<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>                               Rob
           De kunst van het overlaten
                 Maatwerk in decentralisatie
september 2000
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>/2/</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>                                         /3/
Inhoud
Voorwoord                                5
1. Inleiding
2. Terugblik
3. Keuzes in het decentralisatiebeleid
4. Terreinen voor decentralisatie
5. Conclusies en aanbevelingen
Adviesaanvraag
                                    Rob
Bijlage I
Bijlage II
Bijlage III
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>/4/</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>                                                                             /5/
Voorwoord
Het hierna volgende advies is het antwoord van de Raad voor het openbaar
bestuur en de Raad voor de financiële verhoudingen op de adviesvraag van de
minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 18 mei 1999 over
nieuwe mogelijkheden van decentralisatie. Deze adviesvraag was de eerste
adviesvraag die deze minister aan de Raden gezamenlijk stelde. Voorts heeft de
minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in het Periodiek
onderheidsrapport gemeentefonds (POR 2000) gemeld van de Raden te
verwachten in het kader van dit advies aandacht te besteden aan de verruiming
van het decentrale belastinggebied.
Het advies is voorbereid door een gemengde werkgroep uit beide Raden. Deze
werkgroep bestond uit de Rob-leden: prof.dr. H.G. Sol,
ing. E.M. Mastenbroek, drs. P.J. Langenberg, drs. P.A. Lankhorst, en uit de
Rfv-leden: mw. D.IJ.W. de Graaff-Nauta en
mw. J.M. van Bijsterveldt-Vliegenthart. De werkgroep is vanuit het secretariaat
ondersteund door drs. P. de Vries.
                                      Rob
Ter voorbereiding op het advies is een groot aantal gesprekken gevoerd door
medewerkers van het secretariaat met contactpersonen van of vanwege de
Vereniging Nederlandse Gemeenten en het Inter Provinciaal Overleg. De
minister had in zijn adviesaanvraag nadrukkelijk gevraagd deze organisaties te
betrekken bij de voorbereiding van het advies. Daarnaast zijn gesprekken
gevoerd met betrokkenen en deskundigen uit de vier sectoren waarop de Raden
zich in dit advies meer in het bijzonder hebben gericht. Een volledige lijst met
gesprekspartners is opgenomen in Bijlage II.
Den Haag, september 2000.
H.J.E. Bruins Slot, voorzitter Rob.
A. van den Berg, voorzitter Rfv
M.P.H. van Haeften, secretaris Rob/Rfv
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>/6/</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>                                                                             /7/
1.
Inleiding
1.1
Adviesaanvraag
In de adviesaanvraag van de minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties wordt de Raden gevraagd te adviseren over de
mogelijkheden voor decentralisatie op nieuwe beleidsterreinen, en voor
verdere decentralisatie op beleidsterreinen waar deze reeds heeft
plaatsgevonden. Bij het advies zou rekening gehouden moeten worden met een
aantal zaken, te weten:
- de feitelijke meerwaarde van decentralisatie tot nu toe;
- de vraag op welke wijze voorafgaand aan en tijdens het proces van
   decentralisatie de kwaliteit gegarandeerd kan worden;
- de vraag waaruit de resterende verantwoordelijkheid van de rijksoverheid
   bestaat, en op welke wijze deze door randvoorwaarden vooraf, dan wel door
   begeleiding, evaluatie en monitoring van de uitvoering, kan worden
                                      Rob
   waargemaakt.
De adviesaanvraag geeft in die zin een richting aan, dat het vraagstuk van
decentralisatie uitdrukkelijk wordt gezien als een vraagstuk dat maatwerk
vereist. Weliswaar stelt men zich op het standpunt dat decentralisatie van taken
– ‘die naar hun aard beter door de medeoverheden kunnen worden uitgevoerd’
– ingevolge het Regeerakkoord nog steeds wenselijk wordt geacht, maar deze
wenselijkheid wordt wel gekwalificeerd. Onder verwijzing naar de notitie
                                                 1
Inrichting en functioneren binnenlands bestuur wordt gesteld dat een
verschuiving nodig is in het decentralisatiestreven naar meer maatwerk – dat
wil zeggen op specifieke eisen van onderscheiden beleidsvelden toegesneden
vormen van decentralisatie – en naar (meer) zorg voor de kwaliteit van
decentralisatieprocessen. Het analysemodel en de beslisregels uit het rapport
Decentraliseren met beleid worden terzake als een goede handvatten gezien2.
Daarbij wordt evenwel aangetekend dat een dergelijk analysemodel algemeen
van karakter is en dat een nadere uitwerking en beoordeling per beleidsterrein
noodzakelijk is. Twee vragen behoeven in dat verband bijzondere aandacht. In
de eerste plaats de verhouding tussen de wenselijk geachte politiek-
bestuurlijke decentralisatie enerzijds en de door velen gesignaleerde processen
van maatschappelijke centralisatie en schaalvergroting anderzijds. In de tweede
plaats is bijzondere aandacht nodig voor de vraag of het decentrale bestuur
kwalitatief voldoende is toegerust om de nieuwe verantwoordelijkheden te
kunnen dragen en effecten te kunnen bereiken.
1.2
Kanttekeningen bij de adviesaanvraag
Hoewel de Raden in zijn algemeenheid willen aansluiten bij de in de
1
    Kamerstuk 26 422, nr. 2
2
    Fleurke e.a. 1997
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>/8/
adviesaanvraag geschetste invalshoek, moet bij een aantal elementen daaruit
toch een enkele kanttekening worden gemaakt. De Raden achten het juist dat
het bij decentralisatie steeds om maatwerk gaat per beleidsdoelstelling of per
doelgroep. Het is echter de vraag of er voldoende aandacht is voor alle
consequenties van dit uitgangspunt. In dit verband zijn drie kanttekeningen te
maken.
De eerste betreft de verhouding tussen de beleden voorkeur voor een verdere
decentralisatie van taken en de gestelde noodzaak van een
maatwerkbenadering; de mogelijkheden hiervan zijn niet oneindig.
De tweede is de onbegrensde reikwijdte van de aan de Raden gestelde vraag
terwijl tegelijkertijd de nadruk wordt gelegd op de wenselijkheid van een
nadere uitwerking en beoordeling per beleidsterrein.
De derde is de neiging om het decentralisatievraagstuk toch vooral als een
vraagstuk van interbestuurlijke betrekkingen tussen overheden te zien, waarbij
onvoldoende aandacht is voor de (veranderde) positie en de rol van de overheid
in de samenleving. Die veranderingen raken alle bestuurslagen in meerdere of
mindere mate. In het Rob-advies ‘Helder als glas’3 is op die veranderde positie
van de overheid breder ingegaan.
De voorkeur voor decentralisatie
Op het moment dat gesteld wordt dat slechts een concrete analyse en
beoordeling per beleidsterrein zicht kan bieden op de vraag of en zo ja welke
vorm van decentralisatie is aangewezen, wordt geaccepteerd dat een algemene
voorkeur voor een decentrale inrichting van de verhoudingen tussen overheden
moet worden genuanceerd. Immers, decentralisatie is dan geen doel op zich,
maar een middel om de doelstelling van een beter functionerend en presterend
openbaar bestuur te bereiken. Aan voorstellen tot decentralisatie mag daarom
de eis worden gesteld dat zij aangeven aan welke eisen en criteria dat
functioneren en presteren moet worden afgemeten en welk gewicht aan die
criteria moet worden toegekend. Dan mag worden verwacht dat een decentrale
inrichting van het bestuur per saldo leidt tot beter presteren van het openbaar
bestuur. Als decentralisatie van een bepaalde taak omwille van de kwaliteit van
het bestuur noodzakelijk is, kan dat vervolgens consequenties hebben,
bijvoorbeeld ten aanzien van de minimumeisen die aan de kwaliteit van het
gemeentebestuur en het gemeentelijk apparaat moeten worden gesteld. Op zijn
beurt kan dat betekenen dat nieuwe knelpunten ontstaan die onder meer om
een aanpak langs de weg van gemeentelijke herindeling vragen4. Er moet
echter voor worden gewaakt dat in dergelijke discussies de argumentatielijnen
niet worden omgekeerd. Dat zou bijvoorbeeld het geval zijn als een bepaalde
optie voor de toekomstige inrichting van het binnenlands bestuur, als een
argument op zichzelf wordt gehanteerd voor de wenselijkheid van
decentralisatie. Uiteindelijk moeten de argumenten pro of contra
decentralisatie altijd gerelateerd zijn aan verbetering van de kwaliteit van het
3
  Rob-advies: ‘Helder als glas’, Den Haag, juni 2000.
4
  Kamerstuk 26 331, nr. 2
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>                                                                                         /9/
openbaar bestuur. Die kwaliteit wordt bepaald door de omstandigheid dat de
overheid voor de burger aanspreekbaar is op het doen van keuzes, dat de burger
van de overheid duidelijkheid bij de keuzes mag verwachten en dat de overheid
de verantwoordelijkheid neemt voor de gedane keuzes.
Toespitsing op beleidsterreinen
De minister vraagt van de Raden, en dat is de tweede kanttekening die gemaakt
wordt, hem te adviseren op welke nieuwe beleidsterreinen zij mogelijkheden
en kansen voor decentralisatie zien, en op welke beleidsterreinen verdergaande
decentralisatie doorgevoerd zou kunnen worden. Daarmee wordt het gehele
veld waarop de (rijks)overheid in enigerlei wijze optreedt, als object van
advisering genoemd. Een dergelijke opdracht gaat op zichzelf al het vermogen
van de Raden te boven. Dat is des te meer het geval, nu gevraagd wordt een
meer op de ontwikkelingen en omstandigheden van afzonderlijke
beleidsvelden toegespitste advisering over decentralisatie. Dat sluit uit dat een
‘overheidsbrede’ analyse en beoordeling worden gemaakt.
Om die reden is dit advies beperkt tot een viertal terreinen: zorg, veiligheid,
                                            Rob
verkeer en vervoer en plattelandsontwikkeling. Daarmee is niet het oordeel
uitgesproken dat op deze terreinen decentralisatie meer voor de hand ligt of
urgenter is dan op andere. Bij de keuze van de terreinen heeft wel een rol
gespeeld dat daar min of meer actuele discussies spelen, waarbij opties voor
decentralisatie aan de orde zijn. Een en ander blijkt bijvoorbeeld uit het feit dat
enkele van deze terreinen tot de agenda behoren van het overleg dat wordt
gevoerd in het kader van het Bestuurs Akkoord Nieuwe Stijl (BANS). Tevens
is van belang dat op de genoemde terreinen in recente jaren geen majeure
decentralisatie-operaties hebben plaatsgevonden.5
De maatschappelijke context van decentralisatie
De derde kanttekening bij de adviesaanvraag betreft de positie en de rol van de
overheid in de samenleving. In de adviesaanvraag wordt slechts zijdelings
gerefereerd aan de omstandigheid dat deze positie aan ingrijpende
veranderingen onderhevig is geweest en nog steeds is. Hier kan worden
volstaan met enkele karakteriseringen. Zowel door maatschappelijke
ontwikkelingen als door eigen toedoen van de overheid - privatisering,
deregulering - is het vermogen van de overheid om maatschappelijke
ontwikkelingen te beïnvloeden en te sturen verminderd; de vanzelf-
sprekendheid waarmee optreden van de overheid wordt verwacht en
geaccepteerd heeft plaatsgemaakt voor een veel kritischer benadering; voor de
oplossing van maatschappelijke problemen zijn markt en civil society ook
aantrekkelijke kandidaten, naast collectieve besluitvorming in
overheidsverband.
Deze ingrijpende maatschappelijke veranderingen kunnen niet anders dan
consequenties hebben, niet alleen voor de positie van de overheid in het
5
    De Rob en de Rfv hebben een separate adviesaanvraag ontvangen van de ministers van
    BZK en Verkeer en Waterstaat over het Nationaal Verkeer en Vervoer Plan.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>/10/
algemeen, maar ook voor vragen rond de verticale differentiatie van de
overheid en de plaats van decentrale overheden. Naast de noodzaak van
maatwerk ligt hier naar het oordeel van de Raden het tweede centrale
aandachtspunt voor het decentralisatieadvies. Voorop staat dat het denken over
decentralisatie meer moet zijn dan een geïsoleerde beschouwing over de
betrekkingen tussen overheidsniveaus.
Als dat niet zou worden gedaan, dreigt enerzijds het gevaar dat de illusie wordt
nagestreefd dat langs de weg van de decentrale overheden de oude positie van
de overheid als sturingscentrum weer zou kunnen worden hersteld en
anderzijds dat decentralisatie van verantwoordelijkheden naar provincies en
gemeenten plaatsvindt zonder dat zij worden voorzien van de noodzakelijke
middelen om de veronderstelde rol op provinciaal en lokaal niveau te kunnen
waar maken.
1.3
Benadering van de Raden
Gezien het gestelde in het voorafgaande, kiezen de Raden voor een benadering
die haar vertrekpunt neemt in de maatschappelijke problematiek die zich naar
verwachting op concrete beleidsvelden zal voordoen. Uit de schetsen van de te
verwachten maatschappelijke problemen kan – althans tot op zekere hoogte –
afgeleid worden welke maatschappelijke behoefte aan beleid, sturing en
voorzieningen in de komende jaren zal bestaan, en wat de belangrijkste criteria
en vereisten zijn waaraan zal moeten worden voldaan. Vervolgens is de vraag
aan de orde of de huidige verdeling van taken en bevoegdheden, en de
bewerktuiging van decentrale overheden waarin momenteel is voorzien,
voldoende adequaat is voor de vervulling van deze vereisten. Indien dat niet
het geval is, wordt de vervolgvraag beantwoord, namelijk of van een
versterking van de positie en rol van decentrale overheden een betere
functievervulling kan worden verwacht, en zo ja, welke vorm deze versterking
in hoofdlijnen zal kunnen hebben.
Daarbij wordt er niet van uitgegaan dat bepaalde vormen van territoriale
decentralisatie systematisch de voorkeur zouden verdienen boven andere.
Daarom wordt de analyse van de vier geselecteerde beleidsvelden
voorafgegaan door een terugblik op twee decennia decentralisatiebeleid.
Naast specifieke conclusies voor de vier geselecteerde beleidsvelden, zal
blijken dat er ook gemeenschappelijke elementen zijn te onderkennen.
- Een eerste gemeenschappelijk element is dat de decentrale overheden vrijwel
steeds hun specifieke plaats kennen in een sterk gedifferentieerd en
ingewikkeld lokaal of regionaal netwerk van functionele besturen,
ondernemingen, doelgroepen, maatschappelijke instellingen,
belangenorganisaties en dergelijke. Decentralisatie kan hierop inwerken, in die
zin dat het evenwicht dat in dergelijke netwerken bestaat of wordt gezocht,
wordt verstoord. Tegelijkertijd dient decentralisatie de voorwaarden te
scheppen voor een adequate vervulling van de specifieke rol die decentrale
overheden in die netwerken dienen te hebben. Hierbij sluiten de Raden
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>                                                                             /11/
uitdrukkelijk aan bij de eerder uitgebrachte adviezen over de regiefunctie van
decentrale overheden.
- Het tweede gemeenschappelijke thema betreft de positie en onderlinge
  verhouding van provincies en gemeenten. Met name in het Rob-advies Het
  bestuurlijk kraakbeen 6 is dit thema in algemene zin aan de orde gesteld. Het
  heeft echter ook raakvlakken met de in de adviesaanvraag aan de orde
  gestelde kwestie van de verhouding tussen decentralisatie en
  maatschappelijke centralisatie en schaalvergroting.
- Het derde thema ziet op de ‘resterende’ rol voor de rijksoverheid tijdens en
  na processen van decentralisatie. Resterend is hiervoor in feite niet de juiste
  term, omdat daaruit afgeleid zou kunnen worden dat deze van ondergeschikt
  belang is. Dat is niet het geval omdat de rijksoverheid uiteindelijk in de
  gedecentraliseerde eenheidsstaat de verantwoordelijkheid draagt voor een
  adequate inrichting en functioneren van het binnenlands bestuur.
  Tegelijkertijd is evenwel ook duidelijk dat decentralisatie van taken en
                                            Rob
  bevoegdheden grenzen stelt aan de wijze waarop en de intensiteit waarmee
  de rijksoverheid deze verantwoordelijkheid uitoefent in een
  gedecentraliseerde setting.
6
    Rob-advies ‘Het bestuurlijk kraakbeen’, 1999
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>/12/</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>                                                                             /13/
2.
Terugblik
2.1
Van sectorale initiatieven tot generiek beleid
Decentralisatie van overheidstaken heeft inmiddels een behoorlijke
geschiedenis. Het is wenselijk en noodzakelijk uit de ervaringen die in de loop
van de afgelopen vijfentwintig jaar zijn opgedaan, lering te trekken.
Verantwoorde en succesvolle decentralisatie is immers gediend met realistische
verwachtingen omtrent haar effecten7.
Decentralisatie initiatieven zijn er veel geweest. Het gerichte
decentralisatiebeleid vond zijn aanvang in het midden van de zeventiger jaren
met initiatieven van enkele vakdepartementen. De diagnose daar was dat de
sectorale doelstellingen van die departementen zelf - met name op de gebieden
stadsvernieuwing, volkshuisvesting, welzijn - in gevaar kwamen. Er bestonden
twijfels aan de effectiviteit van het centrale beleid omdat regulering, toezicht
en interventies op een te gedetailleerd niveau waren gericht, terwijl sturing op
                                             Rob
hoofdlijnen en geaggregeerde niveaus ontbrak.
Met het verschijnen van de Decentralisatienota en het Decentralisatieplan in
1981 breekt een tweede fase aan: sectorale initiatieven worden omgezet in een
generiek decentralisatiebeleid van Binnenlandse Zaken. De analyse is dat niet
slechts sectorale beleidsdoelen bij tijd en wijle lijden onder een overmaat aan
centralisme, maar dat in meer algemene zin de kwaliteit van het openbaar
bestuur - in termen van toegankelijkheid, democratisch gehalte van
besluitvorming, responsiviteit - in het geding is. De hoofdlijn van het beleid is
dat decentralisatie en een decentrale inrichting van nieuwe bestuurlijke stelsels
in het algemeen de voorkeur verdienen, en dat volgens het adagium
‘decentraliseren, tenzij’ bij keuzen tussen decentrale en centralistische opties
de bewijslast bij de laatste ligt. Het beleid vindt onder meer zijn uitwerking in
operaties over de gehele breedte van de rijksoverheid gericht op sanering van
specifieke uitkeringen, planvoorschriften en toezichtsrelaties. Het
decentralisatiebeleid berust in deze fase op de veronderstelling dat bepaalde
doeleinden en aspecten van de kwaliteit van het openbaar bestuur (zoals een
geringere afstand tussen bestuur en burger, grotere toegankelijkheid van het
bestuur, grotere effectiviteit en efficiëntie, maatwerk en integratie van beleid,
grotere verscheidenheid in politieke voorkeuren) zich altijd beter laten
realiseren in decentrale bestuurlijke stelsels.
2.2
Beheersing en sanering van rijksuitgaven
Gaandeweg treedt door een verbinding van het decentralisatiebeleid met het
beleid gericht op reductie van de collectieve sector en beheersing van
rijksuitgaven een verandering op. In een reeks van sectoren blijkt het mogelijk
7
    Oosting, 1984; Koffijberg, 1980; BC Vraagpunten decentralisatie 1993.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>/14/
en aantrekkelijk decentralisatiemaatregelen zodanig vorm te geven dat zij
simultaan van dienst zijn voor het beheersen en terugbrengen van de
rijksuitgaven. In feite wordt hier het relatieve succes van de eerdere sectorale
decentralisatie-operaties gekopieerd: opnieuw wordt een verbinding gelegd tussen
op zichzelf staande motieven en argumenten voor decentralisatie, en
andersoortige doelstellingen die nieuwe steun voor decentralisatie genereren. In
de Decentralisatie-Impuls vindt dit haar duidelijkste uitdrukking, door
decentralisatie direct te koppelen aan een efficiëntiekorting.
Voor het decentralisatiebeleid is deze koppeling een mixed blessing geweest.
Enerzijds heeft zij geleid tot een aanmerkelijke vergroting van met name het
gemeentelijke domein en de afname van regulering, toezicht en
verantwoordingsplichten. Anderzijds echter heeft de koppeling de decentralisatie
ook geen goed gedaan. Een aantal decentralisatieoperaties (bijvoorbeeld:
decentralisatie welzijnsbeleid, sociale werkvoorziening, bejaardenoorden) was
simultaan gericht op beheersing en sanering van uitgaven en verbetering van de
kwaliteit van het bestuur8. In elk geval op de kortere termijn bleek deze
gecombineerde opgave lastig en overheerste het element van sanering. Tenminste
in de beeldvorming heeft dit de decentralisatie geen goed gedaan, en zeker geen
maatschappelijke steun voor decentralisatie gegenereerd.
Een ander negatief gevolg is geweest dat discussies over de vormgeving en
invoering van decentralisatie te zeer georiënteerd zijn geweest op
overheidsinterne kwesties: beheersing van uitgaven, een voor Rijk en
decentrale overheden acceptabele verdeling van verantwoordelijkheden en
risico’s, waarbij de burgers en de maatschappelijke behoefte aan
overheidbeleid teveel op de achtergrond zijn geraakt.
2.3
Effecten van decentralisatie
Op grond van evaluatieonderzoek naar afzonderlijke decentralisatie-
maatregelen en meer algemene overzichtsstudies kan worden geconcludeerd
dat de effectiviteit van het decentralisatiebeleid een gemengd beeld laat zien.
De resultaten kunnen worden samengevat in vier conclusies.
- De eerste conclusie is dat, ondanks de sombere geluiden die bij tijd en wijle
    omtrent de geringe bereidheid tot en voortgang bij het decentralisatiebeleid
    zijn geuit, in de loop van de laatste twintig jaar op een groot aantal
    beleidsterreinen decentralisatiemaatregelen zijn begonnen en doorgezet:
    stadsvernieuwing en volkshuisvesting, (bijzondere) bijstand, het brede
    terrein van het welzijn, flankerend ouderenbeleid, sociale werkvoorziening,
    leerlingenvervoer, regionaal economisch beleid, voorzieningen voor
    gehandicapten en onderwijshuisvesting.
- De tweede conclusie is dat op al deze terreinen de doelstellingen en
    verwachtingen van decentralisatie voor een belangrijk deel zijn gerealiseerd.
- De derde conclusie luidt dat veronderstelde risico’s van decentralisatie (te
8
   SCP, 1991, 1992, 1993, 1994; Evaluatie WVG, 1995
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>                                                                             /15/
  grote verschillen in rechten en niveau van voorzieningen en het onvoldoende
  meewegen van externe effecten) zich voordoen bij de generieke benadering.
  In een aantal gevallen bleek reparatie achteraf noodzakelijk.
- De vierde conclusie is dat een aantal van de verwachtingen die in het
  generieke beleid zonder meer aan decentralisatie werden gekoppeld
  (maatwerk, integratie van beleid in verschillende sectoren) niet in alle
  gevallen zijn bewaarheid. Het verband tussen decentralisatie en deze
  aspecten van de kwaliteit van bestuur bleken afhankelijk van de vorm
  waarin en de voorwaarden waaronder is gedecentraliseerd en van de wijze
  waarop de rijksoverheid na decentralisatie optrad.
2.4
Van generiek naar specifiek beleid
De ervaringen met ruim twintig jaar decentralisatie rechtvaardigen een
heroverweging van de gekozen aanpak, mede ook omdat de context waarin het
decentralisatiebeleid vorm krijgt is gewijzigd. Drie ontwikkelingen spelen
hierbij een rol.
                                       Rob
- De eerste is de constatering dat ruim twintig jaar decentralisatie ertoe heeft
   geleid dat er minder ‘eenvoudige’ en voor de hand liggende onderwerpen
   voor decentralisatie zijn dan voorheen, juist vanwege de succesvolle
   decentralisatie in het verleden. In de volkshuisvesting en stadsvernieuwing
   zijn vrijwel alle substantiële rijksuitgaven in een brede doeluitkering
   gebundeld en zijn procedures voor preventieve rijkstoetsing van individuele
   projecten of geheel gesaneerd, dan wel vervangen door veel globale
   procedures van programmabeoordeling en prestatiemeting achteraf. Als in
   deze sector nog verder gedecentraliseerd zou gaan worden, dan zijn
   regelingen en terreinen aan bod waarvoor dat veel minder voor de hand ligt
   dan wel sterk omstreden is of zal blijken (bijvoorbeeld individuele
   huursubsidie).
- De tweede, daarmee samenhangende ontwikkeling is, dat voortzetting van
   het decentralisatiebeleid inhoudt dat terreinen worden betreden waarop
   decentralisatie meer omstreden is en waarbij het moeilijk is aan te tonen dat
   de effectiviteit van het openbaar bestuur toeneemt. Decentralisatie van
   concrete taken en bevoegdheden heeft altijd behalve voorstanders ook
   tegenstanders gekend. Landelijke belangenorganisaties vrezen niet zelden
   dat de invloed die zij op rijksniveau (hebben) kunnen uitoefenen om hun
   belangen veilig te stellen, teloor gaat op het gemeentelijk niveau. Men zou
   kunnen zeggen dat de bewijslast daardoor steeds meer verschuift: in plaats
   van ‘decentraal, tenzij’ is steeds meer het uitgangspunt: ‘decentraal, als dat
   in vergelijking met andere opties de in het geding zijn de waarden en
   doeleinden maximaliseert’.
- De derde ontwikkeling betreft de veranderde positie van de overheid in de
   samenleving en de ‘concurrentie’ van andere vormen van bestuurlijke
   vernieuwing en reorganisatie. Decentralisatie wijzigt de onderlinge
   verhouding tussen overheden, maar houdt in beginsel een continuering in
   van collectieve besluitvorming en het budgetmechanisme als
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>/16/
    coördinatieprincipe. Territoriale decentralisatie, die altijd al heeft moeten
    concurreren met functionele decentralisatie, heeft in de jaren tachtig en
    negentig meer concurrentie gekregen van Europa als ‘vierde bestuurslaag’,
    van het marktmechanisme en van de ‘civil society’ als alternatieve
    coördinatiemechanismen. Met name als het beleid van de rijksoverheid lijdt
    aan een gebrek aan differentiatie en responsiviteit ten aanzien van wensen
    van burgers en ondernemingen, is decentralisatie niet de enige optie. Andere
    opties zijn: privatisering (‘economische decentralisatie’), verzelfstandiging
    van uitvoerende organisaties, het opdragen van taken aan organisaties uit het
    middenveld en deregulering. Dergelijke keuzes leiden tot een verzwakking
    en inperking van het domein van het decentraal bestuur. Andere
    beheersingsmechanismen (bijvoorbeeld concurrentie en
    mededingingstoezicht) worden effectiever of passender geacht dan
    regulering, bestuur of beheer door decentrale overheden.
Een ander gevolg bij een keuze voor één van deze opties is dat de decentrale
overheid weliswaar in beeld blijft, maar dat haar rol verandert. In plaats van
primaire beleidsvoerder en uitvoerder, wordt de gemeente of provincie een
knooppunt in een netwerk van organisaties die de activiteiten van actoren in dit
netwerk overziet en regisseert. Dit betekent dat men zich bij de ontwikkeling
en invoering van decentralisatie-maatregelen niet kan beperken tot een
intergouvernementele benadering, maar dat uitdrukkelijk de verhouding tot
private partijen, middenveld organisaties en andere spelers aan de orde is.
De geschetste ontwikkelingen maken dat een generiek decentralisatie-beleid
thans niet meer toepasbaar is maar dat een meer specifieke aanpak is
geïndiceerd. Bij een dergelijke aanpak vormen de maatschappelijke
ontwikkelingen op het desbetreffende beleidsterrein het vertrekpunt en worden
vorm en inhoud van de decentralisatie sterk op elkaar betrokken.
2.5
Conclusie
Deze terugblik leidt tot de volgende conclusies, die de Raden kiezen als rode
lijnen in het vervolg van dit advies:
- Om meer dan één reden blijft de bevordering van decentralisatie
    noodzakelijk en gewenst. Het uitgangspunt van de gedecentraliseerde
    eenheidsstaat heeft met de keuze van het kabinet voor een versterking van
    de bestuurlijke hoofdstructuur eerder meer dan minder gewicht gekregen.
    Om de overwegingen die aan deze keuze ten grondslag liggen, zoals
    democratische legitimatie, responsiviteit en integratie van beleid, te kunnen
    waarmaken, is voortzetting van decentralisatie noodzakelijk. Dit is alleen al
    het geval omdat centralisatie ‘vanzelf’ optreedt, maar decentralisatie
    doelbewuste bevordering behoeft.
- De versterking van de decentrale overheden wordt het best gediend met
    maatwerk bij de keuze tussen vormen van decentralisatie. Vergaande of
    radicale decentralisatie is niet altijd de beste dienst die men de decentrale
    overheden kan bewijzen. Zeker indien onzekerheid bestaat omtrent de
    effecten van decentralisatie is het delen van verantwoordelijkheden en
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>                                                                                /17/
    (financiële) risico’s het overwegen waard. Een ondoordachte keus voor een
    bepaalde vorm van decentralisatie kan onbedoeld in negatieve zin terugslaan
    op het decentrale bestuur en verkeerde sentimenten voeden.
-   Verschillen tussen decentrale overheden van dezelfde bestuurslaag zijn een
    gegeven, zowel waar het gaat om hun bestuurlijk vermogen als om de
    maatschappelijke problemen waarop zij een antwoord moeten geven.
    Behalve voor differentiatie van de vormen van decentralisatie, kan er in een
    enkel geval een zekere differentiatie tussen decentrale overheden worden
    overwogen. Een dergelijke differentiatie kan zowel binnen als tussen
    bestuursniveaus plaatsvinden en betrekking hebben op de aard van de
    maatschappelijke problematiek. Ook de rol die het Rijk wordt toegekend na
    de decentralisatie kan per geval verschillen. De maatschappelijke behoefte
    aan overheidsoptreden en de met decentralisatie beoogde effecten dienen bij
    de keuzen terzake beslissend te zijn. Wel dient hierbij te worden gewaakt
    voor de differentiatieparadox: naarmate meer wordt gedifferentieerd bij
    decentralisatie is meer centrale regelgeving waarschijnlijk.9 Het is daarbij de
    uitdaging voor het Rijk zo terughoudend mogelijk te zijn met centrale
                                            Rob
    regelgeving.
-   De meerwaarde van territoriale decentralisatie boven functionele
    decentralisatie ligt in het vermogen van het algemeen bestuur tot integratie
    van beleid en zijn directe democratische legitimatie. Om redenen van
    effectiviteit en efficiëntie kan functionele decentralisatie in enkele gevallen
    bruikbaar zijn. Wel volgt hieruit dat de verhouding tussen het algemeen en
    functioneel bestuur aandacht behoeft, met name voor wat betreft een goede
    organisatie van de democratische controle op en binnen het functioneel
    bestuur. Decentralisatie moet decentrale overheden voldoende vermogen en
    invloed geven om hun verantwoordelijkheid voor het algemeen belang en
    vooral de integratie van beleid te kunnen waarmaken. Daarom ligt
    functionele decentralisatie niet voor de hand als het een beleidsterrein
    betreft dat nauwe samenhang heeft met andere beleidsterreinen die door
    territoriale bestuursorganen worden behartigd.
-   Hetzelfde geldt voor de verhouding tussen decentrale overheden en de
    private sector. Decentralisatie moet er niet op gericht zijn te proberen de
    ‘oude’ positie van de centrale overheid op lokaal niveau te herstellen. Dat
    zou een ontkenning inhouden van de winst die in veel gevallen met
    privatisering en deregulering is bereikt. Wel dient decentralisatie de
    decentrale overheden van adequate instrumenten te voorzien, zodat zij hun
    specifieke rol op het lokale en regionale niveau kunnen vervullen.
-   Eveneens is meer aandacht nodig voor de wijze waarop de centrale overheid
    na decentralisatie optreedt. Daarbij gaat het zowel om het bevorderen van de
    beoogde doelstellingen door begeleiding en ondersteuning van decentrale
    overheden, als om het tegengaan van voorspelbare en voorzienbare
    ongewenste effecten van decentralisatie. Het ondersteunen van de decentrale
    overheden betekent naar het oordeel van de Raden echter niet het betuttelen
9
    Zie het Rob advies: ‘Het bestuurlijk kraakbeen’, Den Haag, december 1999.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>/18/
   van deze overheden en hen onnodig belasten met informatieverplichtingen
   waarvan de zin soms onduidelijk is. Evenmin betekent dit dat het éne
   controlerend orgaan (bijvoorbeeld de Tweede Kamer) op de stoel gaat zitten
   van een ander controlerend orgaan (bijvoorbeeld de Gemeenteraad).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>                                                                            /19/
3.
Keuzes in het decentralisatiebeleid
3.1
Inleiding
Het uitgangspunt van een specifiek decentralisatiebeleid houdt in dat de
vormgeving van decentrale stelsels maatwerk vereist. De vorm van
decentralisatie zal in de regel moeten variëren met de aard van de
beleidsopgaven op het desbetreffende beleidsterrein, met de beoogde effecten
en met de competentie en ervaring van de bestuurslaag waar de te
decentraliseren taken terecht zouden moeten komen.
Maatwerk impliceert dat de vraag naar decentralisatie slechts beantwoord kan
worden door middel van een analyse van maatschappelijke problemen en
beleidsopgaven op concrete beleidsterreinen. In het hiernavolgende hoofdstuk
wordt die weg ook gevolgd. Dat neemt echter niet weg dat bepaalde
ontwerpproblemen regelmatig terugkeren. In dit hoofdstuk worden vijf van
deze aspecten in meer algemene zin behandeld. De Raden achten behandeling
                                       Rob
van deze algemene thema’s nodig omdat de keuze voor decentralisatie als
maatwerk het risico inhoudt van casuïstiek, waarbij hoofdlijnen en beginselen
van de inrichting van het bestuur verloren kunnen gaan. Het gaat hierbij om de
volgende thema’s:
- de keuze voor het juiste bestuursniveau;
- verschillen in schaal en bestuurskracht van decentrale overheden;
- de relatie tussen decentralisatie en regierol van decentrale overheden;
- de rol van de rijksoverheid in een decentraal stelsel;
- de bevordering van decentralisatie.
3.2
Het juiste bestuursniveau
Een terugkerend thema bij decentralisatie is de vraag bij welk niveau te
decentraliseren taken en bevoegdheden neergelegd moeten worden. Gegeven
de keuze voor de bestuurlijke hoofdstructuur gaat het hier in feite om de keuze
tussen het provinciale en het gemeentelijke niveau. Naar het oordeel van de
Raden moet hierbij rekening worden gehouden met de plaats die gemeenten
respectievelijk provincies innemen in ons bestuurlijk bestel. De gemeentelijke
bestuurslaag kent, naast de autonome taken die bestaan uit de integratie van
lokale beleidsvelden, een scala aan min of meer uitvoerende taken. Daar ligt
voor deze bestuurslaag het zwaartepunt. Bij de provincie ligt het zwaartepunt
meer bij de regisserende en coördinerende rol op de bovenlokale
beleidsvelden. Voorts is het van belang de samenhang met andere taken die
door de desbetreffende bestuurslaag reeds worden uitgevoerd in het oog te
houden. Het aansluiten bij die taken leidt tot een versterking van
bestuurskracht en tot een logischer en efficiënter geheel van bestuurlijke taken
en kan het voeren van een integraal beleid op het desbetreffende niveau
bevorderen.
Buiten deze algemene rol zijn algemene regels die bepalen wie de ontvanger
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>/20/
van te decentraliseren taken moet zijn, moeilijk te geven. De schaal van
maatschappelijke problemen, de intersectorale samenhangen en de omvang van
externe effecten van beslissingen van het bevoegde bestuur zijn daarvoor te
gevarieerd.
Wel is het van belang dat waar mogelijk wordt gestreefd naar het vormgeven
van beleid op een niveau dat zo dicht mogelijk bij de burger ligt die het raakt.
De maatschappelijke werkelijkheid is echter zo gevarieerd dat in veel gevallen
niet met een eenduidige toedeling van taken kan worden volstaan maar dat
aanvullend een vorm van bestuurlijke samenwerking noodzakelijk is. Dat laat
echter onverlet de noodzaak om keuzen te maken ten aanzien van de
structurering en verdeling van bevoegdheden, omdat die (mede) bepaalt of en
welke processen van bestuurlijke samenwerking ontstaan.
Wanneer er geen sprake is van bovengemeentelijke samenhangen, een
gemeente geen medewerking behoeft van haar buurgemeente(n) en het
gemeentelijk beleid geen substantiële effecten genereert buiten de
gemeentegrenzen is een eenduidige toedeling aan de gemeente geïndiceerd.
Naarmate meer sprake is van bovenlokale samenhangen, gemeentelijk
optreden onvermijdelijk effecten zou hebben buiten de gemeentegrenzen,
naarmate gemeenten voor de oplossing van hun problemen meer zijn
aangewezen op de medewerking van omliggende gemeente, komt de provincie
meer in beeld als primaire beleidsvoerder. Immers, de bovenlokale en
regionale aspecten zijn dan dominant.
De positie van de provincie als middenbestuur houdt wel in dat haar
bemoeienis met de gemeentelijke beleidsvoering niet verder strekt dan strikt
noodzakelijk is. De eigen legitimatie van de gemeenten verhindert dit en de
terughoudende provinciale bestuurscultuur biedt hier al wel een garantie. Maar
voorzover een en ander nog onvoldoende moet worden geacht kunnen
beperkingen op de provinciale macht in decentrale stelsels worden ingebouwd:
verplichtingen tot doordecentralisatie, garanties voor inschakeling van
gemeenten en hun samenwerkingsverbanden in beleidsvorming en/of
uitvoering. Dit neemt overigens niet weg dat de provincie uiteindelijk een
impasse moet kunnen en willen doorbreken indien en voorzover gemeenten
onvoldoende rekening houden met regionale belangen.
De keuze voor de bestuurlijke hoofdstructuur impliceert dat, waar provinciale
bestuurskracht nodig is maar nog ontbreekt, provinciale bestuurskracht tot
stand wordt gebracht. Om deze reden bepleitte de Rob in zijn advies over de
bestuurlijke rol van de provincies een substantiële decentralisatie van taken op
de terreinen van economische ontwikkeling en ruimtelijke ordening.10
Omdat de aard van de bestuurlijke vragen enerzijds en de schaal en de
bestuurskracht van decentrale overheden anderzijds zo sterk uiteenlopen
moeten vaak arrangementen worden ontwikkeld die een variatie inhouden op
de eenduidige toedeling van taken aan bestuursniveaus.
10
   Rob-advies: ‘Het bestuurlijk kraakbeen’, Den Haag, december 1999.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>                                                                             /21/
3.3
Verschillen in schaal en bestuurskracht
Het uiteenlopen van schaal en bestuurskracht van gemeenten en provincies
bepalen mede het vermogen tot (zelfstandige) beleidsvoering. De belangrijkste
complicatie hierbij is dat er geen een op een relatie is tussen de omvang en de
bestuurskracht van gemeenten. De Raden zijn evenwel van mening niet van
decentralisatie mag worden afgezien vanwege het feit dat bepaalde gemeenten
de taak in kwestie wellicht niet zouden aankunnen. Als die situatie zich
voordoet dient daarmee te worden gerekend bij het kiezen van een vorm van
decentralisatie. Of men opteert voor een selectieve gemeentelijke herindeling
om een eventueel tekort aan bestuurskracht te compenseren. Bij de keuzes die
in dezen moeten worden gemaakt dient in ieder geval een tweetal criteria te
worden gehanteerd:
- het onderscheid tussen beleidsvoering en uitvoering;
- de mate van optreden van externe effecten (mogelijke gevolgen van het
   gemeentelijk beleid voor buurgemeenten).
                                       Rob
Wanneer het gaat om taken met een voornamelijk uitvoerend karakter kan in
veel gevallen met intergemeentelijke samenwerking worden volstaan op basis
van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Motieven van efficiency
voeren hierbij de boventoon. Indien gemeenten op veel uitvoerende terreinen
blijken samen te werken, kan gemeentelijke herindeling een optie zijn. Een
eigen initiatief van onderaf door de desbetreffende gemeenten heeft hierbij de
meeste kans van slagen.
Wanneer het gaat om taken die niet alleen een uitvoerend karakter hebben,
maar waarbij ook een substantiële gemeentelijke beleidsruimte in geding is
schiet samenwerking op basis van de Wgr veelal tekort. Dan komen andere
vormen van decentralisatie in beeld. De gekozen vorm hangt dan af van de
mate waarin zich externe effecten voordoen.
Als op een bepaald beleidsterrein de samenhang met andere beleidsterreinen
binnen de desbetreffende gemeenten sterk is en het beleid weinig externe
effecten genereert (Stedelijke vernieuwing b.v.) en als het bestuurlijk vermogen
en het draagvlak tussen verschillende categorieën van gemeenten zodanig
uiteenlopen, dat de grotere wel en kleinere niet in staat zijn tot zelfstandige
beleidsvoering ligt een keus voor gedifferentieerde decentralisatie voor de
hand. Het bekendste voorbeeld hiervan is het ISV-beleid, waar een onderscheid
bestaat tussen rechtstreekse en niet-rechtstreekse gemeenten. De provincie
treedt hierbij op als zaakwaarnemer van het Rijk door een eigen afweging te
maken bij de verdeling van de middelen. Immers, het op basis van
inwonertallen gelijkelijk verdelen van de gelden over alle gemeenten zou een
ondoelmatige besteding van overheidsmiddelen betekenen omdat teveel
versnippering zou optreden. Wel betekent dit dat de provincie haar taken
beleidsarm dient uit te voeren en zoveel mogelijk het gemeentelijk beleid dient
te volgen en te faciliteren. Het beleidsarme optreden van de provincie betreft in
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>/22/
dit geval geen beleidsinhoudelijke bemoeienis met de lokale aanwending van
de middelen. Als het gaat om de verdeling van de middelen dient de provincie
haar eigen verantwoordelijkheid te nemen en wel degelijk eigen afwegingen te
maken.11
Als een bepaald probleem zich uitsluitend voordoet in een aantal gemeenten en
beslissingen of keuzes van die gemeenten alleen gevolgen hebben voor burgers
van andere gemeenten die een beroep doen op de desbetreffende voorziening
omdat het hierbij gaat om individuele aanspraken van burgers (externe effecten
alleen voorzover het individuele aanspraken betreft) kan worden gekozen voor
selectieve decentralisatie. Daarmee wordt in dit verband bedoeld het door het
Rijk selecteren van een aantal centrumgemeenten. Omdat slechts een selectie
van de gemeenten de gedecentraliseerde taken ontvangt is nog meer
zorgvuldigheid vereist bij de toepassing dan bij gedifferentieerde
decentralisatie. Deze vorm heeft inmiddels toepassing gevonden bij de Wet
inkomensvoorziening kunstenaars en bij verschillende maatschappelijke
opvangvoorzieningen. De Raden willen er in dit verband echter wel op wijzen
dat toepassing van deze vorm van decentralisatie pas echt effectief is indien bij
het toekennen van de status van centrumgemeente met onderscheid en met
verstand te werk wordt gegaan. Het hanteren van allerlei lijstjes met
centrumgemeenten die onderling afwijken terwijl het gaat om belendende
taakvelden leidt tot inefficiency en onnodige bestuurlijke drukte. In zijn advies
over de 24 uursopvang heeft de Rfv gewezen op enkele regelingen van het
departement van VWS die in de praktijk tot bijna onwerkbare situaties
aanleiding geven.12 Hier ligt uiteraard een primaire verantwoordelijkheid voor
het desbetreffende vakdepartement zelf en in tweede instantie voor het
departement van BZK dat toezicht dient te houden op het goed functioneren
van ons bestuurlijk bestel.
Anders wordt het echter wanneer beslissingen en keuzes van de
centrumgemeenten wel externe effecten veroorzaken buiten de
gemeentegrenzen. In dat geval dienen de belangen van burgers buiten de
centrumgemeenten mede behartigd te worden. Om dat te kunnen realiseren
staan in beginsel vier opties open.
In de eerste plaats vrijwillige gemeentelijke samenwerking met zo nodig een
actieve rol van de provincie die stimuleert en waar nodig arbitreert. In de
tweede plaats vormen van niet-vrijblijvende samenwerking (b.v. de Kaderwet
Bestuur in verandering). In de derde plaats beleidsvoering door de provincie en
in de vierde plaats gemeentelijke herindeling.
Het zal duidelijk zijn dat de eerste optie verreweg de voorkeur verdient omdat
die het meest past bij de bestuurlijke verhoudingen in dit land. Maar niet in alle
11
   Rfv-advies van 2 augustus 1999 over het Investeringsfonds stedelijke vernieuwing.
12
   Advies van de Rfv van 1 november 1999 over de 24 uursopvang. Naar verwachting echter
   worden de specifieke uitkeringen maatschappelijke opvang en verslavingsbeleid ingaande
   2001 samengevoegd.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>                                                                              /23/
gevallen is deze optie toepasbaar, bijvoorbeeld als er sprake is van scherpe
belangentegenstellingen tussen de deelnemende gemeenten of als de provincie
een relatief zwakke positie inneemt ten opzichte van de één of enkele van de
desbetreffende gemeenten, een situatie die in ieder geval in de Randstad
voorkomt. In die situatie komt de tweede optie in beeld. De verwevenheid van
de maatschappelijke problematiek is in een aantal grootstedelijke gebieden zo
intens en de noodzaak van slagvaardig bestuurlijk optreden daarmee zo groot,
dat aan vormen van niet-vrijblijvende gemeentelijke samenwerking behoefte
blijft bestaan, ook na het aflopen van de geldigheid van de Kaderwet bestuur in
verandering.
Wanneer er geen sprake is van scherpe tegenstellingen tussen de gemeenten en
de provincie een dominante positie kan innemen ten opzichte van de
samenwerkende gemeenten komt een beleidsvoerende rol van de provincie in
beeld, de derde optie.
Gemeentelijke herindeling, de vierde optie, is naar het oordeel van de Raden
pas aan de orde als er naast de genoemde voorwaarden ook sprake is van het
parallel lopen van de bestuurlijke opgaven in de belendende gemeenten.
                                       Rob
3.4
Decentralisatie en regie
Meer en meer verkeren provincies en gemeenten in de positie waarbij er een
verschil bestaat tussen verantwoordelijkheid en bevoegdheden. Met andere
woorden: regisseur zijn in een meer of minder complex netwerk van private
actoren, maatschappelijke instellingen en functionele organen zonder directe
zeggenschap over die andere actoren. Daarom is vraag van belang op welke
wijze deze ontwikkeling in het decentralisatiebeleid wordt verdisconteerd en
verwerkt.
Voor alles is vereist dat er een helder beeld bestaat van de aard en de reikwijdte
van de verantwoordelijkheid van de provincie of gemeente als regisseur. Indien
de nadruk ligt op de functie van procesbegeleider heeft dit andere gevolgen
voor de positie van gemeente en provincie dan wanneer de regisseur ook
inhoudelijk en strategisch richtinggevend moet zijn en zelf uitvoerende taken
heeft.
In het algemeen dienen de beleidsruimte en de instrumenten van de decentrale
overheden overeen te komen met de speelruimte en de invloed die het gekozen
regisseursmodel vereist. Dat betekent dat niet zelden het klassieke beeld van
decentralisatie naar een gemeente (die in grote beleidsvrijheid, met een eigen
budget en regulering van en toezicht op binnen haar territorium werkende
instellingen) nuancering behoeft. Indien in een dergelijke setting
decentralisatie van taken en bevoegdheden wordt overwogen, dient ervoor te
worden gewaakt dat de positie van de regisseur niet sterker wordt gemaakt dan
bedoeld. In het verleden en heden hebben gemeenten zich bijvoorbeeld wel
beklaagd over het verborgen centralisme in decentralisatiemaatregelen
(bijvoorbeeld de verplichting tenminste 35% van het openbaar vervoer aan te
besteden). Het gaat hier echter om een bewuste beperking van het
interventievermogen van decentrale overheden, om rijksdoelen te realiseren of
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>/24/
om hun macht ten opzichte van andere actoren te beteugelen. Anderzijds dient
te worden vermeden dat gemeenten of provincies wel verantwoordelijk zijn
maar machteloos omdat zij onvoldoende in staat zijn initiatieven van andere
spelers uit te lokken en te stimuleren tot samenwerking. Daarom dient een
zorgvuldig evenwicht te worden bewaakt; eveneens dient goed te worden
afgewogen welke taken, bevoegdheden en instrumenten nodig zijn. Dit
verschilt uiteraard van geval tot geval.
Het is overigens een misvatting te menen dat decentrale overheden in dit
proces geheel passief zijn. Zij hoeven geen genoegen te nemen met de rol van
slechts passieve uitvoerder van rijksbeleid, waarmee zij zich feitelijk laten
degraderen tot de rol van ‘gedeconcentreerde rijksdienst’. De decentrale
overheden moeten naar het oordeel van de Raden ook de optie in overweging
nemen zo nodig nee te zeggen tegen een decentralisatievoorstel van het Rijk
als het louter gaat om uitvoering en de vrijheid van beleidsvoering ontbreekt.
3.5
De rijksoverheid na decentralisatie
In de adviesaanvraag wordt uitdrukkelijk gevraagd dat de Raden zich tevens
uitspreken over de resterende verantwoordelijkheden van het Rijk na
decentralisatie. Immers, nog steeds is de minister zeldzaam die in antwoord op
kamervragen stelt dat hij ‘daarover niet meer gaat’. Toch is het van belang dat
die helderheid wordt geboden. In zijn advies over de kwaliteit van bestuur
heeft de Rob met nadruk aandacht gevraagd voor het belang dat de overheid
over haar rol duidelijkheid verschaft.13
De eerste verantwoordelijkheid van het Rijk is - al klinkt het als een open deur
- de ‘juiste’ decentralisatiemaatregelen te nemen. Problemen na decentralisatie
ontstaan ten dele omdat vaak onrealistische verwachtingen aan
decentralisatiemaatregelen worden verbonden.
Ten tweede blijft het Rijk, hoe vergaand decentralisatievormen ook kunnen
zijn, ten alle tijde verantwoordelijk voor het functioneren van het bestuurlijk
stelsel. Dat impliceert dat wanneer reeds bij aanvang risico’s worden
onderkend (bijvoorbeeld ten aanzien rechtsgelijkheid, of strijd met landelijke
doelstellingen) voorzieningen worden getroffen om die risico’s in te perken.
Dit vereist tenminste het nauwgezet volgen van het functioneren van het
decentrale stelsel. Dit moet niet gericht zijn op de vraag welke keuzes en
beslissingen decentrale overheden in concreto nemen, maar op de vraag of en
in welke mate de verwachte effecten van decentralisatie worden gerealiseerd,
dan wel de gevreesde risico’s zich daadwerkelijk blijken voor te doen. Het
monitoren van de decentrale overheden heeft daarom alleen zin indien en
voorzover dergelijke risico’s kunnen worden voorzien en niet bij voorbaat
kunnen worden voorkomen.
Naarmate de risico’s kleiner zijn die men aanvankelijk bij een decentraal
stelsel veronderstelt, kunnen de randvoorwaarden die men formuleert ten
aanzien van de beleidsvoering van decentrale overheden ruimer zijn. Hiervoor
13
   Rob-advies: ‘Helder als glas’, Den Haag, mei 2000.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>                                                                            /25/
is binnen de rijksoverheid vertrouwen nodig in het functioneren van de
decentrale overheden.
De keuzen ten aanzien van de vormgeving van decentrale stelsels (bijvoorbeeld
tussen handhaving van een specifieke uitkering of toevoeging aan het
Gemeentefonds, de aard en de mate van centrale regulering) dienen mede in dit
licht te worden gemaakt. Zou men dit nalaten en dreigt het decentrale stelsel
niet aan de verwachtingen te voldoen, kan men dit niet de decentrale
overheden aanrekenen.
3.6
Bevordering van decentralisatie
De geschiedenis van het decentralisatiebeleid toont aan dat het uitspreken van
de wenselijkheid van decentralisatie zelden voldoende is voor de realisatie
ervan. Een belangrijke stimulans voor departementen om mee te werken aan
decentralisatie, namelijk de beheersing van de collectieve uitgaven, is
inmiddels weggevallen. De fase waarin het decentralisatiebeleid verkeert en
die een keuze voor het uitgangspunt van maatwerk impliceert, biedt helaas
                                      Rob
veel meer ruimte voor (sectorale) tegenargumenten dan een generiek
decentralisatiebeleid. Het zal meer moeite kosten het decentralisatiebeleid met
enige kracht voort te zetten.
De vraag naar een verruiming van het decentrale belastinggebied als onderdeel
van of als aanjager voor een op decentralisatie gericht beleid is in dit verband
daarom uitermate relevant en verdient dan ook een beantwoording in het kader
van dit advies. Het hierna volgende deel van het advies spitst zich toe op de
lokale belastingen. Het provinciale belastinggebied vergt een aparte
behandeling nu dit door ideeën over het geleidelijk afschaffen van de
motorrijtuigenbelasting en de inmiddels afgeschafte omroepbijdragen op de
tocht dreigt te komen staan. De Rfv is voornemens zich over enige tijd te
buigen over de toekomst van het provinciaal belastinggebied.
Ten aanzien van het gemeentelijk belastinggebied wordt vaak een vergelijking
gemaakt met het buitenland. Nederland zou er dan wat de omvang van het
lokale belastinggebied bekaaid vanaf komen. Wie alleen naar de relatieve
cijfers kijkt zou tot die conclusie kunnen komen. Maar de relatieve cijfers
vertekenen de werkelijkheid in meer dan één opzicht. In de eerste plaats omdat
het Nederlands lokaal bestuur een, zeker in internationaal vergelijkend opzicht,
zeer ruim takenpakket heeft waarvoor het financieel wordt gecompenseerd
door het Rijk ter vervanging van een deel van het vroegere lokale
belastinggebied. Het aandeel van de eigen belastingen in het totaal van de
lokale middelen is weliswaar relatief gering, de omvang van de lokale
middelen is relatief fors.
In de tweede plaats omdat er een vertekening kan ontstaan door
definitiekwesties. In sommige landen wordt het Gemeentefonds gevoed door
lokale belastingen, elders verloopt de egalisatie van de lokale
belastingcapaciteit niet via de rijksbegroting, maar tussen de gemeenten
onderling. De lokale belastingcapaciteit lijkt dan veel groter, voor de vrije
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>/26/
besteedbaarheid van de middelen maakt dit nauwelijks verschil.
Het lokale belastinggebied is een onderdeel van de financiële verhoudingen die
als algemeen uitgangspunt hebben dat ‘elke gemeente......in staat is, bij gelijke
belastingdruk, een gelijkwaardig niveau van voorzieningen te realiseren’.14
Dit uitgangpunt vloeit voort uit de algemene en politieke notie dat alle burgers,
ongeacht hun woonplaats, bij een ongeveer gelijke totale belastingdruk, in
ongeveer gelijke mate kunnen profiteren van overheidsvoorzieningen.
Slechts indien men dit uitgangspunt zou willen laten varen, is er ruimte voor
een vergroot eigen belastinggebied met als consequentie het ontstaan van
grotere verschillen in belastingdruk die niet op een of andere manier worden
beperkt of gecompenseerd.
Deze premisse is echter onwaarschijnlijk gelet op de grote waarde die wordt
gehecht aan het belang van rechtsgelijkheid. De Raden onderschrijven dat
belang overigens. De kans dat grotere verschillen in lokale belastingdruk
worden geaccepteerd achten de Raden daarom gering. Nu al bemoeit het Rijk
zich intensief met de totale lokale belastingdruk (Zalmsnip). De Raden achten
het daarom niet ondenkbaar dat een mogelijke verruiming van het totale
belastinggebied direct weer wordt ingeperkt door aanvullende maatregelen om
de mogelijke verschillen tegen te gaan.
Vanwege de gewenste gelijkheid vormen de Algemene uitkering en de eigen
belastingcapaciteit als het ware communicerende vaten. Beide
inkomstenbronnen zijn vrij besteedbaar. Substitutie van de éne bron door de
andere levert dus geen extra beleidsvrijheid op en heeft in het kader van het
decentralisatiebeleid daarom geen aanvullende waarde.
Een bezwaar tegen een substantiële vergroting van verschillen in lokale lasten
is de kans op ongewenste beleidsconcurrentie tussen gemeenten en een
ongewenste inbreuk op het inkomensbeleid dat tot de verantwoordelijkheid van
het Rijk wordt gerekend. In dit verband is het opmerkelijk dat op Europees
niveau steeds meer aandacht komt voor de ongewenste bijeffecten van niet-
geharmoniseerde belastingen.
De overweging dat bij een vergroting van het lokaal belastinggebied de
betrokkenheid van de burgers bij het lokaal bestuur zou worden vergroot
achten de Raden een vooralsnog onbewezen stelling. Een onderzoek daarnaar
achten de Raden gewenst.
Al met al zien de Raden meer perspectief in het streven naar een verruiming
van de mogelijkheden tot differentiatie van het lokale belastinggebied dan in
mogelijkheden tot verruiming van de omvang van het belastinggebied.15
Een ruimere differentiatie in het toe te passen belastinginstrumentarium levert
uiteraard wel meer lokale beleidsvrijheid op. Hierbij kan worden gedacht aan
het fiscaliseren van verkeersboetes, aan ruimere differentiatiemogelijkheden
binnen de onroerende zaakbelasting (OZB), zowel naar huurder of eigenaar,
14
   Memorie van toelichting Financiële verhoudingswet 1984.
15
   Voor een nadere onderbouwing van deze redenering zie: ‘Trends in de financiële
   verhoudingen’. Jaarrapport Rfv 2000, Den Haag, maart 2000.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>                                                                              /27/
als naar woning of bedrijf als naar gebied. Het voeren van gebiedsgericht
(ontwikkelings)beleid of het belasten van een bepaald gebied met een lokaal of
bovenlokaal belang zou een aanleiding kunnen zijn te variëren in de hoogte
van de OZB, maar dit stuit al snel op de grenzen die het gelijkheidsbeginsel
met zich brengt.
De Raden hebben zich nadrukkelijk geconfronteerd met de vraag of en zo ja,
welke aanvullende institutionele voorzieningen nodig zijn om de voortgang
van decentralisatie veilig te stellen. Er is op dit terrein echter al langer sprake
van een betrekkelijk lange voorgeschiedenis: verplichte decentralisatie-
overzichten, een regierol voor het departement van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, en een decentralisatietoets door de Kamer. Indien men van
oordeel is dat decentralisatie met kracht moet worden doorgezet maar dreigt te
stuiten op weerstand van departementen, moeten steviger impulsen worden
ingebouwd.
Een nieuwe benadering die in dit verband mogelijk wordt geacht is een
speerpuntenbenadering. Dit houdt in dat wordt gestopt met decentralisatie-
                                        Rob
overzichten en decentralisatietoetsen, maar dat aan het begin van een
kabinetsperiode een beperkt aantal speerpunten wordt geselecteerd waarvoor in
die periode met kracht decentralisatievoorstellen zullen worden voorbereid en
uitgevoerd. Dan is er een breder politiek commitment waarbij in ieder geval de
voorzitter van de ministerraad, de desbetreffende vakminister en de minister
van BZK zich vastleggen op concreet te behalen resultaten. Het behalen van
een aantal decentralisatie doelstellingen op het geselecteerde beleidsterrein is
voor de desbetreffende vakminister dan geen ‘gezichtsverlies’, maar het wordt
dan een van zijn of haar voornaamste bestuurlijke opgaven.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>/28/</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>                                                                            /29/
4.
Terreinen voor decentralisatie
De voorafgaande hoofdstukken geven het kader aan waarbinnen de Raden
nieuwe decentralisatievoorstellen zouden willen beoordelen. Het gaat daarbij
zoals gezegd niet primair om de vraag hoe binnen de bestuurskolom taken,
bevoegdheden en verantwoordelijkheden dienen te worden overgeheveld van
de ene bestuurslaag naar de andere. Zoals hiervoor uiteengezet is, zou dit een
te beperkte benadering betekenen die onvoldoende recht doet aan een
gezamenlijke verantwoordelijkheid van de verschillende bestuurslagen en aan
de maatschappelijke complexiteit waarbij ook bedrijven en maatschappelijke
instellingen een rol spelen op de terreinen waarop overheden zich actief
betonen.
De Raden hebben ervoor gekozen een aantal terreinen in beeld te brengen en
de maatschappelijke processen die zich daar voordoen, waarna de vraag
beantwoord kan worden welke bestuurlijke opdracht dat met zich brengt en
hoe die opdracht kan worden uitgevoerd binnen het kader dat in het
                                      Rob
voorafgaande deel van dit advies is geformuleerd.
4.1
Lokale veiligheid
Ontwikkelingen
De zorg voor de openbare orde en veiligheid is een kerntaak van de overheid,
niet in de laatste plaats van de gemeentelijke overheid. Hoewel gesteld kan
worden dat de vraag naar veiligheid schier onbeperkt is en dus per definitie
niet vervuld kan worden, moet vastgesteld worden dat er een ernstig
veiligheidstekort is. Dit tekort is het effect van een combinatie van
veranderingen in veiligheidsbeleving – verminderde tolerantie van risico’s en
overlast, meer media-aandacht, verhoogde perceptie van onveiligheid – en een
reële toename van veiligheidsrisico’s. Een en ander uit zich in de vraag naar
meer politie in de wijk, blauw op straat, maar ook in meer particuliere
investeringen in veiligheid, en niet zelden in negatieve oordelen over de
prestaties van de overheid terzake.
Tegelijkertijd is er ook sprake van een selectieve en wellicht afnemende
acceptatie van politie- en overheidsgezag. Eenvoudig gezegd is er tegelijkertijd
een grote vraag de overlast en normoverschrijdend gedrag van anderen aan te
pakken, en een geringe bereidheid zichzelf aan een dergelijke behandeling te
‘onderwerpen’.
Voor een belangrijk deel komen deze ontwikkelingen voort uit een al lange tijd
aan de gang zijnd proces van erosie van sociale controle. Individualisering, het
meer pluriform worden van buurten en wijken, toegenomen arbeidsparticipatie
en de daaruit volgende jonge verzelfstandiging van kinderen. Rationalisering
en automatisering van toezichthoudende functies hebben geleid tot een afname
van het alledaagse toezicht van burgers onderling. Maatschappelijke preventie
en beheersing van overlast en onveiligheid zijn afgenomen of in hun
effectiviteit verzwakt. Tegelijkertijd moet ook worden gesignaleerd dat er her
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>/30/
en der – zij het vaak nog aarzelende – tegenbewegingen ontstaan. Het gaat
daarbij zowel om maatschappelijk initiatieven als om maatregelen van
overheden en instellingen, variërend van wijkinitiatieven zoals in Spangen tot
de herintroductie van conducteurs op de tram en conciërges in woongebouwen.
Problemen en opgaven
Op het terrein van de veiligheidszorg is de rol van de overheid voor een
belangrijk deel complementair. Deze ligt op drie terreinen: het scheppen van de
noodzakelijke randvoorwaarden en condities voor een effectief functioneren
van maatschappelijke beheersingsmechanismen, het erop toezien dat andere
organisaties hun verantwoordelijkheden dragen, en uiteraard in het voorzien
van het repressieve sluitstuk dat alleen de overheid kan en mag toekomen.
In het veiligheidsbeleid dienen een effectieve(re) preventie en een versterking
van maatschappelijke beheersingsmechanismen en van sociale controle voorop
te staan. Substitutie van maatschappelijke beheersingsmechanismen door
intensivering van controle en toezicht van overheidswege is een doodlopende
weg. Het lokaal veiligheidsbeleid en het maatschappelijk initiatief zijn slechts
effectief indien aansluiting en samenhang bestaan tussen de lokaal gevoelde
veiligheidsproblemen en - prioriteiten enerzijds en de inzet van zowel het
repressieve instrumentarium van de overheid als het niet-repressieve
instrumentarium van overheid en maatschappelijke instellingen anderzijds. Dat
is niet alleen zo omdat anders de legitimiteit van (repressief)
overheidsoptreden snel ter discussie komt te staan, maar ook omdat bij het
uitblijven van een aanpak van de veiligheidsproblemen die de macht van de
wijk en de gemeente te boven gaan, de eigen inspanningen van de wijk en
gemeente tot mislukken gedoemd zijn.
Perspectieven voor decentralisatie
Zoals gezegd, de overheid is niet de enige en ook niet de eerste producent van
veiligheid. De gemeentelijke overheid zal wel een cruciale rol spelen, niet het
minst omdat zij voor burgers in veel gevallen waar het mis gaat, het eerste
aanspreekpunt is. In drie opzichten is de rol van de gemeente cruciaal.
- In de eerste plaats is de gemeente in veel gevallen de instantie waar de
   maatschappelijke vraag naar veiligheid wordt neergelegd. In elk geval
   behoort het tot haar taak de bonte verzameling van vragen die op haar
   afkomt, te schiften en te bundelen en in een collectieve vraag van de lokale
   samenleving naar veiligheidsbeleid en -maatregelen om te zetten.
- In de tweede plaats beïnvloedt zij in belangrijke mate zelf enkele factoren
   die bepalend zijn voor de vraag of maatschappelijke
   beheersingsmechanismen effectief zijn. Hierbij gaat het onder meer om
   preventie, inrichting en beheer van de openbare ruimte, de uitoefening van
   haar verordenende bevoegdheid, ondersteuning en het faciliteren van het
   maatschappelijk initiatief en om coördinatie. Hier is het vraagstuk van
   interbestuurlijke verhoudingen wel van belang. Het veiligheidstekort zou
   immers bestreden kunnen worden door de gemeentelijke gereedschapskist
   uit te breiden met juridische en financiële middelen die de rijksoverheid
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>                                                                              /31/
   haar tot op heden heeft onthouden. In casu zou gedacht kunnen worden aan
   uitbreiding of verbetering van de mogelijkheden voor bestuursdwang, een
   ruimere toepassingsmogelijkheid van bestuurlijke of fiscale boetes.
   Daarnaast hebben de gemeenten uiteraard altijd de vrijheid voor eigen
   rekening toezichthouders aan te stellen of extra capaciteit bovenop de
   reguliere politiesterkte te bekostigen.
De effectiviteit van het overheidsoptreden kan worden verbeterd wanneer een
meer integrale afweging kan worden gemaakt tussen het hanteren van
verschillende beleidsinstrumenten. De verantwoordelijkheid voor de
verkeersveiligheid is in dezen een goed voorbeeld. Deze verantwoordelijkheid
vereist een sluitend geheel van fysieke investeringen, regulering, handhaving
en opvoeding. Als een van deze elementen worden gemist, wordt ook snel het
rendement van andere elementen ondermijnd. In dit licht kent de huidige
bestuurlijke structuur twee problematische elementen, waarvoor decentralisatie
een (deel van de) remedie zou kunnen zijn. Het ene is dat investeringen en
regulering tot de taak van de beheerders hoort maar de handhaving in de politie
kolom en justitiële kolom zit. Wil men op decentraal niveau tot vruchtbare
                                        Rob
samenwerking kunnen komen moeten de bevoegdheden terzake van de
handhaving op een zo laag mogelijk niveau worden gelegd.het Temeer omdat
de wijze van inrichting de noodzaak van handhaving beïnvloedt. Het tweede is
dat een sluitende financiële inrichting (wie de kosten draagt profiteert ook van
de opbrengsten) de verantwoordelijke instanties maximaal stimuleert hun
inspanningen op te voeren. Decentralisatie van de financiële
verantwoordelijkheid voor de kosten van het verkeersveiligheidsbeleid
gekoppeld aan het op een of andere wijze terugsluizen van opbrengsten zou
daarom een logische keuze kunnen zijn.
- In de derde plaats is de gemeente van belang als de instantie die niet in de
   vraag naar concrete (repressieve) veiligheidsmaatregelen van overheidswege
   voorziet, maar wel haar invloed aanwendt ervoor te zorgen dat andere
   (overheids)instanties bij hun optreden naar inhoud en prioriteiten voldoen
   aan de lokale vraag naar veiligheid. Hierin ligt naar het oordeel van de
   Raden de kern van de gemeentelijke rol. Dientengevolge dient ook de vraag
   naar de behoefte aan decentralisatie vooral in dit licht te worden bezien. Zou
   decentralisatie in enigerlei vorm kunnen bijdragen aan een effectievere
   gemeentelijke regie?
Geconstateerd moet worden dat de huidige praktijk van samenwerking onder
gemeentelijke regie tekortkomingen vertoont. Het gemeenschappelijk element
in de verklaring van deze tekortkomingen van betrokkenen, alsook in
onderzoek waarin lokaal veiligheidsbeleid wordt geëvalueerd, is dat het
uitermate lastig blijkt tot bindende afspraken te komen over de bijdragen van
verschillende partijen aan de realisatie van lokaal veiligheidsbeleid. Drie
factoren spelen de partijen parten. De eerste is dat instanties en instellingen die
op het vlak van de curatie en repressie actief zijn niet altijd of onvoldoende
deelnemen aan door de gemeenten georganiseerde overleggremia. De tweede
factor is dat de wijze waarop besluitvorming, organisatie en bekostiging van
deze instellingen is georganiseerd, een hindernis vormen voor de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>/32/
daadwerkelijke realisatie van veiligheidsbeleid en veiligheidsplannen die tot
stand zouden moeten komen. De mate van decentralisatie en deconcentratie in
de verschillende kolommen en instellingen die betrokken zijn bij de uitvoering
van het lokaal veiligheidsbeleid komt onderling niet overeen, waardoor
bindende afspraken over de uitvoering van overeengekomen
veiligheidsprogramma’s te vaak onmogelijk blijken.16 De derde factor is dat in
veel gevallen centrale sturing onvoldoende rekening houdt met de op het lokaal
niveau vastgestelde prioriteiten. Op centraal niveau worden vaak andere
criteria gehanteerd bij het vaststellen van prioriteiten in het veiligheidsbeleid
dan op decentraal niveau.
Voor de oplossing van dit probleem staan in beginsel twee wegen open die
elkaar wederzijds overigens niet uitsluiten, maar kunnen aanvullen. De ene
bestaat uit het toekennen van bevoegdheden en middelen die de gemeentelijke
regisseur in staat stellen direct invloed uit te oefenen op de prioriteitsstelling,
beslissingen en inzet van capaciteit van de wederpartijen in het lokaal
veiligheidsoverleg. Dit zou kunnen worden vormgegeven door de
decentralisatie die mogelijk is binnen de regionale korpsen niet alleen
betrekking te laten hebben op het beheer, maar ook op het te voeren beleid.
Een ruim deel van de budgetten die de regionale korpsen ter beschikking staan
zou vrij besteedbaar moeten zijn voor de uitvoering van lokale prioriteiten.
De tweede oplossingsrichting zou eruit moeten bestaan dat bij de
wederpartijen van de gemeente zodanige organisatievormen en
bekostigingswijzen worden gekozen, dat deze partijen op het lokaal niveau
voldoende ruimte hebben in het overleg met de gemeente tot bindende
afspraken over inzet, beleidskeuzen en prestaties te komen. Op die wijze wordt
geen afbreuk gedaan aan de bevoegdheden en competenties van de betrokken
partijen, maar kan gaandeweg wel een eind worden gemaakt aan het tekort aan
coördinatie en afstemming tussen preventie, curatie en repressie dat de huidige
praktijk vertoont.
Naarmate de lokale overheden meer in staat en bereid zijn ook eigen middelen
in te zetten kan de effectiviteit van coördinatie en afstemming verder
toenemen.
4.2
Plattelandsontwikkeling
Ontwikkelingen
Door autonome, sociaal-economische ontwikkelingen en door vanwege de
overheid ingezette veranderingen staat het platteland in verschillende
opzichten onder druk. De bestaande economische, sociale en ruimtelijke
structuren en evenwichten worden aangetast of ondergaan tenminste een
ingrijpende verandering. Het gevolg is een naar ernst en aard, regionaal en
lokaal sterk gedifferentieerde problematiek op zowel economisch, fysiek-
16
   Zie ook het Rob advies: ‘Op het toneel en achter de coulissen, de regiefunctie van
   gemeenten’, Den Haag, december 1999.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>                                                                             /33/
ruimtelijk en sociaal vlak. Bestaande structuren en patronen van werken en
leven worden doorbroken, zonder dat er - altijd of voldoende - nieuwe
structuren en patronen voor in de plaats komen.
In de eerste plaats is dit het gevolg van het afnemende belang van de landbouw,
zowel in termen van aandeel in het BNP als in termen van werkgelegenheid.
Deze sector vormt in veel opzichten het draagvlak van het platteland, niet
alleen als voorname bron van inkomen, maar ook voor de beschikbaarheid van
voorzieningen en het functioneren van de plattelandssamenleving. Met name
waar de groei van andere economische sectoren geen compensatie biedt,
kunnen de gevolgen hiervan ingrijpend zijn: afname van de bevolkingsomvang,
verandering van haar samenstelling, vermindering van het
voorzieningenniveau, erosie van lokale gemeenschappen.
Andere ontwikkelingen vinden hun oorzaak in het beleid van de rijksoverheid
en Europese overheid gericht op de totstandbrenging van collectieve goederen
(bijv. Ecologische Hoofdstructuur), het bestrijden van externe effecten
(mestbeleid, herstructurering landbouw), sanering van de landbouwuitgaven.
De gevolgen hiervan zijn in eerste instantie economisch van aard:
                                       Rob
bedrijfsbeëindigingen, schaalvergroting, verlies van werkgelegenheid. Op
termijn zullen deze ontwikkelingen echter ook diep ingrijpen in de sociale
structuur.
Ten derde en niet minder belangrijk: de uiteenlopende structuur van regionale
economieën, gekoppeld aan een uiteenlopende blootstelling aan
verstedelijkingsdruk en de opkomst van andere en nieuwe functies heeft geleid
tot een zeer sterke differentiatie van de plattelandsproblematiek. In het noorden
(en Zeeland) speelt met name verlies van economisch draagvlak met alle
gevolgen van dien voor demografie, voorzieningenniveau en het functioneren
van lokale gemeenschappen. In het oosten en zuiden bestaat het probleem er
veeleer uit de belangen van landbouw en veeteelt, milieu en natuur met elkaar
te verzoenen en nieuwe economische perspectieven te scheppen. In het westen
gaat het vooral om het behoud van het platteland en de plattelandsfuncties bij
een grote verstedelijkingsdruk.
Problemen en opgaven
Het beleid voor plattelandsvernieuwing kent drie opgaven: bevorderen van
samenhang, het evenwichtig afwegen van belangen en het verwerven van
draagvlak voor het beleid. Deze drie opgaven zijn onderling van elkaar
afhankelijk en kunnen elkaar wederzijds versterken.
Hoewel het overheidsbeleid ten aanzien van het platteland in hoge mate wordt
gekenmerkt door een sectorale benadering, is het voor alle betrokkenen evident
dat een samenhangend en geïntegreerd gebiedsgericht beleid voor
plattelandseconomie, (herstructurering van de) landbouw en veeteelt, natuur en
milieu, ruimtelijke inrichting en sociale aangelegenheden is vereist.
Aanhoudende pogingen het voorzieningenniveau op peil te houden, zonder in
elk geval op termijn weer door revitalisering van de landbouw of
functieverbreding een economische draagvlak voor die voorzieningen te
herstellen, zijn tot mislukken gedoemd. Realisatie van de ecologische
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>/34/
hoofdstructuur zonder de maatregelen te nemen die de natuurfuncties van het
omliggende platteland handhaven of verbeteren, leidt tot ineffectiviteit van het
beleid tot versterking van de ecologische hoofdstructuur zelf. Reconstructie en
herstructurering van de landbouw en veeteelt vereisen zowel de ontwikkeling
van nieuwe economische functies als een sociaal beleid dat de gevolgen voor
de betrokkenen verzacht en compenseert. Naast samenhang is het
gebiedsgerichte karakter onontkoombaar, omdat de bedreigingen en kansen
voor de plattelandssamenleving per regio kunnen verschillen.
De tweede opgave, of beter gezegd het tweede criterium waaraan het beleid
voor plattelandsvernieuwing moet voldoen is dat van een evenwichtige
belangenafweging. De complicatie daarbij is dat, meer dan bijvoorbeeld in de
stedelijke vernieuwing, deze belangen niet allemaal in dezelfde mate en op
dezelfde schaal zijn vertegenwoordigd en worden gearticuleerd. Belangen van
huidige plattelandsbewoners en daar gevestigde economische functies moeten
worden afgewogen en verenigd met belangen van andere gebruikers en
belanghebbenden. In veel opzichten vormt het platteland als open ruimte en
drager van natuur- en cultuurwaarden immers ook een nationaal of zelfs
internationaal collectief goed.
De derde opgave bestaat uit het creëren van een zo groot mogelijk draagvlak
voor het beleid. Dat is van belang zowel als waarde op zich, als voor de
effectiviteit van een op vernieuwing van het platteland gericht beleid. Het
laatste is vooral daarom van belang, omdat een beleid dat is georiënteerd op de
doelstellingen, functies en opvattingen van bepaalde groepen of sectoren, zijn
eigen weerstand organiseert. Naarmate categorieën van belanghebbenden zich
minder kunnen herkennen in het beleid, zal veel van hun energie en
inspanningen zich uiten in het bestrijden en ontwijken van dat beleid. De kans
op investeringen in (mede-)uitvoering en pogingen tot compromisvorming
worden dan niet benut.
Perspectieven voor decentralisatie
Vooral in een aantal recente beleidsvoornemens van de rijksoverheid, is te zien
dat ook daar het belang van gebiedsgerichte, op interactieve beleidsvorming
gebaseerde visie-ontwikkeling en compromisvorming wordt gezien. De
versterking van de positie van de provincie (i.p.v. het Rijk) in de landinrichting
en de Reconstructiewet geven daar bijvoorbeeld blijk van, evenals de afspraken
over plattelandsvernieuwing in het Bestuurs Akkoord Nieuwe Stijl (BANS).
Dat neemt echter niet de indruk weg dat in veel sectoraal beleid nog steeds een
benadering overheerst waarin doelstellingen van de rijksoverheid centraal staan
en de provinciale en gemeentelijke vrijheden om eigen belangenafwegingen te
maken eerder sluitstuk dan uitgangspunt van de inrichting van de
desbetreffende bestuurlijke stelsels zijn geweest. En bovendien dat het
overheidsbeleid een partieel en gefragmenteerd karakter heeft. Het is sterk
ontwikkeld waar het gaat om beleid gericht op het reduceren van externe
effecten en het realiseren van collectieve goederen van landelijk belang; veel
minder ontwikkeld is het beleid gericht op de vorming en realisatie van beleid
met een integraal karakter, vertrekkend vanuit een strategische visie op de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>                                                                             /35/
toekomst van gebieden en regio’s. De problemen van verkokering en
fragmentatie - (ook wel beeldend uitgedrukt als de ‘douche van beleid’ die over
het platteland wordt uitgestort) - spelen zowel binnen het departement van
LNV als tussen dat departement en de departementen van VROM en Verkeer
en Waterstaat.
Beide elementen geven aan waar en welke decentralisatiemaatregelen de
moeite waard zijn. De dominantie van sectoraal rijksbeleid vraagt om een
systematische doorlichting van dit beleid aan de hand van de volgende vragen.
Is er sprake van een belang met een zodanig gewicht, dat behartiging van dit
belang onderdeel moet zijn van overheidsoptreden? Indien ja, is de
veronderstelling juist dat rijksbeleid is vereist, met andere woorden dat lokale
besturen en participanten dit belang eigener beweging onvoldoende zullen
meewegen? Indien die veronderstelling juist is, volstaat het dan niet provincies
en gemeenten te binden aan doelstellingen, en hen in medebewind alle vrijheid
te geven voor wat betreft de keuze van methoden, maatregelen en
instrumenten. Toegepast op het terrein van de plattelandsontwikkeling zou het
in dit verband bijvoorbeeld kunnen gaan om stolp- of gebiedsnormen voor de
                                       Rob
totale omvang van externe effecten in een bepaald territoir, in plaats van
normen per vestiging of activiteit. Tenslotte: als de conclusie is dat rijksbeleid
zich om redenen van effectiviteit (of Europese voorschriften) inderdaad moet
uitstrekken tot beschikkingen over individuele gevallen en concrete situaties
(zoals onder meer in het mestbeleid het geval lijkt te zijn) laat het of geeft het
dan vervolgens decentrale overheden voldoende ruimte of middelen voor het
bieden van compensatie of nieuwe economische ontwikkelingsmogelijkheden,
dan wel voor het opvangen van de negatieve sociale effecten? Hierbij kan
bijvoorbeeld worden gedacht aan ondersteuning van bedrijfsverplaatsing,
herbestemming of functiewijziging van gebouwen, versoepeling van
planologische restricties en dergelijke.
De fragmentatie en het sectoraal karakter van het rijksbeleid wijst in de
richting van een type decentralisatie, dat sterk vergelijkbaar zou kunnen zijn
met de systematiek van het Investeringsbudget voor Stedelijke Vernieuwing
(ISV). Het bestaan van een veelheid aan specifieke uitkeringen is een aspect
van de ‘douche van beleid’. Het lokt strategisch subsidie-georiënteerd beleid
uit, in plaats van beleid gericht op de realisatie van integrale, op interactieve
beleidsvorming gebaseerde toekomstvisies. Het leidt tot tegenstrijdige eisen,
subsidievoorwaarden aan een en dezelfde overheid, instelling of burger. Het
veroorzaakt door gescheiden circuits van indiening, beoordeling en
besluitvorming onnodige bestuurlijke kosten. Het samenbrengen van de
verschillende specifieke uitkeringen (te denken valt aan plattelandseconomie,
herstructurering en innovatie landbouw, landschapsbeleid, natuurbeleid) in een
brede doeluitkering ligt daarom voor de hand. Er is op dit punt natuurlijk al
een en ander in gang gezet. Met name het Regionaal OntwikkelingsPlan (ROP)
en de Reconstructiewet vertonen al kenmerken van bundeling, van
gebiedsgerichte toekomstvisies e.d.
De cruciale vraag is vervolgens uiteraard op welk niveau de te decentraliseren
bevoegdheden moeten worden belegd. Naar de mening van de Raden dienen de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>/36/
keuzes die hierbij worden gemaakt aan te sluiten bij de specifieke rol die zowel
gemeenten als provincies hebben in ons bestuurlijk bestel. Het zijn de
gemeenten die de primaire verantwoordelijkheid zullen hebben voor de
uitvoering van beleid omdat zij het best kunnen beoordelen hoe globale
beleidskaders toegepast kunnen worden in een concrete lokale situatie. Het
past in de Nederlandse bestuurlijke verhoudingen een en ander zo in te richten
dat de beleidsvrijheid van gemeenten daarbij zo groot mogelijk is. De rol van
de provincie is die van intermediair tussen de verschillende bestuurslagen
enerzijds en maatschappelijke organisaties anderzijds. Zeker waar er sprake is
van gemeentegrensoverschrijdende belangen is een actieve intermediaire rol
van provincies aangewezen.
Het rijksniveau, i.c. het departement van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij
(LNV) zal, vanwege de nog immer sterke verkokering en zijn afstand tot de
sterk gedifferentieerde regionale en lokale problematiek, voor de rol van
regisseur en manager van gebiedsgerichte plattelandsontwikkeling niet
geschikt zijn.
Gemeenten verkeren in de gunstigste informatiepositie om als primaire
beleidsvoerder op dit terrein te opereren. Juist in landelijke gebieden is de
verbondenheid met het lokaal bestuur sterk en is de behoefte aan maatwerk
groot. Het bieden van maatwerk is een belangrijke voorwaarde voor het
leveren van kwalitatief hoogwaardig beleid.
Wel dient het gemeentelijk beleid aan een drietal randvoorwaarden te voldoen.
In de eerste plaats is het van belang te waarborgen dat gemeenten op dit terrein
tot een evenwichtige belangenafweging komen. De kans is immers groot dat de
belangen van de inwoners van een gemeente slechts een deelverzameling zijn
van de belangen die in het beleid voor plattelandsontwikkeling moeten worden
afgewogen. Hoe kleiner de (plattelands-) gemeente hoe groter deze kans.
In de tweede plaats moet worden voorkomen dat zich tussen gemeenten
ongewenste vormen van (vestigings)concurrentie gaan voordoen of
concurrentievervalsing, doordat vergelijkbare bedrijven met uiteenlopende
beperkingen (of ondersteuning) worden geconfronteerd.
In de derde plaats moet worden voorkomen dat de externe effecten van het
plattelandsbeleid - zowel de positieve als de negatieve - worden afgewenteld op
buurgemeenten wanneer deze daar (in financiële zin) geen betrokkenheid bij
hebben.
Een en ander wijst op de provincie als het niveau waarop getoetst wordt of het
gemeentelijke beleid voldoet aan de gestelde randvoorwaarden en of het
geaggregeerde beleid van de desbetreffende gemeenten gezamenlijk per regio
tot een evenwichtige ontwikkeling leidt.
Het gaat hierbij om een provinciale regie in de brede zin van het woord. Deze
regie is ingekaderd in globaal geformuleerde normen, randvoorwaarden en
prestatiecriteria van rijkswege. Uiteraard zal ook de provincie per gebied een
visie (moeten) ontwikkelen. Maar zowel bij de totstandkoming van die visie,
als bij de concretisering en uitvoering van vastgestelde visies in projecten en
individuele beslissingen dient een belangrijke rol te zijn weggelegd
respectievelijk dient zoveel mogelijk te worden overgelaten aan de inliggende
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>                                                                             /37/
gemeenten. Alhoewel het zwaartepunt van de provinciale rol zal liggen op het
integreren van de diverse belangen, kan er uiteindelijk voor de provincies een
moment komen waarop een halt moet worden toegeroepen aan gemeentelijke
plannen die niet in de integrale visie passen en die niet sporen met de van
rijkswege vastgestelde randvoorwaarden. De raden opteren hier voor een brede
doeluitkering voor landschappelijke gemeenten ten behoeve van
plattelandsontwikkeling, waarbij de provincie een deel van die gelden kan
sturen en toetsen op intergemeentelijke samenwerking en zo nodig in die
richting kan dringen.
4.3
Zorg
Ontwikkelingen
Er zijn drie overheersende ontwikkelingen op het zorgterrein die direct relevant
zijn voor de vraag voor welke opgaven het bestuurlijke stelsel voor de zorg in
de komende decennia komt te staan:
a. de groei van de vraag naar zorg;
                                       Rob
b. differentiatie van de vraag naar zorg;
c. de overgang van aanbodgerichte sturing naar vraaggerichte sturing.
a. De groei van de vraag naar zorg vloeit in de eerste plaats voort uit
   demografische ontwikkelingen. Gegeven het feit dat de grootste vraag naar
   zorg zich voordoet in de latere levensjaren, leidt de vergrijzing
   onontkoombaar tot een zeer substantiële groei, niet in de laatste plaats in de
   care sector. Dit leidt tevens tot een ander politiek gewicht van ouderenzorg.
   Dit is straks geen geselecteerd aandachtsgebied meer voor een in omvang
   beperkte groep, maar wordt steeds meer regulier beleid voor een
   substantieel deel van de bevolking. Ook andere ontwikkelingen dragen bij
   aan de groei van de zorgvraag: door individualisering en de toegenomen
   arbeidsparticipatie van vrouwen is de kans groot dat zorg die in het verleden
   in de informele sector werd geboden (mantelzorg) aan belang inboet,
   hetgeen op haar beurt tot een relatief grotere vraag in de formele zorgsector
   zal leiden. Een en ander leidt ook tot de veronderstelling dat de
   personeelstekorten in deze sector niet binnen korte termijn tot het verleden
   zullen behoren.
b. De tweede relevante ontwikkeling is de toenemende differentiatie van de
   vraag naar zorg. Dit vindt haar oorzaak niet alleen in het overheidsbeleid dat
   is gericht op substitutie van intramurale zorg naar verschillende vormen van
   extramurale zorg. Van belang is tevens de ontwikkeling van preferenties aan
   de kant van de zorgvragers. Daarbij gaat het in de eerste plaats om de
   voorkeur zo lang mogelijk zelfstandig te wonen en te leven, waardoor de
   zorgvraag op maat gesneden voorzieningen betreft die complementair zijn
   aan de eigen mogelijkheden en ‘levensplannen’. Verder is hier van belang
   dat de cliënt/patiënt - ook in de situatie waar hij of zij is aangewezen op
   intensieve zorg - maximale invloed wil behouden op de gang van zaken,
   waaronder de inhoud en de vorm van de geboden zorg, de keuze van de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>/38/
    persoon of instelling die de zorg verleent, de tijdstippen waarop de zorg
    wordt aangeboden etc. De toenemende verscheidenheid van de bevolking
    (groei van het percentage etnische minderheden) leidt ook tot een meer
    gedifferentieerde vraag. Deze ontwikkelingen maken een aanbod dat is
    verdeeld over een aantal onderscheiden, discrete vormen van zorg steeds
    minder adequaat. Ook mag worden verwacht dat de kwaliteitseisen van de
    zorgvrager hoger zullen worden, zowel voor wat betreft de kwaliteit van de
    dienst zelf als voor wat betreft de kwaliteit van het proces van
    dienstverlening. Immers de koopkracht onder met name de senioren zal
    voorlopig nog verder stijgen en daarmee ook hun mogelijkheden te kiezen
    voor meer luxe vormen van zorg. Steeds minder zal worden geaccepteerd
    dat men voor samenhangende voorzieningen op twee of drie verschillende
    adressen moet zijn. Naarmate men zowel in de marktsector als in de
    overheidssector bij de organisatie van de dienstverlening meer en meer gaat
    denken vanuit de belangen van de ‘klant’ zal ook aan de zorgsector deze eis
    worden gesteld.17 Een en ander pleit voor de organisatie van meer integrale
    vormen van dienstverlening.
c. En daarmee zijn we aangekomen bij de derde ontwikkeling die in dit kader
    van belang is, namelijk het plaatsmaken van aanbodsturing voor
    vraagsturing. De hoofdlijn is dat over de toegang tot de zorg wordt beslist
    door onafhankelijk georganiseerde indicatieorganen, die vaststellen wat
    gezien de wettelijke rechten en aanspraken enerzijds en de omstandigheden
    van de zorgvrager anderzijds de zorg is waarop hij of zij recht kan doen
    gelden. Vervolgens dragen uitvoeringsorganisaties (de zorgkantoren of de
    gemeenten), of de cliënt zelf (bij toekenning van een persoonsgebonden
    budget) zorg voor het contracteren van het aanbod waardoor de individuele
    aanspraak wordt vervuld.
Problemen en opgaven
Voorop staat het probleem van de beschikbaarheid en de toegankelijkheid van
de zorg waarom wordt gevraagd en waarop na positieve indicatie recht bestaat.
De burger verwacht niet alleen dat aanspraken op zorg in wet- en regelgeving
voldoende worden erkend, maar ook dat er redelijke garanties zijn dat in geval
die omstandigheden zich voordoen, deze aanspraken ook tot gelding kunnen
worden gebracht.
Dit vereist in ieder geval een consistente uitwerking van de rollen en
verantwoordelijkheden van overheidspartijen en marktpartijen. Het publieke
belang van beschikbaarheid en toegankelijkheid van zorg dient door de
overheid te worden gewaarborgd, ook als er sprake is van uitvoering door
marktpartijen.
Dit betekent dat het bestuurlijk stelsel bovenal een toereikend aanbod van zorg
moet garanderen, dat wil zeggen een aanbod dat voldoet om de op basis van
wetgeving en verzekeringsaanspraken erkende individuele aanspraken op zorg
binnen redelijke termijn te vervullen.
17
   Zie ook het Rob advies: ‘Dienen en verdienen met ICT’, Den Haag, april 1998.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>                                                                           /39/
Ten tweede: gegeven de differentiatie van de vraag naar zorg dient het
bestuurlijk stelsel een wettelijk kader voor zorg op maat te verschaffen: de
individuele keuzevrijheid van de zorgvragers moet worden gemaximaliseerd en
de garantie dient te worden geboden dat de zorgvragers of hun
vertegenwoordigers een zo groot mogelijke invloed hebben op de geboden
zorg; dat kan onder andere door hen zelf vormen van zorg te laten inkopen.
Ten derde vraagt de gedifferentieerde en veranderlijke zorgvraag om een
bestuurlijk stelsel dat een dekkend en samenhangend geheel van voorzieningen
garandeert en dat flexibel genoeg is om op de veranderlijke zorgvraag in te
spelen.
Perspectieven voor decentralisatie
Deze drie conclusies leiden tot de aanbeveling dat in onderdelen van de
zorgsector vormen van economische decentralisatie (marktwerking) en van
territoriale decentralisatie wenselijk zijn. De vraag hoe die territoriale
decentralisatie vorm moet krijgen valt in drie deelvragen uiteen.
a. Zijn er nog mogelijkheden voor verdergaande decentralisatie op terreinen
                                      Rob
   die nu al tot het gemeentelijk domein behoren?
b. Is er reden voor uitbreiding van het gemeentelijk domein met taken die tot
   op heden daarbuiten zijn gehouden?
c. Welke complementaire taken en bevoegdheden kunnen of moeten aan
   decentrale overheden worden toegekend teneinde een adequaat en
   samenhangend functioneren van de verschillende kolommen en sectoren
   van zorg te garanderen.
ad a.
De Raden zijn van oordeel dat op de terreinen die in de afgelopen jaren naar
gemeenten zijn gedecentraliseerd de mogelijkheden reeds intensief zijn benut.
Op het welzijnsterrein lijken er geen nieuwe mogelijkheden meer te zijn.
Hetzelfde geldt de voorzieningen op het terrein van de WVG, het wonen en de
openbare gezondheidszorg. Op die terreinen kan moeilijk worden gesteld dat
voorschriften, bekostiging of toezicht van rijkswege de gemeente belemmeren
in de afstemming van haar beleid en beslissingen op de lokale of individuele
zorgvraag, noch dat zij wordt gehinderd bij de onderlinge afstemming van
voorzieningen.
Wel zouden gemeenten actiever flexibel en leeftijdsbestendig bouwen kunnen
bevorderen.
Discussies rond de WVG suggereren eerder dat de grenzen van de
decentralisatie wel zijn bereikt. Aangezien alom veel waarde wordt gehecht
aan rechtsgelijkheid en aangezien de informatielijnen kort zijn (eventuele
verschillen worden snel gesignaleerd) zien de Raden hier weinig
mogelijkheden, tenzij het rijksniveau (ministers, ambtenaren, kamerleden) hun
zucht tot detailbemoeienis zouden kunnen intomen en bereid zijn grotere
verschillen tussen gemeenten onderling te accepteren. Alleen dan is het
denkbaar dat op dit terrein nog nieuwe stappen kunnen worden gezet, maar de
Raden achten het onwaarschijnlijk dat aan de eerste en onwenselijk dat aan de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>/40/
tweede randvoorwaarde wordt voldaan.
In grote lijnen vallen de evaluaties van de WVG positief uit: 80 tot 90% van de
belanghebbenden bij deze sociale voorziening vellen een positief oordeel,
zowel over de wijze waarop gemeenten hun aanvragen behandelen, als over de
daaruit resulterende toekenningen van voorzieningen. Tezamen genomen met
het feit dat in vergelijking met zijn voorgangers het werkingsbereik van de
WVG veel ruimer is, kan in dit opzicht van een succesvolle decentralisatie
worden gesproken.
Daarbij moest echter wel aan twee voorwaarden worden voldaan. In de eerste
plaats bleek het nodig de gemeentelijke beleidsvrijheid ten aanzien van de
hoogte van de eigen bijdrage in te perken. Verder worden het wettelijk recht op
een voorziening, de beslissing over een individuele aanvraag, het realiseren en
de bekostiging van de aanspraak tot de gemeentelijke bevoegdheid gerekend.
Dat kan alleen onder de voorwaarde dat in en rondom de gemeentelijke
organisatie voldoende checks en balances aanwezig zijn die een evenwichtige
belangenafweging garanderen.
De relatief zwakke organisatie van zorgvragers op lokaal niveau vormt in dit
verband echter wel nadrukkelijk een punt van aandacht. Dit noopt tot een
voortdurend onderhoud van decentrale bestuurlijke stelsels, met name als blijkt
dat aannames en veronderstellingen die bij de invoering zijn gemaakt omtrent
hun functioneren, niet of niet geheel worden bewaarheid. Terzake van de WVG
zou het onderhoud en de nazorg er bijvoorbeeld uit kunnen bestaan dat de
vorming en opbouw van cliëntenorganisaties met meer kracht zouden worden
ondersteund.
ad b.
Nieuwe gemeentelijke taken. De ontwikkeling in de zorg vraagt, zowel in
kwalitatieve als in kwantitatieve zin, om een decentrale aanpak die maatwerk
mogelijk maakt. Door de toename van de zorgvraag van ouderen, zowel in
absolute als in relatieve zin, dreigt de AWBZ te gaan ‘kantelen’. Het
zwaartepunt zal gaan verschuiven van een regeling die onverzekerbare risico’s
dekt naar een regeling die een grote diversiteit aan voorzieningen verschaft en
die het zelfstandig functioneren van een steeds groter deel van de bevolking
mogelijk moet maken. De noodzaak tot het creëren van een samenhang met
andere voorzieningen van wonen en welzijn zal meer en meer toenemen. De
AWBZ herbergt thans een verzameling van deels weinig samenhangende
voorzieningen en verstrekkingen. De Raden achten het waard te overwegen de
niet-medische verstrekkingen uit de AWBZ die sterk samenhangen met wonen
en welzijn over te brengen naar het gemeentelijk domein. Daarbij wordt
geformuleerd een gemeentelijke zorgplicht voor het tot stand doen komen van
een geïntegreerd aanbod van preventie, dienstverlening, woon- en
zorgvoorzieningen die beantwoordt aan de lokale zorgvraag en die voldoet aan
een aantal minimumvereisten van kwaliteit en rechtsgelijkheid. Allerlei
vormen van thuiszorg (huishoudelijke hulp en gezinszorg, hulp bij de
algemene dagelijkse levensverrichtingen) worden aangeboden in een breed
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>                                                                           /41/
pakket samen met andere voorzieningen die nu al in het gemeentelijk pakket
zitten en die terecht komen bij mensen met een lichamelijke, verstandelijke of
psychische beperking. Vooralsnog kan voor de financiering worden gedacht
aan een brede doeluitkering, maar op termijn is ook overheveling naar het
Gemeentefonds denkbaar, waarbij lering kan worden getrokken uit de fouten
die zijn gemaakt bij de decentralisatie van de gehandicaptenvoorzieningen.
In de tweede plaats kunnen de Raden zich vinden in de voorgenomen
overheveling van de ouder- en kindzorg naar het gemeentelijk domein. Daar is
inderdaad sprake van een zodanige samenhang met het beleid voor de
algemene voorzieningen voor jeugdigen en met preventietaken dat een
herschikking van taken voor de hand ligt. Ook een combinatie met het beleid
terzake van opvoedingsondersteuning ligt voor de hand. Met name de
kwetsbare positie van jonge allochtone kinderen vraagt naar het oordeel van de
Raden om een betere afstemming en samenhang van gemeentelijke en andere
voorzieningen. Daarmee kan ook een betere samenhang worden bereikt met de
(gemeentelijke en andere) voorzieningen die er nu al zijn voor kinderen van
                                      Rob
zes jaar en ouder. Het zijn met name de gemeenten die in staat zijn jeugdigen
te betrekken bij hun beleid, die de verantwoordelijkheid hebben voor de
uitvoering van algemene voorzieningen, een pro-actief beleid kunnen voeren
en een samenhangend aanbod kunnen genereren. Als het gaat om het
beoordelen van de waarde van nieuwe projecten en het houden van overzicht
op het aansluiten van vraag en aanbod komen met name de provincies in beeld.
Bijzondere aandacht vragen in dit verband de ontwikkelingen rond de
jeugdzorg. In de nieuwe wet op de jeugdzorg zal het provinciaal beleidskader
een centrale rol innemen. Belangrijk hierbij is dat een goede aansluiting wordt
gezocht bij de lokale omstandigheden en dat dit beleidskader zodanig ruim is
geformuleerd dat de gemeenten in staat zijn een integraal jeugdbeleid te voeren
zonder te worden gehinderd door gedetailleerde provinciale voorschriften. De
rol van de provincie is voornamelijk ondersteunend ten opzichte van het lokaal
niveau en sturend ten aanzien van de meer gespecialiseerde voorzieningen die
qua schaal het lokaal niveau verre te boven gaan. De provinciale
verantwoordelijkheid voor het Bureau Jeugdzorg, zoals geformuleerd in de
Voortgangsrapportage Beleidskader Jeugdzorg 2000-2003,18 past naar het
oordeel van de Raden ook goed bij het profiel van het provinciaal takenpakket
ad c.
Het waarborgen van de samenhang. De discussie over de rol van decentrale
overheden met betrekking tot de zorgsector kent een lange geschiedenis.
Steeds draait het daarbij om de principiële vraag naar de publieke
verantwoordelijkheden van de overheden enerzijds en de private belangen van
marktpartijen als verzekeraars anderzijds.
Over de hoofdlijnen van de modernisering van de AWBZ vindt nog steeds
debat plaats. De laatste nota van het kabinet over de modernisering van de
18
     Kamerstuk 26 816, nr. 13.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>/42/
AWBZ gaat vooral in op de bevordering van de vraaggestuurde zorg en op de
noodzakelijk geachte aanpassingen van de uitvoeringsorganisatie.19 Het gaat
het kader van dit advies en de competentie van de Raden te buiten een generaal
oordeel te vellen over deze beleidsvoornemens. Wel constateren de Raden dat
de centrale rol van zorgkantoren in het huidige en het beoogde bestel
omstreden is, omdat daar een vermenging dreigt van publiek en privaat belang.
Naar het oordeel van de Raden is in ieder geval nodig een democratisch
gelegitimeerd bestuur dat eventuele lacunes in het zorgaanbod signaleert en
indien nodig actie onderneemt om deze lacunes te laten vullen. Een
coördinerende rol van provincies en grote steden kan nuttig zijn om de
afstemming tussen het voorzieningenpakket van de (afgeslankte) AWBZ en het
uitgebreide voorzieningenpakket dat de gemeente biedt op de behoeften van de
zorgvrager. De onder provinciale regie op te stellen regiovisies kunnen hier een
aanvullende rol vervullen.20 Tevens kan hierin aandacht worden besteed aan de
versterking van de organisatie van de zorgvragers.
4.4
Verkeer en vervoer
Ontwikkelingen
Een nog steeds aanhoudende mobiliteitsgroei is de meest in het oog vallende
ontwikkeling. Demografische ontwikkelingen en economische groei blijven
vooralsnog leiden tot meer verplaatsingen en meer kilometers in het
personenvervoer en in het goederenvervoer. Hoewel voor bepaalde
mobiliteitsbehoeften vooral in de stedelijke gebieden collectief vervoer een
groter aandeel heeft verworven, heeft over het hele land bezien geen
verandering in de modal split plaatsgevonden. Voor de nabije toekomst is dit
evenmin te verwachten.
De spanning tussen de vraag naar mobiliteit en het aanbod neemt toe, en
daarmee ook de problemen van congestie en onbereikbaarheid. Zowel omdat
de mogelijkheden om infrastructuur (snel) uit te breiden beperkt zijn, als
omdat nieuwe infrastructuur nieuwe vraag genereert, zullen voornamelijk de
beïnvloeding van de vraag naar mobiliteit als het nemen van
benuttingsmaatregelen de middelen zijn waarop overheden zijn aangewezen.
Het betalen voor mobiliteit zal een steeds belangrijker plaats gaan innemen in
het overheidsbeleid. Mobiliteit en het beleid terzake blijven daarom omstreden.
Problemen en opgaven
In twee opzichten heeft een burger met de mobiliteitsproblematiek te maken.
In de eerste plaats is hij (auto)mobilist. Van de overheid verwacht hij dat zij de
noodzakelijke voorwaarden schept voor een effectieve en kostenefficiënte
vervulling van zijn mobiliteitsbehoefte: infrastructurele voorzieningen voor de
verschillende vervoersvormen, zorg voor veiligheid, snelheid en
bereikbaarheid en voor sluitende vervoersketens.
19
   Modernisering AWBZ, Kamerstuk 26 631, nr. 166.
20
   Zie het Rob advies: ‘Het bestuurlijk kraakbeen’, Den Haag, december 1999.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>                                                                             /43/
In zijn tweede hoedanigheid is de burger degene die de externe effecten van de
mobiliteit van anderen ondergaat, in de vorm van verkeersonveiligheid, hinder
van rijdende en stilstaande voertuigen, of van infrastructuur die de leefbaarheid
van de omgeving kan aantasten. De burger verlangt van de overheid dat zij
deze negatieve externe effecten tot het hoogst noodzakelijke reduceert en dat
bij investeringen de maatschappelijke kosten worden meegewogen of
gecompenseerd.
Een zorgvuldige belangenafweging, een goede samenhang tussen de
verschillende maatregelen en een groot vermogen tot compromisvorming en
conflictbeslechting zijn de centrale eisen die op dit terrein aan het openbaar
bestuur moeten worden gesteld. Daarbij komt de noodzaak om gezien de grote
variatie in problemen en oplossingsrichtingen gebiedsgericht te werk te gaan.
Perspectieven voor decentralisatie
In algemene zin geldt dat de in de vorige paragraaf geformuleerde eisen om
een concentratie vragen van bevoegdheden ten aanzien van investeringen,
exploitatie en vraagbeïnvloeding voor samenhangende vervoerssystemen op
                                       Rob
één niveau. Een op evenwichtige belangenafweging gebaseerd integraal
vervoersbeleid van een gemeente of provincie behoort niet te worden verstoord
door bijvoorbeeld een negatieve beslissing van het Rijk over de financiering of
door het inbrengen van niet-passende elementen. Dat neemt uiteraard niet weg
dat een rijksoverheid randvoorwaarden of eisen stelt. Wel dienen deze de vorm
te hebben van doelprogrammering, en vooraf te gaan aan de besluitvorming
van decentrale overheden. Daarnaast heeft het Rijk zijn eigen
verantwoordelijkheid voor hoofdwegen en het kernspoorwegnet, vanwege de
internationale aspecten en de omvang van de investeringen die de draagkracht
van de decentrale overheden meestal te boven gaan.
De vragen concentreren zich niet op de verantwoordelijkheid voor de grote
(inter)nationale routes en het puur lokale verkeer, maar rond de
verantwoordelijkheid voor het regionale verkeer en vervoer. Processen van
maatschappelijke schaalvergroting hebben juist daar geleid tot spanningen
tussen de schaal van het bestuur en de schaal van de problematiek. In het
najaar zullen de Raden nog adviseren over de vraagstukken rond de
bestuurlijke samenwerkingsvormen die nodig zijn op dit beleidsterrein.
Het centrale probleem is dat voor verschillende schaalniveaus een
argumentatie valt te geven, waarom de bevoegdheden juist op dat niveau
moeten worden geconcentreerd.
De vraag naar de perspectieven voor decentralisatie valt daarom in tweeën
uiteen. De eerste vraag is welke taken die nu op rijksniveau zijn gelegd, op een
nader te bepalen lager bestuursniveau kunnen en moeten worden gebracht. De
tweede vraag is welk niveau - of welke niveaus - dat zouden moeten zijn.
Met de decentralisatie van het stads- en streekvervoer naar de provincies en
grote steden zijn op het terrein van de exploitatie van het openbaar vervoer de
belangrijkste stappen gezet. Daardoor bestaan er in beginsel geen
belemmeringen meer voor het geheel naar eigen inzicht afstemmen van
exploitatiebeslissingen op de vervoersbehoefte. De relaties tussen het
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>/44/
provinciale en het grootstedelijke vernieuwingsbeleid kunnen zo beter worden
gelegd. Wel rest nog de noodzaak de bestuurlijke decentralisatie te
completeren (met en grotere tariefsvrijheid, de invoering van de chipkaart, en
een verbeterde toerekening van vervoersopbrengsten) zodat ten volle de
vruchten van decentralisatie kunnen worden geplukt.
Ten aanzien van investeringen in infrastructuur lijkt meer decentralisatie dan
met de gebundelde doeluitkering tot nu toe is gerealiseerd niet alleen mogelijk
maar ook wenselijk. Het niet honoreren van projecten die hoog op de agenda
van decentrale overheden staan doorkruist de belangenafweging die op
decentraal niveau is gemaakt. Het onthouden van goedkeuring of gelden schiet
dan gaten in de integrale afweging die op decentraal niveau is gemaakt. Indien
een aanvaardbare methode voor de verdeling van alle voor regionale en lokale
infrastructuur bestemde middelen kan worden gevonden (en de financiële
verantwoordelijkheid voor de exploitatie van het openbaar vervoer bij de
regionale of lokale overheid is gelegd), is betrokkenheid van het Rijk bij deze
investeringsbeslissingen overbodig.
Het berekenen van een prijs voor het gebruik van (weg)infrastructuur in
verschillende vormen zal een belangrijk element gaan vormen van het
overheidsbeleid. Voor zover dit gericht zal zijn op landelijke doelstellingen
(bijvoorbeeld variabilisatie van de kosten van autogebruik) ligt decentralisatie
niet in de rede. Als het gaat om prijzen als instrument voor verdeling van de
schaarste ligt dit evenwel anders. De noodzaak van het inzetten van het
prijsinstrument varieert sterk naar plaats en tijd, en het hanteren van het
instrument heeft ingrijpende gevolgen voor het functioneren van (regionale)
vervoerssystemen. Zowel de afweging tussen het gebruik van het
prijsinstrument en andere oplossingen, als de beslissingen over plaatsen en
tijden van toepassing en tariefhoogte, moeten daarom onderdeel uitmaken van
het integrale vervoersbeleid op regionaal niveau.
Het vaststellen van regionale kaders voor het parkeerbeleid is een essentieel
sluitstuk van een adequaat regionaal verkeers- en vervoersbeleid. Momenteel is
het parkeerbeleid een mix van volledige decentralisatie (toepassing
parkeerbelasting) en gedeeltelijke centralisatie (ABC-beleid). Ten aanzien van
het heffen van parkeerbelasting is enige vorm van bovengemeentelijke
afstemming noodzakelijk om een sturend mobiliteitsbeleid te kunnen voeren
en om het afwentelen van negatieve externe effecten te voorkomen. Het ABC-
beleid leent zich voor meer decentralisatie. De uniforme normering van
verschillende typen locaties is te rigide. Dit pleit ervoor de uitvoering van het
parkeerbeleid in lokale handen te houden, maar dit wel in te bedden in op
regionaal niveau vast te stellen kaders.
Waar het gaat om het niveau waarop te decentraliseren bevoegdheden dienen te
worden samengebracht, is de keuze in feite tussen twee opties. De eerste optie
is dat de provincie centraal komt te staan, inhoudende dat de strategische
beleidskeuzes ten aanzien van het regionale verkeer en vervoer door de
provincie worden gemaakt, en dat belangrijke bevoegdheden op de
onderscheiden deelterreinen van het verkeers- en vervoersbeleid in eerste
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>                                                                              /45/
aanleg bij de provincie worden belegd. Twee centrale argumenten worden voor
deze optie aangevoerd. Het eerste is dat de belangrijkste samenhangen,
problemen en oplossingen de gemeentegrenzen (ver) te buiten gaan, en dat in
toenemende mate zullen doen. Het tweede luidt dat voor een provinciale
regierol de planningsbevoegdheden uit de Planwet verkeer en vervoer niet
voldoen om de uitvoering van de essentiële onderdelen van het provinciale
mobiliteitsbeleid te kunnen garanderen. ‘Harde’ bevoegdheden in de vorm van
zeggenschap over bereikbaarheidsprogramma’s en de daarbij behorende
financiële middelen zijn daarvoor onmisbaar.
De andere optie is om in elk geval in de verstedelijkte delen van het land de
strategische bevoegdheden en middelen te leggen bij de grote steden en
centrumgemeenten. In dat geval zou voor het verkeer- en vervoersterrein een
inrichting worden gekozen die sterk verwant is aan de ISV-structuur. De
primaire rol valt toe aan de grote steden; waar die er niet zijn aan de provincie;
een directe financiële relatie tussen Rijk en gemeente; beperking van de rol van
de provincie tot toetsing van gemeentelijke programma’s op met name
genoemde criteria.
                                       Rob
Bij de keuze tussen deze opties, of de keuze voor een combinatie van
elementen van deze opties, willen de Raden twee kanttekeningen maken.
In de eerste plaats zal, ongeachte de primaire bevoegdhedenverdeling, in de
praktijk een reeks van bestuursvormen en samenwerkingsvormen ontstaan.
Daar ontkomt geen enkele actor aan. In zijn advies over het Nationale
verkeers- vervoersplan zal de Rob dit najaar met name ingaan op de
noodzakelijke samenwerking op dit beleidsterrein.
De tweede kanttekening is erdat het alternatief van functionele regio’s buiten
beschouwing kan blijven. Dat is niet alleen het geval omdat een dergelijke
figuur buiten de bestuurlijke hoofdstructuur valt, maar ook omdat de
samenhang van mobiliteitsbeleid en economisch, ruimtelijk en stedelijke
vernieuwingsbeleid zo sterk is, dat slechts het algemeen bestuur in staat zal
zijn de noodzakelijke integratie te bewerkstelligen.
Alles afwegende komen de Raden vooralsnog tot de conclusie dat de keuze
voor de tweede ‘gemeentelijke’ optie behalve op de algemene bezwaren tegen
een dergelijke vorm van selectieve decentralisatie uiteindelijk op meer
bezwaren stuit dan de ‘provinciale’ optie. Bij verkeer- en vervoer zijn de
cruciale opgaven waar het openbaar bestuur voor staat en komt te staan
(geïntegreerde maatregelen ten aanzien van investeringen en exploitatie) haast
per definitie van een aard die de gemeentegrenzen van zelfs de grootste steden
overstijgen. Het zwaartepuntdan leggen bij de centrale stad bergtdan het gevaar
in zich van te eenzijdige afwegingen en het niet kunnen verkrijgen van de
noodzakelijke medewerking van rand- en omliggende gemeenten of beide.
Daarin onderscheidt het terrein zich bijvoorbeeld sterk van stedelijke
vernieuwing: op dat terrein kon en kan worden volstaan met een bescheiden
provinciale rol, omdat de externe effecten van stedelijk vernieuwingsbeleid
beperkt zijn, en zich nauwelijks problemen voordoen die om simultane, qua
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>/46/
inhoud nauw op elkaar afgestemde maatregelen binnen en buiten de centrale
stad vragen. Op het verkeers- en vervoersterrein zijn dit type effecten en
problemen evenwel de standaard. Onvermijdelijk en noodzakelijk is het
daarom dat de mogelijkheden voor bovenlokale sturing van de mobiliteit
worden versterkt. Zeker waar het gaat om decentralisatie van rijkstaken en
-middelen is daarom het provinciaal niveau in de meeste delen van het land het
eerst aangewezen niveau als ontvanger van deze taken en middelen.
Dat is echter niet onvoorwaardelijk het geval. De Raden zijn van mening dat in
ieder geval de grootste Kaderwetgebieden zodanig functioneren dat met
toekennen van een provinciale rol in deze gebieden geen winst kan worden
behaald.
Voor de overige delen van het land waren aan de vormgeving en
kwaliteitsbewaking van maatregelen van decentralisatie op dit terrein de
volgende drie voorwaarden te verbinden.
Een legitimatie van de provinciale rol. Deze ligt in de inhoud, de ernst en de
noodzaak van een samenhangende aanpak van regionale mobiliteitsproblemen.
Dat schept verplichtingen en daarmee ook aanwijzingen voor bijvoorbeeld de
decentralisatie van infrastructuurmiddelen. Een beleidsarme verdeling of
besteding van die middelen past daarin niet. Dat pleit ervoor dat de middelen
voorlopig worden verdeeld op basis van een strategische visie en globale
programma’s, en waarin na afloop van een programmaperiode de provincie
wordt afgerekend op haar prestaties.
Een beperking van de provinciale rol. Voor zover bij de besteding van
middelen of beslissingen ten aanzien van exploitatie van het openbaar vervoer
geen bovengemeentelijke aspecten een rol spelen, dient de provinciale
beleidsvoering terughoudend te zijn en afwegingen van gemeenten of
samenwerkende gemeenten te respecteren. In die gevallen ligt ofwel (partiële)
doordecentralisatie voor de hand, dan wel een grote inbreng van de betrokken
gemeenten bij de visie- en programmavorming
Respecteren van de verschillen in schaal. Daarin ligt de ratio van de
provinciale regierol: de kring van de betrokken besturen varieert en kan niet
gefixeerd worden in vaste subprovinciale regio’s.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>                                                                             /47/
5.
Conclusies en aanbevelingen
Het voorgaande brengt de Raden tot de volgende conclusies en aanbevelingen.
Decentralisatie mag niet worden gezien als alleen een vraagstuk van
interbestuurlijke betrekkingen. Er is ook sprake van economische
decentralisatie (privatisering) en van het betrekken van de civil society bij het
aanpakken van maatschappelijke vraagstukken.
De stand van het decentralisatiebeleid op dit moment vraagt om een
herbezinning. Het marginale nut van nieuwe majeure decentralisatie-operaties
is moeilijker aan te tonen. De tegenkrachten zijn daarenboven sterk. De
ontwikkelingen op de verschillende beleidsterreinen vragen om aangepaste
antwoorden. Nieuwe decentralisatievoorstellen hebben alleen kans van slagen
als zij worden ingegeven door de noodzaak van de maatschappelijke
ontwikkelingen op het desbetreffende beleidsterrein. Het gaat hierbij om de
kwaliteit van het overheidsbestuur in den brede.Decentralisatie is daarom
maatwerk, maar de mogelijkheden daarvan zijn niet oneindig. De Raden
                                       Rob
kiezen daarom voor een specifiek decentralisatiebeleid waarbij vorm en inhoud
sterk op elkaar worden betrokken. Daarbij hebben zij een algemene voorkeur
voor territoriale decentralisatie boven functionele vanwege de waarde die zij
hechten aan integraal bestuur, een waarde die in een complexe samenleving
moeilijk kan worden overschat.
Voorstellen tot decentralisatie van beleid dienen te worden ingegeven door de
maatschappelijke ontwikkelingen op het desbetreffende beleidsterrein en
dienen een antwoord te zijn op de bestuurlijke vragen die dergelijke
ontwikkelingen met zich brengen. Dat hoeft niet noodzakelijkerwijs altijd te
leiden tot een voorstel tot decentralisatie.
De positie van de overheid is in de laatste decennia ingrijpend gewijzigd. Het
sturend vermogen van de overheid is in zijn algemeenheid afgenomen.
Vraagstukken van decentralisatie kunnen niet geïsoleerd worden benaderd
alleen vanuit de overheid. In die zin achten de Raden de vraagstelling van de
adviesaanvraag te gedateerd.
Bij het vormgeven van toekomstig decentralisatiebeleid dient meer rekening te
worden gehouden met de veranderde positie van de overheid in het
maatschappelijk krachtenveld. Op een aantal terreinen moeten de
mogelijkheden voor decentrale overheden om een regierol te voeren worden
vergroot.
Processen van maatschappelijke schaalvergroting stellen nadrukkelijk grenzen
aan de mogelijkheden tot decentralisatie. De bestuurlijke schaal en de
bestuurlijke functies zullen steeds minder op elkaar aansluiten. Dat vraagt om
allerlei bestuurlijke arrangementen van samenwerking op het schaalniveau
tussen de drie bestuurslagen in. De verschillende vormen van decentralisatie
</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 48 ======================================================================

<pre>/48/
horen te worden bepaald door de inhoud van de desbetreffende bestuurlijke
problematiek en door de aan de orde zijnde verhoudingen tussen de
bestuurslagen. Maatwerk is hier het devies.
Houdbaar decentralisatiebeleid vraagt om maatwerk. Criteria die daarbij
worden gehanteerd hebben betrekking op de aanwezigheid van een
bovenlokale problematiek, de wenselijkheid van een beleidsvrije ruimte, het
voorkómen van externe effecten van beleid en de relatieve
krachtsverhoudingen tussen de bestuurslagen.
Specifieke vormen van decentralisatie bergen echter het gevaar in zich van een
onoverzichtelijk geheel van niet op elkaar aansluitende bestuurlijke
samenwerkingsvormen, waardoor de ‘bestuurlijke drukte’ onevenredig en
onnodig toeneemt. Het is aan de sectordepartementen hiermee te rekenen en
aan BZK hierop toezicht te houden.
Specifieke vormen van decentralisatie op aanpalende beleidsterreinen
worden aan elkaar aangepast en waar mogelijk geïntegreerd.
Er is een ontwikkeling geweest van sectorale initiatieven naar een generiek
decentralisatiebeleid en van een generiek beleid naar een specifiek beleid.
Omdat de gemakkelijke en voor de hand liggende terreinen voor
decentralisatie inmiddels wel zijn betreden en omdat de centraliserende
tegenkrachten sterk, zijn is het nodig dit specifiek beleid met kracht ter hand te
nemen.
In het kader van een nieuwe fase in het decentralisatiebeleid is het nodig dat
gekozen gaat worden voor een speerpuntenbenadering, waarbij aan het begin
van een kabinetsperiode één of enkele passende beleidsterreinen worden
geselecteerd waarop met name in die periode substantiële stappen worden
gezet ter uitvoering van nieuwe decentralisatievoorstellen.
De effectiviteit van het overheidsbeleid (en daarom is het te doen bij het
decentralisatiebeleid) wordt vergroot als bij nieuwe voorstellen voor
decentralisatie wordt gestreefd naar een vergroting van de samenhang met
andere reeds door decentrale overheden uitgevoerde taken.
Er wordt bij voorrang gezocht naar speerpunten die ertoe leiden dat de
samenhang van de te decentraliseren taken met reeds eerder
gedecentraliseerde taken of met autonome taken van de decentrale overheden
wordt vergroot (zie hieronder enkele van de sectorale aanbevelingen).
Decentralisatie heeft de meeste meerwaarde indien er niet alleen
uitvoeringstaken worden overgeheveld maar ook en vooral beleidsruimte.
Decentrale overheden moeten niet ‘verworden’ tot uitvoeringskantoren van de
centrale overheid.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 48 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 49 ======================================================================

<pre>                                                                             /49/
Decentrale overheden moeten zo nodig nee durven zeggen tegen een
decentralisatievoorstel indien dit vooral uitvoering betreft zonder de daarbij
behorende beleidsvrijheid.
Een vergroting van het decentrale belastinggebied leidt op zichzelf niet tot een
verruiming van de decentrale beleidsvrijheid. Dat is echter wel het geval met
een verruiming van het instrumentarium en met het vergroten van
differentiatiemogelijkheden van het bestaand belastinginstrumentarium.
De differentiatiemogelijkheden binnen de OZB worden verruimd en gemeenten
krijgen meer mogelijkheden tot fiscalisering van boetes, waarmee ook hun
mogelijkheden tot bestuurlijke handhaving
worden vergroot.
De veranderende positie van de overheid brengt met zich dat decentrale
overheden zich vaker in een ‘regierol’ geplaatst zien. Het knelpunt hierbij is
dat er binnen de bestuurskolom vaak wel is gedecentraliseerd (of
                                       Rob
gedeconcentreerd) maar niet in de maatschappelijke kolommen of binnen
sectorale overheidskolommen. Daardoor is het voor het lokaal bestuur moeilijk
bindende afspraken te maken met hun partners. Met name op het gebied van de
lokale veiligheid lopen de gemeenten daar tegen aan. Voorzover die partners
onderdeel uitmaken van een andere overheid valt hier wat aan te doen.
Ter versterking van de mogelijkheden op lokaal vlak een integraal
veiligheidsbeleid te voeren moet worden nagegaan welke mogelijkheden er bij
de gemeentelijke counterparts op dit terrein zijn te komen tot een
deconcentratie van bevoegdheden zodat lokale overheden beter in staat
worden gesteld met hen bindende afspraken te maken, zonder dat deze worden
gehinderd of doorkruist door centraal (sectoraal) beleid.
Omdat de positie van de overheid binnen het maatschappelijk krachtenveld is
veranderd en vormen van interactief bestuur opgang hebben gemaakt, hangt de
kwaliteit van het bestuur mede af van de organisatorische kracht van
maatschappelijke organisaties op decentraal niveau. Op centraal niveau nemen
deze veelal een krachtige positie in, op decentraal niveau is dat vaak niet het
geval. Dit is mede een reden waarom voorstellen voor decentralisatie vanuit
deze hoek lang niet altijd op instemming kunnen rekenen. Er is dus een
strategisch belang van decentrale overheden geconfronteerd te worden met
sterke maatschappelijke partners op decentraal niveau.
Decentrale overheden dienen het tot hun verantwoordelijkheid te rekenen dat
maatschappelijke partners op decentraal niveau in staat zijn hun gelijkwaardig
tegenspel te bieden. Dat kan de kwaliteit van het decentraal beleid ten goede
komen en dat kan leiden tot een strategische partner bij het bevorderen van het
decentralisatiebeleid.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 49 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 50 ======================================================================

<pre>/50/
Het platteland maakt een aantal stormachtige ontwikkelingen door en zal
daarmee ook in de komende jaren mee geconfronteerd worden. Het rijksbeleid
is gefragmenteerd en sectoraal. De afstand van het Rijk tot de gedifferentieerde
regionale en lokale problematiek is te groot om het Rijk een rol als regisseur te
laten spelen. Die rol komt in dit verband eerder aan de provincie toe in nauwe
samenhang met de inliggende gemeenten. Omdat de problematiek van de
plattelandsontwikkeling zich niet in alle gemeenten voordoet, en zeker niet in
vergelijkbare mate, is naar het oordeel van de Raden in dit geval een vorm van
gedifferentieerde decentralisatie het meest gewenst.
Er wordt een brede doeluitkering gevormd voor plattelandsontwikkeling,
waarbij in navolging van de ISV-systematiek een onderscheid wordt gemaakt
tussen rechtstreekse en niet-rechtstreekse gemeenten. De rol van de provincie
daarbij is te toetsen of de activiteiten van de inliggende gemeenten passen in
de bredere rijkskaders, niet leiden tot concurrentievervalsing of tot afwenteling
van externe effecten.
De veranderingen in de zorgvraag, zowel kwalitatief als kwantitatief, vragen
om een herordening van taken op dit gebied. De ervaringen die zijn opgedaan
met decentralisatie op het brede terrein van welzijns-voorzieningen (met name
ten aanzien van gehandicapten) dienen hierbij ter harte te worden genomen.
Bij het verder decentraliseren van taken op het terrein van de gezondheidszorg
dient in het belang van het onafhankelijk van elkaar organiseren van de
beoordeling van het recht op een verstrekking en van de verstrekking zelf in
acht te worden genomen. Organisaties van zorgvragers behoren een
volwaardige gesprekspartner te kunnen zijn van de decentrale overheden. Zo
nodig worden zij in die positie ondersteund door de desbetreffnede overheid.
Demografische ontwikkelingen zullen ertoe leiden dat het zwaartepunt van de
AWBZ zal verschuiven naar voorzieningen en verstrekkingen met een niet
strikt medisch karakter. De samenhang met het lokaal beleid op terreinen van
wonen en welzijn neemt hierdoor toe.
De voorzieningen en verstrekkingen in de AWBZ met een niet medisch karakter
(huishoudelijke hulp, gezinszorg, hulp bij A.D.L.) worden onder de
verantwoordelijkheid van de lokale overheid en in de sfeer van de WVG
ondergebracht. Gelet op de omvang en het belang van deze operatie pleiten de
Raden ervoor deze verandering aan te merken als speerpunt van
decentralisatiebeleid in de volgende kabinetsperiode.
De toenemende groei van de mobiliteit en de daarmee gepaard gaande groei
van de regionale problematiek vragen om een geïntegreerd afwegingskader op
het regionaal niveau. De integratie betreft zowel de afweging tussen
investeringen in infrastructuur voor particulier en voor collectief vervoer en de
afweging tussen de kosten van investeringen en exploitatie.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 50 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 51 ======================================================================

<pre>                                                                        /51/
Het instellen van regionale mobiliteitsfondsen waarbij beslissingen over de
aanleg van infrastructuur en het beprijzen daarvan en over de inzet en
exploitatie van openbaar vervoer in één hand komen is gewenst. De provincies
en de daarvoor in aanmerking komende grootstedelijke gebieden worden,
onder nader te stellen voorwaarden, de beheerders van deze regionale
mobiliteitsfondsen, en zij worden verantwoordelijk voor het vaststellen van
regionale kaders waarbinnen de lokale overheden hun parkeerbeleid dienen uit
te voeren.
                                    Rob
</pre>

====================================================================== Einde pagina 51 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 52 ======================================================================

<pre>/52/</pre>

====================================================================== Einde pagina 52 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 53 ======================================================================

<pre>                   /53/
Bijlage I
Adviesaanvraag.
                  Rob
</pre>

====================================================================== Einde pagina 53 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 54 ======================================================================

<pre>/54/</pre>

====================================================================== Einde pagina 54 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 55 ======================================================================

<pre>                                                                          /55/
Bijlage II
Geraadpleegde literatuur.
• Ministerie van Binnenlandse Zaken: Notitie inrichting en functioneren bin-
  nenlands bestuur, Tweede Kamer 1998-1999, 26422 nr. 2
• F. Fleurke, R. Hulst en P.J. de Vries: Decentraliseren met beleid, Den Haag,
  SDU 1997
• Ministerie van Binnenlandse Zaken: Beleidsnotitie Gemeentelijke
  Herindeling, Tweede Kamer 1998-1999, 26331, nr.2.
• M. Oosting: Aspecten van decentralisatie, Den Haag SDU 1984
• J.J. Koffijberg: Tussen sturen en schipperen: decentralisatie van de
  volkshuisvesting, Delft DUP 1997
• Ministerie van Binnenlandse Zaken: Decentralisatienota, Den Haag SDU
  1980
• Bijzondere commissie vraagpunten decentralisatie (Cie Franssen): Over
  decentralisatie is nog nooit een vers geschreven, Den Haag SDU 1993.
• F.Fleurke, R. Hulst en P.J. de Vries: Verkenning van bestuurlijke regimes.
                                     Rob
  Amsterdam VU 1993.
• SCP: Rapportage welzijnswerk. Delen 1 tot en met 4. Den Haag, SCP, 1991,
  1991, 1993, 1994.
• Ipso Facto: Een verstrekkende wet: evaluatie WVG. Den Haag VUGA
  1995.
• M. Honigh e.a.: Beleidsexperiment budgetfinanciering, decentralisatie en
  deregulering sociale werkvoorziening, Den Haag VUGA 1993.
• J.J. van den Berg, W. de Jong: Openbaar bestuur: de grenzen van
  decentralisatie. Spec. uitgaven Staatscourant 1999 nr. 106. Den Haag SDU,
  1999.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 55 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 56 ======================================================================

<pre>/56/
Bijlage III
Lijst van geïnterviewde personen
Plattelandsontwikkeling
- De heer drs. E.W.J. Ford, Interprovinciaal Overleg
- Mevrouw C. Ludikhuize, directeur Passage, christelijk-maatschappelijke
   vrouwenbeweging
- De heer mr. J.A.V.F.M. Peters, Vereniging van Nederlandse Gemeenten
- De heer prof. dr. ir. J.D. van der Ploeg, ruraal socioloog,
   Landbouwuniversiteit Wageningen
- De heer mr. E.C.B. van de Poel, senior beleidsmedewerker, afdeling
   Ruimtelijke Ordening, Verkeer en Milieu, Vereniging van Nederlandse
   Gemeenten
- De heer ir. D.A.M. Risseeuw, manager ‘open teelten’, LTO Nederland
- De heer drs. S.A. Sprengers, Hoofd afdeling Groene Ruimte, Stichting
   Natuur en Milieu
- De heer J. Weierink, Burgemeester gemeente Loon op Zand
- Mevrouw O.M.T. Wolfs, gedeputeerde Provincie Limburg
Veiligheid
- De heer R. van Bennekom, Vereniging van Nederlandse Gemeenten
- De heer dr. J.C.J. Boutellier, beleidscoördinator Directie Preventie, Jeugd en
   Sanctiebeleid, Ministerie van Justitie
- De heer mr. R.O. Beswerda, afdeling Bestuurszaken, Provincie Fryslƒn
- De heer N. van Mourik, Hoofd bestuursdienst, Gemeente Den Haag
- De heer C. Rog, beleidsmedewerker bestuursdienst, Gemeente Den Haag
- De heer mr. R.E.J. Veldhuyzen van Zanten, kabinetschef, Provincie Fryslƒn
Verkeer en vervoer
- De heer ing. R.J. Bakker, Sector Ruimte, Milieu en Wonen, Gemeente
   Deventer
- De heer drs. P.S. Dingemanse, Raad voor verkeer en waterstaat
- De heer ing. T. Draisma, Sector Ruimte, Milieu en Wonen, Gemeente
   Deventer
- De heer drs. R.M. Gremmen, Hoofdafdeling Algemeen Ledenbelang,
   ANWB
- De heer drs. A. Noordermeer, Interprovinciaal Overleg
- De heer mr. E.C.B. van de Poel, senior beleidsmedewerker, afdeling
   Ruimtelijke Ordening, Verkeer en Milieu, Vereniging van Nederlandse
   Gemeenten
- De heer drs. F.A.M.M. van der Steen, Interprovinciaal Overleg
- De heer ir. H.J.M. Verkooijen, algemeen secretaris, Raad voor verkeer en
   waterstaat
- De heer drs. H.A. Wierenga, Raad voor verkeer en Waterstaat
- De heer drs. H.J.Th. Wilmer, afdeling Ruimtelijke Ordening, Verkeer en
   Milieu, projectleider VERDI, Vereniging van Nederlandse Gemeenten
</pre>

====================================================================== Einde pagina 56 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 57 ======================================================================

<pre>                                                                        /57/
Zorg
- Mevrouw drs. G. Abrahamse, Protestant-Christelijke Ouderenbond
- De heer M.P.M. Mathijssen, Vereniging van Nederlandse Gemeenten
- De heer drs. A. Noordermeer, Interprovinciaal Overleg
- De heer drs. P. Vos, algemeen secretaris, Raad voor de Volksgezondheid &
  Zorg
- De heer dr. P.A.K. Vreeswijk, Hoofd afdeling decentraal beleid,
  Gehandicaptenraad
                                    Rob
</pre>

====================================================================== Einde pagina 57 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 58 ======================================================================

<pre>/58/
Bijlage IV
Samenstelling van de Raden
Raad voor het openbaar bestuur
Raad voor de financiële verhoudingen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 58 =================================================================

<br><br>