<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>                                                                                   Parkstraat 83 Den Haag
                                                                                   Correspondentie:
                                                                                   Postbus 30137
                                                                                   2500 GC Den Haag
                                                                                   Telefoon (070) 361 93 00
                                                                                   www.rsj.nl
                                                                                   info@rsj.nl
                 Aan de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
                 Postbus 20301
                 2500 EH Den Haag
Betreft        : aanbieding advies
Contactpersoon : drs. A.J. van Bommel/drs. D.B. Kempers
Doorkiesnummer : 070 - 3619352
E-mail         : a.j.van.bommel@minvenj.nl
Datum          : 30 november 2015
Uw kenmerk     : 807850-139738-WJZ
Ons kenmerk    : RSJ/101/2633/2015/AvB/BD
Onderwerp      : conceptbesluit Terugkeer en vreemdelingenbewaring
                 Geachte heer Dijkhoff,
                 In het Besluit terugkeer en vreemdelingenbewaring worden de bepalingen uit
                 het gelijknamige wetsvoorstel (verder: het Wetsvoorstel), dat op 30 september
                 bij de Tweede Kamer aanhangig is gemaakt, uitgewerkt.
                 Over de conceptversie van het Wetsvoorstel heeft de RSJ advies uitgebracht
                 op 20 februari 2014. De RSJ constateerde in dat advies dat het voorgestelde
                 regime in de inrichting voor vreemdelingenbewaring, in weerwil van het
                 uitgangspunt deze maatregel een geheel bestuursrechtelijke grondslag te
                 geven, in overwegende mate een penitentiair karakter behoudt. Dit gaf de
                 RSJ aanleiding voor verscheidene aanbevelingen om af te wijken van de
                 penitentiaire regelgeving, op enkele waarvan in het onderhavige advies zal
                 worden teruggegrepen. Het is verhelderend en daarmee een goede zaak dat
                 de wetgever de ontvangen adviezen in de memorie van toelichting bij het
                 Wetsvoorstel in extenso heeft weergegeven en besproken. Dit maakt echter op
                 zichzelf de argumenten niet overtuigend op grond waarvan tal van adviezen,
                 die merendeels in de richting van een minder penitentiair regime wijzen, niet
                 zijn overgenomen. Omdat dit advies het uitvoeringsbesluit betreft en niet het
                 onderliggende Wetsvoorstel, is dit niet de plaats om meer over het Wetsvoorstel
                 te zeggen dan hierboven is gedaan.
                 In het advies over het Wetsvoorstel is de RSJ eveneens uitvoerig ingegaan op
                 het aspect van ‘terugkeer’ en alternatieven voor vreemdelingenbewaring. In de
                 uitwerking die hieraan in het besluit wordt gegeven, ziet de RSJ geen aanleiding
                 tot nader advies.
                 Gegeven de huidige tekst van het Wetsvoorstel ziet de RSJ in het conceptbesluit
                 op hoofdlijnen een adequate uitwerking daarvan. Op enkele onderdelen zijn
                 kanttekeningen te plaatsen of rijzen vragen. Omwille van overzichtelijkheid
                 volgen wij bij het weergeven hiervan de volgorde van het conceptbesluit.
                 Hoofdstuk 1. Begripsbepalingen
                 In artikel 1, begripsbepalingen, past een definitie van het begrip dagbesteding,
                 die aansluit bij hetgeen hierover is opgenomen in de nota van toelichting. Op
                 de bepalingen ten aanzien van de dagbesteding als zodanig wordt hieronder
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>(hoofdstuk 4 van het besluit) nader ingegaan.
Hoofdstuk 2. Beheer en toezicht
In artikel 3, lid 3 onder b wordt de term ‘(vreemdelingenrechtelijk) profiel’ gebezigd,
waar met ‘deskundigheid’ wellicht beter zou worden aangeduid waarvoor dit van belang
is.
Volgens artikel 7 lid 4 is “Onze Minister ... bevoegd vergaderingen van de commissie
van toezicht door een door hem aan te wijzen ambtenaar van zijn ministerie
te doen bijwonen”. Deze bepaling is gelijkluidend aan die in (de) penitentiaire
uitvoeringsregelingen. Zonder nadere toelichting is niet duidelijk waarom deze bepaling
in het onderhavige besluit is overgenomen.
In paragraaf 3 worden bevoegdheden, samenstelling en andere zaken met betrekking
tot de Commissie van toezicht en beklagcommissie voor het vervoer geregeld. De
wettelijke grondslag voor deze commissie wordt gelegd in het nog in tevoeren artikel
18e van de Penitentiaire beginselenwet1. Deze commissie bestrijkt niet enkel het
vervoer van vreemdelingen maar de Dienst Vervoer en Ondersteuning in zijn geheel.
Deze bepalingen in het besluit vormen geen uitwerking van het Wetsvoorstel terugkeer
en vreemdelingenbewaring maar van de Pbw. Uit oogpunt van wetssystematiek zou het
meer voor de hand liggen deze bepalingen op de nemen in de Penitentiaire maatregel
dan in het onderhavige besluit.
Hoofdstuk 3. Plaatsing en overplaatsing
In artikel 16 wordt een opsomming gegeven van omstandigheden die de directeur
kan betrekken bij plaatsing in het beheersregime. Volgens de aanhef betreft het “een
of meer” van de genoemde omstandigheden. Hieruit is te begrijpen dat één enkele
van deze omstandigheden reeds voldoende reden voor deze plaatsing kan vormen.
In het verleden vertoond gedrag kan hierbij een rol spelen maar het nemen van een
zo ingrijpende maatregel als deze zal zijn grond moeten vinden in de actuele situatie.
Om deze reden pleit de RSJ ervoor dat de onder g genoemde reden “gedocumenteerd
verleden van gedrag in andere inrichtingen” slechts wordt meegewogen in combinatie
met een van de andere. Overigens verdient een scherpere formulering als “plaatsing
in het beheersregime vindt plaats op grond van een of meer van de volgende redenen”
de voorkeur boven “betrekt bij”, waarmee open wordt gelaten dat de directeur hiervoor
ook nog andere redenen kan hebben.
In hetzelfde artikel onder d wordt gesproken over “geen of gebrekkige acceptatie van
de regelgeving of een onvoldoende coöperatieve houding”. Het gebruik van een rekbaar
begrip als ‘onvoldoende coöperatieve houding’ moet worden afgeraden aangezien dit in
de praktijk onduidelijkheid kan oproepen en aanleiding geven tot geschillen. Daar komt
bij dat dit begrip geen onderscheidende betekenis heeft nu hiermee, volgens de nota
van toelichting op dit punt (ook) wordt gedoeld op “het ... niet naleven van ... regels
en normen”.
In artikel 17 wordt een opgave gedaan van redenen waarom de vreemdeling in
een penitentiaire inrichting kan worden geplaatst. De RSJ kan zich “de noodzaak
van zwaardere beveiliging dan de inrichting kan bieden” als grond hiervoor slecht
voorstellen indien de directeur zowel beschikt over de mogelijkheid tot het toepassen
van een ordemaatregel als plaatsing in het beheersregime. Om deze reden kan deze
grond worden gemist. A fortiori zou plaatsing in de extra beveiligde inrichting voor
vreemdelingen, als een volstrekt niet passende penitentiaire omgeving, behoren te zijn
uitgesloten.
De plaatsing krachtens artikel 17 van het besluit berust op artikel 11 van het
Wetsvoorstel. De RSJ gaat ervan uit dat de vreemdeling bezwaar kan aantekenen
tegen een dergelijke plaatsing. In artikel 95 van het Wetsvoorstel wordt echter enkel
gesproken over bezwaar tegen een (over)plaatsing ex artikel 15 en wordt artikel 11
niet genoemd. Als sprake is van een omissie, zou de beroepsmogelijkheid alsnog
dienen te worden aangegeven.
1    Dit artikel maakt deel uit van de voorgestelde wijziging van de Pbw, aanhangig bij de Tweede Kamer onder nummer 33844.
                                                               2
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>Hoofdstuk 4. Regime
In artikel 22 lid 3 wordt de invulling van de dagbesteding en het voorzien in faciliteiten
daarvoor overgelaten aan de huisregels. In de toelichting op dit artikel worden
voorbeelden gegeven van mogelijke activiteiten. De genoemde activiteiten hebben in
overwegende mate het karakter van tijdpassering. Zonder het belang hiervan in twijfel te
trekken, wijst de RSJ erop dat hiermee het element van perspectief op de toekomst buiten
beeld blijft. Wil het besluit richting geven aan een zinvol verblijf in de inrichting dan kan
een verwijzing naar de betekenis hiervan voor het leven na bewaring – en na de beoogde
terugkeer – niet worden gemist. In het advies over het Wetsvoorstel zei de RSJ hierover
    Door het besteden van aandacht aan het leven van de vreemdeling na terugkeer
    draagt vreemdelingenbewaring bij aan ‘terugkeer in de samenleving’, zij het niet
    de Nederlandse samenleving. Verder is het goed om naar analogie met de nazorg
    na strafrechtelijke detentie de vijf ‘leefgebieden’ (huisvesting, inkomen, zorg,
    identiteitspapieren en schulden) te onderzoeken, die per definitie per persoon
    verschillen. Het is daarom essentieel dat per individu wordt bekeken welke combinatie
    van activiteiten tijdens bewaring en faciliteiten in het land van bestemming
    aangewezen zijn, en op welk moment en met welke intensiteit deze activiteiten worden
    aangeboden. De studie van de UvT geeft hiervoor concrete aanbevelingen, waarnaar
    hierbij wordt verwezen2.
Zowel het beginsel van ‘perspectief, resocialisatie en nazorg’ als dat van ‘minimale
beperkingen’ vragen om een toekomstgerichte invulling van de bewaring. Wat het
eerstgenoemde beginsel betreft zouden activiteiten anders dan bij strafrechtelijke
detentie niet moeten zijn gericht op resocialisatie in de zin van gedragsverandering maar
op het scheppen van kansen op een succesvol bestaan in de toekomst. Het beginsel
van minimale beperkingen wordt in de algemene toelichting op hoofdstuk 4 in verband
gebracht met bewegingsvrijheid en ‘laissez faire’ in de inrichting en daaraan wordt ook
inhoud gegeven. Het beginsel van minimale beperkingen vraagt echter meer, namelijk om
een actieve invulling van bewaring in al haar facetten, die de uit insluiting voortvloeiende
beperkingen waar mogelijk opheft.
In het licht van deze overwegingen merkt de RSJ, wellicht ten overvloede, op dat
verschillende in het Wetsvoorstel en in het besluit opgenomen normen minima zijn. Deze
mogen in de huisregels en in de uitvoeringspraktijk ruimhartig overschreden worden, waar
omstandigheden dat ook maar enigszins mogelijk maken. Wij noemen hierbij met name
het bezoek. Volgens artikel 29, lid 1 van het Wetsvoorstel kan de vreemdeling “gedurende
ten minste vier uur per week op in de huisregels vastgestelde tijden en plaatsen bezoek
ontvangen”. Nu in het besluit hierover (daarom) niets naders wordt geregeld, kan de
gestelde minimumnorm in de praktijk gemakkelijk de regel worden. Er is echter niet in
te zien waarom in een inrichting voor vreemdelingenbewaring niet gedurende de gehele
‘bedrijfstijd’ van 9 tot 5 bezoek zou kunnen worden toegelaten.
Overigens geldt in penitentiaire inrichtingen doorgaans de regel dat enkel bezoekers
worden toegelaten die de gedetineerde vooraf heeft aangemeld. Dit lijkt voor
vreemdelingenbewaring een al te strikte praktijk, al moet het voor de vreemdeling wel
mogelijk zijn om een bepaalde bezoeker te weigeren.
Hoofdstuk 5. Veiligheid en beheersbaarheid
Een belangrijk deel van het advies van de RSJ over het Wetsvoorstel behelsde zoals
gezegd bedenkingen tegen het penitentiaire karakter van het regime in inrichtingen voor
vreemdelingenbewaring. Het overnemen van de penitentiaire regelgeving doet zich op de
meest gevoelige wijze gelden op het gebied van de bevoegdheden ter bewaking van orde
en veiligheid in de in richting. Hierover luidde het advies van de RSJ:
    Begrijpelijk is dat het gedrag van sommige personen in een gemeenschap met anderen
    als bedreigend of overlastgevend ervaren kan worden. Als dit gedrag een permanent
    karakter heeft is het goed om deze personen, voor zo lang als noodzakelijk, buiten de
    groep te kunnen plaatsen. (...) Om een veilig detentieklimaat te waarborgen kan met
    de ordemaatregel worden volstaan. Alles overziend beveelt de RSJ aan het geheel aan
    regimaire mogelijkheden voor vrijheidsbeperking per onderdeel op absolute noodzaak
    te heroverwegen.
2    Kamerstukken II 2013-2014 19 637, nr. 1721, bijlage 2.
                                                            3
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>Ten aanzien van de toepassing van ordemaatregelen en disciplinaire straffen wordt in
het besluit niets naders geregeld; het Wetsvoorstel vraagt daar ook niet om. Nu zowel
het beheersregime als de disciplinaire maatregel in het Wetsvoorstel zijn gehandhaafd,
hecht de RSJ eraan het gebruik van de strafcel nog eens aan te merken als ten
enenmale niet passend in een niet-penitentiaire omgeving. Op uw ministerie wordt
nagedacht over wegen om de strafinsluiting in penitentiaire inrichtingen te beperken
wegens de onbedoelde, sterk negatieve consequenties die dit voor de betrokken
gedetineerde kan hebben. In vreemdelingenbewaring zal, zeker indien volwaardig
inhoud aan een gevarieerd dagprogramma kan worden gegeven, zelden naar het
middel van disciplinaire straffen behoeven te worden gegrepen. In het licht van deze
overwegingen is het eens te meer zaak om de strafcel in vreemdelingenbewaring
in het geheel niet in te voeren. Waar afzondering of correctie noodzakelijk is, kan
worden volstaan met insluiting in de eigen verblijfsruimte, als sluitstuk op de andere
correctionele maatregelen die het Wetsvoorstel biedt.
De introductie van de bodyscan vormt wegens het meer humane karakter hiervan een
verbetering ten opzichte van visiteren. Volgens artikel 54, lid 2 wordt de scanfoto zes
maanden lang opgeslagen. Het is de vraag of dit uit privacyoverwegingen verdedigbaar
is. De in de toelichting gegeven argumentatie waarom het tot zes maanden na het
nemen van de foto nog nodig kan zijn de scan te raadplegen overtuigt niet, nu de uit
de scan verkregen informatie – zoals ook het geval is bij de visitatie waarvoor de scan
in de plaats komt - met name op de korte termijn van waarde is.
In de nota van toelichting op dit hoofdstuk wordt gesproken over het gesloten
gezinsregime in een inrichting voor vreemdelingenbewaring als bedoeld in artikel 13,
lid 1 en hoofdstuk 5 van het Wetsvoorstel. Nu de tekst van het besluit geen enkele
bepaling over dit regime bevat, rijst de vraag of deze toelichting niet eerder thuishoort
in de memorie van toelichting op het Wetsvoorstel.
Hoogachtend,
Namens de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming,
mr. L.A.J.M. de Wit, algemeen voorzitter
                                        4
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>