<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen:
                         beter richten!
Advies d.d. 4 april 2013
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                        2
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>                                            Inhoudsopgave
Samenvatting                                                                                                                 5
Aanbevelingen                                                                                                                7
1. Inleiding                                                                                                                 9
   1.1 Aanleiding Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen (BIJ)                                                     9
   1.2 Adviesaanvraag ministerie van Veiligheid en Justitie                                                                 10
   1.3 Enkele belangrijke begrippen                                                                                         12
   1.4 Aanpak adviestraject                                                                                                 14
   1.5 Leeswijzer                                                                                                           15
2. Probleemschets                                                                                                           17
   2.1 Juridische kaders                                                                                                    17
   2.2 De doelgroep van BIJ                                                                                                 19
   2.3 Het proces van informatie-uitwisseling van BIJ                                                                       21
       2.3.1 Informatieverstrekking                                                                                         21
       2.3.2 Informatieverwerking                                                                                           22
       2.3.3 Adviesrapportages                                                                                              25
       2.3.4 Maatregelen                                                                                                    26
       2.3.5 Aantallen (ex-)justitiabelen (meldingen)                                                                       27
   2.4 Informeren justitiabele                                                                                              30
   2.5 Convenant en aansluitvoorwaarden                                                                                     31
   2.6 Deelnemende gemeenten en de positie van de burgemeester                                                              32
   2.7 Over de gevolgen voor (ex-)justitiabelen                                                                             35
3. Visie van de Raad                                                                                                        39
   3.1 Inleiding                                                                                                            39
   3.2 Uitgangspunten Raad                                                                                                  39
   3.3 De belangrijkste knelpunten in het licht van deze uitgangspunten                                                     39
   3.4 Visie Raad                                                                                                           42
4. Conclusies en aanbevelingen                                                                                              47
   4.1 Conclusies                                                                                                           47
   4.2 Aanbevelingen                                                                                                        47
Bronvermelding                                                                                                              49
Bijlage 1a Lijst met delicten die de grondslag waren voor pilot BIVGEG                                                      51
Bijlage 1b Lijst met delicten die thans de grondslag vormen voor BIJ (pilot+)                                               52
Bijlage 2     Lijst met geïnterviewde personen                                                                              53
Bijlage 3     De verlofpraktijk van gedetineerden, tbs-gestelden en pij-ers                                                 55
Bijlage 4     Casussen reclassering                                                                                         59
     Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                             3
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                        4
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>Samenvatting
Het project Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen (BIJ) beoogt er voor te zorgen
dat de burgemeester tijdig wordt geïnformeerd over de aanstaande terugkeer van bepaalde
categorieën (ex-)justitiabelen in de gemeente, met vermelding van het gepleegde delict.
Naar aanleiding daarvan wordt beoordeeld of als gevolg van deze terugkeer sprake is van
dreigende verstoringen van de openbare orde. De burgemeester beslist vervolgens of er
maatregelen moeten worden getroffen om deze verstoringen te voorkomen. Dit dient niet
alleen ter bescherming van de belangen van de samenleving en het slachtoffer, maar ook
ter voorkoming van problemen voor de (ex-)justitiabele.
Knelpunten
De Raad schetst in dit gevraagde advies op grond van beschikbaar onderzoek en door
hem gevoerde gesprekken een beeld van de opzet en de huidige praktijk van BIJ. De RSJ
stelt vast dat de gesprekspartners overwegend positief zijn over BIJ, maar constateert ook
belangrijke knelpunten die hij in de volgende drie categorieën onderbrengt.
a.      De selectie van de doelgroep
Bij de start van BIJ is niet onderbouwd dat het risico op verstoring van de openbare
orde (alleen) zou plaatsvinden bij de delicten en maatregelen die thans de grondslag
vormen voor BIJ. De selectie van personen van wie wordt verwacht dat de terugkeer
maatschappelijke onrust kan veroorzaken blijkt tot dusverre weinig gericht. Zo leidt 90%
van de BIJ-meldingen niet tot een advies aan en 95% niet tot een maatregel van de
burgemeester. Tegelijkertijd worden vanwege de huidige criteria personen niet gemeld bij
wie in de praktijk wel maatschappelijke onrust wordt verwacht. In zijn huidige aanpak lijkt
BIJ daarom te veel op ‘schieten met hagel’ waardoor onnodig veel (ex-)justitiabelen worden
‘geraakt’ en tegelijkertijd het doel kan worden gemist.
b.      Een bij de opzet achterblijvende uitvoeringspraktijk
De uitvoeringspraktijk blijft op meerdere punten achter bij de beoogde opzet. Zo worden
er minder BIJ-meldingen vanuit de forensische psychiatrische centra gedaan dan gelet op
het aantal verlofbewegingen van tbs-gestelden mag worden verwacht. Daarnaast worden
BIJ-gegevens ruimer met ketenpartners gedeeld dan in de regeling wordt beoogd. BIJ
en nazorg, in opzet gescheiden informatiestromen, lopen in een aantal gemeenten in de
uitvoering door elkaar en zijn soms zelfs geïntegreerd. Het risico van maatschappelijke
onrust blijkt in de praktijk bovendien moeilijk los te zien van het risico op recidive, waardoor
burgemeesters soms in de oneigenlijke positie komen zich verantwoordelijk te voelen
voor het voorkomen van recidive. Daarnaast worden gegevens over (ex-)justitiabelen
onvoldoende afgeschermd voor anderen dan direct betrokkenen, ontbreekt veelal het
toezicht op correcte gegevensverwerking en worden bewaartermijnen vaak niet nageleefd.
Ten slotte is onduidelijk of (ex-)justitiabelen weten dat en zo ja, welke informatie over hen
aan de burgemeester wordt verstrekt.
     Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                             5
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>c.       Keuzes die aan BIJ ten grondslag hebben gelegen
Sommige knelpunten hangen samen met de keuzes die aan BIJ ten grondslag liggen. BIJ
is er op gericht om bij de terugkeer van een (ex-)justitiabele maatschappelijke onrust of
verstoring van de openbare orde en veiligheid te voorkomen. Dit is echter lastig vooraf in
te schatten, hetgeen samenhangt met het diffuse karakter van deze begrippen. Daarnaast
is ervoor gekozen de gemeenten op vrijwillige basis te laten bepalen of BIJ-zaken aan hen
gemeld moeten worden, waardoor landelijk gezien een risico van ongelijke behandeling
dan wel een risico van “shoppende” (ex-)justitiabelen bestaat. In de evaluaties van de
pilots is tot dusverre bovendien geen aandacht besteed aan de consequenties van BIJ
voor (ex-)justitiabelen. Hierover is dus weinig bekend terwijl ten aanzien van hen wél
vergaande maatregelen zoals politietoezicht, gebiedsverboden en (aanzetten tot) verhuizen
zijn ingezet. Tot slot is er voor gekozen de burgemeester over de terugkeer van (ex-)
justitiabelen te informeren zonder diens bevoegdheden aan te passen. Een deel van de
burgemeesters geeft aan tegen de grenzen van hun bevoegdheden aan te lopen wanneer
(ex-)justitiabelen niet vrijwillig meewerken, zoals bij een verhuizing uit de buurt van het
slachtoffer.
Visie van de Raad
Het kan noodzakelijk en gerechtvaardigd zijn dat overheidsorganen informatie over
een (ex-)justitiabele delen en daarmee de privacy schenden bij zijn terugkeer naar de
maatschappij. Het risico op verstoring van de openbare orde (een algemeen belang) moet
in dat geval van een hogere orde worden geacht dan het (individuele) belang van de (ex-)
justitiabele. Een zorgvuldige uitvoering van BIJ vraagt er echter om het aantal gevallen
waarin deze meldingen plaatsvinden te beperken tot een zo klein mogelijke groep. De
huidige selectiecriteria voldoen in onvoldoende mate aan dit criterium. Een verdere (en
voortdurende) verbetering van de selectie van de meldingen heeft daarmee de allerhoogste
prioriteit.
Ook als BIJ selectiever is gericht op de doelgroep is het van belang over de betreffende
personen zo min mogelijk informatie uit te wisselen. Dit dient zoveel mogelijk te worden
beperkt tot de kleine kring van direct en reeds betrokken partijen (gemandateerden, politie
en burgemeester). Wanneer deze beperkte kring over onvoldoende informatie beschikt,
dient dit eerst te worden nagegaan bij partijen die reeds bekend zijn met het strafrechtelijk
verleden van betrokkene en pas daarna eventueel ook bij andere partijen.
Gelet op de privacywetgeving (vereiste doelbinding), is een betere handhaving van de bij
BIJ afgesproken opzet en aansluitvoorwaarden noodzakelijk.
De zich in de praktijk voordoende combinatie van BIJ en nazorg raakt in een aantal gevallen
onnodig de privacy van (ex-)justitiabelen en kan leiden tot onnodige stigmatisering. Hoewel
BIJ en nazorg in de tijd gezien ongeveer tegelijkertijd binnen gemeenten plaatsvinden
en het vanuit dat oogpunt gezien logisch kan lijken deze samen te voegen, dienen zij
verschillende (mogelijk zelfs tegengestelde) doelen. De informatiestromen die er aan ten
grondslag liggen, moeten om die reden organisatorisch gescheiden blijven.
      Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                              6
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>Sommige burgemeesters achten de bevoegdheden die zij hebben om maatregelen te treffen
in het kader van een BIJ-melding ontoereikend. Dit raakt het doel en de effectiviteit van BIJ.
Het verdient daarom overweging om de (noodzaak en aard van de) te nemen maatregelen
systematisch aan de orde te stellen in het driehoeksoverleg burgemeester- OM- politie.
Daarbij kunnen gezamenlijk maar vanuit ieders eigen verantwoordelijkheid passende
maatregelen worden getroffen. In deze fase is, in daartoe aanleiding gevende gevallen,
daarnaast tijdige afstemming nodig vanuit BIJ met de coördinator nazorg; voorkomen moet
worden dat in het kader van het nazorgtraject een niet adequate of zelfs contraproductieve
aanpak wordt gekozen.
De vrijwillige deelname van gemeenten aan BIJ kan eveneens de effectiviteit van het project
aantasten, evenals de rechtszekerheid en -gelijkheid van (ex-)justitiabelen. Het is daarom
beter dat BIJ niet afhankelijk is van de bereidheid van gemeenten om daar aan deel te
nemen. Bij landelijke invoering van BIJ zou iedere gemeente geïnformeerd moeten worden
over de terugkeer van (ex-)justitiabelen uit de doelgroep.
Tot slot blijkt de informatiestroom vanuit de forensisch psychiatrische centra moeizaam
op gang te komen, terwijl op grond van de eerste bevindingen naar voren komt dat juist
bij tbs-gestelden relatief vaak een risico op maatschappelijke onrust wordt verwacht. Een
groter draagvlak voor BIJ is dan ook juist in deze sector van belang. Dat kan door het
inzicht in specifieke knelpunten in deze sector te vergroten en waar mogelijk weg te nemen.
Daarbij moet in ieder geval aandacht worden besteed aan de vraag wat gemandateerden en
vertegenwoordigers van forensisch psychiatrische centra over en weer kunnen verwachten
wat informatie-uitwisseling betreft.
Aanbevelingen
1. Richt de selectie van de te melden zaken beter op de doelgroep waar het bij BIJ om
     gaat. De Raad stelt daartoe voor om:
    a. empirisch onderzoek te verrichten naar factoren die het risico op verstoring van
       de openbare orde kunnen voorspellen (risicotaxatie op grond van zowel dader- als
       omgevingskenmerken);
    b. tijdens het strafproces te signaleren of dit een zaak betreft waarbij, bij terugkeer van
       betrokkene naar de maatschappij, mogelijk sprake is van een risico op verstoring van
       de openbare orde en veiligheid (vergelijkbaar met de huidige bij het OM gangbare
       “executie-indicator”);
    c. in ieder geval de huidige selectie te beperken en daarbij het eerdere voorstel van de
       vier grootste gemeenten te betrekken om deze te beperken tot daders van ernstige
       zedendelicten en specifiek geïndiceerde gevallen.
2. Handhaaf de bij BIJ afgesproken opzet en aansluitvoorwaarden in de uitvoeringspraktijk.
     Behalve het zorgvuldiger afschermen van gegevens voor anderen dan de direct
     betrokken functionarissen, betreft dit onder meer beter toezicht op correcte
     gegevensverwerking en -bewaring en op situaties waarin BIJ en nazorg thans
     organisatorisch onvoldoende worden gescheiden;
      Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                              7
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>3. Laat bij landelijke invoering van BIJ het principe los dat gemeenten zelf bepalen of zij
   worden geïnformeerd over de terugkeer van een (ex-)justitiabele naar de maatschappij;
4. Ontwikkel met het oog op een lerende praktijk bij het omgaan met risico’s van
   verstoringen van de openbare orde en veiligheid, in samenwerking met de VNG,
   modellen voor een effectieve aanpak (op basis van best practices);
5. Informeer (ex-)justitiabelen over wie in het kader van BIJ informatie wordt uitgewisseld,
   in het concrete geval dat deze informatie-uitwisseling plaatsvindt. Informeer hen ook
   over de mogelijkheid om een verzoek te doen tot verbetering van de over hen verwerkte
   justitiële gegevens;
6. Besteed in vervolgonderzoek expliciet aandacht aan de consequenties van BIJ voor (ex-)
   justitiabelen en monitor deze;
7. Vergroot de deelname van forensisch psychiatrische centra aan BIJ. Besteed daartoe
   onder meer in de Nota van toelichting op het Besluit justitiële en strafvorderlijke
   gegevens aandacht aan de vraag welke informatie gemandateerden en forensische
   psychiatrische centra (gelet op het medisch beroepsgeheim) wel en niet mogen
   verstrekken, zodat zij beter weten wat zij van elkaar kunnen en mogen verwachten.
    Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                            8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>1. Inleiding
1.1 Aanleiding Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen (BIJ)
In Nederland is het, met uitzondering van enkele levenslang gestraften, inherent aan een
door de rechter opgelegde vrijheidsstraf dat iemand na afloop daarvan terugkeert naar
de maatschappij. In 2011 gebeurde het meer dan 40.000 keer dat een gedetineerde een
huis van bewaring of gevangenis verliet; overigens verbleef bijna de helft daarvan korter
dan één maand in detentie. Daarnaast werd van circa 150 tbs-gestelden de tbs-maatregel
beëindigd en keerden circa 2.000 jongeren vanuit een justitiële jeugdinrichting terug in de
maatschappij.1 Aan velen van hen werd voorafgaand aan de invrijheidstelling verlof verleend
om zodoende geleidelijk aan de terugkeer te kunnen wennen en deze voor te bereiden.
Alleen al gelet op de grote aantallen, vindt de terugkeer naar de maatschappij vrijwel altijd
onopgemerkt plaats. In enkele gevallen ontstaat er echter beroering in de media of in de
(beoogde) woonomgeving, vooral waar het plegers van ernstige delicten betreft waarbij
slachtoffers zijn betrokken.
In 2008 vormde een ernstig incident met een tbs-gestelde in de gemeente Enschede
aanleiding tot een (vrijwel) Kamerbrede motie over het informeren van burgemeesters over
tbs-ers en tbs-voorzieningen in een gemeente.2 In combinatie met een motie van de Tweede
Kamerleden Arib en Teeven ter voorkoming van recidive van voormalige zedendelinquenten3
was dit voor de toenmalige bewindslieden van Justitie aanleiding tot de start van een
project dat als uitgangspunt had:
         “de komst van ernstige gewelds- en zedendelinquenten in een gemeente moet
         bekend zijn bij het openbaar bestuur en bij de slachtoffers die te kennen hebben
         gegeven dat zij over de terugkeer in de samenleving geïnformeerd willen worden.”
Volgens de toelichtende brief aan de Tweede Kamer zou de verstrekte informatie
betrekking moeten hebben op verlofbewegingen, invrijheidstelling en de reden van
detentie.4 Vervolgens is in 2009 een project gestart met als doel “de informatiepositie van
burgemeesters over de terugkeer van ex-gedetineerden en (ex-)tbs-gestelden (met verlof)
te verbeteren waardoor zij beter in staat zijn hun verantwoordelijkheid op het gebied van
voorkoming van verstoringen van de openbare orde en veiligheid te dragen”.5 Er werd een
limitatieve lijst opgesteld van delicten waarop de informatievoorziening betrekking zou
hebben.6
De informatievoorziening vindt plaats naast de informatie-uitwisseling die op gang is
gebracht tussen DJI en gemeenten, onder andere in het kader van de nazorg van ex-
gedetineerden.7 Om de aanpak uit te proberen werd een pilot met de naam Bestuurlijke
informatievoorziening aan gemeenten inzake ex-gedetineerden (BIVGEG) gestart met
14 gemeenten en één informatiestroom, namelijk de beëindiging van reguliere detentie. De
pilot BIVGEG had gelet op de duur en de omvang betrekking op (slechts) 50 teruggekeerde
    1  Cijfers afkomstig van DJI: DJI 2012a, DJI 2012b, DJI 2012c.
    2  Kamerstukken II, 2006-2007, 29 452, nr. 60.
    3  Kamerstukken II, 2007-2008, 31 200 VI, nr. 28.
    4  Kamerstukken II, 2008-2009, 31 700 VI, nr. 72.
    5  Kamerstukken II, 2008-2009, 29 452, nr. 116, p. 2.
    6  Zie bijlage 1a voor een limitatieve lijst met delicten waarop in deze pilot de informatiestroom betrekking had.
    7  Voor de informatie-uitwisseling over volwassen (ex-)gedetineerden is het Digitaal Platform Aansluiting Nazorg (DPAN) ontwikkeld, zie VNG 2009,
       p. 18 en verder paragraaf 2.2.1.
      Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                                            9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>ex-gedetineerden en is in 2010 geëvalueerd.8 De bevindingen waren positief maar daarbij
werd wel opgemerkt dat dit te maken zou kunnen hebben met de beperkte omvang van
de pilot en de hiermee samenhangende geringe aantallen zaken die tot problemen kunnen
leiden. Ook bleek tijdens de evaluatie dat de onderdelen in het informatieproces kwetsbaar
zijn: zowel de kwaliteit van de informatie, de hoeveelheid alsook het delen van informatie
lieten soms te wensen over. Ook het College bescherming persoonsgegevens laat zich
kritisch uit over de bevindingen in deze eerste pilot.9
De geëvalueerde pilot gaf de toenmalige minister van Justitie “voldoende inzicht en
vertrouwen om de informatiestroom gefaseerd uit te breiden in een verlengde en
uitgebreide pilot”: de pilot+.10 Behalve een uitbreiding van het aantal gemeenten tot
circa 50 werd een beperking van de delictsomschrijving11 en een uitbreiding van de
informatiestromen voorzien (in paragraaf 2.1 worden deze verder omschreven). Deze
“pilot+” liep van 1 januari 2011 tot 1 november 2011, had betrekking op 530 meldingen
aan 87 gemeenten en is in 2012 geëvalueerd.12 In deze evaluatie werd (onder meer)
geconcludeerd dat de BIJ-informatiestroom goed vorm heeft gekregen en zorgt voor
verbetering van de informatiepositie van de burgemeester, maar ook dat niet alle
burgemeesters hun bevoegdheden toereikend achten om maatregelen te kunnen nemen om
problemen (maatschappelijke onrust, laat staan recidive) te voorkomen.13
In juni 2011 is het juridisch kader aangepast door middel van een wijziging van het
Besluit justitiële gegevens.14 Daartoe is aan het Besluit justitiële gegevens een artikel 11a
toegevoegd. Dat artikel regelt in welke gevallen justitiële gegevens met de burgemeester
worden gedeeld. In hetzelfde Besluit tot wijziging (artikel II ad A) is bepaald dat de minister
de Staten-Generaal uiterlijk twee jaar na de inwerkingtreding van artikel 11a een verslag
over de doeltreffendheid en effecten van dit artikel toestuurt.15 Tevens is bepaald dat artikel
11a van het Besluit justitiële gegevens per 1 juli 2014 vervalt, tenzij bij algemene maatregel
van bestuur anders wordt bepaald.
1.2 Adviesaanvraag ministerie van Veiligheid en Justitie
Volgens de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie tekenen zich aan de hand van het
hiervoor beschreven ‘eindonderzoek’ de volgende contouren voor vervolg af16:
1. De pilot+ geeft voldoende inzicht om over te gaan tot landelijke implementatie en
      exploitatie van de informatiestroom. De informatiestroom functioneert en steunt de
      burgemeesters bij het inschatten van risico’s en het voorkomen van problemen in de
      sfeer van de openbare orde en veiligheid. Dit betekent dat het aantal gemeenten verder
      kan toenemen. Het is aan gemeenten te bezien of zij willen aansluiten.
2. In samenwerking met de forensisch psychiatrische centra zal worden bezien hoe de
    8   Regioplan 2010.
    9   CBP 2010.
    10  Kamerstukken II 2009-2010, 29 452, nr. 131, p.2.
    11  Door geen informatie meer te verschaffen over veroordelingen op basis van art. 312 Sr (diefstal met geweld) werd de doelgroep beperkt. Dit ge-
        beurde omdat, volgens de minister, “ervaring en evaluatie leren dat problemen in de sfeer van openbare orde en veiligheid zich vooral voordoen
        bij zeden-delicten en een beperkte groep geweldsdelicten”. Kamerstukken II 2009-2010, 29 452, nr. 131, p.2.
    12  Regioplan 2012, p.5.
    13  Regioplan 2012, p 60.
    14  Stb. 2011 314.
    15  Dat wil zeggen 1 juli 2013.
    16  De hierna volgende tekst is opgenomen in (de bijlage bij) de adviesaanvraag aan de Raad.
       Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                                          10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>     informatiestroom ingericht kan worden opdat deze beter functioneert.
3. Het voorstel is voorts een procedure te ontwikkelen over hoe te handelen wanneer door
     een gemeente het convenant / de aansluitvoorwaarden niet wordt ondertekend en/of
     geen invulling wordt gegeven aan de artikelen van het convenant.
4. Ten slotte zal het ministerie van Veiligheid en Justitie blijven investeren in samenwerking
     en kennisdelen. Het succes van de informatiestroom is vooral ook gelegen in het delen
     van kennis in de vorm van overleg en van kennis die wordt gedeeld via de website die
     door de VNG wordt beheerd.17
De staatssecretaris noemt het van belang bij de informatiestroom een goede balans te
vinden tussen openbare orde en veiligheid (aangeduid als belang van de maatschappij en
de delinquent die terugkeert) enerzijds en de belangen van de delinquent waar het gaat
om het beschermen van zijn of haar privacy anderzijds. Met het oog daarop verzoekt hij de
Raad om advies uit te brengen over de inrichting van de informatiestroom in het kader van
de Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen (BIJ) in 2013 en daarna. De adviesvraag
van het ministerie van Veiligheid en Justitie luidt:
          “Op welke wijze kan het departement ervoor zorgen dat bij een maximaal effect op
          het voorkomen van verstoringen van openbare orde en veiligheid, de belangen van
          de delinquent op verantwoorde wijze worden meegewogen?”
De Raad merkt op dat de adviesvraag is geformuleerd als een ‘hoe’ vraag. Op welke
wijze kan het departement de belangen van de delinquent18 meewegen. De vraagstelling
veronderstelt een afwegingsproces waarin het gewicht van (ten minste) twee zaken tegen
elkaar wordt afgewogen. Het ministerie toont zich er daarmee van bewust dat niet alleen de
openbare orde en veiligheid van belang zijn maar ook de belangen van (ex-)justitiabelen.
Die twee zijn (blijkbaar) mogelijk tegenstrijdig en moeten in dat geval tegen elkaar worden
afgewogen. De vraag van het ministerie luidt echter niet: ‘hoe moeten wij het belang van
orde en veiligheid afwegen tegen het belang van (ex-)justitiabelen?’ Uit de adviesvraag
blijkt dat er al een eerste afweging is gemaakt: het bewaren van de orde en veiligheid krijgt
het grootste (maximaal) gewicht en heeft daarmee volgens het ministerie prioriteit boven
het belang van de ex-justitiabele.
Het is voor de Raad duidelijk dat de openbare orde en veiligheid zwaar moeten wegen.
Het gaat om burgers, mogelijk slachtoffer van de (ex-)justitiabele, voor wie het zeer
belastend kan zijn dat deze terugkeert in de samenleving en in hun nabijheid komt wonen
of verblijven. Zonder de adviesvraag daarvoor te willen of hoeven wijzigen, merkt de Raad
op, gelet op zijn wettelijke taak, zich vrij te voelen eventuele principiële kwesties over de
‘of-vraag’ van BIJ en over de nevengeschiktheid van belangen naar voren te brengen, mocht
hij daartoe aanleiding zien.
Spreken over belangen van (ex-)justitiabelen kan verkeerd begrepen worden en al snel als
(te) eenzijdig overkomen. De Raad meent echter dat het belang van een goede terugkeer
    17  Hetzelfde concludeerde de toenmalige minister van Justitie Hirsch Ballin, waarbij deze specificeerde dat het zogenaamde Overleg Gemanda-
        teerde Personen goed heeft gefunctioneerd en bijgedragen aan “de bestuurlijke rust op het front van terugkerende zeden- en geweldsdelicten”.
        Zie Kamerstukken II 2009-2010, 29 452, nr. 131, p. 2.
    18  De Raad hanteert in navolging van het project BIJ de term justitiabele in plaats van delinquent. De Raad spreekt daarbij van (ex-)justitiabelen
        om uit te drukken dat het (deels) personen betreft waarvan de straf ten uitvoer is gelegd en het justitieel kader beëindigd.
       Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                                          11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>van (ex-)justitiabelen tevens een belang van de maatschappij is.
1.3 Enkele belangrijke begrippen
In de hiervoor aangehaalde brieven aan de Tweede Kamer en in het Besluit justitiële
gegevens wordt als doel van de informatiestroom BIJ genoemd “het handhaven van de
openbare orde in verband met de terugkeer van de betrokkene in de maatschappij”. Voor
het vaststellen van de in het kader van BIJ relevante misdrijven, straffen en maatregelen
is primair gekeken naar de mogelijke verstoring van de openbare orde vanwege de
maatschappelijke onrust die de terugkeer van een gedetineerde in de maatschappij kan
veroorzaken. Volgens de Nota van toelichting bij het Besluit justitiële en strafvorderlijke
gegevens is dit het geval bij ernstige gewelds- of zedendelicten, bij de tbs- en bij de
verlengbare pij-maatregel.19 De Raad merkt op dat niet nader wordt onderbouwd dat
het risico van verstoring van de openbare orde juist (en alleen) bij deze categorieën
plaatsvindt. Wel wordt in de brief aan de Tweede Kamer waarin voor het eerst over deze
categorieën wordt gesproken, vermeld dat de doelgroep is bepaald op grond van overleg
met organisaties zoals de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG), het Openbaar
Ministerie (OM) en het Korps Landelijke Politie Diensten (KLPD).20 Hierop wordt in hoofdstuk
3 teruggekomen.21
Hoewel de begrippen ‘openbare orde en veiligheid’ en ‘maatschappelijke onrust’ een
belangrijke rol spelen in het kader van BIJ, worden deze in genoemde stukken niet
nader omschreven. In het medio 2011 tussen het ministerie van Veiligheid en Justitie,
de gemeenten en het KLPD afgesloten Convenant Bestuurlijke Informatie Justitiabelen22
komt het begrip openbare orde en veiligheid met regelmaat voor, maar wordt evenmin
aangegeven wat hiermee precies wordt bedoeld. De Raad vindt het daarom van belang
allereerst op deze begrippen in te gaan.
Openbare orde en veiligheid
Er bestaat geen eenduidige definitie van het begrip openbare orde en veiligheid. Artikel 172,
lid 1 van de Gemeentewet belast de burgemeester met de handhaving van de openbare
orde.23 Volgens het tweede lid is de burgemeester bevoegd “overtredingen van wettelijke
voorschriften die betrekking hebben op de openbare orde, te beletten of te beëindigen.
Hij bedient zich daarbij van de onder zijn gezag staande politie.” Het derde lid stelt dat
de burgemeester bevoegd is “bij verstoring van de openbare orde of bij ernstige vrees
voor het ontstaan daarvan, de bevelen te geven die noodzakelijk te achten zijn voor de
handhaving van de openbare orde”. Ook hier ontbreekt echter een begripsbepaling. Het
door het Nederlands Genootschap van Burgemeesters uitgegeven Zakboek Openbare orde
en Veiligheid stelt hierover het volgende:
          “een definitie van het begrip openbare orde (…) blijkt niet eenvoudig te vinden en
          onder omstandigheden en door de tijd te wijzigen. In het algemeen wordt geduid op
    19  Stb. 2011 nr. 314, p.7.
    20  Per 1 januari 2013 is het KLPD samen met de 25 landelijke politiekorpsen opgegaan in de Nationale Politie.
    21  Kamerstukken II, 2008-2009, 29 452, nr. 116, p. 2.
    22  Ministerie van Veiligheid en Justitie 2011b.
    23  De burgemeester heeft een exclusieve bevoegdheid als “eenhoofdig bestuursorgaan belast met de handhaving van de openbare orde en veilig-
        heid” hetgeen inhoudt dat diens bevoegdheden op dit vlak niet kunnen worden gedelegeerd aan het college van burgemeester en wethouders of
        aan een wethouder. Zie NGB 2010, p.10.
       Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                                         12
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>         een ordentelijk verloop van het maatschappelijk verkeer in de openbare ruimte.
         Voor de toepassing van de bevoegdheden is het belangrijker te kijken naar verstoring
         of bedreiging van de openbare orde. Het gaat dan om omstandigheden waarbij direct
         (dreigend) gevaar voor anderen bestaat of de rechten van anderen worden of dreigen
         te worden aangetast. Ook die verstoring / bedreiging verschilt naar situatie en tijd:
         wat op de ene plaats een verstoring van de openbare orde is, wordt elders mogelijk
         niet zo ervaren.”24
Maatschappelijke onrust
Ook het begrip maatschappelijke onrust blijkt lastig eenduidig te definiëren. In een in
opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Vereniging
van Nederlandse Gemeenten verricht onderzoek naar (oorzaken van) maatschappelijke
onrust wordt geconstateerd dat “wat de één als maatschappelijke onrust beschouwt, door
de ander als een crisis wordt benoemd, terwijl weer een ander spreekt over een normale
ontlading van sociale spanningen.”25 De definitie die in dat onderzoek is ontwikkeld, luidt:
         Maatschappelijke onrust is het verschijnsel waarbij één of enkele incidenten
         plaatsvinden, die vervolgens – mede ten gevolge van structurele kenmerken
         van sociale, fysieke, economische en/of demografische aard – leiden tot
         een groter aantal en/of ernstiger incidenten, die op hun beurt leiden tot
         subjectieve en/of objectieve problemen op het gebied van openbare orde en
         veiligheid.
         Kortom, er dient een verband te zijn tussen voedingsbodem (onderliggende
         maatschappelijke problemen), incidenten (die heftige emoties teweeg
         brengen) en optredende gevolgen die de openbare orde en (subjectieve)
         veiligheid bedreigen.26
Genoemd onderzoek laat zien dat de uitingsvormen en aanleidingen in de loop der tijd
enigszins kunnen verschillen, maar aan de basis van alle vormen liggen één of meer
basale menselijke behoeften. “Indien deze behoeften bedreigd worden, zullen mensen
boos en verontwaardigd reageren.”27 Het gaat onder meer om behoeften als woongenot,
de (identiteit van de) eigen groep, burgerrechten, grondrechten, persoonlijke veiligheid en
veiligheid van kinderen. Welke behoeften in een bepaalde tijd en locatie het meest bedreigd
worden, kan verschillen afhankelijk van demografische, sociale, technologische, economisch
en politieke factoren.
De Raad concludeert op grond van bovenstaande dat hoewel beide begrippen in de
uitvoeringspraktijk veelvuldig gehanteerd (moeten) worden, deze een sterk diffuus karakter
hebben. Het is, deels daarmee samenhangend, lastig om vooraf precies in te schatten of
er een risico bestaat op maatschappelijke onrust of verstoring van de openbare orde en
veiligheid. Dit brengt in de praktijk het risico van interpretatieverschillen, en daarmee van
rechtsonzekerheid en -ongelijkheid met zich mee. In paragraaf 2.5 wordt hierop verder
ingegaan.
   24  NGB 2010, p.8.
   25  DSP 2007, p.4.
   26  DSP 2007, p.5.
   27  DSP 2007, p.94-95
      Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                             13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>1.4 Aanpak adviestraject
Gelet op de adviesaanvraag en de focus daarin op het meewegen van het belang van de
(ex-)justitiabele, zijn in dit advies vier deelvragen onderscheiden:
1. In welke mate wordt in de huidige situatie informatie gedeeld ten aanzien van naar de
    maatschappij terugkerende (ex-)justitiabelen: hoeveel personen betreft dit? Op grond
    van welke criteria worden zij geselecteerd? Welke informatie delen zij? Met wie? Onder
    welke voorwaarden?
2. Wat gebeurt er naar aanleiding van deze informatie? Welke mogelijkheden heeft de
    burgemeester, dan wel wat gebeurt er in zijn naam naar aanleiding van het delen van de
    informatie?
3. In hoeverre ondervinden (ex-)justitiabelen (negatieve of positieve) gevolgen van het
    delen van deze informatie? Is er een verschil tussen justitiabelen die op verlof gaan en
    ex-justitiabelen waarvan de straf of maatregel is beëindigd?
4. In hoeverre acht de Raad aanpassing gewenst of noodzakelijk in beleid, regelgeving of
    uitvoering in het kader van BIJ?
Beantwoording van de twee eerstgenoemde vragen levert een beeld op van de aard en
omvang van de informatiestroom en kan daarmee worden gezien als onderdeel van de
probleemschets. Of en in hoeverre er daadwerkelijk sprake is van een probleem, wordt pas
duidelijk na de beantwoording van de derde vraag, waarbij nadrukkelijk ook rekening wordt
gehouden met mogelijke positieve gevolgen van de informatiestroom voor ex-delinquenten.
Beantwoording van de vierde vraag levert een beeld op van de verbeteringen die de Raad
zinvol en mogelijk acht.
Aanpak
Met het oog op de beantwoording van de vragen heeft de Raad gebruik gemaakt van
beschikbaar onderzoeksmateriaal, kennisgenomen van verdere relevante literatuur,
gesprekken gevoerd met diverse deskundigen op het gebied van informatie-uitwisseling
(waaronder het College bescherming persoonsgegevens) en met betrokkenen
uit de uitvoeringspraktijk in het kader van BIJ, zoals gemandateerde personen,
vertegenwoordigers van de reclassering en burgemeesters. Daarnaast is voor enkele
specifieke vragen contact opgenomen met vertegenwoordigers van GGZ Nederland en
KNMG en zijn actuele gegevens opgevraagd en verkregen van het ministerie van Veiligheid
en Justitie. De selectie van gemandateerden liep eveneens via dit ministerie; de selectie van
burgemeesters vond plaats met behulp van het Genootschap van Burgemeesters. Hoewel
niet wordt gepretendeerd hiermee een representatief beeld van opvattingen onder deze
beroepsgroepen te kunnen schetsen, bieden de gesprekken in aanvulling op het beschikbare
onderzoek een kwalitatief beeld van wat er speelt in de praktijk. In bijlage 2 is een lijst
opgenomen van de personen met wie is gesproken.
Gelet op de beschikbare adviestermijn was het niet mogelijk om gedetailleerd de
consequenties van BIJ te relateren aan de bestaande verlofpraktijk waarin gedetineerden,
tbs-gestelden en jongeren met een pij-maatregel (pij-ers) terugkeren naar de maatschappij.
Met name bij tbs-gestelden, maar ook bij pij-ers wordt het verlof immers heel geleidelijk,
     Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                            14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>in nauw omschreven en zorgvuldig getoetste fases, opgebouwd.28 Dit heeft jaarlijks een
zeer groot aantal verlofbewegingen tot gevolg. Het is van belang te beseffen dat en op
welk moment BIJ hier op ingrijpt. Bijlage 3 bevat om die reden, voornamelijk op grond
van informatie afkomstig van DJI, als achtergrondinformatie een omschrijving van de
verlofpraktijk op de verschillende terreinen. Hierop wordt in paragraaf 2.2 verder in gegaan.
1.5 Leeswijzer
Hoofdstuk 2 heeft betrekking op de eerste drie deelvragen en schetst een zo feitelijk
mogelijk beeld van de huidige praktijk. Daarbij wordt onderscheid gemaakt naar de praktijk
zoals die in zijn opzet wordt beoogd en de praktijk zoals die zich in de werkelijkheid
voordoet (blijkend uit onderzoek of anderszins).
Hoofdstuk 3 gaat in op de relevante wettelijke kaders en schetst vervolgens de
uitgangspunten en visie van de Raad.
Hoofdstuk 4 ten slotte beantwoordt de vierde deelvraag (in hoeverre is aanpassing in beleid,
regelgeving en uitvoering gewenst en noodzakelijk in het kader van de BIJ) en formuleert
aanbevelingen hiertoe.
De hoofdstukken zijn zelfstandig leesbaar.
   28  Uit de geschetste contouren voor het vervolg valt op te maken dat juist de informatiestroom over tbs-ers nog onvoldoende van de grond komt
       (zie paragraaf 1.2).
      Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                                        15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                       16
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>2. Probleemschets
Dit hoofdstuk schetst een beeld van de huidige praktijk in het kader van BIJ en de
gesignaleerde knelpunten daarin. Het betreft een zo feitelijk mogelijke beschrijving van de
huidige praktijk. Allereerst wordt een beschrijving gegeven van de juridische kaders die
gelden voor BIJ (paragraaf 2.1). Vervolgens beschrijft paragraaf 2.2 de doelgroep waarop
BIJ van toepassing is. Daarna wordt ingegaan op het proces van informatie-uitwisseling
(paragraaf 2.3) en de wijze waarop de justitiabele wordt geïnformeerd over BIJ (paragraaf
2.4). Daarna wordt een beschrijving gegeven van enkele belangrijke voorschriften waaraan
de burgemeester en politie zich moeten houden bij de gegevensuitwisseling in het kader van
BIJ (paragraaf 2.5). Bij deze schets wordt onderscheid gemaakt naar de praktijk zoals die in
zijn opzet wordt beoogd en de praktijk zoals die zich in de werkelijkheid voordoet (blijkend
uit onderzoek of anderszins). Vervolgens wordt ingegaan op het aantal deelnemende
gemeenten en de positie van de burgemeester (paragraaf 2.6). Tot slot wordt stilgestaan bij
de positieve en negatieve gevolgen van BIJ voor de (ex-)justitiabele (paragraaf 2.7).
Dit hoofdstuk is (wat betreft de opzet) voornamelijk gebaseerd op het Besluit Justitiële
Gegevens en het convenant en Handboek BIJ; wat betreft de praktijkervaringen op
de evaluatie van de pilot+ BIJ29 en door de Raad gevoerde gesprekken. Gesprekken
zijn gevoerd met gemandateerde personen, vertegenwoordigers van de reclassering,
burgemeesters en diverse privacydeskundigen (waaronder het College bescherming
persoonsgegevens). In de tekst wordt aangegeven van welke categorie gesprekspartners
(uitvoeringspraktijk, burgemeesters, privacydeskundigen) de opmerkingen afkomstig zijn.
Voor het evaluatieonderzoek zijn 87 gemeenten middels een enquête bevraagd op hun
ervaringen met BIJ, waarvan er 63 daadwerkelijk een enquête hebben ingevuld. In een
steekproef van 23 gemeenten is vervolgens een verdiepend onderzoek uitgevoerd, waarbij
in totaal 109 dossiers van BIJ-meldingen zijn bestudeerd. Dit betreft (vrijwel) alle dossiers
die tot een advies of maatregel hebben geleid.
2.1 Juridische kaders
Op het verwerken van persoonsgegevens in het kader van BIJ is wet- en regelgeving uit drie
verschillende domeinen van toepassing:
--   de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (Wjsg);
--   de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp);
--   de Wet politiegegevens (Wpg).
De verschillende regimes bepalen de juridische randvoorwaarden bij de
informatieverstrekking door het ministerie van Veiligheid en Justitie aan de gemeente.
De Wjsg geldt voor de verwerking van justitiële gegevens die, onder verantwoordelijkheid
van de minister van Veiligheid en Justitie, bij JustID plaatsvindt, waaronder de verstrekking
daarvan aan de burgemeester en het KLPD. Deze verstrekking is opgenomen in artikel 11a
van het Besluit justitiële gegevens (Bjsg).
   29  Regioplan 2012.
      Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                             17
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>Voor het verwerken van persoonsgegevens in het kader van de handhaving van de
openbare orde geldt voor de burgemeester de Wbp. Nadat justitiële gegevens door JustID
zijn verstrekt aan de burgemeester, worden deze door de burgemeester verder verwerkt
als persoonsgegevens onder het regime van de Wbp. Gezien de aard van de gegevens
is sprake van strafrechtelijke gegevens in de zin van artikel 16 Wbp. De Wbp beschouwt
strafrechtelijke gegevens als bijzondere persoonsgegevens, aan de verwerking en het
gebruik waarvan extra zorgvuldigheidseisen zijn gesteld.
Voor het verwerken van persoonsgegevens door de politie ten behoeve van de uitvoering
van de politietaak geldt de Wpg. Nadat justitiële gegevens door JustID zijn verstrekt aan
het KLPD, worden deze door het KLPD verder verwerkt als politiegegevens onder het
regime van de Wpg. Het KLPD kan politiegegevens verstrekken aan de burgemeester op
grond van artikel 16, eerste lid, onder d, Wpg. Nadat politiegegevens door het KLPD zijn
verstrekt aan de burgemeester, worden deze door de burgemeester verder verwerkt als
persoonsgegevens onder het regime van de Wbp.
Nadat justitiële gegevens zijn verstrekt mogen deze op grond van artikel 8, vierde lid, Wjsg
niet voor een ander doel worden gebruikt dan waarvoor zij zijn verstrekt, tenzij bij wettelijk
voorschrift anders is bepaald dan wel de uitvoering van de taak met het oog waarop de
gegevens zijn verstrekt, daartoe noodzaakt. Op grond van artikel 52 Wjsg is een ieder
die krachtens de Wjsg de beschikking krijgt over gegevens met betrekking tot een derde,
verplicht tot geheimhouding daarvan, behoudens voor zover een bij of krachtens deze wet
gegeven voorschrift mededelingen toelaat, dan wel de uitvoering van de taak met het oog
waarop de gegevens zijn verstrekt tot het ter kennis brengen daarvan noodzaakt. Artikel 7
Wpg bevat een soortgelijke regeling voor de politiegegevens die het KLPD verstrekt.
Verstrekking van justitiële gegevens kan betekenen dat het recht op eerbiediging van de
persoonlijke levenssfeer wordt beperkt. Artikel 10 van de Grondwet (Gw), artikel 16 van
het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (IVRK), de artikelen 7 en 8 van
het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 8 van het Verdrag tot
bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) geven
iedereen het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en bieden strikte kaders
waarbinnen dat recht kan worden beperkt.
Artikel 8 van het EVRM stelt aan deze beperkingen de eis dat daar een legitiem doel mee
wordt nagestreefd. Het tweede lid van dit artikel noemt als legitieme doelen het belang van
de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het
voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid
of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
Verder eist artikel 8 van het EVRM dat beperkingen noodzakelijk zijn in een democratische
samenleving. Dit houdt in dat voor de inbreuk op het recht een dringende maatschappelijke
noodzaak (“pressing social need”) aanwezig is. Bovendien moeten op grond van artikel 8
van het EVRM bij inmenging van de persoonlijke levenssfeer de beginselen van subsidiariteit
     Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                            18
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>en proportionaliteit in acht worden genomen. Dat wil zeggen dat het doel waarvoor de
gegevens worden verstrekt, niet op een andere, minder nadelige manier voor de bij de
verstrekking van persoonsgegevens betrokkene, kan worden bereikt, en dat de inbreuk op
de belangen van de betrokkene niet onevenredig mag zijn in verhouding tot het met de
verstrekking te dienen doel.
2.2 De doelgroep van BIJ
Opzet
De burgemeester wordt alleen geïnformeerd over de terugkeer en/of het verlof van een
bepaalde groep (ex-)justitiabelen die onherroepelijk is veroordeeld. Het moet gaan om een
onvoorwaardelijke veroordeling tot:
--  een gevangenisstraf voor een ernstig gewelds- of zedenmisdrijf. Voor sommige
    misdrijven wordt aanvullend de eis gesteld dat de duur van de opgelegde
    onvoorwaardelijke gevangenisstraf een jaar of meer beloopt. In bijlage 1b is opgenomen
    om welke strafbare feiten het in de pilot+ gaat en voor welke strafbare feiten de
    aanvullende eis geldt;
--  een verlengbare pij-maatregel;
--  een tbs-maatregel met dwangverpleging.
BIJ onderscheidt gelet op het voorgaande vier informatiestromen met vier verschillende
doelgroepen van (ex-)justitiabelen. De informatie is voor elke informatiestroom afkomstig
van een andere organisatie (of onderdeel daarvan).
--  De eerste informatiestroom heeft betrekking op ex-gedetineerden die na beëindiging van
    detentie in een penitentiaire inrichting (PI) naar een gemeente terugkeren. Informatie
    over deze gedetineerden wordt centraal verzameld door de Dienst Justitiële Inrichtingen
    (DJI);
--  De tweede informatiestroom heeft betrekking op algemeen verlof tijdens detentie in een
    PI.30 Gegevens over verloven worden door het Bureau Selectie- en Detentiebegeleiding
    (BSD) van de PI verzameld;
--  De derde informatiestroom heeft betrekking op verlofmachtigingen in een verlengbare
    maatregel tot plaatsing in een justitiële jeugdinrichting (pij). Het maakt niet uit voor
    welk feit de pij is opgelegd. De burgemeester wordt geïnformeerd over onbegeleid
    verlof, combinatieverlof, proefverlof en in sommige gevallen over de beëindiging van
    de pij-maatregel.31 DJI genereert wekelijks een lijst van jeugdigen die veroordeeld
    zijn tot een pij-maatregel die verlengbaar is tot maximaal zes jaar en waarbij in
    de voorafgaande week een machtiging voor onbegeleid verlof, meerdaags verlof of
    proefverlof is afgegeven;
--  De vierde informatiestroom gaat over verloven tijdens de tbs met dwangverpleging.
    Het maakt niet uit voor welk strafbaar feit de tbs-maatregel met dwangverpleging is
    opgelegd. De burgemeester wordt geïnformeerd over transmuraal verlof, proefverlof
   30  Zoals bedoeld in artikel 14 tot en met 18 van de Regeling Tijdelijk verlaten van de inrichting. Over regimegebonden verlof en incidenteel verlof
       wordt de burgemeester niet geïnformeerd.
   31  Ministerie van Veiligheid en Justitie 2011a, Bijlage A Doelgroep, p.6.
      Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                                           19
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>     en de voorwaardelijke of contraire beëindiging van de tbs-maatregel.32 Forensisch
     psychiatrische centra leveren hiervoor de informatie aan.
Praktijk
In de evaluatie van de pilot+ BIJ komt naar voren dat slechts bij 5% van de BIJ-meldingen
wordt besloten tot het treffen van maatregelen.33 Door sommigen wordt daarom gepleit
voor een andere inrichting van de doelgroep van BIJ.34 Uit gesprekken die de Raad heeft
gehouden met medewerkers die betrokken zijn bij de uitvoering blijkt eveneens dat wordt
getwijfeld aan het gebruik van de delictomschrijving als selectiecriterium voor BIJ. In een
overgroot deel van de BIJ-meldingen wordt geen risico op verstoring van de openbare orde
vastgesteld. Daarnaast zijn er terugkerende (ex-)justitiabelen bij wie wel degelijk een risico
voor verstoring van de openbare orde wordt ingeschat, maar die niet onder de doelgroep
voor een BIJ-melding vallen. Brandstichters vallen bijvoorbeeld niet onder de doelgroep
voor een BIJ-melding, maar hun terugkeer in de gemeente waar zij brand hebben gesticht
kan wel leiden tot een risico op verstoring van de openbare orde. De burgemeesters met
wie de Raad in het kader van dit advies heeft gesproken, zagen overigens geen bezwaar in
het delen van informatie over een grote groep terugkerende justitiabelen terwijl slechts bij
een gering deel van de meldingen tot maatregelen wordt besloten. Zij pleiten voor “slim”
filteren van de meldingen door een selecte groep mensen bij de gemeente zodat de gevallen
waarbij een risico op verstoring van de openbare orde wordt ingeschat snel naar boven
komen en de privacy van (ex-)justitiabelen zo min mogelijk wordt geschaad.
Ook de G4 pleiten blijkens het evaluatierapport voor een andere wijze van selecteren
van BIJ-meldingen.35 Zij stellen voor informatie over specifieke geïndiceerde gevallen te
ontvangen. Daarbij denken zij aan de terugkeer van zedendelinquenten en specifieke
gevallen waarbij door de voorgeschiedenis maatschappelijke onrust te verwachten valt.
Het voorgaande roept de vraag op of de delictomschrijving in het algemeen en de gekozen
delictsomschrijvingen in het bijzonder het juiste selectiecriterium zijn voor BIJ.
  Knelpunt
  *    De delictsomschrijving als selectiecriterium voor BIJ leidt er aan de ene kant toe dat
       van een groot aantal mensen gegevens verstrekt moet worden, terwijl bij slechts een
       klein deel een risico op verstoring van de openbare orde wordt vastgesteld. Aan de
       andere kant zijn er (ex-)justitiabelen die niet via de BIJ gemeld worden, maar waarbij
       wel sprake is van een ingeschat risico op verstoring van de openbare orde. Dit roept
       de vraag op of de delictsomschrijving als zodanig het juiste selectiecriterium is voor
       BIJ.
Uit de evaluatie van de pilot+ BIJ blijkt voorts dat in 7 van de 23 nader onderzochte
    32  Uit Ministerie van Veiligheid en Justitie 2011b blijkt dat de informatiestroom voor tbs het overgrote deel van de gevallen dekt. De wens van BIJ
        om een robuuste informatiestroom te creëren, verhoudt zich volgens deze bijlage niet met allerlei lastige uitzonderingen. Vooralsnog is daarom
        van uitgegaan van deze categorieën zonder aandacht voor die uitzonderingen. Begeleid en onbegeleid verlof zijn niet in de informatiestroom op-
        genomen. Werkendeweg ontstaat een beeld over de omvang van de uitzonderingen en dat kan op een gegeven moment leiden tot wijzigingen.
    33  Regioplan Beleidsonderzoek 2012, p. 25.
    34  Regioplan Beleidsonderzoek 2012, p. 47.
    35  Regioplan 2012, p. 47.
       Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                                             20
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>gemeenten anders wordt gehandeld in geval van een verlofmelding dan bij daadwerkelijke
terugkeer van de (ex-)justitiabele. De reden daarvoor is dat de melding van het verlof
doorgaans kort op de daadwerkelijke verlofdatum plaatsvindt, wat de voorbereidingstijd
bekort. Gemandateerden gaven in de evaluatie van de pilot+ BIJ aan dat er minder energie
wordt besteed aan verlofmeldingen, maar dat dit alsnog gebeurt als een melding wordt
ontvangen dat de betreffende persoon in vrijheid wordt gesteld. De personen werkzaam
in de uitvoeringspraktijk met wie de Raad heeft gesproken, herkennen dit beeld. Het
voorgaande roept de vraag op of er voor justitiabelen die op verlof gaan ook een BIJ-
melding aan de burgemeester moet worden gedaan. De burgemeesters met wie de Raad in
het kader van dit advies heeft gesproken, vinden het wel waardevol om ook over het verlof
van justitiabelen een BIJ-melding te ontvangen. Zij menen dat er altijd mogelijkheden zijn
om, ook op korte termijn, verstoringen van de openbare orde te voorkomen.
  Knelpunt
  *    Verlof van een justitiabele wordt relatief laat gemeld waardoor gemandateerden en
       burgemeesters weinig tijd hebben om risico’s in te schatten en er weinig tijd is om
       tot het opleggen van maatregelen te besluiten. Gegevens van bepaalde groepen
       verlofgangers worden echter wel verstrekt en het is de vraag of dat noodzakelijk is,
       als daarop geen actie wordt ondernomen.
2.3 Het proces van informatie-uitwisseling van BIJ
Het proces van informatiedeling bij BIJ is op te delen in verschillende stappen:
informatieverstrekking (2.2.1), informatieverwerking (2.2.2), het adviseren van de
burgemeester (2.2.3) en het al dan niet treffen van maatregelen (2.2.4). Hieronder worden
deze stappen beschreven.
2.3.1 Informatieverstrekking
Opzet
De gemeente ontvangt in het kader van de BIJ via twee kanalen informatie over de
terugkeer van (ex-)justitiabelen: van de Justitiële Informatie Dienst (JustID) en van het
Korps Landelijke Politiediensten (KLPD). JustID stuurt de justitiële informatie over de
terugkeer of het verlof van een (ex-)justitiabele namens de minister van Veiligheid en
Justitie. Vanwege de privacygevoeligheid van de BIJ-informatie en omdat het handhaven
van de openbare orde een taak van de burgemeester is, wordt deze informatie formeel
verstrekt aan het bestuursorgaan burgemeester en niet aan de gemeente als geheel
of aan afdelingen daarvan. Feitelijk wordt de informatie ontvangen door een door de
burgemeester daartoe gemandateerd persoon: “de gemandateerde”. De burgemeester of de
gemandateerde ontvangen een brief van JustID, waarin de volgende gegevens over de (ex-)
justitiabele worden vermeld:
--   de voor- en achternaam;
--   het burgerservicenummer;
--   het meest actuele GBA-adres;
--   de geboortedatum;
--   de strafbepaling ter zake waarvan de (ex-)justitiabele is veroordeeld;
       Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                              21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>--   het (de) parketnummer(s);
--   de datum ingang detentie;
--   de datum van terugkeer en
--   de eventuele bijzondere voorwaarden.
JustID stuurt deze justitiële informatie daarnaast aan het KLPD. Het KLPD maakt op
basis van eigen gegevens een analyse van de risico’s in de sfeer van de openbare
orde en veiligheid bij terugkeer van de justitiabele. Vervolgens stuurt het KLPD een
informatierapport aan de gemandateerde persoon in de gemeente.
De informatie die in het kader van de BIJ wordt verstrekt staat los van de informatie
die gemeenten ontvangen in het kader van de nazorg voor ex-gedetineerden.36 De
nazorginformatie dient om te voorzien in een aantal basisbehoeften van terugkerende
(ex-)justitiabelen, waarmee uiteindelijk een vermindering van de recidive moet worden
bereikt. In het kader van BIJ verstrekte informatie heeft tot doel dreigende openbare orde
problemen te voorkomen. De nazorginformatie bevat geen gegevens over het delict en de
BIJ-informatie wel. Dus hoewel de informatiestromen in het kader van BIJ en in het kader
van nazorg deels over dezelfde personen gaan, bevatten ze andere gegevens en zijn ze
opgezet als strikt gescheiden informatiestromen.
Praktijk
Uit de evaluatie van de pilot+ BIJ blijkt dat in 5 van de 23 nader onderzochte gemeenten
het project BIJ geïntegreerd is met de nazorg.37 Dit is strijdig met de hierna te bespreken
aansluitvoorwaarden, die steeds een individuele beoordeling van de informatie
voorschrijven. In die gemeenten is de gemandateerde tevens nazorgcoördinator. In andere
gemeenten worden BIJ en nazorg organisatorisch strikt gescheiden; de verantwoordelijkheid
voor BIJ en nazorg is in die gemeenten nadrukkelijk belegd bij verschillende functionarissen.
Het samengaan van BIJ en nazorg beïnvloedt de manier waarop informatie in het kader van
BIJ wordt uitgewisseld en daarop wordt hieronder in 2.3.2 ingegaan.
2.3.2 Informatieverwerking
Opzet
Aan de hand van de informatie zoals die wordt verkregen van JustID en het KLPD dient
de burgemeester, of namens hem de gemandateerde, vast te stellen of er als gevolg
van de terugkeer van de (ex-)justitiabele risico’s voor de openbare orde bestaan. De
burgemeester en de gemandateerde zijn tot geheimhouding van deze gegevens verplicht.
Uit de toelichting op het Besluit justitiële en strafvorderlijke gegevens blijkt dat verstrekking
aan derden slechts bij uitzondering is toegestaan, als dat noodzakelijk is voor het doel
waarvoor de gegevens zijn verstrekt, namelijk de handhaving van de openbare orde.38
Als de gemandateerde persoon van oordeel is dat hij de burgemeester niet goed kan
adviseren zonder aanvullende informatie over de casus te verzamelen, dient hij af te wegen
of en in hoeverre het noodzakelijk is om ter verkrijging van informatie voor de advisering
    36  Wijziging besluit justitiële gegevens, 21 juni 2011, Stb. 2011, 314, p. 9 en 19.
    37  Regioplan 2012, p. 28
    38  Wijziging Besluit justitiële en strafvorderlijke gegevens, 21 juni 2011, Stb. 2011, 314, p. 12.
       Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                                             22
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>gegevens over de (ex-)justitiabele aan derden te verstrekken. Bij die afweging dient hij
onder meer te betrekken welke informatie hij nodig heeft, bij wie hij die informatie kan
verkrijgen, welke gegevens hij daarvoor moet verstrekken en de gevolgen die dat voor
de (ex-)justitiabele kan hebben. Selectie van de bronnen van aanvullende informatie is
daarbij van groot belang. Als uitgangspunt dient te worden volstaan met het bevragen
van instanties waar het strafrechtelijk verleden van de (ex-)justitiabele al bekend is (zoals
de politie en het OM). Verstrekking aan instanties waar het strafrechtelijk verleden van
de (ex-)justitiabele niet bekend is, zal zich volgens het convenant alleen in bijzondere
gevallen kunnen verdragen met de genoemde eisen van proportionaliteit en subsidiariteit,
namelijk als op basis van reeds beschikbare informatie een concrete aanleiding hiertoe
bestaat.39 In elk geval moet worden volstaan met zo min mogelijk gegevens. Degenen aan
wie gegevens worden doorverstrekt, zijn op hun beurt eveneens gehouden aan het op
hen van toepassing zijnde regime voor gegevensverwerking en daarvan deel uitmakende
geheimhoudingsverplichtingen.
Praktijk
Uit de evaluatie van de pilot+ BIJ blijkt niet dat de BIJ-informatie is gebruikt voor andere
doeleinden dan de handhaving van de openbare orde.40 Het is volgens de onderzoekers wel
zo, dat in het kader van BIJ geleverde informatie onder ogen kan komen van organisaties
zonder dat dit strikt noodzakelijk is.41 Met name in (grotere) gemeenten waar om redenen
van efficiëntie voor een standaardwerkwijze bij het consulteren van ketenpartners wordt
gekozen, bestaat een grote kans dat BIJ-informatie onnodig bij andere organisaties
terechtkomt.42
Uit de evaluatie van de pilot+ BIJ blijkt verder dat alle 63 onderzochte gemeenten de
informatie van de JustID en de KLPD verrijken met informatie van lokale partners.43 De
gemeenten hanteren daarbij naar eigen zeggen een vaste systematiek. De systematiek
verschilt echter per gemeente en die verschillen liggen vooral in het gebruik van het aantal
en het soort informatiebronnen. In 2 van de 23 nader onderzochte gemeenten blijkt dat
gemandateerden alleen de lokale politie voor nadere informatie over de (ex-)justitiabele
consulteren. In 1 gemeente consulteerde de gemandateerde naast de politie ook de
reclassering en in de overige 20 gemeenten consulteren gemandateerden meer dan drie
ketenpartners.44 De gemandateerden verschillen ook in de manier waarop zij de informatie
van de lokale ketenpartners proberen te ontsluiten. Sommige gemandateerden consulteren
de ketenpartners alleen voor nadere informatie, andere gemandateerden bespreken met
ketenpartners de (ex-)justitiabele in de vorm van een casusoverleg, waarbij de gemeenten
de ketenpartners voorafgaand aan het overleg vragen om na te gaan welke informatie over
de (ex-)justitiabele aanwezig is.
   39  Ministerie van Veiligheid en Justitie 2011a, bijlage D, pagina 6.
   40  Eén van de onderzoeksvragen betrof de vraag of de informatie uitsluitend werd gebruikt voor het beoogde doel of ook voor andere doeleinden
       en zo ja voor welke doeleinden. Deze vraag is ontkennend beantwoord. Zie: Regioplan 2012, p. 55 en 64.
   41  Regioplan 2012, p. 55 en 64.
   42  Bij een dergelijke standaardwerkwijze kan het bijvoorbeeld gebeuren dat hulpverlenings- of nazorginstellingen informatie over het gepleegde
       delict ontvangen. Ook als geen delictinformatie wordt gedeeld, maar wel navraag wordt gedaan, zullen de geconsulteerde ketenpartners begrij-
       pen dat de betreffende persoon binnen de delictcategorieën van BIJ valt. Hier kan de consultatie al snel verder gaan dan strikt noodzakelijk is.
       Dit is strijdig met de aansluitvoorwaarden, die steeds een individuele beoordeling van de noodzaak van het delen van informatie voorschrijven,
       zie Regioplan 2012, p. 55.
   43  Regioplan 2012, p. 25.
   44  Regioplan 2012, p. 26.
      Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                                          23
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>Uit de gesprekken die de Raad heeft gehouden met mensen uit de uitvoeringspraktijk
blijkt ook dat zeer verschillend wordt omgegaan met het uitwisselen van informatie in het
kader van BIJ. Er zijn verschillen in samenstelling van de werkgroepen die zich binnen een
gemeente met BIJ bezig houden.45 Het is de Raad verder bekend dat nazorgcoördinatoren
soms beschikken over delictinformatie, afkomstig van gemandateerden, die zij gebruiken bij
het maken van nazorgplannen.
Ook het CBP heeft zich uitgesproken over het delen van gegevens in het kader van BIJ
in zijn wetgevingsadvies over het Besluit Justitiële en strafvorderlijke gegevens. Het CBP
waarschuwt op basis van de bevindingen in de eerste pilot (BIVGEG) voor het ruimer delen
van deze gegevens met ketenpartners.46 Dit staat volgens het CBP op gespannen voet met
de verschillende doelen die de ketenpartners hebben (nazorg, openbare orde en veiligheid).
Uit de gesprekken die de Raad heeft gehouden bleek dat verschillend wordt gedacht
over het samengaan van BIJ en nazorg. Een privacydeskundige met wie de Raad heeft
gesproken, vindt dat het noodzakelijk en mogelijk is om gegevens over terugkerende
justitiabelen ruimer te delen dan op dit moment gebeurt.47 Betrokkene meent dat een
toekomstbestendige BIJ vraagt om het samengaan met nazorg en hecht eraan dat het
algemeen belang van de openbare orde en veiligheid en het individuele belang van de (ex-)
justitiabele samen worden bekeken. Beiden zouden een integraal deel uit moeten maken
van het re-integratieplan dat tijdens detentie voor de justitiabele wordt opgemaakt. Een
noodzakelijke voorwaarde om tot deze aanpak te komen is dat gegevens over deze (ex-)
justitiabele ruimer worden gedeeld tussen professionals uit verschillende disciplines. Deze
privacydeskundige meent dat de Wbp daartoe voldoende ruimte biedt. Ook wijst deze
deskundige op de Aanwijzing verstrekking van strafvorderlijke gegevens voor buiten de
strafvordering gelegen doeleinden, die het voor het OM mogelijk maakt om gegevens
te delen met bijvoorbeeld gemeenten of hulpverleningsinstellingen voor buiten het
strafrecht gelegen doelen.48 Ter onderbouwing van de noodzaak van deze aanpak wordt
onder meer gewezen op The Berlin declaration, die oproept tot samenwerking bij de re-
integratie van (ex-)justitiabelen.49 Daarnaast wordt gewezen op het beginsel van menselijke
waardigheid (‘human dignity’)50 en artikel 2 lid 2 Pbw51. Deze bepalingen dwingen volgens
deze deskundige tot goede nazorg voor (ex-)justitiabelen. In Tilburg en Groningen wordt
binnenkort gestart met een project dat gebaseerd is op deze werkwijze.
Een andere privacydeskundige is van mening dat persoonsinformatie in de huidige praktijk
van BIJ wel zeer ruim wordt gedeeld en dat het samengaan van BIJ en nazorg ongewenst is.
De informatie die in het kader van BIJ wordt verstrekt, mag conform de wettelijke bepaling
    45  In één gemeente hield alleen de gemandateerde zich bezig met BIJ en informeerde deze spaarzaam bij ketenpartners over de BIJ-gevallen. In
        een andere gemeente zitten reclassering, verslavingszorg, nazorgcoördinator, informatiecoördinator politie, gemandateerde en parketsecretaris
        met elkaar aan tafel om over de casus te praten. In die gemeente is een analysemodel ontwikkeld waarbij elke actor in het eigen systeem kijkt
        of er risico is op problemen bij enkele leefgebieden en (daarmee op) maatschappelijke onrust bij terugkeer van de (ex-)justitiabele. Is sprake
        van één of meer gesignaleerde risico’s dan wordt de casus in het casusoverleg besproken.
    46  CBP 2010.
    47  Zie voor een lijst van personen die de Raad in het kader van dit advies heeft gesproken bijlage 2.
    48  Aanwijzing Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens, Stc. 2012, nr. 21654, 25 oktober 2012.
    49  ESF Learning Network 2012.
    50  Daarbij wordt verwezen naar uitspraken van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens, zie: McCrudden 2008.
    51  In artikel 2 lid 2 Pbw staat: ‘Met handhaving van het karakter van de vrijheidsstraf of de vrijheidsbenemende maatregel wordt de tenuitvoerleg-
        ging hiervan zoveel mogelijk dienstbaar gemaakt aan de voorbereiding van de terugkeer van de betrokkene in de maatschappij.’
       Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                                           24
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>die daarop van toepassing is alleen worden gebruikt voor het doel waarvoor het is verstrekt
(artikel 8 lid 4 Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens). Daarnaast is het informatie
waarvan in de Wbp is aangegeven dat het bijzondere persoonsgegevens betreft. Daarvoor
gelden in de Wbp extra zorgvuldigheidseisen. Deze privacydeskundige meent dat het niet
onmogelijk is om deze informatie te verstrekken en te delen met derden, maar daarbij
moet wel worden voldaan aan de eisen die daaraan worden gesteld in wet- en regelgeving.
Er zijn immers grondrechten van mensen in het geding (zie daarover meer in paragraaf
3.2). Deze deskundige ziet grote bezwaren in het samengaan van BIJ en nazorg, omdat de
informatie in het kader van BIJ wordt verstrekt met een ander doel. Het doel van nazorg is
de voorkoming van recidive onder (ex-)justitiabelen.
Gelet op het voorgaande concludeert de Raad dat uit het evaluatierapport en de gesprekken
die de Raad heeft gehouden blijkt dat BIJ-gegevens in sommige gevallen ruimer worden
gedeeld dan op grond van regelgeving is toegestaan. Over de wenselijkheid daarvan bestaat
in de praktijk en bij privacydeskundigen verschil van mening. De Raad stelt vast dat daarbij
soms sprake is van strijd met de regels die gelden voor informatiedeling in het kader van
BIJ.
  Knelpunten
  *    Er zijn verschillen in de uitvoeringspraktijk wat samenstelling van overleggremia en
       aanpak betreft, hetgeen op ruime discretionaire ruimte duidt.
  *    In sommige gevallen worden BIJ-gegevens ruimer met ketenpartners gedeeld dan is
       toegestaan.
  *    In sommige gemeenten is BIJ geïntegreerd met nazorg, terwijl BIJ en nazorg zijn
       opgezet als strikt gescheiden informatiestromen en de nazorginformatie bewust geen
       informatie over het delict bevat.
2.3.3 Adviesrapportages
Opzet
Op basis van de informatie van JustID, KLPD en eventueel lokale ketenpartners, schat de
gemandateerde in of met de terugkeer van de (ex-)justitiabele sprake is van een risico voor
de openbare orde. Vervolgens adviseert de gemandateerde de burgemeester over het al dan
niet treffen van maatregelen waarmee het risico op een verstoring van de openbare orde
kan worden verkleind.
Praktijk
Uit de evaluatie van de pilot+ BIJ blijkt dat van de 63 gemeenten die de enquête hebben
ingevuld, 35 gemeenten hebben aangegeven dat er ten minste één keer een risico is
geïdentificeerd en/of maatregelen zijn getroffen.52 In 34 van de in totaal 109 onderzochte
dossiers zijn maatregelen voorgesteld, waarbij het in 24 gevallen ging om (extra)
politietoezicht. In drie dossiers kreeg de burgemeester het advies om met slachtoffers te
spreken en zeven keer werd geadviseerd de (ex-)justitiabele te laten verhuizen naar een
andere gemeente. In drie gevallen werd een bestuursrechtelijk gebiedsverbod geadviseerd.
    52  Regioplan 2012, p.25.
       Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                              25
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>Daarnaast blijkt uit de evaluatie dat gemandateerden op verschillende wijze omgaan met
het adviseren en informeren van de burgemeester. In 10 van de 23 nader onderzochte
gemeenten wordt de burgemeester over alle BIJ-meldingen geïnformeerd over terugkeer/
verlof van de (ex-)justitiabele.53 In de overige 13 gemeenten wordt de burgemeester alleen
geïnformeerd over zogenoemde “risicogevallen”. Bij aanvang van de pilot+ BIJ was geschat
dat gemeenten bij circa 2,5% van de gevallen een risico zouden inschatten bij terugkeer
van een (ex-)justitiabele maar uit de evaluatie van de pilot+ BIJ blijkt dat dit hoger ligt,
namelijk op 11%.54 Uit de evaluatie van de pilot+ BIJ blijkt dat risico’s echter niet in alle
gemeenten voorkomen.
Er is een grote variatie binnen de totaalgroep. Bij pij-ers wordt slechts bij 2% van de 95
meldingen een risico op verstoring van de openbare orde ingeschat door de gemandateerde.
Bij einde en verlof uit de PI ligt dat op 11% van de in totaal 470 meldingen. Bij verlof van
tbs-gestelden ligt dat op 27% van de in totaal 11 meldingen.55 Dit laatste percentage moet
gelet op het gering aantal meldingen, met terughoudendheid worden bekeken. Uit de
evaluatie van de pilot+ BIJ blijkt verder dat relatief vaak adviezen worden uitgebracht bij
terugkerende ex-justitiabelen en verlofgangers die voor zedendelicten zijn veroordeeld. Bij
hen worden als gevolg van de terugkeer relatief vaak openbare ordeproblemen verwacht.
  Knelpunten
  *    Er wordt bij 11% van de BIJ-meldingen een risico voor de openbare orde
       vastgesteld en dat is vaker dan van te voren was geschat. Het betreft echter nog
       steeds een gering percentage van het totaal aantal meldingen. Dit betekent dat
       de strafvorderlijke gegevens van 89% van de terugkerende justitiabelen worden
       verstrekt en mogelijk gedeeld, terwijl bij het bekijken van die gegevens geen risico op
       verstoring van de openbare orde aanwezig wordt geacht.
  *    Er is grote variatie binnen de doelgroep: bij de terugkeer van tbs-gestelden wordt
       relatief vaak en bij pij-ers relatief weinig een risico op maatschappelijke onrust
       ingeschat.
2.3.4 Maatregelen
Opzet
Op basis van het advies dat de burgemeester van de gemandateerde ontvangt, besluit hij
tot het al dan niet treffen van maatregelen. De burgemeester is daarvoor verantwoordelijk.
Praktijk
Uit de evaluatie van de pilot+ BIJ blijkt dat vooraf werd verwacht dat bij 1% van de BIJ-
meldingen maatregelen zouden worden genomen om het risico op een verstoring van de
openbare orde te verkleinen. Uit de evaluatie blijkt echter dat dit bij 5% van de meldingen
het geval is.56 Er werd in 23 van de 34 gevallen, waarin één of meerdere maatregelen
    53  Regioplan 2012, p.31.
    54  Regioplan 2012, p.24
    55  Regioplan 2012, p.25. Daarbij moet wel worden opgemerkt dat met name bij tbs het beperkte aantallen betreft.
    56  Regioplan 2012, p.24.
       Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                                     26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>werden geadviseerd, tot het daadwerkelijk opleggen van een maatregel besloten. Naast
maatregelen die gebaseerd zijn op adviezen, werden in 5 gevallen maatregelen opgelegd
zonder dat daar een specifiek advies van de gemandateerde aan voorafging. In totaal zijn
er dus bij 28 terugkerende (ex-)justitiabelen maatregelen genomen. In 23 gevallen ging het
om terugkeer na beëindiging van de reguliere detentie, in twee gevallen om verlof van een
pij-er en in drie gevallen was sprake van verlof van een tbs-gestelde.
Ook hier bestaan grote verschillen tussen de informatiestromen wat betreft het aantal
maatregelen ten opzichte van het totaal aantal meldingen. Bij de beëindiging van detentie
besluit de burgemeester in 6% van de gevallen tot maatregelen. Bij verlof wordt in
geen van de gevallen tot maatregelen besloten.57 Bij het verlof van pij-ers besluit de
burgemeester in 3% van de meldingen tot het opleggen van een maatregel. Bij verlof van
tbs-gestelden besluit de burgemeester in 27% van de gevallen tot het opleggen van een
maatregel. Dit laatste percentage moet gelet op het gering aantal meldingen, met enige
terughoudendheid worden bekeken.
De volgende maatregelen werden daadwerkelijk door de burgemeester opgelegd: een
gebiedsverbod (2 gevallen), een persoonlijk gesprek van de burgemeester met dader en/
of slachtoffer (6 gevallen), maatregelen in overleg met andere gemeenten (5 gevallen),
ketenpartners (9 gevallen), woningcorporaties (3 gevallen) of de politie (21 gevallen).
De maatregelen hebben als beoogd resultaat het voorkomen van een confrontatie tussen
(ex-)justitiabele en slachtoffers/ buurtbewoners. In de evaluatie van de pilot+ BIJ wordt
geconcludeerd dat deze maatregelen in alle onderzochte gevallen het gewenste resultaat
hebben.58 De Raad merkt daarbij op dat geen onderzoek is gedaan naar de vraag of het
voorkomen van een verstoring van de openbare orde in die gevallen ook is toe te schrijven
aan de door de burgemeester getroffen maatregel. De mensen uit de uitvoeringspraktijk
met wie de Raad heeft gesproken, hebben de indruk dat BIJ bijdraagt aan het voorkomen
van verstoringen van de openbare orde.
  Knelpunt
  * Er wordt bij 5% van de BIJ-meldingen tot het opleggen van maatregelen besloten en
  dat is vaker dan van te voren was voorzien. Het betreft echter nog steeds een gering
  percentage van het totaal aantal meldingen. Dit betekent dat de strafvorderlijke gegevens
  van 95% van de terugkerende justitiabelen worden verstrekt en mogelijk gedeeld, terwijl
  geen maatregelen worden getroffen.
2.3.5 Aantallen (ex-)justitiabelen (meldingen)
Uit de evaluatie van de pilot+ BIJ blijkt dat de 63 gemeenten op de peildatum 1 november
2011 samen 576 meldingen hebben ontvangen van terugkerende justitiabelen. Uit tabel
2.1 valt op te maken dat van de meldingen die door JustID aan de burgemeester zijn
gedaan in de periode 1 januari 2011 tot en met 1 november 2011, 70% betrekking heeft
op justitiabelen waarvan de reguliere detentie was beëindigd, iets meer dan een kwart op
    57  Er wordt door de KLPD echter bij 5% van de met verlof gaande gedetineerden een risico ingeschat; dit geldt voor 11% van de gemandateerden,
        zie Regioplan 2012, p. 25.
    58  Regioplan 2012, p. 54.
       Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                                       27
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>verlof reguliere detentie, 2% op verlof pij en 2% op verlof tijdens tbs.
Tabel 2.1 Meldingen en maatregelen in de pilotgemeenten per 1 november 2011
 Meldingen, risico’s en maatregelen                                       Aantal           Percentage van totaal
 Beëindiging regulier
 - meldingen JustID                                                          404
 - risico’s volgens KLPD                                                      21                            5%
 - risico’s volgens gemandateerde                                             50                           12%
 - maatregelen burgemeester                                                   24                            6%
 Verlof regulier
 - meldingen JustID                                                           66
 - risico’s volgens KLPD                                                       3                            5%
 - risico’s volgens gemandateerde                                              7                           11%
 - maatregelen burgemeester                                                    0                            0%
 Verlof pij
 - meldingen JustID                                                           95
 - risico’s volgens KLPD                                                       0                            0%
 - risico’s volgens gemandateerde                                              2                            2%
 - maatregelen burgemeester                                                    3                            3%
 Verlof tbs
 - meldingen JustID                                                           11
 - risico’s volgens KLPD                                                       2                           18%
 - risico’s volgens gemandateerde                                              3                           27%
 - maatregelen burgemeester                                                    3                           27%
 Totaal
 - meldingen JustID                                                          576
 - risico’s volgens KLPD                                                      26                            5%
 - risico’s volgens gemandateerde                                             62                           11%
 - maatregelen burgemeester                                                   30                            5%
Bron: Regioplan 2012, p.25
Om een goed beeld te krijgen van de mate waarin de betreffende informatiestroom op
gang is gekomen, zouden de in tabel 2.1 gepresenteerde aantallen meldingen gerelateerd
moeten worden aan de betreffende aantallen beëindigingen detentie en verlofbewegingen
detentie, pij en tbs. De Raad heeft echter alleen de beschikking over het (volledig) aantal
verlofbewegingen tbs (zie bijlage 3, tabellen B.3.1 en B.3.2). Afgezet tegen het jaarlijks
aantal van circa 500 verlofmarges (transmuraal en proefverlof) tbs, is het aantal meldingen
over terugkerende tbs-gestelden (elf) op de peildatum eind 2011 nog zeer beperkt.59
Het aantal BIJ-meldingen is sindsdien toegenomen. Uit een opgave van het ministerie van
Veiligheid en Justitie blijkt dat op de peildatum 15 februari 2013 in totaal 124 gemeenten
in de loop van de tijd gezamenlijk 2243 meldingen van terugkerende justitiabelen hebben
    59  Het in de bijlage gepresenteerde jaarlijks aantal verlofmarges heeft betrekking op 13 forensisch psychiatrische centra, daar waar de pilot infor-
        matiestroom tbs BIJ tot 1-3-2012 bij vier van deze centra plaatsvond (en sindsdien bij vijf). Ook wanneer ermee rekening wordt gehouden dat
        de elf meldingen afkomstig zijn van vier forensisch psychiatrische centra, is aantal zeer beperkt.
       Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                                           28
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>ontvangen, waarvan 1759 sinds de start van de pilot+ in 2011.60 Het grootste deel van de
meldingen heeft betrekking op ex-gedetineerden van wie de reguliere detentie is beëindigd,
gevolgd door meldingen in verband met verlof tijdens een pij-maatregel (zie tabel 2.2).
Volledigheidshalve zij hierbij opgemerkt dat het aantal pij-meldingen, anders dan bij de
andere informatiestromen veelal61 het geval is, niet het aantal personen betreft. Anders
gezegd: over een terugkerende pij-er kunnen (anders dan bij de overige informatiestromen)
meerdere BIJ-meldingen plaatsvinden, telkens wanneer van een (nieuw) pij-verlof sprake is.
Tabel 2.2 Aantal meldingen BIJ naar type informatiestroom en pilotperiode626364
 Informatiestroom                                      Aantal meldingen tijdens                             Aantal meldingen sinds
                                                                       BIVGEG        62
                                                                                                                        start pilot+
                                                                (1-9-2009 t/m 31-12-2010)                           (1-1-2011 tot 15-2-2013,
                                                                                                                   tenzij anders aangegeven)
 Beëindiging reguliere                                                      414                                               1179
 detentie (exclusief art. 312)
 Verlof tijdens detentie PI                                (geen betrouwbaar aantal beschikbaar)                              10063
                                                                                                                      (1-9-2012 tot 15-2-2013)
 Verlof tijdens TBS                                          (niet beschikbaar over deze periode)                             12464
                                                                                                                     (30-4-2011 tot 15-2-2013)
 Verlof tijdens pij-maatregel                                                70                                                356
 Totaal                                                                     484                                               1759
Bron: Schriftelijke opgave ministerie van Veiligheid en Justitie
Uit tabel 2.2 valt op te maken dat het aantal meldingen verlof tijdens detentie en tijdens
tbs tot dusverre nog beperkt is. In paragraaf 2.3.4 is er bovendien op gewezen dat
burgemeesters bij tbs-gestelden die met verlof gaan relatief vaak tot een maatregel
besluiten, al betrof dit slechts een klein aantal meldingen. In dat verband is het van belang
dat deze informatiestroom nu wel op gang lijkt gekomen, al valt het in ruim 22 maanden
gerealiseerde aantal van 124 meldingen in vergelijking met het jaarlijks aantal van circa
500 verlofmarges (transmuraal en proefverlof, zie tabel 3.5 bijlage 3) laag uit, ook wanneer
rekening wordt gehouden met het feit dat in de pilots tot dusverre bijna de helft van het
aantal forensisch psychiatrische centra deelneemt.
De brancheorganisatie voor de geestelijke gezondheidszorg en verslavingszorg GGZ-
Nederland en artsenorganisatie KNMG hebben benadrukt dat zij instemmen met de
doelstellingen van BIJ. Naar hun mening maakt het huidige Bjsg het in het kader van BIJ
mogelijk dat er tussen het ministerie van Veiligheid en Justitie en de gemandateerde/
burgemeester gegevens worden uitgewisseld over (ex-)justitiabelen zoals genoemd in
    60   Inclusief de meldingen in het kader van artikel 312 Sr tijdens de pilot BIVGEG betreft het aantal meldingen in totaal 2691. Omdat met ingang
         van de pilot+ artikel 312 Sr niet langer onder de informatiestroom BIJ valt, wordt hier uit oogpunt van vergelijkbaarheid het aantal meldingen
         exclusief artikel 312 gepresenteerd.
    61   Bij constatering van een adreswijziging vindt bij de informatiestromen (verlof tijdens) detentie en tbs een melding aan de (nieuwe) gemeente
         plaats.
    62   De hier genoemde aantallen BIVGEG meldingen wijken af met die in tabel 2.1 omdat de verschillende bronnen verschillende peildata (einddata)
         hanteren.
    63   De informatiestroom van het werkproces vrijhedenbeleid penitentiaire inrichtingen is volgens het ministerie per 1 september 2012 “omgebo-
         gen’’. Om die reden worden in deze tabel de cijfers gepresenteerd over de periode van 1 september 2012 tot 15 februari 2013 (dat wil zeggen
         5,5 maand).
    64   Dit betreft deelname van vijf forensisch psychiatrische centra in de periode 30-4-2011 tot 15-2-2013, dat wil zeggen 22,5 maanden.
       Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                                             29
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>paragraaf 2.3.1. Gemandateerden nemen naar aanleiding van een BIJ-melding over een
justitiabele die uit een forensisch psychiatrisch centrum komt soms echter contact op
met dit centrum met het verzoek om aanvullende informatie over de (ex-)justitiabele.
De aanvullende informatie die door gemandateerden wordt gevraagd, valt vaak onder
het beroepsgeheim en mag daarom niet door de forensisch psychiatrische centra worden
verstrekt. Het Bjsg biedt volgens GGZ-Nederland en de KNMG geen grondslag voor het
verstrekken van die gegevens door het forensisch psychiatrisch centrum, zolang de
(wilsbekwame) (ex-)justitiabele daar geen toestemming voor geeft. GGZ-Nederland heeft er
op gewezen dat het ook niet nodig is dat gemandateerden voor informatie contact opnemen
met het forensisch psychiatrisch centrum. In het kader van de verlofmachtingsprocedure
is door het forensisch psychiatrisch centrum al informatie verstrekt aan JustID.
Gemandateerden zouden deze informatie daarom van JustID kunnen krijgen. De Raad
vermoedt dat in het voorgaande een oorzaak ligt voor de achterblijvende meldingen en
deelname aan BIJ vanuit forensisch psychiatrische centra.
  Knelpunt
  *   Er zijn nog relatief weinig meldingen over verlofgangers tbs en detentie.
2.4 Informeren justitiabele
Opzet
Uit de toelichting op het Besluit justitiële en strafvorderlijke gegevens blijkt dat alle
justitiabelen actief worden geïnformeerd over het feit dat aan de burgemeester van de
gemeente van terugkeer justitiële gegevens van de (ex-)justitiabele kunnen worden
verstrekt, in het kader van de handhaving van de openbare orde. Dit gebeurt door middel
van een folder die hen wordt uitgereikt als zij de PI, jji of tbs-instelling binnenkomen.
Bij degenen aan wie een pij-maatregel is opgelegd, worden ook zijn ouders/verzorgers
ingelicht. Voor de (ex-)justitiabele staat de mogelijkheid open een verzoek te doen tot
kennisneming of verbetering van de over hem verwerkte justitiële gegevens.
Praktijk
Sommige respondenten met wie de Raad in het kader van dit advies heeft gesproken
denken dat (ex-)justitiabelen zich niet realiseren dat het bestuursorgaan burgemeester
wordt geïnformeerd over hun terugkeer of verlof naar de gemeente. Ze vragen zich af of
het uitdelen van een algemene folder aan alle justitiabelen voldoende is. Sommigen pleiten
er daarom voor dat elke (ex-)justitiabele apart wordt geïnformeerd over het feit dat er
informatie over hem is gedeeld en met wie. Een ander punt dat is genoemd betreft het
belang om de (ex-)justitiabelen goed uit te leggen dat de informatie-uitwisseling plaatsvindt
ter bescherming van de buurt én van betrokkene zelf. Het voorgaande roept de vraag op of
het uitdelen van een algemene folder aan alle justitiabelen voldoende is voor de betreffende
justitiabelen om te concluderen dat zij tot die doelgroep behoren. Daarnaast is het de
vraag of zij uit deze algemene folder kunnen opmaken welke informatie er over hen wordt
verstrekt en met wie deze informatie wordt gedeeld. Het is de Raad niet bekend of er zaken
zijn waarin (ex-)justitiabelen hebben verzocht om kennisneming of verbetering van de over
hen verstrekte gegevens in het kader van BIJ.
     Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                            30
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre> Knelpunt
 *    Onduidelijk is of (ex-)justitiabelen weten dat en welke informatie er over hen wordt
      verstrekt aan de burgemeester. Van de mogelijkheid een verzoek in te dienen tot
      kennisneming of verbetering van de over hem verwerkte gegevens kan de (ex-)
      justitiabele alleen gebruik maken als hij zich realiseert dat er informatie over hem
      gedeeld wordt.
2.5 Convenant en aansluitvoorwaarden
Opzet
De minister van Veiligheid en Justitie sluit met elke deelnemende gemeente en het
KLPD een convenant, waarin voorschriften zijn opgenomen. Dit dient ter bescherming
van de persoonlijke levenssfeer van de (ex-)justitiabele, ter voorkoming van oneigenlijk
gebruik van justitiële gegevens en voor een goed verloop van de informatiestroom. In het
convenant wordt onder meer de prestatieverplichting vanuit het ministerie vastgelegd en
worden de voorwaarden beschreven waaronder gemeenten kunnen aansluiten bij BIJ. Met
de ondertekening van het convenant bekrachtigt de burgemeester dat de gemeente zich
zal houden aan de geldende wet- en regelgeving en dat hij – als ontvanger van de justitiële
gegevens – verantwoordelijk is voor de juiste omgang met deze gegevens.
In de zogeheten aansluitvoorwaarden – een bijlage van het convenant – wordt de te volgen
werkwijze bij de gemeenten beschreven. De doelbinding en de geheimhoudingsplicht
staan hierbij voorop. De hoofdregel is dat de burgemeester en de gemandateerde tot
geheimhouding van deze gegevens zijn verplicht. Verstrekking is daarop slechts bij
uitzondering toegestaan, als dat noodzakelijk is voor het doel waarvoor de gegevens zijn
verstrekt, te weten de handhaving van de openbare orde (de zogenaamde doelbinding).
Voor het verstrekken van gegevens geldt dus “nee, tenzij ...”.
Onderdeel van de in de aansluitvoorwaarden beschreven werkwijze is dat elke verdere
verstrekking van de gegevens vastgelegd moet worden, inclusief de reden waarom de
gegevens ‘doorverstrekt’ zijn. Deze ‘logging’ dient een tweeledig doel. Ten eerste biedt dit
de mogelijkheid voor de gemeentelijke accountantsdienst en andere toezichthouders om
achteraf te controleren op een juiste omgang van de gemeente met deze gegevens. Ten
tweede geldt dat indien blijkt dat een gemeente niet zorgvuldig genoeg omgaat met de
verstrekte gegevens en – ook na een waarschuwing en overleg – geen verbetering optreedt,
de informatiestroom naar de desbetreffende gemeente zal worden stopgezet. Op deze
manier worden het wettelijk geldende doelbindingsprincipe en de privacywaarborgen extra
benadrukt en gecontroleerd.
In de aansluitvoorwaarden is tevens opgenomen dat de burgmeester persoonsgegevens
over justitiabelen negen maanden na verstrekking dient te vernietigen, indien niet
tot het treffen van maatregelen is besloten. Als wel tot het treffen van maatregelen is
besloten, dienen de persoonsgegevens na negen maanden te worden verwijderd en
vijf jaar te worden bewaard. Dit houdt in dat deze gegevens niet meer gebruikt mogen
      Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                             31
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>worden in de dagelijkse praktijk maar wel gedurende vijf jaar voor controle dienen
te worden bewaard. De burgemeester dient regelmatig door een accountant te laten
controleren of de verwerking van de gegevens voldoet aan de wet- en regelgeving en de
aansluitvoorwaarden.
Praktijk
Uit de evaluatie van de pilot+ BIJ blijkt dat de BIJ-informatie in de meeste gemeenten
is afgeschermd, zodat alleen gemandateerden en de burgemeester er over kunnen
beschikken. Hierop bestaan, zoals hiervoor bijvoorbeeld besproken in paragraaf 2.2.1,
echter uitzonderingen. Daarnaast heeft er in geen van de onderzochte gemeenten een
accountantscontrole plaatsgevonden met betrekking tot het bewaren van de gegevens. Dit
wordt wellicht veroorzaakt doordat de bewaartermijnen nog niet waren verstreken, zodat
een accountantscontrole nog niet zinvol leek.
Uit de gesprekken die de Raad in het kader van dit advies hield met medewerkers uit de
uitvoeringspraktijk en met burgmeesters, bleek eveneens dat deze personen niet of slecht
op de hoogte waren van de bewaartermijnen en dat aan het vernietigen van gegevens zoals
verplicht is in de betrokken gemeenten geen uitvoering wordt gegeven.
 Knelpunten
 *    Informatie in het kader van BIJ is niet in alle gemeenten volledig afgeschermd,
      waardoor in sommige gemeenten ook andere personen dan burgemeester en de
      gemandateerde over de BIJ-informatie kunnen beschikken.
 *    Er heeft in geen van de onderzochte gemeenten accountantscontrole plaatsgevonden,
      zodat geen toezicht heeft plaatsgevonden op de correcte verwerking van
      persoonsgegevens.
 *    Uit de gesprekken die de Raad heeft gehouden blijkt dat men niet goed op de hoogte
      is van de bewaartermijnen die gelden voor gegevens die zijn verstrekt in het kader van
      BIJ.
2.6 Deelnemende gemeenten en de positie van de burgemeester
Opzet
Uitgangspunt bij de informatiestroom BIJ is (en blijft volgens de staatssecretaris, zie
paragraaf 1.2) dat het aan de gemeenten zelf is om al dan niet op deze informatiestroom
aan te sluiten. Deelname geschiedt daarmee in principe op basis van vrijwilligheid van
gemeenten.
Er staan de burgemeesters in het kader van hun verantwoordelijkheid voor openbare orde
en veiligheid in het algemeen “tal van bevoegdheden ter beschikking”:65
--  Algemene bevoegdheden en noodbevoegdheden op basis van Gemeentewet
    (bijvoorbeeld de noodverordening van artikel 176 Gemeentewet);
--  Specifieke bevoegdheden op basis van specifieke wetten (bijvoorbeeld het tijdelijk
    huisverbod bij huiselijk geweld en het sluiten van drugspanden op basis van artikel
   65   NGB 2010, p. 6 e.v.
      Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                             32
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>      13b Opiumwet), op basis van specifieke artikelen in de Gemeentewet (bijvoorbeeld
      cameratoezicht en preventief fouilleren) of bevoegdheden die de burgemeester
      ontleent aan vastgestelde verordeningen (bijvoorbeeld samenscholingsverbod,
      verblijfsontzeggingen, e.d. zoals vastgelegd in de APV). Voor een deel van deze
      specifieke bevoegdheden geldt dat de burgemeester verplicht is tot samenspraak en/of
      samenwerking met het Openbaar Ministerie (bijvoorbeeld preventief fouilleren (artikel
      151b Gemeentewet) en cameratoezicht (artikel 151c Gemeentewet).
Praktijk
Deelname gemeenten op vrijwillige basis
Medio februari 2013 waren 124 gemeenten aangesloten bij BIJ (waaronder de G32) die in
totaal 59% van de inwoners van Nederland bestreken.66 Tabel 2.3 geeft een overzicht van
het aantal deelnemende gemeenten naar gemeentegrootte.
Tabel 2.3 Deelnemende gemeenten aan BIJ naar gemeentegrootte (stand van zaken medio
februari 2013)
  Gemeentegrootte naar                                Totaal aantal    Aantal deelnemende
  inwonertal                                           gemeenten           gemeenten
  0 - 20.000                                                    143               15
  20.000-50.000                                                 194               49
  50.000- 100.000                                                45               34
  100.000 – 150.000                                              14               14
  150.000 – 300.000                                               8                8
  > 300.000                                                       4                4
  Totaal aantal gemeenten                                       408              124
Bron: Schriftelijke opgave ministerie van Veiligheid en Justitie
Uit tabel 2.3 blijkt dat vooral de grote gemeenten deelnemen aan BIJ. In gemeenten met
minder dan 50.000 inwoners is het aandeel gemeenten dat meedoet beperkt. Dit is deels
terug te voeren op het feit dat gemeenten is gevraagd zich alleen aan te melden voor de
pilot “als men een substantiële terugkeer van ernstige gewelds- en zedendelinquenten
verwacht omdat de pilot+ een zekere omvang dient te hebben om ervan te kunnen leren”.67
Dit stimuleerde de kleinere gemeenten niet tot deelname. Daarnaast zijn er gemeenten
(burgemeesters) die om meer principiële redenen niet deelnemen aan BIJ, bijvoorbeeld
omdat zij vrezen de hiermee toebedeelde verantwoordelijkheid niet te kunnen waarmaken.
Degenen met wie de Raad heeft gesproken (overigens vrijwel allen deelnemers aan BIJ)
verwachten dat dit standpunt niet houdbaar zal blijken in de toekomst. Daarbij werd
erop gewezen dat “de samenleving het nodig vindt dat er iets gebeurt”, “in toenemende
mate zal het lastiger verdedigbaar worden om niet geïnformeerd te willen worden” en
”wanneer zoveel gemeenten meedoen, kan een niet aan BIJ deelnemende gemeente ook
verantwoordelijk worden gesteld als zich een incident voordoet in die gemeente”. De Raad
constateert ten aanzien van de vrijwilligheid van deelname door gemeenten dat er in ieder
    66   Volgens opgave ministerie van Veiligheid en Justitie.
    67   VNG 2010.
       Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                                    33
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>geval sprake is van een gestage groei van deelnemende gemeenten: sinds januari 2011 is
de deelname gegroeid van 21 naar 124 deelnemende gemeenten. Daarmee is het aandeel
inwoners dat door BIJ wordt bestreken gestegen van 16% tot 59%. Of dat betekent dat in
de toekomst iedere gemeente gaat deelnemen, is echter niet op voorhand te zeggen.
Bevoegdheden burgemeesters
Van de gemeenten die deelnamen aan de pilot BIVGEG gaf ongeveer de helft van de
geïnterviewde burgemeesters aan de bevoegdheden toereikend te vinden; de andere
helft vond dat deze tekortschoten.68 Deze bevinding kon in de pilot+ nader worden
gespecificeerd: “vooral burgemeesters die ervaring hebben met eerdere openbare
ordeproblemen constateren dat zij te weinig bevoegdheden hebben. Gebiedsverboden
vergen bijvoorbeeld dossiervorming die vaak ontbreekt en bij verhuizingen zijn
burgemeesters afhankelijk van de goede wil van de ex-gedetineerden.”69 Uit de evaluatie
van de pilot+ blijkt meer specifiek dat acht burgemeesters stelden dat de positie van
de burgemeester veel mogelijk maakt, waarbij zij doelen op het gezag dat de functie
met zich meebrengt en de korte lijnen die de burgemeester heeft naar de relevante
ketenpartners. Daarnaast pleitten volgens dezelfde evaluatie de burgemeesters van de vier
grootste gemeenten en vijf andere gemeenten voor “een aanpak aan de voorkant van het
strafproces” omdat daarbij een dwingend juridisch kader kan worden geëist.70
Voorkomen van maatschappelijke onrust of van recidive?
Een belangrijk aandachtspunt dat in de evaluatie van de pilot+ naar voren komt is dat bij de
beoordeling van risico’s voor openbare orde de kans op recidive een belangrijke rol speelt:
“bij een ex-gedetineerde, van wie de terugkeer in de gemeente als zodanig geen problemen
met zich meebrengt, kan toch een risico voor de openbare orde worden vastgesteld
als de kans op recidive hoog wordt geacht”. Maatregelen komen er feitelijk op neer dat
wordt getracht te voorkomen dat de ex-gedetineerde recidiveert.71 Hierdoor verschuift
de verantwoordelijkheid van de burgemeester van het voorkomen van verstoringen van
problemen op het terrein van openbare orde en veiligheid, naar het voorkomen van recidive
en het slagen van resocialisatie, een verantwoordelijkheid die niet de zijne is. Volgens de
onderzoekers is dit proces moeilijk te keren, “omdat het recidiverisico in de praktijk niet
of nauwelijks los is te zien van de gevolgen van de terugkeer zelf doordat recidive een
openbare ordeprobleem tot gevolg zal hebben”.72
Uit de gesprekken die de Raad in het kader van dit advies heeft gevoerd, blijkt eveneens
dat wisselend wordt omgegaan met de invulling van het begrip ‘risico op verstoring van
de openbare orde’. Sommige gesprekspartners pleiten er daarom voor te verduidelijken
wat wordt bedoeld met een verstoring van de openbare orde in het kader van BIJ, zodat
duidelijk is wanneer een burgemeester gerechtigd is om maatregelen te treffen en zo nodig
gegevens te delen.
De Raad is in dit verband de eigen rechtspraakpraktijk nagegaan bij beroepszaken
   68  Regioplan 2012, p.66-67.
   69  Regioplan 2012, p.67
   70  Regioplan 2012, p.47
   71  Regioplan 2012, p.68
   72  Regioplan 2012, p.68
      Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                             34
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>betreffende onder andere verlofverlening. Maatschappelijke onrust is immers een van de
weigeringsgronden om niet tot verlofverlening over te gaan.73
In de uitspraken van de RSJ-beroepscommissie van de afgelopen jaren ziet de Raad de
hierboven geconstateerde vermenging van het begrip maatschappelijke onrust met het
recidivebegrip niet terug. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen maatschappelijke
onrust (in relatie tot bijvoorbeeld het risico op ontvluchting, confrontatie met slachtoffers
en de ernst van het delict) en het maatschappelijk risico (op herhaling van het strafbare feit
ofwel recidive). Mogelijk biedt dit onderscheid aanknopingspunten bij de verheldering van
de begrippen in de BIJ-praktijk.
  Knelpunten
  *    Hoewel er sprake is van een gestage groei van deelname van gemeenten aan BIJ,
       is op voorhand niet te zeggen of de basis van vrijwilligheid op termijn leidt tot
       deelname van alle gemeenten. Dit brengt het risico van ongelijke behandeling dan wel
       “shoppende (ex-)justitiabelen” met zich mee.
  *    Burgemeesters geven te kennen tegen de grenzen van bevoegdheden aan te lopen
       wanneer (ex-)justitiabelen niet vrijwillig meewerken.
  *    Uit onderzoek blijkt dat het in de huidige uitvoeringspraktijk lastig is het risico
       van voorkomen van maatschappelijke onrust los te zien van het recidiverisico.
       Burgemeesters komen daardoor soms in de (in ieder geval in hun ogen) oneigenlijke
       positie dat zij zich verantwoordelijk voelen voor het voorkomen van recidive.
2.7 Over de gevolgen voor (ex-)justitiabelen
Opzet
In de brieven aan de Tweede Kamer over BIJ wordt niet (expliciet) ingegaan op de
verwachte of beoogde mogelijke gevolgen hiervan voor (ex-)justitiabelen. Wel gaf de
toenmalige minister van Justitie aan overleg te voeren met het College bescherming
persoonsgegevens (Cbp).74 Het overleg had betrekking op de eventuele noodzaak het Besluit
justitiële en strafvorderlijke gegevens aan te passen.
Praktijk
De evaluaties van beide pilots gaan niet in op de gevolgen van BIJ voor (ex-)justitiabelen.
Wel is daarin een beschrijving te vinden van onderwerpen die de (ex-)justitiabelen raken en
hiervoor al als knelpunten zijn benoemd. In hoofdlijnen gaat het daarbij om het volgende:
--   het relatief beperkte aantal meldingen dat tot adviezen aan de burgemeester heeft
     geleid (11% van de meldingen) en de naar aanleiding daarvan genomen maatregelen
     (5%) (paragraaf 2.3.3 en 2.3.4). De selectie van de doelgroep is daarmee zeker niet
     gericht te noemen, een probleem dat overigens al vanaf het begin van de pilots is
     aangekaart door de G4;75
--   de betrokkenheid van de diverse professionals (gemandateerde, ketenpartners,
     eventueel burgemeesters) houdt in dat over de betreffende (ex-)justitiabele overleg
    73  Artikel 4 onder i Regeling tijdelijk verlaten van de inrichting.
    74  Kamerstukken II, 2008–2009, 31 700 VI, nr. 72
    75  Voor aanvang van de eerste pilot gaven de G4 aan te vrezen te veel casussen te zullen ontvangen met te weinig concrete informatie. Ondanks
        dat de minister toezegde de doelgroep te willen toespitsen op zedendelinquenten, besloot alleen de gemeente Utrecht deel te nemen aan de
        pilot. Zie Kamerstukken II 2009–2010, 29 452, nr. 131.
       Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                                         35
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>    heeft plaatsgevonden en informatie is uitgewisseld (paragraaf 2.3.2 en 2.5).
    Ook wanneer de delictinformatie niet als zodanig is uitgewisseld, is vanwege de
    betrokkenheid van de gemandateerde persoon voor alle gesprekspartners duidelijk dat
    de betrokkene een ernstig gewelds- of zedendelict heeft gepleegd. De privacy van de
    (ex-)justitiabele wordt daarmee geraakt.76 Daarbij kan onderscheid worden gemaakt
    in twee groepen, namelijk enerzijds de groep (ex-)justitiabelen waarbij (achteraf)
    geen risico wordt ingeschat op verstoring van de openbare orde (in de evaluatie blijkt
    dit voor 89% van de meldingen te gelden) en anderzijds de groep (ex-)justitiabelen
    waarbij een dergelijk risico wel werd ingeschat en leidde tot een advies aan de
    burgemeester (de resterende 11% van de meldingen). Een ‘inbreuk’ op de privacy is
    bij de tweede categorie in het algemeen beter verdedigbaar dan bij de eerste. Of deze
    inbreuk daadwerkelijk noodzakelijk en proportioneel was, is in de evaluaties echter niet
    onderzocht en valt achteraf ook moeilijk vast te stellen. Het is immers niet bekend wat
    er zou zijn gebeurd indien betrokkene niet in het kader van BIJ onder de aandacht van
    de gemeente was gekomen;
--  voor zover maatregelen worden genomen, kunnen deze ingrijpend zijn: politietoezicht,
    het zoeken van “passende woonruimte”(hetgeen “waar nodig” verhuizing inhoudt) en het
    treffen van een gebiedsverbod (paragraaf 2.2.4). Ten aanzien van zedendelinquenten
    is in de evaluatie opgemerkt dat in vrijwel alle (onderzochte) gevallen is gekeken
    naar mogelijkheden om de (ex-)justitiabele uit de buurt te houden van slachtoffers en
    potentiële slachtoffers door bijvoorbeeld een verhuizing te regelen of een gebiedsverbod
    op te leggen;77
--  het is onduidelijk of (ex-)justitiabelen weten dat en welke informatie er over hen wordt
    verstrekt. Door gesprekspartners werd het vermoeden uitgesproken dat de (ex-)
    justitiabelen zich met het huidige informatiemateriaal onvoldoende realiseren dat het
    (voor hen abstracte) bestuursorgaan burgemeester wordt geïnformeerd (paragraaf 2.3);
--  Opvallend, en in termen van de privacyregelgeving verontrustend, zijn de in paragraaf
    2.5 geconstateerde knelpunten bij het onvoldoende afschermen van gegevens voor
    anderen dan gemandateerden en burgemeesters, het ontbreken van toezicht op correcte
    gegevensverwerking en het niet naleven van de bewaartermijnen.
De vraag die het voorgaande opwerpt is wat de consequenties zijn voor de (ex-)justitiabele.
Daarover is nog maar weinig bekend. De professionals uit de uitvoeringspraktijk met wie
de Raad sprak, zijn in het algemeen positief over BIJ en menen dat BIJ ook voor de (ex-)
justitiabele meestal goed uitpakt. Hun indruk is dat de (ex-)justitiabele beter wordt van
BIJ doordat er, vanwege de betrokkenheid van de burgemeester, meer mogelijk is in het
kader van begeleiding en gezinscoaching. Volgens hen zijn er geen gevolgen voor de (ex-)
justitiabele wanneer er geen maatregelen worden genomen (baat het niet dan schaadt
het niet, stellen zij); waar wel maatregelen worden genomen is volgens deze personen
meer mogelijk dan normaal. Tegelijkertijd werd door gesprekspartners opgemerkt dat
“BIJ kan uitmonden in een soort bemoeizorg die door (ex-)justitiabelen niet altijd wordt
gewaardeerd”. Dit geeft aan dat er toch gevallen zijn waar zich problemen kunnen
   76  Buruma wijst er op dat het recht op privacy onder andere inhoudt “ieders vermogen beschermt te kunnen breken met het verleden” (eigen
       cursivering). Zie: Buruma 2002, p. 331. Hierop wordt in hoofdstuk 3 verder in gegaan.
   77  Regioplan 2012, p.37
      Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                                        36
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>voordoen. Uiteindelijk kan de doelstelling “het voorkomen van verstoring van de openbare
orde en veiligheid” haaks staan op de “resocialisatiedoelstelling”, althans dit kan door de
(ex-)justitiabele als zodanig worden ervaren. Dit wordt door sommigen overigens als (een
van de) reden(en) aangevoerd om de verantwoordelijkheden voor BIJ en nazorg in beginsel
van elkaar te onderscheiden.
Om een concreter beeld te kunnen bieden van wat BIJ voor een (ex-)justitiabele inhoudt,
zijn door een gesprekspartner bij de reclassering desgevraagd een tweetal casussen
aangedragen, welke in bijlage 4 zijn opgenomen. De casussen maken onder meer duidelijk
dat het lastig is vooraf een goede inschatting te maken van het risico op maatschappelijke
onrust, onder andere omdat deze niet altijd optreedt op het moment van terugkeer naar de
samenleving maar pas later.
 Knelpunten
 *   Er is weinig bekend over de consequenties van BIJ voor (ex-)justitiabelen. Vergaande
     maatregelen zoals politietoezicht, gebiedsverboden en aanzetten tot verhuizen zijn
     toegepast, waarvan de proportionaliteit niet is onderzocht. BIJ kan in het belang zijn
     van een (ex-)justitiabele, maar ook uitmonden in een soort bemoeizorg die niet wordt
     gewaardeerd.
 *   De met BIJ gepaard gaande informatie-uitwisseling en overleg tussen professionals
     raakt de privacy van (ex-)justitiabelen, en daarmee de mogelijkheden van betrokkene
     om te kunnen “breken met het eigen verleden”.
     Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                            37
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                       38
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>3. Visie van de Raad
3.1 Inleiding
In het vorig hoofdstuk is de praktijk van de informatie-uitwisseling in het kader van
BIJ beschreven. Daarbij zijn diverse knelpunten naar voren gekomen. Alvorens daar
op in te gaan en suggesties ter verbetering te doen, wordt in paragraaf 3.2 ingegaan
op de uitgangspunten die de Raad hanteert voor het vervolg. Met deze uitgangspunten
als referentiekader wordt vervolgens teruggeblikt op de belangrijkste bevindingen van
hoofdstuk 2 (paragraaf 3.3) en schetst de Raad zijn visie hieromtrent (paragraaf 3.4).
In hoofdstuk 4 worden de conclusies en aanbevelingen van de Raad geformuleerd.
3.2 Uitgangspunten Raad
De Raad gaat ervan uit (zoals in paragraaf 2.2 toegelicht) dat de informatiestroom BIJ door
het ministerie van Veiligheid en Justitie zal worden voortgezet. Om die reden vindt de Raad
het van belang zijn uitgangspunten voor de toekomstige aanpak te expliciteren. Behalve
algemene voorwaarden zoals het voldoen aan de hiervoor beschreven geldende wet- en
regelgeving en algemene rechtsbeginselen zoals rechtszekerheid en -gelijkheid denkt de
Raad daarbij aan enkele door hem geformuleerde “beginselen van goed bejegenen”. In het
algemeen betreft dit beginselen voor het omgaan met “ingeslotenen” (in een penitentiaire
inrichting, een justitiële jeugdrichting of een forensisch psychiatrisch centrum) welke in
essentie beogen weer te geven wat de overheid naar de mening van de Raad behoort
te doen en wat deze ingeslotenen van de overheid mogen verwachten.78 Gelet op de
adviesvraag aan de Raad om de belangen van de (ex-)justitiabele op verantwoorde wijze
mee te wegen acht hij in het kader van BIJ met name de volgende beginselen van goed
bejegenen ofwel uitgangspunten van belang:
-    Het beginsel van “perspectief, resocialisatie en nazorg”: dit impliceert dat de activiteiten
     van de overheid in principe (mede) gericht dienen te zijn op een goede terugkeer van de
     (ex-)justitiabele in de samenleving. Omdat de doelstelling ‘het voorkomen van verstoring
     van de openbare orde en veiligheid’ haaks kan staan op de ’resocialisatiedoelstelling’,
     althans als zodanig door de (ex-)justitiabele kan worden ervaren (zie paragraaf 2.7),
     kan dit beginsel onder druk komen te staan;
-    Het beginsel van “minimale beperkingen”: bij beleid en regelgeving dient men zich er
     steeds van te vergewissen dat eventuele beperkingen onvermijdelijk zijn. Wat BIJ betreft
     is gelet op dit beginsel vooral de naleving van de geldende regelgeving ter bescherming
     van de persoonlijke levenssfeer (privacy) relevant.
De uitgangspunten dienen als richtinggevend vertrekpunt en algemeen denkkader voor
het advies. De verschillende uitgangspunten kunnen in de praktijk echter botsen en, zoals
gezegd, onder druk komen te staan. Hierop wordt hierna teruggekomen.
3.3 De belangrijkste knelpunten in het licht van deze uitgangspunten
In hoofdstuk 2 is de opzet en de praktijk van de informatie-uitwisseling in het kader van
BIJ geschetst. In de gesprekken met diverse bij de uitvoering van BIJ betrokken personen
is de Raad gebleken dat deze in het algemeen positief zijn over BIJ en dat zij de indruk
   78   Zie RSJ 2010.
      Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                             39
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>hebben dat BIJ ook in het belang van de (ex-)justitiabele is of kan zijn. Toch zijn er, ook in
de evaluatie van de pilots BIJ, belangrijke knelpunten naar voren gekomen die, gelet op de
hiervoor genoemde uitgangspunten, nadere beschouwing verdienen. In hoofdlijnen zijn de
knelpunten in drie categorieën onder te brengen doordat deze betrekking hebben op:
1. de selectie van de doelgroep;
2. een bij de opzet van BIJ achterblijvende uitvoeringspraktijk;
3. keuzes die aan BIJ ten grondslag hebben gelegen.
Ad 1. Selectie van de doelgroep:
--  De praktijk wijst uit dat er een weinig gerichte selectie plaatsvindt van personen van
    wie verwacht wordt dat ze maatschappelijke onrust kunnen veroorzaken. Enerzijds leidt
    bijna 90%79 van de meldingen niet tot een advies aan de burgemeester (en circa 95%
    niet tot een maatregel van de burgemeester); anderzijds worden vanwege de huidige
    criteria personen niet gemeld bij wie in de praktijk wel maatschappelijke onrust wordt
    verwacht (bijvoorbeeld brandstichting en onbegeleide verloven van tbs-gestelden);
--  De Raad merkt op dat in het project BIJ niet empirisch is onderbouwd dat het risico
    op verstoring van de openbare orde juist (en alleen) plaatsvindt bij de delicten en
    maatregelen die thans de grondslag vormen voor BIJ.
Door de te weinig onderbouwde selectie van de doelgroep worden onnodig veel personen
(op basis van de pilots circa 90% van de meldingen) geraakt in hun privacy. Nog los
van de inbreuk als zodanig, kan dit ook de mogelijkheden van (ex-)justitiabelen om te
resocialiseren en in positieve zin “opnieuw” te beginnen, beperken. Landelijk gezien betreft
dit een substantieel aantal personen. Vooraf werd verwacht dat BIJ op jaarbasis circa 1750
beëindigingen van detentie zou betreffen en circa 1500 verlofmachtigingen.80 Desgevraagd
schat het departement81 medio februari 2013 het aantal meldingen, samenhangend met het
niet langer melden van personen die voor artikel 312 Sr. veroordeeld zijn, lager in op circa
1.000 meldingen in verband met detentiebeëindiging, en ruim 800 meldingen in verband
met verlof detentie, pij of tbs. De Raad vindt de ramingen voor verlof aan de lage kant
en kan deze niet plaatsen, alleen al gelet op het jaarlijks aantal verlofbewegingen tbs (zie
tabellen B.3.1 en B.3.2 en eerdere opmerkingen daarover in paragraaf 2.3.5).
Ad 2. Een bij de opzet van BIJ achterblijvende uitvoeringspraktijk:
2 a. met betrekking tot het aanleveren van informatie (JustID, KLPD):
--    Het blijkt dat verloven van justitiabelen vaak laat aan gemeenten worden gemeld
      waardoor gemandateerden weinig tijd hebben om risico’s in te schatten, hetgeen in de
      praktijk relatief vaak leidt tot het zekerheidshalve inzetten van politietoezicht;
--    Opvallend is dat met name meldingen vanuit de forensisch psychiatrische centra niet
      goed van de grond komen, terwijl juist bij de terugkeer van tbs-gestelden relatief vaak
      een risico op verstoring van de openbare orde wordt ingeschat.
   79  Opvallend zijn de relatief grote verschillen tussen de doelgroepen: gemiddeld 11% van de meldingen over terugkerende gedetineerden leidt tot
       een advies aan de burgemeester, terwijl dit bij pij-ers (2%) beduidend lager en bij tbs-gestelden (27%) juist beduidend hoger ligt (zie paragraaf
       2.2.3). Vooralsnog moet het aandeel adviezen bij tbs-meldingen echter nog met enig voorbehoud worden geïnterpreteerd omdat het aantal tbs-
       meldingen in deze pilot erg beperkt was (11 gevallen).
   80  Kamerstukken II 2008-2009, 29 452, nr. 116, p. 2.
   81  Het ministerie van Veiligheid en Justitie schat medio februari 2013 de volgende landelijke aantallen op jaarbasis in: beëindigingen detentie
       (987), verlof detentie(370), verlof pij-ers (327) en verlof tbs-gestelden (121). Eerdere ramingen waren: beëindigingen detentie (1.066), verlof
       detentie (1.033), verlof pij (535) en verlof tbs (120). Het departement verwacht overigens dat de geconstateerde afwijking in raming en realisa-
       tie de komende maanden kleiner zal worden.
      Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                                           40
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>Verlofmeldingen vinden vaak pas laat plaats. In die gevallen ontstaat een reëel risico
dat vanwege tijdgebrek onnodig zware middelen worden ingezet, die niet alleen de
rechtspositie van de (ex-)justitiabele raken maar ook (vanwege mogelijke stigmatisering) de
resocialisatie van betrokkene kunnen belemmeren.
Wanneer meldingen niet in de aangewezen gevallen plaatsvinden, is de kans verder groot
dat noodzakelijke maatregelen om verstoring van de openbare orde te voorkomen in
die gevallen achterwege blijven, waardoor er maatschappelijke onrust optreedt. Dit leidt
tot onnodig negatieve maatschappelijke beeldvorming over zowel het optreden van de
overheid richting (ex-)justitiabelen alsook over de vele (ex-)justitiabelen die wel op een
goede manier terugkeren in de samenleving. Incidenten kunnen wat dat betreft een sterke
negatieve uitstraling hebben. Tijdige en accurate meldingen zijn om die reden van belang
voor het welslagen van (de doelstellingen van) BIJ.
2b. wat betreft de (lokale) uitvoeringspraktijk:
--  Uit de evaluatie blijkt dat het in de praktijk lastig wordt gevonden om het risico van
    maatschappelijke onrust los te zien van het risico op recidive. Burgemeesters komen
    daardoor soms in de oneigenlijke positie zich verantwoordelijk te voelen voor het
    voorkomen van recidive;
--  BIJ-gegevens worden ruimer met ketenpartners gedeeld dan in de regeling werd
    beoogd. BIJ en nazorg zijn in een aantal gemeenten geïntegreerd en lopen in een groter
    aantal gemeenten in de uitvoering door elkaar;
--  Onduidelijk is of de (ex-)justitiabelen weten dat en welke informatie over hen aan
    de burgemeester wordt verstrekt. Van de mogelijkheid een verzoek in te dienen
    tot kennisneming of aanpassing van de over hem verwerkte gegevens kan de (ex-)
    justitiabele alleen gebruik maken als hij zich realiseert dat er informatie over hem wordt
    gedeeld;
--  Er zijn relatief grote verschillen in de lokale uitvoeringspraktijk wat de samenstelling van
    overleggremia en aanpak betreft;
--  Uit de evaluatie van de pilot+ blijkt dat gegevens over (ex-)justitiabelen onvoldoende
    worden afgeschermd voor anderen dan gemandateerden en burgemeesters, dat het
    toezicht op correcte gegevensverwerking veelal ontbreekt en dat bewaartermijnen vaak
    niet worden nageleefd.
Het is evident dat in de huidige uitvoeringspraktijk de rechtspositie van (ex-)justitiabelen
wordt geraakt. Voor zover in te ruime mate informatie over de betreffende (ex-)justitiabele
wordt gedeeld, ontstaat een risico op onnodige stigmatisering waardoor een goede
terugkeer van een (ex-)justitiabele naar de samenleving juist kan worden belemmerd. De
discretionaire beslissingsruimte die er op lokaal niveau is, kan daarnaast de rechtszekerheid
en –gelijkheid van de (ex-)justitiabelen raken.82
   82  Er zijn bijvoorbeeld verschillen wat betreft het aantal en het soort informatiebronnen dat gemeenten gebruiken om BIJ-informatie te verrij-
       ken, verschillen in de manier waarop gemandateerden informatie van de lokale ketenpartners proberen te ontsluiten en verschillen in de wijze
       waarop gemandateerden een risico op verstoring van de openbare orde inschatten. Sommige gemandateerden doen dit op grond van een
       gestructureerd model (stoplichtmodel); in andere gemeenten wordt niet volgens een vooraf gestructureerd model gewerkt.
      Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                                            41
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>Ad 3. Ten aanzien van de keuzes die aan BIJ ten grondslag hebben gelegen:
--      Het is, mede samenhangend met het diffuse karakter van deze begrippen, lastig
        vooraf in te schatten of er een risico bestaat op maatschappelijke onrust of verstoring
        van de openbare orde en veiligheid. In het project BIJ is er tot dusverre niet voor
        gekozen deze begrippen nader te preciseren, hoewel de in de praktijk voorkomende
        versluiering met het recidiverisico hier wel aanleiding toe geeft;
--      De keuze om de selectie te baseren op (bepaalde) delictcategorieën is tot dusverre
        niet empirisch onderbouwd en blijkt in de praktijk niet selectief genoeg (zie ad 1);
--      Gelet op de keuze om de gemeenten op vrijwillige basis te laten bepalen of BIJ-zaken
        aan hen gemeld moeten worden, bestaat er landelijk gezien een risico van ongelijke
        behandeling dan wel een risico van “shoppende (ex-)justitiabelen” (waarin men
        uitwisselt welke gemeente deelneemt aan BIJ of –in verband met eerdergenoemde
        verschillen in de uitvoeringspraktijk- daarbij een meer of minder soepele houding
        betracht);
--      Bij de evaluatie van de pilots is tot dusverre geen aandacht besteed aan de
        consequenties van BIJ voor (ex-)justitiabelen. Hierdoor is hierover weinig bekend
        terwijl in het kader van BIJ volgens deze evaluaties wél vergaande maatregelen zoals
        politietoezicht, gebiedsverboden en (aanzetten tot) verhuizen zijn ingezet;
--      Er is voor gekozen de burgemeester te informeren zonder diens bevoegdheden aan
        te passen. Een deel van de burgemeesters geeft echter aan tegen de grenzen van
        hun bevoegdheden aan te lopen wanneer (ex-)justitiabelen niet vrijwillig meewerken
        (bijvoorbeeld bij verhuizing naar woonruimte elders).
Sommige knelpunten duiden opnieuw op het risico van te ruime discretionaire ruimte
en interpretatieverschillen, en brengen daarmee het risico van rechtsonzekerheid en
-ongelijkheid voor een (ex-)justitiabele met zich mee. Andere knelpunten raken vooral de
rechtspositie van de (ex-)justitiabele of diens mogelijkheden tot resocialisatie. Tot dusverre
is in de evaluatie van de pilots BIJ nog geen aandacht geweest voor de consequenties die
dat met zich meebrengt voor (ex-)justitiabelen. Het laatstgenoemde knelpunt raakt de
effectiviteit van BIJ en daarmee het draagvlak voor dit project als geheel.
3.4 Visie Raad
De Raad heeft uitvoerig gediscussieerd over de dilemma’s die zich bij BIJ voordoen en de
naar aanleiding daarvan te kiezen oplossingsrichtingen.
Hij overweegt daarbij het volgende:
1. In verband met de handhaving van de openbare orde en veiligheid en het voorkomen
     van maatschappelijke onrust kan het noodzakelijk en gerechtvaardigd zijn dat
     overheidsorganen informatie over een (ex-)justitiabele delen en daarmee de privacy
     schenden bij diens terugkeer naar de maatschappij. Het risico op verstoring van de
     openbare orde (een algemeen belang) moet in dat geval van een hogere orde worden
     geacht dan het (individuele) belang van de (ex-)justitiabele. In die gevallen moet het
     als gerechtvaardigd worden beschouwd dat informatie wordt uitgewisseld om tot een
     inschatting te komen of er mogelijk sprake zal zijn van een verstoring van de openbare
     orde;
      Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                             42
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>2. Een zorgvuldige uitvoering van BIJ vraagt er om het aantal gevallen waarin deze
   meldingen plaatsvinden te beperken tot een zo klein mogelijke groep of, anders gezegd,
   BIJ zo selectief mogelijk te richten op de categorie (ex-)justitiabelen die bij terugkeer
   potentieel een risico vormen voor een verstoring van de openbare orde en veiligheid;
3. De huidige selectiecriteria voldoen in onvoldoende mate aan voorgaand criterium.
   De volgens artikel 8 van het EVRM vereiste maatschappelijke noodzaak (pressing
   social need) en proportionaliteit zijn bij BIJ nadrukkelijk in het geding doordat de
   huidige praktijk laat zien dat circa 90% van de meldingen níet tot een advies van de
   gemandateerde aan de burgemeester heeft geleid (terwijl tegelijkertijd zaken worden
   gemist). Terzijde merkt de Raad op dat dit vanuit doelmatigheidsoverwegingen evenmin
   wenselijk lijkt;
4. Een verdere (en voortdurende) verbetering van de selectie van de te melden zaken heeft
   daarmee de allerhoogste prioriteit. Op de vraag hoe dit te realiseren, doet de Raad aan
   het eind van deze paragraaf enige suggesties;
5. Ook als BIJ selectiever is gericht op de doelgroep waar het om gaat, is het van belang
   over de betreffende personen zo min mogelijk informatie uit te wisselen die onder de
   privacywetgeving valt: zo strikt mogelijk en alléén op basis van ‘need to know’ gericht
   op de inschatting van het risico voor verstoring van de openbare orde en veiligheid. De
   inschatting of er mogelijk sprake is van een risico op verstoring van de openbare orde
   en veiligheid dient zoveel mogelijk te worden beperkt tot de kleine kring van direct en
   reeds betrokken partijen (gemandateerden, politie en burgemeester). Wanneer deze
   beperkte kring vervolgens nog over onvoldoende informatie beschikt, dient dit eerst te
   worden nagegaan bij partijen die reeds bekend zijn met het strafrechtelijk verleden van
   betrokkene (met name OM en eventueel de reclassering) en pas daarna in ruimere kring
   (bijvoorbeeld de gemeentelijke nazorgcoördinator) en –indien dat echt niet anders kan-
   bij maatschappelijke organisaties als een woningbouwcoöperatie;
6. De in de evaluatie van de pilots beschreven huidige uitvoeringspraktijk voldoet niet
   aan voorgaand criterium. Ook gelet op de (in verband met de in de) privacywetgeving
   (vereiste doelbinding), is daarom een betere handhaving van de bij BIJ afgesproken
   opzet en aansluitvoorwaarden noodzakelijk;
7. De zich in de praktijk voordoende combinatie (soms zelfs integratie) van BIJ en nazorg
   raakt in een aantal gevallen onnodig de privacy van (ex-)justitiabelen en kan leiden
   tot onnodige stigmatisering van betrokkene. Hoewel BIJ en nazorg in de tijd gezien
   ongeveer tegelijkertijd binnen gemeenten plaatsvinden en het vanuit dat oogpunt gezien
   logisch kan lijken deze samen te voegen, dienen zij verschillende doelen en moeten
   de informatiestromen die er aan ten grondslag liggen om die reden organisatorisch
   gescheiden blijven;
8. Een deel van de burgemeesters geeft aan tegen de grenzen van hun bevoegdheden
   aan te lopen wanneer (ex-)justitiabelen niet vrijwillig meewerken (bijvoorbeeld bij
   verhuizing naar woonruimte elders). Dit kan de effectiviteit van en het draagvlak
   voor BIJ negatief beïnvloeden. Mede in dit licht gezien verdient het overweging om de
   (noodzaak en aard van de) te nemen maatregelen systematisch aan de orde te stellen
   in het driehoeksoverleg burgemeester- OM- politie. Daarbij kunnen gezamenlijk maar
   vanuit ieders eigen verantwoordelijkheid passende maatregelen worden getroffen. In
    Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                           43
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>    daartoe aanleiding gevende gevallen blijft daarnaast tijdige afstemming nodig met
    de coördinator nazorg, om te voorkomen dat in het kader van het nazorgtraject een
    onvoldoende adequate of zelfs contraproductieve aanpak wordt gekozen;
9. De vrijwillige deelname van gemeenten aan BIJ kan de effectiviteit van het project
    BIJ aantasten alsook de rechtszekerheid en –gelijkheid van (ex-)justitiabelen. Het
    zou daarom beter zijn niet afhankelijk te zijn van de bereidheid van gemeenten
    deel te nemen aan BIJ. Bij landelijke invoering van BIJ zou ervoor gekozen moeten
    worden iedere gemeente te informeren over de terugkeer van (ex-)justitiabelen uit de
    doelgroep. In samenwerking met de VNG kan het ministerie van Veiligheid en Justitie er
    verder op aandringen modellen voor de aanpak te ontwikkelen en te gebruiken op basis
    van best practices;
10. (Ex-)justitiabelen over wie in het kader van BIJ informatie wordt uitgewisseld, moeten
    explicieter dan tot dusverre worden geïnformeerd over het feit dat deze informatie-
    uitwisseling (met name in het concrete geval dat dit daadwerkelijk plaatsvindt);
11. Omdat de informatiestroom vanuit de forensisch psychiatrische centra moeizaam op
    gang komt, terwijl op grond van de bevindingen uit de pilot+ vooralsnog naar voren
    komt dat juist bij tbs-gestelden relatief vaak een risico op maatschappelijke onrust
    wordt verwacht, is een groter draagvlak voor BIJ met name in deze sector van belang.
    Dat kan door het inzicht in specifieke knelpunten in deze sector te vergroten en waar
    mogelijk weg te nemen. Het is raadzaam daarbij in ieder geval aandacht te besteden
    aan de aard van de te verstrekken gegevens (strafrechtelijk) en aan de vraag wat
    gemandateerden en vertegenwoordigers van forensisch psychiatrische centra vervolgens
    over en weer kunnen verwachten wat de informatie-uitwisseling betreft.
De Raad realiseert zich dat met het voorgaande niet alle knelpunten zijn opgelost. Een
belangrijke aparte kwestie betreft de discussie of de bevoegdheden van de burgemeester
toereikend zijn, met name in het geval een (ex-)justitiabele niet op vrijwillige basis
wil meewerken aan voorgestelde maatregelen (zoals verhuizen). De Raad neemt deze
discussie, mede omdat dit buiten de reikwijdte van de adviesvraag valt, voor kennisgeving
aan en heeft geen oordeel over de noodzaak of wenselijkheid de bevoegdheden van de
burgemeester uit te breiden. Dat neemt niet weg dat hij zich realiseert dat dit bij de verdere
ontwikkeling van BIJ een belangrijk aandachtspunt is (zie punt 10 hieraan voorafgaand).
Zoals gezegd heeft het verbeteren van de selectie van doelgroep van BIJ de grootste
prioriteit. De Raad doet daartoe tot slot nog de volgende suggesties:
1. Verricht empirisch onderzoek naar kenmerken van zaken die tot maatschappelijke
    onrust of verstoring van de openbare orde hebben geleid en leid hieruit voorspellende
    factoren af. Bezie de mogelijkheden om op grond daarvan een risicotaxatie-instrument
    te ontwikkelen. Kijk bij die kenmerken overigens niet alleen naar (de omschrijving van)
    het delict waarvoor de persoon veroordeeld is, maar ook naar kenmerken van de daders
    en van de omgeving waarnaar de dader terugkeert.83 Zaken met dergelijke kenmerken
    kunnen worden gemeld aan de gemeenten;
   83  Ook het (in de ogen van de buurt) opleggen van een ‘lichte straf’ zoals een taakstraf in combinatie met een voorwaardelijke celstraf kan tot
       maatschappelijke onrust leiden. Zie bijvoorbeeld ook http://www.telegraaf.nl/binnenland/21270913/__Buurt_opent_jacht_op_pedofiel__.html
      Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                                          44
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>2. Signaleer in het strafrechtelijk proces: bekijk standaard in het strafproces of er
   aanleiding is te veronderstellen dat de terugkeer van betrokkene naar de samenleving
   tot maatschappelijke onrust of verstoring van de openbare orde en veiligheid zou
   kunnen leiden. Die gevallen zouden van een code kunnen worden voorzien (vergelijkbaar
   met de thans bij het OM gangbare executie-indicator) en die gevallen worden te zijner
   tijd ter verdere beoordeling gemeld aan de gemeenten. Door te bevorderen dat in
   dergelijke gevallen bijzondere voorwaarden aan de justitiabele worden opgelegd (bij
   vonnis of in het kader van de voorwaardelijke invrijheidstelling), kan in deze variant
   tevens een meer dwingend kader ontstaan voor noodzakelijk geachte interventies (zie
   discussie over bevoegdheden burgemeesters);
3. Beperk hoe dan ook de huidige informatiestroom (omdat deze in 90% van de gevallen
   niet op zijn plaats lijkt). Onderzoek daartoe het eerdere voorstel van de G4 om BIJ te
   richten op daders van ernstige zedenmisdrijven en specifiek geïndiceerde gevallen.
    Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                           45
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                       46
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>4. Conclusies en aanbevelingen
4.1 Conclusies
De Raad is gevraagd het departement te adviseren over BIJ om, bij een maximaal effect
op het voorkomen van verstoringen van openbare orde en veiligheid, de belangen van
(ex-)justitiabelen mee te wegen. De Raad constateert ten eerste dat de professionals in
de uitvoeringspraktijk met wie hij heeft gesproken, overwegend positief zijn over BIJ en
dat zij de indruk hebben dat BIJ ook in het belang van de (ex-)justitiabele is of kan zijn.
Tegelijkertijd zijn in de gesprekken en de evaluaties van de pilots BIJ ook belangrijke
knelpunten naar voren gekomen, die kunnen worden samengevat tot de volgende drie
categorieën:
1. Een onvoldoende gerichte selectie van de doelgroep;
2. Een bij de opzet van BIJ achterblijvende uitvoeringspraktijk, zowel wat de meldingen
    betreft (vanuit JustID en KLPD) als in de lokale uitvoeringspraktijk;
3. Bepaalde keuzes die aan BIJ ten grondslag hebben gelegen en die de effectiviteit
    beïnvloeden, zoals de vrijwillige deelname van gemeenten en het feit dat tot dusverre
    in de onderzoeken geen aandacht is besteed aan de consequenties van BIJ voor (ex-)
    justitiabelen.
Samenvattend en beeldend uitgedrukt: in zijn huidige aanpak lijkt BIJ teveel op ‘schieten
met hagel’ waardoor enerzijds onnodig veel (ex-)justitiabelen worden geraakt en
tegelijkertijd het doel kan worden gemist. De Raad concludeert op grond van de genoemde
(in paragraaf 3.4 verder toegelichte) knelpunten dat verbeteringen in beleid, regelgeving en
uitvoering wenselijk en mogelijk zijn.
4.2 Aanbevelingen
1. Richt de selectie van de te melden zaken beter op de doelgroep. De Raad stelt daartoe
    voor om:
    --   empirisch onderzoek te verrichten naar factoren die het risico op verstoring van
         de openbare orde kunnen voorspellen (risicotaxatie op grond van zowel dader- als
         omgevingskenmerken);
    --   tijdens het strafproces te signaleren of dit een zaak betreft waarbij, bij terugkeer van
         betrokkene naar de maatschappij, mogelijk sprake is van een risico op verstoring van
         de openbare orde en veiligheid (vergelijkbaar met de huidige bij het OM gangbare
         “executie-indicator”);
    --   de huidige selectie te beperken, en daarbij het eerdere voorstel van de G4 te
         betrekken dit te beperken tot daders van ernstige zedendelicten en specifiek
         geïndiceerde gevallen.
2. Handhaaf de bij BIJ afgesproken opzet en aansluitvoorwaarden in de uitvoeringspraktijk.
    Behalve het zorgvuldiger afschermen van gegevens voor anderen dan de direct
    betrokken functionarissen, betreft dit onder meer beter toezicht op correcte
    gegevensverwerking en –bewaring en situaties waarin BIJ en nazorg thans
    organisatorisch onvoldoende worden gescheiden;
3. Laat bij landelijke invoering van BIJ het principe los dat gemeenten zelf bepalen of zij
    worden geïnformeerd over de terugkeer van een (ex-)justitiabele naar de maatschappij;
      Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                             47
</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 48 ======================================================================

<pre>4. Ontwikkel met het oog op een lerende praktijk bij het omgaan met risico’s van
   verstoringen van de openbare orde en veiligheid, in samenwerking met de VNG modellen
   voor een effectieve aanpak (op basis van best practices);
5. Informeer (ex-)justitiabelen over wie in het kader van BIJ informatie wordt
   uitgewisseld, in het concrete geval dat deze informatie-uitwisseling plaatsvindt en over
   de mogelijkheid om een verzoek te doen tot verbetering van de over hen verwerkte
   justitiële gegevens;
6. Besteed in vervolgonderzoek expliciet aandacht aan de consequenties van BIJ voor (ex-)
   justitiabelen en monitor deze;
7. Vergroot de deelname van forensisch psychiatrische centra aan BIJ. Besteed daartoe,
   onder meer in de Nota van toelichting op het Besluit justitiële en strafvorderlijke
   gegevens, aandacht aan de vraag welke informatie gemandateerden en forensische
   psychiatrische centra (gelet op het medisch beroepsgeheim) wel en niet mogen
   verstrekken, zodat zij beter weten wat zij van elkaar kunnen en mogen verwachten.
    Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                           48
</pre>

====================================================================== Einde pagina 48 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 49 ======================================================================

<pre>Bronvermelding
CBP 2010
College Bescherming Persoonsgegevens, Advies inzake het Besluit houdende wijziging van
het Besluit justitiële en strafvorderlijke gegevens, Den Haag: 25 oktober 2010
DJI 2012a
Dienst Justitiële Inrichtingen, Ministerie van Veiligheid en Justitie, Gevangeniswezen in getal
2007-2011, Den Haag: mei 2012
DJI 2012b
Dienst Justitiële Inrichtingen, Ministerie van Veiligheid en Justitie, Forensische zorg in getal
2007-2011, Den Haag: mei 2012
DJI 2012c
Dienst Justitiële Inrichtingen, Ministerie van Veiligheid en Justitie, JJI in getal 2007-2011,
Den Haag: mei 2012
DSP 2007
DSP-groep, Wei Ji en de menselijke maat; onderzoek Maatschappelijke Onrust, Amsterdam:
augustus 2007
ESF Learning Network 2012
ESF Ex-offender Community of Practice, The Berlin Declaration on the reintegration of
offenders and ex-offenders, Berlijn: juni 2012
McCrudden 2008
C. McCrudden, Human Dignity and Judicial Interpretation of Human Rights, The European
Journal of International Law Vol. 19 (2008), afl. 4, p. 655-724
Ministerie van Veiligheid en Justitie 2011a
Ministerie van Veiligheid en Justitie, Convenant Bestuurlijke Informatie Justitiabelen, Den
Haag: 29 juli 2011
Ministerie van Veiligheid en Justitie 2011b
Ministerie van Veiligheid en Justitie, Project Bestuurlijke Informatie Justitiabelen, Document
18 van het handboek, Referentiefunctiebeschrijving van gemandateerde personen in het
kader van BIJ, Den Haag: 23 september 2011
NGB 2010
Nederlands Genootschap van Burgemeesters, Zakboek Openbare Orde en Veiligheid, Den
Haag: 2010
Regioplan 2012
Regioplan Beleidsonderzoek, Doelbereik van de pilot BIJ, Amsterdam: juni 2012
     Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                            49
</pre>

====================================================================== Einde pagina 49 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 50 ======================================================================

<pre>Regioplan 2010
Regioplan beleidsonderzoek, Evaluatie pilot BIVGEG, Amsterdam: maart 2010
VNG 2010
Vereniging van Nederlandse Gemeenten, 9 december 2010, kenmerk BABV/U201002538
VNG 2009
Vereniging van Nederlandse Gemeenten, Handreiking bij samenwerkingsmodel Nazorg
volwassen ex-gedetineerde burgers, Den Haag: 2009
Buruma 2002
Y. Buruma, Veiligheid en privacy, Delikt & Delinkwent 32(2002), afl. 4, p. 329-339
RSJ 2010
Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming, Goed bejegenen, beginselen voor
het omgaan met ingeslotenen, Den Haag: versie 2010
Kamerstukken II, 2006-2007, 29 452, nr. 60
Kamerstukken II, 2007-2008, 31 200 VI, nr. 28
Kamerstukken II, 2008-2009, 29 452, nr. 116
Kamerstukken II, 2008-2009, 31 700 VI, nr. 72
Kamerstukken II, 2009-2010, 29 452, nr. 131
Wet- en regelgeving
Aanwijzing Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens, Staatscourant 2012, nr. 21654, 25
oktober 2012
Besluit van 21 juni 2011, houdende wijziging van het Besluit justitiële gegevens in verband
met onder meer het verstrekken van justitiële gegevens aan de burgemeester bij de
terugkeer van ex-gedetineerden en het versterken van de screening in de taxibranche,
Staatsblad 2011, 314
Regeling van de Minister van Justitie houdende vaststelling van de regels aangaande het
tijdelijk verlaten van de inrichting bij wijze van verlof of strafonderbreking (Regeling tijdelijk
verlaten van de inrichting), Staatscourant 1998, 247
     Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                            50
</pre>

====================================================================== Einde pagina 50 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 51 ======================================================================

<pre>Bijlage 1a
Lijst met delicten die de grondslag waren voor pilot BIVGEG
 Artikel          Strafbaar feit                           Maximale strafmaat in jaren                    Maat van
                                                                                                          zwaarte van het
                                                                                                          misdrijf
 141, lid 2       Openlijk geweld                          6, 9 of 12 bij lichamelijk                     “Lid 2 en 3” en
 en 3                                                      letsel of dood                                 “veroordelingsduur
                                                                                                          ≥ 1 jaar”
 240b             Verspreiding kinderpornografie           4 c.q. 6*                                      Gehele artikel
 242              Verkrachting                             12                                             Gehele artikel
 243              Gemeenschap met                          8*                                             Gehele artikel
                  wilsonbekwame
 244              Gemeenschap met persoon                  12                                             Gehele artikel
                  onder 12 jaar
 245              Gemeenschap met persoon                  8*                                             Gehele artikel
                  onder 16 jaar
 246              Aanranding eerbaarheid                   8*                                             Gehele artikel
 247              Ontucht wilsonbekwame                    6*                                             Gehele artikel
 248              (verzwaring)                             *12 resp. 15 bij zwaar lichamelijk             Gehele artikel
                                                           letsel of dood
 249              Ontucht met misbruik van gezag           6                                              Gehele artikel
 250a             Strafbare exploitatie/                   6                                              Gehele artikel
                  mensenhandel
 251              (bijkomend op 250a)                      “ontzetting”                                   Gehele artikel
 252, lid 2       Bedwelmende drank met                    6 of 9                                         Gehele artikel
 en 3             lichamelijk letsel of dood tot
                  gevolg
 282              Opzettelijke vrijheidsberoving           8 (12 bij dood)                                Gehele artikel
 282a             Gijzeling                                15 (levenslang bij dood)                       Gehele artikel
 282b             Terroristisch oogmerk                    Levenslang c.q. 30                             Gehele artikel
 287              Doodslag                                 15                                             Gehele artikel
 288              Doodslag met ander strafbaar             Levenslang c.q. 30                             Gehele artikel
                  feit
 288a             Terroristisch oogmerk                    Levenslang c.q. 30                             Gehele artikel
 289              Moord                                    Levenslang c.q. 30                             Gehele artikel
 302              Zware mishandeling                       8 (10 bij dood)                                Veroordelingsduur
                                                                                                          ≥ 1 jaar
 303              Zware mishandeling met                   12 (15 bij dood)                               Veroordelingsduur
                  voorbedachte rade                                                                       ≥ 1 jaar
 312              Diefstal met geweld                      9 c.q. 12                                      Veroordelingsduur
                                                                                                          ≥ 1 jaar
Bron: Regioplan 2010, p. 47-48
       Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                              51
</pre>

====================================================================== Einde pagina 51 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 52 ======================================================================

<pre>Bijlage 1b
Lijst met delicten die thans de grondslag vormen voor BIJ (pilot+)
 Artikel                                          Strafbaar feit                         Maat van zwaarte van
                                                                                         het misdrijf
 141, lid 2                                       Openlijk geweld                        veroordelingsduur ≥ 1 jaar
 240b                                             Verspreiding kinderpornografie:        gehele artikel
 242                                              Verkrachting                           gehele artikel
 243                                              Gemeenschap met wilsonbekwame          gehele artikel
 244                                              Gemeenschap met persoon onder          gehele artikel
                                                  12 jaar
 245                                              Gemeenschap met persoon onder          gehele artikel
                                                  16 jaar
 246                                              Aanranding eerbaarheid                 gehele artikel
 247                                              Ontucht wilsonbekwame                  gehele artikel
 248 en 248a                                      (verzwaring)                           gehele artikel
 249                                              Ontucht met misbruik van gezag         gehele artikel
 250                                              Teweegbrengen/ bevorderen              gehele artikel
                                                  ontucht
 250a vervallen per 1-1-2005                      Strafbare exploitatie /                gehele artikel
 Naar 273f Wel “oude” gevallen mensenhandel
 252, lid 2 en 3                                  Bedwelmende drank met lichamelijk gehele artikel
                                                  letsel of dood tot gevolg
 273a vervallen per 1-9-2006                      Mensenhandel                           gehele artikel
 naar 273f Wel ‘oude’ gevallen
 273f                                             Mensenhandel                           gehele artikel
 282                                              Opzettelijke vrijheidsberoving         gehele artikel
 282a                                             Gijzeling                              gehele artikel
 282b                                             Terroristisch oogmerk:                 gehele artikel
 287                                              Doodslag                               gehele artikel
 288                                              Doodslag met ander strafbaar feit      gehele artikel
 288a                                             Terroristisch oogmerk:                 gehele artikel
 289                                              Moord                                  gehele artikel
 302                                              Zware mishandeling                     Veroordelingsduur ≥ 1 jaar
 303                                              Zware mishandeling voorbedachten       Veroordelingsduur ≥ 1 jaar
                                                  rade
Bron: Bijlage A bij het Convenant Bestuurlijke Informatie Justitiabelen, p.4
       Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                                             52
</pre>

====================================================================== Einde pagina 52 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 53 ======================================================================

<pre>Bijlage 2
Lijst met geïnterviewde personen
-  Mevrouw A. Bengel, beleidsmedewerker en landelijke portefeuillehouder BIJ,
   Reclassering Nederland
-  De heer F.T.J.M. Backhuijs, burgemeester gemeente Nieuwegein
-  Mevrouw L. van den Berk, reclasseringswerker toezicht en tbs, Reclassering Nederland
-  De heer K. Blanken, beleidsmedewerker Reclassering Leger des Heils, lid landelijke
   Klankbordgroep BIJ
-  De heer H.W. Boelens, gemandateerde en stadsmarinier, gemeente Breda
-  Mevrouw T. de Boer, gemandateerde en procescoördinator nazorg (ex-) gedetineerden,
   gemeente Alkmaar
-  Mevrouw mr. J.J.A. van Boven, zelfstandig juridisch adviseur
-  De heer mr. A.B. Commandeur, hoofd afdeling Toezicht Publiek, College Bescherming
   Persoonsgegevens
-  Mevrouw mr. D. van Duuren, beleidsmedewerker afdeling Toezicht Publiek, College
   Bescherming Persoonsgegevens
-  De heer mr. N.W. Groenhart, advocaat en zelfstandig juridisch adviseur
-  De heer drs. P.J. Gunst, zelfstandig gevestigd adviseur
-  Mevrouw M. Heeremans, burgemeester gemeente Heemstede
-  De heer prof. mr. A.C. Hendriks, juridisch adviseur en coördinator gezondheidsrecht,
   KNMG
-  De heer O. Hoes, burgemeester gemeente Maastricht
-  Mevrouw drs. R. Kasander, beleidsadviseur afdeling Kwaliteit en Verantwoording GGZ
   Nederland
-  De heer drs. H.J. van Seventer, gemandateerde en senior adviseur openbare orde en
   veiligheid gemeente Utrecht
-  Mevrouw mr. T.E. Stikker, juridisch adviseur, GGZ Nederland
    Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                           53
</pre>

====================================================================== Einde pagina 53 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 54 ======================================================================

<pre>Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                       54
</pre>

====================================================================== Einde pagina 54 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 55 ======================================================================

<pre>Bijlage 3 Verlofpraktijk van gedetineerden, tbs-gestelden en pij-ers
1. Gedetineerden84
Verlof is in de regel, maar niet altijd, bedoeld om gedetineerden voor te bereiden op de
terugkeer in de maatschappij. Er zijn drie verschillende typen verlof:
Algemeen verlof
Verlof bedoeld voor veroordeelde gedetineerden in gesloten inrichtingen, die (nog) niet voor
detentiefasering in aanmerking komen. Het verlof kan in het laatste jaar van detentie een
beperkt aantal malen (maximaal zes) worden verleend. Minimaal een derde deel van de
opgelegde straf moet zijn ondergaan. Het algemeen verlof is evenals het regimegebonden
verlof vanuit de (zeer) beperkt beveiligde inrichtingen, bedoeld om gedetineerden voor te
bereiden op de terugkeer in de maatschappij.
Incidenteel verlof
Verlof dat een gedetineerde in staat stelt om een gebeurtenis in de persoonlijke sfeer,
waarbij zijn aanwezigheid noodzakelijk is, bij te wonen.
Incidenteel verlof kan onder meer voor de volgende gevallen worden aangevraagd:
geboorte, ziekte, lichamelijke of geestelijke gesteldheid of overlijden van een relatie indien
de desbetreffende toestand of gebeurtenis door een arts respectievelijk de burgerlijke
stand is bevestigd. De directeur van de penitentiaire inrichting beslist op een verzoek om
incidenteel verlof.
Regimegebonden verlof
Verlof voor zelfmelders en gedetineerden die in het kader van detentiefasering zijn
doorgeplaatst naar een beperkt beveiligde inrichting of een zeer beperkt beveiligde
inrichting. Als onderdeel van het regime gaan gedetineerden vierwekelijks (bij een
beperkt beveiligde inrichting) of wekelijks (bij een zeer beperkt beveiligde inrichting) met
weekendverlof. Het regimegebonden verlof is bedoeld om de gedetineerde voor te bereiden
op de terugkeer in de maatschappij
2. Tbs-gestelden85
Een tbs-gestelde is een persoon die door de rechter is veroordeeld tot:
--   tbs met bevel tot verpleging of
--   tbs met voorwaarden. Een tbs met voorwaarden houdt in dat de veroordeelde zich
     aan bepaalde voorwaarden moet houden. Zo’n voorwaarde kan zijn dat hij zich laat
     behandelen in een algemeen psychiatrisch ziekenhuis of zich onderwerpt aan een
     ambulante behandeling. Deze modaliteit geeft de rechter de mogelijkheid binnen
     het kader van de tbs-maatregel af te wijken van het zwaarste middel dat hij tot zijn
     beschikking heeft: tbs met bevel tot verpleging. De reclassering begeleidt de persoon en
     ziet erop toe dat hij zich aan de voorwaarden houdt. De rechter kan anders op vordering
     van het OM de tbs met voorwaarden alsnog omzetten in tbs met bevel tot verpleging.
    84  De informatie is afkomstig van DJI en heeft betrekking op 2011 (DJI 2012a)
    85  De informatie is afkomstig van DJI (DJI 2012b)
       Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                                         55
</pre>

====================================================================== Einde pagina 55 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 56 ======================================================================

<pre>Bij tbs met voorwaarden is terugkeer naar de maatschappij niet aan de orde omdat ze er
in zekere zin niet ‘uit’ zijn geweest (behoudens degenen die opgenomen zijn geweest in
een algemeen psychiatrisch ziekenhuis). De terugkeer van tbs-gestelden met bevel tot
verpleging gaat heel geleidelijk, via een aantal vaste stadia, en kan van een voorwaardelijke
beëindiging leiden tot beëindiging van de tbs-maatregel. Deze stadia worden hierna
beschreven en kwantitatief geduid.
Verlofbeleid tbs-gestelden met dwangverpleging
Verlof vormt een belangrijke stap op weg naar resocialisatie; de terugkeer van de tbs-
gestelde in de samenleving. Sinds 1 januari 2008 toetst het Adviescollege Verloftoetsing
TBS, met uitzondering van incidentele verloven, alle door de forensisch psychiatrische
centra ingediende aanvragen van verlof van tbs-gestelden. Het gaat daarbij om vier soorten
van verlof:
1. (Beveiligd) begeleid verlof: in principe met een of twee begeleider(s). Met het oog op
    maatschappelijke veiligheid, begint het begeleide verlof doorgaans met een beveiligde
    fase. De beveiligde fase bestaat minimaal uit vijf verloven. Begeleid verlof is normaliter
    eendaags;
2. Onbegeleid verlof: het onbegeleide verlof kan zowel eendaags als meerdaags zijn, met
    een maximum van zes overnachtingen buiten het forensisch psychiatrisch centrum (fpc).
    Dit kan bijvoorbeeld zijn voor het volgen van een cursus of uitvoeren van werk;
3. Transmuraal verlof: bij transmuraal verlof is sprake van een meerdaags verblijf in
    de samenleving buiten de beveiligde zone van het fpc. Dit kan plaatsvinden in een
    eigen voorziening van het fpc, maar ook bij een ketenpartner in de ggz. Er vindt een
    intensieve begeleiding plaats;
4. Proefverlof: de situatie waarin de justitiabele (tbs-gestelde) met toestemming buiten
    (extramuraal) het fpc woont. Dit gebeurt als de delictgevaarlijkheid van de tbs-
    gestelde zodanig is afgenomen dat het verantwoord wordt geacht dat hij (of zij)
    buiten het fpc verblijft. Hij (of zij) moet zich houden aan de voorwaarden uit het
    proefverlofplan. De reclassering begeleidt het proefverlof, maar de betrokkene valt onder
    verantwoordelijkheid van het fpc.
Voor elke tbs-gestelde kan een machtiging verlof worden aangevraagd, met uitzondering
van bijvoorbeeld tbs-gestelden die bij een combinatievonnis (tbs & gevangenisstraf) nog
niet de voorwaardelijke invrijheidsstellingtermijn hebben bereikt. Ook aan ongewenst
verklaarde vreemdelingen wordt geen verlof verleend. Een machtiging verlof wordt verleend
voor de duur van één jaar. Een machtiging wordt bij een positieve evaluatie na de duur
van een jaar opnieuw aangevraagd. Onderstaand wordt ingegaan op het gemiddeld aantal
geregistreerde verlofmarges, gestarte verlofmarges en ingetrokken verlofmarges.
      Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                             56
</pre>

====================================================================== Einde pagina 56 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 57 ======================================================================

<pre>Tabel B 3.1 Gemiddeld aantal geregistreerde verlofmarges tbs 2007-2011 (gemiddelde van
12 maandscores)
                                                         2007        2008       2009        2010         2011
  Geregistreerde verlofmarges                               741         843         967     1.101       1.185
  w.v. begeleid verlof                                      319         364         423        449         484
  w.v. onbegeleid verlof                                    154         173         190        254         302
  w.v. transmuraal verlof                                   268         306         354        398         399
  Gestarte verlofmarges                                     463         523         657        680         748
  w.v. begeleid verlof                                      237         239         305        311         327
  w.v. onbegeleid verlof                                    114         145         172        213         227
  w.v. transmuraal verlof                                   112         139         180        156         194
Bron: DJI 2012b, tabel 3.8
Tabel B 3.2 Proefverloven tbs 2007-2011
                                                         2007       2008        2009        2010        2011
  Aantal proefverloven ultimo jaar                         93           85         76         98          120
  Gem. aantal proefverloven                                98           86         80         83          104
  Gem. duur proefverlof (dgn)                             574          864        939       1.090         760
Bron: DJI 2012b, tabel 4.2
Voorwaardelijke beëindiging is -naast proefverlof- bedoeld om een meer geleidelijke
overgang naar een einde van de tbs mogelijk te maken. De wetswijziging (Staatsblad
2007 nr. 523, inwerkingtreding op 1 januari 2008) heeft de termijn van de voorwaardelijke
beëindiging verlengd naar maximaal negen jaar. Om tbs met bevel tot verpleging
voorwaardelijk te kunnen beëindigen, is een rapport van de reclassering, waarin de te
stellen voorwaarden worden geformuleerd, noodzakelijk.
De OvJ heeft toezicht op de naleving van de gestelde voorwaarden.
Ook kan de OvJ voorwaarden wijzigen, aanvullen of opheffen. De reclassering is belast met
het toezicht op de naleving van de voorwaarden. Zij heeft de taak om problemen bij de
naleving van de voorwaarden te signaleren. De OvJ kan vervolgens alsnog een vordering
tot verpleging indienen. Een rapport van de reclassering waarin beschreven staat welke
voorwaarde(n) is/zijn overtreden is hierbij noodzakelijk.
Tabel B 3.3 Aantal gestarte voorwaardelijke beëindigingen verpleging 2007-2011
                                                         2007       2008        2009        2010        2011
  Aantal voorwaardelijke beëindigingen                     16           58         75        119          115
Bron: DJI 2012b, grafiek 4.3
Beëindigingen TBS met bevel tot verpleging
De datum waarop de tbs-maatregel stopt omdat er geen verlenging van de tbs heeft
plaatsgevonden of omdat de rechter de vordering tot verlenging afwijst of omdat de
maatregel van rechtswege vervalt.
       Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                              57
</pre>

====================================================================== Einde pagina 57 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 58 ======================================================================

<pre>Tabel B 3.4 Aantal beëindigingen tbs met dwangverpleging 2007-2011
                                                                        2007        2008       2009        2010         2011
  Aantal beëindigingen tbs met dwangverpleging                            101         97         96          109         151
Bron: DJI 2012b, grafiek 4.5
3. Jeugdigen met een pij-maatregel (plaatsing in een justitiële jeugdinrichting)
Tabel B.3.5 Uitstroom strafrechtelijk geplaatste jongeren naar verblijfstitel 2007-2011
  Verblijfstitel                                        2007        2008         2009          2010          2011
  Voorlopige hechtenis                                  1.775       1.651        1.529         1.655         1.509
  Jeugddetentie                                           677           609         560           497           417
  PIJ                                                     226           264         211           194           140
  Totaal                                               2.678       2.524        2.300         2.346         2.066
Bron: DJI 2012c, tabel 6.1
Proefverlof
De situatie waarin de jeugdige met toestemming buiten de jji woont. Dit is met name
bedoeld om gefaseerd weer deel te nemen aan de maatschappij. Het proefverlof vindt
plaats in het laatste stadium van de pij-maatregel.
Tabel B.3.6 Aantal scholings- en trainingsprogramma’s/ proefverloven 2007-2011
  Gemiddeld aantal               Aantal nieuw gestart              lopend
  2007                                         87                      297
  2008                                         84                      197
  2009                                         69                      217
  2010                                         60                      117
  2011                                         54                       78
Bron: DJI 2012c, tabel 4.3
       Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                              58
</pre>

====================================================================== Einde pagina 58 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 59 ======================================================================

<pre>Bijlage 4 Casussen reclassering
De door de reclassering aangeleverde tekst is vrijwel letterlijk weergegeven:
Casus 1
 Betrokkene werd veroordeeld in verband met ontucht met zijn minderjarige kleinkind.
 Ondanks de adviesrapportage vanuit de reclassering werd hij veroordeeld tot een
 onvoorwaardelijke gevangenisstraf zonder reclasseringstoezicht. Wel werd er tijdens
 zijn detentie een VI-rapportage opgemaakt, waarin bijzondere voorwaarden werden
 geadviseerd. Dit werd overgenomen en na detentie kreeg betrokkene naast zijn algemene
 VI-voorwaarden (geen contact met politie en justitie) ook bijzondere voorwaarden
 opgelegd (een meldingsgebod bij de reclassering en een behandelverplichting) voor de
 duur van drie maanden.
 Ten tijde van de eerste bespreking van deze casus in het BIJ-overleg, werd de
 toezichthouder ook betrokken. Zij uitte toch enige zorgen, omdat zijn dochter en kleinkind
 dicht bij betrokkene in de buurt woonden. Zij waren op de hoogte van de vrijlating van
 betrokkene. Om deze reden werd besloten om de casus te volgen in het BIJ-overleg.
 Ten tijde van het VI-toezicht kwamen geen zorgelijke signalen naar voren: er waren
 geen indicaties dat het slachtoffer contact zocht met de dader of omgekeerd. Tevens
 kwamen er vanuit de wijkagent geen signalen naar voren dat er sprake kon zijn of was
 van maatschappelijke onrust. Dit veranderde aan het einde van de toezichtperiode
 van betrokkene. Het slachtoffer had geflyerd met een foto en een tekst daaronder
 over betrokkene in de buurt en op de school van haar dochter. Daardoor ontstond
 maatschappelijke onrust. Enerzijds werd de wijkagent en het schoolmaatschappelijk
 werk ingeschakeld ten behoeve van de onrust in de buurt en op school. Anderzijds werd
 betrokkene een vrijwillig nazorgtraject aangeboden door de reclassering (op initiatief van
 het BIJ-overleg), wat hij aanvaardde en waarvoor hij zijn schriftelijke toestemming gaf
 (ook ten behoeve van het vervolg van gegevensuitwisseling met de partners uit het BIJ-
 overleg). In samenwerking met de partners werd uiteindelijk de maatschappelijke onrust
 geminimaliseerd.
 Ondanks het gegeven dat er uiteindelijk toch maatschappelijke onrust kwam, was het
 overleg met de partners zeer goed evenals de ketensamenwerking om deze onrust te
 minimaliseren.
     Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                            59
</pre>

====================================================================== Einde pagina 59 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 60 ======================================================================

<pre>Casus 2
 Tijdens het trajectberaad kwam ter sprake dat er de nodige onrust in het BIJ-overleg
 was geweest in verband met de terugkomst van mevrouw A. Betrokkene is met STP
 gegaan en gaat bij haar vader in X wonen. Zij heeft een pij-maatregel opgelegd gekregen
 vanwege kinderdoding. Betrokkene is first offender. Zij is op haar 17de voor het eerst in
 aanraking gekomen met justitie wegens dit gepleegde delict. Ze is veroordeeld wegens
 doodslag.
 Betrokkene is alleen op haar slaapkamer bevallen. Direct na de bevalling heeft ze haar
 baby om het leven gebracht en verstopt onder haar bed. De baby is om het leven
 gekomen doordat hij een sok diep achter in zijn keel had, diverse steekwonden en een
 schedelbreuk had.
 “Ik ben toezichthouder en was er niet van op de hoogte dat betrokkene werd besproken
 in het BIJ-overleg, tevens was geen collega van de reclassering uitgenodigd voor dit
 overleg. In dit BIJ-overleg was blijkbaar de nodige onrust ontstaan met betrekking op
 de terugkomst van betrokkene. De feitelijke achtergronden daarvan bleven voor mij
 onbekend; ik kreeg hier geen duidelijk antwoord op.
 Helaas was de reclassering niet betrokken bij dat BIJ-overleg. Van maatschappelijke
 onrust was namelijk totaal geen sprake. De wijkagent is door mij geïnformeerd over haar
 STP. In de buurt is betrokkene niet bekend en ook zijn de buren van destijds verhuisd.
 Eerdere verlofmomenten hebben ook geen problemen gegeven.”
 Dit voorbeeld geeft aan dat geen communicatie en het gemis aan overleg met betrokken
 partners kan leiden tot verkeerde conclusies. Gelukkig waren er vanuit de gemandateerde
 in deze casus nog geen concrete acties uitgezet richting betrokkene en/of de buurt.”
     Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming | Bestuurlijke Informatievoorziening Justitiabelen: beter richten!
                                                            60
</pre>

====================================================================== Einde pagina 60 =================================================================

<br><br>