<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>Voorwoord
Met deze publicatie wil de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) inzicht geven in
levende ‘Mythes en Misverstanden’ met betrekking tot de huidige Financiële
verhoudingen. Onvoldoende inzicht of verkeerde veronderstellingen kunnen funest zijn
voor het draagvlak van de financiële verhoudingen. De Raad ziet het als zijn taak om - als
systeembewaker van de financiële verhoudingen - voortdurend informatie te verzamelen
die betrekking heeft op de werking van de financiële verhoudingen. Daarbij hoort ook het
verkrijgen van een goed inzicht in de door betrokkenen ervaren werking van de financiële
verhoudingen.
De Financiële verhoudingswet (Fvw) zoals die 1997 van kracht werd, vormde in veel
opzichten een breuk met de FVW’84. De introductie ging destijds gepaard met forse
herverdeeleffecten. De doelstelling van de verdeling bleef evenwel dezelfde, namelijk dat
elke gemeente in staat moet zijn om, bij een gelijke belastingdruk, een gelijkwaardig
voorzieningenniveau te kunnen realiseren. Wel komt dit in de Fvw nadrukkelijker tot
uitdrukking omdat de verdeling nu ook expliciet rekening houdt met de mogelijkheden die
een gemeente in meer of mindere mate heeft om eigen inkomsten te verwerven. De bij de
uitwerking van de doelstelling gehanteerde uitgangspunten van kostenoriëntatie,
globaliteit en objectiviteit worden naar de mening van de Raad breed onderschreven.
De afgelopen vijf jaar is de Raad bij verschillende gelegenheden echter wel gestuit op
bepaalde mythes dan wel misverstanden over het systeem en de werking van de financiële
verhoudingswet 1997. Dat is misschien ook niet verwonderlijk. Hoewel de principes en
uitgangspunten helder zijn, lijkt de uitwerking qua systematiek en regelgeving vaak niet
eenvoudig. De Raad sloot niet uit dat bepaalde als mythes of misverstanden dan wel
meningen over onvolkomenheden wel degelijk een bestaansgrond hebben. De Raad wilde
daarom weten, welke mythes en misverstanden er (nog) bestaan over het huidige
verdeelsysteem. Hij heeft daartoe een onderzoek laten uitvoeren het bureau Aarts, De
Jong, Wilms, Goudriaan Public Economics bv (APE).
Het rapport van APE treft u in het tweede deel aan. In het eerste deel geeft de Raad zelf
een nadere beschouwing over de gevonden mythes en misverstanden. De Raad
onderschrijft de conclusies van het rapport. Hij zal hieraan onder andere gevolg geven
door een handzame brochure over de werking van de financiële verhoudingen onder de
aandacht te brengen van leden van de Tweede Kamer, gemeenteraadsleden en andere
belangstellenden. Ook met het oog op het beoordelen en accepteren van toekomstige
ontwikkelingen is het van groot belang dat betrokkenen een goed begrip hebben van het
huidige stelsel.
De Raad hoopt met dit rapport een bijdrage te leveren aan het verbeteren van het inzicht in de
vormgeving en de werking van de financieel-bestuurlijke verhoudingen in Nederland.
A. van den Berg
voorzitter van de Raad voor de financiële verhoudingen
September 2002
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>1.
Inleiding
Sinds 1997 functioneert de Financiële-verhoudingswet (Fvw). In deze wet is onder meer
geregeld hoe de verdeling van de middelen uit het gemeentefonds over de gemeenten
plaatsvindt. Die verdeelsystematiek is gebaseerd op een onderzoek naar de daadwerkelijke
kosten in gemeenten. Ten behoeve van dat onderzoek zijn de gemeentelijke taken
onderverdeeld in een beperkt aantal clusters van samenhangende taken. In het onderzoek zijn
per cluster voor de hoogte van de gemeentelijke kosten normatieve ijkpunten ontwikkeld. Van
die ijkpunten zijn per cluster de verdeelmaatstaven van het gemeentefonds afgeleid. Aldus is
een verdeelsystematiek ontstaan met de volgende belangrijke principes: kostengeöriënteerd
(gebaseerd op kostenonderzoek), globaal (niet op kosten per afzonderlijke taak maar per
cluster van taken) en rekening houdend met de eigen inkomstencapaciteit (onroerende-
zaakbelastingen). Bij de ontwikkeling van deze systematiek heeft ook de Raad voor de
gemeentefinanciën, de voorganger van de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv, de
Raad) een cruciale rol vervuld.
Ten opzichte van de verdeelsystematiek uit de Financiële-Verhoudingswet 1984 (de Fvw
1984) heeft de Fvw tot een aantal verbeteringen geleid. Zo wordt er thans bij de verdeling
rekening gehouden met de gemeentelijke belastingcapaciteit. Voorts is er meer aandacht
gekomen voor de centrumfunctie en de sociale structuur van gemeenten. Ook is de nieuwe
systematiek minder gevoelig voor gemeentelijke herindelingen. De grotere mate van
kostenoriëntatie leidt er bovendien toe dat de zogenaamde stationaire gemeenten niet blijvend
achterop komen zoals dat onder de Fvw 1984 nog wel het geval was. Ten slotte maakt de
nieuwe systematiek het mogelijk beter te volgen of de verdeling nog steeds de ontwikkeling
van de kostenstructuur bij gemeenten volgt.
De voorstellen voor de Fvw hebben tot veel discussie geleid. Voor een deel kan dat worden
toegeschreven aan het feit dat de systematiek technisch niet eenvoudig is te doorgronden.
Belangrijker is echter dat de systematiek tot een forse herverdeling heeft geleid. De
argumenten die in de discussie zijn gebruikt bleken in een aantal gevallen te zijn gegrond op
onjuiste veronderstellingen over de werking van verdeelmaatstaven en over de principes van
de methodiek. Ook nadat het wetsvoorstel tot wet was verheven bleek een aantal van die
onjuiste veronderstellingen nog steeds te bestaan. Reden voor de Raad om, nadat de nieuwe
wet ongeveer vijf jaar heeft gefunctioneerd, een onderzoek in te stellen naar mythes en
misverstanden die nog steeds ten aanzien van de werking van het verdeelstelsel bestaan. Het
onderzoek is uitbesteed aan het bureau Aarts, De Jong, Wilms, Goudriaan Public Economics
bv (APE). Het onderzoeksverslag is als deel II in deze publicatie opgenomen.
In paragraaf 2 wordt een korte samenvatting van de resultaten van het onderzoek gegeven.
Daarbij worden de geconstateerde mythes en misverstanden genoemd zonder er inhoudelijk
op in te gaan. Dat gebeurt wel in paragraaf 3, waarin de Raad zijn commentaar geeft op de
onderzoeksresultaten. In paragraaf 4 wordt ingegaan op de vervolgstappen die de Raad voor
ogen staan. In paragraaf 5 ten slotte wijst de Raad op de relatie van de afschaffing van de
onroerende-zaakbelastingen op woningen met de uitgangspunten van het verdeelstelsel.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>2.
Samenvatting van de uitkomsten van het onderzoek
2.1
Onderzoeksresultaten
De onderzoeksresultaten zijn verkregen op basis van:
- Een literatuurstudie (vaktijdschriften, documentenonderzoek bij de beheerders van het
    gemeentefonds, VNG en Rfv) en verslagen van Algemene Overleggen van de Vaste
    Commissies van BZK en van Financiën van de Tweede Kamer der Staten-Generaal).
- Veldonderzoek bij de ambtelijke fondsbeheerders, enkele bestuurders uit de kring van de
    VNG-commissie Financiën, enkele hoofden van Financiën van gemeenten, een aantal
    gemeenteraadsleden en ambtelijke vertegenwoordigers van enkele departementen.
Geconstateerd wordt dat er nog maar weinig discussie is over uitgangspunten, werking en
uitkomsten van de Fvw. Daarbij wordt wel opgemerkt dat een soepele invoering gunstig is
beïnvloed door de budgettaire situatie van de gemeenten als gevolg van de gunstige
economische omstandigheden in de afgelopen jaren die tot een hoge groei in de
gemeentefondsuitkering hebben geleid.
De geconstateerde mythes en misverstanden deelt de Raad als volgt in:
- Die met betrekking tot de filosofie van het gemeentefonds;
- Die met betrekking tot de technische uitwerking van verdeelmaatstaven.
A. Mythes en misverstanden met betrekking tot de filosofie van het gemeentefonds
Uit de analyse van de Algemene Overleggen valt op dat de Tweede Kamer weliswaar zegt de
filosofie van de Fvw te onderschrijven maar in het spanningsveld tussen globaliteit en
kostengeöriënteerdheid sterk de nadruk legt op het laatste. Dit blijkt uit de reactie van de
Kamer op brieven van individuele gemeenten (o.a. Zaanstad, Aalburg, Gouda). Het gaat
hierbij weliswaar niet zozeer om een misverstand, maar wel om een belangwekkende
constatering die aandacht verdient.
De meest hardnekkige misverstanden zijn die met betrekking tot de betekenis en de werking
van de ozb-verdeelmaatstaf in het gemeentefonds, mede in relatie tot de gemeentelijke
autonomie. Die laatste zou worden aangetast door de verdeelmaatstaf. Deze misvatting wordt
zowel aangetroffen bij Tweede-Kamerleden als bij gemeenten. Ze wordt volgens de
onderzoeker bovendien gevoed door bepaalde opvattingen in de wetenschap. Het meest
treffend komt het misverstand tot uiting in de gedachte dat in plaats van of naast de ozb-
capaciteit de werkelijk geheven ozb-tarieven mede bepalend zijn voor de hoogte van de
algemene uitkering uit het gemeentefonds. Aanpassing van de tarieven zou dus geen zin
hebben: “Den Haag bepaalt de tarieven”. Er zou derhalve geen gemeentelijke autonomie voor
wat betreft de ozb bestaan.
Een wetenschappelijk bureau gaat weliswaar niet zover maar poneert de stelling dat de
gemeentelijke tarieven zich richten op het rekentarief dat in het gemeentefonds wordt
gehanteerd om de belastingcapaciteit te normeren. Het rekentarief is richtpunt in plaats van de
voorkeuren van de burger. De stelling wordt gestaafd met de verwijzing naar het feit dat sinds
de invoering van de Fvw de tarieven dichter bij het rekentarief zijn gekomen.
Er bestaan ook tal van misverstanden over de bestedingsvrijheid van de middelen uit het
gemeentefonds en in relatie daarmee de gemeentelijke afwegingsfunctie. Dat wordt treffend
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>geïllustreerd door de vraag van een kamerlid aan de beheerders van het fonds wat zij vinden
van het feit dat gemeenten aan het cluster wegen en water 500 miljoen gulden overhouden
omdat zij minder uitgeven dan zij uit het gemeentefonds voor dat cluster ontvangen. De term
“onderuitputting” spreekt in dat verband boekdelen.
Tevens komt het voor dat bij de toedeling van middelen aan gemeentelijke taken in de
gemeenten zelf, de hoogte van de inkomsten per cluster (mede)bepalend zijn. De
clusterinkomsten werken als het ware normerend voor de uitgaven en zouden dus de
afwegingsfunctie beïnvloeden. Vooral kleinere gemeenten beschouwen de informatie
daarover in de circulaires als een soort norm voor de eigen afwegingen. Dit misverstand zou
mede worden gevoed door centrale afspraken tussen VNG en rijk over de aanwending van de
accressen in het gemeentefonds voor bepaalde gezamenlijke prioriteiten. Ook het gebruik van
de clusterindeling als analysemethode voor het doorlichten van gemeentelijke begrotingen
(door BZK en externe adviseurs) zou dit misverstand in de hand kunnen werken.
De ambtelijke vertegenwoordigers van de beheerders van het gemeentefonds constateren dat
er nog een aantal misverstanden bestaat. Een eerste misverstand dat zij noemen is dat met de
Fvw afscheid zou zijn genomen van de zogenaamde voorkeursvolgorde (taken in eerste
instantie bekostigen uit eigen belastingen; als dat niet kan, om wat voor reden ook, dan uit het
gemeentefonds; als ook dat niet kan, bijvoorbeeld om verdeeltechnische redenen, dan uit
specifieke uitkeringen). Dit misverstand wordt gedeeltelijk gevoed door de negatieve OZB-
maatstaf en waarschijnlijk ook door de constatering dat qua volume de volgorde nog steeds
omgekeerd is.
Voorts bestaan er nog steeds misverstanden over de toepassing van artikel 2 Fvw. Daar wordt
geregeld dat bij beleidsvoornemens van het Rijk met financiële gevolgen voor gemeenten, het
Rijk moet aangeven hoe die kosten worden bekostigd (bekostigingsvraag). Gemeenten zien
dit artikel echter meer als een verplichting voor het Rijk om de kosten via het fonds te
compenseren.
Ten slotte kan hier als heersend misverstand genoemd worden de veronderstelling dat
sommige gemeenten (bijvoorbeeld GSB-gemeenten) dubbel gehonoreerd worden voor
bepaalde problematiek, namelijk én via het gemeentefonds én via een specifieke uitkering (i.c.
de GSB-uitkeringen) of EU-middelen.
B. Mythes en misverstanden met betrekking tot de technische uitwerking van de
verdeelmaatstaven
Het feit dat de technische uitwerking van het verdeelstelsel toch als tamelijk ingewikkeld
wordt gezien leidt ook tot misverstanden die acceptatie van het stelsel wat moeilijker maken.
Uit de meer recente brieven van gemeenten aan VNG en Rfv blijken nog steeds de volgende
misverstanden te bestaan:
- Dat stationaire gemeenten slechter af zijn dan niet-stationaire gemeenten. Zelfs in de
    vakbladen komt dit misverstand voor. Het leidt ook tot weerstand tegen restrictief
    bouwbeleid.
- Dat gemeenten, gelegen aan de grens, slechter af zijn vanwege de werking van de
    verdeelmaatstaven omgevingsadressendichtheid en klantenpotentieel.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>2.2
Conclusies van het onderzoek
De onderzoeker begint op te merken dat de Fvw op een breed draagvlak kan rekenen. Dat is
echter begunstigd door de gunstige financieel-economische omstandigheden waardoor
bijvoorbeeld de herverdeeleffecten bij de invoering van de Fvw relatief gemakkelijk konden
worden opgevangen. De echte test komt pas als de reële accressen van het gemeentefonds
zoals het zich laat aanzien de komende jaren (beduidend) lager worden. Het valt niet uit te
sluiten dat de krapte gemeenten gaat verenigen die een structuur en kostenpatroon hebben dat
(naar hun mening) onvoldoende wordt gehonoreerd in het gemeentefonds.
De onderzoeker constateert voorts dat de Tweede Kamer het derde aspiratieniveau1 als
uitgangspunt bij de verdeling ziet en dat dit als consequentie heeft dat verevening van de
belastingcapaciteit plaatsvindt. De discussie en de misverstanden ontstaan vervolgens bij de
vormgeving van die verevening. De gemeentelijke autonomie tot het voeren van een eigen
tarievenbeleid zou door die vormgeving worden aangetast en daarmee zou de ozb feitelijk een
rijksbelasting worden. Ondanks dat de beheerders van het gemeentefonds, de VNG, de Rgf en
ook in de vakliteratuur er op is gewezen dat de gemeentelijke autonomie tot het voeren van
een eigen beleid niet wordt aangetast (en dus niet wordt afgestraft) blijft de ozb-maatstaf een
bron van misverstanden.
Een misverstand dat aan belang wint betreft het karakter van het gemeentefonds. In de
Tweede Kamer gaan stemmen op om in het kader van het leggen van relaties tussen beleid,
prestaties en geld steeds meer zicht te krijgen op de verdeling van de middelen van het
gemeentefonds. Een verdergaande detailbemoeienis van de Kamer met de verdeling (ten
behoeve van individuele gemeenten) en de bestedingsrichting dreigt het karakter van het
fonds aan te tasten. Bij acceptatie van deze gedachtegang dreigen de algemene middelen uit
het gemeentefonds steeds meer te gaan lijken op specifieke uitkeringen. Daarbij past de
kanttekening dat dit soms door gemeenten of vakwethouders wordt uitgelokt.
Ten slotte wordt door de onderzoeker opgemerkt dat een en ander wordt bevorderd door het
feit dat het gemeentefonds door met name bestuurders als een zeer gecompliceerde black box
wordt gezien.
De onderzoeker beveelt aan om het karakter van het fonds in relatie tot de dualisering nog
eens nadrukkelijk onder de aandacht te brengen van de vernieuwde Tweede Kamer alsmede
bij de nieuwe gemeenteraden en dat te doen aan de vooravond van de behandeling van de
begroting van BZK en die van de gemeenten.
3.
Commentaar van de Raad naar aanleiding van de onderzoeksresultaten
De Raad heeft met waardering kennis genomen van het onderzoeksrapport. De bevindingen
van de onderzoeker zijn voor de Raad herkenbaar. Echt nieuwe mythes of misverstanden zijn
uit het onderzoek niet naar voren gekomen, maar ook dat is goed om te weten.
1
  Het zogenaamde derde aspiratieniveau houdt in dat bij de verdeling van het gemeentefonds wordt gestreefd
naar een situatie waarin alle gemeenten een gelijkwaardige voorzieningencapaciteit hebben. Zie prof. Dr. C.
Goedhart in Macht en middelen in de verhouding Rijk – lagere overheid. Onderzoeksreeks IOO nr. 3,
februari 1982.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>De Raad merkt op dat in het rapport nauwelijks onderscheid wordt gemaakt tussen mythes,
misverstanden en gewoon kritiek ten aanzien van het verdeelstelsel van het gemeentefonds2.
De Raad onderkent echter dat het onderscheid moeilijk is te maken. Mythes en misverstanden
kunnen bedekte kritiek inhouden. Kritiek kan berusten op een misverstand, etc. Mythes en
misverstanden zijn ook moeilijk uit te roeien, omdat ze in bepaalde situaties ook als
gelegenheidsargument kunnen worden gebruikt. Dat kan succes hebben omdat het systeem
van het gemeentefonds toch als technisch ingewikkeld wordt gezien. Voorts zijn mythes en
misverstanden moeilijk uit te roeien omdat de spelers in het veld nogal eens wisselen (leden
Tweede Kamer, leden gemeenteraden, colleges van B&W).
Toch is het naar de mening van de Raad nuttig om naar aanleiding van de
onderzoeksresultaten actie te ondernemen in voorlichtende zin, zoals ook in het rapport wordt
geadviseerd. Hoe de Raad dat wil doen komt in paragraaf 4 aan de orde.
3.1
Filosofie achter het gemeentefonds
De volgende uitgangspunten vormen de basis van de filosofie achter het stelsel van financiële
verhoudingen zoals die met de Fvw zijn geëxpliciteerd:
- Het 3e aspiratieniveau van prof. Goedhart (zie voetnoot 2). Dat wil zeggen dat alle
     gemeenten een gelijkwaardige voorzieningencapaciteit aan hun burgers kunnen bieden.
     Niet dus gelijke voorzieningen, maar een gelijkwaardige capaciteit.
- Autonomie van de gemeenten.
Deze uitgangspunten leiden tot de volgende kenmerken van het verdeelstelsel van het
gemeentefonds:
- Rekening wordt gehouden met de gemeentelijke belastingcapaciteit. Als dat niet zou
     worden gedaan zouden immers gemeenten met een hoge belastingcapaciteit bij een gelijke
     druk op de burger een hoger voorzieningenniveau kunnen realiseren dan gemeenten met
     een lage capaciteit. Dat zou in strijd zijn met het 3e aspiratieniveau.
- Het verdeelstelsel is kostengeöriënteerd. De hoogte van de gemeentelijke kosten hangt
     samen met de aanwezigheid van “kostendrijvers”, zoals te onderscheiden categorieën van
     inwoners, woonruimten, oppervlakte, aantal minderheden, etc.) en de functie (gemeenten
     met een centrumfunctie, die dus voorzieningen treffen mede ten behoeve van inwoners
     van omliggende gemeenten, hebben hogere kosten dan gemeenten die geen
     centrumfunctie hebben). Voorts kunnen voorzieningen in de ene gemeente duurder zijn
     dan in andere gemeente door andere omstandigheden die de gemeente niet in de hand
     heeft. Bijvoorbeeld: onderhoudskosten van wegen zijn in een gemeente met een slappe
     ondergrond hoger dan een gemeente met zandgrond; gemeenten met een geïsoleerde
     ligging hebben hogere kosten (Waddengemeenten). Met al die verschillen moet rekening
     worden gehouden om alle gemeenten in eenzelfde uitgangspositie te brengen.
- Het verdeelstelsel is globaal. Het in extremo doorvoeren van het 3e aspiratieniveau roept
     vooral bestuurlijke bezwaren op. Het vereist dat alle factoren die kostenverschillen
     veroorzaken in het verdeelstelsel worden opgenomen. Dat leidt tot de volgende nadelen:
2
  De toepasselijke definities op de Van Dale-internetsite:
Mythe:            1 ongegrond verhaal (fabel)
                  2 als juist aanvaarde maar niet op feiten berustende voorstelling
Misverstand:      1 vergissing waardoor men elkaar of iemand niet goed begrijpt
                  2 (eufemistisch) onenigheid
Kritiek:          1 deskundige beoordeling van voortbrengselen van wetenschap of kunst
                  2 uiting van afkeuring
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>              o Een sterke normerende werking van het verdeelstelsel waardoor de
                  beleidsvrijheid van gemeenten geweld wordt aangedaan;
              o Afnemende transparantie;
              o Hoge bestuurlijke en ambtelijke kosten om het stelsel te onderhouden.
Daarom is bij de totstandkoming van de wet het kenmerk van globaliteit geformuleerd.
Tussen kostengeöriënteerdheid en globaliteit bestaat een zekere spanning dat een politiek-
bestuurlijk oordeel vergt. Globaliteit kent ook haar grenzen. Zij is mogelijk zolang de
gemeenten een behoorlijke mate van beleids- en bestedingsvrijheid kennen. Wordt deze als
gevolg van nadere regelgeving minder, dan dient het verdeelstelsel meer rekening te houden
met de kostenverschillen die uit die regelgeving voortvloeien. Een zekere globaliteit is ook
gerechtvaardigd zolang de gemeenten de beschikking hebben over een substantieel eigen
belastinggebied. Het eigen belastinggebied dient namelijk ook om binnen zekere grenzen
onvolkomenheden in het verdeelstelsel op te vangen.
De Tweede Kamer heeft zich achter deze uitgangspunten en kenmerken van het verdeelstelsel
geschaard. In dat licht bezien is de detailbemoeienis met het verdeelstelsel naar aanleiding
van interventies van individuele gemeenten niet consistent. Het evenwicht tussen
kostengeöriënteerdheid en globaliteit dreigt daarmee immers te worden verstoord. Datzelfde
evenwicht is aan de orde als de Tweede Kamer zijn zorg uitspreekt over de ontwikkeling van
de daadwerkelijke kosten in een bepaald cluster als die aanmerkelijk lager zijn dan de
uitkering uit het gemeentefonds voor dat cluster. Hieruit spreekt al de suggestie dat het
verdeelstelsel normerend zou moeten zijn voor het kostenpatroon van gemeenten. Het
omgekeerde is het geval. In de jaarlijkse onderhoudsrapportage over het gemeentefonds (Het
zogenaamde POR: Periodiek Onderhoudsrapport) wordt aandacht besteed aan de
ontwikkeling van de gemeentelijke kosten per cluster. Als er, als gevolg van juist de vrije
besteedbaarheid van de uitkeringen, grote afwijkingen gaan ontstaan ten opzichte van de
ontwikkeling van de uitkeringen per cluster kan dat (na zorgvuldig onderzoek en een
bestuurlijke afweging) aanleiding zijn de verdeling aan te passen3.
In wezen gaat het er in dit verband om dat ten onrechte een partiële benadering van het
verdeelstelsel wordt gevolgd in plaats van een integrale. Die partiële benadering leidt
bijvoorbeeld bij gemeentelijke herindeling tot verkeerde conclusies. In tegenstelling tot
hetgeen vaak verwacht wordt krijgen gemeenten die zijn gevormd uit twee of meer oude
gemeenten een uitkering uit het gemeentefonds die in het algemeen lager is dan de som van
de uitkeringen aan de oude gemeenten. Dat wordt veroorzaakt door het feit dat iedere
gemeente ook vaste bedragen uit het gemeentefonds krijgt. De nieuwe gemeente krijgt die
maar één keer terwijl de oude gemeenten die afzonderlijk ook kregen.
Betekent dat nu dat de heringedeelde gemeente in een financieel nadelige positie wordt
gebracht? De Raad meent van niet. Aangezien het verdeelstelsel kostengeoriënteerd is krijgt
de nieuwe gemeente immers precies waar zij recht op heeft, dat is net zoveel als elke andere
gemeente met dezelfde kenmerken qua omvang, etc. Wel kan zo’n heringedeelde gemeente
tijdelijk een financieel probleem hebben omdat naar de nieuwe financiële situatie moet
worden toegegroeid. Voor dat frictieprobleem ontvangt de gemeente een tijdelijke extra
uitkering (verdeelmaatstaf herindeling).
3
  Als de belangstelling van de Tweede Kamer wordt ingegeven door zorg over de kwaliteit van de uitvoering
van medebewindstaken of van het onderhoud van hun kapitaalgoederen is dat een ander verhaal. Hier ligt
een taak voor toezichthouders zoals provincies en rijksinspecties.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>Andere gevallen van een onterechte partiële benadering doen zich voor na overheveling van
specifieke uitkeringen, bijvoorbeeld bij de uitkering WVG. In het algemeen kan de eerste
jaren na overheveling vrij precies worden uitgerekend hoeveel er precies in de uitkering uit
het gemeentefonds zit voor een dergelijke voorziening. Veel gemeenten denken (bewust of
onbewust bevorderd door diensten of portefeuillehouders) dat die middelen ook
daadwerkelijk behóren te worden uitgegeven aan de desbetreffende voorziening. De
werkelijkheid is dat overheveling van de middelen naar het gemeentefonds juist (mede) is
bedoeld om daarmee de gemeentelijke beleidsvrijheid, en dus de vrijheid om ook een andere
af te wegen, te vergroten.
De ozb-maatstaf in het verdeelstelsel van het gemeentefonds blijkt de belangrijkste bron van
misverstanden te zijn, zowel qua beleidsmatige achtergrond als qua technische uitwerking.
Een belangrijke oorzaak van misverstanden kan zijn dat de ozb-maatstaf wordt gezien als een
aftrekpost op de uitkering uit het gemeentefonds4. Op zichzelf is dat verklaarbaar omdat de
ozb-maatstaf een negatieve verdeelmaatstaf is. Met de ozb-maatstaf wordt echter tot
uitdrukking gebracht welk deel van de kosten gemeenten uit de eigen ozb-inkomsten kunnen
dekken. Het is een maatstaf die de capaciteit om eigen inkomsten te verwerven weergeeft.
Het effect van de negatieve ozb-maatstaf maakt dat er binnen het verdeelstelsel meer geld via
de andere uitgavenmaatstaven kan worden verdeeld. De ozb-maatstaf is een verdeelmaatstaf
die de verschillen in belastingcapaciteit te verevend. De maatstaf leidt tot een herverdeling
van middelen ten gunste van gemeenten met een relatief lage belastingcapaciteit en ten laste
van gemeenten met een relatief hoge belastingcapaciteit. Met andere woorden: naarmate een
gemeente in staat wordt geacht uitgaande van een bepaald landelijk uniform (reken)tarief op
grond van de waarde van de onroerende zaken meer eigen inkomsten (ozb) binnen te halen,
krijgt zij minder uit het gemeentefonds. Voor gemeenten met een gemiddelde
belastingcapaciteit is het per saldo effect van de verdeelmaatstaf ongeveer nihil. De
gemeentelijke belastingcapaciteit wordt daarbij gedefinieerd als de waarde van de onroerende
zaken in een gemeente, gewaardeerd tegen een tarief (het rekentarief) dat voor alle gemeenten
hetzelfde is, dus onafhankelijk van de werkelijk geheven tarieven. Gemeenten kunnen dan
ook hun tarieven aanpassen zonder dat dit effect heeft op de uitkering uit het gemeentefonds.
Voor de verdeelmaatstaf is immers alleen de waarde van belang.
De Raad zet voorts vraagtekens bij de stelling dat gemeenten zich bij hun tarievenbeleid
vooral laten leiden door het voornoemde rekentarief. Eerder laten gemeenten zich (mede)
leiden door de tarieven in de buurgemeenten. Dat is altijd al zo geweest zonder dat dat tot de
conclusie heeft geleid dat de afwegingsfunctie van het eigen belastinggebied wordt aangetast.
Gemeenten hebben immers de vrijheid om dit al dan niet te doen. Dat is één van de
kernelementen van de lokale democratie.
Dat de ozb-tarieven in de afgelopen jaren enigszins naar elkaar zijn toe gegroeid is een juiste
constatering. Dat werd ook als wenselijk gezien omdat de indruk bestond dat
tariefsverschillen niet alleen konden worden verklaard door bewust gekozen verschillen in
voorzieningenniveaus maar ook door een onvoldoende toedeling van middelen uit het
gemeentefonds. De kostengeöriënteerdheid van het nieuwe verdeelsysteem en de introductie
van de ozb-maatstaf daarin hebben het mogelijk gemaakt dat gemeenten bij een gemiddeld
ozb-tarief een gemiddeld voorzieningenniveau aan hun burgers kunnen bieden. Een lager of
hoger voorzieningenniveau kan worden gerealiseerd bij een lager respectievelijk hoger ozb-
tarief. Dat de tarieven naar elkaar toegroeien heeft naar de mening van de Raad dan ook
4
  Op grond van artikel 8, tweede lid, van de Fvw wordt slechts 80% van de waarde van woningen en 70%
van de overige waarde in de verdeling betrokken. Dit doet aan het principe niet af.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>eerder te maken met het volgende. Onder de gemeenten die van de Fvw voordeel genoten
bevindt zich de meerderheid van gemeenten met relatief hoge ozb-tarieven. Doordat deze
gemeenten meer geld uit het gemeentefonds ontvingen hadden zij de ruimte om de
ontwikkeling in de ozb-tarieven te matigen. Ook het omgekeerde is het geval. Gemeenten met
relatief lage tarieven behoren voor een belangrijk deel tot de groep van nadeelgemeenten van
de Fvw. Een deel van de achteruitgang kan gecompenseerd zijn met een wat snellere groei
van de ozb-opbrengsten. Overigens merkt de onderzoeker terecht op dat de variantie van de
ozb-tarieven rond het gemiddelde nog steeds fors is.
Voor wat betreft de voorkeursvolgorde van bekostigingswijzen van gemeentelijke kosten
wordt het volgende opgemerkt5. Zoals hiervoor reeds is aangegeven is die volgorde als volgt:
- In eerste instantie bezien of de kosten kunnen worden gedekt uit eigen inkomsten (in 2002
    circa 19% van de totale inkomsten);
- Als dat niet kan of wenselijk is (zie hierna) dan wordt bezien of bekostiging via een
    toevoeging aan het gemeentefonds kan plaatsvinden (in 2002 circa 38% van de totale
    inkomsten);
- Als ook dat niet kan of wenselijk is (zie hierna) dan vindt bekostiging plaats via een
    specifieke uitkering aan gemeenten (in 2002 circa 43% van de totale inkomsten).
Dat de eerste voorkeur qua omvang toch de kleinste bijdrage levert aan de gemeentelijke
inkomsten heeft vooral te maken met het feit dat in ons land het inkomensbeleid als een
rijkstaak wordt gezien. Voorts worden er geen grote verschillen in belastingdruk
geaccepteerd. Dat betekent dat het overgrote deel van de belastingen door de centrale
overheid worden bepaald en geïnd. Het lokale belastinggebied blijft beperkt tot een omvang
die voldoende is om lokale voorkeuren (afweging voorzieningenniveau en lokale
belastingdruk) te kunnen laten gelden. Dat laatste is bij de huidige omvang van het lokale
belastinggebied het geval. Daarnaast ligt het niet erg voor de hand, als de centrale overheid
nieuwe taken aan de gemeenten oplegt, die te laten bekostigen uit de eigen inkomsten van
gemeenten (tenzij er heel goede argumenten voor zijn, bijvoorbeeld om het profijtbeginsel toe
te passen). Het rijk zal dan moeten accepteren dat de gemeentelijke belastingdruk toeneemt.
Het alternatief, bezuinigen op autonome taken, beperkt de gemeentelijke autonomie.
Hoewel de specifieke uitkeringen de laagste voorkeur hebben maken deze uitkeringen toch
het grootste deel van de inkomsten van gemeenten uit. Toch wordt er een beleid gevoerd dat
bekostiging door het rijk van gemeentelijke taken in beginsel via het gemeentefonds
plaatsvindt. Specifieke uitkeringen zijn slechts “bijzonder aangewezen” als:
- Bekostiging via de eigen gemeentelijke inkomsten niet mogelijk is;
- Een verdeling via het gemeentefonds die in redelijke mate aansluit op de
    kostenverschillen niet mogelijk is;
- Het een tijdelijke uitkering betreft;
- Er nog onvoldoende inzicht bestaat in de omvang van de kosten.
De afweging welke bekostigingswijze moet worden gekozen is vooral aan de orde als er
nieuwe taken aan gemeenten worden opgelegd. Artikel 2 van de Fvw vereist dat in dat geval
de financiële gevolgen en de bekostigingswijze moeten worden aangegeven. In de praktijk
wordt veelal gekozen voor een compensatie van de kosten van de nieuwe taak(uitbreiding) via
gemeentefonds of specifieke uitkering. Het komt echter ook voor dat gemeenten de kosten
moeten verhalen op burger of bedrijven (bijvoorbeeld in de milieuwetgeving). Een vrij
5
  De hier gegeven voorkeursvolgorde berust op de zogenaamde allocatietheorie. De afnemende voorkeur
heeft te maken met de afnemende mate van afwegingsmogelijkheid van marginaal nut en marginaal offer.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>nieuwe tendens is dat rijk en gemeenten (vertegenwoordigd door de VNG) afspreken dat zij
zich gezamenlijk inspannen om bepaalde maatschappelijke problemen aan te pakken zonder
dat dit met een specifieke compensatie van de kosten gepaard gaat. De forse groei van de
uitkering uit het gemeentefonds heeft dit soort afspraken mede mogelijk gemaakt.
Dubbele honorering via specifieke uitkeringen is in beginsel uitgesloten door de wijze waarop
het verdeelstelsel van het gemeentefonds is ontwikkeld. In de inleiding is reeds aangegeven
dat het onderzoek dat ten grondslag ligt aan het verdeelstelsel was gericht op het
gemeentelijke kostenpatroon. Het ging daarbij om de netto-kosten, dat wil zeggen de kosten
minus specifieke inkomsten zoals specifieke uitkeringen. De premisse bij dat onderzoek is
geweest dat de specifieke uitkeringen zodanig zijn vastgesteld dat zij in hoge mate de extra
kosten van de desbetreffende voorzieningen compenseren. Nieuwe specifieke uitkeringen of
verbetering van bestaande komen slechts tot stand als er nieuwe taken of intensivering van
bestaande taken op gemeenten afkomen.
Voor wat de GSB-gemeenten betreft moet er bovendien op gewezen worden dat de GSB-
uitkeringen voor het overgrote deel bestaan uit bundeling van bestaande uitkeringen met het
doel de bestedingsvrijheid te vergroten. Die specifieke uitkeringen blijven ook voor andere
gemeenten, die aan de desbetreffende voorwaarden voldoen, bestaan. Daarnaast zijn ook extra
middelen toegevoegd, mede door het in het leven roepen van specifiek op de GSB-gemeenten
gerichte uitkeringen die niet toegankelijk zijn voor niet-GSB-gemeenten. Daarvoor worden
van die gemeenten bepaalde prestaties verwacht die van andere gemeenten niet worden geëist.
Blijft de vraag of dit beleid wellicht op gespannen voet staat met het uitgangspunt van de
gelijke voorzieningencapaciteit. In dat verband heeft de Raad kritische geluiden laten horen
over de wijze van selectie van GSB-gemeenten6. De Raad heeft er onder meer voor gepleit te
zijner tijd de selectiecriteria aan een evaluatie te onderwerpen. Ook is het denkbaar dat GSB-
gemeenten dubbel worden gehonoreerd, enerzijds via GSB-middelen en anderzijds via de
reguliere kanalen van algemene of specifieke uitkeringen. In dat verband heeft de Raad in zijn
advies van 16 maart 2001 over de verdeling van het extra budget maatschappelijke opvang
(24-uursopvang verslaafdenzorg) gewezen op de ongelukkige samenloop van de twee
afzonderlijke geldstromen, waarvan één specifiek gericht op GSB-gemeenten en de ander op
een aantal centrumgemeenten waaronder ook weer diverse GSB-gemeenten vallen.
3.2
Technische uitwerking van de verdeelmaatstaven
Al eerder is opgemerkt dat het verdeelstelsel technisch ingewikkeld overkomt. Dit vanwege
het grote aantal verdeelmaatstaven en de soms ingewikkelde definities van maatstaven. Het is
dan ook niet verwonderlijk dat dit stelsel misverstanden oproept. Uit het onderzoek blijkt dat
thans, na vijf jaar functioneren van het stelsel, eigenlijk nog twee misverstanden zijn
overgebleven die te maken hebben met de technische uitwerking van het stelsel7.
Ten eerste is er het misverstand dat per definitie de verdeelmaatstaven klantenpotentieel
lokaal en regionaal alsmede omgevingsadressendichtheid ongunstig uitpakken voor
gemeenten aan of dichtbij de grens met België en Duitsland, omdat de meting bij de grens
ophoudt.
6
  Zie het advies van de Raad van november 2001, “Steden zonder muren; Toekomst van het
grotestedenbeleid”.
7
  Eigenlijk hebben de misverstanden met betrekking tot de ozb-maatstaf voor een deel ook te maken met de
technische uitwerking van de maatstaf.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>De Raad wijst er op dat de verdeelmaatstaven klantenpotentieel er op zijn gebaseerd dat
gemeenten klanten uit omringende gemeenten aanzuigen, maar dat de omringende gemeenten
van die gemeenten ook potentiële klanten juist weer “wegzuigen”. Met andere woorden de
aanzuigende werking wordt ook weer beperkt door omliggende gemeenten. Door geen
rekening te houden met gemeenten die over de grens liggen wordt weliswaar de aanzuigende
werking op die gemeenten niet meegeteld maar de wegzuigende werking door die gemeenten
ook niet. Het gaat dus slechts om het saldo van die twee tegengestelde effecten. Onderzoek
heeft aangetoond dat dit saldo beperkt is en bovendien niet negatief behoeft te zijn.
Integendeel, in die gebieden waar over de grens een grote stad is gevestigd, kan dat saldo
positief uitvallen voor de gemeente8.
Bij de maatstaf omgevingsadressendichtheid zal het stoppen bij de grens bij de meeste
gemeenten juist een beperkt positief effect tot gevolg hebben omdat in het algemeen het
aantal adressen aan de andere kant van de grens nihil of in elk geval niet groot zal zijn. De
omgevingsadressendichtheid van een gemeente wordt berekend door eerst van elk vierkantje
van 500 bij 500 meter het aantal adressen te bepalen. Voor de uiteindelijke berekening van de
gemiddelde omgevingsadressendichtheid worden vierkanten zonder adressen niet
meegerekend. Deze hebben dus geen effect op het gemiddelde. Vierkanten met weinig
adressen worden wel meegerekend maar drukken het gemiddelde.Als het gebied over de grens
wel wordt meegerekend heeft dat alleen een onderschatting van de
omgevingsadressendichtheid tot gevolg als de gemiddelde omgevingsadressendichtheid van
dat gebied groter is dan het gemiddelde binnen het Nederlandse gebied. Dat is uiterst zelden
het geval langs onze grens.
Een tweede technisch misverstand is dat stationaire gemeenten in een nadelige positie
verkeren in de financiële verhoudingen. Als de totale uitkeringsbasis van het gemeentefonds
sterker stijgt dan de reële groei van het fonds zouden stationaire gemeenten (met een
uitkeringsbasis die per definitie niet stijgt) zelfs moeten bezuinigen. Op zichzelf acht de Raad
die laatste constatering juist. Dat betekent echter niet dat de relatieve positie van die gemeente
achteruit is gegaan. Juist de kostengöriënteerdheid van het stelsel maakt dat de relatieve
positie van de gemeente in stand blijft, zoals blijkt uit de volgende redenering.
De systematiek van het verdeelstelsel houdt in dat het niveau van de gemeentelijke kosten de
ontwikkeling van de uitkeringsbasis (maat voor de volumeontwikkeling) recht evenredig
volgt. Als de reële groei van het fonds lager is dan de stijging van de uitkeringsbasis zal de
uitkering uit het fonds dus achterblijven bij de ontwikkeling van de kosten. Bij de stationaire
gemeente blijven de reële kosten gelijk maar daalt de (reële) uitkering zodat deze gemeente
dus minder uitgaven kunnen doen (bij gelijkblijvend belastingniveau). Een gemeente waarvan
de uitkeringsbasis met 5% stijgt heeft ook te maken met een toeneming van enige
kostendrijvers. Het is dan aannemelijk dat de kosten van die gemeente, indien zij het
bestaande voorzieningenniveau in stand wil houden, met hetzelfde percentage zullen stijgen.
Ook voor die gemeente geldt dus dat de reële groei van de uitkering uit het fonds achterblijft
bij de ontwikkeling van de reële kosten. De relatieve posities van de stationaire en van de
groeiende gemeenten blijven gelijk. Hooguit kan gesteld worden dat bezuinigen (door de
stationaire gemeente) lastiger is dan de kosten minder dan noodzakelijk te laten groeien. Dat
is voor de stationaire gemeenten hooguit een korte-termijnprobleem.
8
  Zie het “Advies herziening gemeentefonds”, Raad voor de gemeentefinanciën, 19 januari 1995, met name
bijlage D bij bijlage 2.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>4.
Vervolgstappen
De Raad acht het zinvol om de filosofie achter het Gemeentefonds en de misverstanden die er
over het verdeelstelsel van het gemeentefonds bestaan nog eens goed onder de aandacht te
brengen van Tweede-Kamerleden (waaronder veel nieuwe) en gemeenteraadsleden
(waaronder ook veel nieuwe). Wijzigingen in het verdeelstelsel zullen altijd vanuit die
filosofie goed beargumenteerd moeten worden. Wordt dat onvoldoende gedaan dan roepen
dergelijke aanpassingen reacties op die uiteindelijk het objectieve karakter van een
kostengeoriënteerde verdeling kunnen ondergraven.
Een nadere toelichting op de technische misverstanden kan een bijdrage leveren aan het
voorkomen nieuwe misverstanden of het voortbestaan van oude. Wellicht dat ook het aantal
brieven aan Tweede Kamer, Rfv en beheerders van het gemeentefonds door een goede
uiteenzetting worden beperkt. Zeker voor wat betreft het belangrijkste misverstand (OZB-
maatstaf) moet het goed mogelijk zijn om uit te leggen hoe het in werkelijkheid zit.
De Raad realiseert zich dat het onderzoeksverslag en het hiervoor gegeven commentaar van
de Raad daarop vooral voer is voor diegenen in bestuurlijk en wetenschappelijk Nederland die
al redelijk op de hoogte zijn van de principes en uitwerking van de verdeelsystematiek van het
gemeentefonds. De Raad acht het echter ook wenselijk dat al diegenen waarvoor basiskennis
op hoofdlijnen van de systematiek uit hoofde van hun functie van belang is daarover worden
geïnformeerd. De Raad denkt daarbij met name aan leden van de Tweede Kamer der Staten-
Generaal, leden provinciale en gedeputeerde staten, alsmede leden van gemeenteraden en
colleges van burgemeester en wethouders. Dit omdat na de verkiezingen van 6 maart 2002 en
15 mei 2002 vele nieuwe volksvertegenwoordigers en bestuurders zijn aangetreden. De Raad
zal daartoe één of meerdere folders ontwikkelen, die het komend najaar (vóór de
begrotingsbehandeling gemeentefonds en de begrotingsbehandelingen in gemeenteraden en
provinciale staten) zullen worden gepubliceerd.
5.
Afschaffing onroerende-zaakbelastingen op woningen en de financiële
verhoudingen
Eén van de belangrijke kenmerken van het verdeelsysteem in de Fvw is dat het rekening
houdt met de capaciteit zelf inkomsten te verwerven uit de belangrijkste eigen inkomstenbron
van gemeenten, de onroerende-zaakbelastingen (ozb). Die capaciteit krijgt vorm door een
negatieve verdeelmaatstaf. Dat houdt in dat gemeenten met een relatief hoge
belastingcapaciteit minder uit het gemeentefonds ontvangt dan een gemeente met een relatief
lage belastingcapaciteit. Verschillen in belastingcapaciteit worden dus verevend. In het
strategisch akkoord voor kabinet CDA, LPF, VVD (3 juli 2002) is het voornemen opgenomen
om per 1 januari 2005 de ozb op woningen af te schaffen en te compenseren via een
verhoging van de gemeentefondsuitkering. Thans valt nog niet goed te overzien welke
gevolgen dit heeft voor het verdeelstelsel. Er moet immers nog nadere uitwerking en
besluitvorming over plaatsvinden. De Raad zal op een geëigend moment zijn standpunt
kenbaar maken. In het licht van het voorgaande merkt de Raad thans het volgende op.
Binnen het stelsel van financiële verhoudingen tussen het Rijk en de gemeenten vervult het
eigen belastinggebied, i.c. de ozb, drie functies, te weten:
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>-   Het op lokaal niveau kunnen afwegen van het nut van een voorziening en het vragen
    van een offer daarvoor aan de burger. De vrijheid die de gemeente daarbij heeft is een
    belangrijk onderdeel van de gemeentelijke autonomie.
-   Het opvangen van eventuele onevenwichtigheden in het verdeelstelsel, dat immers
    globaal is.
-   Het opvangen van tegenvallers in de eigen huishouding.
Deze functies moeten na afschaffing van de ozb op woningen vervuld worden door een eigen
belastinggebied dat met ongeveer 2/3 is verminderd. De vraag is dan aan de orde of de
functies van het eigen belastinggebied nog in voldoende mate kunnen worden vervuld en wat
in dat verband de gevolgen zijn voor de uitgangspunten van het verdeelstelsel van het
gemeentefonds, met name voor het evenwicht tussen kostengeöriënteerdheid en globaliteit
van het systeem. Indien het antwoord op die vraag negatief is dan zal een grotere nadruk
kunnen ontstaan op het aspect van kostengeöriënteerdheid van het verdeelstelsel ten koste van
de globaliteit. Zoals uit het voorgaande is gebleken kan dit nadelige effecten hebben op de
bestedingsvrijheid van het gemeentefonds.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>                               068
 MYTHES EN MISVERSTANDEN IN DE
       FINANCIËLE VERHOUDINGEN
P.J.M. WILMS
4 SEPTEMBER 2002
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>INHOUD
1   ACHTERGRONDEN, PROBLEEMSTELLING EN AANPAK     16
    1.1 Inleiding                                 16
    1.2 Probleemstelling                          17
    1.3 Aanpak in hoofdlijnen                     19
         1.3.1 Literatuuronderzoek                19
         1.3.2 Veldonderzoek                      20
2   LITERATUURSTUDIE                              21
    2.1 Inleiding                                 21
    2.2 Bevindingen                               21
         2.2.1 Kostenoriëntatie versus efficiency 22
    2.3 Documentenanalyse VNG                     24
    2.4 Documentenanalyse Rfv                     25
    2.5 Tweede Kamer                              26
    2.6 Wetenschap                                29
         2.6.1 OZB-maatstaf                       29
         2.6.2 Stationaire gemeenten              31
         2.6.3 Specifieke uitkeringen             31
3   VELDONDERZOEK                                 33
    3.1 Inleiding                                 33
    3.2 Omgevingsfactoren                         33
    3.3 Uitgangspunten FVW                        34
    3.4 OZB-maatstaf                              36
    3.5 De afwegingsfunctie van het gemeentefonds 36
    3.6 Bestedingsvrijheid gemeentefonds          37
    3.7 Dualisering                               38
    3.8 Partieel versus integraal                 38
    3.9 Reactief versus pro-actief                39
4   CONCLUSIES                                    41
GERAADPLEEGDE LITERATUUR                          44
BIJLAGE                                           46
    Begeleidingscommissie                         46
    Gesprekspartners                              46
                                                     15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>Achtergronden, probleemstelling en aanpak
Inleiding
Bijna vijf jaar geleden is de nieuwe Financiële Verhoudingswet in werking getreden. De
invoering van de wet is niet zonder slag of stoot verlopen. Vooral de gemeenten die er ten
opzichte van de FVW uit 1984 fors op achteruit zouden gaan hebben zich niet onberoerd
gelaten. De bezwaren van deze gemeenten richtten zich daarbij doorgaans niet op de
uitgangspunten die aan het nieuwe verdeelstelsel ten grondslag liggen. De principia van
kostenoriëntatie, globaliteit en objectiviteit werden breed onderschreven. Evenzeer werd
alom erkend dat de FVW uit 1984 te star en te scheef was om te voldoen aan de norm dat
het verdeelstelsel elke gemeente (globaal) in staat moet stellen om, bij gelijke
belastingdruk, een gelijkwaardig voorzieningenniveau te realiseren.
Hoofdpunt van kritiek was de operationalisering van de uitgangspunten in het nieuwe
verdeelsysteem en de omvang van de resulterende herverdeeleffecten.
Uiteindelijk is de FVW in grote lijnen ongewijzigd door de Staten-Generaal aanvaard.
Voor de nadeelgemeenten is de pijn van de herverdeling verzacht door middel van
suppletie- uitkeringen waardoor de overgang naar het nieuwe verdeelstelsel in
materiële zin geleidelijker verloopt. Voorts is van een aantal onderwerpen besloten
dat deze nader zullen worden onderzocht in het kader van het Periodiek
Onderhoudsrapport (POR). Met de introductie van het POR is een ‘early-warning’
systeem tot stand gekomen dat inzicht biedt in de verdeling van de gelden in relatie
tot de ontwikkeling van de kostenstructuur van de gemeenten. Aldus kan in een
vroegtijdig stadium worden ingespeeld op de noodzakelijke aanpassingen in het
verdeelsysteem.
Bij de totstandkoming van de nieuwe FVW heeft de Raad voor de Gemeentefinanciën
(Rgf), als “rechtsvoorganger” van de Raad voor de Financiële Verhoudingen (Rfv)
een belangrijke initiërende, procesmatige en inhoudelijke rol gespeeld.
Nu het nieuwe verdeelsysteem enige jaren heeft gefunctioneerd kan worden
geconstateerd     dat   de   nieuwe    FVW     aan  zijn   doelstellingen  van   een   meer
gelijkwaardige voorzieningencapaciteit heeft beantwoord. Zo is het aantal artikel-12
gemeenten aanzienlijk gedaald en is ook de variantie in OZB- tarieven tussen de
verschillende    gemeenten     sterk   verminderd.     Het  draagvlak    voor   het  nieuwe
verdeelsysteem lijkt verder te zijn gegroeid. Niettemin heeft de Rfv de indruk dat de
FVW nog hardnekkig wordt achtervolgd door een aantal misverstanden en mythes
die de beeldvorming over de FVW mede bepalen. De Raad acht het dan ook gewenst
inzicht te verkrijgen in de aansluiting van de werking van het verdeelstelsel op de
belevingswereld van de verschillende betrokken partijen.
                                                                                         16
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>De Rfv heeft bureau APE gevraagd een onderzoek uit te voeren naar het bestaan van
mogelijke mythen en misverstanden in de financiële verhoudingen.
Doel van het onderzoek is een bijdrage te leveren aan het uit de weg ruimen van de
misverstanden door aparte publicatie van het onderzoek, dan wel door het integreren van
de resultaten van het onderzoek in het Jaarrapport van de Raad. Nadrukkelijk moet
worden vermeld dat het niet de bedoeling van het onderzoek is een aanzet te geven tot
een herziening van het verdeelstelsel.
Het onderzoek bestaat uit twee componenten: een literatuuronderzoek en een empirisch
veldonderzoek onder sleutelfunctionarissen.
In het vervolg van dit hoofdstuk wordt in paragraaf 2 een uitwerking gegeven van de
probleemstelling. In paragraaf 3 wordt de aanpak van het onderzoek in hoofdlijnen
geschetst.
Probleemstelling
De centrale probleemstelling van het onderzoek luidt:
Welke mythes en misverstanden bestaan er nog over het huidige verdeelsysteem?
In het onderzoek wordt de focus gericht op mythes en misverstanden in de verdeling
van de middelen uit het gemeentefonds. Buiten beschouwing blijven daardoor de
voeding van het gemeentefonds en andere elementen van de financiële verhouding
(met name de specifieke uitkeringen en de eigen inkomsten van gemeenten)
voorzover deze geen relatie hebben met het gemeentefonds. Met deze afbakening
wil overigens niet gezegd zijn dat op andere onderdelen van de financiële verhouding
geen misverstanden zouden bestaan.
Een concreet en helder inzicht in ervaringen met het verdeelsysteem is een
noodzakelijke voorwaarde voor het in beeld krijgen van misverstanden en mythen en
voor de acties gericht op demystificatie. De hypothese die in het onderzoek nader zal
worden getoetst is dat vijf jaar na invoering van de FVW bij ambtenaren,
bestuurders en politici op het niveau van het rijk en de gemeenten nog een beperkt
aantal misverstanden bestaat die nadere verduidelijking behoeven. Als deze
hypothese wordt ondersteund, is een gerichte actie nodig op die punten die kennelijk
nog onvoldoende helder voor het voetlicht zijn gebracht.
Het preciseren van de factoren die tot het oordeel over het verdeelsysteem hebben geleid,
is gewenst met het oog op de positie en het belang van de betrokken partijen. Om
strategisch gedrag van de respondenten die in het veldonderzoek worden benaderd te
voorkomen, zal vooraf expliciet duidelijk worden gemaakt dat het onderzoek niet is
gericht op een aanpassing van de verdeelsystematiek, maar op een verheldering op een
aantal nader te bepalen onderdelen.
                                                                                       17
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>Mogelijk zijn andere, buiten de FVW gelegen omstandigheden, bepalend geweest
voor de beeldvorming. Een subvraag luidt dan ook:
In hoeverre is het oordeel over de FVW beïnvloed door omgevingsfactoren?
Het zou kunnen zijn dat de FVW nog (ten onrechte) hardnekkig wordt achtervolgd
door de tekortkomingen van de oude verdeelsystematiek die in de nieuwe
systematiek zijn verdwenen of verminderd, maar die nog wel aan de nieuwe FVW
worden toegeschreven. Wellicht kent de nieuwe FVW in de ogen van de betrokken
partijen gebreken die bij nadere beschouwing in een veel sterkere mate van
toepassing waren op de FVW 84. De tekortkomingen zijn wellicht niet geheel
verdwenen, maar tot geringere proporties teruggebracht. In dit verband is het ook
zinvol de vraag te stellen wat de verwachtingen waren bij de invoering van het
nieuwe verdeelsysteem. Zijn die verwachtingen sinds de invoering van de nieuwe
FVW aangepast en zo ja, wat is daarvan de oorzaak?
Het zou ook kunnen zijn dat de oordeelsvorming over de verdeling van het
gemeentefonds (positief) gekleurd is door de uitbundige groei van de omvang van het
fonds in de jaren van de invoering van de FVW. De FVW 84 heeft onder een veel
ongunstiger financieel gesternte gefunctioneerd waardoor de feilen van dat stelsel veel
eerder aan het daglicht traden.
De volgende deelvraag richt de focus op de FVW. Onderscheid kan worden gemaakt
tussen systeemkenmerken van FVW aan de ene kant en de resultaten van het
verdeelstelsel. De vraag luidt dan ook:
Wordt het oordeel over de FVW bepaald door de systeemkenmerken van het stelsel
of door de uitkomsten van het stelsel of door beide?
Tot de categorie van de systeemkenmerken kunnen worden gerekend:
– de complexiteit van het nieuwe verdeelsysteem (aantal, definitie en werking van
    maatstaven, transparantie van het systeem)
–   de betekenis van de clusters en maatstaven voor het karakter van de algemene
    uitkering in termen van aanwending en bestedingsvrijheid (onderwijshuisvesting,
    bijzondere bijstand, WVG). Tot deze categorie kan ook gerekend worden de
    opvatting over de betekenis van de OZB- maatstaf voor de autonomie van de
    gemeenten.
–   de mate waarin het verdeelsysteem rekening houdt met beleidsprioriteiten.
    Genoemd kunnen worden het grotestedenbeleid in relatie met de grotere
    aandacht voor de centrumfunctie in het nieuwe verdeelmodel, de gerichte
    aanwending van accressen voor maatschappelijke prioriteiten en de vraag of het
    systeem daar ex-ante rekening mee moet houden in de verdeling.
Bij  de   categorie   die   betrekking  heeft  op  de   concrete   resultaten    van    het
verdeelsysteem komt de vraag aan de orde of deze resultaten in overeenstemming
zijn met de ‘mental map’. Sporen de resultaten met de uitgangspunten van het
                                                                                         18
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>verdeelsysteem?      Voorbeelden    van  onderwerpen      in deze   categorie   zijn de
behandeling in het verdeelstelsel van grenscorrecties (mede in relatie tot de
behandeling van herindelingen), de meerkernenproblematiek en de intensiteit van
het gebruik van wegen. Critici zullen erop wijzen dat in deze gevallen het
uitgangspunt van kostenoriëntatie een hogere uitkering rechtvaardigt.
Nadat aan de hand van de bovengenoemde drie deelvragen een beeld is ontstaan
van het oordeel over de verdeelsystematiek van de FVW komt de vraag aan de orde
of en zo ja, welke actie nodig is.
Aanpak in hoofdlijnen
Literatuuronderzoek
Het doel van de literatuurstudie is een beeld te krijgen van de opvattingen over het
verdeelsysteem. Het gaat erom zicht te krijgen op de beeldvorming die in de loop
van de afgelopen vijf jaar is ontstaan. Het is daarbij interessant onderscheid te
maken in drie categorieën:
–   opvattingen die al naar voren zijn gebracht bij de indiening van de voorstellen
    voor een nieuwe FVW en die nog steeds hardnekkig voortleven. Een voorbeeld
    van deze categorie is de opvatting over de integratie van de belastingcapaciteit in
    het verdeelstelsel.
–   opvattingen die (nagenoeg) zijn verdwenen na de ervaringen met de werking van
    de FVW. Tot deze categorie kan worden gerekend de beoordeling van de
    verdeelmaatstaf volume bijstandsgerechtigden. Werd bij invoering van het
    nieuwe verdeelstelsel met name uit de kring van gemeenten met een grote
    bijstandsdichtheid aangedrongen op een 100% honorering van het aantal
    bijstandsgerechtigden, later werd mede bij die gemeenten steun gevonden voor
    een systeem van partiële budgettering. De snelle vertaling van de daling van het
    aantal bijstandsgerechtigden in de uitkering uit het Gemeentefonds is aan die
    veranderde opvatting niet vreemd.
–   nieuwe opvattingen en beelden over de werking van het verdeelsysteem (bijv. de
    vraag of er in het Gemeentefonds een maatstaf moet worden opgenomen die
    rekening houdt met de omvang van de gemeentelijke vermogens).
Aldus resulteert een inzicht in (de trends in) de bestaande opvattingen die in de
tweede ronde nader worden getoetst in het veldonderzoek.
Het literatuuronderzoek richt zich op publicaties over de FVW in de vakbladen (bijv.
B&G, Openbare Uitgaven, VNG-magazine, Binnenlands Bestuur).
Het beeld is aangevuld aan de hand van een globale documentenanalyse bij de VNG en
het secretariaat van de Rfv. Tal van gemeenten hebben zich rondom de invoering van de
FVW mede tot deze instanties gericht met hun opvattingen. De indruk is dat het
                                                                                     19
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>verdeelsysteem na de beginfase thans is ‘uitgetrild’, maar dat er niettemin een harde kern
van misverstanden bestaat die via de genoemde documentenanalyse te traceren is.
Bij de literatuurstudie worden ook betrokken de verslagen van de Algemene Overleggen
van de Vaste Commissie BZK met de fondsbeheerders in de periode 1997 –2002. De
analyse van deze verslagen geeft een indruk van de beelden en opvattingen die leven bij
de volksvertegenwoordiging.
Veldonderzoek
Het resultaat van de literatuurstudie wordt mede gebruikt als input voor het
veldonderzoek dat in de tweede fase van het onderzoek centraal staat. Het
veldonderzoek richt zich op bestuurders, volksvertegenwoordigers en (financiële)
medewerkers van de verschillende bestuursniveaus.
Wat betreft de gemeenten was in eerste instantie de gedachte een expertmeeting te
beleggen met bestuurders uit de kring van de VNG-commissie Financiën. Het idee
was aansluitend aan een reguliere vergadering van de 42 leden tellende commissie
met een aantal bestuurders van gedachten te wisselen over de onderzoeksvragen.
Om organisatorische redenen kon dit idee niet worden uitgevoerd. De samenstelling
van de commissie was vanwege de gemeenteraadsverkiezingen van maart jl. lange
tijd onduidelijk en mede daardoor verdroeg het vergaderschema van de commissie
zich slecht met het tijdschema van het onderzoek. In plaats daarvan is met een
aantal leden van de commissie een apart interview gehouden.
Een aantal gemeenteraadsleden is een telefonisch interview afgenomen.
Wat betreft de ambtelijke medewerkers is een expertmeeting gehouden met de
provinciale toezichthouders. Ter completering van het beeld is een viertal hoofden
Financiën telefonisch geconsulteerd.
Aan rijkszijde is een expertmeeting georganiseerd met ambtelijke vertegenwoordigers
van de fondsbeheerders (BZK en Financiën). Daarnaast is aan rijkszijde een aantal
vertegenwoordigers van vakdepartementen telefonisch geïnterviewd. Met name op de
beleidsterreinen van deze vakdepartementen speelt de discussie over de aanwending van
de accressen.
Literatuur- en veldonderzoek zijn afgerond eind juni 2002.
                                                                                        20
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>Literatuurstudie
Inleiding
De eerste fase van het onderzoek staat in het teken van het inventariseren van de
relevante literatuur.
Doel is inzicht te krijgen in de ontwikkeling van de opvattingen over het verdeelsysteem
sinds de invoering van de FVW. Daarbij kan in beginsel onderscheid worden gemaakt in
verdwenen, nog altijd bestaande en nieuwe opvattingen, percepties en misverstanden. De
nadruk in de onderstaande analyse ligt op de beelden en percepties die thans (nog)
bestaan. De resultaten van de inventarisatie vormen de basis voor het veldonderzoek dat
in de tweede fase van het onderzoek plaatsvindt. Bij het veldonderzoek zullen de
bevindingen uit de literatuurstudie nader worden getoetst.
De literatuurstudie omvat de volgende elementen:
– analyse van publicaties in de vakbladen (m.n. B&G, Openbare Uitgaven),
    rapporten over de financiële verhoudingen tussen rijk en gemeenten en artikelen
    in bestuurdersbladen van politieke partijen in de periode 1997-2002;
–   documentenanalyse bij de VNG en de Raad voor de Financiële Verhoudingen. Het
    gaat hierbij vooral om brieven van gemeenten in de periode 1997-2002 met
    vragen en/ of commentaar op de verdelingsystematiek van het gemeentefonds;
–   analyse van de verslagen van de Algemene Overleggen van de Vaste Commissies
    van Binnenlandse Zaken en van Financiën met de fondsbeheerders in de periode
    sinds de invoering van de FVW.
Bevindingen
De hypothese dat er na een veelbewogen invoeringstraject thans nog maar weinig
discussie bestaat over de uitgangspunten, de werking en de uitkomsten van de FVW
97 kan na analyse van de relevante literatuur in grote lijnen worden bevestigd. De
FVW lijkt – op het eerste oog en in zijn algemeenheid - te zijn geaccepteerd. Deels
heeft dat natuurlijk te maken met het feit dat het parlementaire traject is
afgewikkeld. Gedane zaken nemen geen keer.
Voor wat betreft de uitkomsten van de nieuwe verdeelstelsel speelt daarbij ook een
rol dat een soepele invoering is begunstigd door de verbeterde budgettaire situatie
van de gemeenten, naast een invoeringstraject van vijf jaar. De geluiden van critici
dat draconische herverdeeleffecten de nadeelgemeenten aan de bedelstaf zouden
helpen en in een toenemend beroep op artikel 12 zouden resulteren zijn verstomd.
Het aantal artikel-12 gemeenten is fors gedaald na de invoering van de nieuwe FVW.
In 1996 waren er nog 19, in 2002 nog 4 artikel-12 gemeenten. Dat heeft te maken
                                                                                       21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>met een betere aansluiting van de verdeling én met de groei van het gemeentefonds
in de afgelopen jaren.
Deze groei van het gemeentefonds heeft er mede toe geleid dat de discussies over de
uitgangspunten van de FVW in de loop der jaren niet alleen van intensiteit, maar ook van
karakter zijn veranderd. In de volgende subparagraaf zal dit worden toegelicht.
Kostenoriëntatie versus efficiency
Het verdeelstelsel van de nieuwe FVW is kostengeoriënteerd. Het gemeentefonds
compenseert kostenverschillen die het gevolg zijn van niet door de gemeenten te
beïnvloeden verschillen in fysieke, sociale en regionale structuur. Tegenover dit
beleidsdoel van de verdelende rechtvaardigheid staat het beginsel van de allocatieve
efficiency dat beoogt in het gemeentefonds zodanige mechanismen in te bouwen dat
een maatschappelijk gewenst effect bereikt wordt of op zijn minst niet wordt
belemmerd. Bij het gemeentefonds gaat het dan bijv. om de ontwikkeling van
bedrijfsterreinen en de bevordering van de uitstroom van bijstandsgerechtigden. De
spanning die tussen deze twee doelstellingen bestaat is een belangrijk discussiepunt
geweest bij de invoering van de nieuwe FVW.
De gunstige economische situatie na de invoering heeft er ook toe geleid dat de
oorspronkelijke bezwaren tegen de ongewenste prikkelwerking in het verdeelstelsel niet
of nauwelijks meer hoorbaar zijn. Genoemd kunnen worden de bezwaren die door
gemeenten en door vertegenwoordigers vanuit de wetenschap9 zijn geformuleerd tegen de
verevening van de OZB-capaciteit. Daarbij richtte de kritiek zich in de kern op het
negatieve effect dat verevening zou hebben op de gemeentelijke inspanningen om
bedrijven aan te trekken. IJking van de OZB leidt er volgens deze redenering dan toe dat
gemeenten met grote bedrijfscomplexen de daaruit vloeiende kosten (wegen, uitvoering
milieuwetten) niet volledig kunnen goedmaken door extra OZB-inkomsten10. Vanuit een
puur financiële invalshoek wordt het voor gemeenten dan onaantrekkelijk om
bedrijventerreinen te ontwikkelen. Voor een deel is aan dit bezwaar tegemoet gekomen
doordat tijdens de parlementaire behandeling is besloten de verevening niet ten volle toe
te passen (voor niet-woningen is het percentage gesteld op 70). Daarnaast is de
economische hausse van de afgelopen jaren een minstens zo belangrijke factor geweest
die kan verklaren waarom het argument aan kracht heeft ingeboet.
De invloed van de economische conjunctuur is van een nog grotere betekenis
geweest in de discussie over de incentives in de financiering van de bijstand. Bij de
vormgeving van het verdeelstelsel is vooral door de gemeenten met een omvangrijk
bestand aan bijstandsgerechtigden gehamerd op integrale toepassing van het
9
         Zie Liber, ‘Voor werk’: Gevolgen Herverdeling Gemeentefonds, oktober 1994.
10
         Bij de bouw van woningen werkt de OZB-ijking per saldo anders dan ingeval van het
uitbreiden van bedrijfsterreinen, omdat tegenover de hogere OZB-aftrekpost een positief effect van
andere verdeelmaatstaven staat (inwoners, woningen).
                                                                                                   22
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>                                     11
beginsel van kostenoriëntatie . Dat uitgangspunt laat geen ruimte voor prikkels die
gemeenten belonen voor een daling van het volume resp. straffen voor een stijging.
Naast het argument dat gemeenten de economische conjunctuur niet kunnen
beïnvloeden en ook overigens slechts een beperkte sturing kunnen geven aan het
bijstandsvolume als gevolg van de regelgeving van rijkszijde werd door deze
gemeenten ook naar voren gebracht dat gemeenten ‘een heilige plicht’ hadden om
bijstandsgerechtigden naar werk te leiden. Prikkels zouden dus niet werken en waren
in deze visie overigens ook niet nodig. Ook de VNG laat in een reactie op de
kabinetsvoorstellen aan de Tweede Kamer weten van mening te blijven dat
gemeenten niet hoeven te worden geprikkeld om een goed uitstroombeleid te
        12
voeren .
Uiteindelijk is een lichte prikkel (via de maatstaf laag inkomen) in het verdeelstelsel
ingebracht ten nadele van een volledige honorering van de kostenoriëntatie.
Onder invloed van de gunstige ontwikkeling van de werkgelegenheid en de daarmee
samenhangende daling van het bijstandsvolume heeft de discussie over de
incentives een draai van 180 graden gekregen. Gemeenten met een groot
bijstandsvolume zijn er de afgelopen jaren in geslaagd (in absolute en in relatieve
zin) een bijzonder forse daling van het aantal bijstandsgerechtigden te realiseren,
maar krijgen wel de rekening gepresenteerd in de vorm van een daling van de
uitkering van de algemene uitkering die sterker is dan de vermindering van de
uitvoeringskosten en de uitkeringslasten.
Het gemeentelijk aandeel van 10 % in de uitkeringslasten is inmiddels vervangen door de
verdeelsystematiek van het Fonds Werk en Inkomen. Wat betreft de verdeling van de
uitvoeringskosten worden in het gemeentefonds (nog steeds) middelen verdeeld aan de
hand van de aantallen bijstandsgerechtigden 1996, 1997 en 1998. Door deze ‘bevroren’
maatstaf worden individuele gemeenten waar het gaat om de uitvoeringslasten niet
gestraft wanneer zij meer uitstroom hebben dan andere. Integendeel zelfs.
Tegen deze achtergrond is het minder verwonderlijk dan het op het eerste gezicht lijkt dat
een aantal van de gemeenten die aanvankelijk pleiten voor een volledige kostendeclaratie
nu gerekend kunnen worden tot de voorstanders van verdergaande budgettering. Bij
budgettering wordt op grond van objectieve, niet door gemeenten te beïnvloeden factoren
dan wel op basis van historische kosten bepaald hoeveel geld voor de bijstand nodig
hebben. Gemeenten die minder nodig hebben mogen het verschil houden, komen
gemeenten tekort dan dienen ze het verschil zelf bij te passen.
De constatering dat er weinig discussie meer is wil overigens niet zeggen dat partijen
zich het gedachtegoed van de FVW geheel hebben eigen gemaakt of onderschrijven.
Bovenstaande voorbeelden illustreren hoe tijd - en situationeel gebonden de
11
        Zie bijv. de nota ‘Scheefgroei eindelijk rechtgezet’, waarin namens 150 gemeenten steun
wordt betuigd aan het advies van de Rgf.
12
        VNG-reactie wetsontwerp Financiële Verhoudingswet (FEZ/ 600689) d.d. 26 januari 1996,
blz 7.
                                                                                                23
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>opvattingen over de werking en de uitgangspunten zijn. Niet met zekerheid valt te
zeggen dat een aantal misverstanden nu voor eens en altijd van tafel is. Het zou
best zo kunnen zijn dat bij een omslag in de economische conjunctuur en een veel
gematigdere ontwikkeling van de groei van het gemeentefonds een aantal thans
nauwelijks waarneembare opvattingen over de financiële verhoudingswet weer aan
invloed wint. Met andere woorden, of een misverstand van tafel is kan niet worden
geconcludeerd op basis van het enkele feit dat het reeds enige tijd niet meer is
gehoord. Misverstanden        hebben    een   lang   leven    en   kennen    hun    eigen
conjunctuurcyclus.
In het vervolg van dit hoofdstuk zullen we verslag doen van de analyse van de
verschillende documenten die in het kader van dit onderzoek zijn bestudeerd.
Documentenanalyse VNG
Uit de bestudering van de dossiers bij de VNG komt naar voren dat gemeenten zich
nog maar zelden tot deze instantie wenden met vragen of gepercipieerde
onrechtvaardigheden die tot aanpassing moeten leiden van het stelsel. In de periode
tot aan de invoering heeft de VNG van haar leden een grote hoeveelheid brieven
gekregen, waarbij uiteraard de nadeelgemeenten in de meerderheid waren. Maar nu
het stelsel volledig is ingevoerd zijn de brieven van gemeenten aan de VNG over de
werking van het verdeelstelsel op de vingers van één hand te tellen.
In een beperkt aantal gevallen wenden afzonderlijke gemeenten zich rechtstreeks tot de
Kamer, zonder eerst met de fondsbeheerders of de VNG contact te hebben gezocht.
De    gemeenten    lijken  de   uitgangspunten   van    het  nieuwe    verdeelstelsel  te
onderschrijven. Het beeld bij de VNG is dat de FVW in de gemeenten redelijk is
geworteld. Als de wethouder van Financiën zich de werking van het stelsel nog niet
heeft eigen gemaakt dan weet het hoofd Financiën wel precies hoe het werkt.
Slechts in een zeer beperkt aantal gevallen is van de zijde van de VNG een
toelichting nodig om misverstanden en mythes over de werking van de FVW op te
helderen. De meest recente vragen van gemeenten hadden betrekking op de
problematiek van de stationaire gemeente en op de werking van de OZB-maatstaf in
de FVW. In het laatste geval ging het om de vraag waarom een gedeelte van de
extra inkomsten uit OZB door de komst van een nieuwbouwwijk weglekt via een
lagere algemene uitkering.
Opvallend is dat deze beide elementen een rol spelen in de hele geschiedenis van de
FVW 97, in de literatuur over de FVW en in de discussies in de Tweede Kamer. Op de
werking van de OZB-maatstaf komen we in het vervolg van dit hoofdstuk nog uitgebreid
terug.
                                                                                       24
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>Documentenanalyse Rfv
Ook de brieven aan de Rfv zijn beperkt in aantal en richten zich op de volgende
onderwerpen:
–   Restrictief bouwbeleid.
Een enkele gemeente vraagt steun voor de opvatting dat gemeenten die niet meer mogen
bouwen financieel ondersteund zouden moeten worden. In zijn antwoord geeft de Rfv
aan dat de gemeente ten onrechte ervan uitgaat dat in het nieuwe verdeelstelsel een
premie wordt gezet op de ontwikkeling van bouwlocaties. Daarbij wijst de Rfv erop dat
onder de nieuwe FVW de algemene uitkering per inwoner bij een overigens gelijke
structuur in groeigemeenten niet afwijkend is ten opzichte van stationaire gemeenten.
Voorts wordt in het antwoord aangegeven dat het gemeentefonds in het verleden wel een
premie op groei gaf via het stelsel van woonruimteschijven waardoor stationaire
gemeenten wel disproportioneel werden getroffen.
Hoewel de gemeente niet expliciet naar de oude systematiek verwijst is het niet
uitgesloten dat de nieuwe FVW in dit opzicht wordt achtervolgd door een
tekortkoming van de oude FVW, die op de nieuwe FVW wordt geprojecteerd.
–   Grensproblematiek.
Bij de discussie rondom de invoering van de FVW hebben verschillende grensgemeenten
herhaaldelijk gewezen op de negatieve effecten voor de algemene uitkering als gevolg
van grensligging. Dit zou een onderschatting van het klantenpotentieel13 en de
omgevingsadressendichtheid (OAD) tot gevolg hebben. De betrokken gemeenten zouden
in die visie daardoor een te lage vergoeding ontvangen voor de kosten samenhangend met
stedelijkheid en centrumfunctie.
Van de zijde van de fondsbeheerders, de VNG en de Rgf is toentertijd aangegeven dat het
hier om een misverstand gaat, omdat in veel gevallen de waarde van de OAD en het
klantenpotentieel lager zal uitvallen indien het buitenland wel wordt meegenomen.
Kennelijk is dit verhaal niet overtuigend gebleken, want bij de herijking van het cluster
wegen en water komt de provincie Limburg hierop in 1999 terug. De Limburgse
gemeente Stein richt zich eind 2000 tot de Rfv met soortgelijke kritiek ten aanzien van de
bepaling van de OAD. De provincie Limburg dringt aan op een status aparte binnen het
verdeelstelsel gegeven de karakteristieke geografische positie van Limburg.
Daarmee raken we aan een ander veelvoorkomend misverstand, namelijk de gedachte dat
de gemeente in kwestie uniek is en dus recht heeft op een aparte behandeling zonder dat
de kostenkant inzichtelijk is gemaakt en zonder dat er een uitspraak is gedaan over
normering van de kosten. De bespreking in de Tweede Kamer van een aantal individuele
gemeenten vormt hiervan een illustratie.
13
        De indicatoren klantenpotentieel (lokaal en regionaal) zijn maatstaven voor de centrumfunctie
van een gemeente en geven een indruk van de potentiële aantrekkingskracht van een gemeente op de
bevolking in de omgeving.
        De maatstaf Omgevingsadressendichtheid (OAD) is een indicatie van de stedelijkheid van een
gemeente.
                                                                                                      25
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>Tweede Kamer
Bij de analyse van de Algemene Overleggen valt op dat de Kamer weliswaar de
uitgangspunten van de FVW telkenmale onderschrijft, maar wel met een duidelijke
voorkeursvolgorde: in het spanningsveld tussen de uitgangspunten van globaliteit en
kostenoriëntatie legt de Kamer het accent in sterke mate op het laatstgenoemde
uitgangspunt. Dat verklaart dat in de Kamer nogal wat individuele gemeenten de
                                                               14
revue passeren (vgl. Aalburg, Gouda, Zaanstad) . Deze individuele gevallen blijven
op de zeef liggen na de behandeling van majeure verdeelvraagstukken betreffende
de onderwijshuisvesting en het artikel-12 beleid.
Het is de vraag of we in dit verband van mythes of misverstanden moeten spreken, de
Kamer kiest een ander evenwicht tussen globaliteit en kostenoriëntatie. Dat is een
politieke keuze. Daarbij lijkt de Kamer voor zichzelf een soort vrije zoom van de
verdeling op te eisen die door haar in individuele gevallen kan worden ingevuld.
In sommige gevallen laat de Kamer de uitgangspunten van de FVW echter wijken.
Wanneer een beroep op kostenoriëntatie tekort schiet om een door (een gedeelte
van) de Kamer gewenste uitkomst te realiseren worden soms andere argumenten uit
de kast gehaald die zich niet altijd verdragen met de uitgangspunten van het
verdeelstelsel. Het domein van de mythen en misverstanden wordt dan al snel
betreden.
Een voorbeeld is het Algemene Overleg over de aanpassing van de verdeling van het
gemeentefonds 200115. Als gevolg van de ijking van de kosten van wegen gaat een aantal
plattelandsgemeenten er in meer of mindere mate op achteruit. De VNG vraagt aandacht
voor de kosten van plattelandsgemeenten die samenhangen met lange verbindingen.
Vanuit de Kamer wordt evenwel tevergeefs een beroep gedaan op de lengte van de wegen
en de intensiteit van het gebruik als kostenverhogende factoren voor de
plattelandsgemeenten. Dit brengt een aantal leden van de Kamer ertoe het argument in
stelling te brengen dat ‘als plattelandsvernieuwing serieus wordt genomen een
achteruitgang voor de betreffende gemeenten politiek niet acceptabel is’.
Kennelijk wordt hier van de veronderstelling uitgegaan dat rijksbeleid tot uitdrukking
dient te komen in de uitkering uit het gemeentefonds. De voor de honorering relevante
vraag of dit beleid tot onontkoombare kosten leidt voor de desbetreffende gemeenten
verdwijnt daarbij naar het tweede plan.
Ook het Europese beleid wordt wel naar voren geschoven als verdediging tegen negatieve
herverdeeleffecten. Zo wijzen verschillende gemeenten uit de Flevopolder er op dat
Flevoland Europese subsidies ontvangt ten behoeve van de economische en sociale
ontwikkeling. De Europese erkenning van de problematiek in Flevoland verdraagt zich
slecht volgens de betrokken gemeenten met de negatieve effecten voor de
14
        Niet in alle gevallen heeft dit overigens tot extra middelen geleid voor de betreffende
gemeente. De claim van de gemeente Zaanstad heeft mede geleid tot een vergelijkend onderzoek naar
de inkomenstromen van de 50 grootste gemeenten.
15
        Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 26.800 B en C, nr. 6.
                                                                                                  26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>plattelandsgemeenten in het gemeentefonds als gevolg van de ijking van het cluster
wegen en water.
Dit misverstand heeft een veel bredere strekking dan alleen het plattelandsbeleid.
Ook op het terrein van het grotestedenbeleid wordt door steden die behoren tot of
aanleunen bij het GSB herhaaldelijk naar voren gebracht dat zij te weinig middelen
ontvangen uit het gemeentefonds in vergelijking met andere steden. Deze steden
behoren in die visie in het gemeentefonds te worden gehonoreerd voor hun GSB-
status omdat anders het gemeentefonds moeilijk te verklaren verschillen laat zien
tussen gelijkwaardige steden uit het GSB. Zo wordt er in de Kamer op gewezen dat
de gemeente Zaanstad zich op onderdelen in een zelfde positie bevindt als de
gemeente Arnhem, maar toch met een veel lagere algemene uitkering genoegen
moet nemen.
In het verlengde van deze redenering ligt het verzoek van de Kamer om inzicht te geven
in de financiële geldstromen die lopen naar de vijftig grootste gemeenten. Daarbij komt
dan ook de vraag aan de orde welke inkomstenbronnen voor gemeenten relevant zijn bij
de toepassing van het derde aspiratieniveau (egalisatie van de belasting- en
voorzieningencapaciteit van gemeenten). Zijn hiervoor alleen relevant de algemene
uitkering en de belastingcapaciteit of komen daarvoor ook in aanmerking specifieke
uitkeringen van rijkszijde en Europese geldstromen? Dit vraagstuk komt overigens ook
uitgebreid in de literatuur aan de orde16.
Het misverstand ligt op de loer dat het gemeentefonds moet accommoderen op, resp.
corrigeren voor kabinetsbeleid met voorbijgaan aan de vraag van kostenoriëntatie. Bij de
verdeling van het gemeentefonds is immers uitgegaan van een nettobenadering, waarbij
verondersteld is dat de specifieke uitkeringen kostendekkend zijn.
Voorts bestaan er nog tal van misverstanden over de bestedingsvrijheid van de
middelen uit het gemeentefonds. In het Algemeen Overleg van 29 november 2001
constateert één van de woordvoerders een onderuitputting van 500 mln. gulden voor
                                                                                          17
wegenonderhoud en vraagt naar het oordeel van de minister hierover . Zo zijn er
meer voorbeelden te noemen, waarbij kamerleden hun betoog beginnen met de
opvatting dat zij het uitgangspunt van de vrije aanwendbaarheid van de algemene
uitkering uiteraard steunen en daar niets aan af willen doen, maar toch aan de
minister vragen wat hij vindt van de door de gemeenten gemaakte keuzen. Allers
signaleert dat kamerleden weliswaar met de mond belijden dat zij het debat op
hoofdlijnen willen houden, maar in de praktijk toch de verleiding niet kunnen
weerstaan op details in te gaan, waar ze daarenboven niet over gaan. De verklaring
16
         Zie L. van Leeuwen, ‘Hobbels op het Level Playing Field’, B & G februari 2001; R. van
Meurs, ‘Europees geld verstoort financiële verhouding’, B & G juli/ augustus 1999; C. G. M. Sterks en
A. J. W. M. Verhagen, ‘Leidt het derde aspiratieniveau tot maximale welvaart?’ Openbare Uitgaven,
1999 blz. 282-287; J. W. van der Dussen, ‘Het derde aspiratieniveau is nog springlevend’, Openbare
Uitgaven, 2000, blz. 146-149.
17
         Tweede Kamer, vergaderjaar 2001-2002, 28 000 B/C, nr. 18.
                                                                                                      27
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>wordt door Allers ten dele gezocht in het Sinterklaas-effect: ‘het weldadige gevoel
dat over de mens komt als hij goed heeft gedaan zonder dat het hem zelf iets heeft
gekost. Hoe gemakkelijk als woorden volstaan en daden achterwege kunnen blijven.
                                                                        18
Zo ongeveer moet Sinterklaas zich voelen op 5 december’ .
In de Algemene Overleggen blijft de behandeling van de OZB in de FVW een bron
van misverstanden. Bij de invoering van de FVW is de vraag of en zo ja in hoeverre,
de belastingcapaciteit mag worden meegewogen bij de verdeling van de middelen
van het gemeentefonds dominant geweest in de discussie, ook in de Tweede Kamer.
Daarbij ging het debat over het principe van verevening (vanuit de vraag of bij het
derde aspiratieniveau een insluiting van de belastinginkomsten paste), over de
meest geëigende vormgeving (per woning, per hoofd, waarde, bedrijven vs.
woningen) en over de mate van verevening. Dit laatste aspect heeft betrekking op
de vraag of volledig moest worden verevend met het oog op de effecten op de
economische structuurversterking.
Deze discussie is in de parlementaire behandeling weliswaar beslecht, maar de relatie
tussen de OZB en de FVW is blijkt nog steeds zeer gevoelig te zijn en een
voedingsbodem voor misverstanden met een niet te onderschatten doorwerking, zelfs
naar beleidsvraagstukken die strikt genomen buiten de grenzen van de FVW liggen. Het
grote misverstand dat als een veelkoppig monster door het leven gaat betreft de gedachte
dat weging van de belastingcapaciteit in de verdeelsystematiek een aantasting van de
gemeentelijke autonomie zou betekenen. ‘Den Haag bepaalt de OZB-tarieven’, aldus kort
samengevat het verwijt. Verhoging van de tarieven zou in deze gedachtegang alleen maar
leiden tot een pro tanto verlaging van de algemene uitkering. In de Tweede Kamer steekt
het misverstand ook nog regelmatig de kop op dat voor de belastingcapaciteit het
feitelijke tarief de relevante factor is in plaats van het rekentarief. Bij het Algemeen
Overleg van 8 juni 2001 wordt door een van de leden van de Tweede Kamer naar voren
gebracht dat de gemeente Apeldoorn na de hertaxatie in het kader van de WOZ de
tarieven niet zal verlagen omdat die gemeente anders wordt gekort op de algemene
uitkering19.
Dat het misverstand over de relatie tussen de feitelijke tarieven van de OZB en de hoogte
van de algemene uitkering niet uit de wereld is mag blijken uit het voorstel van de VVD
om de OZB in zijn geheel af te schaffen. In de argumentatie wordt de nadruk gelegd op
de verkleining van de armoedeval, maar daarnaast valt bij voorstanders van afschaffing te
beluisteren dat de integratie van de belastingcapaciteit in de FVW in 1997 feitelijk toen al
geleid heeft tot een vermindering van de fiscale autonomie van de gemeenten. Met andere
woorden, afschaffing van de OZB vormt de logische consequentie van de behandeling
van de OZB in de FVW.
18
         M. A. Allers, Lokale belastingheffing in breder perspectief, VNG belastingconferentie april
2002
19
         Tweede kamer, vergaderjaar 2000-2001, 27.400 B, nr. 17, blz. 3.
                                                                                                     28
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>Wetenschap
OZB-maatstaf
Ook in de wetenschap bestaan nog hardnekkige misverstanden over de werking van
de FVW. De werking van de OZB speelt daarin een prominente rol.
Zo worden in het recentelijk verschenen rapport van de Commissie- Monsma opvattingen
geformuleerd die voeding kunnen geven aan misverstanden rondom de OZB-maatstaf in
het verdeelstelsel20. In opdracht van de VNG heeft de commissie-Monsma onderzocht of
het gemeentelijk heffingeninstrumentarium in voldoende mate is toegesneden op de
huidige en toekomstige verhoudingen. De denkbeelden van de commissie wijken
fundamenteel af van de stelling van de regering (verwoord in de Memorie van
Toelichting van de FVW) dat de introductie van de OZB- maatstaf geen aantasting is van
de gemeentelijke autonomie21. De commissie- Monsma huldigt de opvatting dat de
zelfstandige betekenis van het eigen belastinggebied is verminderd sinds de integratie van
de OZB in de FVW 97. Als gevolg van deze integratie zou de belastingcapaciteit tussen
de gemeenten in belangrijke mate worden geëgaliseerd en zou de allocatiefunctie van het
eigen belastinggebied naar de achtergrond verschuiven. Gemeenten hebben daardoor bij
hun afweging omtrent de tarieven – nog altijd in de redenering van de commissie - niet
alleen maar te maken met de voorkeuren en belastingweerstand van hun burgers, maar
ook met de omvang van de aftrekpost van de belastingcapaciteit in het gemeentefonds.
Het rekentarief stuurt volgens de commissie de prikkel het tarievenbeleid van de
gemeenten. Naar de mate het feitelijke tarief meer afwijkt van het rekentarief zal de
gemeente meer geneigd zijn af te wijken van de voorkeuren van de burgers. Monsma
concludeert dat het nieuwe verdeelstelsel technische aanknopingspunten biedt voor een
vergroting van het eigen belastinggebied zonder dat de doelstelling van het derde
aspiratieniveau wordt aangetast, maar uitbreiding biedt geen enkel perspectief op een
verruiming van de gemeentelijke beleidsvrijheid en op een versterking van de band
tussen het bestuur en de burger. Als al zou worden overwogen om het gemeentelijk
belastinggebied te verruimen dan zou volgens de commissie moeten worden gezocht naar
een tweede algemene inkomstenbron naast de OZB die niet in de vereveningsystematiek
van het gemeentefonds wordt betrokken.
Het is als reactie op deze gedachtegang verleidelijk de vraag te stellen of een a
contrario- redenering dan niet tot de conclusie moet leiden dat afschaffing van de
OZB ook geen gevolgen heeft voor de lokale beleidsruimte. Als Monsma gelijk heeft
met zijn bewering dat de gemeenten naar het rekentarief worden toegezogen en als
sinds de invoering van de FVW 97 sprake is van een grote uitwisselbaarheid van
algemene uitkering en eigen middelen uit de OZB dan kan er toch vanuit de
20
         ESBL, Rapport gemeentelijke belastingen in de 21e eeuw: Heffing op goede grond(slag), juni
2001.
21
         Ook de VNG stelt zich al vanaf 1994 in de beantwoording van brieven van gemeenten over de
werking van de OZB- maatstaf duidelijk achter de opvatting van het kabinet dat de werkelijke hoogte
van het tarief niet terzake doet voor de bepaling van de hoogte van de uitkering uit het gemeentefonds.
                                                                                                        29
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>allocatiefunctie geen reden zijn tegen afschaffing van de OZB onder gelijktijdige
compensatie via de algemene uitkering. Wat is er dan eigenlijk tegen het voorstel
om de OZB af te schaffen?
De VNG heeft mede op basis van het rapport van de commissie-Monsma het
standpunt ingenomen dat de huidige omvang van het gemeentelijk belastinggebied
voldoende is, maar daarbij afstand genomen van de opvattingen van de commissie
                                                                 22
over de relatie tussen de OZB en het gemeentefonds . In de brochure ‘Waardering
voor het gemeentelijk belastinggebied’ waarin de VNG zijn standpunt heeft
neergelegd wordt op een heldere manier aangegeven hoe OZB-inkomsten in het
gemeentefonds worden verwerkt. In een aparte paragraaf, getiteld ‘Hogere OZB-
inkomsten leiden niet tot een korting op de uitkering uit het Gemeentefonds’ wordt
aangegeven dat regelmatig de vraag aan de orde komt of gemeenten die hun OZB-
tarieven veranderen gestraft of beloond worden door een verandering van de
algemene uitkering. Onomwonden wordt geantwoord dat dit niet zo is en wordt
uitgelegd dat bij de berekening van de algemene uitkering de feitelijke omvang van
                                                                              23
de ontvangen OZB geen rol speelt, omdat alleen de OZB capaciteit relevant is .
Overigens past nog een kanttekening bij stelling van Monsma dat er in de praktijk
sprake is van een duidelijke convergentie van de OZB-tarieven. In de afgelopen
jaren blijkt dat de tarieven weliswaar naar elkaar zijn toe gegroeid, maar evenzeer
dat de variantie rondom het rekentarief nog altijd aanzienlijk is, ook nu de FVW
volledig is ingevoerd.
                                                                                  24
In de Coelo-atlas 2002 wordt voor het eerst het begrip netto-woonlasten gebruikt .
Deze indicator geeft volgens het Coelo het bedrag aan dat gemeenten per
huishouden overhouden van de woonlasten nadat de OZB-korting van de algemene
uitkering in mindering is gebracht. De analyse van het COELO laat zien dat de
woonlasten in de voordeelgemeenten in het Noorden nog altijd het hoogst zijn. Van
de andere kant zijn de netto-woonlasten in een aantal erkende nadeelgemeenten
(Wassenaar, Laren) nog altijd significant lager dan het gemiddelde. De FVW heeft
hier kennelijk weinig aan veranderd. Daaruit mag evenwel niet onmiddellijk de
conclusie worden getrokken- het COELO doet dat ook overigens niet- dat de
herverdeling van het gemeentefonds in 1997 nog te bescheiden is geweest. Een
relatief hoge nettowoonlast hoeft niet automatisch te duiden op een gebrekkig
werkend verdeelstelsel, maar kan evenzeer wijzen op een hoger voorzieningenniveau
(onder invloed van het fly-paper effect wordt de hogere algemene uitkering vooral
gebruikt voor extra uitgaven: ‘money sticks where it hits’), een lagere efficiency of
22
         Waardering voor het gemeentelijk belastinggebied, VNG standpunt over
herzieningsvoorstellen, Den Haag, april 2002.
23
         ibid., blz. 64.
24
         COELO, Atlas van de lokale lasten 2002, Groningen 2002.
                                                                                  30
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>op een inhaaleffect (wegwerken achterstallig onderhoud, op peil brengen van
reserves).
Stationaire gemeenten
Bordewijk en Moor beschrijven in B&G de belevingswereld van de stationaire
gemeenten Rheden en Winterswijk die menen sneller in financiële problemen te
komen door de herverdeling van het gemeentefonds omdat een stationaire
                                                                                                    25
gemeente moet bezuinigen wanneer het reële accres minder bedraagt dan 0,6% .
Bij een lagere groei zou de uitkeringsbasis sneller stijgen dan de groei van
gemeentefonds (in reële termen). Dit verschijnsel geldt echter niet alleen voor
stationaire gemeenten. Het verschil met andere gemeenten is dat de stationaire
gemeente onmiddellijk ziet dat de algemene uitkering terugloopt indien de
uitkeringsbasis sneller groeit dan het reële accres. De andere gemeenten zien in
eerste instantie een reëel stijgende algemene uitkering en merken pas later dat
deze, gerelateerd aan het inwonertal, daalt. In deze redenering lijkt geen plaats te
zijn voor de geringere kosten die tegenover de lagere reële uitkering van de
stationaire gemeenten staan. Bovendien koppelt deze redenering de vraagstukken
van omvang en verdeling aan elkaar, maar dan uitsluitend voor de categorie van de
stationaire gemeenten. In het verleden is van de zijde van de VNG bij de discussies
over de normering van het gemeentefonds de vraag opgeworpen of de maatstaven
die op microniveau relevant zijn voor de verdeling niet ook bepalend zouden moeten
zijn bij de verdeling van de macromiddelen naar de gemeenten. Overigens is de
problematiek van de stationaire gemeenten ook in ander verband aan de orde
         26
gesteld , maar in het POR van 2002 is geconstateerd dat er weinig
                                                              27
aanknopingspunten zijn voor een verdere analyse .
Specifieke uitkeringen
Een    aantal      artikelen  gaat     in    onvolledige     egalisatie     van    de   inkomsten   en
voorzieningencapaciteit door de FVW als gevolg van het niet in de beschouwing
betrekken van de specifieke uitkeringen (Van Leeuwen, Verhagen). Van Leeuwen
spreekt van een gevoel van onbehagen bij de gemeenten die ten behoeve van het
25
         P. Bordewijk en H. Moor, Begrotingscan Winterswijk en Rheden verstevigt positie afdeling
Financiën, B & G, november 2001.
26
         Zie A. J. W. M. Verhagen, Stationaire gemeenten krijgen te weinig uit het gemeentefonds,
         B & G, september 1998.
27
         Periodiek Onderhoudsrapport 2002, blz. 46. In het POR wordt gewezen op de activiteiten van
een informele werkgroep van de provincie Zuid-Holland die tot doel hadden de financiële positie van
gemeenten met een constant of teruglopend inwonertal in beeld te brengen en de verschillende
gemeentelijke uitgavencategorieën te classificeren naar de mate waarin zij een dynamisch karakter
vertonen en naar de mate waarin het gemeentefonds met deze dynamiek rekening houdt.
                                                                                                    31
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>tot stand brengen van een ‘level playing field’ aderlatingen hebben moeten
ondergaan, maar tegelijkertijd moeten constateren dat het rijk via de specifieke
                                                                   28
uitkeringen de door de FVW gelegitimeerde verschillen verder oprekt .
28
        Zie voetnoot 8.
                                                                              32
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>Veldonderzoek
Inleiding
In dit gedeelte van de rapportage wordt verslag gedaan van het veldonderzoek dat is
verricht onder bestuurders en ambtenaren op het niveau van gemeenten, provincies
en rijk. De resultaten zijn gebaseerd op gesprekken deels in de vorm van
expertmeeting, deels in de vorm van (telefonische) interviews. Met de ambtelijke
fondsbeheerders (ministeries van Financiën en van BZK) en met de ambtelijke
provinciale toezichthouders zijn expertmeetings gehouden. Met een aantal
bestuurders   uit  de   kring   van  de VNG-commissie       Financiën zijn individuele
gesprekken gevoerd. Met een viertal hoofden financiën van gemeenten is telefonisch
van gedachten gewisseld over de materie. Het betrof hier zowel hoofden uit de hoek
van de grote steden als van de kleinere gemeenten. Daarnaast is een aantal
raadsleden ondervraagd waarbij ook de gevolgen van de dualisering aan de orde zijn
gekomen. Tenslotte is met ambtelijk vertegenwoordigers van vakdepartementen
besproken hoe vanuit de vakdepartementen wordt aangekeken tegen de rol en
functie van het gemeentefonds en de verdeelmaatstaven. Waar mogelijk zijn aan de
gesprekpartners de bevindingen voorgelegd uit de literatuurstudie.
Omgevingsfactoren
Algemeen werd van de zijde van de gesprekspartners bevestigd dat de in historisch
opzicht forse groei van het gemeentefonds in de periode van de invoering van de
FVW 97 tezamen met het vijfjarig ingroeitraject in de vorm van suppletie-uitkeringen
ertoe   heeft  geleid   dat    de aanvankelijk  forse    kritiek van  met   name   de
nadeelgemeenten grotendeels is verstomd. In onderstaande tabel is ter illustratie
aangegeven hoe de accressen (nominaal en reëel) zich in de periode 1997-2002
hebben ontwikkeld.
    Jaar          accres nominaal (%)         accres reëel (%)
    1998                   3,5                       1,5
    1999                   5,7                       3,9
    2000                   6,7                       3,6
    2001                   8,0                       3,0
    2002                   4,4                       0,9
Het gemiddelde reële accres in de periode 1999-2002 bedraagt naar verwachting 2,7
%. Ter vergelijking: in het regeerakkoord van Paars II werd verondersteld dat de
groei gemiddeld 1,8 % zou bedragen, terwijl in de periode 1994-1998 er sprake was
                                                                                   33
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>                                       29
van een reëel accres van 0,3 % . Niet uitgesloten is dat wanneer de accressen in
reële termen weer terugvallen naar meer gematigde waarden de discussie over de
werking en uitkomsten van het stelsel luider zal worden gevoerd, al moet daarbij
worden      aangetekend      dat    de    meeste    nadeelgemeenten          dan    inmiddels   de
ombuigingspijn als gevolg van de herverdeling achter de rug zullen hebben. Veel zal
daarbij afhangen van de bestuurlijke vraag welke vorm van normeringsystematiek
voor de komende jaren zal worden gekozen. In het evaluatierapport over de
normeringsystematiek gemeentefonds en provinciefonds wordt op basis van CPB
berekeningen die nog uitgingen van een budgettaire ruimte van 7 mld. gulden een
                                        30
reëel accres geraamd van 3,0 % voor de periode 2002-2006. In de meicirculaire
gemeentefonds 2002 wordt op basis van een technische doorrekening van de
verkiezingsprogramma’s uitgegaan van een reëel accres van circa 1% bij een
nominaal accres van gemiddeld 3,5 % in de periode 2003-2006.
Het lijkt erop dat nu de budgettaire ruimte voor de gemeenten in de afgelopen jaren
fors groter is geworden de urgentie van een discussie over de verdeling minder is
geworden. Exemplarisch hiervoor is dat in de VNG-commissie Financiën niet of
nauwelijks wordt gediscussieerd over de verdeling. Ook de ministeries van Financiën
en van BZK ontvangen van de zijde van gemeenten weinig commentaar op de
verdeling van het gemeentefonds.
Uitgangspunten FVW
Vooral van de zijde van de fondsbeheerders wordt er op gewezen dat er rondom de
uitgangspunten van de FVW nog altijd hardnekkige misverstanden bestaan. Deze
misverstanden leven zowel aan rijkszijde als op het niveau van de decentrale
overheden en komen zowel voor bij ambtenaren als bestuurders.
In de eerste plaats wordt gewezen op het misverstand dat de nieuwe FVW afscheid
heeft genomen van de voorkeursvolgorde. Wellicht mede onder invloed van de
introductie    van     de   belastingcapaciteit    in   de   verdeelsystematiek         krijgen de
fondsbeheerders met de vraag te maken of de voorkeursvolgorde nog wel geldt. Aan
dit misverstand zal mede debet zijn de gedachte dat bekostiging uit eigen middelen
(via een verhoging van het OZB-tarief) wordt ‘gestraft’ met een verlaging van de
algemene uitkering. Daarbij speelt ook een rol de toegenomen aandacht voor de
ontwikkeling van de lokale lasten. Kamer en kabinet bemoeien zich meer en meer
met die lastenontwikkeling (ook onder invloed van de gestage stroom publicaties
over dit onderwerp van Consumentenbond, FNV, Eigen Huis, MKB enz.).
29
        Meicirculaire gemeentefonds 2002.
30
        Evaluatierapport normeringsystematiek gemeentefonds en provinciefonds, Ministerie van
Financiën, 2001.
                                                                                                34
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>Daarnaast wordt het misverstand over de voorkeursvolgorde mede gevoed door de op
zichzelf juiste constatering dat de specifieke uitkeringen sinds 1998 weer in aantal
groeien en nog altijd de belangrijkste financieringsbron van de gemeenten zijn. Het aantal
specifieke uitkeringen zegt echter niets over de voorkeursvolgorde, maar meer over de
staatsinrichting. Klaarblijkelijk is het nog onvoldoende duidelijk dat de nieuwe FVW
langs de lijnen van de voorkeursvolgorde is ingericht: eerst wordt de belastingcapaciteit
van een gemeente vastgesteld voordat vervolgens als aanvulling op de eigen inkomsten
de uitkering uit het gemeentefonds wordt bepaald.
In de tweede plaats bestaan er met name volgens de fondsbeheerders nog steeds
misverstanden omtrent de werking en de reikwijdte van artikel 2 van de FVW. Artikel
2 schrijft voor dat als beleidsvoornemens van het rijk een wijziging van de taken van
gemeenten tot gevolg hebben de financiële repercussies voor de gemeenten in kaart
worden gebracht waarna vervolgens wordt aangegeven via welke bekostigingswijze
de financiële gevolgen voor gemeenten kunnen worden opgevangen. In artikel 2
wordt niet geregeld dat het rijk de financiële gevolgen voor de gemeenten van een
beleidsvoornemen van het rijk voor zijn rekening neemt. Artikel 2 is dus geen
compensatievraag, maar een bekostigingsvraag. Van de kant van de
fondsbeheerders wordt gesignaleerd dat de gemeenten vooral de compensatievraag
stellen en de vakdepartementen de bekostigingsvraag van de beheerders niet, niet
tijdig of nauwelijks adequaat beantwoorden. Als voorbeeld worden genoemd het
beleid gericht op intensivering van de handhaving op lokaal niveau, waarbij aan
rijkszijde niet wordt aangegeven hoe de bekostiging zou dienen te geschieden.
Voorts worden genoemd de legionellaproblematiek, waarvan van rijkswege wordt
gesteld dat compensatie niet aan de orde is omdat de compensatie op andere
niveaus ook niet wordt gegeven. De vraag is echter langs welke weg gemeenten dan
in de bekostiging moeten voorzien. Andere voorbeelden betreffen de bekostiging van
                                     31
de gemeentelijke ombudsman en van het computeronderwijs.
Departementen betrekken de beheerders nu nog vaak nog in een te laat stadium bij een
overheveling of bij een specifieke uitkering en zijn niet altijd bekend met het instrument
van het periodiek onderhoud uit de FVW. Daardoor leeft aan de kant van de
vakdepartementen het idee dat men het zicht op een beleidsterrein helemaal kwijt is.
Het misverstand van artikel 2 bestaat overigens al veel langer en is niet rechtstreeks
gekoppeld aan de nieuwe FVW. Men zou zelfs zonder al te veel aarzeling kunnen
stellen dat de nieuwe FVW de operationalisering van artikel 2 gemakkelijker mogelijk
maken. Het rijk kan aangeven tot welke aanpassingen in de clusters de
beleidsvoornemens aanleiding geven en kan de ex-ante situatie vergelijken met de
ex-post situatie. Het in 2002 voor het eerst verschenen Financieel Overzicht
Gemeenten (FOG) kan daarbij een ondersteunende rol spelen. Het FOG geeft een
integraal overzicht van inkomsten en uitgaven van de gemeenten (uitgesplitst naar
31
        Financiering van de door het rijk voorgeschreven gemeentelijke ombudsman uit de eigen
middelen van gemeenten werd van rijkszijde ‘een kwestie van beschaving’ genoemd.
                                                                                              35
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>clusters van het gemeentefonds) en verschaft inzicht in de financiële positie van de
gemeenten.
In het FOG worden de financiële consequenties voor de gemeenten geïnventariseerd van
alle afzonderlijke beleidsvoornemens van het rijk. Vervolgens kan op basis van een
confrontatie van het resultaat van deze inventarisatie met de accressen de vraag worden
beantwoord in hoeverre de cumulatie van beleidsvoornemens nog ruimte laat voor een
vrije zoom in de algemene uitkering.
In de derde plaats signaleren de beheerders nog altijd misverstanden rondom de
taak en functie van artikel 12. De nieuwe FVW heeft aan de werking van dit artikel
niets veranderd, maar de beheerders signaleren dat de disciplinerende werking van
artikel 12 vermindert wanneer gemeenten met een beroep op hun unieke karakter er
in slagen een groot deel van de uitgaven als relevant voor artikel 12 te bestempelen
zonder dat een uitspraak mag worden gedaan over de normering van die kosten. Dat
bepaalde kosten relevant worden beschouwd voor artikel 12 betekent niet dat
daarmee een blanco cheque wordt afgegeven.
OZB-maatstaf
Alle gesprekspartners onderstrepen de conclusie uit de literatuurstudie dat hét grote
misverstand is gelegen in de OZB-maatstaf. Met name de vraag wat de effecten zijn
van een feitelijk tarief dat afwijkt van het rekentarief leidt ook in de praktijk nog tot
vele hardnekkige misverstanden. Dit is op zich zelf niet verbazingwekkend en zelfs
begrijpelijk als we ons realiseren dat ook in de vakliteratuur deze misverstanden
worden gevoed. Vooral bij de kleinere gemeenten die sterker varen op de informatie
van rijkszijde komt daar nog bij dat het rekentarief wel wordt gezien als een
impliciete norm van rijkszijde. De indruk bestaat dat vooral in de kleinere gemeenten
een afwijking van het rekentarief moet worden verdedigd, nog los van het
vermeende negatief effect op de algemene uitkering.
De afwegingsfunctie van het gemeentefonds
In het oog moet worden gehouden dat de nieuwe FVW met zijn clusterindeling
weliswaar in beginsel zeer geschikt is voor de gemeenten om zelf te bepalen waar de
prioriteiten liggen, maar de praktijk is dat deze functie ter verbetering van de
allocatie nog onvoldoende en sub-optimaal wordt benut. Dat heeft zeker te maken
met het zeer gecompliceerde karakter dat het gemeentefonds voor vele betrokken
bestuurders en ambtenaren nog heeft. Het is een understatement te beweren dat
het gemeentefonds geen geheimen meer heeft. Uit de rondgang komt naar voren dat
bestuurders en ambtenaren, ook wanneer ze financieel geschoold zijn het
gemeentefonds als een ‘black box’ beschouwen. In veel gemeenten wordt naar de
algemene uitkering vooral gekeken op een comptabel- technische wijze. Er wordt
                                                                                       36
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>gecontroleerd of de algemene uitkering klopt. Om tot dit oordeel te kunnen komen is
men sterk afhankelijk van de informatievoorziening van het rijk. De circulaires van
de fondsbeheerders zijn dus cruciaal voor deze gemeenten. Het is dan ook niet
verwonderlijk dat de informatievoorziening door veel gemeenten nog te karig wordt
beoordeeld. Zo wordt in het rapport over de evaluatie van de normering door de
kleinere gemeenten gesteld dat de informatievoorziening rondom de accressen in de
                                                                   32
mei- en septembercirculaire actueler zou kunnen zijn . Deze gemeenten leunen
bijvoorbeeld sterker op de in de circulaires gemelde nominale indexen van het CPB
waarbij in het midden blijft of deze indexen gegeven de kostenstructuur van de
desbetreffende gemeente een betrouwbaar kompas vormen. Grotere gemeenten
hanteren veelvuldig eigen inschattingen in combinatie met de informatievoorziening
uit de circulaire en zijn daardoor minder afhankelijk van de informatievoorziening
van het rijk. Deze gemeenten maken ook meer hun eigen afwegingen waarbij de
informatie uit de circulaires over de verdeling en omvang van het gemeentefonds als
zijlicht wordt gebruikt. De meeste gemeenten hebben echter de neiging de in de
circulaires gegeven informatie als norm te hanteren bij de toedeling van de middelen
binnen hun begroting, terwijl die informatie niet met dat doel gegeven wordt. Meer
transparantie moet niet leiden tot een richtinggevende besteding van de vrij
besteedbare uitkering uit het gemeentefonds.
Toch zijn er ook signalen waarneembaar dat gemeenten mede met behulp van de
informatie over de opbouw van de algemene uitkering de het afwegingsproces trachten te
verbeteren. Er wordt daarbij gebruik gemaakt van hulpmiddelen die door het departement
van BZK worden aangeboden (IFLO- floppy en begrotingscan), dan wel door externe
adviseurs (accountants) dan wel door een vergelijking met andere gemeenten.
Bestedingsvrijheid gemeentefonds
Van de zijde van de respondenten wordt ook gewezen op de onduidelijkheid over de
vrije beschikbaarheid van de middelen van het gemeentefonds. Provincies krijgen
veel vragen over de consequenties van de afspraken tussen VNG en rijk over de
aanwending van accressen van het gemeentefonds. Voor een deel is dit
onduidelijkheid, voor een deel gaat het ook om een afwijkende opinie van de
gemeenten. De verwachting is dat deze tendens zal doorzetten en dat van de
gemeenten in toenemende mate de bereidheid zal worden gevraagd rekenschap te
geven van de van rijkswege verkregen ruimte. De VNG heeft die bereidheid
aangegeven op voorwaarde dat rijk en gemeenten overeenstemming hebben over de
verlangde resultaten en dat de ruimte voldoende is om de gevraagde prestaties waar
            33
te maken .
32
         Evaluatierapport normeringsystematiek gemeentefonds en provinciefonds, Ministerie van
Financiën, 2001
33
         VNG, Om het vertrouwen van de burger, Ambities van de gemeenten 2002-2006, Den Haag,
2002, blz. 15.
                                                                                               37
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>Gemeenten erkennen overigens dat de vakwethouders de neiging hebben hun
sectorale deel uit de algemene uitkering op te eisen. In de gesprekken kwalificeerde
lokale bestuurders dit gedrag als een mythe in de financiële verhouding die door
vakwethouders hardnekkig in stand wordt gehouden. Ook de VNG constateert dat
sectorale interventies van rijkszijde nogal eens volautomatisch worden doorvertaald
                                             34
in de eigen gemeentelijke organisatie . De afspraken tussen rijk en VNG blijken
overigens de prioriteitenstelling van raadsleden niet of nauwelijks te beïnvloeden, zo
komt uit de interviews naar voren.
Dualisering
Voor de raadsleden is de constatering uit de ‘Handreiking duale begroting’ actueel: in
de ‘ist-situatie’ erkent de raad het belang van een goede begroting en rekening,
maar heeft hij moeite heeft met de materie. Alleen de financieel specialisten in de
raad maken er in de praktijk daadwerkelijk gebruik van. In de soll-situatie zou de
begroting en de rekening voor elk raadslid transparant en begrijpelijk moeten zijn en
van zodanige kwaliteit dat de raad deze stukken beschouwt als basisdocumenten
voor het uitoefenen van kaderstellende en controlerende functie.
Deze bevinding geldt in grote lijnen ook voor de informatie over de algemene uitkering.
In dat opzicht wordt door de gesproken vertegenwoordigers van gemeenten overigens het
initiatief van BZK zeer verwelkomd om in het kader van de dualisering een aparte
nieuwsbrief op te stellen voor raadsleden.
Partieel versus integraal
Ook bij (financiële) bestuurders bestaat niet altijd een heldere notie van de werking
van de FVW. Er is een passieve kennis van het verdeelstelsel, wat betreft de
werking, de uitgangspunten en de resultaten. Terugkijkend worden de uitkomsten
van de herziening van de verdeling begrepen en geaccepteerd. Maar die kennis gaat
niet zover en wordt ook niet zodanig beheerst dat de consequenties voor het
gemeentefonds van toekomstige bestuurlijke en beleidsmatige veranderingen qua
richting kunnen worden geduid.
Vaak worden bij deze vraagstukken partiële analyses toegepast waardoor een verkeerde
uitkomst resulteert.
Van de zijde van de provincies wordt in dit verband gewezen op de partiële analyses van
gemeenten bij herindelingen. Er wordt in eerste instantie vooral gekeken naar de
meeropbrengsten uit het gemeentefonds en niet of nauwelijks naar de extra kosten die de
gemeenten moeten maken (structureel of tijdelijk). Ook het omgekeerde geval komt voor:
een gemeente die in het kader van een herindeling grondgebied kwijtraakt richt de focus
op het verlies aan inkomsten uit het gemeentefonds met voorbijgaan aan de
34
         VNG, Om het vertrouwen van de burger, ambities van gemeenten 2002-2006, Den Haag 2002,
blz. 17.
                                                                                                38
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>mogelijkheden tot verlaging van het kostenniveau. Deze partiële en mechanische
benadering doet zich overigens op meer punten voor. Respondenten noemen eveneens het
BTW-compensatiefonds.
Als contravoorbeeld wordt de gemeente Utrecht genoemd die door een externe instantie
de voorstellen heeft laten beoordelen van de verschillende gemeentelijke diensten over de
effecten van de uitbreiding met Leidsche Rijn en waarbij naast de extra inkomsten uit het
gemeentefonds ook de uitgavenkant is betrokken.
Van de andere kant kan de vraag worden gesteld hoe realistisch het is te verwachten
dat bestuurders en ambtenaren een integrale afweging kunnen maken. Met name
                                                                                   35
Allers wijst op het fenomeen van de ‘mental accounting’ (potjesdenken) . Met dit
begrip duidt hij op het verschijnsel dat economische actoren hun bestedingsrichting
laten afhangen van de bron van hun inkomsten, zelfs als deze inkomsten vrij
besteedbaar zijn. Bestuurders kijken dus verschillend naar algemene uitkeringen en
belastingmiddelen. Inkomsten worden als het ware ‘gelabeld’. Deze labeling hoeft
zich niet te beperken tot een verschillen in bestedingsgedrag tussen algemene
uitkeringen en eigen inkomsten, maar kan zich ook voordoen binnen één
inkomstenbron. Zo kan bijvoorbeeld de opbouw van de algemene uitkering
richtinggevend zijn voor           de   bestedingsrichting zonder        dat er van rijkszijde
voorwaarden aan de besteding zijn gesteld.
Reactief versus pro-actief
Zowel van de zijde van het rijk als van de ambtenaren en bestuurders op lokaal
niveau wordt zonder aarzelen gesteld dat de bestuurders op grote afstand staan van
de financiële wereld van de FVW. De ambtenaren en bestuurders die in staat zijn tot
een integrale afweging zijn, zo luidt het oordeel, op de vingers van één hand te
tellen.
Gemeenten zijn dus nog vooral volgend en wachten de informatie van het rijk af. Dit
betekent ook dat gemeenten nog niet vooruitlopen op eventuele beleidswijzigingen van
rijkszijde. Een voorbeeld is de discussie over de afschaffing van de OZB. Desgevraagd
geven bestuurders en ambtenaren aan dat men nog niet in eigen huis heeft nagedacht over
de consequenties van de afschaffing en de compensatie via de algemene uitkering. Een
ander voorbeeld is het BTW-compensatiefonds waarvan de lokale gesprekspartners
aangeven dat zij nu het wetsontwerp ook in de Eerste Kamer is aanvaard voorbereidingen
gaan treffen in de gemeentelijke organisatie en – veelal met externe hulp - gaan nadenken
over de financiële consequenties.
Overigens geven de betrokken gemeenten zonder uitzondering aan dat zij voor hun
informatievoorziening zeer sterk leunen op de kennis van de VNG.
35
        M. A. Allers, Heisa rond de lokale belastingen, B & G juni 2002.
                                                                                            39
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>Conclusies
De FVW 84, de voorganger van de huidige FVW, is vrij snel na zijn
invoering al onder vuur komen te liggen. Niet alleen vanwege de
uitkomsten die gemeenten met een zwakke sociale structuur in de
problemen bracht, maar ook vanwege de methodologie die reeds bij de
behandeling van het wetsontwerp in de Eerste Kamer ter discussie is
gesteld.
De huidige FVW kan rekenen op een breder draagvlak. Begunstigd door de
economische situatie hebben gemeenten de effecten van de herverdeling
van het gemeentefonds soepel kunnen opvangen. De echte test wacht de
FVW     de   komende        jaren    wanneer     de   reële    accressen van het
gemeentefonds naar verwachting een beduidend lagere waarde zullen
vertonen. Dan zal ook blijken of zich groepen gemeenten manifesteren die
vanwege hun structuur een kostenpatroon kennen dat nog onvoldoende
wordt gehonoreerd in het verdeelstelsel. Tot op heden hebben die groepen
zich nog niet gevormd en hebben op zeer beperkte schaal individuele
gemeenten aandacht gevraagd voor hun financiële problematiek. Voor een
politieke en financiële erkenning is het echter wenselijk dat gemeenten
bondgenoten vinden die een vergelijkbare financiële problematiek kennen
die is terug te voeren op gemeenschappelijke structuurkenmerken.
Ook wat betreft de methodologie kan de huidige FVW op een breder
draagvlak rekenen dan zijn voorganger. In de Kamer wordt erkend dat het
derde aspiratieniveau uitgangspunt bij de verdeling dient te zijn. De
Kamer heeft hieraan de conclusie verbonden dat de belastingcapaciteit
dient te worden geïncorporeerd in het verdeelstelsel.
De discussie en de misverstanden ontstaan vervolgens in de politiek, het
bestuur en de wetenschap over de vormgeving van de verevening via de OZB-
ijking. Dat is niet verwonderlijk. De ijking van de OZB is een nieuw element
in de verdeling van de algemene uitkering en de herverdeling wordt voor meer
dan de helft door de OZB-ijking bepaald, zoals door de VNG in een reactie op
de voorstellen wordt geconstateerd36.
Bij de kritiek op de vormgeving van de verevening van de belastingcapaciteit
staat de vrees voor aantasting van de gemeentelijke autonomie centraal. De
bevoegdheid van de gemeenteraad om de OZB tarieven vast te stellen zou
door de nieuwe systematiek van het gemeentefonds worden ‘overruled’, de
OZB zou een rijksbelasting worden die de gemeenten in het systeem van de
nieuwe FVW feitelijk verplicht zijn te heffen, zo betogen de tegenstanders.
36
        VNG brief d.d. 25 januari 1996 (FEZ/600130) aan de Tweede Kamer.
                                                                              41
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>Hoewel door de beheerders van het gemeentefonds, de VNG, de Rgf en
                                37
ook in de vakliteratuur            er op is gewezen dat met de OZB-ijking de
functies van de OZB niet worden aangetast en wordt benadrukt dat het de
gemeente vrij staat een hoger dan wel lager tarief vast te stellen dan het
landelijk gemiddelde zonder dat dit gevolgen heeft voor de algemene
uitkering blijft de OZB een bron van misverstanden.
Vijf jaar na de invoering van de FVW staat de OZB nog altijd nummer 1 met
stip in de lijst met misverstanden. Zowel in het veldonderzoek als in de
literatuurstudie blijkt dat de werking van de OZB-ijking niet volledig is
beklijfd. Nog altijd bestaat het beeld dat de nieuwe FVW een stap is geweest
in de richting van een vermindering van de autonomie van gemeenten. Dat
beeld van een verminderde autonomie wordt bij gemeenten versterkt door de
waarneming dat het rijk een toenemende belangstelling heeft voor de lokale
lasten tot uitdrukking komend in de Monitor Lokale Lasten en culminerend in
het pleidooi om de OZB in zijn geheel op te heffen. Ook de door gemeenten
met argusogen bekeken afspraken over de aanwending van de accressen
passen in dit beeld.
De veranderingen die op til staan op het terrein van de OZB bieden een goede
gelegenheid voor de beheerders, de VNG en de Rfv om in de
informatievoorziening naar gemeenten over de effecten van de (partiële) OZB-
afschaffing ook aandacht te geven aan de principiële uitgangspunten van de
FVW en de positie van de OZB daarin.
Met name bestuurders zien de FVW als een zeer gecompliceerde black-
box. De uitkomsten van de FVW worden als een gegeven beschouwd. Pas
als de omstandigheden daartoe aanleiding geven worden bestuurders
gevoelig voor informatie over de werking van het verdeelstelsel. Illustratief
in dit verband is de constatering dat in de bijeenkomsten die door de VNG
en    de   BNG      zijn    georganiseerd      voor    nieuwe       portefeuillehouders     in
gemeenten geen enkele vraag is gesteld over de werking van het
gemeentefonds. De aandacht van de nieuwe bestuurders richtte zich
vooral op de effecten van de dualisering en de programmabegroting. De
plannen van het kabinet rondom de OZB zullen ongetwijfeld de behoefte
van bestuurders aan informatie over                    de effecten van de             partiële
afschaffing vergroten.
Een     misverstand        dat   aan    belang     wint     is    het   karakter    van   het
gemeentefonds. Het gaat dan met name om de bestedingsvrijheid van de
algemene uitkering. In de Tweede Kamer gaan stemmen op om in het
kader van VBTB (Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording) en de
daarbij behorende koppeling tussen beleid, prestaties en geld meer zicht
te krijgen op de verdeling van de middelen voor het gemeentefonds. Een
ver doorgevoerde detailbemoeienis van de Kamer met de verdeling dreigt
37
         Zie bijv. M. L. J. Wijnands, Belastingcapaciteit als aftrekpost op de algemene
uitkering, Openbare Uitgaven, 1996, nr. 6.
                                                                                           42
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>het karakter van het gemeentefonds aan te tasten. Daarmee wordt de
reeds eerder ingezette tendens van een vervaging tussen specifieke en
algemene uitkering verder versterkt. Deze bemoeienis uit zich zowel op
het niveau van de individuele gemeente als op het niveau van de
bestedingsrichting. Onmiddellijk past hierbij de kanttekening dat deze
bemoeienis van de Kamer soms uitgelokt wordt door de gemeenten of
vakwethouders. Het risico moet niet worden uitgesloten dat in een periode
van een minder uitbundige groei de neiging zal toenemen om de accressen
van het gemeentefonds te beleggen met intensiveringen waarvoor op
rijksniveau geen budgettaire ruimte bestaat.
De Rfv zou dit element mede in relatie tot de dualisering nog eens
nadrukkelijk onder de aandacht kunnen brengen bij de vernieuwde Tweede
Kamer alsmede bij de nieuwe gemeenteraden. Een goede gelegenheid zou zijn
aan de vooravond van de begrotingsbehandeling van BZK (oktober 2002) en
van de gemeentebegrotingen. Dan bestaat ook meer duidelijkheid over de
concrete uitwerking van het regeerakkoord op het terrein van de financiën van
de decentrale overheden.
                                                                            43
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>Geraadpleegde literatuur
Allers, M. A., Heisa rond de lokale belastingen, B&G juni 2002.
Allers, M. A., Lokale belastingheffing in breder perspectief, VNG
   belastingconferentie april 2002.
Allers, M.A., J. de Haan en C.G.M. Sterks, Verschillen in gemeentelijke
   belastingdruk: schandaal of lokale democratie? B&G, januari 1999, blz.
   30-33.
Bolhuis, C.A.P., Waardestijging onroerende zaken maakt verlaging rekentarief
   ozb-capaciteit noodzakelijk, B&G, 25 1998 5/6, blz. 31-33.
Bordewijk, P., en H. Moor, Begrotingscan Winterswijk en Rheden verstevigt
   positie afdeling Financiën, B & G, november 2001.
Bordewijk, P., Rijk inconsequent bij intergemeentelijke vergelijkingen, B&G,
   juli-augustus 1997, blz. 4-10.
COELO, Atlas van de lokale lasten 2002, Groningen 2002.
Dussen, J.W. van der, Het derde aspiratieniveau is nog springlevend,
   Openbare Uitgaven 2000, blz. 146-149.
ESBL, Rapport gemeentelijke belastingen in de 21e eeuw: Heffing op goede
   grond(slag), juni 2001.
Evaluatierapport normeringsystematiek gemeentefonds en provinciefonds,
   Ministerie van Financiën, 2001.
Evaluatierapport normeringsystematiek gemeentefonds en provinciefonds,
   Ministerie van Financiën, 2001.
Gerritsen, E., Actieve houding gewenst van publieke instellingen bij
   vermogensvorming, B&G 2000/11, blz. 20-24.
Klaassens, J., Potten of verteren: lokaal beleid niet doorkruisen met normering
   vermogens, B&G, 2001, blz. 26-27.
Leeuwen, L. van, Hobbels op het Level Playing Field, B&G, februari 2001,
   blz. 5-8.
Liber, ‘Voor werk’: Gevolgen Herverdeling Gemeentefonds, oktober 1994.
Meicirculaire gemeentefonds 2002.
Meurs, R. van, Europees geld verstoort financiële verhouding, B&G, juli/
   augustus 1999 7/8, blz. 20-24.
Nijhof, G.W., Financiële regeling gewenst voor grenscorrecties gemeenten,
   B&G, februari 2001, blz. 28-32.
Oskam, G., Accres gemeentefonds ontleed, B&G 2001, blz. 35-36.
Periodiek Onderhoudsrapport 2002, blz. 46.
                                                                             44
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>‘Scheefgroei eindelijk rechtgezet’. Nota waarin namens 150 gemeenten steun
   wordt betuigd aan het advies van de Rgf.
Sterks, C.G.M. en Verhagen, A.J.W.M., Leidt het derde aspiratieniveau tot
   maximale welvaart? Openbare uitgaven 1999/6, blz. 282-287.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1999- 2000, 26.800 B en C, nr. 6.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2000- 2001, 27.400 B, nr. 17, blz. 3.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2001- 2002, 28 000 B/C, nr. 18.
Verhagen, A.J.W.M., Criteria aan de verdeelmaatstaven van specifieke
   uitkeringen, COELO, oktober 1997.
Verhagen, A.J.W.M., Gemeentelijke vermogens als verdeelmaatstaf? B&G
   2001, blz. 18-21.
Verhagen, A.J.W.M., Stationaire gemeenten krijgen te weinig uit
   Gemeentefonds, B&G, september 1998 9, blz. 8-10.
VNG brief d.d. 25 januari 1996 (FEZ/600130).
VNG- reactie wetsontwerp Financiële Verhoudingswet (FEZ/ 600689) d.d. 26
   januari 1996, blz. 7.
VNG, Om het vertrouwen van de burger, Ambities van de gemeenten 2002-
   2006, Den Haag, 2002, blz. 15.
Waardering voor het gemeentelijk belastinggebied, VNG standpunt over
   herzieningsvoorstellen, Den Haag, april 2002.
Wassenaar, M.C., Aantal artikel 12-gemeenten daalt gestaag, B&G, februari
   1999, blz. 28-32.
Wijnands, M.L.J., Belastingcapaciteit als aftrekpost op de algemene uitkering,
   Openbare uitgaven, nr. 6, 1996, blz. 259-266.
                                                                            45
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>Bijlage
Begeleidingscommissie
Mevrouw A. van den Berg     voorzitter Raad voor de Financiële Verhoudingen
Drs. G.Y. Batelaan          adviseur Raad voor de Financiële Verhoudingen
Drs. M.P.H. van Haeften     secretaris ROB/ Rfv
Mr. G.H. van Nijendaal      medewerker Rfv (plaatsvervangend secretaris)
Gesprekspartners
Mr. B.J.M. Peters           Ministerie van Financiën
Drs. M.C. Wassenaar         Ministerie van Financiën
C. Schouten                 Ministerie van BZK
Drs. H.S.K. Boerboom        Ministerie van BZK
Drs. C. Kaatee              Raadslid Haarlem
Mr. J.G.E. Gieskes          Raadslid Wassenaar
Drs. G. Oskam               VNG
A.A.M. Marneffe RA          Directeur Middelen Helmond
H. Nij Bijvank              Directeur Financiën Almelo
Mr. T. Elzenga              Burgemeester Naaldwijk
A.J.A. Wijten               Directeur Middelen Naaldwijk
Mr. E.P. Beimers            Wethouder Leidschendam-Voorburg
Drs. F.H. Buddenberg        Burgemeester Pijnacker-Nootdorp
Dr. A.J.W.M. Verhagen       Gemeente Den Haag
Drs. J. Vlug                Ministerie van OCW
Provinciale toezichthouders
                                                                            46
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>