<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>                                                                                                   Parkstraat 83 Den Haag
                                                                                                   Correspondentie:
                                                                                                   Postbus 30137
                                                                                                   2500 GC Den Haag
                                                                                                   Telefoon (070) 361 93 00
                                                                                                   www.rsj.nl
                                                                                                   info@rsj.nl
                 Aan de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
                 Postbus 20301
                 2500 GC Den Haag
Betreft        :  aanbieding advies
Contactpersoon :  mevr. drs. D.B. Kempers / mevr. mr. K.H. Hinders
Doorkiesnummer :  06-52872185 / 06-52872144
E-mail         :  d.b.kempers@minvenj.nl / t.hinders@minvenj.nl
Uw kenmerk     :  2100372
Datum          :  15 augustus 2017
Ons kenmerk    :  RSJ/101/2937/DK/TH/TV
Onderwerp      :  Advies inzake wijziging Regeling spog en Regeling tvi inzake beleidskader
                  levenslanggestraften
                  Geachte heer Dijkhoff,
                  In uw brief van 12 juli 2017 (kenmerk 2100372) heeft u de Afdeling advisering
                  van de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (hierna: de
                  Afdeling) gevraagd te adviseren over de conceptwijziging van de ‘Regeling
                  selectie, plaatsing en overplaatsing van gedetineerden’ (hierna: Rspog) en de
                  ‘Regeling tijdelijk verlaten van de inrichting’ (hierna: Rtvi) in verband met de
                  wijzigingen in de tenuitvoerlegging van de levenslange gevangenisstraf. Met
                  onderstaand advies voldoet de Afdeling aan uw verzoek.
                  De voorliggende conceptwijzigingen in de regelgeving maken deel uit van een
                  grotere beleidswijziging ten aanzien van de tenuitvoerlegging van de levenslange
                  gevangenisstraf, die tevens in wetgeving zal worden uitgewerkt.1 De Afdeling
                  gaat er vanuit dat ze in dat wetgevingsproces opnieuw wordt geconsulteerd.
                  In onderstaande beperkt ze zich, conform de adviesaanvraag, tot beoordeling
                  van de betreffende regelingen. Daarbij wordt op een aantal punten het Besluit
                  Adviescollege levenslanggestraften betrokken, aangezien de taken van dit
                  Adviescollege direct raken aan de voorliggende regelingen.
                  1. Achtergrond en eerdere advisering
                  Met de voorliggende wijzigingen wordt beoogd, aldus de toelichting bij de
                  conceptwijziging, de tenuitvoerlegging van de levenslange gevangenisstraf meer
                  in overeenstemming te brengen met de eisen die voortvloeien uit artikel 3 van
                  het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM), zoals uiteengezet
                  in de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM)
                  en de Hoge Raad. In deze jurisprudentie is herhaaldelijk aangegeven dat ook
                  in de tenuitvoerlegging van de levenslange gevangenisstraf sprake moet zijn
                  van een perspectief op mogelijke beëindiging van de straf. Daarnaast dient
                  de tenuitvoerlegging te zijn gericht op rehabilitatie, wat impliceert dat tijdens
                  detentie sprake moet zijn van een volwaardig aanbod van activiteiten gericht op
                  1   Uiteengezet in o.a. de beleidsbrieven van 2 juni 2016 (Kamerstukken II 2015/2016, 29279, nr. 325), 2 sep-
                      tember 2016 (Kamerstukken II 2015/2016, 29279, nr. 338), 25 oktober 2016 (Kamerstukken II 2016/2017,
                      29 279, nr. 354) en 30 juni 2017 (Kamerstukken II 2016/2017, 29279, nr. 390).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>terugkeer in de samenleving.
De Nederlandse strafrechtpraktijk is op beide punten meermaals bekritiseerd: uitzicht
op mogelijke invrijheidstelling bestaat met de huidige gratieprocedure nog wel de
jure maar nauwelijks nog de facto. Daarnaast voldoet het resocialisatie-aanbod voor
levenslanggestraften niet aan de eisen van een volwaardige rehabilitatie. Deze situatie
heeft geleid tot een grotere terughoudendheid in het opleggen van de levenslange
gevangenisstraf. Een van de directe aanleidingen voor de voorliggende aanpassingen
ligt in een uitspraak van de Hoge Raad van 5 juli 2016. Daarin oordeelde de rechter dat
de Nederlandse praktijk strijdig is met de eisen die voortvloeien uit het EVRM, maar de
inhoudelijke behandeling van de zaak is aangehouden tot 5 september 2017 met het oog
op de aangekondigde beleidsaanpassingen (daarmee implicerend dat de belangrijkste
beleidswijzigingen dan doorgevoerd dienen te zijn).2
Eerdere advisering door de Afdeling
In de voorbereidingsfase van de beleidsaanpassingen inzake de tenuitvoerlegging van
de levenslange gevangenisstraf heeft de Afdeling advisering in juni 2016 geadviseerd.3
De in dat advies geformuleerde overwegingen en standpunten zijn voor de Afdeling nog
onverkort van kracht en zullen, voor zover van belang in relatie tot de nu voorgestelde
wijzigingen, hier kort worden samengevat.
Naast waardering voor de intentie om het beleid meer in overeenstemming te brengen
met de eisen die voortvloeien uit de nationale en internationale jurisprudentie, was de
Afdeling in dat advies kritisch op de volgende punten:
-- De toets door het Adviescollege na 25 jaar betreft de vraag of een begin kan worden
     gemaakt met de re-integratie. Dit is niet de in de jurisprudentie bedoelde toets op
     voortzetting van de tenuitvoerlegging van de levenslange gevangenisstraf. Deze vindt
     pas na 27 jaar plaats;
-- De uiteindelijke beslissing over voortzetting van de tenuitvoerlegging van de
     levenslange gevangenisstraf wordt omwille van de politieke onafhankelijkheid bij
     voorkeur belegd bij de rechter;
-- Het in de beleidsvoornemens gemaakte onderscheid tussen resocialisatie en re-
     integratie acht de Afdeling strijdig met de eisen van het EHRM en de Hoge Raad. De
     resocialisatie die gedurende de eerste 25 jaar wordt aangeboden, voldoet niet aan de
     eis van het aanbod van een volwaardige rehabilitatie omdat niet wordt voorzien in re-
     integratieactiviteiten. In de plannen van de staatssecretaris wordt namelijk pas na 25
     jaar getoetst of kan worden begonnen met het aanbieden van re-integratieactiviteiten.
-- Met het oog op het belang van informatie over de ontwikkeling van de
     levenslanggestrafte is geadviseerd tot herinvoering van de in 2000 afgeschafte
     ‘Volgprocedure langgestraften’ of een soortgelijk systeem van periodiek onderzoek van
     de geestelijke en fysieke toestand van de veroordeelde gedurende de detentie.
Op deze punten zal, waar van toepassing in relatie tot de voorliggende regelgeving, kort
worden teruggegrepen.
2. De conceptwijzigingen van de regelingen
In de nu voorliggende regelgeving wordt beoogd om het vereiste perspectief op
rehabilitatie en mogelijke invrijheidstelling vorm te geven, en daarmee te voldoen aan de
eisen die voortvloeien uit de jurisprudentie van het EHRM en de Hoge Raad.4
Kern van de wijzigingen is, aldus de toelichting bij de conceptregeling, ‘dat een
levenslanggestrafte 25 jaar na aanvang van zijn detentie in aanmerking kan komen voor
re-integratieactiviteiten, waaronder verlof ten behoeve van zijn re-integratie. Alvorens
daarover een beslissing te nemen, wordt de minister geadviseerd door het Adviescollege
levenslanggestraften. Na het verstrijken van een periode van 27 jaar na aanvang van
de detentie wordt door middel van een gratieprocedure op grond van de Gratiewet
beoordeeld of met voorzetting van de detentie van een levenslanggestrafte nog een
legitiem strafdoel wordt gediend.’
2     Hoge Raad 5 juli 2016, ECLI:NL:HR:2016:1325.
3     Advies inzake voornemens tot wijziging van de tenuitvoerlegging van de levenslange gevangenisstraf, RSJ, 28 juni 2016.
4     Zie de brief aan de Tweede Kamer van 30 juni jl., waarin de staatssecretaris aangeeft dat met voorliggende wijzigingen ‘de
      toekomstbestendigheid van de levenslange gevangenisstraf is geborgd’. (Kamerstukken II 2016/2017, 29279, nr. 390)
                                                           2
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>3. Reactie van de Afdeling advisering
De Afdeling constateert met instemming dat met de voorliggende regelgeving het
perspectief op re-integratie en mogelijke invrijheidstelling vorm krijgt. Op een aantal
punten doet de Afdeling aanbevelingen tot aanpassing.
De vraag of met de voorgestelde wijzigingen inderdaad is voldaan aan de eisen die
het EHRM stelt, wordt in voorliggend advies niet als zodanig beantwoord. Daarvoor
acht de Afdeling het later uit te brengen advies over de aangekondigde wetgeving een
geschikter moment. Dan kunnen naar verwachting de afzonderlijke beleidsaanpassingen
in hun onderlinge samenhang worden beoordeeld. In onderstaande worden de beide
aanpassingen uiteraard beoordeeld tegen de achtergrond van deze discussie, maar ligt de
nadruk op de beoordeling van de wijzigingen in beide regelingen.
In onderstaande zal achtereenvolgens worden ingegaan op de wijzigingen betreffende de
Rspog en de Rtvi.
3.1 Wijziging Regeling selectie, plaatsing en overplaatsing van gedetineerden
De aanpassing maakt het mogelijk dat de levenslanggestrafte voor onderzoek wordt
overgeplaatst naar het Pieter Baan Centrum (hierna: PBC). Deze aanpassing bestaat uit
twee onderdelen:
1. De mogelijkheid tot onderzoek in het PBC aan het begin van de detentie, in het
    jaar nadat de levenslange gevangenisstraf onherroepelijk is geworden. Blijkens
    de toelichting wordt met deze wijziging uitvoering gegeven aan de verplichting,
    voortvloeiend uit het Murray-arrest van het EHRM, om na te gaan of er sprake is van
    een behandelbare stoornis en zo ja, die medische behandeling aan te bieden waarmee
    de kans op recidive kan worden verminderd. Om te onderzoeken of sprake is van een
    behandelbare stoornis, dient de levenslanggestrafte aan het begin van de levenslange
    straf te worden onderzocht.
    De wijziging voorziet in de mogelijkheid tot plaatsing in het PBC ten behoeve van dit
    onderzoek, voor de gevallen waarin in het onderzoek ten behoeve van de strafzaak
    nog geen onderzoek in het PBC heeft plaatsgevonden. In de andere gevallen zal het
    onderzoek bestaan uit een (aanvullende) Pro Justitia-rapportage in aanvulling op het
    eerdere onderzoek in het PBC.
2. De mogelijkheid tot onderzoek in het PBC, gericht op diagnostiek en risicotaxatie,
    voorafgaand aan de toetsing door het Adviescollege inzake de start van re-
    integratieactiviteiten na 25 jaar.
De Afdeling ziet de introductie van deze twee onderzoeksmomenten als een vooruitgang
in vergelijking met de huidige situatie. Onderstaand wordt besproken op welke punten
naar het oordeel van de Afdeling aanpassing gewenst is.
De aard van het onderzoek bij begin detentie
Uit de toelichting bij de regeling blijkt dat ‘dit onderzoek geschiedt op basis van het
beschikbare dossier en een ambulant onderzoek. (…) In uitzonderlijke gevallen kan de
levenslanggestrafte ook worden overgeplaatst naar het Pieter Baan Centrum. Bijvoorbeeld
indien er tijdens het strafproces geen Pro Justitia-rapportage van de levenslanggestrafte
is opgesteld.’
Uit deze formulering maakt de Afdeling op dat in de meeste gevallen het psychologisch
onderzoek in het begin van de detentie grotendeels is gebaseerd op de Pro Justitia-
rapportage zoals die is opgesteld ten behoeve van het strafproces. Daarmee is voor de
Afdeling onvoldoende duidelijk dat het onderzoek aan het begin van de levenslange straf
is toegespitst op de vragen die van belang zijn om de ontwikkeling van de gedetineerde
gedurende de eerste 25 jaar goed te kunnen monitoren. De ten behoeve van het
strafproces opgestelde Pro Justitia-rapportage is immers opgesteld vanuit een ander
perspectief dan het voorkomen van detentieschade en het behandelen van eventueel
aanwezige stoornissen. Ten tijde van het Pro Justitia-onderzoek heeft de gedetineerde
bovendien nog de status van verdachte, wat een andere procespositie is dan die van
veroordeelde tot levenslange gevangenisstraf. Dat kan verstrekkende invloed hebben op
de mentale toestand en de onderzoeksbereidheid van de betrokkene, en daarmee op de
uitkomsten van dit eerste onderzoek.
Wat betreft de inhoud van het onderzoek aan het begin van de detentie merkt de Afdeling
op dat dit een grondig onderzoek zou moeten zijn naar de algehele geestelijke en fysieke
toestand van de gedetineerde (diagnostiek en risicoanalyse), waarbij met het oog op het
                                             3
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>voorkomen van detentieschade ook eventuele fysieke of mentale kwetsbaarheden dienen
te worden onderzocht. In dit verband wijst de Afdeling op de noodzaak van specifieke
deskundigheid binnen het multidisciplinair team met betrekking tot het effect van
langdurige detentie op het psychisch en lichamelijk functioneren.
Zonder een dergelijk uitgebreid beeld van de persoonlijkheid is het niet mogelijk om na
25 jaar te kunnen vaststellen hoe het met de ontwikkeling is gesteld. Uit de voorgelegde
regeling is voor de Afdeling onvoldoende duidelijk of het beoogde onderzoek bij de
start van de levenslange gevangenisstraf het vereiste uitgebreide beeld oplevert van de
persoonlijkheid, diagnostiek en risicoanalyse.
Aanbevelingen:
-- Onderzoek iedere levenslanggestrafte in het jaar nadat de levenslange
    gevangenisstraf onherroepelijk is geworden in het PBC op diagnostiek en risicoanalyse,
    aandachtspunten met betrekking tot het voorkomen van detentieschade en
    persoonlijke factoren in relatie tot de invulling van de detentie.
-- Waarborg bij de gedragskundig onderzoekers de aanwezigheid en zonodig verdere
    ontwikkeling van expertise inzake de effecten van langdurige detentie op het psychisch
    en fysiek functioneren.
De ontwikkeling gedurende de eerste 25 jaar van detentie
De onderhavige regelgeving ziet op twee toetsmomenten voor de levenslanggestrafte: bij
begin detentie en na 25 jaar, met het oog op het aanbod van re-integratie activiteiten. In
de tussenliggende 25 jaar wordt de ontwikkeling, en meer in het algemeen de mentale
en fysieke toestand van de levenslanggestrafte, gevolgd door functionarissen binnen
de inrichting zoals dat in principe voor alle gedetineerden gebeurt: door periodieke
bespreking in het Psycho Medisch Overleg en monitoring door het inrichtingspersoneel in
het kader van promoveren/degraderen (dit met het oog op mogelijke selectie voor het
plusregime). Ook bij het opstellen van het Detentie- en Re-integratieplan (hierna: D&R-
plan) wordt uitgebreid gekeken naar de toestand van de gedetineerde.
Zonder iets te willen afdoen aan het belang van deze vormen van monitoring en de
daarmee verkregen informatie, meent de Afdeling dat aanvullend onderzoek nodig
is om de ontwikkeling van de levenslanggestrafte gedurende de eerste 25 jaar te
kunnen beoordelen. De informatie vanuit de inrichting geeft namelijk vooral een beeld
van de gedragsmatige aspecten en minder van de onderliggende ontwikkeling in de
persoonlijkheid, aangezien het geen diagnostisch onderzoek omvat. Om een goed beeld
te krijgen van de ontwikkeling van de geestelijke gezondheid, eventuele detentieschade,
persoonlijkheidsontwikkeling en mogelijk afgenomen delictgevaarlijkheid dient volgens
de Afdeling te worden voorzien in een vorm van periodieke toetsing die in beginsel om
de vijf jaar plaatsvindt. Hierin was tot 2000 voorzien in de zogenaamde ‘volgprocedure
langgestraften’. Dat systeem voorzag in een vijfjaarlijks uitgebreid onderzoek van de
psychische en lichamelijke gezondheid gedurende enkele weken in het Penitentiair Selectie
Centrum, waarbij tevens werd gekeken naar eventueel aanwezige gronden voor gratie.
Gezien het belang van een dergelijke periodieke toetsing acht de Afdeling het een gemis
dat met de introductie van de twee onderzoeksmomenten in de voorliggende regelgeving
niet tevens is voorzien in herinvoering van een periodieke toetsing. In dit verband wijst de
Afdeling erop dat in een brief aan de Tweede Kamer van 16 oktober 2009 de toenmalige
minister en staatssecretaris het gemis van de afgeschafte Volgprocedure constateerden
en daarom herinvoering aankondigden.5 Hoewel hiervan in 2011 afstand werd genomen
door de toenmalige staatssecretaris6, is het belang van een dergelijk volgsysteem voor
levenslanggestraften ook in de rechtspraak herhaaldelijk benoemd.7
Gezien het specifieke karakter en doel van deze onderzoeken van levenslanggestraften
is het cruciaal dat de reeds genoemde expertise met betrekking tot de effecten van
langdurige detentie op de geestelijke en lichamelijke gezondheid aanwezig is.
Aanbeveling:
-- Voorzie voor levenslanggestraften in een mogelijkheid tot periodiek onderzoek door
    externe deskundigen gericht op diagnostiek, psychische en fysieke gezondheid,
    persoonsontwikkeling (o.a. rehabilitatie) en risicoanalyse.
5   Kamerstukken II 2009/2010, 32123 VI, nr. 10.
6   Door staatssecretaris Teeven in antwoord op Kamervragen, zie Aanhangsel Handelingen II 20112012-832.
7   Zie Parket HR 22 januari 2011 (ECLI:NL:PHR:2011:BO6341) en HR 24 mei 2016, conclusie Machielse
    (ECLI:NL:PHR:2016:406)
                                                       4
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>Moment van toetsing door het Adviescollege
De Afdeling waardeert dat er na verloop van tijd enige vorm van onderzoek plaatsvindt,
met het oog op de advisering door het Adviescollege over de vraag of kan worden
begonnen met re-integratieactiviteiten. Maar zoals reeds uitvoerig aangegeven in het
advies uit 2016, is deze toets volgens de Afdeling een andere dan de door het EHRM
bedoelde toets op voortzetting van de levenslange gevangenisstraf. In de voorliggende
regeling toetst het Adviescollege namelijk na 25 jaar of betrokkene in aanmerking komt
voor deelname aan re-integratie-activiteiten. Zo ja, dan wordt gestart met het aanbod
van re-integratieactiviteiten. Twee jaar later, dus na 27 jaar na aanvang detentie,
vindt dan de herbeoordeling plaats in het kader van de gratieprocedure, waarin de
verdere tenuitvoerlegging van de detentie wordt onderzocht. Daarbij wordt onderzocht
op de volgende criteria: recidiverisico, delictgevaarlijkheid, impact op slachtoffers en
nabestaanden, gedrag en ontwikkeling van de levenslanggestrafte gedurende detentie.8
Naar het oordeel van de Afdeling voorziet de staatssecretaris met de voorliggende regeling
pas na 27 jaar in de door het EHRM en overige jurisprudentie vereiste toetsing. Dit is
strikt genomen niet strijdig met de eisen die het EHRM stelt (het Hof laat de lidstaten
hierin enige ruimte), maar wel is het onterecht dat de staatssecretaris stelt (o.a. in zijn
brief van 20 december 2016), hiermee te voldoen aan de richtlijn van hertoetsing na 25
jaar. Om hieraan te voldoen zou de eerste toets door het Adviescollege, gericht op het
aanbieden van concrete re-integratieactiviteiten, moeten plaatsvinden na 23 jaar, twee
jaar later gevolgd door de voor de jurisprudentie cruciale herbeoordeling op voortzetting
van de straf na 25 jaar.
Aanbeveling:
-- Toets na 23 jaar of re-integratie-activiteiten kunnen worden aangeboden, waarna na
    25 jaar de voortzetting van de straf kan worden getoetst.
Criteria voor de toetsing en herbeoordeling
In de jurisprudentie is naast een vorm van herbeoordeling (in het kader van het vereiste
‘prospect of release’) een vereiste dat de gedetineerde vanaf het begin van de detentie
duidelijkheid moet hebben over de toetsing, de criteria en over hetgeen hij kan doen om
eventueel in aanmerking te komen voor vervroegde invrijheidstelling. Hiertoe dienen de
criteria voldoende specifiek en precies te zijn omschreven.9
Blijkens de toelichting bij het Besluit Adviescollege levenslanggestraften is de
staatssecretaris van mening dat ‘met de instelling van het Adviescollege wordt voorzien
in een procedure met objectieve criteria aan de hand waarvan wordt beoordeeld of en zo
ja op welke wijze re-integratieactiviteiten aan een levenslanggestrafte kunnen worden
aangeboden ter voorbereiding op zijn latere herbeoordeling’.10 Deze criteria zijn als volgt
omschreven: delictgevaarlijkheid, recidiverisico, gedrag in detentie (fysiek, mentaal en
ontwikkeling in gedrag gedurende de voorgaande 25 jaar), impact op slachtoffers en
nabestaanden en in de sleutel daarvan de vergelding.11 De criteria voor de herbeoordeling
in de gratieprocedure zijn in dit Besluit niet omschreven, maar uit de brief van 25 oktober
2016 kan worden opgemaakt dat dit dezelfde criteria zijn en dat daarnaast ook ‘de ernst
van het bewezen feitencomplex’ wordt meegewogen.
De Afdeling heeft hierbij vier kanttekeningen.
Ten eerste is de Afdeling van mening dat, zoals hierboven opgemerkt, door het ontbreken
van een volgprocedure of soortgelijk systeem relevante informatie ontbreekt om de
ontwikkeling gedurende de eerste 25 jaar te kunnen beoordelen.
Ten tweede meent de Afdeling dat de criteria onvoldoende objectief zijn. Dat geldt met
name voor het laatste criterium, de impact op slachtoffers en nabestaanden ‘en in de
sleutel daarvan de vergelding’. De toevoeging ‘in de sleutel daarvan de vergelding’ doet
vermoeden dat bij de herbeoordeling de vergelding een zware afweging vormt of zelfs van
8    Brief van 25 oktober 2016, Kamerstukken II 29279, nr. 354.
9    Zie over de eisen waaraan criteria moeten voldoen o.a. Hutchinson vs Verenigd Koninkrijk , Grote Kamer 26 juni 2017, ECL
     I:CE:EHCR:2017:0117JUD005759208, par. 58 e.v., met name par. 61-63.
10   Toelichting bij het Besluit Adviescollege levenslanggestraften, Stcrt. 2016, nr. 65365, p. 4.
11   Idem, p. 5.
                                                           5
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>doorslaggevende betekenis is. De Afdeling acht het van belang dat factoren betreffende
slachtoffers en nabestaanden, maatschappij en de persoon van de gedetineerde
zorgvuldig worden afgewogen. In de formulering van de voorliggende regeling is echter
voor de Afdeling niet duidelijk hoe deze weging plaatsvindt. Ook is niet duidelijk hoe
het aspect van vergelding wordt getoetst. De Afdeling meent dat dit niet louter op
grond van het oordeel van de slachtoffers zou moeten worden beoordeeld. Omdat kan
worden aangenomen dat de impact op de slachtoffers van levenslanggestraften vrijwel
altijd immens is, dient te worden voorkomen dat dit perspectief alle andere aspecten
overheerst. De Afdeling mist voldoende uitwerking van hoe bij de afweging inzake de
mogelijke terugkeer in de samenleving het geheel van factoren, inclusief de aspecten
betreffende de persoon van de gedetineerde en diens eventuele positieve ontwikkeling,
worden gewogen en acht verheldering op dit punt gewenst.
Ten derde geldt voor de criteria ‘impact op de slachtoffers’ en ‘de ernst van het
bewezen verklaarde feitencomplex’ dat deze grotendeels buiten de invloedssfeer van de
veroordeelde liggen. De veroordeelde kan hieraan immers weinig veranderen door zijn
gedrag tijdens detentie. In dat geval dragen deze criteria niet bij aan het vereiste dat de
veroordeelde vanaf het begin van detentie dient te weten waaraan hij moet voldoen om
voor eventuele invrijheidstelling in aanmerking te komen, simpelweg omdat hij er weinig
aan kan doen. Zonder iets aan het gewicht van deze factoren te willen afdoen, meent de
Afdeling dat het geen geschikte criteria zijn om de ontwikkeling van de veroordeelde aan
te toetsen. Een uitzondering daarop vormen eventuele initiatieven tot of medewerking aan
herstelgerichte interventies, als de situatie zich daarvoor leent.12 Zaken als bewustwording
van het veroorzaakte leed en opstelling ten aanzien van slachtoffer of nabestaanden zijn
uiteraard direct gerelateerd aan de ontwikkeling van de veroordeelde en kunnen tevens
van invloed zijn op de impact op de slachtoffers.
Ten vierde meent de Afdeling – in het verlengde van laatstgenoemde kanttekening – dat
een onderscheid dient te worden gemaakt tussen de criteria voor de toetsing door het
Adviescollege inzake de start van re-integratie en de criteria voor de herbeoordeling in het
kader van de gratieprocedure. De criteria inzake de impact op de slachtoffers, vergelding
en de ernst van het delict horen naar het oordeel van de Afdeling te worden meegewogen
in de herbeoordeling in het kader van de gratieprocedure, en niet in de toetsing door het
Adviescollege. Zonder een dergelijk onderscheid is er onvoldoende verschil tussen beide
toets- c.q. beoordelingsmomenten, zeker omdat een negatief advies van het Adviescollege
betekent dat niet wordt gestart met de re-integratie (waarmee in dat geval feitelijk
gratie al na 25 jaar wordt uitgesloten). Weliswaar wordt de herbeoordeling in het kader
van de gratieprocedure gestart op initiatief van de staat,13 maar zonder informatie over
vorderingen van de re-integratie in de afgelopen twee jaar zal dit vrijwel zeker tot een
negatief gratie-advies leiden.
Om de afweging in het kader van de herbeoordeling goed te kunnen maken, stelt de
Afdeling voor om de criteria tijdens de toetsing door het Adviescollege te beperken tot
de ontwikkeling in de persoon van de gedetineerde. Daarbij kan wel, zoals hierboven
aangegeven, diens houding inzake eventuele herstelgerichte interventies worden
betrokken. De genoemde criteria betreffende het slachtoffer en de maatschappij,
alsmede de vergelding dienen twee jaar later (bij de herbeoordeling in het kader van
de gratieprocedure) te worden afgewogen naast informatie over ontwikkeling van de
gedetineerde.
Tenslotte meent de Afdeling dat de criteria voor toetsing en herbeoordeling dermate
belangrijk zijn dat ze in de wet dienen te worden opgenomen en niet uitsluitend in lagere
regelgeving.
Aanbevelingen:
-- Neem de criteria voor zowel de toetsing door het Adviescollege als voor de
     herbeoordeling in het kader van de gratieprocedure op in de wet.
-- Beperk de criteria voor toetsing door het Adviescollege tot die criteria die
     daadwerkelijk zijn gerelateerd aan gedrag en ontwikkeling tijdens detentie, en
     formuleer deze zo objectief mogelijk.
12    In algemene zin is het belang van het herstelgerichte perspectief in de sanctietoepassing door de Afdeling benadrukt in de
      vorig jaar gepubliceerde Visie op strafrechtelijke sanctietoepassing, RSJ, 12 oktober 2016.
13    Brief van 25 oktober 2016, Kamerstukken II 29279, nr. 354.
                                                             6
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>Verschillende taken van het Adviescollege
Blijkens het Besluit Adviescollege Levenslanggestraften toetst het Adviescollege na 25 jaar
op het toekennen van re-integratieactiviteiten en informeert zij naar aanleiding van de
start van een gratieprocedure de minister over de voortgang van de resocialisatie- en re-
integratieactiviteiten.14 In de tussenliggende twee jaar toetst het op de voortgang van de
re-integratie en de verzoeken tot verlof.
Opvallend is echter dat de staatssecretaris in zijn brief van 25 oktober 2016 stelt dat
het Adviescollege ook zal adviseren in het kader van de herbeoordeling, vooruitlopend
op de door het OM en de ZM uit te brengen adviezen.15 Naar het oordeel van de Afdeling
dient de rol van het Adviescollege niet verder te strekken dan de taken zoals die zijn
vastgelegd in het Besluit, waarbij een strikt onderscheid wordt gemaakt tussen de toetsing
door het Adviescollege en de herbeoordeling twee jaar later. De opvatting, neergelegd in
genoemde brief van de staatssecretaris, dat de eventueel in gang gezette re-integratie en
de tussentijdse monitoring daarvan door het Adviescollege moet worden gezien als een
voorbereiding op de herbeoordeling, suggereert dat er sprake is van een continuüm, waarbij
in de twee jaar voorafgaand aan de herbeoordeling het Adviescollege enkele malen ‘van pet
wisselt’.
De Afdeling acht verheldering op dit punt gewenst.
3.2 Wijziging Regeling tijdelijk verlaten van de inrichting
De wijziging ziet op de mogelijkheid dat, indien de staatssecretaris heeft beslist dat na
25 jaar of langer activiteiten gericht op re-integratie kunnen worden aangeboden, een
levenslanggestrafte ook in aanmerking kan komen voor re-integratieverlof ten behoeve van
zijn terugkeer naar de maatschappij. Om dit mogelijk te maken is het nieuwe hoofdstuk 3b
toegevoegd aan de Rtvi.
De Afdeling waardeert de invoering van de mogelijkheid van verlof voor
levenslanggestraften in de regelgeving. Alvorens enkele aanbevelingen te doen bij de
voorliggende bepalingen inzake dit re-integratieverlof, gaat de Afdeling kort in op het
ontbreken van re-integratieactiviteiten gedurende de eerste 25 jaar van detentie.
Geen volwaardige rehabilitatie gedurende de eerste 25 jaar.
Bij het invoeren van de mogelijkheid tot deelname aan re-integratieactiviteiten wordt
een onderscheid gemaakt tussen de eerste 25 jaar waarin sprake is van ‘resocialisatie’
en de periode daarna waarin de levenslanggestrafte in aanmerking kan komen voor ‘re-
integratieactiviteiten’ ten behoeve van de voorbereiding op terugkeer in de maatschappij.
Uit de toelichting bij het voorgenomen beleid eind 2016 (brieven aan de Tweede Kamer
van 2 september en 25 oktober 2016) blijkt dat staatssecretaris meent dat hiermee de
levenslanggestrafte vanaf de aanvang van de detentie de gelegenheid wordt geboden te
werken aan zijn rehabilitatie.16 Gedurende de eerste 25 jaar krijgen levenslanggestraften
het standaard aanbod van onder meer een dagprogramma met zinvolle dagbesteding. Op
grond van goed gedrag en een positieve ontwikkeling kunnen zij in aanmerking komen voor
het plusprogramma. Wel gelden voor hen de volgende beperkingen: tot de toetsing na 25
jaar zijn ze uitgesloten van verlof en van ‘interventies die zien op daadwerkelijke terugkeer
in de samenleving’.17 Pas na een positieve beslissing op de toetsing op re-integratie na 25
jaar wordt naast het detentieplan ook een re-integratieplan opgesteld waarin bedoelde
interventies en de mogelijkheid van verlof zijn opgenomen.
Het niet vanaf het begin van de detentie opstellen van een volledig detentie- en re-
integratieplan acht de Afdeling strijdig met het vereiste dat een volwaardige resocialisatie
en re-integratie vanaf het begin van de detentie dient te worden aangeboden.18 Dit staat
bovendien haaks op de regeling promoveren-degraderen, die geen uitzonderingen kent voor
levenslanggestraften. In de bijlage bij deze regeling worden onder de criteria voor ‘goed
gedrag’ (om in aanmerking te komen voor het plusregime) onder onderdeel C concrete re-
integratie- en resocialisatie-aspecten benoemd waaraan de gedetineerde geacht wordt mee
14   Besluit Adviescollege levenslanggestraften, Stcrt. nr. 65365, artikel 4.1.
15   Kamerstukken II 2016/2017, 29297, nr. 354, p. 2.
16   Kamerstukken II 2016/2017, 29279, nr. 338 en nr. 354.
17   Kamerstukken II 2016/2017, 29279, nr. 338.
18   Zie voor een uitgebreidere bespreking van de eisen waar een volwaardige rehabilitatie aan dient te voldoen in relatie tot de
     relevante jurisprudentie het advies van de Afdeling uit 2016.
                                                            7
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>te werken.19 In lijn met het geldende beleid zou het aanbod van re-integratieactiviteiten
dus moeten starten op het moment dat de gedetineerde in het plusprogramma komt.
Uiteraard beseft de Afdeling dat specifieke activiteiten gericht op externe re-integratie
(zoals het regelen van woning en inkomen) in het begin van de detentie niet aan de orde
zijn. Dit geldt voor levenslanggestraften evenzeer als voor langgestraften. Dat wil echter
niet zeggen dat er geen interne activiteiten kunnen worden aangeboden die zijn gericht op
terugkeer in de samenleving. Daarmee doelt de Afdeling op een zinvolle invulling van de
detentie, waarbij zinvol aanmerkelijk breder wordt opgevat dan zoals bedoeld met ‘zinvolle
dagbesteding’ in het reguliere dagprogramma met arbeid als belangrijkste onderdeel. Een
zinvolle invulling van de detentie voor levenslanggestraften dient volgens de Afdeling te
zijn gerelateerd aan de ontwikkeling en het toekomstperspectief van de gedetineerde met
bijvoorbeeld de gelegenheid tot studie of andere ontwikkelingsmogelijkheden. De Afdeling
benadrukt het belang hiervan ook met het oog op het risico op institutionalisering (in feite
een vorm van detentieschade die in zekere zin onvermijdelijk is bij de tenuitvoerlegging
van zeer lange gevangenisstraffen).
Gedurende deze eerste 25 jaar kunnen, naar het oordeel van de Afdeling, ook
herstelgerichte interventies deel uitmaken van de interne voorbereiding op de re-
integratie. Dit hoeft overigens niet altijd te betekenen dat sprake is van contact tussen
slachtoffer en dader (dat zal niet altijd mogelijk of wenselijk zijn). Zoals de Afdeling
eerder heeft aangegeven in de vorig jaar uitgebrachte Visie op de strafrechtelijke
sanctietoepassing, kan de herstelgerichte benadering ook bestaan uit ontwikkeling van
bewustwording bij de veroordeelde. Het stimuleren hiervan acht de Afdeling in het belang
van zowel samenleving als veroordeelde.20
Kortom, om eventuele voorbereidingen op de externe re-integratie na 25 jaar enige
kans van slagen te geven, dient in de voorafgaande jaren zo volledig mogelijk te worden
ingezet op activiteiten die zijn gericht op resocialisatie en re-integratie.
Aanbeveling:
-- Stel ook voor levenslanggestraften vanaf het begin van de detentie een detentieplan
    én een re-integratieplan op, zodat sprake is van een volwaardig D&R-plan.
Koppeling van verlof aan concrete re-integratiedoeleinden (het nieuwe Hst. 3b Rtvi, artikel
20d lid 2)
De Afdeling begrijpt uit de conceptregeling en de toelichting dat indien de
levenslanggestrafte in aanmerking komt voor verlof, de frequentie wordt vastgelegd in
het D&R-plan. Vervolgens kan de veroordeelde een verzoek tot verlof indienen, waarbij hij
concreet dient aan te geven op welke wijze het verlof zijn re-integratie ondersteunt.
De Afdeling kan zich vinden in de koppeling van verlof aan re-integratiedoeleinden,
maar acht de eis aan de levenslanggestrafte om bij ieder afzonderlijk verlof de relatie
tot de re-integratie te motiveren erg zwaar en meer passend bij de aanvraag van een
incidenteel verlof. De Afdeling gaat ervan uit dat re-integratie na minimaal 25 jaar een
complex proces is waarvan de stappen zorgvuldig moeten worden gepland en gemonitord,
zowel wat betreft de risico’s voor de samenleving als wat betreft de mogelijkheden van
de veroordeelde. Deze stappen dienen in het D&R-plan zo goed mogelijk te worden
omschreven.
Van de levenslanggestrafte zal in dit proces uiteraard de nodige motivatie en discipline
worden gevraagd. Om daarnaast echter te eisen dat de betrokkene voor ieder afzonderlijk
verlof de relatie tot de re-integratie benoemt, acht de Afdeling niet realistisch gezien de
grote afstand tussen de levenslanggestrafte en de samenleving (en de vele aspecten van
deze veranderde samenleving waaraan hij zal moet wennen). Zinvoller lijkt het om de
algemene en specifieke doelen van verlof in het D&R-plan te benoemen en daarnaast een
systeem uit te werken waarin geleidelijk meer verantwoordelijkheid tijdens de verloven
kan worden toegekend, mits de verloven goed verlopen.
19   De opsomming luidt: ‘Meewerken aan screening, diagnostiek en intakes; meewerken aan opstellen en uitvoeren van de
     detentie- en re-integratie; maken van huiswerk wanneer dit wordt gevraagd; bereid zijn om te stoppen met criminaliteit
     (blijkend uit Kiezen voor Verandering); bereid zijn om mee te werken aan herstelgerichte detentie (al dan niet met slacht-
     offers); bereid zijn tot betaling van openstaande boetes/vorderingen binnen de mogelijkheden.’ (gepubliceerd in Stcrt 2014,
     nr. 4617).
20   Zie Visie op strafrechtelijke sanctietoepassing, RSJ, 12 oktober 2016, p. 25.
                                                            8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>Aanbevelingen:
-- Benoem de koppeling aan re-integratiedoeleinden in het D&R-plan en beoordeel
    vervolgens bij volgende verlofaanvragen in hoeverre deze stroken met de ontwikkeling
    en vorderingen van de levenslanggestrafte.
-- Schrap in de regeling de betreffende bepaling over een onvoldoende relatie van het
    verlofverzoek met de re-integratiedoelstelling als weigeringsgrond voor het toekennen
    van een afzonderlijk re-integratieverlof: Rtvi artikel 20d lid 3 onderdeel c.
Verloffrequentie
De verloffrequentie wordt vastgelegd in het D&R-plan, nadat het Adviescollege hierover
heeft geadviseerd. In de regeling is geen minimum of maximum aan het aantal
toegekende verloven opgenomen. Reden is, aldus de toelichting, dat dit het beste per
individueel geval kan worden bekeken (op basis van adviezen van het Adviescollege).
De Afdeling onderschrijft het oogmerk van flexibiliteit en maatwerk in het individuele
geval, maar bepleit toch de invoering van een minimum aantal verloven in de fase
voorafgaand aan de herbeoordeling. Dat versterkt de rechtswaarborgen, waarbij in
principe iedere levenslanggestrafte aan wie een positief re-integratieadvies is verleend
de mogelijkheid krijgt om ook buiten de inrichting (met de eventueel benodigde controle
of begeleiding) zijn eventuele vorderingen in de re-integratie te tonen. De Afdeling acht
dit van belang omdat het verloop van de verloven waardevolle informatie oplevert zonder
welke geen volwaardige herbeoordeling kan plaatsvinden.
Zonder een dergelijk minimum acht de Afdeling het risico aanwezig dat in de afweging tot
het verlenen van verlof de re-integratiedoelstelling onvoldoende uit de verf komt naast het
perspectief van de maatschappelijke veiligheid.
Aanbeveling:
-- Neem in de regeling een minimumaantal verloven op.
Verlof zonder elektronisch toezicht.
Op grond van artikel 20d lid 4 vindt verlof altijd plaats onder elektronisch toezicht:
gedurende het eerste jaar altijd in combinatie met bewaking en begeleiding, gevolgd
door de mogelijkheid van een verlof zonder bewaking maar met elektronisch toezicht
in het tweede jaar. De regeling voorziet niet in de mogelijkheid van verlof zonder
elektronisch toezicht. De Afdeling ziet dit als een gemis omdat juist het verloop van een
onbegeleid verlof waardevolle informatie oplevert met betrekking tot de vorderingen in de
rehabilitatie. Als die informatie niet beschikbaar is bij de herbeoordeling in het kader van
het gratieverzoek, is deze herbeoordeling naar het oordeel van de Afdeling minder goed te
maken. Dat is noch in het belang van de samenleving, noch van de levenslanggestrafte.
Met het oog op de benodigde veiligheidswaarborgen bij een dergelijk onbegeleid
verlof zonder elektronisch toezicht wijst de Afdeling op de mogelijkheid om bepaalde
voorwaarden aan het verlof te verbinden (bijvoorbeeld ter voorkoming van confrontatie
met slachtoffers of nabestaanden).
Aanbeveling:
-- Creëer in de regeling een mogelijkheid tot verlof zonder elektronisch toezicht,
    omgeven met voldoende veiligheidswaarborgen.
3.3 Overig: aanbevelingen voor nadere uitwerking en redactionele 			
     opmerkingen
In de voorliggende aanpassingen van de Rspog en de Rtvi mist de Afdeling op enkele
punten duidelijkheid over verantwoordelijkheden en rechtswaarborgen. Op deze punten
acht de Afdeling precisering gewenst in de regeling of bij de uitwerking van de wetgeving:
Implicaties van de regeling voor ongewenst verklaarde vreemdelingen
Onduidelijk is wat de implicaties van de voorliggende regeling zijn voor ongewenst
verklaarde vreemdelingen met een levenslange gevangenisstraf. Komen zij in aanmerking
voor re-integratie (op basis van het gegeven dat de voorbereiding op re-integratie geen
betrekking hoeft te hebben op het land waar de straf wordt uitgezeten)?
                                            9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>Aanbeveling:
-- Expliciteer in de nadere uitwerking van wet- en regelgeving wat de regeling betekent
    voor ongewenst verklaarde vreemdelingen met een levenslange gevangenisstraf.
Beslissingsbevoegdheid verlof
De directeur kan een reeds verleend verlof intrekken als de omstandigheden daartoe
aanleiding geven (artikel 20d, lid 6 Rtvi). Onduidelijk is evenwel door wie de initiële
beslissing tot het verlenen van verlof wordt genomen. In hoofdstuk 3b ontbreekt naar het
oordeel van de Afdeling een bepaling over de beslissingsbevoegdheid tot het verlenen van
verlof aan levenslanggestraften (cfm. art. 17 voor wat betreft het algemeen verlof en art.
19 voor het regimesgebonden verlof).
Aanbeveling:
-- Expliciteer bij wie de beslissingsbevoegdheid tot het verlenen van verlof aan
    levenslanggestraften ligt.
Verzoek tot tussentijdse toetsing van verlof door directeur en minister
Uit de toelichting blijkt dat zowel de directeur als de minister het Adviescollege tussentijds
kan verzoeken om te adviseren over de verloftoekenning (artikelsgewijze toelichting onder
Artikel II, onderdeel C). De Afdeling constateert dat deze toevoeging niet in de regeling
zelf staat en niet nader wordt gemotiveerd. Ook is niet aangegeven of en zo ja, welke
rechtsgang hiertegen open staat.
Aanbevelingen:
-- Neem in de regeling op dat inzake de in het D&R-plan opgenomen verloven, de
    directeur en de minister beiden het Adviescollege tussentijds om advies kunnen vragen
    indien de omstandigheden daartoe aanleiding geven.
-- Geef aan of hiertegen een rechtsgang open staat (tegen de advisering op de
    afzonderlijke verloven en tegen het advies van het Adviescollege).
Opmerking van redactionele aard bij artikel 20d, lid 3 Rtvi (weigeringsgronden re-
integratieverlof)
Artikel 20d, lid 3 onder e betreft ‘een verzoek van een levenslanggestrafte om verlof als
bedoeld in artikel 31 van deze regeling’. Naar het oordeel van de Afdeling is hier in feite
geen sprake van een weigeringsgrond. Bedoeld is dat het verlof volgens artikel 31 (dat
ziet op incidenteel verlof ter voorbereiding op de invrijheidstelling) niet van toepassing
is op levenslanggestraften, hetgeen logisch is omdat het re-integratieverlof voor hen
juist is geregeld in nieuwe artikel 20d. Deze lezing strookt met de tekst in de toelichting.
Daarin wordt in het algemene deel aangegeven dat artikel 31 niet van toepassing is op
levenslanggestraften, waarna in de artikelsgewijze toelichting de vier weigeringsgronden
worden besproken (en niet de in artikel 20d lid 3 onder e genoemde).
Aanbeveling:
-- Verhelder de tekst van de regeling door artikel 20d, lid 3 onder e te schrappen en een
    nieuw lid 7 op te nemen waarin is bepaald dat artikel 31 niet van toepassing is op
    levenslanggestraften.
Hoogachtend,
namens de Afdeling advisering van de Raad voor Strafrechtstoepassing en
Jeugdbescherming,
mr. L.A.J.M. de Wit, algemeen voorzitter
                                           10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>