<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>                                                    De minister van Binnenlandse Zaken en
                                                    Koninkrijksrelaties
                                                    De heer J.W. Remkes
                                                    Postbus 20011
                                                    2500 EA DEN HAAG
Bijlagen                     Uw kenmerk             Ons kenmerk            Datum
-                            -                      Rfv200452381           26 januari 2004
Inlichtingen bij             Dossier/volgnummer     Doorkiesnummer
drs. G.IJ. Batelaan          55817-040              070-4267246
Onderwerp
Afschaffing gebruikersdeel onroerende-
zaakbelastingen op woningen
Geachte heer Remkes,
1.
Inleiding
Met dit ongevraagde advies reageert de Raad voor de financiële verhoudingen op uw brief aan
de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 19 december 2003 over afschaffing van de OZB-
gebruikersheffing op woningen en maximering van tarieven (verder: de hoofdlijnenbrief). De
Raad acht de in de hoofdlijnenbrief geschetste beleidsvoornemens van zo’n groot belang voor
de gemeenten dat hij meent aan u een ongevraagd advies te moeten uitbrengen.
Om te beginnen maakt de Raad ernstig bezwaar tegen de gekozen procedure. Ingevolge
artikel 2 van de Wet op de Raad voor de financiële verhoudingen heeft de Raad tot taak te
adviseren over de wetgeving inzake de financiële verhoudingen tussen het Rijk en provincies
en gemeenten. Blijkens de memorie van toelichting op het ontwerp van bedoelde wet gaat het
daarbij onder andere om majeure wijzigingen in het fiscaal instrumentarium van gemeenten
en provincies. Daarvan is hier sprake. Daarom had in de gevolgde procedure een
adviesaanvraag over de genoemde voornemens gepast.
Samenvatting
Na kennis te hebben genomen van de hoofdlijnenbrief trekt de Raad de volgende conclusies:
− Als de kabinetsvoornemens met betrekking tot de OZB worden gerealiseerd is niet langer
      sprake van een eigen, effectief gemeentelijk belastinggebied, dat bestaansvoorwaarde is
      voor het functioneren van de lokale democratie .
− Als het kabinet overwegende bezwaren heeft tegen de OZB als gemeentelijke belasting,
      verdient het de voorkeur de OZB geheel af te schaffen en haar (gelijktijdig) te vervangen
      door een andere volwaardige gemeentelijke belasting.
− Als de kabinetsvoornemens worden gerealiseerd, dienen zowel de omvang van de
      compensatie via het gemeentefonds als de verdeling van de compenserende uitkering te
      worden vastgesteld op reële bedragen naar de situatie op het moment dat de nieuwe
      regelgeving van kracht wordt.
− Als de OZB op niet-woningen en het eigenarendeel van de OZB op woningen worden
      gemaximeerd, dienen de maxima zo te worden vastgesteld dat voor gemeenteraden
      voldoende budgettaire armslag overblijft om een eigen afweging te maken tussen
      plaatselijk voorzieningenniveau en het belastingoffer dat daarvoor van burgers wordt
      gevraagd. Tevens dient voldoende budgettaire armslag over te blijven om
      onevenwichtigheden in de verdeling van algemene en specifieke uitkeringen van het Rijk
      en tegenvallers bij de uitvoering van de eigen begroting op te vangen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>2.
Plaats en belang van het lokale belastinggebied
In zijn advies van 27 november 2002, Rfv2002098122, over het voornemen van het eerste
kabinet-Balkenende om de OZB op woningen af te schaffen,heeft de Raad een principiële
beschouwing gewijd aan plaats en belang van het lokale belastinggebied. De essentie van die
beschouwing wordt hierna weergegeven.
De Raad merkt op dat de belastingmacht (‘taxing power’) van gemeenten in Nederland al zeer
beperkt is. Dit blijkt uit recent onderzoek van de Organisatie voor Economische
Samenwerking en Ontwikkeling (OESO); zie tabel in de bijlage.
Bij uitvoering van de kabinetsvoornemens vindt uitholling van de belastingmacht van
gemeenten op twee manieren plaats:
− De opbrengst van de eigen belastingen (in procenten van het bruto binnenlands product –
    bbp) valt in de toekomst lager uit.
− De vrijheid om het tarief van de resterende OZB te bepalen (nu: 100%) wordt ingesnoerd.
De waarde van de indicator voor de gemeentelijke belastingmacht in Nederland (toch al
gering) zal dus dalen. Door verdergaande uitholling van de belastingmacht van gemeenten
raakt ons land internationaal verder achterop. De Raad keert zich tegen zo’n ontwikkeling.
Aan voldoende eigen belastingmacht van gemeenten worden binnen het geheel van de
financiële verhoudingen de volgende functies toegedacht:
- Het op lokaal niveau kunnen afwegen van het nut van een voorziening tegen
    belastingoffers die burgers daarvoor moeten brengen (democratische functie). De vrijheid
    die de gemeente daarbij heeft is een belangrijk onderdeel van de gemeentelijke autonomie.
    Zonder eigen belastinggebied zouden gemeentebesturen slechts kunnen beslissen (en dus
    ook rekenschap afleggen) over de samenstelling van het voorzieningenpakket (dat
    bovendien grotendeels in wet- en regelgeving vastligt) en niet over de omvang ervan.
- Het opvangen van eventuele onevenwichtigheden in het verdeelstelsel van de algemene
    uitkering uit het gemeentefonds, dat immers globaal is. Als gemeenten door het ontbreken
    van een effectief eigen belastinggebied deze onevenwichtigheden niet langer zelf kunnen
    opvangen zal de druk toenemen om het verdeelstelsel steeds verder te verfijnen teneinde
    onevenwichtigheden zoveel mogelijk weg te nemen. Met die verdere verfijning wordt het
    normerende effect van het verdeelstelsel op de uitgaven versterkt. Dit maakt gemeenten
    steeds meer afhankelijk van het Rijk. Ook bij de omvang en de verdeling van specifieke
    uitkeringen is het van belang dat gemeenten beschikken over een adequaat eigen
    belastinggebied om onevenwichtigheden in de verdeling of het niet kostendekkend zijn
    van specifieke uitkeringen te kunnen opvangen.
- Het opvangen van tegenvallers. Bij het ontbreken van de mogelijkheid via heffing van
    eigen belastingen financiële problemen zelf op te lossen is de enige overblijvende remedie
    een beroep te doen op de rijksoverheid. Dit deed zich in het verleden, toen gemeenten nog
    niet beschikten over een effectief eigen belastinggebied, veelvuldig voor. Die
    geschiedenis dreigt zich na invoering van de kabinetsvoornemens te herhalen.
Feitelijk worden alle drie functies thans vervuld door de OZB. De onroerende-
zaakbelastingen zijn de kurk waarop de financiële autonomie van de gemeenten drijft. De
overige gemeentelijke belastingen hebben een regulerend karakter (parkeerbelasting), zijn
specifiek voor bepaalde gemeenten (toeristenbelasting, forensenbelasting) of hebben een
beperkte en soms wisselende opbrengst (hondenbelasting, precariobelasting, baatbelasting).
De opbrengst van de OZB bedraagt circa € 2,7 miljard. Dat is circa 8% van de totale
inkomsten van de gemeenten (€ 32,8 miljard, dat is exclusief de bedrijfsmatige inkomsten
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>zoals die uit grondbedrijf, en dergelijke). In procenten van de vrij besteedbare algemene
middelen, algemene uitkering en belastingen, bedraagt de OZB-opbrengst evenwel bijna 14%.
De Raad is van mening dat in de huidige situatie de bovengenoemde functies van het eigen
belastinggebied naar behoren kunnen worden vervuld. Dat zal na uitvoering van de
kabinetsvoornemens niet langer het geval zijn.
Het voornemen tot afschaffing van het gebruikersdeel van de OZB op woningen betekent dat
de democratische functie wordt verstoord. Het zijn immers juist de kiezers (alle gebruikers
van woningen zijn uiteraard ingezetenen van de gemeente) die niet langer OZB zouden
hoeven te betalen. Slechts een deel van de eigenaren van woningen en van de gebruikers en
eigenaren van niet-woningen zijn tevens ingezetene van de gemeente en dus kiezer. In dit
opzicht zou handhaving van de gebruikersheffing op woningen en afschaffing van de OZB
voor eigenaren van woningen en/of de OZB voor niet-woningen logischer zijn, omdat dan de
band tussen beslissen, betalen en genieten niet wordt doorbroken.
Een ander voornemen, te weten de maximering van OZB-tariefstijgingen, beperkt gemeenten
in hun autonome bevoegdheid zelf middelen te verwerven om maatwerk in het
voorzieningenniveau tot stand te brengen en om onevenwichtigheden in de verdeling van de
algemene uitkering en tegenvallers te compenseren. Overigens erkent de Raad dat dit bezwaar
minder knellend is als de bovengrens voor de tarieven relatief hoog wordt gesteld. Kern van
een eigen belastinggebied is immers dat gemeenten voldoende ruimte krijgen de omvang
daarvan zelf te bepalen. Met andere woorden: autonomie bestaat niet alleen uit
bestedingsvrijheid met betrekking tot een gegeven omvang van middelen maar ook met
betrekking tot de bepaling van die omvang zelf. Dat laatste is in Nederland weliswaar niet
formeel, maar wel materieel toch al beperkt, omdat er weerstand is tegen grote verschillen.
Net zoals in zijn advies van 27 november 2002 benadrukt de Raad het grote belang van een
volwaardig eigen belastinggebied voor gemeenten. Een eigen belastinggebied is de
belangrijkste uitdrukking van de gemeentelijke financiële autonomie. Indien het kabinet van
mening is dat aan de OZB te grote bezwaren kleven (de Raad is daarvan niet overtuigd) dan
verdient het de voorkeur de OZB in haar geheel af te schaffen en deze te vervangen door een
gelijkwaardige, ander gemeentelijke belasting (zie paragraaf 5 hierna). Daarbij valt op te
merken dat een heffing op onroerende zaken ook in veel andere OESO-landen de spil is
waarom de lokale belastingheffing draait. Dat is niet verwonderlijk: deze heffingsgrondslag is
immobiel (geen belastingvlucht) en relatief stabiel.
Nederland heeft zich gebonden aan het Europese Handvest inzake Lokale Autonomie. In het
derde lid van artikel 9 van dat Handvest is bepaald dat lokale overheden tenminste voor een
deel van hun inkomsten dienen te beschikken over een eigen belastinggebied. Overigens is
daarbij niet bepaald hoe groot dat deel ten minste zou moeten zijn. Internationaal gezien is het
percentage eigen belastingen van Nederlandse gemeenten gering te noemen (zie tabel in de
bijlage). Een verkleining van het gemeentelijk belastinggebied door de afschaffing van het
gebruikersdeel van de OZB op woningen acht de Raad in strijd met artikel 9 van bedoeld
Handvest. De hoofdlijnenbrief behandelt dit punt uitgesproken formeel. Het gaat naar de
mening van de Raad vooral om de materiële bedoeling van de bewuste bepaling. Het
Congress of Local and Regional Authorities of Europe (CLRAE) heeft in zijn vergadering van
15-17 juni 1999 geconcludeerd dat het aandeel van de eigen belastingen van gemeenten in
Nederland zeer beperkt is. Het CLRAE doet daarom de aanbeveling, in de geest van artikel 9
van het Handvest, dit aandeel in betekenende mate te verhogen.
De Raad meent dat het huidige aandeel van de eigen belastingen redelijk strookt met de
functies die het minimaal moet vervullen. Dit zou niet langer het geval zijn als het voornemen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>het gebruikersdeel van de OZB op woningen af te schaffen daadwerkelijk wordt uitgevoerd.
De Raad acht de voorgenomen maatregel in strijd met ten minste de geest van artikel 9 van
het Europese Handvest inzake de Lokale Autonomie.
3.
Onderbouwing van het kabinetsvoornemen
De hoofdlijnenbrief bevat geen argumenten ten gunste van het kabinetsvoornemen tot
afschaffing van de gebruikersheffing OZB. Dit is zeer opmerkelijk, aangezien het hier gaat
om een wezenlijke aantasting van de gemeentelijke financiële autonomie en het doorsnijden
van de directe financiële band tussen gemeenten en haar burgers. In de hoofdlijnenbrief wordt
slechts verwezen naar het hoofdlijnenakkoord dat de programmatische grondslag legt van dit
kabinet. Ook in dat akkoord wordt echter geen enkel argument voor afschaffing van de
gebruikersheffing OZB genoemd. Vooralsnog gaat de Raad ervan uit dat de argumentatie zal
worden gegeven in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel. Waar nodig zal de Raad
daar alsnog op reageren.
In de hoofdlijnenbrief wordt wel een argument aangevoerd ten gunste van het voornemen de
overblijvende OZB-tarieven te maximeren, te weten bescherming van belastingplichtigen die
niet voldoende bij de besluitvorming door hun kiesrecht vertegenwoordigd zijn. De Raad acht
dit argument tekenend voor de onevenwichtigheid van het kabinetsvoornemen. De wezenlijke
functie van het lokale belastinggebied, namelijk de democratische functie, wordt geschrapt en
dit noopt vervolgens tot bijkomende regelgeving die de bevoegdheden van de gemeenten
verder beperkt. De noodzaak tot bescherming van de overblijvende belastingplichtigen vloeit
voort uit het onvolledig voldoen aan het hiervoor reeds aangehaalde principe van ‘No taxation
without representation’.
4.
Praktische uitwerking van het kabinetsvoornemen
In dit advies beperkt de Raad zich voornamelijk tot de hoofdlijnen van de kabinetsplannen.
Over de praktische uitwerking volgen hierna echter enkele algemene opmerkingen. Nader
advies volgt mogelijk, nadat de kabinetsvoornemens zijn neergeslagen in een concreet
wetsvoorstel. De Raad gaat er voorts van uit dat hij zal worden gehoord over nader te treffen
uitvoeringsregelingen.
Compensatie in het gemeentefonds
De Raad heeft er begrip voor dat het kabinet niet van plan is zonder meer de daadwerkelijke
omvang van het te schrappen belastinggebied op het moment van ingang, te compenseren.
Gemeenten kunnen dat bedrag immers beïnvloeden door verhoging van de tarieven. Een
tijdstip vóór het bekend worden van de voornemens van het kabinet-Balkenende I als
referentiepunt ligt voor de hand, bijvoorbeeld de opbrengst van het gebruikersdeel van de
OZB op woningen in 2002. De Raad is wel van mening dat dat bedrag met een redelijk
percentage moet worden opgehoogd naar een “genormeerd” peil voor het jaar van invoering
(bijvoorbeeld met het stijgingspercentage van het bbp in de periode vanaf 2002 tot aan het
invoeringsjaar).
Het kabinet is van plan de gemeenten structureel te compenseren volgens de “genormeerde”
verdeling in de inkomensmaatstaf OZB in het gemeentefonds. Ook de Raad is van mening dat
een evenredige verlaging van het rekentarief noodzakelijk is. Indertijd is er (op verzoek van
de Tweede Kamer) voor gekozen om de egalisatie van de OZB-capaciteit van woningen voor
slechts 80% te laten plaatsvinden via de waarde van de woningen en voor 20% via een bedrag
per woonruimte. Daarmee werd afgeweken van het uitgangspunt van kostenoriëntatie voor het
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>cluster eigen inkomsten. Om te voorkomen dat van dat uitgangspunt verder wordt afgeweken
zal bij de verdeling van de compensatie ook het bedrag per woonruimte moeten worden
aangepast. De Raad acht dat de enig juiste methode om de kostenoriëntatie en het eigen
draagkrachtprincipe van het gemeentefonds in stand te houden. Gezien de te verwachten
herverdeeleffecten van de maatregel is een ruime overgangstermijn gewenst. Uit de
hoofdlijnenbrief maakt de Raad op dat de voornemens van het kabinet over verdeling en
overgangstermijn stroken met dit uitgangspunt.
Maximering van de overblijvende tarieven
De hoofdlijnenbrief geeft nog geen concrete uitwerking aan de maximering van de OZB-
tarieven voor andere belastingplichtigen dan die voor gebruikers van onroerende zaken. De
Raad wacht met belangstelling de nadere uitwerking van dit onderdeel van de
kabinetsvoornemens af, en zal daar zo nodig op reageren. De Raad is van mening dat
gemeenten voldoende ruimte moeten houden om de eigen afweging te kunnen maken tussen
voorzieningenniveau en het belastingoffer dat daarbij van de ingezeten burgers wordt
gevraagd. Die armslag is bovendien nodig om onevenwichtigheden in het verdeelsysteem van
het gemeentefonds te kunnen compenseren. Anders zou de druk kunnen toenemen om het
verdeelsysteem van het gemeentefonds verder te verfijnen. De Raad meent dat dit geen
wenselijke weg zou zijn.
Uitvoeringskosten wet WOZ
De Raad merkt terzijde nog op te verwachten dat het voorstel negatief kan uitwerken naar de
kosten van de waardebepaling van onroerende zaken. Door de OZB-gebruikersheffing op
woningen te schrappen, wordt het namelijk des te belangrijker een goede grensafbakening
tussen woningen en niet-woningen te hebben. Voorts merkt de Raad op dat het voor de hand
ligt dat als gevolg van de vermindering van het gemeentelijk belang bij de taxatie van
onroerende zaken het gemeentelijke aandeel in de kosten van de uitvoering van de wet WOZ
neerwaarts zal worden bijgesteld.
Invoeringsdatum
De Raad acht invoering van de aangekondigde wijzigingen van de belastingheffing door
gemeenten per 1 januari 2005 niet verantwoord. Naar verwachting zal het wetsvoorstel –
indien de volksvertegenwoordiging daarmee kan instemmen – op zijn vroegst in het najaar
2004 het Staatsblad bereiken. Gemeenten maken hun strategische keuzen voor de begroting
van het eerstvolgende jaar en de meerjarenraming voor de daarop volgende jaren al in de lente
van het lopende begrotingsjaar. Onzekerheid over een zo belangrijk onderdeel van het
gemeentelijk beleid acht de Raad niet in het belang van een zorgvuldig financieel beleid.
5.
Alternatief
De Raad hecht blijkens het voorgaande groot belang aan een volwaardig eigen
belastinggebied voor gemeenten. Als de OZB naar de mening van het kabinet te grote
bezwaren met zich brengt, dient een alternatief te worden gevonden. In de afgelopen twintig
jaar zijn door verschillende commissies studies verricht naar mogelijke alternatieve
belastingen voor gemeenten en provincies. Daarbij was mede de vraag aan de orde of
uitbreiding van het lokale dan wel provinciale belastinggebied wenselijk is. De Raad heeft die
vraag in zijn jaarrapport 2001 negatief beantwoord, hoewel vanuit de wetenschap argumenten
voor vergroting van het lokale belastinggebied zijn aangedragen. De Raad heeft in bedoeld
jaarrapport wel een aantal eisen geformuleerd waaraan nieuwe belastingen zouden moeten
voldoen. Die gelden niet alleen voor uitbreiding van het belastinggebied maar (voor een deel)
ook voor de vervanging van bestaande belastingen. Een belangrijke eis is dat een
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>gemeentelijk belastinggebied voldoet aan het uitgangspunt ‘No taxation without
representation’. Met andere woorden: de kiezer betaalt.
De Raad is van mening dat het alternatief voor het huidige kabinetsvoornemen is: volledige
afschaffing van de OZB als gemeentelijke belasting en gelijktijdige vervanging door één of
meer nieuwe lokale belastingen. Gelijktijdige vervanging is naar de mening van de Raad
noodzakelijk omdat anders de burger eerst mag profiteren van een belastingverlaging om
enige tijd daarna toch weer te worden geconfronteerd met een nieuwe belasting. Gemeenten
worden bovendien tweemaal geconfronteerd met herverdeeleffecten.
Voor wat betreft de keuze voor nieuwe belastingen merkt de Raad het volgende op.
De commissies die de afgelopen twintig jaar actief waren hebben de voor- en nadelen van
verschillende fiscale opties tegen elkaar afgewogen en op basis daarvan een oordeel gegeven
over de mogelijkheid of wenselijkheid van invoering van onderscheiden (nieuwe)
gemeentelijke belastingen. De Raad is van mening dat actualisering van die afwegingen
noodzakelijk is. De slotsom van de door de bedoelde commissies gemaakte afwegingen kan
immers thans anders uitvallen, bijvoorbeeld door ontwikkelingen in de informatietechnologie
of het stelsel van rijksbelastingen.
Een eensluidende brief is verzonden aan de minister van Financiën en aan de staatssecretaris
van Financiën. Afschrift is gezonden aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-
Generaal.
De Raad voor de financiële verhoudingen,
Mevrouw A. van den Berg, voorzitter
De heer M.P.H. van Haeften, secretaris
Bijlage
Belastingmacht van decentrale overheden in een aantal OESO-landen, 1995
--------------------------------------------------------------------------------------------------
                  Opbrengst eigen             Vrijheid om tarief, dan wel           Belastingmacht a
                  belastingen (% bbp) grondslag te bepalen
--------------------------------------------------------------------------------------------------
Zweden                              15,5                      100 %                      15,5
Denemarken                          15,5                        95,1%                    14,7
Zwitserland                          11,9                        92,4%                    11,0
België                              12,4                        57,9%                      7,2
Japan                                6,8                       90,3%                      6,1
Spanje                               4,4                        66,6%                     2,9
Duitsland                           11,1                        12,8%                      1,4
Verenigd Koninkrijk                    1,4                     100 %                       1,4
Nederland                             1,1                     100 %                       1,1
Oostenrijk                           8,7                         9,5%                     0,8
Noorwegen                            7,9                        3,3%                     0,3
-------------------------------------------------------------------------------------------------
a
  De indicator voor de belastingmacht van decentrale overheden is berekend door de
opbrengst van hun eigen belastingen (in procenten van het bbp) te vermenigvuldigen met de
mate van vrijheid van decentrale overheden om grondslag en/of tarieven van hun eigen
belastingen te bepalen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>Bron: Joumard & Kongsrud, ‘Fiscal Relations Across Government Levels’, OECD Economic
Studies No. 36, 2003/1, blz. 166
Na uitvoering van het voornemen wordt aan het algemeen erkende uitgangspunt van
belastingheffing (“No taxation without representation”) niet meer voldaan. Het zijn vooral de
niet-gerepresenteerden die dan moeten betalen.
Zie dr. M.A. Allers, ‘Koopkrachteffecten van afschaffing van de gebruikersheffing van de
OZB op woningen’, COELO, 2003.
Zie ook prof. dr. L.G.M. Stevens, ‘Fiscale Beleidsnotities 2004’ in: Weekblad fiscaal recht,
25 september 2003, blz. 1460.
‘Decentrale overheden en hun belastinggebied’ in: Rfv, ‘Trends in de financiële
verhoudingen. Jaarrapport 2001’, april 2001.
Op grond van de theorie van de ‘mental accounting’ over menselijk keuzegedrag. Toegepast
op de gemeentelijke financiën houdt deze theorie in dat de herkomst van middelen wel
degelijk invloed heeft op de besteding ervan. Een stijging van de van het Rijk verkregen
algemene uitkering zal worden besteed. Een stijging van de bij de eigen burger te halen
belastingen zal worden afgewogen tegen een verlaging van uitgaven.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>