<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>                  Aan de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
                  Postbus 20301
                  2500 EH DEN HAAG
Betreft          : advies
Contactpersoon   : drs. A.J. van Bommel
Doorkiesnummer   : 070-3619352
E-mail           : a.j.van.bommel@minvenj.nl
Datum            : 10 februari 2012
Uw kenmerk       : -
Ons kenmerk      : dossiernummer 101/2012/AvB/DK/TvV/653
Onderwerp        : detentiefasering
                 Geachte heer Teeven,
                 In uw brief aan de Tweede Kamer van 8 november 20111 wordt uw
                 plan ten aanzien van detentiefasering, dat in grote lijnen al was
                 beschreven in de brief van 4 juni 2011, nader uitgewerkt. De Raad
                 heeft niet eerder op uw brief gereageerd, niet alleen omdat het
                 ongebruikelijk is dat de Raad advies uitbrengt naar aanleiding van
                 brieven die reeds aan de Tweede Kamer zijn gezonden maar ook in
                 de verwachting te kunnen adviseren over een beleidskader
                 Dagprogramma, Beveiliging en Toezicht op Maat. Inmiddels is ons
                 bekend geworden dat het voornemen tot het opstellen van een
                 dergelijk beleidskader is geschrapt.
                 De Raad wil met het geven van zijn visie op detentiefasering en het
                 vrijhedenbeleid voor gedetineerden niet wachten op uw adviesvraag
                 over de te verwachten wijziging van de Regeling Tijdelijk verlaten van
                 de inrichting, omdat de ruimte voor gedachtewisseling in het stadium
                 van codificatie nog maar erg beperkt zal zijn.
                 Nu de vaste Kamercommissie voor Veiligheid en Justitie op 15
                 februari a.s. over dit onderwerp met u overlegt, meent de Raad er
                 goed aan te doen zijn reactie nu uit te brengen, zodat de
                 Kamercommissie deze nog bij de behandeling kan betrekken. Deze
                 brief wordt op 13 februari tevens aan de vaste Kamercommissie
                 gezonden.
      1
        Kamerstukken II 29270 no. 61, Reclasseringsbeleid.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>Samenvatting
Vrijheden: ja, tenzij
− Effectief resocialiseren van gedetineerden noopt tot een
    voortschrijdend vrijhedenbeleid volgens het ‘ja, tenzij’-principe.
    Dat betekent dat de gedetineerde vrijheden krijgt die voor
    resocialisatie of zorg noodzakelijk zijn, tenzij blijkt dat hij die niet
    kan hanteren. Het geleidelijk laten toenemen van
    verantwoordelijkheid en vrijheden hoort principieel en functioneel
    tot de inrichting van detentie. Prikkeling en stimulering van
    gedetineerden dient daarbij de norm te zijn.
− Een ‘nee, tenzij’-benadering, waarbij een gedetineerde pas
    vrijheden krijgt nadat hij die met goed gedrag heeft verdiend,
    stuit dus op principiële bezwaren.
− Het bij voorbaat van detentiefasering uitsluiten van bepaalde
    categorieën justitiabelen is strijdig met het beginsel van
    individualisering.
− Het argument dat een straffer detentieklimaat en een (nog)
    restrictiever vrijhedenbeleid tegemoetkomt aan de belangen van
    slachtoffers acht de Raad onvoldoende gefundeerd.
− De Raad acht het voorgestelde beleid zowel uit bejegenings- als
    uit beheersoogpunt moeilijk uitvoerbaar en voorziet bij een
    verschraling van de resocialisatiemogelijkheden een ernstig risico
    op toename van recidive.
Noodzaak van een langetermijnvisie
Met de voorliggende plannen voor detentiefasering worden
belangrijke nieuwe onderdelen van het programma Modernisering
gevangeniswezen (verder: MGW) geïntroduceerd. De Raad acht het
van essentieel belang dat een richtinggevend programma als MGW
berust op een breed gedragen onderliggende visie op detentie. De
Raad acht het daarom dringend noodzakelijk dat er als opvolger van
de nota Werkzame detentie uit 1994 een langetermijnvisie wordt
geformuleerd, gesteund door wetenschappelijke inzichten aangaande
ontwikkelingen in de samenleving, criminaliteit en (effecten van)
sanctietoepassing.
Ook het programma MGW zelf wordt op een gefragmenteerde manier
in bespreking gebracht, nu er geen uitgeschreven beleidsplan bestaat
waarin de onderdelen van een samenhangende visie en doelstelling
worden voorzien. Door het ontbreken hiervan is het lastig om de,
ongetwijfeld bestaande of beoogde, samenhang te zien tussen de
onderdelen die gedurende een tijdsverloop van jaren worden
gepresenteerd. Nadat de vorige staatssecretaris van Justitie een
‘verdieping van de visie’ aankondigde – laatstelijk in haar brief aan de
Tweede Kamer van 9 december 2008 − zijn echter alleen plannen en
notities op onderdelen verschenen. Zo blijven kernbegrippen in MGW
zoals ‘levensloopbenadering’, ‘persoonsgerichte benadering’ en ‘eigen
verantwoordelijkheid’ beloftevolle termen zonder fundament, onder
de weinig zeggende paraplu van ‘modernisering’. Plaatsing in een
                                   2
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>breder kader en een publiek debat daarover zou het verwerven van
draagvlak bij instanties als de rechterlijke macht, inrichtingen en
andere ketenpartners, die mede verantwoordelijk zijn voor de
maatschappelijke reïntegratie van justitiabelen, ten goede komen,
maar ook gelegenheid bieden om belanghebbenden als slachtoffers,
nabestaanden en justitiabelen bij het debat te betrekken. Ook een
wijziging zoals nu voorligt, zou op die manier beter kunnen worden
bediscussieerd en beoordeeld.
Verlof: persoons- versus regimesgebonden
In 2006 bracht de Raad een advies uit over een voorstel van uw
ambtsvoorganger tot wijziging van de Regeling Tijdelijk verlaten van
de inrichting. Het toenmalige voorstel maakte deel uit van het
programma Detentie en Behandeling op Maat. De kern van dat
voorstel, het vervangen van het regimesgebonden door een
persoonsgebonden verlof, is in vrijwel dezelfde vorm terug te vinden
in de huidige voornemens, nu als uitvloeisel van het programma
Modernisering gevangeniswezen. Noties als maatschappelijke
veiligheid, de belangen van slachtoffers en de eigen
verantwoordelijkheid van de gedetineerde nemen al lange tijd een
belangrijke plaats in de strafrechtstoepassing in. Zo zijn verschillende
vormen van verlof weliswaar in beginsel vast onderdeel van het
verblijf in een beperkt of zeer beperkt beveiligde inrichting, maar is
de plaatsing in een dergelijke inrichting een individuele beslissing en
worden beslissingen tot het al dan niet verlenen van (vervolg)verlof
genomen met inachtneming van het gedrag van de gedetineerde in
de inrichting. Ook onder bestaande regelingen heeft de gedetineerde
daarom geen onvoorwaardelijk recht op verlof of andere vrijheden.
Ook nu wordt verlof geweigerd als een voorgaand verlof niet goed is
verlopen of als het verlof een onaanvaardbaar veiligheidsrisico zou
opleveren. En ook nu worden geregeld vrijheidsbeperkende
voorwaarden aan de verlofganger opgelegd. In dit opzicht vormen de
voorstellen niet zozeer een radicale breuk met de bestaande praktijk,
maar eerder een forse accentverschuiving. Vanuit het belang dat de
Raad hecht aan het beginsel van individualisering heeft hij in zijn
advies van 2006 in grote lijnen ingestemd met de introductie van
persoonsgericht verlof. Daarbij maakte de Raad wel kanttekeningen,
die op het huidige voorstel onverkort van toepassing zijn en daarom
hieronder op verschillende plaatsen terugkomen.
Vrijheden: ‘ja, tenzij’
Als de fundamentele betekenis van de nieuwe voorstellen ziet de
Raad dat het uitgangspunt bij het verlenen van verlof en andere
vrijheden wordt veranderd van ‘ja, tenzij’ in ‘nee, tenzij’. Iedere
gedetineerde start immers in een ‘basisregime’ zonder vrijheden en
deze worden hem pas verleend nadat (en voor zolang als) hij
verantwoordelijkheid en initiatief toont en bovendien de noodzaak
ertoe bestaat. Met deze ‘nee, tenzij’-benadering kan de Raad niet
instemmen. De Raad beklemtoont juist vanuit het beginsel van
                                   3
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>resocialisatie een benadering waarbij het detentieverloop in principe
wordt gekenmerkt door het toenemend verlenen van vrijheden. Het
adagium ‘ja, tenzij’ betekent dat er resocialisatie plaatsvindt door
middel van toenemende vrijheid, zolang de gedetineerde zich houdt
aan de erbij gemaakte afspraken en gestelde voorwaarden. Het
‘tenzij’ houdt in dat vrijheden kunnen worden beperkt of
teruggedraaid nadat blijkt dat de gedetineerde deze (nog) niet kan
hanteren, waarmee de veiligheid van slachtoffer of anderen in het
geding komt. In de ‘ja, tenzij’-benadering is de aanspraak op
vrijheden in het regime op een positieve grondslag geformuleerd. Een
aanspraak op vrijheden in het regime ligt in de aard en het karakter
van vrijheidsbeneming en de daaruit voortvloeiende
resocialisatieopdracht besloten. Zoals gezegd sluit dit principe ook
onder huidig recht niet uit dat in individuele gevallen het verlenen
van vrijheden achterwege blijft of wordt herroepen.
Het verblijf in een penitentiaire inrichting nodigt niet uit tot het tonen
van initiatief en verantwoordelijkheid, maar eerder tot aanpassing,
afwachten en vervlakking. Van de gemiddelde persoon kan in een
dergelijke situatie niet worden verwacht, laat staan gevergd, dat hij
eerst laat zien wat hij wil en kan, en dat hem pas daarna de
gelegenheid wordt geboden om dat ook uit te voeren. Veel
gedetineerden kampen met verslaving, andere psychische
stoornissen en maatschappelijke achterstand, waardoor het niet
realistisch is om hen van meet af aan een groot vermogen toe te
dichten tot het nemen van verantwoordelijkheid. Dit maakt het
noodzakelijk dat opbouwen van vrijheden uitgangspunt in het regime
is, dat prikkeling en stimulans de norm is. Laat men dit na dan is het
risico groot dat de gedetineerde tot niets komt en onvoorbereid weer
in vrijheid moet worden gesteld. Met een dergelijke, te weinig
inhoudelijke resocialisatie is ook de samenleving niet gediend.
Resocialisatie en verlof
Een systeem van toenemende verantwoordelijkheden en vrijheden
staat integraal in het teken van resocialisatie. Ongeacht op welk
moment in het detentietraject en in welke vorm of mate de
gedetineerde over vrijheden kan beschikken, bieden deze hem altijd
zowel mogelijkheden om zinvol actief te zijn als om ermee de fout in
te gaan. Resocialiseren gaat met vallen en opstaan. Gaat er iets mis,
dan zijn er consequenties. Dit is evengoed het geval bij
verlofverlening voor een enkel specifiek doel, zoals het regelen van
woonruimte, als bij het verlenen van verlof zonder meer. Uiteindelijk
moet de gedetineerde de kans krijgen om te tonen dat hij verlof
aankan dat niet is gebonden aan een dergelijk specifiek doel of
gepaard gaat met strak toezicht. Het willen uitbannen van elk risico
of het concreet willen invullen van ieder uur verlof is niet realistisch
en sluit niet aan bij het leven in vrijheid, waarop de gedetineerde zich
moet voorbereiden. Een algemeen gesteld doel als
maatschappijgewenning of het weer oppakken van relaties in een
brede zin kan voldoende zijn. Na invrijheidstelling moet het immers
                                    4
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>ook goed kunnen blijven gaan. Het volgens afspraak terugkeren van
verlof waarbij de gedetineerde zich vrij heeft kunnen bewegen is
daarvoor de lakmoesproef. Het systeem van progressief toenemende
vrijheden impliceert dat verlof en andere vrijheden gedurende alle
fasen van detentie een wezenlijk onderdeel van het regime vormen.
Promotie, degradatie en motiverend bejegenen
Uit het ‘eerst-verdienen-principe’ spreekt de aanname dat
gedetineerden, anders dan (of net als?) andere mensen,
verantwoordelijkheid niet aankunnen en afspraken niet nakomen
totdat het tegendeel blijkt. Dit is een mensbeeld dat de Raad niet van
de overheid verwacht en dat ook bezwaarlijk de grondslag kan
vormen voor het ‘motiverend bejegenen’ dat van de
inrichtingsmedewerkers wordt verwacht. Om te kunnen motiveren
zijn een positieve benadering en het vertrouwen in een kans van
slagen nodig. Vervolgens grijpen hier ook aspecten van vertrouwen
en (rechts)zekerheid in elkaar. Een systeem van promotie en
degradatie is op zichzelf niet verkeerd maar vraagt voor een eerlijke
en hanteerbare uitvoering zowel om rechtszekerheid als om
‘flankerend beleid’.
1. Rechtszekerheid: de gedetineerde kan erop vertrouwen dat onder helder
    omschreven omstandigheden en volgens toetsbare criteria vrijheden
    worden verleend.
2. Flankerend beleid laat zich in verschillende vormen vertalen.
    − In de eerste plaats moet promotie daadwerkelijk extra mogelijkheden
        en faciliteiten bieden in de vorm van onderwijs op niveau en vakarbeid
        met perspectief;
    − in de tweede plaats moet de medewerker buiten het officiële systeem
        ook zelf al iets kunnen bieden. Bejegenen is geven en nemen. De
        medewerker die in het dagelijkse contact met de gedetineerde
        vooruitgang wil boeken, moet ook iets in het vooruitzicht kunnen
        stellen. Hij heeft hierbij onvoldoende in handen als hij moet zeggen:
        “Toon eerst maar eens je goede wil en gedrag, en dan zal de directie of
        de selectiefunctionaris misschien eens bekijken of er promotie in zit”;
    − in de derde plaats moet het personeel oog kunnen hebben voor
        gedetineerden die niet assertief genoeg zijn om voor zichzelf op te
        komen of die wegens persoonlijke beperkingen geen eigen
        verantwoordelijkheid kunnen dragen;
    − in de vierde plaats is voor het slagen van persoonsgericht werken de
        aanwezigheid van voldoende gekwalificeerd personeel nodig.
Hierbij moet overigens nog worden bedacht dat het grootste deel van de
gedetineerden, de zeer kort verblijvenden, niet het perspectief van promotie
en detentiefasering kan worden geboden.
Zorg en interventies: uit noodzaak, niet wegens verdienste
Het ‘verdien-principe’ is niet de juiste benadering ten aanzien van vrijheden in
het kader van zorg en interventies. Hiermee wordt gesuggereerd dat het
ontvangen van zorg en het deelnemen aan gedragsinterventies de
                                     5
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>             gedetineerde een ‘prettiger’ verblijf oplevert, dat hij met goed gedrag eerst
             moet verdienen. Zorg en gedragsinterventies dienen echter te worden
             geboden omdat de gedetineerde deze nodig heeft en niet omdat (of als) hij
             dit prettig vindt. Het plaatsen in ‘zorg buiten de inrichting’, bijv. overplaatsing
             naar de ggz, is volgens de opzet die de staatssecretaris voorstelt alleen
             mogelijk in het ‘programma met externe vrijheden’. Dat wil zeggen, pas
             nadat andere vrijheden met succes zijn benut en pas in het laatste jaar van
             de detentie. Zorgbehoefte ontstaat echter niet opeens na verloop van een
             bepaald deel van de detentieduur. Een vergelijkbare redenering gaat op voor
             het aanbieden van interventies. Daarbij moet de redenering zijn: de
             gedetineerde die een resocialiseringsactiviteit onderneemt krijgt de
             mogelijkheden en vrijheden die noodzakelijk zijn om daarin te slagen.
             Het strafkarakter van de tenuitvoerlegging
             De aard van het delict wordt een belangrijke factor in de keuze van regime en
             detentiefasering. Het voorstel behelst een strengere aanpak van
             gedetineerden die een gewelds- of zedendelict hebben gepleegd of op de lijst
             staan van gedetineerden met een vlucht- of maatschappelijk risico. Bedoeld is
             om zo meer rekening te houden met gevoelens van slachtoffers en de roep
             om strengere straffen. De Raad gaat niet mee in deze benadering.
             − In de eerste plaats bepaalt in ons strafstelsel de rechter, op vordering van
                 de officier van justitie, de aard en de duur van de straf. Alle van belang
                 zijnde factoren worden daarbij in acht genomen, gevoelens van
                 slachtoffers en samenleving evengoed als persoonlijke omstandigheden
                 van de verdachte/veroordeelde. De rechter legt daarover in zijn
                 motivering verantwoording af. De wijze van tenuitvoerlegging brengt
                 vervolgens in principe geen extra leedtoevoegend element mee: het
                 gesloten stelsel van strafvordering staat niet toe dat de overheid er
                 zelfstandig ‘nog een schepje bovenop doet’. Met het introduceren van een
                 soberder/restrictiever regime voor bepaalde gedetineerden gaat de
                 staatssecretaris op de stoel van het Openbaar Ministerie en de rechter
                 zitten. Waar het de bedoeling is om dit voor hele categorieën van
                 gedetineerden te laten gelden, wordt ook het beginsel van
                 individualisering geweld aan gedaan.
             − In de tweede plaats mag van de overheid worden verwacht dat het beleid
                 niet louter beantwoordt aan een roep vanuit de bevolking. Zelfs niet als
                 deze helder en eenduidig zou zijn − wat overigens niet het geval is: er zijn
                 geen aanwijzingen dat burgers overwegend menen dat straffen te licht
                 zijn en dat de tenuitvoerlegging onvoldoende een strafkarakter heeft. 2
                 Weliswaar roeren degenen die dergelijke opvattingen huldigen zich
                 veelvuldig in de media, maar de overheid moet onderkennen dat
                 opvattingen over de tenuitvoerlegging van sancties voor een groot deel
                 kunnen zijn gebaseerd op beelden en vooroordelen. Als de overheid de
                 stem van de burger wil meewegen, is het zaak om het publiek een
                 realistisch inzicht te bieden.
                 Hetzelfde geldt voor het meewegen van de belangen van slachtoffers en
2
  Zie: De burger als rechter, een onderzoek naar geprefereerde sancties voor misdrijven in
Nederland, Ruiter S. e.a. (NSCR en Radboud Universiteit i.o.v. het WODC), Boom Lemma
uitgevers, Den Haag 2011.
                                                 6
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>    nabestaanden. Vanzelfsprekend is dit een goede zaak. Zoals gezegd wordt
    hier zowel rekening mee gehouden bij het opleggen van de straf als bij de
    tenuitvoerlegging van sancties. In iedere individuele zaak moeten en
    kunnen de betreffende belangen concreet worden vastgesteld. Maar als de
    overheid in algemene zin de belangen van deze groepen wil laten
    meewegen, dan moet men wel goed weten welke deze belangen zijn. Het
    is dan onvoldoende maar ook onterecht om voetstoots aan te nemen dat
    slachtoffers louter en alleen behoefte hebben aan lange, kwellende
    straffen.
−   In de derde plaats snijdt het gevangeniswezen zichzelf in de vingers door
    bepaalde (groepen) gedetineerden bij voorbaat uit te sluiten van
    activiteiten en interventies in de verwachting dat met deze gedetineerden
    geen resultaten meer te behalen zijn omdat eerdere pogingen tot
    verbetering mislukten. Maar mislukkingen in het verleden zeggen nog niet
    alles over de toekomst. Ook bij recidivisten blijft het nodig en zinvol om
    na te gaan waarom eerdere sancties en resocialisatiepogingen geen effect
    hebben gehad, en te onderzoeken of een andere aanpak succes zou
    kunnen hebben. Dit is niet alleen belangrijk vanuit het oogpunt van
    resocialisatie, maar ook met het oog op de taak van het
    gevangenispersoneel. Het moeten beheersen en bejegenen van
    gedetineerden aan wie bij voorbaat geen enkele promotie in het
    vooruitzicht wordt gesteld, is een moeilijk uitvoerbare opdracht. Wat kan
    men een gedegradeerde gedetineerde nog bieden, hoe kan men
    perspectief bieden? Het geheel verplaatsen van activiteiten en interventies
    naar de fase van voorwaardelijke invrijheidstelling lijkt geen reële optie,
    omdat gedetineerden die wegens hun gedrag in heden of verleden niet
    voor ‘promotie’ in aanmerking komen, waarschijnlijk ook de v.i. zal
    worden geweigerd. Dan wordt iedere mogelijkheid tot
    gedragsbeïnvloeding gemist.
Het vervallen van regimes
In de nieuwe opzet verdwijnen de beperkt en zeer beperkt beveiligde
inrichtingen. Dit betekent dat de detentie geheel wordt tenuitvoergelegd
vanuit gesloten inrichtingen, waar naast elkaar gedetineerden verblijven met
een sterk verschillende detentieduur, in verschillende detentiefasen en met
uiteenlopende activiteitenprogramma’s en vrijheden. Deze complexiteit levert
een risico op voor de uitvoerbaarheid van bejegening en management.
Met vriendelijke groet,
namens de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming,
Prof. dr. P.B. Boorsma, algemeen voorzitter
                                   7
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>