<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>                                                         De Staatssecretaris van Volksgezondheid,
                                                         Welzijn en Sport
                                                         Mevrouw drs. C.I J.M. Ross-van Dorp
                                                         Postbus 20350
                                                         2500 EJ Den Haag
Bijlagen                        Uw kenmerk               Ons kenmerk               Datum
1                               POG/OGZ 2.338.369 Rfv2003061085                    28 maart 2003
Inlichtingen bij                Dossier/volgnummer       Doorkiesnummer
drs. P.W. Tetteroo              55807B-030               070-4267217
Onderwerp
Advies monitoring en evaluatie bekostiging
jeugdgezondheidszorg 0-19 jaar
Geachte mevrouw Ross-Van Dorp,
Bij brief van 6 december 2002 heeft u de Raad voor de financiële verhoudingen
gevraagd te adviseren over monitoring en evaluatie van de integrale
jeugdgezondheidszorg (JGZ) voor 0-19-jarigen. De adviesaanvraag is gericht aan de
Raad voor de financiële verhoudingen en de Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ)
gezamenlijk. De adviesaanvraag is een vervolg op het advies dat de Raad op
1 maart 2002 heeft uitgebracht.1
In uw brief wordt een uiterlijke adviestermijn genoemd van 15 maart 2003. Bij brief van
24 februari 2003 heeft de Raad u meegedeeld dat hij bij zijn voorbereiding van het
advies een wat ruimere termijn in acht heeft moeten nemen.
Bij dit advies is een meer uitgebreide toelichting op een aantal aspecten van de
bekostiging van de JGZ 0-19 jaar als bijlage opgenomen.
Samenvatting
In dit advies geeft de Raad voor de financiële verhoudingen gevolg aan uw
adviesaanvaag aan de Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ) en de Raad over
monitoring en evaluatie van de jeugdgezondheidszorg (JGZ) voor 0-19 jarigen.
Gegeven de uiteenlopende wettelijke taakopdracht van de Raad en de IGZ heeft de
Raad de voorkeur gegeven aan een afzonderlijk advies. In overleg met de IGZ zijn de
aandachtsgebieden nader afgebakend op grond van de aanwezige deskundigheid en de
wettelijke taakopdracht van beide colleges.
1
  Raad voor de financiële verhoudingen, Advies bekostiging jeugdgezondheidszorg 0-19 jaar,
Den Haag, 1 maart 2002 (55807B-022).
Fluwelen Burgwal 56      Telefoon 070-4267283
Postbus 20011            Telefax 070-4267625
2500 EA ‘s-Gravenhage    E-mail   postbus-rfv@minbzk.nl
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>                                              2
De beantwoording van de vragen in het advies van de IGZ vormt naar de mening van de
Raad de basis voor het bestuurlijke oordeel over de integrale JGZ 0-19 jaar. Op grond
van dit IGZ-advies dient vervolgens de bestuurlijke beoordeling plaats te vinden over de
meeste geëigende bekostigingswijze en de verdeling van middelen.
In het onderhavige advies staat de vraag centraal welke vragen volgens de Raad
relevant zijn voor de monitoring en evaluatie van de bekostigingssystematiek van het
basistakenpakket JGZ voor 0-19-jarigen. Bij dit advies is een meer uitgebreide
toelichting op een aantal aspecten van de bekostiging van de JGZ 0-19 jaar als bijlage
opgenomen.
De Raad onderscheidt enkele hoofdvragen die volgens hem gesteld moeten worden voor
een bestuurlijk oordeel over het nieuwe stelsel JGZ 0-19 jaar. Deze vragen gaan vooraf
aan de bestuurlijke keuzes inzake de bekostigingssystematiek.
Bij de evaluatie van de tijdelijke regeling specifieke uitkering jeugdgezondheidszorg
(Rsu) is sprake van een ja, tenzij-benadering, dat wil zeggen dat er een positief
voornemen bestaat om de middelen van de Rsu over te hevelen naar het gemeentefonds,
tenzij de evaluatie aanleiding geeft om een andere beslissing te nemen.
Volgens de Raad zijn er na afloop van de Rsu in principe drie wijzen van bekostiging
mogelijk van het uniform deel van het basistakenpakket dat onder verantwoordelijkheid
van gemeenten wordt uitgevoerd:
a. handhaven van de huidige gemengde bekostiging via de algemene uitkering van het
     gemeentefonds en via een specifieke uitkering;
b. volledige bekostiging via een specifieke uitkering, waarbij zonodig een uitlichting
     plaatsvindt van middelen uit het gemeentefonds als aanvulling op de specifieke
     uitkering;
c. volledige bekostiging via de algemene uitkering uit het gemeentefonds, waarbij
     overheveling plaatsvindt van de middelen van de Rsu naar het gemeentefonds.
Ten aanzien van de bekostiging van het uniform deel van het basistakenpakket zou
volgens de Raad gericht onderzoek moeten worden gedaan naar het gemeentelijke
uitgavenpatroon voor activiteiten voor 0-4-jarigen en 4-19-jarigen. Een dergelijk
onderzoek is in de optiek van de Raad van belang voor een bestuurlijk oordeel over de
bekostiging na afloop van de Rsu op 1 januari 2008.
De Raad is van mening dat de bekostiging van het maatwerkdeel van het
basistakenpakket meegenomen zou moeten worden in het lopende onderzoek in het
kader van de herijking van het cluster Bijstand en Zorg van het gemeentefonds. Via een
quick scan kan globaal en eenmalig bekeken worden hoe het gemeentelijke
uitgavenpatroon zich verhoudt tot de globale verdelingssystematiek binnen het cluster
Bijstand en Zorg.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>                                                    3
1.
Inleiding
De Raad voor de financiële verhoudingen heeft op 1 maart 2002 een advies uitgebracht
over de vormgeving van de bekostiging van de integrale JGZ 0-19 jaar en de mogelijke
herverdeeleffecten in verband met de invoering van het basistakenpakket JGZ 0-19 jaar.
De wijziging in de JGZ is het gevolg van de wijziging van de Wet collectieve preventie
volksgezondheid (Wcpv) en daarop steunende regelgeving met ingang van 1 januari
2003. In het advies van de Raad is onder meer ingegaan op het belang van monitoring
en evaluatie van de bekostigingssystematiek van de integrale JGZ 0-19 jaar.2
Het vorige kabinet heeft de conclusies en aanbevelingen, inclusief de voorgestelde
verdeelmaatstaven en verdeelformules, nagenoeg integraal overgenomen.3
In de adviesaanvraag worden vijf specifieke vragen aan de Raad (en de IGZ)
voorgelegd:
1. welke criteria dienen er voor de (monitoring en) evaluatie gehanteerd te worden?;
2. wie moeten de daarvoor benodigde gegevens leveren?;
3. hoe kunnen de benodigde gegevens verzameld worden?;
4. hoe vaak, en in welke jaren moet, voorafgaand aan de evaluatie in 2006, er
gemonitord worden?;
5. welke criteria kunnen gehanteerd worden voor de besluitvorming om de middelen uit
de Rsu [tijdelijke regeling specifieke uitkering jeugdgezondheidszorg] al dan niet over
te hevelen naar het gemeentefonds?
Ter voorbereiding van het advies zijn betrokken partijen zowel in oriënterende
gesprekken als in gezamenlijk overleg in staat gesteld hun zienswijze kenbaar te maken.
Gegeven de uiteenlopende wettelijke taakopdracht van de Raad en de IGZ heeft de
Raad de voorkeur gegeven aan een afzonderlijk advies. In overleg met de IGZ zijn de
aandachtsgebieden op grond van de aanwezige deskundigheid en de wettelijke
taakopdracht van beide colleges nader afgebakend. Aanbieding van beide afzonderlijke
adviezen op eenzelfde moment is om praktische redenen niet mogelijk gebleken.
In dit advies staat de monitoring en evaluatie van de bekostiging van de JGZ 0-19 jaar
voorop, terwijl de IGZ in haar advies in het bijzonder ingaat op de monitoring en
evaluatie van medisch-sociale en bestuurlijk-organisatorische aspecten van de integrale
JGZ 0-19 jaar. In het onderhavige advies staat de vraag centraal welke vragen relevant
zijn voor de monitoring en evaluatie van de bekostiging van het basistakenpakket JGZ
0-19 jaar. De beantwoording van de vragen die door de IGZ in haar advies worden
gesteld, vormt de basis voor het bestuurlijke oordeel over de integrale JGZ 0-19 jaar. In
2
  Zie Raad voor de financiële verhoudingen, Advies bekostiging jeugdgezondheidszorg 0-19 jaar,
Den Haag, 1 maart 2002, p. 23.
3
  Brief van de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 12 juli 2002. Tweede Kamer,
2001-2002, 27 004, nr. 9.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>                                              4
aansluiting op dit oordeel dient vervolgens de bestuurlijke beoordeling plaats te vinden
over de meeste geëigende bekostigingswijze en de verdeling van middelen.
De opbouw van dit advies is als volgt. In de volgende paragraaf wordt nader ingegaan
op de begrippen monitoring en evaluatie. In hoofdstuk 3 worden de belangrijkste
hoofdvragen ten behoeve van de monitoring en evaluatie op een rij gezet en besproken.
Het advies wordt gecompleteerd met conclusies en aanbevelingen in hoofdstuk 4.
2.
Monitoring en evaluatie
Monitoring wordt hier opgevat als het meten van bepaalde zaken op bepaalde
momenten tijdens een (beleids)proces. Doel is inzicht te krijgen in de procesmatige kant
van het beleid en de actieve betrokkenheid van partijen (‘vinger aan de pols houden’)
om zonodig bepaalde ongewenste ontwikkelingen te kunnen bijsturen. Evaluatie van
beleid kan worden omschreven als het beoordelen of vooraf geformuleerde
veronderstellingen, uitgangspunten, doelstellingen en gekozen instrumenten van het
beleid juist zijn gebleken respectievelijk zijn bereikt.
Bij monitoring ligt het accent op de procesmatige kant van het beleid en de actieve
betrokkenheid van partijen. In meer praktische zin gaat monitoring om het meten,
verzamelen en interpreteren van gegevens. Voorzover de gegevens aanleiding geven tot
bijsturing, is bij monitoring ook sprake van een tussentijds oordeel over het
beleidsproces. Bij evaluatie gaat het om een eindoordeel op basis van bepaalde, vooraf
geformuleerde uitgangspunten, doelstellingen, criteria en indicatoren.
Hierna worden de belangrijkste vragen op een rij gezet en besproken, die naar het
oordeel van de Raad relevant zijn voor de monitoring en evaluatie van de JGZ 0-19 jaar.
Voor een meer uitgebreide toelichting wordt verwezen naar de bijlage bij dit advies.
3.
Hoofdvragen bij de monitoring en evaluatie JGZ 0-19 jaar
Zoals hiervoor is aangegeven, ligt het accent bij monitoring op de procesmatige kant
van de implementatie en uitvoering van het beleid en de actieve betrokkenheid van
partijen. Samengevat gaat het om het verkrijgen van een globaal inzicht in het verloop
en de stand van zaken van de bestuurlijk-organisatorische, beleidsmatige, personele,
facilitaire en financiële randvoorwaarden voor de uitvoering van het beleid.
Zoals gezegd, wordt evaluatie hier opgevat als een eindoordeel of vooraf geformuleerde
veronderstellingen, uitgangspunten, doelstellingen en instrumenten van beleid juist zijn
gebleken respectievelijk zijn bereikt. Bestuurlijke keuzes op basis van eerder
geformuleerde uitgangspunten gaan daarbij vooraf aan de bekostigingssystematiek.
Deze volgorde tussen beleidsmatige en financiële keuzes is ook aan de orde bij de
evaluatie van de Rsu. Deze regeling heeft een looptijd van vijf jaar, dat wil zeggen tot
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>                                               5
1 januari 2008. De evaluatie van deze regeling is voorzien in 2006 en moet antwoord
geven op de vraag of de middelen, na afloop van de regeling op 1 januari 2008, kunnen
worden overgeheveld naar het gemeentefonds. Hierbij is sprake van een ja, tenzij-
benadering, dat wil zeggen dat er een positief voornemen bestaat om de middelen van
de Rsu over te hevelen naar het gemeentefonds, tenzij de evaluatie aanleiding geeft om
een andere beslissing te nemen.
De informatie die in het kader van de monitoring wordt verkregen speelt, als het goed
is, een belangrijke rol bij het bestuurlijke oordeel en de consequenties daarvan voor de
wijze van bekostiging. In die zin is er sprake van een wisselwerking tussen monitoring
en evaluatie, waarbij in principe dezelfde vragen aan de orde zijn. Om deze reden is er
voor gekozen geen expliciet onderscheid te maken tussen de vragen, die bij monitoring
en evaluatie volgens de Raad aan de orde zijn.
De volgende hoofdvragen zijn volgens de Raad van belang ten aanzien van de
monitoring en evaluatie van de JGZ 0-19 jaar.
Vragen die nodig zijn voor een bestuurlijk oordeel over het nieuwe stelsel JGZ
0-19 jaar en die voorafgaan aan de keuzes inzake de bekostigingssystematiek:
1. heeft de implementatie van het nieuwe stelsel JGZ 0-19 jaar plaatsgevonden
     conform de uitgangspunten, doelstellingen en criteria in het IGZ-advies (paragraaf
     7.2 e.v.)?;
2. heeft de beleidsmatige integratie van de JGZ 0-19 jaar het niveau bereikt zoals dat
     wordt beschreven in het IGZ-advies (paragraaf 7.4 onder ad 2)?;
3. geven de gemeenten invulling aan hun taken en verantwoordelijkheden (regierol) op
     de wijze en het niveau zoals beschreven door de IGZ in haar advies (paragraaf 7.4
     onder ad 1)?;
4. zijn de beschikbare middelen in globale zin toereikend om de wettelijke taken uit te
     voeren op de wijze en het niveau zoals beschreven in het IGZ-advies?
Naar de mening van de Raad gaat de beantwoording van de onder 1 tot en met 3
gestelde vragen vooraf aan een beslissing over de bekostigingssystematiek. De onder 4
gestelde vraag is belangrijk voor een bestuurlijk oordeel over het nieuwe stelsel JGZ
0-19 jaar. Het gaat daarbij om de omvang van het beschikbare bedrag die strikt
genomen los staat van de bekostigingssystematiek. Bij een bestuurlijk oordeel over de
integrale JGZ 0-19 jaar gaat het bijvoorbeeld over zaken als de kwaliteit van de zorg,
het bereik van doel- of risicogroepen, het voorzieningenniveau enzovoort. De vragen,
zoals die van het advies van de IGZ kunnen worden afgeleid, kunnen volgens de Raad
voldoende basis bieden om te komen tot een oordeel over de bekostigingssystematiek.
Ten aanzien van de specifieke vormgeving van de bekostiging zijn naar de mening van
de Raad echter nog de volgende vragen van belang.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>                                             6
Vragen ten aanzien van de bekostigingssystematiek van de JGZ 0-19 jaar:
5a. sluiten de aannames en veronderstellingen ten aanzien van de bekostiging van het
     uniform deel van het basistakenpakket via een tijdelijke specifieke uitkering
     (de Rsu) voldoende aan bij de praktijk?;
5b. is er sprake van significante verschillen in kosten of uitgaven van gemeenten bij de
     uitvoering van het maatwerkdeel van het basistakenpakket, die aanleiding zouden
     kunnen zijn voor een bijstelling van de verdeling van de middelen in het cluster
     Bijstand en Zorg?;
6. kan de bekostiging van de JGZ 0-19 jaar in beleidsmatige zin via de algemene
     uitkering uit het gemeentefonds?;
7. kan de bekostiging van de JGZ 0-19 jaar in financieel-technische zin via de
     algemene uitkering uit het gemeentefonds?;
8. voldoen de gekozen verdeelmaatstaven of moeten deze worden aangepast?
Ad 1.
Bij de monitoring staat de vraag centraal of de implementatie van het nieuwe stelsel
JGZ 0-19 jaar in procesmatige zin goed is verlopen. In paragraaf 7.6 van het advies van
de IGZ zijn daarvoor bepaalde uitgangspunten, criteria en indicatoren opgenomen. De
Raad kan zich vinden in de opzet en aanpak zoals wordt voorgesteld door de IGZ om de
implementatie van het nieuwe stelsel JGZ 0-19 jaar apart te monitoren in 2004 en 2005.
Bij de evaluatie gaat het om een eindoordeel of de implementatie van het nieuwe stelsel
JGZ 0-19 jaar heeft plaatsgevonden conform de uitgangspunten, doelstellingen en
criteria in het advies van de IGZ.
Ad 2.
Het antwoord op deze vraag is afhankelijk van de informatie die wordt verkregen uit de
monitoring waarbij toetsing plaatsvindt aan de uitgangspunten, doelstellingen, gekozen
instrumenten en criteria zoals beschreven in het advies van de IGZ (in het bijzonder in
paragraaf 7.4 onder ad 2).
Ad 3.
Het antwoord op deze vraag moet, als het gaat om de monitoring, worden verkregen op
grond van het gestelde in het advies van de IGZ (in het bijzonder paragraaf 7.4 onder
ad 1). Maar het antwoord op deze vraag is ook van belang bij het bestuurlijke oordeel
over de bekostigingssystematiek van de JGZ 0-19 jaar (zie verder onder ad 6).
Ad 4.
De monitoring en evaluatie moeten antwoord geven op de vraag of de omvang van de
beschikbare middelen in globale zin voldoende is voor de uitvoering van de wettelijke
taken die met deze middelen worden bekostigd (vgl. artikel 2 Financiële-
verhoudingswet). Het antwoord op deze vraag zal, in samenhang met de informatie die
wordt verkregen op grond van de onder 1 tot en met 3 gestelde vragen, op macroniveau
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>                                              7
minimaal als ‘voldoende’ moeten luiden. Als er op macroniveau sprake is van een
spanning tussen het ambitieniveau ten aanzien van de uitvoering van de JGZ
0-19 jaar en de beschikbare middelen, zijn er drie opties mogelijk:
a. het ambitieniveau ten aanzien van de uit te voeren wettelijke taken moet, bij een
   gelijke omvang van de beschikbare middelen, (noodgedwongen) neerwaarts worden
   bijgesteld;
b. het ambitieniveau en de omvang van de beschikbare middelen blijven ongewijzigd,
   maar via efficiencymaatregelen (bijvoorbeeld deregulering) wordt geprobeerd een
   betere verhouding te krijgen tussen het ambitieniveau en de beschikbare middelen;
c. het ambitieniveau ten aanzien van het wettelijke takenpakket kan slechts in stand
   worden gehouden door een verhoging van de omvang van de beschikbare middelen.
Ad 5a.
Ten aanzien van de Rsu zijn bepaalde aannames en veronderstellingen gedaan inzake de
aard en omvang van de kosten of uitgaven. De monitoring en evaluatie zouden
antwoord moeten geven op de vraag of deze veronderstellingen en aannames na verloop
van tijd nog sporen met de praktijk. Tegen deze achtergrond is het van belang de
veronderstellingen ten aanzien van kostenfactoren periodiek te monitoren en te
evalueren en de gegevens te vergelijken met de informatie over de eerste jaren na de
invoering van het nieuwe stelsel JGZ per 1 januari 2003 (‘nulpuntmeting’).
Bij de monitoring en evaluatie van de kosten of uitgaven en de bekostiging van het
uniform deel van het basistakenpakket via de Rsu, zijn naar de mening van de Raad de
volgende vragen relevant:
a. is er sprake van significante verschillen in kosten of uitgaven tussen (bepaalde
   groepen van) gemeenten?;
b. zijn er duidelijke verschillen in kosten of uitgaven voor activiteiten voor 0-4-jarigen
   en 4-19-jarigen?;
c. hoe kunnen eventuele significante verschillen tussen de kosten of uitgaven en de
   bekostiging worden verklaard?
Ad a.
Uit de monitoring zou bijvoorbeeld kunnen blijken dat er sprake is van significante
verschillen in kosten of uitgaven tussen (bepaalde groepen) van gemeenten. Dit zou
erop kunnen duiden dat de verdeling niet goed aansluit bij de daadwerkelijke kosten of
uitgaven (zie verder onder ad c en ad 8).
Ad b.
Bij de monitoring zou volgens de Raad gericht onderzoek bij gemeenten moeten worden
gedaan naar de vraag of er sprake is van significante verschillen in uitgaven voor
uniforme activiteiten voor 0-4-jarigen en 4-19-jarigen. Deze vraag is vooral van belang
in het kader van de evaluatie van de huidige wijze van bekostiging van het uniform deel
van het basistakenpakket JGZ 0-19 jaar. Hierbij is sprake van één budget, bestaande uit
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>                                              8
de middelen van de Rsu en middelen uit het gemeentefonds. Voor een nadere
toelichting wordt verwezen naar de bijlage bij dit advies.
Ad c.
Voor de verklaring van eventuele significante verschillen tussen de kosten of uitgaven
van gemeenten zijn naar de mening van de Raad de volgende vragen van belang:
1. zijn de verschillen in kosten of uitgaven het gevolg van gemeentelijk beleid ofwel
   eigen beleidsmatige keuzes van gemeenten (bijvoorbeeld verschillen in
   voorzieningenniveau)?;
2. zijn de verschillen in uitgaven of kosten het gevolg van specifieke omstandigheden,
   zoals historische kosten bij thuiszorginstellingen, frictiekosten, ondoelmatigheid,
   overhead, overlap, uniformering van verschillende rechtspositionele regelingen
   enzovoort?;
3. kunnen de verschillen in uitgaven of kosten worden verklaard door bepaalde
   gemeentelijke structuurkenmerken? Deze vraag raakt aan de huidige verdeling op
   grond van bepaalde gemeentefondsmaatstaven en wordt nader besproken en
   toegelicht onder ad 6.
Ad 5b.
Het maatwerkdeel van het basistakenpakket wordt bekostigd via de middelen uit het
gemeentefonds. Deze middelen maken onderdeel uit van het bredere cluster Bijstand en
Zorg. Met ingang van 1 januari 2003 zijn de middelen (€ 16 mln.) van de voormalige
Tijdelijke regeling vroegsignalering (Trv) overgeheveld naar het gemeentefonds. Deze
middelen zijn bedoeld voor de bekostiging van het maatwerkdeel van het
basistakenpakket.
Volgens de Raad zou via een quick scan globaal en eenmalig gekeken kunnen worden
of er sprake is van significante verschillen in uitgaven van gemeenten bij de uitvoering
van het maatwerkdeel van het basistakenpakket. Wanneer sprake zou zijn van een
aanzienlijke afwijking tussen het gemeentelijke uitgavenpatroon en de globale
verdelingssystematiek binnen het cluster Bijstand en Zorg, zou dit op een nader moment
aanleiding kunnen geven voor een aanpassing van de (verdeling van de) middelen in het
cluster. Naar het oordeel van de Raad zou deze vraag meegenomen kunnen worden in
het lopende onderzoek door de Fondsbeheerders in het kader van de herijking van het
cluster Bijstand en Zorg, dat medio 2005 wordt afgerond. Omdat het genoemde
onderzoek uitgaat van gegevens van 2002, is het van belang dat de (inpassing en
verdeling van de) overgehevelde middelen van de Trv in de quick scan worden
meegenomen.
Ad 6.
Het antwoord op de vraag of de bekostiging van het basistakenpakket kan plaatsvinden
via de algemene uitkering van het gemeentefonds is in sterke mate afhankelijk van het
antwoord op de vraag of gemeenten op voldoende wijze invulling geven aan hun taken
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>                                             9
en verantwoordelijkheden (regierol) conform de uitgangspunten en criteria in het advies
van de IGZ (zie vraag 3). Dit is een bestuurlijke afweging en beslissing.
Bij een negatief antwoord op de onder 3 gestelde vraag zou de conclusie in het uiterste
geval kunnen zijn dat er in feite geen taak en verantwoordelijkheid meer voor
gemeenten ten aanzien van de JGZ 0-19 jaar, en is mitsdien ook geen aanleiding voor
bekostiging via een specifieke uitkering of via het gemeentefonds. In dat geval ligt het
in de rede dat er een uitlichting van middelen uit het gemeentefonds plaatsvindt.
Bij een positieve beantwoording van deze vraag zijn er volgens de Raad in principe drie
manieren van bekostiging van het uniform deel van het basistakenpakket.
1. Handhaven van de huidige gemengde bekostiging via de algemene uitkering van het
gemeentefonds en via een specifieke uitkering.
Deze vorm van bekostiging ligt volgens de Raad niet voor de hand zolang er sprake is
van een verantwoordelijkheid en taak van gemeenten bij de uitvoering van de JGZ
0-19 jaar. Hoewel de Raad van een dergelijke vorm van gemengde bekostiging geen
voorstander is, zou deze optie in beeld kunnen komen als een nadrukkelijke
verantwoordelijkheid en betrokkenheid – in beleidsmatige als financiële zin – van de
rijksoverheid (nog) wenselijk wordt geacht.
2. Volledige bekostiging via een specifieke uitkering, waarbij zonodig een uitlichting
plaatsvindt van middelen uit het gemeentefonds als aanvulling op de specifieke
uitkering.
Ook deze vorm van bekostiging ligt naar de mening van de Raad niet in de lijn der
verwachting zolang sprake is van een taak en verantwoordelijkheid van gemeenten ten
aanzien van het uniform deel van het basistakenpakket. Er van uitgaande dat er
objectieve factoren voor de bekostiging kunnen worden vastgesteld, ligt deze optie
volgens de Raad ook om financieel-technische overwegingen niet voor de hand (zie
onder ad 7). Als sprake zou van uitlichting van middelen uit het gemeentefonds, is het
van belang dat het lopende herijkingsonderzoek voldoende gegevens oplevert om zowel
de hoogte als de verdeling hiervan te kunnen bepalen.
3. Volledige bekostiging via het gemeentefonds.
Dit betekent dat op grond van bestuurlijke overwegingen wordt gekozen voor een
overheveling van de middelen van de Rsu naar het gemeentefonds na afloop van deze
regeling op 1 januari 2008. Bij de evaluatie moet dan worden bekeken op basis van
welke verdeelmaatstaven deze middelen in het gemeentefonds moeten worden verdeeld
(zie verder onder ad 8).
Ad 7.
Deze vraag is in eerste instantie van toepassing op de beslissing over de overheveling
van de middelen van de Rsu naar het gemeentefonds en volgt uit de motieven die de
Raad onderscheidt ten aanzien van bekostiging van overheidstaken via een specifieke
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>                                                 10
uitkering.4 Dit motief is echter hier niet aan de orde; de bekostiging van het uniform
deel van het basistakenpakket is in financieel-technische zin wel mogelijk via het
gemeentefonds en vindt – voor een deel – al feitelijk op deze wijze plaats. (Het
voorgaande geldt overigens ook voor het maatwerkdeel van het basistakenpakket dat
geheel wordt bekostigd uit het gemeentefonds).
Ad 8.
In zijn advies van 1 maart 2002 heeft de Raad geadviseerd de middelen van de Rsu over
de gemeenten te verdelen op basis van de volgende maatstaven en bijbehorende
(afgeronde) gewichten: aantal jongeren 0-19 jaar (80%); aantal lage inkomens (4,5%);
aantal minderheden (4,5%); aantal kernen (8%) en aantal hectaren land (3%). Deze
maatstaven zijn door het vorige kabinet overgenomen en worden thans gehanteerd bij de
verdeling van de middelen van de Rsu.
Bij de bepaling van deze verdeelmaatstaven heeft de Raad op basis van de
doelstellingen van de JGZ bepaalde aannames en veronderstellingen gedaan ten aanzien
van de kostenstructuur van het uniform deel van het basistakenpakket, welke zijn
gebaseerd op onderzoek door PWC. Voor een meer uitgebreide toelichting wordt
verwezen naar het advies van 1 maart 2002 en de bijlage bij het onderhavige advies.
Bij de evaluatie zou bijvoorbeeld de conclusie kunnen worden getrokken dat bepaalde
doel- of risicogroepen onvoldoende worden bereikt of stedelijke en/of landelijke
gebieden onvoldoende worden bediend.
Uit de monitoring zou ook kunnen blijken dat sprake is van een patroon, waarbij een
bepaalde groep gemeenten duidelijk meer kosten heeft dan andere vergelijkbare
gemeenten. In dat geval moet worden bezien of deze afwijkende groep van gemeenten
bepaalde structuurkenmerken gemeenschappelijk heeft, die een verklaring bieden voor
het verschil in uitgaven ten opzichte van andere vergelijkbare gemeenten. Dit kan
worden vastgesteld via de methode van zogenoemde paarsgewijze vergelijking van
gemeenten. Dat wil zeggen dat er vergelijking plaatsvindt van de kosten of uitgaven van
gemeenten die op relevant geachte structuurkenmerken overeenkomen. Is daarbij
inderdaad sprake van eenzelfde uitgavenpatroon, dan is het aannemelijk dat de
bekostiging niet tegemoet komt aan de werkelijke kosten. Dit kan bij de evaluatie
aanleiding zijn om de verdeling, de gekozen maatstaven aan te passen.
3.
Conclusies en aanbevelingen
Op grond van het voorgaande komt de Raad tot de volgende conclusies en
aanbevelingen.
1. Het doel van monitoring is volgens de Raad het verkrijgen van een globaal beeld
     over de procesmatige kant van het beleid en de actieve betrokkenheid van partijen.
4
  Raad voor de financiële verhoudingen, Verantwoord specifiek, specifiek verantwoord, Den Haag,
december 2002, p. 10.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>                                            11
   Zonodig moeten bepaalde ongewenste ontwikkelingen tijdig kunnen worden
   bijgestuurd. Bij evaluatie gaat het om het beoordelen of vooraf geformuleerde
   veronderstellingen, uitgangspunten, doelstellingen en instrumenten van beleid juist
   zijn gebleken respectievelijk zijn bereikt.
2. De Raad kan zich vinden in het gestelde in het advies van de Inspectie voor de
   Gezondheidszorg om de implementatie van het nieuwe stelsel JGZ 0-19 jaar apart
   te monitoren in 2004 en 2005.
3. Bij de evaluatie van de Rsu is sprake van een ja, tenzij-benadering, dat wil zeggen
   dat er een positief voornemen bestaat om de middelen van de Rsu over te hevelen
   naar het gemeentefonds, tenzij de evaluatie aanleiding geeft om een andere
   beslissing te nemen. De Raad onderscheidt in dit verband enkele hoofdvragen,
   waarop het antwoord volgens hem nodig is voor een bestuurlijk oordeel over het
   nieuwe stelsel JGZ 0-19 jaar. Dit oordeel dient aan de bestuurlijke keuzes inzake de
   bekostigingssystematiek vooraf te gaan.
4. Ten aanzien van de bekostiging van het uniform deel van het basistakenpakket is de
   Raad van mening dat gericht onderzoek moet worden gedaan naar het
   gemeentelijke uitgavenpatroon voor activiteiten voor 0-4-jarigen en 4-19-jarigen.
   Een dergelijk onderzoek is in de optiek van de Raad van belang voor een bestuurlijk
   oordeel over de bekostiging na afloop van de Rsu op 1 januari 2008.
5. De bekostiging van het maatwerkdeel, inclusief de overgehevelde middelen uit de
   Trv, moet volgens de Raad worden meegenomen in het lopende onderzoek in het
   kader van de herijking van het cluster Bijstand en Zorg van het gemeentefonds. Via
   een quick scan kan globaal en eenmalig bekeken worden hoe het gemeentelijke
   uitgavenpatroon zich verhoudt tot de globale verdelingssystematiek binnen het
   cluster Bijstand en Zorg.
6. Volgens de Raad zijn er na afloop van de Rsu op 1 januari 2008 in principe drie
   wijzen van bekostiging mogelijk van het uniform deel van het basistakenpakket dat
   onder verantwoordelijkheid van gemeenten wordt uitgevoerd.
a. Handhaven van een gemengde bekostiging via de algemene uitkering van het
   gemeentefonds en via een specifieke uitkering.
   Deze vorm van bekostiging ligt volgens de Raad niet voor de hand zolang sprake is
   van een verantwoordelijkheid en taak van gemeenten bij de uitvoering van een
   integrale JGZ 0-19 jaar. Hoewel de Raad van een dergelijke vorm van gemengde
   bekostiging geen voorstander is, zou deze optie in beeld kunnen komen als een
   nadrukkelijke verantwoordelijkheid en betrokkenheid - in beleidsmatige als
   financiële zin - van de rijksoverheid (nog) wenselijk wordt geacht
b. Volledige bekostiging via een specifieke uitkering, waarbij zonodig een uitlichting
   plaatsvindt van middelen uit het gemeentefonds als aanvulling op de specifieke
   uitkering.
   Ook deze vorm van bekostiging ligt naar de mening van de Raad niet in de lijn der
   verwachting zolang sprake is van een taak en verantwoordelijkheid van gemeenten
   ten aanzien van het uniform deel van het basistakenpakket. Er van uitgaande dat er
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>                                            12
     objectieve factoren voor de bekostiging kunnen worden vastgesteld, ligt deze optie
     volgens de Raad ook op grond van financieel-technische overwegingen niet voor de
     hand.
c. Volledige bekostiging via de algemene uitkering uit het gemeentefonds.
     Dit betekent dat op grond van bestuurlijke overwegingen de middelen van de Rsu
     naar het gemeentefonds worden overgeheveld.
Raad voor de financiële verhoudingen,
Mevrouw A. van den Berg,
voorzitter.
De heer G.A. van Nijendaal,
plv. secretaris.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>                                                   13
Bijlage
Toelichting op enkele aspecten van de bekostigingssystematiek JGZ 0-19 jaar
1.
Adviesaanvraag en achtergrond
Bij brief van 6 december 2002 heeft de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn
en Sport (VWS) de Raad voor de financiële verhoudingen gevraagd te adviseren over
monitoring en evaluatie van de integrale jeugdgezondheidszorg (JGZ) voor 0-19-
jarigen. De adviesaanvraag is gericht aan de Raad voor de financiële verhoudingen en
de Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ) gezamenlijk. De adviesaanvraag is een
vervolg op het advies, dat de Raad op 1 maart 2002 heeft uitgebracht. De
adviesaanvraag is door de vorige staatssecretaris van VWS bij brief van 12 juli 2002 aan
de Tweede Kamer aangekondigd.5
De Raad heeft op 1 maart 2002 een advies uitgebracht over de vormgeving van de
bekostiging van de integrale JGZ 0-19 jaar en mogelijke herverdeeleffecten in verband
met de invoering van het basistakenpakket JGZ 0-19 jaar, die het gevolg is van de
wijziging van de Wet collectieve preventie volksgezondheid (Wcpv) en daarop
steunende regelgeving met ingang van 1 januari 2003. In het advies is onder meer
ingegaan op het belang van monitoring en evaluatie van de bekostigingssystematiek van
de integrale JGZ 0-19 jaar. Letterlijk schrijft de Raad daarover in zijn advies:
“De Raad dringt aan op evaluatie voordat de bekostiging van het uniform deel van het
basistakenpakket zal plaatsvinden via het gemeentefonds. Omdat sprake is van een
nieuwe situatie en een theoretische benadering en onderbouwing van de bekostiging en
van het verdeelmodel, is de vraag van belang hoe deze in de praktijk uitwerken. De
Raad acht het daarbij van belang dat doelstellingen van tevoren worden geëxpliciteerd
en helder wordt gemaakt wat de (beleidsmatige en financiële) consequenties zijn van
eventuele beleidswijzigingen voor eerder geformuleerde doelstellingen en/of te leveren
prestaties. Daarbij is het volgens de Raad belangrijk dat reeds vóór de vaststelling van
het landelijk beleidskader JGZ en de gemeentelijke gezondheidsnota’s criteria en
indicatoren worden ontwikkeld voor de monitoring en evaluatie van de
bekostigingssystematiek en het verdeelmodel. Voor wat betreft de evaluatie van de
financiële systematiek is het van belang de uitgangssituatie (omvang budget,
herverdeeleffecten, kosten enzovoort) goed in beeld te brengen. (…)”.6
5
  Brief van de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 12 juli 2002. Tweede Kamer,
2001-2002, 27 004, nr. 9.
6
  Zie Raad voor de financiële verhoudingen, Advies bekostiging jeugdgezondheidszorg 0-19 jaar,
Den Haag, 1 maart 2002, p. 23.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>                                                   14
Bij brief van 12 juli 2002 heeft het vorige kabinet de Tweede Kamer geïnformeerd over
het kabinetsstandpunt over het advies van de Raad.7 Het advies heeft een belangrijke rol
gespeeld bij de afspraken die zijn gemaakt in het op 27 juli 2002 ondertekende
convenant tussen het ministerie van VWS, de LVT en de VNG. In dit convenant zijn
afspraken gemaakt over de uitgangspunten en prestatieverplichtingen inzake de
implementatie van het nieuwe stelsel van een integrale JGZ 0-19 jaar.
In de adviesaanvraag worden vijf specifieke vragen aan de Raad (en de IGZ)
voorgelegd:
1.   welke criteria dienen er voor de (monitoring en) evaluatie gehanteerd te worden?;
2.   wie moeten de daarvoor benodigde gegevens leveren?;
3.   hoe kunnen de benodigde gegevens verzameld worden?;
4.   hoe vaak, en in welke jaren moet, voorafgaand aan de evaluatie in 2006, er
     gemonitord worden?;
5. welke criteria kunnen gehanteerd worden voor de besluitvorming om de middelen
     uit de Rsu [tijdelijke regeling specifieke uitkering jeugdgezondheidszorg] al dan
     niet over te hevelen naar het gemeentefonds?
Ten aanzien van “het volgen van de Rsu en zijn werking in meer financiële zin”, wordt
in de adviesaanvraag (p. 4) het volgende opgemerkt:
“Bij de evaluatie dient in ieder geval te worden gedacht aan de volgende punten:
(..)
- hoeveel geld besteden gemeenten in totaal aan de JGZ?;
- is het bestaande budget toereikend voor de uitvoering van het basistakenpakket
(uniform deel en maatwerkdeel)?;
- de omvang van de door de gemeenten gemaakte frictiekosten;
- de omvang van de door de gemeenten gemaakte implementatiekosten”.
Ter voorbereiding van het advies hebben, zoals ook is verzocht in de adviesaanvraag, op
ambtelijk niveau oriënterende gesprekken plaatsgevonden over de adviesaanvraag met
de meest betrokken partijen bij de uitvoering van de JGZ 0-19 jaar (ministerie van
VWS, LVT, GGD NL en de VNG). Op 4 februari jl. heeft een gezamenlijk overleg
plaatsgevonden op ambtelijk niveau tussen het secretariaat van de Raad, de IGZ en
ambtelijke vertegenwoordigers van het ministerie van VWS, LVT, GGD NL, VNG en
de Fondsbeheerders. Doel van de gesprekken en de gezamenlijke bijeenkomst was het
krijgen van relevante informatie alsmede het scheppen van een draagvlak op
hoofdlijnen bij partijen voor de opzet en aanpak van de monitoring en evaluatie.
7
  Brief van de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 12 juli 2002. Tweede Kamer,
2001-2002, 27 004, nr. 9.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>                                                     15
2.
Beleidsmatige uitgangspunten
De beleidsmatige uitgangspunten ten aanzien van de JGZ 0-19 jaar kunnen als volgt
worden samengevat:
1. de activiteiten van de JGZ voor 0-19-jarigen worden beschreven en vastgelegd in een
    wettelijk - in de Wcpv - verankerd basistakenpakket JGZ, dat bestaat uit een aan alle
    kinderen en jeugdigen aan te bieden uniform deel en een nader door gemeenten in te
    vullen en op de lokale gezondheidssituatie af te stemmen maatwerkdeel. Bij de
    uitvoering van het uniform deel is er in beginsel geen sprake van beleidsvrijheid van
    gemeenten, terwijl gemeenten wel specifieke beleidsruimte hebben ten aanzien van
    de uitvoering van het maatwerkdeel van het basistakenpakket;
2. beide onderdelen van het basistakenpakket dienen met zoveel woorden integraal en
    ondeelbaar te blijven voor de totale doelgroep van 0-19-jarigen8;
3. de beleidsmatige integratie van de voorheen gescheiden ouder- en kindzorg (OKZ)
    voor 0-4-jarigen (JGZ 0-4-jaar) en JGZ 4-19 jaar alsmede de uitvoering van het
    basistakenpakket vinden plaats onder verantwoordelijkheid en regie van de
    gemeenten;
4. de daadwerkelijke uitvoering van het basistakenpakket vindt, in opdracht van de
    gemeenten, geheel of gedeeltelijk plaats door de thuiszorg en/of de GGD. Beide
    uitvoeringsorganisaties hebben geen exclusieve verantwoordelijkheid meer ten
    aanzien van de uitvoering van het basistakenpakket.
3.
Tijdelijke regeling specifieke uitkering jeugdgezondheidszorg (Rsu)
3.1
Inleiding
Met ingang van 1 januari 2003 is de tijdelijke regeling specifieke uitkering
jeugdgezondheidszorg (Rsu) van kracht geworden. Deze regeling heeft een looptijd van
vijf jaar, dat wil zeggen tot 1 januari 2008 en is bedoeld als bijdrage in de bekostiging
van het uniform deel van het basistakenpakket JGZ 0-19 jaar. De evaluatie van deze
regeling is voorzien in 2006 en moet antwoord geven op de vraag of de middelen, na
afloop van de regeling op 1 januari 2008, kunnen worden overgeheveld naar het
gemeentefonds. Ten aanzien van deze vraag kan gesproken worden van een
ja, tenzij-benadering, dat wil zeggen dat er een positief voornemen bestaat om de
middelen van de Rsu over te hevelen naar het gemeentefonds, tenzij de evaluatie
aanleiding geeft om een andere beslissing te nemen. Vooruitlopend op de positieve
intentie om de middelen van de Rsu over te hevelen naar het gemeentefonds, is door de
8
  Dit kan worden afgeleid uit de toelichting op de Rsu. Ook in de zogenoemde Regeling informatie voor
derden (Regeling van de minister van BZK van 6 februari 2003, FO2003/U53097), die uitgaat van een
functionele indeling van de voorschriften voor de gemeentebegroting en verantwoording door gemeenten,
worden het uniform deel en maatwerkdeel van het basistakenpakket JGZ, met zoveel woorden, als
integrale en ondeelbare beleidsfuncties (in de regeling genummerd als functie 715 en 716) beschouwd.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>                                             16
Raad in zijn advies van 1 maart 2002 bij de ontwikkeling van het verdeelmodel reeds
aangesloten bij maatstaven van het gemeentefonds.
Bij de beleidsmatige keuze voor een tijdelijke specifieke uitkering (de Rsu) hebben de
volgende motieven een rol gespeeld:
1.   het inbouwen van een overgangsperiode waarin de betrokken partijen, in het
     bijzonder de thuiszorg, kunnen wennen aan de nieuwe situatie, met name de
     gemeentelijke regierol;
2.   de beleidsmatige wens van een specifieke verantwoordelijkheid van het ministerie
     van VWS tijdens een overgangsperiode voor de implementatie en
     (mede)bekostiging van het uniform deel van het basistakenpakket JGZ;
3.   een gewenningsperiode voor gemeenten en uitvoeringsorganisaties aan (deels)
     nieuwe taken, in het bijzonder de uitvoering van een wettelijk vastgelegd
     basistakenpakket. De wijziging van de Wcpv per 1 januari 2003 betekent immers
     het verlies van de exclusieve verantwoordelijkheid van de thuiszorg voor de
     uitvoering van de voormalige OKZ, dat door de consultatiebureaus werd verricht;
4.   bekostiging via de Rsu tijdens een overgangsperiode geeft – in theorie althans –
     een zekere waarborg voor het op niveau houden van de kwaliteit en kwantiteit van
     de voormalige OKZ voor 0-4-jarigen, die voorheen door de thuiszorginstellingen
     werd uitgevoerd.
In zijn advies van 1 maart 2002 heeft de Raad aangegeven dat hij ten principale een
voorkeur heeft voor bekostiging van de JGZ 0-19 jaar via het gemeentefonds, omdat er
sprake is van een gemeentelijke verantwoordelijkheid. In dit specifieke geval heeft de
Raad geen onoverkomelijke bezwaren tegen een tijdelijke specifieke regeling, waarbij
de verantwoordelijkheid voor de implementatie en bekostiging berust bij het ministerie
van VWS en tijdens een overgangsperiode betrokken partijen kunnen toegroeien naar
hun nieuwe taken en verantwoordelijkheden.
3.2
De Rsu en bekostiging van het uniform deel van het basistakenpakket 0-19 jaar
In het uitkeringsjaar 2003 zal in totaal € 176,5 mln. op grond van de Rsu aan de
gemeenten worden uitgekeerd als bijdrage in de bekostiging van de uitvoering van het
uniform deel van het basistakenpakket. Dit totaalbedrag is opgebouwd uit een bedrag
van € 160,5 mln. dat is overgeheveld vanuit de AWBZ naar de Rsu (het voormalige
zogenoemde status aparte budget voor OKZ) en een structurele rijksbijdrage van
€ 16 mln.
Anders dan de Raad in zijn advies van 1 maart 2002 heeft geadviseerd, zijn de middelen
van de Rsu niet exclusief bestemd voor de bekostiging van de uitvoering van het
uniform deel van het basistakenpakket JGZ voor 0-4-jarigen. De Raad had in deze
richting geadviseerd, omdat hij heeft aangenomen dat de tijdelijke specifieke regeling
tijdens een overgangsperiode juist (mede) was bedoeld om de kwaliteit en kwantiteit
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>                                                  17
van de uitvoering van de voormalige OKZ voor 0-4-jarigen te verzekeren. Uit wet- en
regelgeving blijkt echter nergens dat er sprake is van een bepaalde norm of bandbreedte
ten aanzien van de middelen die ten minste aan de bekostiging van activiteiten voor
0-4-jarigen (voormalige OKZ) dienen te worden besteed.
Zoals hiervoor is aangegeven, is het een beleidsmatig uitgangspunt, dat het
basistakenpakket integraal en ondeelbaar moet blijven. Hieruit volgt de beleidsmatige
keuze voor één budget voor de bekostiging van het uniform deel van het
basistakenpakket. De middelen van de Rsu maken namelijk onderdeel uit van de totale
middelen voor de bekostiging van de uitvoering van het uniform deel van het
basistakenpakket voor 0-19-jarigen. De Rsu-middelen, zo blijkt uit artikel 7 van de
regeling, worden beschouwd als een aanvulling op de middelen die geacht worden reeds
aanwezig te zijn in het gemeentefonds voordat het basistakenpakket wettelijk werd
vastgelegd met ingang van 1 januari 2003. Gemeenten waren immers vóór de genoemde
datum al verantwoordelijk voor de JGZ voor 4-19-jarigen, dat door de GGD’en werd
uitgevoerd.
In zijn advies van 3 mei 2002 heeft de Raad aangegeven dat de totale omvang van de
middelen die in het gemeentefonds aanwezig zijn voor de uitvoering van de Wcpv niet
exact kan worden bepaald.9 Niettemin wordt aangenomen dat deze middelen voldoende
in omvang zijn om te worden aangewend voor de (mede)bekostiging van de uitvoering
van het uniform deel van het basistakenpakket JGZ voor 0-19-jarigen. De uitgaven voor
de uitvoering van het uniform deel voor 0-19-jarigen die niet door de Rsu worden
bekostigd, zijn door het bureau Van Naem & Partners in januari 2002 becijferd op
ruim ƒ 142 mln. (ca. € 64,7 mln.).10 In onderstaand schema wordt het bovenstaande nog
eens samengevat.
Schema 1. Opbouw van de bekostiging uniform deel basistakenpakket 0-19 jarigen in 2003
(bedragen in miljoenen euro’s)
1. overheveling vanuit de AWBZ naar de Rsu                 160,5
2. structurele rijksbijdrage aan de Rsu                 +   16,0
                                                           _____
Subtotaal middelen Rsu in 2003                             176,5
3. middelen die worden geacht aanwezig te zijn
in het gemeentefonds (aanname, gebaseerd op 2002)        +  64,7
                                                           _____
Totaal beschikbaar in 2003 voor bekostiging
uniform deel basistakenpakket JGZ 0-19 jaar                241,2
9
  Raad voor de financiële verhoudingen, Adviesaanvraag gemeentelijke uitvoeringskosten Wet collectieve
preventie volksgezondheid (Wcpv), Den Haag, 3 mei 2002 (55807-004). Dit advies was gericht aan de
voormalige minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
10
   Van Naem & Partners, Rapport kosten basistakenpakket JGZ, rapportnr. 02.0017aa, Woerden, 14
januari 2002.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>                                              18
Omdat sprake is van een integraal en ondeelbaar uniform deel van het basistakenpakket
wordt geen onderscheid gemaakt in de bekostiging van activiteiten voor 0-4-jarigen en
4-19-jarigen, ook al worden de middelen van de Rsu wel apart aan de gemeenten
uitgekeerd. Dit zou kunnen betekenen dat de middelen uit het gemeentefonds onderdeel
zullen gaan uitmaken van de monitoring en evaluatie, in 2006, van de bekostiging van
het uniform deel. Dit mede in het licht van het antwoord op de vraag of de Rsu-
middelen al dan niet moeten worden overgeheveld naar het gemeentefonds. Hierdoor
worden bij de evaluatie de middelen van de Rsu en de eigen inkomsten van gemeenten
uit het gemeentefonds met elkaar verweven.
Om te kunnen beoordelen of de gemengde wijze van bekostiging van het uniform deel
goed aansluit bij de kosten of uitgaven voor activiteiten voor 0-4-jarigen en 4-19-jarigen
beveelt de Raad aan hiernaar gericht onderzoek te doen (zie ad 5a onder b van het
onderhavige advies). Hierbij dient ook te worden beoordeeld hoe de kosten of uitgaven
zich verhouden tot de kwaliteit van de geboden zorg op basis van de uitgangspunten,
doelstellingen, criteria en indicatoren in het advies van de IGZ.
3.3
Motieven voor bekostiging via specifieke uitkeringen
In zijn advies ‘Verantwoord specifiek, specifiek verantwoord’ (december 2002) heeft de
Raad, op basis van de Memorie van Toelichting bij de Financiële-verhoudingswet, een
aantal motieven geformuleerd voor bekostiging van overheidstaken via specifieke
uitkeringen (p. 10):
“Bekostiging door middel van een specifieke uitkering geldt als bijzonder aangewezen
indien:
a. bekostiging via de eigen gemeentelijke middelen niet mogelijk is;
b. de uitkering door de aard van het betrokken onderwerp een tijdelijk karakter heeft;
c. nog geen of onvoldoende inzicht bestaat in de omvang van de kosten van de
betrokken taak of activiteit, of
d. voor de kosten geen structuurkenmerk van de gemeenten kan worden vastgesteld op
basis waarvan verdeling door middel van de algemene uitkering mogelijk is.”
Hieronder worden deze motieven afzonderlijk toegepast op de bekostiging van het
uniform deel van het basistakenpakket via de Rsu.
Ad a. Bekostiging via eigen gemeentelijke middelen is niet mogelijk
Dit motief is niet aan de orde; de bekostiging van het uniform deel van het
basistakenpakket is in beginsel wel mogelijk via middelen uit het gemeentefonds. Het
uniform deel van het basistakenpakket wordt immers al voor een deel bekostigd via
middelen uit het gemeentefonds. (Overigens wordt ook het maatwerkdeel van het
basistakenpakket bekostigd via middelen uit het gemeentefonds).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>                                              19
Ad b. Specifieke uitkering en tijdelijke aard van het onderwerp
Ook het motief voor bekostiging via een specifieke uitkering omdat het betrokken
onderwerp een tijdelijk karakter heeft, is hier niet aan de orde. Het is evident dat de
gezondheidszorg voor jonge kinderen en jeugdigen permanent de aandacht van de
overheid zal vragen.
Ad c. Onvoldoende inzicht in de omvang van de kosten
Dit motief is wel van toepassing. Zoals aangegeven, is een van de redenen voor de Rsu
om de overgangsperiode te benutten voor een beter inzicht in de aard en omvang van de
kosten en om mogelijke onvoorziene (herverdeel)effecten scherper in beeld te krijgen.
Ad d. Er kunnen geen gemeentelijke structuurkenmerken worden vastgesteld voor de
verdeling
Dit motief is in eerste instantie niet aan de orde, omdat de middelen van de Rsu immers
al worden verdeeld op basis van gemeentefondsmaatstaven die zijn gebaseerd op
bepaalde structuurkenmerken van gemeenten. In tweede instantie is de vraag of de
gekozen gemeentefondsmaatstaven in de praktijk voldoen, uiteraard wel relevant voor
de monitoring en evaluatie van de Rsu.
3.4
Monitoring en evaluatie van de Rsu
3.4.1
Algemene opmerkingen
In de vorige paragraaf is aangegeven dat 1. een beter inzicht in de kosten bij de
uitvoering van het uniform deel van het basistakenpakket, en 2. de uitwerking in de
praktijk van de gekozen gemeentefondsmaatstaven bij de verdeling van de middelen
van de Rsu over de gemeenten, twee belangrijke aandachtspunten zijn bij de monitoring
en evaluatie van de Rsu. Hier wordt in de volgende paragraaf nader op ingegaan.
Vooraf wordt opgemerkt dat er een bepaalde relatie bestaat tussen kosten, bekostiging
en verdeelmaatstaven van het gemeentefonds. Een goed inzicht in de meest relevante
kostendrijvende factoren op een bepaald beleidsterrein is van belang om die
gemeentefondsmaatstaven (en de gewichten daarvan) te kunnen bepalen, die binnen de
twee uitgangspunten van het gemeentefonds – kostenoriëntatie en globaliteit – het meest
optimaal recht doen aan de bekostiging en verdeling van publieke middelen. Voorts is
het van belang inzicht te hebben in de dynamiek, in bepaalde trendmatige
ontwikkelingen ten aanzien van de belangrijkste kostendrijvende factoren. Sporen,
anders gezegd, de veronderstellingen en aannames ten aanzien van een bepaalde
kostenstructuur na verloop van tijd nog met de praktijk? Tegen deze achtergrond is het
van belang om een uitgaven of kosten periodiek te monitoren en te evalueren.
Van belang is voorts dat het niet in de eerste plaats gaat om het meten of beoordelen van
de financiële input, om de vraag hoeveel gemeenten hebben uitgegeven of besteed. Het
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>                                             20
gaat vooral om de vaststelling hoe de bestede middelen zich verhouden tot de kwaliteit
en kwantiteit van de geboden zorg. Anders gezegd, wat is het directe effect van de
bestede middelen (input) op de output, dat wil zeggen de outcome?
Ten slotte is er ook een relatie tussen besteedbare middelen en de uit te voeren
wettelijke taken, die met deze middelen worden bekostigd (vgl. artikel 2 Financiële-
verhoudingswet). Daarbij gaat het om de vraag hoe het ambitieniveau zich verhoudt tot
de beschikbare middelen. Is hierbij sprake van een discrepantie tussen deze twee
factoren, dan zijn er drie opties mogelijk:
1. het ambitieniveau ten aanzien van de uit te voeren wettelijke taken moet, bij een
    gelijke omvang van de beschikbare middelen, (noodgedwongen) neerwaarts worden
    bijgesteld;
2. het ambitieniveau en de omvang van de beschikbare middelen blijven ongewijzigd,
    maar via efficiencymaatregelen wordt geprobeerd een betere verhouding te krijgen
    tussen het ambitieniveau en de beschikbare middelen;
3. het ambitieniveau ten aanzien van het wettelijk takenpakket kan slechts in stand
    worden gehouden door een verhoging van de omvang van de beschikbare middelen.
3.4.2
Inzicht in de kostenstructuur, kosten (uitgaven) en bekostiging
Ten aanzien van de monitoring en evaluatie van de kostenstructuur, kosten of uitgaven
en de bekostiging van het uniform deel van het basistakenpakket via de Rsu, gaat de
Raad hieronder uit van de volgende aandachtspunten en redeneringen volgens de
volgende opbouw:
1. algemene maatschappelijke ontwikkelingen;
2. vergelijking tussen kosten of uitgaven en de bekostiging;
3. het verklaren van de oorzaken van significante verschillen tussen de kosten
    (uitgaven) en de bekostiging.
Deze aspecten worden hieronder nader besproken en toegelicht.
Ad 1. Algemene maatschappelijke ontwikkelingen
Van belang is de notie dat de maatschappelijke omgeving waarin het beleid wordt
uitgevoerd invloed kan hebben op het beleid en uiteindelijk ook op de kostenstructuur.
Sommige maatschappelijke ontwikkelingen kunnen voor een bepaald beleidsterrein
bijvoorbeeld kostenverhogend uitwerken, zonder dat dit altijd in de bekostiging kan, of
zelfs moet worden gehonoreerd.
Zonder hier uitputtend te kunnen zijn, kan ter illustratie worden gedacht aan de
volgende algemene maatschappelijke trends die op dit moment waarneembaar zijn:
1. de invloed van maatschappelijke en bestuurlijke schaalvergroting op het
    voorzieningenniveau in doorgaans meerkernige gemeenten in landelijke gebieden.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>                                                      21
     Dit punt speelt in het bijzonder bij de JGZ als het gaat om de fysieke bereikbaarheid
     van consultatiebureaulocaties (cb-locaties) in landelijke gemeenten11;
2. de ongunstige situatie op de arbeidsmarkt voor verzorgende beroepen, in het
     bijzonder het gebrek aan voldoende gekwalificeerd personeel in de
     (jeugd)gezondheidszorg;
3. minder gunstige ontwikkelingen ten aanzien van de gezondheidssituatie (en
     levensverwachting) van bewoners in grote steden in relatie met de
     achterstandsproblematiek in bepaalde wijken van grote steden12;
4. de (ingrijpende) veranderende samenstelling van allochtone bevolkingsgroepen in
     ons land in de komende decennia.13
Ad 2. Vergelijking kosten (uitgaven) en bekostiging
Na het zicht op relevante maatschappelijke trends, is de tweede stap een vergelijking
van de kosten of uitgaven en de bekostiging. Inzake de Rsu zijn bepaalde aannames
gedaan inzake de aard en omvang van de kosten of uitgaven. Ten aanzien van specifieke
uitkeringen geldt het uitgangspunt van kostenoriëntatie. Kostenoriëntatie van een
specifieke uitkering wil zeggen dat de omvang van de middelen nagenoeg overeenkomt
met de omvang van de kosten of uitgaven voor een specifiek beleidsterrein. Om dit te
verwezenlijken, worden er i.c. bij de verdeling van de middelen van de Rsu bepaalde
maatstaven uit het gemeentefonds gehanteerd, die de belangrijkste kostendrijvende
factoren (met een bepaalde gewichtsfactor) honoreren.
Ad 3. Verklaren van significante verschillen tussen bekostiging en uitgaven (kosten)
Het kan echter het geval zijn, dat er significante verschillen bestaan tussen de
beschikbare middelen en uitgaven. Deze verschillen kunnen zich voordoen op macro- of
stelselniveau, op mesoniveau (een bepaalde groep gemeenten of bepaalde regio’s) als op
het (micro)niveau van individuele gemeenten.
Wanneer er sprake is van een significant verschil tussen de beschikbare middelen en de
kosten of uitgaven op macro- of stelselniveau, dan komen de hiervoor besproken drie
opties – bijstelling van het ambitieniveau, efficiencymaatregelen of budgetverhoging –
in beeld.
Bij significante verschillen tussen bekostiging en uitgaven (kosten) op het niveau van
een bepaalde groep gemeenten is er in beginsel aanleiding om deze verschillen nader te
onderzoeken (zie hierna).
11
   Vgl. RIVM, OKZ binnen bereik? De toegankelijkheid van ouder- en kindzorg in geografisch
perspectief, Houten, 2001.
12
   Vgl. RIVM, Gezondheid in de grote steden. Achterstanden en kansen, Bilthoven, 2001.
13
   Vgl. SCP, Rapportage minderheden 1999. Positie in het onderwijs en op de arbeidsmarkt, Den Haag,
1999. Het SCP heeft becijferd dat, als gevolg van immigratie van asielzoekers en vluchtelingen over een
reeks van jaren, in 2015 naar verwachting 40 procent van de minderhedenbevolking afkomstig zal zijn uit
diverse Afrikaanse en Aziatische landen, niet zijnde Turkije en Marokko (in 1999 was dat nog 25
procent). Deze sociaal-demografische ontwikkeling kan ook van invloed zijn op de kostenstructuur van
de JGZ, met name als er sprake is van een significante toename van allochtone bevolkingsgroepen uit
landen met tradities en culturen die relatief verder afstaan van de Nederlandse (jeugd)gezondheidszorg.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>                                              22
De volgende stap is of is komen vast te staan of alle uitgaven ook als aan de JGZ te
relateren kosten zijn aan te merken, dan wel betrekking hebben op andere terreinen
(bijvoorbeeld een doorberekening van algemene kosten van huisvesting, overhead
enzovoort). Ook is het mogelijk dat – als gevolg van gemeentelijk beleid – bepaalde
handelingen in het kader van de uitvoering van het maatwerkdeel worden verricht
tijdens reguliere contactmomenten in het kader van het uniform deel van het
basistakenpakket. Omdat het i.c. gaat om monitoring van de Rsu, die immers is bedoeld
voor het uniform deel, moet in een dergelijke situatie een technisch onderscheid worden
gemaakt in kosten voor beide delen van het basistakenpakket.
Nadat dit is vastgesteld, is het van belang inzicht te krijgen in de oorzaken van de
geconstateerde significante verschillen tussen de bekostiging en de kosten (uitgaven).
Hoe kunnen de afwijkingen tussen de bekostiging en de kosten (uitgaven), anders
gezegd, worden verklaard? Om dit te kunnen bepalen, gaat de Raad in het onderhavige
advies (zie hieronder uit van de volgende redenering en volgorde:
1.   gemeentelijk beleid: de geconstateerde verschillen tussen de bekostiging en de
     kosten (uitgaven) kunnen het gevolg zijn van eigen beleidsmatige keuzes van
     gemeenten. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het beleid van gemeenten
     om een bovenmatig aantal cb-locaties in stand te houden of gemeentelijk beleid om
     extra aandacht te geven aan specifieke doel- of risicogroepen tijdens reguliere
     contacten in het kader van activiteiten voor het uniform deel. Deze extra kosten
     (uitgaven) kunnen in beginsel niet worden bekostigd via de middelen van de Rsu en
     komen ten laste van het maatwerkdeel dat wordt bekostigd via het gemeentefonds;
2.   overige factoren: het verschil tussen de bekostiging en de kosten (uitgaven) zou ook
     kunnen worden verklaard door specifieke omstandigheden, zoals historische kosten
     bij thuiszorginstellingen, frictiekosten, ondoelmatigheid, overhead, overlap,
     uniformering van verschillende rechtspositionele regelingen enzovoort. Ook deze
     extra kosten (uitgaven) kunnen in beginsel niet worden bekostigd via de middelen
     van de Rsu, maar komen ten laste van de middelen uit het gemeentefonds;
3.   gemeentelijke structuurkenmerken: ten slotte kunnen verschillen tussen de
     bekostiging en kosten (uitgaven) worden verklaard door bepaalde gemeentelijke
     structuurkenmerken die in de praktijk tot hogere uitgaven (kosten) leiden voor (een
     bepaalde groep van) gemeenten. Hier wordt in de volgende paragraaf nader op
     ingegaan.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>                                             23
3.4.3
Gemeentelijke structuurkenmerken en verdeling
Zoals hiervoor is aangegeven, is een derde mogelijke verklaring dat bepaalde
gemeentelijke structuurkenmerken significant kunnen afwijken van de algemene
aannames en veronderstellingen ten aanzien van de belangrijkste kostendragende
factoren, die in globale zin (mede) bekostigd worden via de Rsu.
Uit de monitoring zou bijvoorbeeld kunnen blijken dat er sprake is van een patroon
waarbij een bepaalde groep gemeenten duidelijk meer kosten (uitgaven) hebben dan
andere, vergelijkbare gemeenten. In dat geval moet worden bezien of deze afwijkende
groep van gemeenten bepaalde structuurkenmerken gemeenschappelijk heeft, die een
verklaring biedt voor het verschil in kosten (uitgaven) ten opzichte van andere
vergelijkbare gemeenten. Dit kan worden vastgesteld door middel van de methode van
zogenoemde paarsgewijze vergelijking van gemeenten. Dat wil zeggen het vergelijken
van uitgaven van gemeenten die op relevant geachte structuurkenmerken
overeenkomen. In het geval dat er sprake is van eenzelfde uitgavenpatroon duidt dit op
een (of meer) te honoreren kenmerk(en).
Omdat sprake is van globale bekostiging dient het daarbij overigens te gaan om een
significant verschil ten nadele of ten gunste van gemeenten. Overeenkomstig de
systematiek die wordt gehanteerd bij het Periodiek Onderhoudsrapport (POR) van het
gemeentefonds zou daarbij bijvoorbeeld kunnen worden gedacht aan een afwijking van
ongeveer € 5 per inwoner. Is dat het geval, dan is het aannemelijk dat de bekostiging op
basis van de gehanteerde verdeelmaatstaven niet tegemoet komt aan de werkelijke
kosten of uitgaven.
In zijn advies van 1 maart 2002 heeft de Raad geadviseerd de middelen van de Rsu over
de gemeenten te verdelen op basis van de volgende maatstaven en bijbehorende
(afgeronde) gewichten: aantal jongeren 0-19 jaar (80%); aantal lage inkomens (4,5%);
aantal minderheden (4,5%); aantal kernen (8%) en aantal hectaren land (3%). Deze
verdeelmaatstaven zijn door het vorige kabinet overgenomen en worden thans
gehanteerd bij de verdeling van de middelen van de Rsu.
Voorts heeft de Raad geadviseerd om te komen tot een dynamische bekostigings-
systematiek door bij de verdeling uit te gaan van de meest actuele CBS-gegevens
voorafgaande aan het uitkeringsjaar. Op deze wijze wordt volgens de Raad een betere
aansluiting bereikt tussen de jaarlijkse vaststelling van de uitkering en de
structuurkenmerken van gemeenten op grond waarvan de middelen worden uitgekeerd.
Bij de bepaling van de hiervoor genoemde verdeelmaatstaven heeft de Raad bepaalde
aannames en veronderstellingen gedaan ten aanzien van de kostenstructuur van het
uniform deel van het basistakenpakket, welke is gebaseerd op onderzoek door PWC.
Voor een meer uitgebreide toelichting op de aannames en veronderstellingen ten
aanzien van het verdeelmodel wordt verwezen naar het advies van de Raad van 1 maart
2002. Hier wordt slechts volstaan met een korte toelichting op de aannames en
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>                                                   24
veronderstellingen, die de Raad heeft gedaan ten aanzien van de gekozen
verdeelmaatstaven.
1. Maatstaf aantal jongeren 0-19 jaar.
Deze verdeelmaatstaf in het gemeentefonds wordt gehanteerd omdat het aantal jonge
kinderen en jongeren in een gemeente de belangrijkste kostenfactor is voor de JGZ.
Omdat, zoals is aangegeven, er thans geen onderscheid meer wordt gemaakt in de
bekostiging van het uniform deel voor 0-4-jarigen en 4-19-jarigen komt de totale
doelgroep geheel overeen met de maatstaf 0-19-jarigen in het gemeentefonds. Het is
uiteraard mogelijk dat het aantal 0-19-jarigen in een gemeente bijvoorbeeld significant
toeneemt als gevolg van de aanleg van nieuwe wijken, waarvan de bevolking in
belangrijke mate is opgebouwd uit huishoudens met (jonge) kinderen en minderjarige
jongeren.
In de toelichting op artikel 4 van de Rsu is daarom aangegeven dat “wijzigingen in de
opbouw van de bevolking nauwlettend en successievelijk in kaart gebracht dienen te
worden. Indien daarbij grote afwijkingen en/of te verwachten substantiële tekorten of
overschotten geconstateerd worden kan dat leiden tot nadere voorstellen ter bijstelling
(in positieve en negatieve zin) van het bedrag per kind.”
2. Maatstaven lage inkomens en allochtonen
Bij de verdeling van de middelen wordt verder rekening gehouden met die groepen in
de samenleving waarvoor een extra inspanning nodig is om die te bereiken; dit is door
de Raad ook wel aangeduid als de sociale bereikbaarheid van de JGZ. Het gaat hierbij
met name om groepen in sociaal-economische achterstandssituaties. Behalve
huishoudens met een laag inkomen, nemen ook inwoners van allochtone afkomst vaak
een bijzondere positie in. Voor het bereiken van deze groep is aangenomen dat extra
inspanningen (en dus hogere uitgaven) zijn vereist, omdat deze groep minder bekend is
met het bestaan van JGZ in Nederland, waardoor het risico van non-bereik groter is.
Voorts is aangenomen dat voor de uitvoering van benodigde activiteiten mede vanwege
taalproblemen en/of culturele verschillen vaak iets meer tijd nodig is. Derhalve is ook
de maatstaf minderheden tot nadere accentuering van mogelijke kostenverschillen in het
verdeelmodel betrokken.
Zoals eerder is aangegeven, zal de samenstelling van allochtone bevolkingsgroepen in
de komende decennia ingrijpend veranderen (zie ook noot 13). Deze demografische
ontwikkeling zou in het kader van de monitoring en evaluatie van de bekostiging
kunnen worden getoetst aan de praktijk in de komende jaren, waarbij tevens de vraag
aan de orde zou kunnen komen of dit ook consequenties dient te hebben voor de
maatstaf minderheden in het gemeentefonds.14
14
   In de maatstaf minderheden in het gemeentefonds bestaat thans geen aparte categorie voor het aantal
mensen met een Aziatische of Afrikaanse, niet zijnde een Turkse of Marokkaanse, achtergrond. Voor het
aantal mensen met een Turkse en Marokkaanse achtergrond bestaan wel afzonderlijke categorieën in de
maatstaf minderheden.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>                                             25
3. Maatstaven meerkernigheid en oppervlakte land
Deze maatstaven worden gehanteerd vanwege de geringe bevolkingsdichtheid in
landelijke gebieden en de noodzaak om toch een maatschappelijk aanvaardbaar netwerk
van uniforme jeugdgezondheidszorgvoorzieningen te onderhouden, waarbij is
aangenomen dat voor inwoners van niet-stedelijke gebieden hogere kosten per kind
nodig zijn om een kwalitatief verantwoord niveau aan voorzieningen in stand te houden.
In het kader van de monitoring en evaluatie zouden de feitelijke ontwikkelingen ten
aanzien van het aantal, de spreiding en de dichtstbijzijnde afstand tot locaties waar JGZ-
activiteiten worden aangeboden in globale zin kunnen worden gevolgd (monitoring) en
beoordeeld (evaluatie). Hierbij kan tevens de vraag worden betrokken of een eventuele
verdere verschraling van het voorzieningenniveau afhangt van louter
doelmatigheidsoverwegingen of dat ook de bekostiging daarbij een rol speelt.
4.
Monitoring en evaluatie van overige aspecten van de bekostiging
4.1.
Inleiding
In dit hoofdstuk wordt stil gestaan bij de overige aspecten van de bekostiging van
de JGZ:
1.   de bekostiging van het maatwerkdeel van het basistakenpakket, inclusief de
     monitoring en evaluatie van de verdeling van de middelen van de voormalige
     Tijdelijke regeling vroegsignalering (Trv), die met ingang van 1 januari 2003 zijn
     overgeheveld naar het gemeentefonds;
2. overige aspecten van de bekostiging van de JGZ, te weten frictiekosten en kosten
     die verband houden met de implementatie van een integrale JGZ 0-19 jaar.
Deze aspecten worden hierna nader besproken en toegelicht.
4.2
Bekostiging van het maatwerkdeel van het basistakenpakket
Het maatwerkdeel van het basistakenpakket wordt bekostigd via de systematiek van het
gemeentefonds, dat wil zeggen dat aansluiting is gezocht bij de middelen die geacht
werden aanwezig te zijn in het gemeentefonds voor de bekostiging van de JGZ voor
4-19-jarigen. Dit op grond van de situatie van vóór 1 januari 2003 toen gemeenten in het
kader van de Wcpv alleen verantwoordelijk waren voor de JGZ voor 4-19-jarigen, die
werd uitgevoerd door de GGD’en.
In zijn advies van 1 maart 2002 heeft de Raad opgemerkt (p. 10) dat de bekostiging van
het maatwerkdeel van het basistakenpakket het karakter van een ‘sluitpost’ krijgt omdat:
“de bestedingen van het uniform deel immers in hoofdlijnen [vastliggen]; wat over blijft
is onder andere voor de uitvoering van het maatwerkdeel. Uit de eigen middelen van de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>                                            26
gemeenten moeten ook het maatwerkdeel, de kosten van de invoering, de uitbreiding
van de doelgroep 0- tot -4-jarigen, de dossiervorming, de opstelling van de
gemeentelijke gezondheidsnota’s, de eventuele frictiekosten enzovoort worden
bekostigd. De Raad is van oordeel dat de eigen inspanningen van gemeenten op dit
terrein ook onderdeel moeten uitmaken van de beoogde evaluatie van de
bekostigingssystematiek.”
In de paragrafen 3.1 en 3.2 van deze bijlage is ingegaan op de bekostigingssystematiek
van het uniform deel van het basistakenpakket. Uit het daar gestelde dringt de conclusie
zich op dat de bekostiging van het maatwerkdeel bijna geheel is gebaseerd op de
aanname, dat de aanwezige middelen in het gemeentefonds, na aftrek van de middelen
voor de (mede)bekostiging van het uniform deel (in 2002 bepaald op ca. € 64,7 mln.),
voldoende in omvang zijn voor onder meer de bekostiging van het maatwerkdeel.
De Raad heeft, zoals gezegd, in zijn advies van 3 mei 2002 aangegeven dat de omvang
van de middelen die in het gemeentefonds aanwezig zijn voor de uitvoering van de
Wcpv niet exact kan worden aangegeven. Dit bemoeilijkt tevens het antwoord op de
vraag of de omvang van deze middelen in het gemeentefonds toereikend zijn voor onder
meer de bekostiging van het maatwerkdeel.
Het enige gegeven dat wél bekend is, is dat met ingang van 1 januari 2003 aan het
gemeentefonds een bedrag van ca. € 16 mln. is toegevoegd in het kader van de
beëindiging van de Trv en dat deze middelen zijn bestemd voor de bekostiging van het
maatwerkdeel. De verdeling van de middelen van de voormalige Trv vindt plaats op
grond van de volgende gemeentefondsmaatstaven: aantal jongeren 0-19 jaar, lage
inkomens en minderheden. Voor een toelichting op de aannames en veronderstellingen
ten aanzien van deze verdeling wordt hier kortheidshalve verwezen naar het advies van
de Raad van 1 maart 2002.
De middelen die aanwezig zijn in het gemeentefonds voor de bekostiging van het
maatwerkdeel van het basistakenpakket JGZ 0-19 jaar maken thans onderdeel uit van
het bredere cluster Bijstand en Zorg. Op dit moment wordt door de Fondsbeheerders
onderzoek gedaan in het kader van een herijking van het cluster Bijstand en Zorg,
waarvan de uitkomsten in 2005 worden verwacht. Tegen deze achtergrond zou de
bekostigingssystematiek en de verdeling van het maatwerkdeel in het cluster kunnen
worden meegenomen in het lopende herijkingsonderzoek. Via een quick scan kan
globaal en eenmalig bekeken worden hoe het gemeentelijke uitgavenpatroon zich
verhoudt tot de globale verdelingssystematiek binnen het cluster Bijstand en Zorg.
Hierbij speelt nog een belangrijk aandachtspunt.
Bij het onderzoek door de Fondsbeheerders naar het cluster zorg wordt uitgegaan van
gegevens op basis van 2002, dus vóór de overheveling van de middelen van de Trv naar
het gemeentefonds met ingang van 1 januari 2003. Via de genoemde quick scan
kan ook worden gekeken naar de inpassing van de Trv-middelen in het cluster en naar
de praktische uitwerking van de gekozen verdeelmaatstaven op grond waarvan deze
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>                                             27
middelen over de gemeenten worden verdeeld. Een quick scan ligt hier voor de hand,
omdat de afronding van het onderzoek door de Fondsbeheerders wordt verwacht in
2005 en derhalve, als het goed is, er geen aanleiding meer is om hier bij de evaluatie in
2006 van de bekostiging van de JGZ op terug te komen.
4.3
Overige aspecten
In de vorige paragraaf is aangestipt dat uit de middelen in het gemeentefonds ook
bijvoorbeeld de kosten van de invoering, de integrale dossiervorming, de opstelling van
de gemeentelijke gezondheidsnota’s, de eventuele frictiekosten enzovoort moeten
worden bekostigd. In deze paragraaf wordt nader ingegaan op de frictiekosten en
implementatiekosten.
Ad 1. Frictiekosten
Het aspect van frictiekosten bij de bekostiging van de JGZ 0-19 jaar is eerder aan de
orde gesteld door de Raad in zijn advies van 1 maart 2002. Letterlijk schrijft de Raad
daarover in het advies (p. 12):
“De Raad acht het formeel juist dat gemeenten zich rekenschap geven van de
(financiële) gevolgen die eigen beleidskeuzes voor de thuiszorginstellingen kunnen
hebben. De Raad is evenwel van mening dat een deel van de frictiekosten voort komt uit
de wenselijkheid dan wel de noodzaak die de stelselwijziging met zich brengt voor het
optimaliseren van de (organisatorische) uitvoering van de JGZ 0-19 jaar. Het komt de
Raad dan ook redelijk voor dat het Rijk hierin zijn financiële verantwoordelijkheid
neemt door middelen hiervoor ter beschikking te stellen”.
In de evaluatie zal een onderscheid gemaakt moeten worden tussen frictiekosten die
specifiek voor een bepaalde situatie gelden, dat wil zeggen die specifiek zijn toe te
rekenen aan beleidskeuzes van de gemeente met het oog op het verbeteren van de
kwaliteit van de JGZ 0-19 jarigen. Maar ook los daarvan gaat het om keuzes van
gemeenten waarvoor zij zelf de afwegingen maken. Gemeenten dienen daarbij lasten en
baten te betrekken, omdat zij er in eerste aanleg daar ook zelf voor dienen op te draaien.
Iets anders is dat er mogelijk sprake kan zijn van algemene frictiekosten die zich bij
nagenoeg alle gemeenten voordoen, die door de stelselwijziging als het ware aan de
gemeente worden opgedrongen. Dit type frictiekosten zal dan wel voldoende hard
moeten worden gemaakt.
Ad 2. Inplementatiekosten
Het is duidelijk dat invoering van een integrale JGZ 0-19-jarigen leidt tot tijdelijke extra
inspanningen van de gemeenten. In de bekostiging is hier niet specifiek rekening mee
gehouden. In de kabinetsreactie op het advies van de Raad van 1 maart 2002 wordt
aangegeven, dat gemeenten deze tijdelijke kosten moeten bekostigen uit de middelen
die aanwezig zijn in het gemeentefonds. Daarmee is weliswaar voldaan aan art. 2
Financiële-verhoudingswet, maar de implementatiekosten maken onderdeel uit van de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>                                            28
totale kosten. Of de omvang van de middelen in het gemeentefonds voldoende is, is niet
exact aan te geven, zoals hiervoor is geconstateerd. Implementatiekosten in strikte zin
zijn overigens waarschijnlijk moeilijk vast te stellen aangezien de JGZ onderdeel
uitmaakt van de herziening van Wcpv. De vraag in het kader van de evaluatie zou
moeten zijn of sprake is van substantiële extra kosten.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>