<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>                                                                                                                             Parkstraat 83 Den Haag
                                                                                                                             Correspondentie:
                                                                                                                             Postbus 30137
                                                                                                                             2500 GC Den Haag
                                                                                                                             Telefoon (070) 361 93 00
                                                                                                                             www.rsj.nl
                                                                                                                             info@rsj.nl
                 Aan de Minister van Veiligheid en Justitie
                 Postbus 20301
                 2500 GC Den Haag
Afdeling       : advisering
Betreft        : aanbieding advies
Contactpersoon : G.M.B. van Aalst- van Adrichem LLM; mr. K.H. Hinders
Doorkiesnummer : 06-46840906 / 06-52872144
E-mail         : g.m.van.aalst@acvz.minvenj.nl / t.hinders@minvenj.nl
Datum          : 15 juni 2017
Ons kenmerk    : RSJ/101/2916/GvA/KHH/TvV
Onderwerp      : advies strafbaarstelling binnenbrengen van in JI’s verboden voorwerpen
                 Geachte heer Blok,
                 In uw brief van 20 april 2017 (kenmerk 2066371) heeft u de Afdeling advisering
                 van de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (hierna: de
                 Afdeling) gevraagd te adviseren over het concept wetsvoorstel strafbaarstelling
                 binnenbrengen van in justitiële inrichtingen verboden voorwerpen. Met dit
                 advies voldoet de Afdeling aan uw verzoek. Het wetsvoorstel ziet op een nieuw
                 artikel 429a Wetboek van Strafrecht (WSr) (artikel I) en een nieuw artikel 448a
                 WSr BES (artikel II).
                 Gezien de adviesbevoegdheid van de Afdeling is het advies beperkt tot artikel
                 429a WSr (artikel I) van het wetsvoorstel.
                 Achtergrond van de wetswijziging
                 In justitiële inrichtingen (JI’s) zijn bepaalde voorwerpen, waarvan het bezit
                 of gebruik de orde en de veiligheid van de inrichting in gevaar kan brengen
                 of waarmee criminele activiteiten kunnen worden voortgezet, verboden. Het
                 gaat dan niet alleen om drugs en wapens, maar ook om bijvoorbeeld mobiele
                 telefoons en andere informatiedragers. Door technologische ontwikkelingen
                 wordt het steeds eenvoudiger om deze naar binnen te brengen. In dit
                 wetsvoorstel gaat het om strafbaarstelling van het binnenbrengen van buiten
                 de inrichting niet illegale, maar binnen de inrichting wel verboden voorwerpen.
                 Opzet op het plegen van het delict is hierbij niet vereist.
                 In dit advies geeft de Afdeling haar visie op artikel 429a WSr (artikel I) van
                 het wetsvoorstel (1) en gaat zij in op het toepassingsbereik en op een aantal
                 randvoorwaarden (2). Het advies wordt afgesloten met enkele kanttekeningen
                 (3).
                 1.     Visie van de Afdeling op het wetsvoorstel
                 De Afdeling heeft kennis genomen van het onderzoek van de Inspectie
                 Veiligheid en Justitie1 naar het tegengaan van contrabande in forensisch
                 psychiatrische centra (2015) en penitentiaire inrichtingen (PI’s) (2017). Naar
                 aanleiding van deze rapporten zijn en worden organisatorische en technische
                 1    Inspectie Veiligheid en Justitie, Binnen de muren niet toegestaan. Over het tegengaan van contrabande, niet-integer gedrag
                      en voortgezet crimineel handelen tijdens detentie, Den Haag: Inspectie Veiligheid en Justitie, 2017; Inspectie Veiligheid en
                      Justitie, Contrabande in forensisch psychiatrische centra, Den Haag: Inspectie Veiligheid en Justitie, 2015.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>maatregelen doorgevoerd.2 De Afdeling erkent dat het binnensmokkelen en bezit van in
JI’s verboden voorwerpen een reëel en hardnekkig probleem is. De strafbaarstelling zoals
opgenomen in dit wetsvoorstel is onderdeel van een pakket aan beleidsmaatregelen dat
er mede op is gericht dit probleem op te lossen. Met name het op een alternatieve wijze
binnenbrengen van een legaal maar in de JI verboden voorwerp, bijvoorbeeld via de muur
of omheining van een inrichting, al dan niet met behulp van een (technisch) hulpmiddel
zoals een drone, kan op dit moment niet via het strafrecht aangepakt worden. De Afdeling
ziet de voorgestelde wetswijziging als een mogelijkheid voor het tegengaan van met
name het op deze wijze binnenbrengen van in JI’s verboden voorwerpen. Strafbaarstelling
biedt voorts de politie een (strafrechtelijke) titel om actief tegen dit gedrag op te treden
buiten het terrein van de justitiële inrichting. Camerabeelden van de inrichting kunnen
bijdragen aan het bewijzen van het strafbaar feit. Het voorstel tot strafbaarstelling van
het binnenbrengen van in de inrichting verboden voorwerpen is daarbij het sluitstuk van
beleid tot het bestrijden van de aanwezigheid van dergelijke voorwerpen. Als sluitstuk van
beleid acht de Afdeling dit wetsvoorstel legitiem.
De Afdeling adviseert derhalve in beginsel positief met betrekking tot de voorgestelde
strafbaarstelling onder 429a, eerste lid, WSr (artikel I), die ziet op het in een JI of een
afdeling daarvan binnenbrengen van voorwerpen waarvan het bezit binnen die inrichting
of afdeling verboden is. Naar het oordeel van de Afdeling is er echter aanleiding de
strafbaarstelling te beperken tot bezoekers en andere personen van buiten de inrichting
zoals leveranciers en werknemers van onderhoudsbedrijven. Voorts is van belang dat
wordt voldaan aan een aantal randvoorwaarden voor de uitvoering. In paragraaf 2 worden
deze punten nader toegelicht.
De Afdeling adviseert negatief over de in artikel 429a, tweede lid, WSr (I) voorgenomen
uitbreiding van strafbaarstelling tot het binnenbrengen van (niet verboden) voorwerpen
in strijd met de daarvoor geldende procedures zoals die zijn neergelegd in huis-
en afdelingsregels. De vraag is allereerst of het invoeren van voorwerpen in strijd
met huis- en afdelingsregels omtrent procedures zich leent voor algemene, publieke
strafbaarstelling. Huis- en afdelingsregels zijn voorts lang niet altijd kenbaar en duidelijk
genoeg om deze met strafbaarstelling, die aan de eisen van legitimiteit moet voldoen,
te sanctioneren. Dit artikel heeft volgens de Afdeling bovendien slechts een beperkte
toegevoegde waarde. In de memorie van toelichting (MvT) wordt het voorbeeld
aangehaald van het binnenbrengen van een brief waarbij een verboden voorwerp is
ingesloten. Het binnenbrengen van een verboden voorwerp is echter al strafbaar gesteld
via het eerste lid van het artikel. Het is niet wenselijk om het begrip ‘verboden voorwerp’
dusdanig op te rekken dat ook (niet verboden) voorwerpen die niet volgens de daarvoor
geldende procedures zijn binnengebracht er onder vallen.
2.     Toepassingsbereik voor personen en randvoorwaarden
De Afdeling adviseert in beginsel positief met betrekking tot de voorgestelde
strafbaarstelling onder artikel 429a, eerste lid, WSr (artikel I), mits deze wordt beperkt tot
bezoekers en andere personen van buiten. In deze paragraaf licht de Afdeling toe waarom
zij strafbaarstelling van DJI personeel en justitiabelen niet opportuun acht (a.). Daarnaast
benoemt de Afdeling randvoorwaarden die essentieel zijn voor een goede uitvoering van
de wet. Het gaat b. om de kenbaarheid van de (huis)regels, c. om de samenwerking
tussen DJI, politie en het Openbaar Ministerie voor een optimale rechtshandhaving, en d.
om de beschikbaarheid van middelen voor de rechtshandhaving.
a.     Toepassingsbereik voor personen
Uit de MvT blijkt dat de strafbaarstelling geldt voor justitiabelen die in een JI verblijven
(gedetineerden, verpleegden en jeugdigen; hierna: justitiabelen)3, het DJI personeel
en bezoekers en andere personen van buiten, zoals leveranciers en werknemers van
een onderhoudsbedrijf. De Afdeling is van mening dat de strafbaarstelling niet zou
moeten gelden voor justitiabelen en het DJI personeel. Op het personeel van JI’s is het
arbeidsrecht van toepassing en kunnen disciplinaire maatregelen worden getroffen.
2    Kamerstukken II 2015/16, 29 452, nr. 198, Brief met aanbieding Plan van aanpak inzake het tegengaan van contrabande in forensische psychi-
     atrische centra (FPC), 27 januari 2016; Kamerstukken II 2016/17, 24 587, nr. 691, Brief met beleidsreactie op rapport ‘Binnen de muren niet
     toegestaan’, 18 mei 2017.
3    Omdat de terminologie per soort inrichting verschilt, gebruikt de Afdeling de term ‘justitiabele (die in een justitiële inrichting verblijft)’’. Ook de
     wetgever maakt gebruik van deze aanduiding, zie bijvoorbeeld de Regeling vervoer van justitiabelen van 15 juli 2014.
                                                                    2
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>Voor justitiabelen gelden al mogelijkheden voor disciplinaire- en ordemaatregelen.
Naar verwachting zal voor de justitiabele een weinig afschrikwekkende werking uitgaan
van een aanvullende strafbaarstelling. De gevolgen van het binnenbrengen van niet
toegestane voorwerpen bij terugkeer van verlof kunnen al fors zijn door toepassing van
het penitentiair recht. De justitiabele kan bijvoorbeeld worden gestraft door terugplaatsing
in een strenger regime of het intrekken van vrijheden.
De Afdeling acht het niet wenselijk dat bij een strafbaarstelling voor het personeel twee
wegen voor handhaving naast elkaar bestaan, te weten het strafrecht en het disciplinair
recht. Ook juridisch is dat problematisch (una via-beginsel). Voor het personeel van een JI
zijn verschillende disciplinaire maatregelen mogelijk, in het meest vergaande geval is dat
een ontslag uit de functie. Daarnaast bestaat het risico dat de medewerkers (onbewust)
gedragingen verrichten die onder de voorgestelde strafbepalingen vallen door voorwerpen
die voor hen niet verboden zijn, maar voor de justitiabele wel, in de JI te brengen. Van
strafbaarheid zal geen sprake zijn, maar ook dat duidt er naar het oordeel van de Afdeling
op dat de strafbepaling zich niet tot medewerkers van DJI zou moeten uitstrekken.
Aanbeveling:
   -- Beperk de toepassing van het wetsvoorstel tot de bezoekers van een justitiële
         inrichting en andere personen van buiten, zoals leveranciers en werknemers van
         een onderhoudsbedrijf. Dat kan geschieden door het eerste lid van de voorgestelde
         strafbepaling te beperken op een wijze die elders in het WvSr niet ongebruikelijk is.
         De aanvang van het artikellid zou kunnen luiden: “Hij die anders dan als justitiabele
         of in de richting werkzame persoon voorwerpen binnen … “
b.     De kenbaarheid van de (huis)regels en lex certa beginsel
De Afdeling benadrukt het belang van de kenbaarheid van de (huis)regels. Omdat het
gaat om het binnenbrengen van voorwerpen die buiten de inrichting legaal zijn, is de
strafbaarheid niet af te leiden uit de aard van het verboden voorwerp. Er wordt geen norm
/ delictsomschrijving gegeven die voldoende duidelijk maakt welk gedrag precies strafbaar
is en welk niet. De burger kan zijn gedrag onvoldoende afstemmen om strafbaarheid
te vermijden. Dan bestaat strijd met het lex certa beginsel. De MvT verwijst naar de
artikelen 45 en 46 van de Penitentiaire beginselenwet (Pbw), artikel 44 Beginselenwet
verpleging terbeschikkinggestelden (Bvt), de artikelen 50 en 51 van de Beginselenwet
justitiële jeugdinrichtingen (Bjj) en de huisregels van de inrichtingen die het bezit van
bepaalde voorwerpen verbieden. De huisregels voor de verschillende JI’s en afdelingen
van JI’s worden door de directeuren van de JI’s, binnen het wettelijk kader, vastgesteld.
Deze huisregels zijn dus verschillend per JI, en kunnen variëren per afdeling al naar
gelang het regime van de afdeling binnen een JI. De Afdeling is van mening dat de
huisregels voor bezoekers en andere personen van buiten altijd voldoende kenbaar dienen
te zijn, zeker als aan overtreding voortaan strafbaarheid is verbonden. In de MvT wordt
daar niet op ingegaan. Om kenbaarheid van de huisregels te bewerkstelligen doet de
Afdeling de suggestie om deze op de website van de JI te plaatsen en in de wachtruimte
voor bezoekers op een goed zichtbare plaats te tonen. Daarnaast merkt de Afdeling op dat
de huisregels inhoudelijk niet altijd even duidelijk zijn.
Aanbevelingen:
    -- Zorg ervoor dat de (huis)regels van justitiële inrichtingen voor bezoekers en andere
          personen van buiten (zoals leveranciers en werknemers van onderhoudsbedrijven)
          kenbaar zijn.
    -- Zorg ervoor dat de huisregels verduidelijkt worden waar nodig.
c.     Samenwerking tussen DJI, politie en het Openbaar Ministerie voor een optimale
rechtshandhaving
De Afdeling meent dat een goede samenwerking tussen DJI, politie en Openbaar Ministerie
noodzakelijk is om voortgezet crimineel handelen tijdens detentie (VCHD) te herkennen en
tegen te gaan. In 2016 is reeds een structureel overleg tussen ketenpartners ingesteld op
strategisch en operationeel niveau.4 De Afdeling is voorstander van een intensivering van
deze samenwerking om gerichter en efficiënter veiligheidsrisico’s en signalen te herkennen
en de rechtshandhaving te waarborgen.
4    Zie het rapport van de Inspectie Veiligheid en Justitie, Binnen de muren niet toegestaan. Over het tegengaan van contrabande, niet-integer
     gedrag en voortgezet crimineel handelen tijdens detentie, Den Haag: Inspectie Veiligheid en Justitie, 2017, p. 29-30.
                                                                     3
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>Aanbevelingen:
   -- Neem in de memorie van toelichting een paragraaf op over de rechtshandhaving.
   -- Intensiveer de samenwerking tussen DJI, politie en het Openbaar Ministerie, die
         noodzakelijk is om de rechtshandhaving te waarborgen.
d.     De beschikbaarheid van middelen voor de rechtshandhaving
Handhaving brengt met zich mee dat voldoende middelen nodig zijn bij DJI (handhaving
binnen de poort), bij de politie (handhaving buiten de poort) en Openbaar Ministerie. Het
valt de Afdeling op dat in de MvT geen aandacht wordt besteed aan de rechtshandhaving en
de benodigde extra middelen als randvoorwaarde voor de uitvoerbaarheid.
De Afdeling benadrukt dat voldoende personele capaciteit bij de inrichtingen een
randvoorwaarde is om het binnenbrengen en het bezit van verboden voorwerpen te
onderscheppen. Uit een recent debat in de Tweede Kamer en een brandbrief van de
Centrale Ondernemingsraad van DJI aan het nieuw te vormen kabinet blijkt, dat al enige
tijd sprake is van onvoldoende personeel om reguliere en onaangekondigde celinspecties en
inspecties van openbare ruimten zoals de luchtruimte en sportzaal uit te voeren.5 Hoewel
er een toezegging is gedaan over het werven van extra personeel6, blijft dit vooralsnog een
punt van zorg. Volgens de Afdeling is een strafbaarstelling als aanvulling en sluitstuk van
beleid alleen op zijn plaats bij de inzet van voldoende personele capaciteit.
Aanbeveling:
    -- Neem in de memorie van toelichting een passage op over de benodigde middelen
         voor de rechtshandhaving door DJI, politie en Openbaar Ministerie.
3.     Kanttekeningen bij het wetsvoorstel
Toepassingsbereik voor inrichtingen
In het opschrift van de wet wordt gesproken over justitiële inrichtingen. Uit de verwijzing
naar de Pbw, de Bvt en de Bjj blijkt dat de strafbaarstelling in ieder geval betrekking heeft
op penitentiaire inrichtingen, forensisch psychiatrische centra en justitiële jeugdinrichtingen.
Uit de wettekst en MvT wordt niet duidelijk of justitiële detentiecentra voor de bewaring van
vreemdelingen ter fine van uitzetting ook onder de voorgestelde wetswijziging zullen vallen.
Het regime in deze inrichtingen is nu afgeleid van het regime in penitentiaire inrichtingen.
Met het wetsvoorstel over terugkeer en vreemdelingenbewaring dat momenteel bij de
Tweede Kamer in behandeling is, wordt echter een ander, milder regime beoogd.7 Volgens
dit voorstel is het aan vreemdelingen die vallen onder het verblijfsregime bijvoorbeeld wel
toegestaan te bellen met een eigen mobiele telefoon, zij het dat andere functies dan de
belfunctie uitgeschakeld worden.
Aanbeveling:
    -- Geef in de memorie van toelichting duidelijk aan welke categorieën justitiële
         inrichtingen onder de regeling vallen. Geef in de memorie van toelichting aan of
         inrichtingen voor vreemdelingenbewaring onder de regeling vallen, en zo ja, om
         welke redenen.
Strafmaat
Personen die verboden voorwerpen de inrichting binnenbrengen kunnen op grond van
artikel 429a, eerste lid WSr worden gestraft met hechtenis van ten hoogste zes maanden
of geldboete van de derde categorie. De Afdeling vraagt zich af of deze straf op het
binnenbrengen van verboden voorwerpen niet te hoog is, mede gezien het feit dat het
binnenbrengen van drugs en wapens al onder andere wetsbepalingen valt. In de MvT wordt
hier niet op ingegaan.
Bewijsrecht
De Afdeling vraagt zich af op welk moment de strafbaarheid intreedt. Is daarvan pas
sprake na het passeren van de toegangscontrole of al voor deze controle, bijvoorbeeld
5    Handelingen II 2016/17, nr. 70, 19 april 2017. De brandbrief met kenmerk COR DJI 17/161 is gepubliceerd op de website van DJI, www.dji.nl
     nieuwsbericht van 21 april 2017.
6    Antwoorden op kamervragen van het lid Nispen (SP) d.d. 19 mei 2017, Aanhangsel Handelingen II 2016/17, nr. 1899.
7    Kamerstukken II 2015/16, 34 309, nrs. 1-9.
                                                                  4
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>bij het betreden van het terrein, bij het passeren van de eerste toegangsdeur, of tijdens de
toegangscontrole? De vraag is naar het oordeel van de Afdeling van belang nu (terecht) wordt
voorgesteld de strafbepaling als overtreding te kwalificeren en daarmee poging tot het begaan
van dit delict niet strafbaar is (art. 45 WSr). Deze kwestie is bijvoorbeeld bij het gooien van een
verboden voorwerp op het terrein van een JI relevant. Met het oog op de handhaving van de
strafbepaling beveelt de Afdeling nadere toelichting in de MvT aan.
Aanbeveling:
    -- Verhelder in de memorie van toelichting het moment waarop het voorgestelde delict is
          voltooid.
De Afdeling merkt op dat in de praktijk moeilijk te bewijzen zal zijn wie een bepaald voorwerp
heeft binnengebracht. Meestal zal pas bij visitatie van de justitiabele of bij inspectie van diens
cel of kamer ontdekt worden dat verboden voorwerpen zijn binnengebracht. Het komt voor
dat een justitiabele van meer dan één bezoeker tegelijk bezoek heeft, of dat het ene bezoek
met het andere wordt afgewisseld. Ook bij justitiabelen aan wie verlof is verleend is het de
vraag welke verlofganger een verboden voorwerp heeft binnengebracht. Bij leveranciers
en onderhoudsbedrijven is het de vraag welke werknemer de verboden voorwerpen heeft
binnengebracht. De Afdeling verwacht dat het in de rechtspraktijk veelal niet eenvoudig zal zijn
om tot een bewezenverklaring te komen van het strafbare feit.
‘Gedetineerden’ en ‘justitiabelen’
In de MvT wordt steeds gesproken over ‘gedetineerden’. De strafbaarstelling is echter van
toepassing op verschillende categorieën JI’s, namelijk penitentiaire inrichtingen, forensisch
psychiatrische centra en justitiële jeugdinrichtingen. In de Pbw wordt de term ‘gedetineerden’
gebruikt, de Bvt spreekt over ‘verpleegden’ en de Bjj over ‘jeugdigen’. Daar waar het in de
toelichting gaat om regels die voor alle JI’s gelden zou de definitie ‘justitiabelen’, zoals door de
wetgever toegepast in de Regeling vervoer van justitiabelen, meer aangewezen zijn.8
Aanbeveling:
    -- Gebruik in de memorie van toelichting daar waar het gaat om regels die voor alle JI’s
          gelden de term ‘justitiabelen’ en licht toe welke categorieën personen hieronder vallen.
Disciplinaire straf
Naar aanleiding van de MvT, paragraaf 3:
Wanneer wordt geconstateerd dat een gedetineerde een verboden voorwerp in bezit heeft,
kan aan hem een disciplinaire straf worden opgelegd. In de MvT staat vermeld dat deze straf
afhankelijk van de omstandigheden kan oplopen tot een insluiting van tien dagen op eigen cel.
Dit is niet correct. Het maximum betreft 14 dagen opsluiting in een strafcel.9
De MvT is overigens niet volledig op dit punt. Het voorbeeld geldt alleen voor volwassenen.10
Voor jeugdigen geldt een afwijkende regeling. Daarbij wordt een onderscheid gemaakt naar
jeugdigen tot zestien jaar (maximaal vier dagen opsluiting) en jeugdigen van zestien jaar en
ouder (maximaal zeven dagen opsluiting).11
Hoogachtend,
namens de Afdeling advisering van de
Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming,
mr. L.A.J.M. de Wit, algemeen voorzitter
8    Zie noot 3.
9    Zie artikel 51, eerste lid onder a, Pbw.
10   Zie ook artikel 49, eerste lid onder a Bvt voor verpleegden in het kader van tbs.
11   Artikel 55, eerste lid onder a, Bjj en artikel 55, derde lid, Bjj.
                                                                        5
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>