<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>                                                                                                     Parkstraat 83 Den Haag
                                                                                                     Correspondentie:
                                                                                                     Postbus 30137
                                                                                                     2500 GC Den Haag
                                                                                                     Telefoon (070) 361 93 00
                                                                                                     Fax algemeen (070) 361 93 10
                                                                                                     Fax rechtspraak (070) 361 93 15
                  Aan de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
                  De heer mr. F. Teeven
                  Postbus 20301
                  2500 EH Den Haag
         Betreft: aanbieding advies
 Contactpersoon:  drs. D.B. Kempers/drs. M. Kruissink
Doorkiesnummer: 070-3619351
          E-mail: d.b.kempers@minvenj.nl
         Datum: 14 augustus 2013
   Ons kenmerk: RSJ/101/1762/2013/DK/CK
      Onderwerp Advies Wijziging Regeling SPOG in verband met promoveren en degraderen binnen het
                  gevangeniswezen
    Uw kenmerk: 5746215/13/DJI
                  Geachte heer Teeven,
                  Op 20 juni 2013 heeft de Raad uw adviesaanvraag ontvangen inzake de wijziging van de Regeling
                  Selectie Plaatsing en Overplaatsing Gedeti­neerden (hierna: RSPOG) in verband met de introductie
                  van een systeem van promoveren en degraderen binnen het gevangeniswezen. Hierbij ontvangt u
                  het gevraagde advies.
                  Onderstaand treft u eerst een samenvatting aan met de belangrijkste bevindingen en conclusies ten
                  aanzien van de voorgenomen invoering van het systeem van promoveren en degraderen.
                  Vervolgens komen aan de orde:
                  1. Opmerkingen op hoofdlijnen;
                  2. Promoveren en degraderen zoals uitgewerkt in het wijzigingsvoorstel;
                  3. Uitvoeringsaspecten van het wijzigingsvoorstel;
                  4. Rechtspositionele aspecten;
                  5. Opmerkingen op detailniveau.
                  Samenvatting
                  De Raad opteert voor een volwaardig standaardregime dat voldoende mogelijkheden bevat voor
                  resocialisatie, voorbereiding op re-integratie en individuele invulling van de detentie. Hieraan is
                  naar het oordeel van de Raad niet voldaan in het voorliggende wijzigingsvoorstel.
                  Naar het oordeel van de Raad komt het wijzigingsvoorstel neer op een verregaande versobering van
                  het regime in de huizen van bewaring en gevangenissen, zeker in combinatie met de maatregelen
                  die voortvloeien uit het Masterplan DJI en het afschaffen van het regime van algehele gemeenschap
                  in de gevangenis zoals beoogd met het voorstel. Hetgeen gedetineerden volgens het voorstel
                  kunnen verdienen in een ‘plusprogramma’, bevat de resocialisatiemogelijkheden die volgens de
                  Raad in principe beschikbaar moeten zijn voor alle gedetineerden.
                  Deze ingrijpende versobering is in strijd met de resocialisatiedoelstellingen van het
                  gevangeniswezen, zoals uitgewerkt in de Penitentiaire beginselenwet (Pbw) en in internationale
                  richtlijnen en wordt in het wijzigingsvoorstel niet inhoudelijk onderbouwd.
                  De beoogde inwerkingtreding van 1 januari 2014 betekent bovendien dat het systeem wordt
                  ingevoerd nog voordat informatie uit de praktijk (de pilots die momenteel op bescheiden schaal
                  plaatsvinden in het gevangeniswezen) beschikbaar is. De Raad acht het onverantwoord om een
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>dergelijke ingrijpende wijziging door te voeren voordat de werkzaamheid en de uitvoerbaarheid van
het voorgestelde systeem zijn aangetoond.
Dit neemt niet weg dat de Raad, uitgaande van een volwaardig standaardregime, positief staat
tegenover het motiveren van gedetineerden door hen de mogelijkheid te bieden extra vrijheden en
re-integratiemogelijkheden te ‘verdienen’.
Inhoudelijk constateert de Raad ten aanzien van het wijzigingsvoorstel dat:
-- het basisprogramma zo weinig mogelijkheden tot resocialisatie biedt dat niet meer tegemoet
     gekomen wordt aan de eisen die voortvloeien uit de resocialisatieopdracht uit de Pbw en
     internationale verdragen;
-- het voorgestelde systeem van promoveren en degraderen te rigide is en daardoor onvoldoende
     mogelijkheden biedt voor individualisering;
-- de meerderheid van de gedetineerden niet in aanmerking komt voor een plusprogramma;
-- in de uitvoering veel complicaties zijn te voorzien.
De Raad adviseert af te zien van invoering van het systeem van promoveren en degraderen zoals
omschreven in het wijzigingsvoorstel. Voor het geval de Staatssecretaris hiertoe toch besluit, doet
de Raad aanbevelingen om het systeem beter in overeenstemming te brengen met het resocialisa-
tiebeginsel.
1. Opmerkingen op hoofdlijnen
Kern van het wijzigingsvoorstel is de introductie in het gevangeniswezen van een ‘basisprogramma’
en een individueel ingevuld ‘plusprogramma’. De gedetineerde wordt in beginsel geplaatst in
het basisprogramma en kan op grond van motivatie en ‘goed gedrag’ promoveren naar een
plusprogramma dat is gericht op resocialisatie en re-integratie (en weer degraderen bij onvoldoende
inzet en motivatie).
Doel van deze werkwijze is, aldus de toelichting, het stimuleren van de eigen verantwoordelijkheid
van gedetineerden in het kader van de persoonsgerichte detentie, een belangrijk onderdeel van het
programma Modernisering gevangeniswezen. In het voorliggende wijzigingsvoorstel worden nu de
uitvoeringsaspecten vastgelegd door middel van aanpassingen van de RSPOG.
De Raad is in recente adviezen reeds ingegaan op het principe van promoveren en degraderen in
relatie tot detentiefasering (10 februari 2012), het conceptwetsvoorstel Elektronische Detentie
(2 mei 2013) en het Masterplan DJI (2 mei 2013). De daarin geformuleerde visie wordt hieronder
kort samengevat en gerelateerd aan het voorliggende wijzigingsvoorstel en aan actuele
ontwikkelingen ten gevolge van het afschaffen van detentiefasering en de invoering van het
Masterplan DJI. Anders dan in de adviesaanvraag is aangegeven, meent de Raad dat het wijzigings-
voorstel hiervan niet los gezien kan worden.
Visie van de Raad op het systeem van promoveren en degraderen
Zoals reeds aangegeven in genoemde adviezen staat de Raad in principe positief ten opzichte
van de mogelijkheid om inzet en motivatie van gedetineerden te ‘belonen’ met extra vrijheden
en mogelijkheden tot re-integratie, met dien verstande dat wordt uitgegaan van een volwaardig
basisregime dat aan iedere gedetineerde voldoende resocialisatiemogelijkheden biedt. De Raad
wijst in dit verband op de resocialisatiedoelstelling van het gevangeniswezen, zoals is vastgelegd in
de Penitentiaire beginselenwet (artikel 2 lid 2) en in internationale bepalingen.1 Op grond hiervan
dient het reguliere programma te voorzien in activiteiten gericht op re-integratie en het geleidelijk
toekennen van meer vrijheden en verantwoordelijkheden. Op basis van deze uitgangspunten is
resocialisatie voor de Raad een kwestie van ‘ja, tenzij’: de mogelijkheden worden aangeboden tenzij
de gedetineerde dit (nog) niet aankan.
De Raad constateert dat in het wijzigingsvoorstel wordt uitgegaan van een ‘nee, tenzij’ principe:
de gedetineerde verblijft in een sober basisprogramma van waaruit hij extra vrijheden en resoci-
alisatiemogelijkheden eerst moet ‘verdienen’ met goed gedrag. Dit uitgangspunt strookt volgens
de Raad niet met het recht op resocialisatie, en evenmin met de penitentiaire realiteit. Aangezien
een detentie­situatie niet uitnodigt tot het tonen van inzet, initiatief en eigen verant­woordelijkheid,
dienen deze door de inrichting actief te worden gestimuleerd. In het wijzigingsvoorstel vindt de
Raad dit idee onvoldoende terug.
Het proces van resocialisatie en gedragsverandering wordt bovendien gekenmerkt door ‘vallen en
opstaan’. Motiveren tot het nemen van verantwoordelijkheid is zeker zinvol, maar een systeem
dat al te strikt negatieve consequenties verbindt aan een inciden­tele terugval acht de Raad eerder
contraproductief.2
1     Het recht op resocialisatie is vastgelegd in het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (BUPO-verdrag), artikel 10 lid
      3: The penitentiary system shall comprise treatment of prisoners the essential aim of which shall be their reformation and social rehabilitation.
      (…)
2     Voor een uitgebreidere weergave en onderbouwing van deze visie verwijst de Raad naar de genoemde adviezen over detentiefasering (10
      februari 2012), het conceptwetsvoorstel Elektronische Detentie (2 mei 2013) en het Masterplan DJI (2 mei 2013).
                                                                                                                                                        2
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>Afschaffen regime van algehele gemeenschap
Het wijzigingsvoorstel omvat in feite twee ingrijpende wijzigingen. Naast de invoering van een
systeem van promoveren en degraderen in het gevangeniswezen, behelst het de afschaffing van het
regime van algehele gemeenschap in de gevangenis (paragraaf 5 van de toelichting).
Deze verregaande maatregel strookt naar het oordeel van de Raad niet met artikel 19 lid 1 van
de Pbw. Daarin is bepaald dat de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende
maatregel plaatsvindt ‘in een regime van algehele dan wel beperkte gemeenschap, tenzij plaatsing
in een individueel regime noodzakelijk is.’ Anders dan de Staatssecretaris aangeeft in de toelichting,
meent de Raad dat de mogelijkheid van plaatsing in algehele dan wel beperkte gemeenschap niet
betekent dat één van beide regimes geschrapt kan worden. De Raad acht daarom het wijzigings-
voorstel op dit punt in strijd met de thans geldende Pbw en vindt hiervoor geen goede argumenten
in het wijzigingsvoorstel. Bovendien heeft het afschaffen van dit regime grote consequenties voor
de uitvoering van het beoogde basis- en plusprogramma.
Relatie met het Masterplan DJI
Bezien in combinatie met de invoering van het Masterplan DJI betekent het afschaffen van het
regime van algehele gemeenschap feitelijk dat, anders dan het wijzigingsvoorstel doet voorkomen,
alle toegekende vrijheden verleend moeten worden vanuit het regime van beperkte gemeenschap.
In het wijzigingsvoorstel wordt namelijk nog uitgegaan van de mogelijkheid tot plaatsing in een
beperkt (bbi) of zeer beperkt beveiligde inrichting (zbbi) voor gepromoveerde gedetineerden.
Plaatsing in een dergelijke inrichting gaat gepaard met meer vrijheden en is voorbehouden aan
‘zelfmelders’ en gedetineerden die goed gedrag hebben laten zien en zo hebben getoond verant-
woordelijkheid voor hun eigen gedrag te kunnen en willen nemen.
De Raad begrijpt het noemen van deze (zeer) beperkt beveiligde inrichtingen niet, aangezien in
het Masterplan DJI is aangekondigd dat deze inrichtingen worden gesloten. Weliswaar is in de
adviesaanvraag aangegeven dat het voorgestelde systeem van promoveren en degraderen los
staat van de invoering van elektronische detentie en de discussie over het Masterplan DJI, maar
inmiddels is het Masterplan vastgesteld en is een groot deel van de bbi- en zbbi-plaatsen reeds
buiten gebruik gesteld. Het komt de Raad vreemd voor een regeling in te voeren waarvan reeds
tijdens de consultatieronde duidelijk is dat deze binnen afzienbare tijd niet meer aansluit bij het
penitentiaire landschap en dus herziening zal behoeven.
Tevens zal invoering van het Masterplan ingrijpende gevolgen hebben voor de detentiesitu-
atie binnen het basisprogramma. De Raad noemt met name het versoberde dagprogramma,
de toename van het meerpersoonscelgebruik en het voorstel om in het huis van bewaring een
deel van de huidige taken van de penitentiair inrichtingswerker (piw-er) te laten uitvoeren door
(lager opgeleide) bewaarders. Het voorgestelde systeem van promoveren en degraderen kan
volgens de Raad niet losgezien worden van deze ontwikkelingen aangezien het merendeel van de
gedetineerden niet in een plusprogramma zal verblijven maar in het basisprogramma.
Ingrijpende wijziging mist goede onderbouwing
Het toetsingskader voor promoveren en degraderen is in de praktijk ontwikkeld en getoetst, zo is
vermeld in de adviesaanvraag. Sinds februari 2013 wordt er in een aantal inrichtingen op beperkte
schaal mee proef­gedraaid.
De staatssecretaris wil haast maken met de invoering van het systeem. De bedoe­ling is de
juridische basis op 1 september 2013 gereed te hebben. De feite­lijke invoering vindt volgens artikel
IV van de wijzigingsregeling plaats op 1 januari 2014.
De Raad vindt het niet verantwoord om een ingrijpende verandering als deze (die in feite neerkomt
op een algehele stelselwijziging) op zo’n korte termijn in te voeren, in aanmerking nemend dat
er slechts korte tijd en op beperkte schaal mee is proefgedraaid, en nog voordat de resultaten
van deze pilots beschikbaar zijn. In de toelichting wordt geen gewag gemaakt van de resultaten
van de proefneming, noch van andere aanwijzingen – bijvoorbeeld internationale ervaringen of
onderzoeken – dat een systeem van promoveren en degraderen de gewenste resultaten oplevert.
Invoering op een dergelijke wankele basis is niet goed te begrijpen in het licht van het algemene
beleid dat interventies voor justitiabelen slechts worden ingevoerd nadat de (recidive-reduce-
rende) werking ervan wetenschappelijk is aangetoond. Verwacht zou mogen worden dat deze eis in
versterkte mate geldt voor een algehele stelselwijziging.
Veel gedetineerden uitgesloten van mogelijkheid om te promoveren
De Raad constateert dat grote groepen gedetineerden geen gebruik zullen kunnen maken van
de mogelijkheid om te promoveren. Naast het feit dat bepaalde groepen in het wijzigingsvoor-
stel worden uitgesloten (artikel 1e RSPOG nieuw), verblijven veel gedetineerden te kort in detentie
                                                                                                      3
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>om voor promotie in aanmerking te komen. De Raad gaat hierop in paragraaf 2 verder in, maar
constateert hier dat de wijziging impliceert dat een zeer grote groep gedetineerden gedurende hun
hele detentie verblijft in het basisprogramma. In vergelijking met de huidige situatie betekent dit
een verregaande reductie van de mogelijkheden voor resocialisatie en re-integratie, met als gevolg
dat een groot aantal gedetineerden zonder goede voorbereiding terugkeert in de samenleving. Dit
acht de Raad vooral ook met het oog op de veiligheid van de samenleving ongewenst.
Algemene aanbeveling:
-- De Raad adviseert het wijzigingsvoorstel in deze vorm niet in te voeren en een aangepast
     systeem pas in te voeren op grond van gedegen onderbouwing en evaluatie van de resultaten
     uit de pilots.
     Als de staatssecretaris het wijzigingsvoorstel desondanks wil invoeren, adviseert de Raad om de
     basis hiervan eerst te regelen door aanpassing van de Pbw.
     Tevens dient de regeling op tal van punten te worden verbeterd, waarvoor de Raad hieronder
     een aantal gerichte aanbevelingen doet.
2. Promoveren en degraderen zoals uitgewerkt in het wijzigingsvoorstel
Uitwerking van het systeem van promoveren – het ‘stoplichtmodel’
De beslissing tot promoveren en degraderen van een gedetineerde is afhankelijk gemaakt van de
scores op onderdelen van gedrag die zijn omschreven in de bijlage ‘Stimuleren en ontmoedigen’ die
bij de regeling is gevoegd. De indeling van de gedragingen is opgezet volgens het ‘stoplichtmodel’
en bevat drie categorieën: ‘goed gedrag’ (groen), ‘dit kan beter-gedrag’ (oranje) en ‘ongewenst
gedrag’ (rood).
De selectie van gedetineerden die promoveren, vindt voor een groot gedeelte plaats in het huis van
bewaring. Daar wordt het detentie- en re-integratieplan opgesteld en wordt op grond van de scores
op de gedragsonderdelen bepaald of de gedetineerde bij overplaatsing naar de gevangenis een
‘plusprogramma’ krijgt aangeboden. Zolang de gedetineerde in het huis van bewaring verblijft, heeft
hij dan de status van gepromoveerd. De invulling daarvan (de ‘extra’s’ van het plusprogramma)
wordt gerealiseerd na overplaatsing naar de gevangenis. Gedetineerden die niet zijn gepromoveerd,
komen in de gevangenis in het basisprogramma, en kunnen van daaruit promoveren.
De Raad onderschrijft het nut van duidelijke richtlijnen met betrekking tot het gewenste gedrag.
Dit geeft gedetineerden houvast en kan motiverend werken. Bij de voorgestelde werkwijze echter
plaatst de Raad de volgende opmerkingen.
-- Een gedetineerde moet gedurende zes weken op alle onderscheiden onderdelen ‘groen gedrag’
     vertonen. De Raad acht het onrealistisch om van gedetineerden, die er vaak al een leven lang
     niet in geslaagd zijn om ‘sociaal gedrag’ te vertonen, te verwachten dat zij dit in zes weken
     kunnen leren en vervolgens zes weken kunnen volhouden. Hierbij moet worden bedacht dat een
     periode van zes weken in detentie als lang wordt ervaren.
     De Raad beveelt aan het schema veeleer als richtsnoer te beschouwen en persoonsgebonden te
     hanteren dan als absolute en algemene maatstaf. Dit zou volgens de Raad ook meer passen in
     de persoonsgerichte benadering van detentie.
-- De eisen van het ‘groene’ gedrag zijn op enkele punten in strijd met de rechten van
     gedetineerden, met name waar het de onschuldpresumptie van gedetineerden in voorlopige
     hechtenis betreft. De Raad noemt hier de eis om mee te werken aan de rechtsgang (de
     verdachte heeft het recht dit te weigeren), de bereidheid om mee te werken aan herstelgerichte
     detentie en de bereidheid tot betaling van openstaande boetes/vorderingen. De eis ‘geen
     middelengebruik’ is, indien strikt toegepast, naar het oordeel van de Raad niet realistisch.
     Bovendien is deze eis in combinatie met het eveneens genoemde criterium ‘motivatie om te
     stoppen met middelengebruik’ niet logisch. Volgens de Raad zou dit gehanteerd moeten worden
     als de eis dat de gedetineerde ofwel geen middelen gebruikt, ofwel gemotiveerd is om zijn
     middelengebruik te stoppen.
-- Het ‘groene’ gedrag bevat volgens de Raad een eenzijdige en niet-gemotiveerde nadruk op
     deelname aan sociale activiteiten. Daarmee wordt voorbijgegaan aan goede of tenminste
     begrijpelijke redenen die een gedetineerde kan hebben om zich terug te trekken. Daarbij valt
     te denken aan het volgen van een (individuele) studie of aan een taalbarrière. In dergelijke
     gevallen is het onterecht dat geen promotie mogelijk zou zijn.
Aanbevelingen:
-- De Raad beveelt aan de criteria voor promotie zodanig te formuleren dat de gedragseisen niet
     strijdig zijn met de basisrechten van verdachten en veroordeelden.
-- De Raad adviseert om het schema meer persoonsgebonden te hanteren.
                                                                                                    4
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>Het aantal gedetineerden dat kan promoveren en degraderen
Veel gedetineerden zullen buiten het systeem van promo­veren en degraderen vallen.
In artikel 1e van de wijzigingsregeling is aangegeven welke groepen worden uitgesloten van
promotie. Het betreft gedetineerden aan wie de ISD-maatregel is opgelegd, die worden vervolgd
wegens het (mede)plegen van misdrijven in detentie, die zijn geplaatst in een inrichting voor
strafrechtelijk veroordeelde vreemdelingen of in een Penitentiair Psychiatrisch Centrum.
Van alle overige gedetineerden zal een aanzienlijk deel feitelijk niet in aanmerking komen voor
promotie. Dit betreft alle arrestanten, gedetineerden van wie de detentie te kort is of die niet over
de vereiste vaardigheden beschikken om te promoveren.
Bij de gedetineerden die slechts het basisprogramma krijgen aangeboden, rekent de Raad ook
alle gedetineerden die in het huis van bewaring verblijven. Zoals in onderstaande paragraaf wordt
toegelicht, kunnen zij wel de status van ‘gepromoveerd’ krijgen, maar wordt een bijbehorend
plusregime pas aangeboden in de gevangenis. Dit in aanmerking nemende, schat de Raad dat van
alle gedetineerden slechts een minderheid daadwerkelijk gebruik kan maken van de mogelijkheden
van een plusprogramma, waarvan bovendien een deel door tussentijdse degradatie (tijdelijk) weer
wordt teruggeplaatst in het basisprogramma.
Gedetineerden in het huis van bewaring
De gedetineerde in het huis van bewaring verblijft in een sober basisprogramma. Hij kan wel
in aanmerking komen voor promotie, maar een plusprogramma wordt pas aangeboden na
overplaatsing naar de gevangenis. In de tussentijd wordt van de gedetineerde geëist dat hij lange
tijd ‘goed gedrag’ laat zien (op straffe van degradatie naar het basisprogramma), in een situatie
waarin hij concreet (nog) niets te winnen heeft. De Raad acht deze eis niet realistisch, mede omdat
in een huis van bewaring gedetineerden vooral bezig zijn met het verloop van hun strafzaak. Dit
brengt de nodige spanningen en stemmingswisselingen mee, wat het risico op degradatie als
gevolg van uitbarstingen of incidenten vergroot. Het komt de Raad voor dat in het wijzigingsvoor-
stel onvoldoende rekening is gehouden met de feitelijke situatie in het huis van bewaring en met de
mogelijkheid van langdurig verblijf aldaar.
Naar het oordeel van de Raad leidt het systeem van promoveren en degraderen zoals thans
voorgesteld voor de populatie in het huis van bewaring tot een verregaande versobering van de
detentiesituatie die strijdig is met de doelstellingen van preventieve hechtenis.
Te kort verblijf
In het stelsel van promoveren en degraderen worden zodanige termijnen gehanteerd dat een
aanzienlijk deel van de gedetineerden niet lang genoeg in detentie verblijft om in aanmerking te
komen voor promotie. Na binnenkomst in een inrichting wordt voor elke gedetineerde binnen één
maand een ‘detentie- en re-integratie­plan op maat’ opgesteld (zie artikel 1c van de wijzigingsrege-
ling). Vervolgens wordt van de gedetineerde verwacht dat hij gedurende zes weken het gewenste
gedrag, zoals vastgelegd in het D&R-plan, laat zien.
In de regeling is niet duidelijk aangegeven of de termijn van zes weken ingaat na vaststelling
van het D&R-plan, of dat deze termijn al direct bij binnenkomst in de inrichting begint. Echter, in
beide gevallen komt een aanzienlijk aantal gedetineerden niet voor promoveren-degraderen in
aanmerking doordat hun verblijf in de inrichting hiervoor te kort is. Uit cijfers van DJI blijkt dat de
helft van de personen die uitstromen uit het gevangenis­wezen een totale detentie van hoogstens
één maand achter de rug heeft.3 Promoveren of degra­deren is bij deze personen dus niet aan de
orde. Nog eens 21% stroomt uit na een detentieduur van vier tot twaalf weken. Ook van deze groep
zal een deel dus niet voor promotie in aanmerking komen.
Gedetineerden met een verstandelijke beperking of een ziekelijke stoornis
Als bekend is dat een gedetineerde lijdt aan een verstandelijke beperking of een zieke­lijke stoornis
(inclusief ernstige verslavingsproblematiek), kan de directeur besluiten dat de gedetineerde, om
voor promotie in aanmerking te komen, gedu­rende de vereiste periode niet positief hoeft te scoren
op de gedragsaspecten van ‘zorg en begeleiding’, mits hij de bereidheid toont tot verbe­tering
(artikel 1d, lid 4, RSPOG nieuw).
In aansluiting op hetgeen is gesteld in eerdere adviezen4 acht de Raad het een goede zaak
dat nu rekening wordt gehouden met de reële mogelijkheden en beperkingen van betreffende
gedetineerden. De voorgestelde aanpassingen zijn echter nog onvoldoende. Het feit dat de directeur
kan besluiten dat de licht verstandelijk beperkte gedetineerde (lvb-er) niet positief hoeft te scoren
op zorg en begeleiding om in aanmerking te komen voor promotie, houdt in dat op andere gebieden
wel positief gescoord moet worden. Deze eis is volgens de Raad niet realistisch. Van lvb-ers kan
3     Zie: Gevangeniswezen in getal 2008-2012, Dienst Justitiële Inrichtingen, mei 2013.
4     Zie: het RSJ-advies over gedetineerden met een lichte verstandelijke beperking van 7 januari 2013, het RSJ-advies over het conceptwetsvoor-
      stel Elektronische detentie van 2 mei 2013 en het RSJ-advies over het Masterplan DJI van 2 mei 2013
                                                                                                                                                  5
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>bijvoorbeeld niet zonder meer worden verwacht dat zij, zonder intensieve begeleiding en oefening,
op een correcte wijze omgaan met spanning en conflicten. Zoals gezegd beveelt de Raad een
flexibeler en meer op het individu afgestemd gebruik van de promotiecriteria aan. Ten aanzien van
gedetineerden met psychische en verslavingsproblematiek zou expliciet aangegeven moeten worden
dat rekening wordt gehouden met de individuele mogelijkheden op alle gedragsaspecten.
Aanbeveling:
-- De Raad beveelt aan de criteria voor ‘promotie’ beter af te stemmen op de mogelijkheden van
     gedetineerden met verstandelijke beperking of een ziekelijke stoornis.
De uitsluiting van strafrechtelijk veroordeelde vreemdelingen van promotie
Strafrechtelijk gedetineerde vreemdelingen worden van promotie uitgesloten, zo is bepaald in
artikel 1e, lid 2b (nieuw) van de RSPOG. De Raad acht dit onterecht en mist hiervoor een goede
onderbouwing in het wijzigingsvoorstel.
Het argument dat re-integratie in de Nederlandse samenleving niet aan de orde is, overtuigt de
Raad niet. Er is immers wel sprake van speciale programma’s met het oog op re-integratie in
het land van herkomst, zoals de Raad met instemming constateert. Onduidelijk is waarom deze
programma’s, anders dan de programma’s gericht op re-integratie in de Nederlandse samenleving,
aangeboden worden vanuit het basisprogramma. Evenmin is duidelijk hoe dat concreet gerealiseerd
kan worden binnen het sobere regime in de inrichtingen voor strafrechtelijk gedetineerde
vreemdelingen.
Aanbeveling:
-- De Raad beveelt aan de uitsluitingsbepaling met betrekking tot strafrechtelijk gedetineerde
     vreemdelingen te schrappen.
Sober basisprogramma
Zoals hierboven is aangegeven, zal bij invoering van het voorgestelde systeem van het promoveren
en degraderen het merendeel van de gedetineerden feitelijk verblijven in het basisprogramma. Uit
de toelichting blijkt dat het basisprogramma bestaat uit het wettelijk minimum aan activiteiten,
aangevuld met enkele activiteiten gericht op het versterken van de motivatie. Vooral voor de
populatie in het huis van bewaring betekent dit, in combinatie met de voorgenomen wijzigingen
in het Masterplan, dat een dagprogramma wordt aangeboden bestaande uit arbeid en de wettelijk
voorgeschreven activiteiten lucht, sport, recreatie en bezoek. Avond- en weekendprogramma
worden niet aangeboden. Voor gedetineerden die niet kunnen werken komt dit dagprogramma neer
op gemiddeld 20 uur per etmaal op cel.
Deze situatie strookt niet met het algemene uitgangspunt dat gedetineerden zo min mogelijk in
hun vrijheid dienen te worden beperkt (Pbw artikel 2, lid 4). Voor gedetineerden in preventieve
hechtenis geldt dit, op grond van de onschuldpresumptie, nog sterker zoals ook is vastgelegd in
internationale richtlijnen.5
In de gevangenis heeft het afschaffen van het regime van algehele gemeenschap grote gevolgen
voor de gedetineerden die slechts het basisprogramma krijgen aangeboden. Op de momenten dat
geen activiteiten worden aangeboden, zullen zij op cel worden ingesloten. Een dergelijke restrictieve
omgeving staat op gespannen voet met de bedoeling om gedetineerden zoveel mogelijk eigen
verantwoordelijkheid te geven en goed gedrag aan te leren in de omgang met medegedetineerden
en personeel.
De versoberde omstandigheden waarin het basisprogramma wordt aangeboden in het huis
van bewaring en de gevangenis, bieden volgens de Raad onvoldoende mogelijkheden om de
gedetineerde te prikkelen tot positief, op resocialisatie gericht gedrag. Een belangrijke factor
daarbij is een vermindering van het aantal ‘contactmomenten’ tussen gedetineerden en personeel,
waardoor goed gedrag minder zichtbaar is.
Invulling van het plusprogramma
In de gewijzigde RSPOG wordt het ‘plusprogramma’ als volgt gedefinieerd: “het in een inrichting
met de bestemming gevangenis aangeboden programma bestaande uit de onderdelen van het
basisprogramma, aangevuld met extra onderwijsfaciliteiten, gekwalificeerde arbeid of arbeid met
meer vrijheden, gedragsinterventies, re-integratieactiviteiten alsmede de mogelijkheid om het
tijdstip van deelname aan bepaalde activiteiten aan te geven” (artikel 1, lid 1 onder k, RSPOG
nieuw).
Deze omschrijving laat open wat het plusprogram­ma feitelijk inhoudt en welke omvang het
heeft. De Raad begrijpt de bedoeling dat de invulling individueel wordt bepaald op basis van het
5     Recommondation Rec(2006)13.
                                                                                                     6
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>detentie- en re-integratieplan en acht het daarom juister om te spreken van een in plaats van
het plusprogramma. Vanuit het oogpunt van individualisering is dit in principe te waarderen,
maar daarbij zou volgens de Raad ten minste duidelijk moeten zijn om welke extra faciliteiten en
vrijheden het gaat en wat de omvang hiervan is. Ook is nu onduidelijk wat de maximale capaciteit
is van de faciliteiten in het plus-programma en aan hoeveel gedetineerden de ‘extra’s’ kunnen
worden aangeboden met het oog op de beschikbare middelen. Als richtlijnen hiervoor ontbreken,
bestaat het risico dat dit willekeurig wordt ingevuld, al naar gelang de personele en financiële
mogelijkheden van de inrichting of afdeling. Naar het oordeel van de Raad dient gegarandeerd
te zijn dat aan alle gepromoveerde gedetineerden de mogelijkheden van een volwaardig
plusprogramma kunnen worden aangeboden, met andere woorden dat hiervoor voldoende middelen
beschikbaar zijn. Deze randvoorwaarden dienen in beleid en regelgeving te worden vastgelegd.
Aanbeveling:
-- De Raad beveelt aan om in de RSPOG meer duidelijkheid te creëren over de inhoud en
     begrenzing van het plusprogramma. Buiten de regeling dienen randvoorwaarden voor een
     volwaardige invulling van een plusprogramma voor alle gepromoveerde gedetineerden te
     worden gegarandeerd.
3. Uitvoeringsaspecten van het wijzigingsvoorstel
Het beoogde systeem van promoveren en degraderen stuit niet alleen op de genoemde inhoudelijke
bezwaren, maar zal volgens de Raad ook leiden tot problemen en complicaties in de uitvoering.
Plusprogramma in het regime van beperkte gemeenschap
De Raad acht het weinig overtuigend dat de vrijheden en activiteiten van het plusprogramma
gerealiseerd kunnen worden vanuit een gevangenis­regime van beperkte gemeenschap. Het gaat
immers om vrijheden en activiteiten die op individuele basis worden aangeboden. Daarbij moet in
aanmerking worden genomen dat, zoals reeds aangegeven, de (z)bbi-inrichtingen binnen afzienbare
tijd zullen worden gesloten, wat betekent dat de externe vrijheden die nu vanuit deze ‘open’ en
‘half-open’ inrichtingen worden verleend straks moeten worden gerealiseerd vanuit een gesloten
inrichting met een regime van beperkte gemeenschap. Dat hierbinnen de benodigde flexibiliteit kan
worden gerealiseerd en bekostigd, wordt niet aannemelijk gemaakt.
Basis- en plusprogramma op één afdeling
Volgens de toelichting bij het voorstel is het de bedoeling om gedetineerden die zijn gepromo­veerd
zoveel mogelijk op één afdeling te plaatsen, maar kan in de praktijk niet worden uitgesloten
dat gepromoveerde gedetineerden op één afdeling verblijven met gedetineerden die het
basisprogramma volgen. In de toelichting bij het wijzigingsvoorstel wordt aangegeven dat dit geen
bezwaar hoeft te zijn en dat hiervan een “prikkelende werking” uitgaat, namelijk een stimulans voor
niet gepromoveerden om het voor promotie vereiste gedrag te laten zien.
Het komt de Raad onlogisch voor om eerst aan te geven dat gepromoveerde gedetineerden in
principe bij elkaar worden geplaatst, en vervolgens het (noodgedwongen) samenplaatsen van
beide groepen motiverend te noemen. De Raad onderschrijft de redenering waar deze uitgaat van
afzonderlijke plaatsing op afdelingen met basis- of plusprogramma’s. Het bedoelde samenplaatsen
van gedetineerden met verschillende status echter komt de Raad voor als een bezuinigingsmaat-
regel, samenhangend met het feitelijk afschaffen van het regime van algehele gemeenschap, en
dient als zodanig te worden benoemd en beoordeeld.
Naar het oordeel van de Raad brengt het samenplaatsen van gedetineerden in een basis- en
plusprogramma vooral complicaties mee. Met name voorziet de Raad dat op deze gemengde
afdelingen meer personeel nodig zal zijn. Waar in de huidige situatie alle gedetineerden op een
afdeling hetzelfde dagprogramma volgen en er tijdens externe activiteiten geen personeel hoeft
achter te blijven op de afdeling, zullen op een gemengde afdeling altijd één of meer personeelsleden
moeten achterblijven aangezien nooit alle gedetineerden tegelijk van de afdeling zullen zijn. Gezien
de bezuinigingstaakstelling en de daarmee gepaard gaande versobering lijkt dit niet haalbaar.
De rol van bewaarders (bewa’s) en penitentiair inrichtingswerkers (piw’ers)
Conform het Masterplan DJI wordt het regime voor preventief gehechten herzien. Zoals gesteld
in het plan: “Zelfredzaamheid vormt het basisprincipe in het programma, waarbij de piw’er
voornamelijk tot taak heeft de gedetineerde te begeleiden. De beveiligingstaken, zoals bijvoorbeeld
urinecontroles en cel­inspecties, kunnen worden uitgevoerd door de bewaarders.” Met andere
woorden: waar tot op heden de piw’er op de afdelingen zorg droeg voor zowel de controle/veiligheid
als de bejegening/begeleiding van gedetineerden, worden deze taken nu gescheiden en verdeeld
over bewaarders (bewa’s) en piw’ers.
                                                                                                     7
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>De Raad acht dit ongewenst. De bijzondere waarde van de piw-functie is nu juist dat deze zowel het
controlerende als het bejegenende aspect in zich verenigt. Dit geeft de huidige piw-er een geschikte
positie om zowel corrigerend als motiverend op te treden en zich een goed beeld te vormen van het
gedrag van een gedetineerde en eventuele ontwikkelingen daarin.
In het beoogde systeem van promoveren en degraderen worden deze kwaliteiten nog belangrijker
dan ze al zijn. De piw-er vervult een cruciale rol in het stimuleren van ‘groen’ gedrag en het
bijsturen of corrigeren van ‘oranje’ of ‘rood’ gedrag. Het gedeeltelijk onderbrengen van taken
van piw-ers bij bewa’s betekent een vermindering van goed gekwalificeerd afdelingspersoneel,
terwijl de aanwezigheid daarvan juist een voorwaarde is voor de begeleiding bij en beoordeling
van het gedrag van de gedetineerde. De Raad wijst erop dat juist in het huis van bewaring hoge
eisen worden gesteld aan de piw-er. Het regime is sober en de spanning onder gedetineerden is
hoog, onder andere rondom het verloop van de strafzaak. De gedetineerden moeten bovendien
worden gemotiveerd tot het voor promotie vereiste gedrag, ook al worden de extra’s van een
plusprogramma pas in de gevangenis aangeboden.
In de voorgestelde taakverdeling ziet de Raad tevens een risico voor conflicten tussen piw-ers en
bewa’s rond het aanzeggen van een rapport. De mentor-rol van de piw-er (gericht op motiveren en
bijsturen van de gedetineerde) botst makkelijk met de bewakende en bestraffende rol van de bewa.
Deze eventuele conflicten zijn nadelig voor de gedetineerde en voor het werkklimaat.
Aanbeveling:
-- De Raad adviseert om af te zien van het overnemen van taken van de piw-ers door bewaarders.
Toename meerpersoonscelgebruik
Voor de nabije toekomst is een forse uitbreiding van het meerpersoonscelgebruik voorzien. De
Raad ziet problemen bij de toepassing van promoveren en degraderen in combinatie met meerper-
soonscelgebruik. Als bijvoorbeeld één van de gedetineerden bestraft wordt in verband met drugs
of contrabande op cel, kan dit gevolgen hebben voor de eventuele ‘promotie’ van de celgenoot
als diens onschuld niet bewezen kan worden. Dergelijke problemen spelen nu al in beklag-
en beroepszaken en worden naar verwachting groter binnen een systeem van promoveren en
degraderen.
Arrondissementale plaatsing
In het wijzigingsvoorstel genieten gedetineerden in het plusprogramma voorrang boven
gedetineerden in het basisprogramma waar het gaat om plaatsing in een inrichting in het
arrondissement van vestiging (artikel 25, lid 7, RSPOG nieuw).
De Raad acht het meer op zijn plaats om dergelijke beslissingen daarnaast af te laten hangen
van individuele omstandigheden. Deelname aan het plusprogramma is daar één van, naast
andere factoren zoals bijvoorbeeld een naast familielid dat ernstig ziek is. Door alle relevante
omstandigheden in de overweging te betrekken, wordt tevens beter invulling gegeven aan de
persoonsgerichte detentie.
Aanbeveling:
-- De Raad adviseert in artikel 25, lid 7 de mogelijkheid voor afweging op grond van individuele
     omstandigheden op te nemen.
Psycholoog in het multidisciplinair overleg (MDO)
De directeur neemt de beslissing tot promoveren of degraderen onder andere op grond van het
advies van het multidisciplinair overleg (MDO) dat in iedere inrichting functioneert. Dit MDO
bestaat uit in ieder geval diverse geledingen van het afdelingspersoneel en een medewerker van de
medische dienst, en eventueel een psycholoog. Dit laatste is, aldus de toelichting, alleen verplicht
als het MDO verbonden is aan een inkomstenafdeling of een Extra Zorgvoorziening (EZV).
Gezien het gewicht van de beslissing tot promoveren of degraderen acht de Raad de inbreng van de
psycholoog onontbeerlijk. Tegelijkertijd is de Raad bekend met het tekort aan psychologen binnen
het gevangeniswezen, waardoor niet altijd gerealiseerd zal kunnen worden dat bij iedere beslissing
tot promotie of degradatie een psycholoog betrokken is. Hier constateert de Raad een ernstig
knelpunt.
Aanbeveling:
-- De Raad adviseert om waar mogelijk een psycholoog te betrekken bij de beslissing tot
     promoveren of degraderen.
                                                                                                     8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>4. Rechtspositionele aspecten
Beslissing promotie/degradatie open voor beklag
De beslissing tot promotie of degradatie staat (vanzelfsprekend) open voor beklag en beroep.
Invoering van de wijziging zal daarom, zeker in het begin, leiden tot een stijging van het aantal
beklag- en beroepszaken. De Raad verwacht behalve het directe effect (meer beslissingen van de
directeur leiden tot meer klachten) ook een indirect effect: het is aannemelijk dat zowel het rigide
systeem van promoveren en degraderen als het sobere basisprogramma zullen leiden tot een
toename van agressie (en daarmee incidenten en strafrapporten).
Gevolgen van degraderen voor verloop van detentie
Gelet op het recht op voorwaardelijke invrijheidstelling (vi) zoals vastgelegd in artikel 15 Sr gaat
de Raad ervan uit dat het stelsel van promoveren en degraderen geen gevolgen heeft voor het
verlenen van vi.
Onvoldoende duidelijkheid over invulling plusprogramma
Hierboven is al opgemerkt dat de invulling van het beoogde plusregime onvoldoende duidelijk is.
Daarmee wordt de rechtspositie van gedetineerden onvoldoende gewaarborgd. De gedetineerde
weet niet waarop hij recht heeft bij promotie naar het plusregime.
5. Opmerkingen op detailniveau
•   Het is de Raad onduidelijk waarom onder artikel 1b van de RSPOG nieuw uitsluitend
    de gedetineerden worden genoemd aan wie de ISD-maatregel is opgelegd, en niet de
    strafrechtelijk gedetineerde vreemdelingen en degenen die in een PPC verblijven, zoals vermeld
    in artikel 1e, lid 2b en lid 2c.
    Tevens constateert de Raad dat uit de toelichting blijkt dat gedetineerden in vreemdelingenbe-
    waring eveneens zijn uitgesloten van promotie, terwijl in het genoemde artikel 1e, lid 2b alleen
    sprake is van gedetineerden die zijn geplaatst in een inrichting voor strafrechtelijk gedetineerde
    vreemdelingen.
    Notabene: deze opmerkingen moeten los worden gezien van het inhoudelijke standpunt van de
    Raad over het uitsluiten van deze groepen, zoals elders in dit advies is verwoord.
•   Ten aanzien van uitsluiting van plaatsing in een (z)bbi is het de Raad onduidelijk waarom in
    artikel 2, lid 2d, wordt gesproken van gedetineerden ‘die zijn gedegradeerd’, terwijl in artikel
    3, lid 2d, wordt gesproken van gedetineerden ‘ten aanzien van wie een besluit tot degradatie is
    genomen’.
•   De voorgestelde regeling met betrekking tot de gedetineerden met een psychische stoornis,
    verstandelijke beperking of verslaving bevat tegenstrijdige formuleringen. In paragraaf 7 van
    de toelichting (p. 14) is gesteld dat gedetineerden die het vereiste gedrag niet kunnen laten
    zien door een verstandelijke beperking of een ernstige ziekelijke stoornis (waaronder ernstige
    verslavingsproblematiek) terecht zullen komen op een afdeling met extra zorgvoorziening
    (EZV), in een Penitentiair Psychiatrisch Centrum (PPC) of in de geestelijke gezondheidszorg.
    Gesteld wordt dat deze groep gedetineerden op grond van artikel 1d van de voorgestelde
    wijziging is uitgesloten van het basisprogramma en het plusprogramma. Dit is in tegenspraak
    met het in het voorgaande gedachtestreepje besprokene en het bijbehorende nieuwe artikel 1d,
    lid 4 RSPOG, waarin er van wordt uitgegaan dat deze gedetineerden wel kunnen promoveren en
    degraderen.
    Verder valt het de Raad op dat gedetineerden in de EZV blijkens dit gedeelte van de toelichting
    worden uitgesloten van promoveren en degraderen, terwijl de EZV – naar de mening van de
    Raad terecht - niet genoemd is bij de uitgesloten afdelingen in artikel 1 van de regeling.
•   Volgens de voorgestelde regelgeving komen gedetineerden die zijn gedegradeerd niet in
    aanmerking voor plaatsing in een zeer beperkt beveiligde inrichting of afdeling (zie artikel 2,
    lid 2, onder d, RSPOG nieuw). De Raad gaat ervan uit dat deze bepaling betrekking heeft op
    gedetineerden die als gevolg van degradatie in een basisregime verblijven op het moment dat
    overplaatsing aan de orde is (en niet tevens op gedetineerden die eerder in hun detentiecarrière
    zijn gedegradeerd en vervolgens weer gepromoveerd) en adviseert om de regeling op dit punt
    tekstueel te verduidelijken.
•   In de voorgestelde wijziging van artikel 25, lid 7 RSPOG is sprake van “gedeti­neerden”. De Raad
    meent dat het in dit geval beter is om te spreken van “gedetineerden die tot een vrijheidsstraf
    zijn veroordeeld”.
•   Met betrekking tot verslaafde gedetineerden bevat de regeling enkele tekstuele onzorgvul-
    digheden. In de toelichting (paragraaf 7) is sprake van ‘zware verslaving’. Deze aanduiding is
    onjuist. Verslaving bestaat niet in gradaties, wel is sprake van meer of minder zware versla-
                                                                                                       9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>    vingsproblematiek. In de bijlage ‘Stimuleren en ontmoedigen’ wordt (onder het ‘oranje’ gedrag)
    een ‘abstinentietraject’ genoemd. Dit bestaat echter als term niet in het gevangeniswezen.
    Onduidelijk is wat hiermee wordt bedoeld.
Slotopmerking
De Raad staat positief tegenover een systeem dat gedetineerden prikkelt tot en beloont voor
motivatie en goed gedrag. Tevens realiseert de Raad zich dat in het gevangeniswezen een forse
bezuinigingstaakstelling moet worden ingevuld die noopt tot ingrijpende aanpassingen. Deze dienen
echter te zijn gebaseerd op een grondig uitgewerkte visie op de doelstellingen van detentie, en
gefundeerd op bewezen effectiviteit en uitvoerbaarheid. In het voorliggende wijzigingsvoorstel mist
de Raad een dergelijke visie en onderbouwing, maar is gaarne bereid om mee te denken over een
beter gefundeerde invulling van een systeem van promoveren en degraderen.
Hoogachtend,
namens de Raad voor Strafrechtstoepassing
en Jeugdbescherming,
L.A.J.M. de Wit,
algemeen voorzitter
mr. L.A.J.M. de Wit, algemeen voorzitter
                                                                                                    10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>