15.601      4.074     4.037
                        (16%)         (26%)        (20%)       (7%)          (20%)       (5%)      (5%)
 1997       76.736      13.193        16.820       14.777      5.236         15.663      5.998     5.053
                        (17%)         (22%)        (19%)       (7%)          (20%)       (8%)      (7%)
 1998       81.628      15.369        16.936       14.887      5.443         17.999      6.081     4.910
                        (19%)         (21%)        (18%)       (6%)          (22%)       (7%)      (6%)
 1999       78.359      16.299        19.102       14.476      4.466         13.202      6.178     4.638
                        (21%)         (24%)        (18%)       (6%)          (17%)       (8%)      (5%)
 2000       91.382      19.025        27.347       14.492      4.350         15.004      6.361     4.803
                        (21%)         (30%)        (16%)       (5%)          (16%)       (7%)      (5%)
 2001       94.506      19.937        25.967       12.045      3.233         20.241      7.778     5.309
                        (21%)         (27%)        (13%)       (3%)          (21%)       (8%)      (6%)
 2002       86.618      18.535        18.789       11.757      2.743         20.725      9.136     4.935
                        (21%)         (22%)        (13%)       (3%)          (24%)       (11%)     (6%)
 2003       73.566      16.621        9.272        11372       2.325         20.654      8.773     4.549
                        (23%)         (13%)        (15%)       (3%)          (28%)       (12%)     (6%)
 2004       65.108      15.637        2.966        10.623      2.350         15.377      10.194    7.961
                        (24%)         (5%)         (16%)       (4%)          (24%)       (16%)     (12%)
                Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
                                                         29
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>Verloop in Nederland ingediende asielverzoeken (CBS, Demografie van de Allochtonen in Nederland, 2005)
                Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
                                                         30
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>Migratiemotieven van niet-Nederlandse immigranten
(CBS, Demografie van de Allochtonen in Nederland, 2005)
Aanmelding AMA’s/AMV’s in Nederland (Bron: IND rapportage vreemdelingenketen 2006)
                       Aantal     % van totale instroom
 1998                     3.504                         8
 1999                     5.009                        13
 2000                     6.705                        15
 2001                     5.950                        18
 2002                     3.233                        17
 2003                     1.216                         9
 2004                       594                         6
 2005                       515                         4
 2006 t/m augustus          246                         2
Verloop aanmeldingen AMV’s in Nederland (Bron: IND rapportage vreemdelingenketen 2006)
                    Aantal aanmeldingen AMV's in Nederland
   8.000
   7.000
   6.000
   5.000
                                                            Aantal aanmeldingen
   4.000
                                                            AMV's in Nederland
   3.000
   2.000
   1.000
       0
        1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
                Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
                                                         31
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Advies Vreemdelingenbewaring
                                         32
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>