<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>Advies Lokale lasten en gemeentelijke prestaties
De Raad voor de financiële verhoudingen
Fluwelen Burgwal 56
Den Haag
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>Samenvatting
Het voorliggende advies van de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) is
uitgebracht op verzoek van de Tweede Kamer die de Raad heeft gevraagd advies uit
te brengen over ‘de stijging van de lokale lasten en de invloed van autonome lokale
beslissingen’. De concrete deelvragen van de Kamer wijzen er op dat de leden
primair geïnteresseerd zijn in antwoord op de vraag hoe de stijging van de lokale
lasten zich verhoudt tot trends in de gemeentelijke prestaties.
De Raad constateert dat de lokale lasten minder sterk zijn toegenomen dan vaak
wordt beweerd. De gematigde stijging van de lokale lasten en hun geringe aandeel in
gezinsinkomen/bruto binnenlands product verklaren, naar het oordeel van de Raad,
onvoldoende de belangstelling voor de lokale lasten. Andere verklaringen dringen
zich op.
In de eerste plaats kan gedacht worden aan de heffingstechniek. Nagenoeg alle
gemeentelijke belastingen worden geheven via een opgelegde aanslag en zijn
daarmee zeer goed (her)kenbaar voor de burger. Belasting betalen via een aanslag is
direct voelbaar voor de burger. De Raad wijst er echter op dat het voordeel hiervan
wel is dat burgers zich bewust worden van het feit dat gemeentelijke voorzieningen
een prijs hebben. Dit besef is goed voor het lokale, democratische
besluitvormingsproces. Lokale overheden zijn zich ook terdege bewust van de
gevolgen van hun besluitvorming voor de portemonnee van de burger.
Een andere verklaring voor de grote maatschappelijke aandacht voor lokale lasten is
dat verschillen in voorzieningenpeil en (woon)lastendruk tussen gemeenten voor
gepassioneerde politieke minderheden of belangengroeperingen vaak aanleiding zijn
om bij volksvertegenwoordigers van andere bestuurslagen aan de bel trekken om op
zulke vermeende misstanden te wijzen.
In de derde plaats interpreteert de burger het begrip ‘lokale lasten’ vaak breder dan
de heffingen waarvoor gemeenten verantwoordelijkheid dragen. Naast lasten van
andere bestuursorganen worden vaak ook de betalingen voor nutsvoorzieningen als
gas, water, licht en de kabelaansluiting daar onder begrepen.
Het voorafgaande neemt niet weg dat de gemeentelijke lasten in de afgelopen vijftien
jaar ten opzichte van het bruto binnenlands product meer dan evenredig zijn
gestegen. De Raad wijst er op dat strengere milieueisen, allerlei opgelegde
uitvoerings- en verantwoordingsregels én nieuw opgelegde taken daarvoor in
belangrijke mate verantwoordelijk zijn.
Gemeenten leveren belangrijke voorzieningen aan burgers en bedrijven waarmee veel
geld is gemoeid. Gemeenten ontvangen daarvoor soms een bijdrage van het Rijk. Het
is in dat geval ook terecht dat het Rijk wil weten of deze middelen door de gemeenten
voor het gewenste doel en op een efficiënte wijze zijn ingezet. Een afzonderlijk
verantwoordingstraject voorziet daar meestal in. De gemeenten zijn echter vrij in de
besteding van de algemene uitkering uit het Gemeentefonds en de meeste lokale
belastingen en heffingen. Het ligt dan ook niet in de rede dat de landelijke overheid
wil weten welke prestaties gemeenten daarvoor leveren. Het meten én interpreteren
van die prestaties behoort tot de gemeentelijke verantwoordelijkheid. Daarom zijn in
de nieuwe begrotingsregels voor gemeenten (BBV) eisen opgenomen om de begroting
te voorzien van prestatie-indicatoren. Mede door deze nieuwe regelgeving zijn
gemeenten van voldoende (controle)instrumenten voorzien om de eigen
                                                                                      1
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>verantwoordelijkheden te kunnen waarmaken. Het uiteindelijke oordeel over de
gemeentelijke prestaties is aan de gemeenteraad als direct gekozen
volksvertegenwoordiging.
Rijk en gemeenten zijn beide democratisch gelegitimeerde bestuurslagen die de
verantwoordelijkheid dragen voor de eigen financiële huishouding. Net zo als op
rijksniveau afwegingen moeten worden gemaakt over de meest adequate inzet van
middelen met het oog op de te bereiken doelstellingen, zo zijn evenzeer gemeenten
verantwoordelijk voor de keuzen over de inzet van hun financiële middelen. Dit is de
consequentie van de uitgangspunten die ten grondslag liggen aan de bestuurlijke
verdeling van verantwoordelijkheden zoals die in ons staatsbestel zijn vastgelegd.
Zolang deze fundamentele uitgangspunten die ten grondslag liggen aan het zogeheten
Huis van Thorbecke niet worden gewijzigd, moeten deze uitgangspunten ook worden
gerespecteerd. Het is voor de lokale overheden bijzonder frustrerend om in
voorkomende gevallen wel te worden aangesproken op eigen verantwoordelijkheden
maar in de praktijk te merken dat de autonomie steeds verder wordt aangetast.
Minder bemoeienis van het Rijk en meer vertrouwen in gemeenten zijn daarbij ook
aan te bevelen.
In het kader van het Plan van aanpak transparantie (Plavat) trachten de
fondsbeheerders al enkele jaren het inzicht in de gemeentelijke prestaties te
verbeteren. De doelstelling van Plavat is destijds door de Raad onderschreven.
De Raad waarschuwde echter wel voor onbedoelde neveneffecten bij prestatiemeting
en plaatste een aantal kanttekeningen bij de technische mogelijkheden om eenduidig
de gemeentelijke prestaties te kunnen meten op zo’n manier dat die meting
meerwaarde biedt bij het beoordelen van de financiële positie van gemeenten.
Ondanks de conclusie van het SCP dat het wel mogelijk is een redelijke set van
productie-indicatoren te ontwikkelen, plaatste de Raad grote vraagtekens bij de
meerwaarde van het verder ontwikkelen van de aanpak in het rapport (‘Maten voor
gemeenten’) van het SCP.
Afgaande op de SCP-rapportage ‘Maten voor gemeenten 2005’ constateert de Raad
dat bij de pogingen van het SCP om op landelijk niveau inzicht te geven in de
prestaties van gemeenten anno 2005 weinig voortgang is geboekt. Deze uitkomst lijkt
het destijds uitgesproken voorbehoud van de Raad te bevestigen. De Plavat-
doelstelling om gemeentelijke prestaties op landelijk niveau te meten moet, naar het
oordeel van de Raad, als te ambitieus worden gekwalificeerd. Voor taken waarvoor
een specifieke uitkering in het leven is geroepen ligt het meer op de weg van de
verantwoordelijke vakdepartementen dan van de fondsbeheerders om in het kader van
beleidsevaluaties uitspraken te doen over de prestaties van gemeenten.
Naast het meten van gemeentelijke prestaties vormde het brengen van meer
samenhang tussen beschikbare gegevens een belangrijke doelstelling van Plavat. Bij
samenhang kan gedacht worden aan het verband tussen lokale lasten en de prestaties
van gemeenten op landelijk niveau. Ondanks de in 2002 uitgesproken positieve
verwachtingen van de fondsbeheerders, constateert de Raad dat de fondsbeheerders
er niet in geslaagd zijn om samenhang aan te brengen tussen verschillende
gegevensverzamelingen. De vragen van de Kamer aan de Raad wijzen daar ook op.
Het aanbrengen van een verantwoorde samenhang tussen lokale lasten en
gemeentelijke prestaties is voor één gemeente al bijzonder lastig. Op grond van dit
gegeven meent de Raad dat aggregatie naar landelijk niveau bij de huidige stand van
zaken in feite onmogelijk en dus methodologisch onverantwoord is. De huidige
                                                                                     2
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>pogingen om verbanden te leggen tussen lokale lasten en de prestaties van gemeenten
op landelijk niveau leiden tot een groot aantal gegevensbestanden. Tussen de
verschillende bestanden worden vaak samenhangen gezocht (of gesuggereerd) die
niet kunnen worden bewezen (schijncorrelaties).
De deelvragen van de Kamer kunnen alleen op zichzelf en zonder de gevraagde
samenhang worden beantwoord. Aangezien de Raad gebruik maakt van diverse
rapportages die betrekking hebben op de gemeentelijke financiën, verwijst hij bij de
beantwoording veelal daarnaar. De vragen worden beantwoord tegen de achtergrond
van de uitgangspunten die ten grondslag liggen aan de inrichting van de bestuurlijke
verhoudingen in ons staatsbestel. Soms is beantwoording van de deelvraag niet
mogelijk. Dit is met name het geval bij de deelvragen die betrekking hebben op
gemeentelijke prestaties op landelijk niveau.
1.
Inleiding
Bij brief heeft de Tweede Kamer de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv)
gevraagd advies uit te brengen over ‘de stijging van de lokale lasten en de invloed van
autonome lokale beslissingen’1. De Raad voldoet graag aan dit verzoek.
De concrete deelvragen van de Tweede Kamer wijzen er op dat de leden primair
geïnteresseerd zijn in een antwoord op de vraag hoe de stijging van de lokale lasten
zich verhoudt tot trends in de gemeentelijke prestaties. Deze interpretatie van de
adviesaanvraag is besproken in het overleg van de Raad met de Tweede Kamer op
9 februari 2006. Daarbij is tevens afgesproken dat de Raad geen nieuw onderzoek zou
starten maar voor het advies gebruik zou maken van bestaande gegevensbestanden.
Dit conform de suggestie van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG).
2.
Opbouw advies
In hoofdstuk 3 worden allereerst de ontwikkelingen van de lokale lasten geschetst.
Zijn de lokale lasten zo sterk toegenomen als vaak wordt beweerd? En hoe valt de
waargenomen ontwikkeling te verklaren?
Vervolgens wordt stil gestaan bij de gemeentelijke prestaties in hoofdstuk 4. In
hoeverre kunnen deze op een betrouwbare manier worden gemeten en welke instantie
is het meest aangewezen de metingen te doen?
Daarna wordt in hoofdstuk 5 aandacht besteed aan de vraag in hoeverre het mogelijk
en verantwoord is om op landelijk niveau verbanden te leggen tussen lokale lasten en
gemeentelijke prestaties.
Tot slot volgen de conclusies van de Raad in hoofdstuk 6 waarbij ingegaan wordt op
de deelvragen van de Tweede Kamer. Bij de beantwoording wordt uitgegaan van de
uitgangspunten die ten grondslag liggen aan de bestuurlijke verdeling van
verantwoordelijkheden in ons staatsbestel.
3.
Ontwikkeling lokale lasten
De lokale lasten staan volop in de belangstelling. Vrij algemeen lijkt de indruk te
bestaan dat de gemeentelijke lasten hoog zijn en (relatief) sterk stijgen. In hoeverre
wordt die indruk door de feiten geschraagd? Twee toonaangevende publicaties hebben
de jaarlijkse lokale lastenontwikkeling tot onderwerp, namelijk de Monitor inkomsten
uit lokale heffingen van de ministeries van Financiën en BZK en de Atlas van de
1
  Brief van 21 november 2005 (kenmerk 2005063606).
                                                                                       3
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>lokale lasten van het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere
Overheden (COELO).
Uit de terugblik in de Monitor 2005 komt naar voren dat de opbrengst van de
gemeentelijke heffingen (OZB, rioolrechten en reinigingsrechten) in 1990 ongeveer
€ 2,0 mld. bedroeg. In 1996 was de opbrengst gestegen tot € 3,5 mld. en inmiddels
(2005) bedraagt de opbrengst van deze heffingen € 5,9 mld.
Omdat de economie groeit en de prijzen gemiddeld stijgen, verdient het aanbeveling
de opbrengst van de gemeentelijke heffingen uit te drukken als aandeel van het bruto
binnenlands product (BBP).
Tabel 1. Opbrengsten uit gemeentelijke heffingen (1990-2005)
                             1990           1996                    2005
 Gemeentelijke heffingen
 he
 (mld. euro)                 2,0            3,5                     5,9
 Index (1990 = 100)          100            175                     295
 Index (1996 =100)                          100                     168
 BBP (mld. euro)             244            315                     495
 Index (1990 = 100)          100            129                     203
 Index (1996 = 100)                         100                     157
Bronnen:        Monitor inkomsten uit lokale heffingen 2005.
                Miljoenennota 2006.
Uit bovenstaande tabel blijkt dat de opbrengsten uit gemeentelijke heffingen ten
opzichte van het BBP zijn gestegen, met name in de eerste helft van de jaren negentig.
Daarna vlakt de groei af.
Als verklaring voor de meer dan evenredige stijging wordt in de Monitor gewezen op
toegenomen taken met navenante financiële risico's bij gemeenten én op het streven
naar meer kostendekkendheid van de afvalstoffenheffing, reinigings- en rioolrechten.
Onderzoek door het COELO laat zien dat de stijging van de gemeentelijke woonlasten
in de jaren 1998-2004 nominaal rond de 6% per jaar schommelt. In 2005 was sprake
van een trendbreuk: sindsdien ligt de nominale groei iets boven de 3%. Gecorrigeerd
voor inflatie bedraagt de reële groei ongeveer 2% in 1998. Deze groei nam toe tot
ongeveer 5% in 2001 waarna de groei afvlakt naar ongeveer 1% in 2005. Op basis van
deze gegevens concludeert het COELO dat de lokale woonlasten lang niet zo sterk
stijgen als wel wordt gesuggereerd.
Het aandeel van de gemeentelijke heffingen
Belangrijker dan de vraag hoe sterk deze stijging precies is, is de vraag welk aandeel
die lasten van het gezinsinkomen of van het BBP uitmaken.
In de Monitor wordt de opbrengst van de lokale heffingen van gezinshuishoudingen
gerelateerd aan het nominaal gezinsinkomen en de opbrengst van de lokale heffingen
van bedrijven/instellingen aan het BBP. In beide gevallen blijkt het om zeer kleine
aandelen (in 2005 circa € 6 mld. op € 233 mld. gezinsinkomen en circa € 2 mld. op
€ 495 mld. BBP) te gaan. Met andere woorden, de opbrengst van lokale heffingen
(gezinnen) bedroeg in 2005 niet meer dan 2,6 % van het gezinsinkomen en de
opbrengst van lokale heffingen (bedrijven) niet meer dan 0,4 % van het BBP.
                                                                                       4
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>Aangezien deze relatieve aandelen zeer beperkt zijn, kan de hoogte van de lokale
lasten de grote maatschappelijke en politieke belangstelling voor hun ontwikkeling
slechts voor een deel verklaren. Naar de mening van de Raad dringen andere
verklaringen zich op.
Mogelijke verklaringen
Een verklaring van de belangstelling voor de lokale lastenontwikkeling kan liggen in
de heffingstechniek. Nagenoeg alle gemeentelijke belastingen worden geheven via
een opgelegde aanslag en zijn daarmee zeer goed (her)kenbaar voor de burger. Het
overgrote deel van de rijksbelastingen en sociale premies wordt geheven op manieren
die veel minder in het oog lopen: via inhoudingen op het inkomen en als onderdeel
van de kleinhandelsprijzen. De laatstbedoelde heffingstechnieken werken zogeheten
belastingillusie in de hand: burgers onderschatten de werkelijke offers die zij brengen
voor de bekostiging van overheidsvoorzieningen. Het betekent wel dat
aanslagbelastingen vanuit een democratisch oogpunt het voordeel hebben dat de
burger zich scherper bewust is van het feit dat (gemeentelijke) voorzieningen niet als
manna uit de hemel vallen. Die wetenschap stelt burgers in staat om via hun
stemgedrag bij de gemeenteraadsverkiezingen invloed uit te oefenen op de hoogte van
het gemeentelijke voorzieningenniveau en indirect op de lokale tarieven. Dit staat
garant voor een levendige, lokale (politieke) discussie en betekent tevens dat er
democratische controle is. Lokale overheden zijn zich ook terdege bewust van de
gevolgen van hun besluitvorming voor de portemonnee van de burger. Volgens het
COELO bevestigen diverse onderzoeken dat burgers hun voorkeur voor omvang en
kwaliteit van gemeentelijke voorzieningen in hun stemgedrag tot uitdrukking brengen.
Een andere verklaring kan gevonden worden in het feit dat gepassioneerde politieke
minderheden of belangengroeperingen in gemeentelijke verschillen in
voorzieningenpeil en/of (woon)lastendruk vaak aanleiding zien om bestuurders van
gemeenten aan de schandpaal te nagelen. Deze minderheden en groeperingen trekken
regelmatig bij volksvertegenwoordigers van andere bestuurslagen aan de bel om op
zulke vermeende misstanden te wijzen.
Ook de interpretatie van de burger over het begrip 'lokale lasten' is een verklaring.
Vaak is die interpretatie breder dan de heffingen waarvoor gemeenten
verantwoordelijkheid dragen. Naast lasten van andere bestuursorganen (provincies,
water- en zuiveringschappen) worden vaak ook de betalingen voor nutsvoorzieningen
als gas, water, licht en de kabelaansluiting daar onder begrepen.
Het voorafgaande neemt niet weg dat de gemeentelijke lasten meer dan evenredig zijn
gestegen ten opzichte van het BBP, met name in de eerste helft van de jaren negentig.
Deze trend is voor een belangrijk deel toe te schrijven aan de toegenomen regulering
van de rijksoverheid, in het bijzonder op het gebied van het milieubeheer. Zwaardere
milieueisen hebben niet alleen gevolgen voor de tarieven van onder andere de
afvalstoffenheffing, de reinigings- en de rioolrechten maar ook voor de afgifte van
milieuvergunningen (leges). Daarnaast hebben allerlei opgelegde uitvoerings- en
verantwoordingsregels tot een algehele kostenverhoging voor de gemeenten geleid.
Geconcludeerd moet worden dat het Rijk zelf een belangrijke bijdrage kan leveren
aan het terugdringen van de stijging van de lokale lasten. De administratieve kant van
de bestuurlijke verhoudingen zou, overeenkomstig de doelstelling om de
administratieve lastendruk voor het bedrijfsleven terug te dringen, voor de gemeenten
verder ontlast moeten worden. Uitvoering van de voorstellen van de commissie
                                                                                       5
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>Brinkman om het aantal specifieke uitkeringen sterk te saneren vormt hiertoe een
goede eerste stap.
Tevens komen lastenverzwaringen voort uit nieuw opgelegde taken waarvoor
gemeenten onvoldoende financiële compensatie ontvangen. In de afgelopen jaren is
het gemeentelijk takenpakket aanmerkelijk uitgebreid. Te denken valt aan de Wet
voorzieningen gehandicapten (WVG), aan de Wet werk en bijstand (WWB), aan het
onderhoud van schoolgebouwen e.d. De decentralisatie-impulsen gingen veelal
gepaard met forfaitaire efficiencykortingen op het over te hevelen budget. Hoewel de
uitvoering dicht bij de burger tot meer maatschappelijke efficiency en effectiviteit
hebben geleid, werden gemeenten vaak gedwongen om meer eigen middelen in te
zetten om de nieuwe gedecentraliseerde taken verantwoord uit te kunnen voeren.
Wat betreft de onroerendezaakbelasting (OZB) wijst de Raad er op dat ook de
convergentie van de OZB-tarieven richting rekentarief in een aantal gemeenten tot
verhoging van de lokale lasten zal hebben geleid.
4.
Gemeentelijke prestaties
Gemeenten leveren belangrijke voorzieningen aan burgers en bedrijven waarmee veel
geld is gemoeid. Soms worden deze voorzieningen bekostigd door het Rijk. In het
kader van medebewind stelt het Rijk middelen beschikbaar om landelijk gewenste
voorzieningen tot stand te brengen. Het is in dat geval ook terecht dat het Rijk wil
weten of deze middelen voor het gewenste doel en op een efficiënte wijze zijn
ingezet. Een afzonderlijk verantwoordingstraject voorziet daar meestal in.
De gemeenten zijn echter vrij in de besteding van de algemene uitkering uit het
Gemeentefonds en de meeste lokale belastingen en heffingen. De inzet van deze
middelen is dan het resultaat van afwegingen op lokaal niveau. Het ligt dan ook niet
in de rede dat de landelijke overheid wil weten welke prestaties gemeenten daarvoor
leveren. Het meten én interpreteren van die prestaties behoort tot de gemeentelijke
verantwoordelijkheid. Daarom zijn in de nieuwe begrotingsregels voor gemeenten
(Besluit Begroten en Verantwoorden, BBV) eisen opgenomen om de begroting te
voorzien van prestatie-indicatoren. Aangezien deze nieuwe regelgeving gemeenten
heeft voorzien van voldoende (controle)instrumenten om de eigen
verantwoordelijkheden te kunnen waarmaken, bestaat er geen reden voor bemoeienis
van het Rijk. Het uiteindelijke oordeel over de gemeentelijke prestaties is aan de
gemeenteraad als direct gekozen volksvertegenwoordiging.
Rijk en gemeenten zijn beide democratisch gelegitimeerde bestuurslagen die de
verantwoordelijkheid dragen voor de eigen financiële huishouding. Net zo als op
rijksniveau afwegingen moeten worden gemaakt over de meest adequate inzet van
middelen met het oog op de te bereiken doelstellingen, zo zijn evenzeer gemeenten
verantwoordelijk voor de keuzen over de inzet van hun financiële middelen. Dit is de
consequentie van de uitgangspunten die ten grondslag liggen aan de bestuurlijke
verdeling van verantwoordelijkheden zoals die in ons staatsbestel zijn vastgelegd.
Zolang deze fundamentele uitgangspunten die ten grondslag liggen aan het zogeheten
Huis van Thorbecke niet worden gewijzigd, moeten deze uitgangspunten ook worden
gerespecteerd.
De betreffende bestuurslagen maken ieder voor zich de afweging wat onder een juiste
inzet van middelen moet worden verstaan. Daarbij zullen er door gemeenten
verschillende beleidskeuzes worden gemaakt waardoor er op lokaal niveau verschillen
ontstaan tussen omvang en kwaliteit van voorzieningen enerzijds en lastendruk
                                                                                     6
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>anderzijds. Zolang er sprake is van een weloverwogen en uitdrukkelijke keuze om
lokale afwegingen te maken en zolang er verantwoording over wordt afgelegd aan de
lokale bevolking, zijn dergelijke verschillen tussen gemeenten zonder meer legitiem.
Naar het oordeel van de Raad geven juist die keuzemogelijkheden inhoud aan het
gemeentelijke democratisch proces. Het Rijk zou wat dat betreft meer vertrouwen
moeten hebben in de staatsrechtelijke uitgangspunten van onze gedecentraliseerde
eenheidsstaat. Het is voor de lokale overheden bijzonder frustrerend om in
voorkomende gevallen wel te worden aangesproken op eigen verantwoordelijkheden
maar in de praktijk te merken dat de lokale autonomie steeds verder wordt aangetast.
Er is dan sprake van een ongepaste gelegenheidsargumentatie.
Wellicht vloeit de behoefte om gemeentelijke prestaties op landelijk niveau te willen
beoordelen voort uit de wens om na te gaan of gemeenten bij het inzetten van
beschikbare middelen voldoende doelmatig en doeltreffend opereren. De Raad is
uiteraard een sterk voorstander van doelmatigheid en doeltreffendheid bij het
functioneren van de decentrale overheden, maar meent dat de verantwoordelijkheid
voor de besteding van het geld bij de decentrale overheden zelf ligt. Dat doet recht
aan het uitgangspunt van de gemeentelijke autonomie en legitimeert het lokale
democratische proces.
Lokale autonomie
In augustus 2005 hebben de Raad voor het openbaar bestuur en de Raad voor de
financiële verhoudingen2 in een gezamenlijk advies geconstateerd dat de
gemeentelijke autonomie onder toenemende druk staat. En dat juist in een tijd waarin
behoefte bestaat aan 'goed overheidsbestuur' dat zo dicht mogelijk bij de burgers
functioneert. Daarom moeten gemeenten (beter) in staat worden gesteld integrale, op
de lokale maat toegesneden, innovatieve en efficiënte maatregelen en voorzieningen
te treffen voor de lokale gemeenschap. Over de sturing en bemoeienis van het Rijk
merkten de Raden op:
' Te vaak ligt aan sturing of bemoeienis door het Rijk echter geen dwingende
beleidsmatige oorzaak, maar een centralistische denkwijze en misplaatst
gelijkheidsdenken ten grondslag. Dit speelt vooral bij rijksmaatregelen en
parlementaire interventies waaraan de opvatting ten grondslag ligt dat de
beleidsuitvoering, het voorzieningenniveau en de lastendruk van gemeenten overal
hetzelfde moeten zijn. Deze houding getuigt van gebrek aan respect voor de
gemeentelijke autonomie en gebrek aan kennis van onze staatsrechtelijke
verhoudingen. Niet uniformiteit en (absolute) gelijkheid, maar verscheidenheid en
vertrouwen in de gezonde werking van de lokale democratie moeten voorop staan. Dit
kan, mag en moet volgens de Raden betekenen dat er verschillen in beleidsuitvoering,
voorzieningenniveau en lastendruk tussen gemeenten bestaan. Gemeentelijke
zelfstandigheid veronderstelt de mogelijkheid lokale beleidskeuzen te maken en
daarover verantwoording af te leggen tegenover de lokale bevolking.'
Plan van aanpak transparantie
In het kader van het Plan van aanpak transparantie3 (Plavat) trachten de
fondsbeheerders al enkele jaren het inzicht in de gemeentelijke prestaties te
verbeteren. Als gevolg van dit plan zijn de afgelopen jaren verbeteringen in al
bestaande rapportages aangebracht en zijn nieuwe rapportages in gang gezet (zie voor
details Bijlage 1).
2
  Rob en Rfv, Autonoom of automaat? Advies over gemeentelijke autonomie, augustus 2005.
3
  Kamerstukken II, vergaderjaar 2000-2001, 27 400 B. nr. 7.
                                                                                        7
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>In 2003 signaleerde het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) drie specifieke
problemen bij het meten van overheidsproductie te weten: 1. heterogeniteit, 2. het
meten van doeltreffendheid en 3. het bepalen van de kwaliteit.
Ad 1. Heterogeniteit
Heterogeniteit heeft te maken met de verscheidenheid van de productie. Het kan
daarbij zelfs gaan om moeilijk vergelijkbare eenheden binnen dezelfde
productiekolom. Een goed voorbeeld vormt het begrip ‘leerling’in het onderwijs. Niet
alleen zijn er verschillende schooltypes met verschillende eisen, ook de (culturele)
achtergrond van leerlingen kan totaal verschillend zijn.
Ad 2. Doeltreffendheid
Doeltreffendheid houdt verband met de mate waarin de directe doelstelling van het
productieproces wordt verwezenlijkt. Probleem hierbij is het concretiseren van
doelstellingen van beleidsmakers in meetbare, toetsbare en concrete eindproducten.
Schoolsucces valt bijvoorbeeld moeilijk te operationaliseren. Als het gaat om het
aantal geslaagden, dan zou deze variabele manipuleerbaar kunnen zijn.
Ad 3. Kwaliteit
Kwaliteit heeft te maken met zowel het productieproces als het product.
Ondanks deze specifieke problemen kwam het SCP tot de conclusie dat het wel
mogelijk is een bepaalde set van productie-indicatoren te ontwikkelen die het
mogelijk maken uitspraken te doen over de ontwikkeling van de gemeentelijke
prestaties in relatie tot de gemeentelijke uitgaven.
De doelstelling van Plavat is door de Raad in een eerder advies4 onderschreven. De
Raad waarschuwde echter wel voor onbedoelde neveneffecten bij prestatiemeting en
plaatste een aantal kanttekeningen bij de technische mogelijkheden om eenduidig de
gemeentelijke prestaties te meten op zo'n manier dat die meting meerwaarde biedt bij
het beoordelen van de financiële positie van gemeenten. Die ambities van Plavat
zouden onvoldoende rekening houden met de technische problemen van de hiervoor
besproken heterogeniteit, doeltreffendheid en kwaliteit van overheidsproductie.
Ondanks de conclusie van het SCP dat het wel mogelijk is een bepaalde set van
productie-indicatoren te ontwikkelen, plaatste de Raad grote vraagtekens bij de
meerwaarde van het verder ontwikkelen van de aanpak in het rapport Maten voor
gemeenten van het SCP. In het advies over Plavat werd hierover door de Raad
opgemerkt:
'De nadruk die op prestatiemeting wordt gelegd gaat voorbij aan het specifieke
karakter van de overheid. De overheid is geen bedrijf. De ervaringen met de
productbegrotingen en prestatiemeting laten zien dat aan de uitwerking nog heel wat
haken en ogen kleven. Het ambitieniveau van de productbegroting en prestatiemeting
houdt onvoldoende rekening met de complexiteit van overheidsdiensten. Dit gegeven
zou de rijksoverheid ook moeten matigen in haar ambitieniveau om op landelijk
niveau prestaties te meten.'
Afgaande op de SCP-rapportage Maten voor gemeenten 2005 constateert de Raad dat
bij de pogingen van het SCP om op landelijk niveau inzicht te geven in de prestaties
van gemeenten anno 2005 weinig voortgang is geboekt.
4
  Rfv, Plan van Aanpak Transparantie in de Financiële Verhouding tussen Rijk en gemeenten, Den
Haag, 2002.
                                                                                               8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>Deze uitkomst lijkt het destijds uitgesproken voorbehoud van de Raad te bevestigen.
Het SCP constateert dat de detaillering in de gemeentelijke jaarplannen en
jaarverslagen het inzicht op hoofdlijnen van gemeentelijke prestaties bemoeilijkt.
De Raad wijst er op dat in het kader van het dualisme (opnieuw) is benadrukt dat het
politieke debat op lokaal niveau dient te gaan over de vraag welke prestaties de
gemeente dient te leveren. Dit indien mogelijk op hoofdlijnen, maar de gewenste mate
van detaillering zal van gemeente tot gemeente verschillen. Het gevolg is dat in de
gemeentelijke begrotingen en jaarverslagen informatie is opgenomen die van belang
is voor het lokale debat. Dat bemoeilijkt de aggregatie waardoor het SCP problemen
ondervindt om op landelijk niveau goede analyses op te stellen. Het is echter onjuist
om dat gemeenten aan te rekenen.
De Plavat-doelstelling om gemeentelijke prestaties op landelijk niveau te meten moet,
naar het oordeel van de Raad, als te ambitieus worden gekwalificeerd. Voor de
beleidsevaluatie ligt het meer op de weg van de verantwoordelijke vakdepartementen
(ook vanwege hun specifieke expertise) dan van de fondsbeheerders om onderzoek te
doen naar de prestaties van gemeenten bij taken waarvoor een specifieke utkering in
het leven is geroepen. Gericht benchmarkonderzoek kan daarvoor een geschikt
instrument zijn.
Benchmarking
In het advies Presteren door leren van de Raad voor openbaar bestuur5 wordt
benchmarking omschreven als het systematisch vergelijken van organisaties op basis
van vooraf vastgestelde indicatoren waardoor een 'best practice' kan worden
geïdentificeerd die helpt bij het verbeteren van de eigen organisatie. Kenmerk van
benchmarking is de vrijwillige deelname van de betrokken organisaties. Het
instrument moet in eerste aanleg vooral gebruikt worden om te signaleren en kan
behulpzaam zijn bij het afleggen van verantwoording door lokale bestuurders aan de
gemeenteraad (horizontale verantwoording). In dit verband wijst de Raad op door
gemeenten ontwikkelde nieuwe databases die inzicht bieden in onder andere de
prestaties van de gemeente (www.watdoetjegemeente.nl. en
www.staatvandegemeente.nl.). De ‘electronische’gids gemeentelijke benchmarks met
een kwaliteitsgarantie van de VNG6 bevat informatie over nagenoeg ieder
beleidsonderwerp en is voor iedere geïnteresseerde vrij toegankelijk.
5.
Samenhang lokale lasten en prestaties
Naast het meten van gemeentelijke prestaties op landelijk niveau vormde het brengen
van meer samenhang tussen beschikbare gegevens een belangrijke doelstelling van
Plavat. Bij samenhang kan gedacht worden aan het verband tussen lokale lasten en de
prestaties van gemeenten.
Nog in de derde Voortgangsrapportage Plavat7 hebben de fondsbeheerders de
verwachting uitgesproken dat in 2005 de datastromen op orde zouden zijn en de
beschikbare analysemethoden als toereikend bestempeld. Alleen onverwachte
complexiteit zou bij het proces nog tot vertraging aanleiding kunnen geven.
De Raad constateert echter dat de fondsbeheerders, ondanks de in 2002 uitgesproken
verwachting, er niet in geslaagd zijn om samenhang aan te brengen tussen
5
  Rob, Presteren door leren, Benchmarken in het binnenlands bestuur, Den Haag, oktober 2002.
6
  www.vng.net.
7
  Voortgangsrapportage Plavat 2002.
                                                                                             9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>verschillende gegevensverzamelingen. De vragen van de Tweede Kamer aan de Raad
wijzen daar ook op. De fondsbeheerders hebben, na enkele bescheiden aanzetten in
het Financieel overzicht gemeenten, hun pogingen terzake gestaakt.
Een eerste voorwaarde voor het leggen van de bedoelde samenhang is het op centraal
niveau inzicht verkrijgen in de gemeentelijke prestaties.
Daarna moet bezien worden of het mogelijk is een verantwoorde samenhang tussen
lokale lasten en gemeentelijke prestaties aan te brengen. Met een voorbeeld kan
worden toegelicht dat dit bijzonder lastig is. Stel dat de prestaties van een gemeente
toenemen en de lokale lasten dalen. Ligt dat aan mutaties in de andere
inkomstenstromen - de algemene uitkering, specifieke uitkeringen, Europese
subsidiestromen en overige eigen middelen (grondbedrijfsopbrengsten enz.) - of
wordt er in deze gemeente steeds doelmatiger gewerkt? Aangezien deze vraag voor
één gemeente al moeilijk te beantwoorden is, meent de Raad dat aggregatie naar
landelijk niveau bij de huidige stand van zaken in feite onmogelijk en dus
methodologisch onverantwoord is. De Raad verwacht dat lokale rekenkamers de
gemeenten zullen ondersteunen bij het (verder) vergroten van dat inzicht op lokaal
niveau.
De huidige pogingen om verbanden te leggen tussen lokale lasten en de prestaties van
gemeenten op landelijk niveau leiden tot een groot aantal gegevensbestanden. Tussen
de verschillende bestanden worden vaak samenhangen gezocht (of gesuggereerd) die
niet kunnen worden bewezen (schijncorrelaties). Zo wordt bijvoorbeeld de stijging
van de lokale lasten in verband gebracht met signalen in het SCP-rapport Maten voor
gemeenten 2005 dat de arbeidsproductiviteit op een aantal belangrijke, gemeentelijke
beleidsvelden is gedaald. Deze laatste waarneming wenst de Raad te nuanceren. Op
veel gemeentelijke beleidsvelden is het ondoenlijk prestaties aan te geven die
bepalend zijn voor de arbeidsproductiviteit. Tegenover dalende prestaties die gemeten
worden, kunnen andere prestaties op hetzelfde beleidsterrein bestaan die niet gemeten
worden en mogelijk een toenemende arbeidsproductiviteit te zien geven. Dit alles
heeft te maken met de complexiteit (de heterogeniteit) van de gemeentelijke
voorzieningen.
Bovendien wijzen de onderzoekers van het SCP er zelf op dat kwaliteitsverbeteringen
gebrekkig of niet in de gebruikte cijfers zijn te vangen. Kwalitatieve verbeteringen
zoals bijvoorbeeld een betere verpleging of beter toezicht zullen vaak worden
gemeten als een daling van de arbeidsproductiviteit.
Daarnaast zal het nastreven van sociale doelstellingen door gemeenten (bijvoorbeeld
het in dienst nemen van ex-IDers, leden van achterstandsgroepen enz.) waarschijnlijk
niet aan verhoging van de arbeidsproductiviteit bijdragen.
6.
Conclusies
Rijk en gemeenten zijn partners bij het tot stand brengen van overheidsvoorzieningen
in de samenleving. Als het Rijk gemeentelijke voorzieningen bekostigt (via specifieke
uitkeringen) dan behoren gemeenten verantwoording af te leggen over het gebruik van
de door de centrale overheid beschikbaar gestelde middelen.
Als gemeenten de prestaties zelf bekostigen dan berust, conform de uitgangspunten
die ten grondslag liggen aan onze gedecentraliseerde eenheidsstaat of het Huis van
Thorbecke, de verantwoordelijkheid daarvoor primair bij het lokale bestuur. Dat
                                                                                       10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>laatste geldt ook voor onderzoek naar verband tussen lokale lasten en prestaties.
Aangezien een dergelijk verband zelfs binnen één afzonderlijke gemeente al moeilijk
is te expliciteren, is het bij de huidige stand van zaken onmogelijk en methodologisch
onverantwoord om een dergelijk verband op landelijk niveau te willen leggen.
Conform de destijds uitgesproken verwachting van de Raad hebben de tot nu toe
ondernomen pogingen om op landelijk niveau inzicht in gemeentelijke prestaties te
krijgen weinig resultaat opgeleverd. Het valt niet te verwachten dat grotere
inspanningen op dit terrein tot belangrijk betere resultaten zullen leiden. De wet van
de afnemende meeropbrengsten is hier manifest aanwezig. De Raad is derhalve van
mening dat het Rijk meer terughoudendheid moet betrachten bij het meten van lokale
prestaties en adviseert om de Plavat-ambities bij te stellen. Met name de rapportage
over de prestaties bij gemeenten (SCP, Maten voor gemeenten) maakt de ambities niet
waar.
Inzicht in de prestaties van de gemeenten acht de Raad primair van belang voor het
bestuur én de burgers van de desbetreffende gemeenten zelf. Het meten én
interpreteren van die prestaties behoort tot de gemeentelijke verantwoordelijkheid.
Daarom zijn in de nieuwe begrotingsregels voor gemeenten (BBV) eisen opgenomen
om de begroting te voorzien van prestatie-indicatoren. Mede door deze nieuwe
regelgeving zijn gemeenten de laatste jaren met voldoende (controle)instrumenten
toegerust om de eigen verantwoordelijkheden te kunnen waarmaken en bestaat er
geen reden voor bemoeienis van het Rijk. Het uiteindelijke oordeel over de prestaties
van de gemeente is aan de gemeenteraad als direct gekozen volksvertegenwoordiging.
Resultaten van benchmarkonderzoek kunnen gemeenten hierbij behulpzaam zijn. Gaat
het om de verticale verantwoording, dan kan een dergelijk inzicht wenselijk zijn voor
lokale voorzieningen die door het Rijk worden bekostigd. In dat geval ligt het meer
voor de hand dat het verantwoordelijke vakdepartement (in plaats van de
fondsbeheerders) onderzoek laat verrichten naar de betreffende gemeentelijke
prestaties.
De deelvragen van de Tweede Kamer kunnen alleen op zichzelf en zonder de
gevraagde samenhang worden beantwoord (zie Bijlage 2). Aangezien de Raad gebruik
maakt van diverse rapportages die betrekking hebben op de gemeentelijke financiën
verwijst hij bij de beantwoording veelal daarnaar. De vragen worden beantwoord
tegen de achtergrond van de uitgangspunten die ten grondslag liggen aan de inrichting
van de bestuurlijke verhoudingen in ons staatsbestel. Soms is beantwoording van de
deelvraag niet mogelijk. Dit is met name het geval bij de deelvragen die betrekking
hebben op gemeentelijke prestaties op landelijk niveau. In het voorafgaande is de
Raad hierop al uitvoerig ingegaan. Desgewenst is de Raad bereid om dat in een
overleg met de Tweede Kamer nader toe te lichten. Eventueel kunnen voor dat
overleg ook andere terzake deskundigen worden uitgenodigd.
De analyse op basis van de deelvragen leidt niet tot conclusies voor aanpassingen van
het lokale en regionale belastingsysteem. De Raad is graag bereid om over deze
eventuele aanpassingen in een ander verband zijn oordeel te geven.
                                                                                       11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>Bijlage 1.     Nieuwe- en verbeterde producten ontwikkeld in het kader van het
               Plavat
Periodiek onderhoudsrapport
Jaarlijks rapport dat tot doel heeft inzicht te geven in de werking van het
verdeelstelsel van het gemeentefonds (provinciefonds) in vergelijking met de
ontwikkeling van de kostenstructuur bij de gemeenten (provincies).
Monitor inkomsten uit lokale heffingen
Jaarlijkse monitor die de ontwikkeling van de lokale heffingen voor het lopende jaar
weergeeft.
Overzicht specifieke uitkeringen
Jaarlijks overzicht van alle nog bestaande specifieke uitkeringen.
Financieel overzicht gemeenten
Deze rapportage (vanaf 2002) bestaat uit een terugblik op de macro financiële
positie van gemeenten van de afgelopen periode en een prognose over de komende
jaren. Deze monden uit in een antwoord op de vraag of er, alles overziend, sprake is
van voldoende financiële middelen voor de gemeenten, gezien de door het Rijk
uitgesproken beleidsopvattingen en of er aanleiding is voor mogelijke aanvullende
afspraken.
Daarnaast gaf een bijlage bij deze publicatie (‘Specifieke uitkeringen in beeld’)aan
waar (bij welke gemeenten) de specifieke uitkeringen en de Europese geldstromen
terecht komen (‘neerslaan’). Vanaf 2005 is de rapportage als (‘afgeslankt’)onderdeel
in de gemeentefonds begroting opgenomen.
Maten voor gemeenten
Over de gemeentelijke prestaties wordt sinds 2003, onder verantwoordelijkheid van
de fondsbeheerders, door het Sociaal Cultureel Planbureau gerapporteerd.
                                                                                     12
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre> Bijlage 2.    Deelvragen Kamer
1. Wat is de reële (totaal)opbrengstontwikkeling lokale heffingen, retributies, leges
bij verschillende decentrale overheden (gemeenten, provincies, waterschappen) in de
periode 2000-2004.
De periode 2000-2004 is in principe af te leiden uit eerdere monitoren. De
vergelijking over de jaren is overigens moeilijk aangezien er verschillende zaken
doorheen spelen zoals de afschaffing van de Zalmsnip en de gebruikersheffing OZB.
2. In hoeverre is deze reële opbrengstontwikkeling het gevolg van een stijging van de
verschillende tarieven, volumegroei en wijziging in de belastinggrondslag.
Deze deelvraag zal in algemene termen geadresseerd worden in de Milh 2006 (niet
per gemeente). Om hier meer inzicht in te krijgen is er door de fondsbeheerders een
enquête bij een aantal gemeenten uitgezet.
3. Hoe verhoudt de opbrengstontwikkeling van lokale heffingen en retributies bij de
decentrale overheden zich tot de reële ontwikkeling van de totale baten en lasten van
de gemeenten.
                                           1995        2000       2003
Lasten gemeenten                          33.174      44 350     49.496
Baten gemeenten                           33.174      44 350     49.496
Opbrengst gemeentelijke
belastingen en heffingen                   4 124       5.428      6.131
Bron: Statistische Jaarboeken, CBS (bedragen in mln euro).
4. Gaat deze opbrengstontwikkeling van lokale heffingen gepaard met:
-wijzigingen in de omvang en kwaliteit van de geleverde voorzieningen;
Informatie hierover zou te vinden moeten zijn in de SCP publicatie 'Maten voor
gemeenten'. Tevens beoogt de enquête, die in het kader van de voorbereiding Milh
2006 bij een aantal gemeenten is uitgezet, hierin meer inzicht te geven.
-een vergelijkbare ontwikkeling van de apparaatskosten van de decentrale
overheden;
De apparaatskosten worden bepaald door de personele- en materiële kosten. Over de
materiële apparaatskosten is geen informatie beschikbaar.
Personele kosten 2000-2004
                                            2000        2002       2004
Aantal fte’s                             156.000     169.000 168.000
Loonsom gemeenten                              6,1         7,1        7,6
Bron: Trendnota arbeidszaken Overheid 2006, BZK (bedragen in mld euro).
                                                                                      13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>-een vergelijkbare ontwikkeling van de vermogenspositie van decentrale overheden,
en dan met name die van de algemene reserve;
Informatie hierover is te vinden in de begroting gemeentefonds 2006 (tabel 3.3.2).
-wijzigingen in het takenpakket van decentrale overheden en de financiële risico’s
die daarmee samenhangen;
De omvang van de financiële risico's als gevolg van een (uitbreidend) takenpakket is
altijd lastig te kwantificeren. Meestal is er sprake van een kwalitatieve
onderbouwing.
-een toenemende mate van kostendekkendheid van verleende diensten.
In de Milh is informatie opgenomen over de mate van kostendekkendheid van de
rioolrechten en de afvalstoffenheffing.
5. Hoe heeft de 'lokale' lastendruk voor de verschillende huishoudens zich in de
periode 2000-2004 ontwikkeld. Zijn daarbij verschillen tussen decentrale overheden
waarneembaar die verband houden met de gehanteerde tariefsystematiek(en).
Informatie over de ‘lokale’ lastendruk voor verschillende huishoudens is jaarlijks
opgenomen in de Milh. De vergelijking over de jaren is moeilijk aangezien er
verschillende zaken doorheen spelen zoals de afschaffing van de Zalmsnip en de
gebruikersheffing OZB.
Mede ten behoeve van het tweede deel van de vraag heeft er, onder
verantwoordelijkheid van de fondsbeheerders onderzoek plaatsgevonden naar de
leges. Recent is hierover het rapport ‘Inventarisatie en analyse leges’ de Kamer
aangeboden.
6. Welke aanpassingen zouden, op basis van de antwoorden op bovenstaande
deelvragen, gemaakt kunnen worden aan het lokale en regionale belastingsysteem.
Naar aanleiding van de motie Engels in de Eerste Kamer wordt er, als vervolg op het
rapport Eenhoorn, onderzoek gedaan naar de toekomst van de lokale belastingen.
                                                                                    14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>