<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>                                                 De minister van Binnenlandse Zaken en
                                                 Koninkrijksrelaties
                                                 De heer J.W. Remkes
                                                 Postbus 20011
                                                 2500 EA Den Haag
Bijlagen                   Uw kenmerk            Ons kenmerk             Datum
--                         --                    Rfv2002098122           27 november 2002
Inlichtingen bij           Dossier/volgnummer    Doorkiesnummer
drs. G.IJ. Batelaan        55817-036             070 – 426 7246
mr. G.A. van                                     070 – 426 7232
Nijendaal
Onderwerp
Afschaffing OZB op woningen
Geachte heer Remkes,
1.
Inleiding
In het strategisch akkoord van het kabinet-Balkenende is het voornemen opgenomen de
onroerend-zaakbelastingen op woningen (OZB-woningen) af te schaffen. Het akkoord zegt
hierover onder meer het volgende:
- Blz. 12: “Teneinde algemene inkomenseffecten van de invoering van het zorgstelsel in
      het jaar van invoering te compenseren zal in hetzelfde jaar een afgewogen pakket
      fiscale maatregelen worden genomen (waaronder afschaffing van de OZB voor
      woningen,&ldots;&ldots;).”
- Blz. 22: “&ldots; wordt de gemeentelijke OZB voor woningen afgeschaft, onder
      volledige compensatie van de gemeenten via het Gemeentefonds.”
Het is de Raad bekend dat u voornemens bent rond de jaarwisseling 2002/2003 een brief
aan de Tweede Kamer te sturen over de uitvoering op hoofdlijnen van de afschaffing van
de OZB-woningen. De Raad is van mening dat het hier gaat om een voorgenomen
maatregel die van essentiële betekenis is voor de bestuurlijke en financiële verhoudingen
tussen het rijk en de lokale overheden. Gezien de taakopdracht aan de Raad, onder andere
het adviseren over majeure wijzigingen in het decentrale belastinggebied, meent hij dat een
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>spontaan advies op hoofdlijnen in dit stadium op zijn plaats is. De Raad baseert zich
daarbij uitsluitend op de overwegingen om de OZB-woningen af te schaffen, genoemd in
het strategisch akkoord. Andere mogelijke overwegingen alsmede de meer technische
aspecten (bijvoorbeeld de compensatiemethodiek) blijven op dit moment buiten
beschouwing.
Samenvatting
In dit advies komt de Raad tot de volgende conclusies:
- Een effectief eigen belastinggebied van voldoende omvang is van essentieel belang
    voor een gezonde financiële verhouding tussen het Rijk en autonome gemeenten.
- Van een in die zin effectief eigen belastinggebied is geen sprake meer als het
    voornemen tot afschaffing van de OZB-woningen wordt doorgevoerd zonder dat een
    alternatief eigen belastinggebied wordt geboden.
- Er kunnen vraagtekens worden geplaatst bij de beoogde effectiviteit van de
    voorgenomen maatregel.
- De voorgenomen maatregel gaat gepaard met een aantal nadelige niet beoogde
    effecten met name op het terrein van herverdeling tussen gemeenten en inkomens van
    huishoudens.
- De Raad adviseert u van de voorgenomen maatregel af te zien zolang dit niet gepaard
    gaat met een voorstel tot invoering van een alternatief belastinggebied voor de
    gemeenten dat min of meer dezelfde omvang heeft als de huidige OZB.
Het advies is als volgt opgebouwd. In paragraaf 2 gaat de Raad in op de plaats en het
belang van het lokale belastinggebied. In paragraaf 3 wordt aandacht besteed aan de
beoogde en niet beoogde effecten van de voorgenomen maatregel. In paragraaf 4 trekt de
Raad conclusies.
2.
Plaats en belang van het lokale belastinggebied
De gemeentelijke inkomstenbronnen kunnen in drie categorieën worden ingedeeld: eigen
inkomsten (belastingen, retributies), de algemene uitkering en de specifieke uitkeringen.
De bekostigingsvolgorde is dat de eigen inkomsten de eerste voorkeur hebben. Waar dat
niet mogelijk of wenselijk is, is de algemene uitkering de eerst volgende optie. De
specifieke uitkeringen vormen de minst wenselijke vorm van bekostiging. In de memorie
van toelichting op de Financiële-verhoudingswet wordt de algemene uitkering gezien als
een aanvulling of correctie op het eigen belastinggebied. Onder het eigen belastinggebied
verstaat de Raad in het vervolg van dit advies een verplicht te betalen heffing waar geen
directe individuele tegenprestatie tegenover staat.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>De plaats van het eigen belastinggebied in de bekostigingsvoorkeur heeft geen directe
relatie met de omvang van de eigen inkomsten binnen het totaal van de gemeentelijke
inkomsten. Dit wordt veroorzaakt door het feit dat in de Nederlandse verhoudingen het
uitgangspunt bij de financiële verhouding is dat “elke gemeente, gezien haar structurele
omstandigheden, (globaal) in staat moet zijn, bij gelijke belastingdruk, een gelijkwaardig
niveau van voorzieningen te realiseren” (paragraaf 3.3 van de memorie van toelichting bij
de Financiële-verhoudingswet). Grote verschillen in belastingdruk mede als gevolg van
verschillen in belastingpotentieel worden als onwenselijk beschouwd. De
verdeelsystematiek van de algemene uitkering is zodanig ingericht dat de verschillen in
belastingpotentieel in belangrijke mate worden verevend.
Aan de eigen belastingen worden binnen het geheel van de financiële verhoudingen de
volgende functies toegedacht (zie paragraaf 2.3.1 van de memorie van toelichting bij de
Financiële-verhoudingswet 1984 en blz. 22 van het Jaarrapport 2000 van de Raad voor de
financiële verhoudingen):
-    Het op lokaal niveau kunnen afwegen van het nut van een voorziening en het vragen
    van een offer daarvoor aan de burger (democratische functie).
     De vrijheid die de gemeente daarbij heeft is een belangrijk onderdeel van de
     gemeentelijke autonomie. Deze functie houdt tevens in dat het eigen
     verantwoordelijkheidsbesef wordt versterkt als een deel van de voorzieningen uit een
     eigen belastinggebied wordt bekostigd (burgers worden er immers direct mee
     geconfronteerd). Zonder eigen belastinggebied zouden de gemeenten slechts kunnen
     beslissen (en dus ook rekenschap afleggen) over de samenstelling van het
     voorzieningenpakket (dat bovendien grotendeels in wet- en regelgeving vastligt) en
     niet over de omvang ervan.
-    Het opvangen van eventuele onevenwichtigheden in het verdeelstelsel van de
    algemene uitkering, dat immers globaal is.
     Als gemeenten door het ontbreken van een effectief eigen belastinggebied deze
     onevenwichtigheden niet zelf kunnen opvangen zal er een druk ontstaan het
     verdeelstelsel steeds verder te verfijnen om die onevenwichtigheden zoveel mogelijk
     te beperken. Met die verdere verfijning wordt het normerende effect van het
     verdeelstelsel op de uitgaven versterkt. Ook bij de omvang en de verdeling van
     specifieke uitkeringen is het van belang dat gemeenten beschikken over een adequaat
     eigen belastinggebied om onevenwichtigheden in de verdeling of het niet
     kostendekkend zijn van specifieke uitkeringen te kunnen opvangen. Zonder
     substantieel eigen belastinggebied zouden de gemeenten steeds meer afhankelijk
     worden van het Rijk.
-    Het opvangen van tegenvallers in de eigen huishouding.
     Bij het ontbreken van de mogelijkheid uit het eigen belastinggebied financiële
     problemen zelf op te lossen is de enige overblijvende oplossing een beroep doen op de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>     rijksoverheid. Dat deed zich in het verleden, toen gemeenten nog niet beschikten over
     een effectief eigen belastinggebied, dan ook veelvuldig voor. In dit kader is aan een
     aanvraag om een aanvullende uitkering ex artikel 12 van de Financiële-
     verhoudingswet dan ook de voorwaarde verbonden dat de eigen gemeentelijke
     inkomsten eerst tot een bepaald minimumniveau zijn opgevoerd. Dit werpt een
     drempel op tot toetreding. Naast kostendekkende tarieven voor riolering en
     afvalverwijdering bestaat dat minimumniveau uit een OZB-tarief van tenminste 20%
     boven het landelijk gemiddelde.
De facto worden de bovengenoemde functies vervuld door de OZB. De overige
belastingen hebben een regulerend karakter (parkeerbelasting), zijn specifiek voor
bepaalde gemeenten (toeristenbelasting, forensenbelasting; beide bovendien belasting van
niet-inwoners) of hebben een vrij beperkte en soms wisselende opbrengst
(hondenbelasting, precariobelasting, baatbelasting).
De opbrengst van de OZB bedraagt circa € 2,7 miljard. Dat is circa 8% van de totale
inkomsten van de gemeenten (€ 32,8 miljard, dat is exclusief de bedrijfsmatige inkomsten
zoals die uit grondbedrijf, e.d.). In procenten van de vrij besteedbare algemene middelen,
algemene uitkering en belastingen, gaat het evenwel om bijna 14%.
De Raad is van mening dat in de huidige situatie de bovengenoemde functies van het eigen
belastinggebied naar behoren worden vervuld.
De Raad acht een eigen belastinggebied dat de bovengenoemde functies kan vervullen van
essentieel belang voor een gezonde en effectieve financiële verhouding tussen de
rijksoverheid en autonome gemeenten. De vraag is dus of na afschaffing van de OZB-
woningen het resterende eigen belastinggebied die functies effectief kan vervullen. De
facto gaat het dan naar de mening van de Raad dan om de OZB op niet-woningen. De
omvang van dat belastinggebied bedraagt circa € 0,7 miljard, zijnde nog slechts 2,1% van
de totale gemeentelijke inkomsten (exclusief bedrijfsmatige inkomsten). De waarde van de
niet-woningen, die de belastingcapaciteit dus bepaalt, is zeer ongelijk over de gemeenten
gespreid. De opbrengsten tegen het huidige gemiddelde tarief bedragen namelijk van circa
€ 13 per inwoner tot circa € 170 per inwoner. Voorts voldoet deze belasting niet aan een
grondregel van de belastingheffing, te weten “no taxation without representation”. Voor
een niet onbelangrijk deel zal de belasting worden opgebracht door bedrijven/niet
ingezetenen, dus niet-kiezers. De eerste bovengenoemde, de democratische, functie zal
door dit resterende belastinggebied dus zeer gebrekkig kunnen worden vervuld.
De andere twee functies zullen voor een deel van de gemeenten wel, voor een ander deel
van de gemeenten (vanwege een te kleine belastingcapaciteit) wellicht niet worden
vervuld. Niet ondenkbaar is dat (te) hoge tariefstijgingen zullen leiden tot een politieke
druk de tarieven aan een wettelijk maximum te binden, hetgeen ook weer ten koste gaat
van de gemeentelijke autonomie.
Nederland heeft zich gebonden aan het Europese Handvest inzake Lokale Autonomie. In
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>het derde lid van artikel 9 van dat Handvest is bepaald dat lokale overheden tenminste voor
een deel van inkomsten dienen te beschikken over een eigen belastinggebied. Overigens is
daarbij niet bepaald hoe groot dat deel tenminste zou moeten zijn. Internationaal gezien is
het percentage eigen belastingen van de gemeenten gering te noemen. Het Congress of
Local and Regional Authorities of Europe (CLRAE) is in zijn vergadering van 15-17 juni
1999 zelfs tot de conclusie gekomen dat het aandeel eigen belastingen in Nederland zelfs
zeer beperkt is. Het CLRAE doet de aanbeveling, in de geest van artikel 9 van het
Handvest, dit aandeel in betekenende mate te verhogen.
Zoals hiervoor reeds gesteld is de Raad van mening dat het huidige aandeel van de eigen
belastingen redelijk voldoet om de functies die het moet vervullen ook daadwerkelijk
gestalte te geven. Uit het voorgaande mag echter duidelijk zijn geworden dat dit niet meer
het geval is als het voornemen de OZB-woningen af te schaffen daadwerkelijk wordt
uitgevoerd. De Raad acht de voorgenomen maatregel dan ook in strijd met tenminste de
geest van artikel 9 van het Europese Handvest inzake de Lokale Autonomie.
Het voorgaande leidt de Raad tot de conclusie dat, mocht het Kabinet van mening blijven
dat er voldoende aanleiding is de OZB-woningen af te schaffen, het noodzakelijk is dit
deel van de gemeentelijke inkomsten niet te compenseren door een verhoging van de
algemene uitkering maar door het toekennen van een alternatief effectief eigen
belastinggebied. In dat verband wijst de Raad op de alternatieven die genoemd worden in
het rapport “Belastingen omlaag” (commissie-De Kam, Den Haag, augustus, 1992). Ook
internationale vergelijking kan tot alternatieve suggesties leiden (overigens is
internationaal gezien de belasting op onroerende zaken voor lokale overheden de meest
voorkomende; veel voorkomende alternatieven zijn de inkomstenbelasting, omzetbelasting
en een soort “koppengeld”).
De Raad is uiteraard bereid over de uitvoering daarvan mee te denken en te adviseren.
3.
Beoogde en niet-beoogde effecten
Het is niet aan de Raad om een oordeel te geven over de beoogde effecten van de
voorgenomen afschaffing van de OZB-woningen. Gezien het ingrijpende karakter van de
voorgenomen maatregel voor de financiële verhoudingen acht de Raad de vraag wel van
belang in welke mate de beoogde effecten met de maatregel worden geëffectueerd. De
Raad heeft daar geen eigen onderzoek naar gedaan. De Raad heeft wel ernstige twijfels
over de effectiviteit van de maatregel en baseert die twijfels op verschillende publicaties
die over de maatregel zijn verschenen. Met name verwijst de Raad naar het COELO-
rapport “Voor- en nadelen van afschaffing van de OZB op woningen” (Groningen, oktober
2002). Voor wat betreft het aspect lastenverlichting (door het Kabinet beoogd als
onderdeel van de compensatie voor de inkomenseffecten van het nieuwe zorgstelsel) wordt
daarin betoogd dat in een aanzienlijk aantal gevallen die lastenverlichting niet optreedt dan
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>wel slechts gedeeltelijk optreedt. Het eerste geval geldt voor de 400.000 huishoudens
waarvoor thans de OZB wordt kwijtgescholden. Gedeeltelijke lastenverlichting doet zich
voor in die gevallen waarin de gemeente min of meer gedwongen wordt de tarieven voor
riolering en/of afvalverwijdering kostendekkend te maken (in dat geval kan zelfs een
negatief effect optreden). Ook moeten huurders van woningen maar afwachten of het
vervallen van het eigenarendeel van de OZB leidt tot een lagere huur. De inkomenseffecten
zijn aanzienlijk en heel divers over de verschillende inkomensgroepen gespreid.
Naast het beoogde effect van de voorgenomen maatregel is er ook sprake van niet beoogde
effecten. In de vorige paragraaf is er al op gewezen dat het ontbreken van een effectief
eigen belastinggebied leidt tot afneming van de gemeentelijke autonomie, tot een verdere
verfijning van de verdeelsystematiek van de algemene uitkering en tot een toenemend
beroep op de rijksoverheid (waaronder beroep op artikel 12 van de Financiële-
verhoudingswet) om financiële problemen op te lossen. Bijkomend effect daarvan is een
toename aan bureaucratie, daar waar juist een afname daarvan een kabinetsprioriteit is.
Een ander niet beoogd effect zijn de herverdeeleffecten als gevolg van de € 2 miljard
compensatie voor het verlies aan OZB-inkomsten via het gemeentefonds. Dit komt extra
hard aan in een periode waarin de groei van het gemeentefonds toch al onder druk komt te
staan. In een ander COELO-rapport, te weten “Herverdeeleffecten van de voorgenomen
afschaffing van de OZB op woningen” (Groningen, september 2002) wordt een schets
gegeven van die herverdeeleffecten. Die zijn naar de mening van de Raad fors te noemen,
te meer daar de nadeelgemeenten, nadat zij het nadeel eventueel al beperkt hebben door het
kostendekkend maken van de riool- en reinigingsrechten, nauwelijks nog mogelijkheden
 hebben om door tariefsverhoging bij andere belastingen het (resterende) nadeel op te
vangen. De herverdeeleffecten na het kostendekkend maken van riool en reiniging lopen
sterk uiteen van ruim € 60 per inwoner negatief tot wel meer dan € 100 per inwoner
positief. Onder de groep gemeenten met een sterk negatief herverdeeleffecten zit een aantal
(ex) artikel 12-gemeenten. Gemeenten met een dergelijk negatief herverdeeleffect worden
als het ware gedwongen te bezuinigen. Daar staat tegenover dat voordeelgemeenten hun
voordeel kunnen aanwenden om het voorzieningenniveau te verhogen en/of hun tarieven te
verlagen.
In aansluiting op wat de Raad hiervoor reeds heeft aangegeven worden in het
eerstgenoemde COELO-rapport als nadelige niet beoogde effecten genoemd de uitholling
van de lokale democratie, het ontstaan van grotere verschillen in voorzieningenniveaus
tussen gemeenten en een toename van de overheidsuitgaven en lastendruk. De Raad
volstaat verder te verwijzen naar dat rapport.
4.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>Conclusies
Op grond van het voorgaande komt de Raad tot de volgende conclusies:
- Een effectief eigen belastinggebied van voldoende omvang is van essentieel belang
   voor een gezonde financiële verhouding tussen het Rijk en autonome gemeenten.
- Van een in die zin effectief eigen belastinggebied is geen sprake meer als het
   voornemen tot afschaffing van de OZB-woningen wordt doorgevoerd zonder dat een
   alternatief eigen belastinggebied wordt geboden.
- Er kunnen vraagtekens worden geplaatst bij de beoogde effectiviteit van de
   voorgenomen maatregel.
- De voorgenomen maatregel gaat gepaard met een aantal nadelige niet beoogde
   effecten met name op het terrein van herverdeling tussen gemeenten en inkomens.
De Raad adviseert u van de voorgenomen maatregel af te zien zolang dit niet gepaard gaat
met een voorstel tot invoering van een alternatief belastinggebied voor de gemeenten dat
min of meer dezelfde omvang heeft als de huidige OZB.
Namens de Raad voor de financiële verhoudingen,
De voorzitter,                                        De secretaris,
Mevrouw A. van den Berg                               De heer M.P.H. van Haeften
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>