<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>                                                                                        RSJ
                                                                                        Postbus 30137
                                                                                        2500 GC    DEN HAAG
                                                                                        www.rsj.nl
                                                                                        info@rsj.nl
            Aan de Minister voor Rechtsbescherming
            Postbus 20301
            2500 EH DEN HAAG
Betreft     : Advies strafonderbreking voor vreemdelingen
Afdeling    : Afdeling Advisering
E-mail      : advies@rsj.nl
Datum       : 9 oktober 2018
Ons kenmerk : RSJ/101/3091/2018
Onderwerp   : consultatie conceptregeling strafonderbreking voor vreemdelingen
Uw kenmerk  : 2297988
            Geachte heer Dekker,
            In uw brief van 16 juli 2018 (kenmerk: 2297988) verzocht u de RSJ te adviseren over de
            conceptwijziging van de Regeling tijdelijk verlaten van de inrichting in verband met
            strafonderbreking (SOB) voor vreemdelingen. Hierbij ontvangt u de reactie van de
            Afdeling advisering (verder: de Afdeling) van de RSJ.
            Samenvatting
            De Afdeling waardeert dat de regeling wordt verduidelijkt en stemt in met de wijziging
            van het nieuwe lid 3 en lid 4 van artikel 40a Regeling tijdelijk verlaten van de inrichting in
            verband met strafonderbreking voor vreemdelingen zonder rechtmatig verblijf in
            Nederland, onder verwijzing naar enkele opmerkingen en aanbevelingen. De Afdeling
            adviseert voorrang te geven aan strafoverdracht boven strafonderbreking en dit in de
            tekst van de regeling zelf of in een beleidslijn vast te leggen. Dat betekent dat in alle
            gevallen eerst wordt nagegaan of strafoverdracht mogelijk en opportuun is voordat
            strafonderbreking wordt overwogen. Dit doet recht aan de belangen van de samenleving
            en slachtoffers/nabestaanden. Bovendien biedt strafoverdracht de vreemdeling de
            mogelijkheid te resocialiseren in het land van herkomst in het belang van een begeleide
            en veilige terugkeer in de samenleving aldaar.
            Aanleiding
            De verlening van strafonderbreking in de zaak Meijel vormt de aanleiding voor deze
            wijziging. De Afdeling rechtspraak van de RSJ oordeelde in beroep dat de afwijzing van
            het verzoek voor strafonderbreking onvoldoende gemotiveerd was 1, waarna de
            vreemdeling alsnog strafonderbreking is verleend. Destijds heeft de Tweede Kamer de
            1
                Afdeling rechtspraak van de RSJ 13 april 2017, zaak 17/0832/GV.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>wens geuit de regeling te verduidelijken en aan te scherpen. Met deze wijziging wordt
beoogd het toetsingskader voor het al dan niet verlenen van strafonderbreking te
verduidelijken.
Hierna gaat de Afdeling achtereenvolgens in op 1. kenmerken van de regeling
strafonderbreking voor vreemdelingen, 2. artikel 40a, leden 1, 3 en 4 Regeling tijdelijk
verlaten van de inrichting (Rtvi), 3. voorrang van strafoverdracht boven
strafonderbreking, 4. een vraag over de termijnen voor voorwaardelijke invrijheidstelling
en strafonderbreking, en 5. enkele opmerkingen bij de toelichting op de regeling.
1. Kenmerken van de regeling strafonderbreking voor vreemdelingen
    - Het betreft een bijzondere regeling voor een relatief beperkte groep. De regeling
       strafonderbreking voor vreemdelingen is in 2012 tot stand gebracht, naar aanleiding
       van de totstandkoming van de regeling van de voorwaardelijke invrijheidstelling
       (v.i.).2 Onherroepelijk strafrechtelijk veroordeelde en gedetineerde vreemdelingen
       zonder rechtmatig verblijf in de zin van artikel 8, onder a tot en met e of l, van de
       Vreemdelingenwet 2000 zijn uitgesloten van de v.i.-regeling omdat resocialisatie van
       deze vreemdelingen in de Nederlandse samenleving niet mogelijk is.3 Aan hen kan
       strafonderbreking worden verleend onder de voorwaarde dat vertrek uit Nederland
       mogelijk is, feitelijk wordt gerealiseerd en de vreemdeling niet terugkeert naar
       Nederland.4 In 2017 is in 356 gevallen strafonderbreking verleend.5
    - Feitelijk is de strafonderbreking een vorm van vervroegde invrijheidstelling.
    - Het betreft een regeling waarbij sprake is van een ‘samenloop’ van belangen die
       voortvloeien uit het strafrecht (‘uitzitten’) en uit het vreemdelingenrecht
       (‘uitzetten’). Dat levert spanning op. Naast het strafrechtelijke doel dient de regeling
       ook een vreemdelingrechtelijk doel. De regeling is uitdrukkelijk ook bedoeld om niet
       rechtmatig in ons land verblijvende criminele vreemdelingen die moeilijk of niet
       uitzetbaar zijn, te bewegen om mee te werken aan (vrijwillige) terugkeer naar het
       land van herkomst.6 Daarmee wordt voorkomen dat de vreemdeling na detentie in
       de illegaliteit verdwijnt.7
    - Strafoverdracht aan het land van herkomst doet meer recht aan de belangen van de
       samenleving en slachtoffers/nabestaanden dan strafonderbreking en biedt de
       vreemdeling de mogelijkheid van resocialisatie in het land van herkomst en daarmee
       een begeleide en veilige terugkeer in de samenleving aldaar.
2
   Regeling van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van 29 maart 2012, nr. 5727942/12/DJI,
   houdende wijziging van de Regeling tijdelijk verlaten van de inrichting, in verband met strafonderbreking
   voor vreemdelingen zonder rechtmatig verblijf in Nederland, Stcrt. 2012, nr. 7141.
3
   Het gaat om vreemdelingen zonder bestendig verblijf in Nederland.
4
   Bij een vrijheidsstraf van ten hoogste drie jaren nadat tenminste de helft van de straf is ondergaan; Bij een
   vrijheidsstraf van meer dan drie jaren nadat tenminste twee derde van de straf is ondergaan.
5
   DJI in getal 2013-2017, Den Haag: DJI, 2018, p. 36; Cijfers SOB 2014: 427, 2015: 435 en 2016: 436. In
   2017 betrof het voor 10% EU-onderdanen en voor 90% niet-EU-onderdanen inclusief een klein percentage
   ‘land onbekend’. In 2017 is de regeling vooral toegepast bij uitzetting naar Suriname, Albanië, Polen,
   Roemenië en Brazilië, bron: informatie verkregen van DJI.
6
   Dit blijkt onder meer uit de laatste alinea van de toelichting bij de regeling en de brief van de
   staatssecretaris van J&V van 4 juli 2017 waarin deze stelt dat vreemdelingen met deze regeling effectief
   kunnen worden uitgezet en dat de regeling een belangrijk doel van het kabinet Rutte II, het uitzetten van
   criminele vreemdelingen, ondersteunt.
7
   Illegale vreemdelingen kunnen niet in vreemdelingenbewaring gehouden worden als de rechter heeft bepaald
   dat er geen zicht op uitzetting is.
                       Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming                                    2
                            Advies strafonderbreking voor vreemdelingen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>2. Artikel 40a leden 1, 3 en 4 Rtvi
De Afdeling stelt vast dat de aangepaste tekst van artikel 40a lid 1 Rtvi, zeker in
samenhang met het nieuwe lid 4, bevestigt dat het verlenen van strafonderbreking een
gunst is en geen recht. De Afdeling stemt in met de wijziging van het nieuwe lid 3 en lid 4
van artikel 40a Rtvi onder verwijzing naar een opmerking over het betrekken van de
mogelijkheden van strafoverdracht naar een ander land (artikel 40a lid 3 onder c Rtvi).
Met deze nieuwe regeling wil de wetgever duidelijk maken welke elementen betrokken
worden bij de belangenafweging en in welke gevallen in ieder geval geen
strafonderbreking verleend wordt. De Afdeling waardeert deze verduidelijking.
Verder wil de Afdeling nog benoemen dat het bij de beoordeling van de belangen van
slachtoffers en nabestaanden ook relevant kan zijn dat de vreemdeling, niet zijnde EU-
onderdaan, bij verlening van strafonderbreking tegelijkertijd een (tijdelijk) inreisverbod
wordt opgelegd waardoor deze (tijdelijk) niet meer in de buurt van het slachtoffer of diens
nabestaanden kan komen. De tijdelijkheid van het inreisverbod komt in paragraaf 5 nader
aan de orde.
3. Voorrang aan strafoverdracht boven strafonderbreking
In artikel 40a lid 3 onder c Rtvi staat vermeld dat de minister rekening moet houden met
de mogelijkheden van strafoverdracht naar een ander land. Het uitgangspunt in de
toelichting bij de regeling is echter dat de minister vóór het opstarten van een artikel 40a
procedure in alle gevallen na gaat of het mogelijk is de tenuitvoerlegging van de aan de
vreemdeling opgelegde gevangenisstraf aan een ander land over te dragen. Dit komt niet
in de tekst van de regeling tot uitdrukking omdat er geen sprake is van het vervullen van
een voorwaarde maar slechts van het “betrekken van een aspect” bij de beslissing al dan
niet strafonderbreking te verlenen. De Afdeling adviseert in alle gevallen voorrang te
geven aan de overdracht van de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen en dit
uitgangspunt in de regeling zelf of in een beleidslijn vast te leggen. De beoogde voorrang
van strafoverdracht boven strafonderbreking moet voor alle betrokken uitvoerende
diensten uitgangspunt zijn. Dat betekent dat de minister pas toekomt aan artikel 40a
wanneer de mogelijkheid van overdracht van de tenuitvoerlegging van gevangenisstraffen
is onderzocht en deze mogelijkheid feitelijk niet aanwezig 8 is of niet opportuun9 is. Een
dergelijke regeling doet meer recht aan de belangen van de samenleving en
slachtoffers/nabestaanden. Daarnaast biedt overdracht van de tenuitvoerlegging de
gedetineerde de mogelijkheid onder begeleiding te resocialiseren in het land van
herkomst, hetgeen ook van belang is voor de veiligheid in de samenleving van dat land.
Ten slotte kan een uitdrukkelijke regeling op dit punt leiden tot meer acceptatie bij de
slachtoffers/nabestaanden en de samenleving voor verlening van strafonderbreking aan
vreemdelingen als laatste mogelijkheid om uitzetting te bewerkstelligen en terugkeer van
illegale vreemdelingen in de Nederlandse samenleving te voorkomen.
Binnen de Europese Unie is de Wet wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging
vrijheidsbenemende en voorwaardelijke sancties (Wets) van toepassing voor de lidstaten
8
    Voor landen waarmee Nederland geen afspraken over strafoverdracht heeft gemaakt biedt de regeling
    strafonderbreking een mogelijkheid de vreemdeling uit te zetten voor afloop van diens detentie.
9
    Bijvoorbeeld in relatie tot de duur van de gevangenisstraf en het strafrestant.
                       Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming                            3
                             Advies strafonderbreking voor vreemdelingen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>die het Kaderbesluit 2008/909/JBZ hebben uitgevoerd.10 Medio 2018 is een
evaluatierapport over de uitvoering van de Wets verschenen. 11 De Afdeling heeft kennis
genomen van het rapport waaruit blijkt dat strafoverdracht geen prioriteit heeft en
momenteel niet systematisch wordt beoordeeld welke zaken in aanmerking komen voor
strafoverdracht. Ook blijkt dat er belemmeringen zijn in de uitvoering. Dat betreft onder
andere de te lange doorlooptijden, een gebrek aan kennis over de regeling en onvolledige
dossiers. Opmerkelijk is dat het aantal inkomende Wets-zaken en daadwerkelijke
overbrengingen van een andere EU-lidstaat naar Nederland in 2015 en 2016 vele malen
hoger lag dan het aantal uitgaande zaken en overbrengingen van Nederland naar een
andere EU-lidstaat.12 In 2017 zijn 32 uitgaande Wets-zaken geregistreerd maar het aantal
daadwerkelijke overbrengingen lag veel lager.13
De Wet overdracht tenuitvoerlegging strafvonnissen (Wots) geldt voor meer dan zestig
landen in de wereld die het Verdrag Overbrenging Gevonniste Personen (VOGP) hebben
getekend of waar Nederland een verdrag mee heeft. 14 Cijfers van DJI laten zien dat het
aantal daadwerkelijke overbrengingen naar een ander land in het kader van de Wots in
2015 en 2016 vrijwel nihil was15, terwijl er respectievelijk 161 en 34 overbrengingen naar
Nederland geëffectueerd werden. De uitvoering van de Wots wordt belemmerd doordat in
de genoemde verdragen geen verplichting tot overname is geregeld en – anders dan bij
de Wets - instemming van de gedetineerde is vereist.
De Afdeling acht het wenselijk om de uitvoering van de wettelijke regelingen voor
strafoverdracht te verbeteren zodat meer overbrengingen gerealiseerd kunnen worden.
Voor de uitvoering van de Wets geldt dat een systematische selectie van zaken en een
tijdige en goede deling van informatie tussen ketenpartners noodzakelijk is om meer
overbrengingen te kunnen realiseren.
Conclusies:
     - De Afdeling stemt in met de wijziging van het nieuwe lid 3 en lid 4 van artikel 40a
          Rtvi onder verwijzing naar een opmerking over het betrekken van de
          mogelijkheden van strafoverdracht naar een ander land ex artikel 40a lid 3 onder c
          Rtvi;
     - Met de formulering van artikel 40a lid 3 onder c Rtvi komt niet tot uiting dat
          strafoverdracht vóór strafonderbreking gaat. Uit de toelichting bij de regeling blijkt
          dat die voorrang wel wordt beoogd;
10
    Kaderbesluit 2008/909/JBZ van de Raad van 27 november 2008 inzake de toepassing van het beginsel van
    wederzijdse erkenning op strafvonnissen waarbij vrijheidsstraffen of tot vrijheidsbeneming strekkende
    maatregelen zijn opgelegd, met het oog op de tenuitvoerlegging ervan in de Europese Unie
11
    O. Nauta, M. van Aalst en P. Özgül, Evaluatie Wet wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging
    vrijheidsbenemende en voorwaardelijke sancties (Wets), DSP-groep, 2018, onderzoek in opdracht van het
    WODC.
12
    Aantal personen daadwerkelijk overgebracht naar Nederland (inkomende verzoeken), in 2015: 80 op een
    totaal van 213, en in 2016: 207 op een totaal van 397 zaken, informatie verkregen van DJI.
13
    Daarbij past de aantekening dat overbrenging soms niet meer mogelijk was omdat de vreemdeling al in het
    buitenland verbleef. Aantal personen daadwerkelijk overgebracht naar andere EU-lidstaat (uitgaande
    verzoeken), in 2015: drie op een totaal van 17 zaken, in 2016: vijf op een totaal van 47 zaken, informatie
    verkregen van DJI.
14
    De Wots geldt alleen voor landen buiten de Europese Unie (EU) en voor de EU-landen die het Kaderbesluit
    2008/909/JBZ (nog) niet hebben uitgevoerd.
15
    Aantal overbrengingen op grond van de Wots bij uitgaande verzoeken: in 2015, drie op een totaal van 21
    zaken, in 2016, één op een totaal van 11 zaken, informatie verkregen van DJI.
                      Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming                                   4
                           Advies strafonderbreking voor vreemdelingen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>    -    Uit de evaluatie van de Wets blijkt dat er te weinig prioriteit wordt gegeven aan de
         uitvoering van deze wet en dat verbeteringen in de uitvoering mogelijk zijn;
    -    Het aantal uitgaande zaken en daadwerkelijke overbrengingen naar een ander land
         in het kader van strafoverdracht onder de Wets en de Wots is zeer laag in
         tegenstelling tot het aantal inkomende zaken en overbrengingen naar Nederland.
Aanbevelingen:
    - Geef voorrang aan strafoverdracht boven strafonderbreking (indien mogelijk en
         opportuun) en overweeg dit in de vorm van een voorwaarde vast te leggen in een
         nieuw lid van artikel 40a Rtvi of in een beleidslijn;
    - Zorg voor een centrale sturing op de tegengestelde belangen van DJI en DT&V.
4. Vraag over termijnen voorwaardelijke invrijheidstelling en strafonderbreking
Het kabinet Rutte III is voornemens de huidige regeling van de termijnen voor v.i. aan te
scherpen.16 De Afdeling stelt vast dat artikel 40a lid 2 Rtvi niet is aangepast analoog aan
de voorgestelde wijziging en vraagt zich af wat de wijziging van de v.i.-regeling betekent
voor de voorliggende regeling.
5. Opmerkingen over de toelichting bij de concept regeling
    - Het verdient aanbeveling om de belangen van strafrecht en vreemdelingenrecht
         beter toe te lichten om uit te leggen dat het belang van uitzetten door middel van
         strafonderbreking van anders niet of moeilijk uitzetbare vreemdelingen in bepaalde
         gevallen groter kan zijn dan het belang van de strafdoelen.
    - De Afdeling is van mening dat de toelichting op artikel 40a lid 3 en lid 4 Rtvi te
         gedetailleerd is. Op basis van de regeling heeft de minister een discretionaire
         bevoegdheid om in individuele gevallen belangen af te wegen en een gemotiveerde
         beslissing te nemen. De mate van details zou als een beperking van de
         beleidsvrijheid van de minister kunnen worden ervaren. Een toelichting in meer
         algemene bewoordingen kan hier volstaan.
    - In de toelichting bij de voorliggende regeling wordt vermeld dat terugkeer van de
         vreemdeling naar het land van herkomst wordt gecombineerd met een
         inreisverbod dat terugkeer naar het gehele gebied van de Europese Unie uitsluit.
         De Afdeling stelt voor om een nuancering aan te brengen in deze toelichting
         waaruit duidelijk wordt dat deze verboden aan termijnen gebonden zijn, mede om
         geen onjuiste verwachtingen te wekken bij slachtoffers en nabestaanden. Hoewel
         in de tekst van artikel 40a lid 1 Rtvi sprake is van strafonderbreking voor
         onbepaalde tijd, gekoppeld aan de voorwaarde dat de vreemdeling niet naar
         Nederland terugkeert, is aan een inreisverbod altijd een bepaalde termijn
         gekoppeld.17 Een inreisverbod mag niet automatisch of voor onbepaalde tijd
         worden opgelegd.18 Voor de volledigheid kan nog worden toegevoegd dat de
16
   De Afdeling heeft op 12 juni 2018 het Advies inzake detentiefasering en voorwaardelijke invrijheidstelling
   uitgebracht over het consultatievoorstel van wet.
17
   Informatie verkregen van de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ). Artikel 66a
   Vreemdelingenwet 2000 regelt het inreisverbod.
18
   Dat blijkt uit het element ‘voor een bepaalde termijn’ dat in de definitie voorkomt van artikel 3 lid 6 jo.
   artikel 11 Europese Terugkeerrichtlijn 2008/115/EG. Zo kan bij vrijheidsstraffen van minder dan zes
   maanden een inreisverbod van drie jaar opgelegd worden. Bij een vrijheidsstraf van zes maanden of langer is
   dat in beginsel een inreisverbod van vijf jaar. Ook zijn er uitzonderingen op het inreisverbod mogelijk,
   bijvoorbeeld op humanitaire gronden.
                        Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming                                    5
                            Advies strafonderbreking voor vreemdelingen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>         minister geen inreisverbod kan opleggen aan EU-onderdanen, maar dat hij deze
         vreemdelingen in bepaalde gevallen wel ongewenst kan verklaren waardoor zij
         (tijdelijk) geen toegang meer krijgen tot Nederland. 19
De Afdeling hoopt u met dit advies van dienst te zijn geweest en is graag bereid tot een
nadere toelichting.
Hoogachtend,
namens de Afdeling advisering van de Raad voor Strafrechtstoepassing en
Jeugdbescherming,
mr. F.J. Leeflang, voorzitter van de Afdeling advisering
19
   Artikel 67 Vreemdelingenwet 2000.
                      Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming              6
                          Advies strafonderbreking voor vreemdelingen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>