<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>                                                    Programmaminister voor Jeugd en
                                                    Gezin
                                                    Mr. A. Rouvoet,
                                                    Postbus 16166
                                                    2500 BD DEN HAAG
Datum                        Uw kenmerk            Ons kenmerk
26 september 2007            PG/OGZ 2.784.412       2007-0000364000
Inlichtingen bij             Doorkiesnummer
Mr. G.A. van Nijendaal       070 - 426 7232
Bijlagen
0
Onderwerp
Advies verdeling BDU Jeugd en Gezin
Geachte heer Rouvoet,
Bij brief van 10 juli 2007 heeft u de Raad voor de financiële verhoudingen
(Rfv) advies gevraagd over de financiering van de Centra voor Jeugd en
Gezin en de rol van de jeugdgezondheidszorg (JGZ)daarin. Het doel is te
komen tot een brede doeluitkering (BDU) voor Jeugd en Gezin per 1
januari 2008. In lijn met uw verzoek is voorafgaande aan het definitieve
advies een tussenbericht afgegeven over de contouren van het uit te
brengen advies.
Samenvatting
De Raad is van mening dat door samenvoeging van de beschikbare
budgetten gemeenten de mogelijkheid wordt geboden uitvoering te geven
aan een gedegen lokaal Jeugd en Gezinsbeleid. Voorwaarde daarbij is wel
dat de beleids- en bestedingsvrijheid van gemeenten gewaarborgd is.
De huidige bekostiging van het Jeugd en Gezinsbeleid bestaat uit een
wirwar van regelingen en bekostigingswijzen die een doelmatige besteding
van middelen op lokaal niveau in de weg staan. De Raad ziet een Brede
Doeluitkering Jeugd en Gezin waarin de bestaande specifieke uitkeringen
worden samengevoegd als een tussenstap naar een volledige overheveling
van de middelen naar het gemeentefonds in 2011. De Raad is niet
overtuigd van de meerwaarde van een decentralisatie-uitkering.
De BDU geeft gemeenten en betrokken instanties de gelegenheid om
stapsgewijs toe te groeien naar een onder regie van de gemeenten te
Fluwelen Burgwal 56 Telefoon 070-4267540
Postbus 20011          Telefax 070-4267625
2500 EA‘s-Gravenhage E-mail rob-rfv@minbzk.nl
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>ontwikkelen uitvoeringstrategie. De relatie met zowel de thuiszorg als de
GGD-en dient daartoe te veranderen in een meer opdrachtgestuurde
relatie. Het jaar 2008 ziet de Raad daarbij nadrukkelijk als een
overgangsjaar.
De Raad beveelt aan bij de verdeling voor de JGZ 0-4 jarigen vanaf 2009
geen rekening meer te houden met de geografische bereikbaarheid van de
consultatiebureaus. De procentuele verdeling wordt dan als volgt, 91% via
de maatstaf 0-19 jarigen, 4,5% op basis van de maatstaf lage inkomens en
4,5% via de maatstaf minderheden. De veronderstelling is dat de kosten
voor het instandhouden van een laagdrempelig gespreid aanbod van
consultatiebureaus niet in de kostprijs van de dienstverlening zal worden
doorberekend. Tegen een mogelijk negatief herverdeeleffect voor
individuele gemeenten staan dan ook lagere kosten.
De Raad beveelt aan de middelen voor het preventief jeugdbeleid (motie
Verhagen) op te nemen in het basistakenpakket van de 0-4 jarigenzorg
JGZ. Een verhoging van het bedrag per kind is daartoe het meest
geëigend.
De Raad stelt vast dat zowel de middelen uit de Opvoedimpuls als
Opvoeden in de Buurt beschouwd kunnen worden als voorlopers van de
financiering van de Centra voor Jeugd en Gezin. In de betreffende
gemeenten zijn taken opgepakt die behoren tot die van toekomstige Centra
voor Jeugd Gezin. De Raad constateert dat de verdeling van deze gelden
geheel samenvalt met de 18 gemeenten die onder de 40 wijkenaanpak
vallen. Er is daarom geen noodzaal de extra middelen uit de enveloppe
Jeugd en Gezin bij voorrang aan deze gemeenten toe te kennen. Het
waarborgen van de bestaande middelentoedeling is voldoende, voorkomen
wordt zo dat deze gemeenten dubbel worden gecompenseerd.
Het aanwijzen van het gemeentefondsaccres als bekostigingsbron voor de
organisatie- en huisvestingskosten staat haaks op het algemene vrij
besteedbare karakter van het gemeentefonds. Het gaat hier echter om een
bestuurlijke afspraak die de Raad respecteert. Voorop dient niet te staan of
de middelen uit het accres wel worden besteed aan de Centra voor Jeugd
en Gezin maar dat de gemeenten invulling geven aan de (wettelijke)
verplichting zorg te dragen voor de totstandkoming van Centra voor Jeugd
en Gezin.
Voor wat betreft de verdeling van de BDU is de Raad van opvatting dat
een objectieve verdeling op basis van algemene maatstaven de voorkeur
verdient. Ontraden wordt aparte procedures in het leven te roepen om
bepaalde gemeenten met voorrang te behandelen of te stimuleren.
                                      2
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>Doelstelling is dat elke gemeente in 2011 moet beschikken over een
volwaardig Centrum voor Jeugd en Gezin. Het is van belang dat elke
gemeente daarmee in 2008 een start kan maken.
Op basis van een objectieve verdeelsleutel kan indicatief worden
vastgesteld hoe de opbouw van de uitkering per jaar tot het structurele
niveau van bekostiging in 2011 zal verlopen. De Raad stelt voor het
bekostigingsniveau voor de gemeenten die op basis van de bestaande
regelingen al prioriteit genoten als basis te beschouwen, zodat deze
gemeenten er niet eerst op achteruitgaan. Voordeel is dat in deze
gemeenten al een organisatie, infrastructuur aanwezig is om snel en
effectief van start te gaan. De overige gemeenten zullen in een iets minder
snel tempo naar het structurele budget toegroeien. Alle gemeenten kunnen
in 2008 beginnen met het opstarten van het gewenste beleid. Naar
verwachting zullen de uitvoeringskosten zich niet direct in volle omvang
voordoen.
De te vormen BDU Jeugd en Gezin bestaat uit een deel dat gericht is op de
algemene zorg aan alle kinderen/gezinnen en een deel dat gericht is op
kinderen/gezinnen die behoren tot een risicogroep. Bij de algemene zorg
dient de omvang van de doelgroep de jongeren ( 0-4 jarigen en 0-19
jarigen) en huishoudens met kinderen centraal te staan. Bij de risicozorg
gaat het om eenoudergezinnen met kinderen, huishoudens met lage
inkomens, uitkeringsontvangers, minderheden e.d. Het ligt echter voor de
hand om bij de verdeling van het niet JGZ-deel het zwaartepunt voor de
verdeling te baseren op risicofactoren.
De Raad bepleit een objectieve en eenvoudige verdeelsleutel. De
meerwaarde van elke maatstaf dient vooraf duidelijk te zijn onderbouwd.
De maatstaven dienen aan te sluiten bij de gemeentefondsmaatstaven.
De Raad acht geen gronden aanwezig voor het handhaven van de
bestaande frictiekostenregeling.
1.
Het Jeugd en Gezinsbeleid
Het Jeugd en Gezinsbeleid is één van de speerpunten van het kabinet.
Daartoe bent u zelfs als speciale programmaminister voor Jeugd en Gezin
benoemd. Doelstelling van het Jeugd en Gezinsbeleid is het zorg dragen
voor een samenhangend kind- en gezinsvriendelijk beleid dat gedragen
wordt door ouders, professionele hulpverleners, gemeenten en provincies.1
Voor de gemeenten is als lokale overheid daarbij een belangrijke rol
weggelegd. In elke gemeente dient ten minste één Centrum voor Jeugd en
1
  TK 31001, nr. 5, Programma voor Jeugd en Gezin, 28 juni 2007.
                                          3
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>Gezin te komen waar ouders terecht kunnen voor advies en steun bij de
opvoeding van hun kinderen. In 2011 moet er sprake zijn van een landelijk
dekkend netwerk van Centra voor Jeugd en Gezin.
De bekostiging
Vanaf 2008 komt er een BDU Jeugd en Gezin beschikbaar voor
gemeenten. Hierin worden de bestaande middelen voor de
Jeugdgezondheidszorg 0-4 jaar (€ 186 mln.), de tijdelijke uitkering
preventief jeugdbeleid (€ 10 mln.) en de incidentele middelen uit de
Impuls Opvoedondersteuning ( € 15 mln.) en Opvoeden in de Buurt ( € 13
mln.) samengevoegd. Aan dit budget wordt nog een bedrag van oplopend
van € 21 mln. tot € 100 mln. in 2011 toegevoegd uit de enveloppe Jeugd
en Gezin van het Coalitieakkoord. In het Bestuursakkoord rijk en
gemeenten is verder afgesproken dat gemeenten voor de vorming van de
Centra voor Jeugd en Gezin een inzet zullen plegen oplopend tot een
bedrag van € 100 mln. in 2011, te betalen uit het accres van het
gemeentefonds.2
Verder komt er geld beschikbaar voor het Elektronische Kinddossier
(EKD) en de Verwijsindex oplopend tot € 20 mln. in 2011. Dit bedrag
wordt aan het gemeentefonds toegevoegd. Deze geldstroom valt buiten de
reikwijdte van de adviesaanvraag.
Het Jeugd en Gezinsbeleid staat in veel gemeenten inmiddels hoog op de
agenda. De Raad constateert dat met de in het vooruitzicht gestelde
budgetten gemeenten ook in staat zijn uitvoering te geven aan een gedegen
lokaal Jeugd en Gezinsbeleid. Voorwaarde daarvoor is wel dat gemeenten
daartoe ook de ruimte krijgen
2
  Samen aan de slag, Bestuursakkoord rijk en gemeenten, 4 juni 2007.
                                           4
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>  Schema opbouw Brede Doeluitkering voor Jeugd en Gezin
       2008                       2009               2010             2011
Bedragen zijn in miljoenen                                     €100 enveloppe
                                              €71 enveloppe
                           €46 enveloppe
€21 enveloppe
€ 13 Opvoeden              € 13               € 13             € 13
in de buurt                Opvoeden in de     Opvoeden in de   Opvoeden in de
(G7) pilot 2006-           buurt (G7)         buurt (G7)       buurt (G7)
2008
€ 15                       € 15               € 15             € 15
Opvoedimpuls               Opvoedimpuls       Opvoedimpuls     Opvoedimpuls
(G50)                      (G50)              (G50)            (G50)
€10 Verhagen               € 10 Verhagen      € 10 Verhagen    € 10 Verhagen
€ 186 tRsu – jgz           € 186 tRsu - jgz   € 186 tRsu - jgz € 186 tRsu - jgz
   Totaal € 245               Totaal € 270       Totaal € 295     Totaal € 324
                                                                      € 100
                                                                      Accres GF
                                              € 50 Accres GF
                           € 75 Accres GF
€ 25 Accres GF
                                            5
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>2.1
Jeugdgezondheidszorg (JGZ)
Voor 2003 werd de jeugdgezondheidszorg voor 0-4 jarigen, geleverd door
thuiszorgorganisaties en gefinancierd uit de AWBZ. Daarnaast leverden
GGD-en de zorg voor 4-19 jarigen. Deze worden aangestuurd door de
gemeenten en gefinancierd uit het gemeentefonds.
Per 1 januari 2003 is het stelsel voor jeugdgezondheidszorg gewijzigd. De
gemeenten zijn aangewezen als regievoerder voor de uitvoering van de gehele
jeugdgezondheidszorg van 0-19 jaar. De inhoud van de zorg is vastgelegd in
het basistakenpakket (BTP), bestaande uit een uniform deel dat landelijk
wordt vastgesteld en aan alle kinderen wordt aangeboden en een maatwerk
deel dat door de gemeenten zelf wordt ingevuld. De gemeente is
verantwoordelijk voor de totale bekostiging.
Het uniforme basistakenpakket 4-19 jaar en het maatwerkdeel 0-19 jaar wordt
bekostigd uit de algemene uitkering. Het uniforme deel van het
basistakenpakket 0-4 jaar wordt nu nog via de Tijdelijke regeling specifieke
uitkering jeugdgezondheidszorg (tRsu-jgz) bekostigd. De tRsu-jgz eindigt van
rechtswege op 1 januari 2008. Het aanvankelijke voornemen was deze
middelen daarna over te hevelen naar de algemene uitkering. Inmiddels is het
voornemen deze middelen onder te brengen in de BDU Jeugd en Gezin. Het
gaat om een bedrag € 186 mln.
Voorgeschiedenis
In 2002 heeft de Raad geadviseerd over de bekostiging van de JGZ.3 In dat
advies sprak de Raad al zijn voorkeur uit voor een bekostiging van de gehele
JGZ via het gemeentefonds. De Raad had vanuit pragmatische redenen geen
onoverkomelijke bezwaren tegen een tijdelijke bekostiging van de JGZ 0-4
jaar via een specifieke uitkering. Voor wat betreft de verdeling van de
middelen adviseerde de Raad:
    - aantal 0-19 jarigen (ca 80%),
    - aantal lage inkomens (ca 4,5%),
    - aantal minderheden (ca 4,5%),
    - aantal kernen (ca 8%)
    - en oppervlakte land (ca 3%).
Het verdeelvoorstel was gebaseerd op een bestaande verdeelsleutel voor de
middelen aan de consultatiebureaus. De inhoudelijke motivering voor de
keuze van de maatstaven was als volgt. Met de maatstaf 0-19 jaar in het
gemeentefonds wordt aangesloten bij de (brede) doelgroep van de JGZ. De
gemeentefondsmaatstaven lage inkomens en minderheden komen
3
  Raad voor de financiële verhoudingen, Advies jeugdgezondheidszorg 0-19 jaar, 1 maart
2002, Rfv 2002056606.
                                          6
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>tegemoet aan de extra kosten die verbonden zijn aan specifieke
zorgbehoeftes van bevolkingsgroepen in sociaal-economische
achterstandssituaties en het vergroten van het bereik onder die groepen. De
maatstaven kernen en oppervlakte land zijn bedoeld om tegemoet te
komen aan de (extra) kosten die verband houden met het in stand houden
van een maatschappelijk aanvaardbaar voorzieningenniveau in gebieden
met een relatief grote verspreide bevolking.
Bij de keuze van de maatstaven is aangesloten bij de bestaande maatstaven uit
het gemeentefonds. Dit met het oog op de destijds voorziene overheveling
naar het gemeentefonds.
De Raad adviseerde een evaluatie te doen, voordat de bekostiging van het
uniform deel van het basistakenpakket zou worden overgeheveld naar het
gemeentefonds.
Evaluatie JGZ
Met de nieuwe Wet collectieve preventie (Wcpv) is het niveau van de
jeugdgezondheidszorg op niveau gebleven. Gezien het veelomvattende
omvormingsproces is dit zeer positief. Het basistakenpakket heeft overal
ingang gevonden. De verschuiving van de regierol richting gemeenten wordt
daarbij breed gedragen.
Bij de integratie van de zorg voor 0-4 jarigen en die voor 4-19 jarigen is echter
te weinig vooruitgang geboekt. Het onderzoek schrijft dit toe aan het
moeizame bestuurlijke arrangement en de duale financieringsstructuur
(gemeentefonds en tRsu-jgz ). Gemeenten geven rechtstreeks opdracht voor
de uitvoering van de zorg voor 0-4 jarigen aan thuiszorgorganisaties.
Opdracht voor de uitvoering van zorg voor 4-19 jarigen wordt echter verleend
op regionaal niveau binnen het kader van de opdrachtverlening voor de
activiteiten die door GGD’en worden uitgevoerd. Daarbij is er geen
congruentie tussen de regio’s voor thuiszorg en GGD. De afspraken in het
Convenant tussen de koepelorganisaties voor de Thuiszorg en de VNG waarin
garanties over de financiering van de thuiszorg en arbeidsvoorwaarden zijn
vastgelegd hebben conserverend gewerkt en de integratie geremd.
Wat de financiering betreft laat de evaluatie zien dat uitvoeringsorganisaties
op macroniveau toe kunnen met het beschikbare budget. In de praktijk blijken
er echter grote verschillen in de uitvoeringskosten te zijn die niet alleen
verklaard kunnen worden door lokale verschillen. Het systeem van toekennen
en afrekenen door gemeenten werkt onvoldoende, laat staan dat men aan een
goede benchmarking toekomt.
De nu gehanteerde verdeelsleutel voor de tRsu-jgz leidt tot
onevenwichtigheden. Kleine gemeenten lijken bij te dragen aan een over
bedeling van bepaalde thuiszorginstellingen. Dit komt omdat, 2 van de 5
factoren (grondgebied en aantal kernen) leiden tot een minder goede
                                       7
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>aansluiting van de verdeling bij de werkelijke spreiding van de kosten. De
oorzaak daarvan lijkt te liggen in het feit dat de thuiszorg en gemeenten geen
afzonderlijke prijsafspraken maken over de kosten. Gemeenten maken het
beschikbare bedrag van de specifieke uikering integraal over aan de
uitvoerende thuiszorginstanties.
De verschillende wijze van bekostiging van de Jeugdgezondheidszorg
deels via de algemene uitkering (maatwerkdeel 0-19 jaar en uniform deel
0-19 jaar) en deels via tRsu-jgz heeft belemmerend gewerkt voor de
integratie van de JGZ-keten. De bekostiging via de tRsu-jgz heeft er tevens
toe geleid dat gemeenten geen eigenstandige afweging hebben gemaakt
over de besteding van de JGZ-middelen. Gemeenten hebben zich veelal
beperkt tot het één op één beschikbaar stellen van de middelen voor JGZ
0-4 jaar aan de uitvoerende thuiszorginstellingen. Er was voor gemeenten
immers geen meerwaarde te behalen door het bestedingsgebonden
karakter van de middelen. Dit kwam een doelmatige besteding van
middelen niet ten goede.
De vaststelling dat de bereikbaarheid van de jeugdgezondheidszorg 0-4
jaar niet tot uitdrukking komt in de kosten die aan individuele gemeenten
in rekening worden gebracht, leidt tot de conclusie dat de factoren
grondgebied en aantal kernen geen toegevoegde waarde hebben. De Raad
stelt voor de vrijvallende bedragen te verdelen via de maatstaf 0-19
jarigen. De procentuele verdeling wordt dan als volgt, 91% via de
maatstaf 0-19 jarigen, 4,5% op basis van de maatstaf lage inkomens en
4,5% via de maatstaf minderheden.
In de afweging of een fasering van de aanpassing wenselijk is, is niet het
feitelijke herverdeeleffect per gemeente bepalend. Het gaat om de
afspraken die gemeenten maken over de vergoeding aan de uitvoerende
thuiszorginstanties. De veronderstelling is dat in de toekomst de kosten
voor het in standhouden van een laagdrempelig gespreid aanbod van
consultatiebureaus niet in de kostprijs van de dienstverlening zullen
worden doorberekend, of dat andere oplossingen zoals gezamenlijke
huisvesting worden gevonden.
Het is daarbij van belang dat gemeenten de regie in handen nemen en de
relatie met zowel de thuiszorg als de GGD-en veranderen van een
subsidierelatie naar een opdrachtrelatie. Met het oog op deze wijzigingen
beveelt de Raad aan het jaar 2008 te gebruiken als een overgangsjaar
waarin de huidige verdeling voor de JGZ gehandhaafd blijft. Uit oogpunt
van zorgvuldig bestuur is het immers niet raadzaam gemeenten en
thuiszorginstellingen te confronteren met een andere verdeling. Het
overgangsjaar kunnen de gemeenten en de betrokken
uitvoeringsorganisaties benutten om nader invulling te geven aan de
                                       8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>gewijzigde sturings- en bekostigingsrelatie, mede in het licht van de op te
richten Centra voor Jeugd en Gezin. Per saldo mag op basis van het
evaluatierapport worden verwacht dat indien de gemeenten en thuiszorg
de bestaande gedragslijn handhaven de aangepaste verdeelsleutel vooral
leidt tot een evenwichtiger verdeling bij de thuiszorg.
2.2
Motie Verhagen
Bij de begrotingsbehandeling 2006 is een motie Verhagen door de Tweede
Kamer aangenomen om over te gaan tot het verstrekken van € 50 per
geboren kind aan gemeenten voor het preventief jeugdbeleid. In totaal gaat
het om een bedrag van € 10 mln.4
Het gaat om gelden die qua doelstelling nauw lijken aan te sluiten bij de 0-
4 jarigenzorg in het kader van de JGZ. Gelet op de strekking van de motie
ligt het daarom in de rede voor wat betreft de uitvoering ook aan te sluiten
bij de middelen voor de JGZ 0-4 jaar. Het kan in het Basistakenpakket
worden opgenomen. Een verhoging van het bedrag per kind is het meest
geëigend.
2.3
Opvoedimpuls
Op basis van de Tijdelijke stimuleringsregeling opvoedondersteuning en
gezinsondersteuning is jaarlijks een bedrag van € 15 mln. beschikbaar voor
projecten gericht op het signaleren, coördineren en het bieden van licht
pedagogische hulp aan gezinnen en jeugdigen.5 Tot 1 januari 2008
ontvangen 50 gemeenten een bijdrage op grond van deze regeling.
Deze regeling kan worden beschouwd als een voorloper van de
financiering van Centra voor Jeugd en Gezin. In de betreffende gemeenten
zijn taken opgepakt die behoren tot die van toekomstige Centra voor Jeugd
Gezin. Het zou contraproductief werken indien deze bestaande
ontwikkelingen worden doorkruist door een tijdelijke verlaging van het
beschikbare budget van de gemeente.
2.4
Opvoeden in de buurt
Tot eind 2008 ontvangen zeven gemeenten gezamenlijk € 12,9 mln. per
jaar via de integratie-uitkering uit het gemeentefonds om projecten in het
kader van Opvoeden in de buurt te stimuleren. Dit geld is bedoeld voor
extra ondersteuning aan risicogezinnen en – kinderen en om ervaring op te
4
  TK 30300, nr. 9, 22 september 2005.
5
  Tijdelijke stimuleringsregeling lokale opvoedondersteuning en gezinsondersteuning, Stcrt.
2006, nr. 108.
                                             9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>doen over de wijze waarop het steunen van gezinnen bij de opvoeding het
beste kan worden georganiseerd. Het is nadrukkelijk de bedoeling dat de
vernieuwingen die Opvoeden in de buurt oplevert, ook ten gunste komen
van andere gemeenten in het land. Gekozen is voor een integratie-uitkering
om bureaucratische rompslomp te voorkomen. De keuze voor deze
gemeenten is bepaald aan de hand van statistische gegevens op basis
waarvan is vastgesteld dat deze gemeenten voor de grootste opgaven staan
bij het verlenen van hulp aan risicogezinnen met jonge kinderen. Het gaat
om gemeenten die het hoogst scoren op indicatoren als gezinnen met jonge
kinderen, éénoudergezinnen, gezinnen van allochtone herkomst en
gezinnen met een laag inkomen.
De doelstelling van deze gelden lijkt door de huidige beleidsontwikkeling
al weer achterhaald. De middelen zijn echter al tot 2009 toegezegd aan de
genoemde gemeenten. Het heeft in de optiek van de Raad weinig zin om de
verdeling van deze middelen nu ter discussie te stellen. Na 2008 komen de
middelen echter ter beschikken van de BDU Jeugd en Gezin. Het is daarbij
overigens zaak dat aan betrokken gemeenten duidelijk wordt gemaakt dat
de specifieke verdeling ten gunste van hen per 1 januari 2009 stopt. De
Raad adviseert om bij de toekenning van de enveloppe gelden in 2008
rekening te houden met de middelen die deze zeven gemeenten al
ontvangen voor Opvoeden in de Buurt.
2.5
Gelden uit de enveloppe Jeugd en Gezin
Op basis van het regeerakkoord is oplopend een bedrag van € 21 mln. in
2008 tot € 100 mln. in 2011 beschikbaar voor de totstandkoming van een
landelijke dekkend netwerk van Centra voor Jeugd en Gezin. Het gaat
hierbij om nieuw geld. Een belangrijk aspect voor het kabinet is dat de
verdeling van deze middelen samenloopt met de 40-wijkenaanpak.
De bestaande specifieke uitkringen Opvoeden in de Buurt en
Opvoedimpuls vallen reeds samen met de 18 gemeenten die ook vallen
onder de 40-wijkenaanpak. Het waarborgen van de bestaande
verplichtingen acht de Raad voldoende. Voorkomen dient te worden dat
deze gemeenten dubbel worden gecompenseerd. Daarbij weegt de Raad
ook mee dat deze gemeenten via het grotestedenbeleid extra middelen
krijgen. De Raad is van opvatting dat de budgetverdeling dient toe te
groeien naar het structurele niveau in 2011 waarbij de ingang gezette
ontwikkelingen zoveel mogelijk moeten worden gerespecteerd.
                                     10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>2.6
Accres gemeentefonds
In het bestuursakkoord rijk en gemeenten is afgesproken dat gemeenten
een bedrag van € 25 mln. per 2008 tot € 100 mln. uit eigen middelen
zullen aanwenden voor de vorming van de Centra voor Jeugd en Gezin.
Dit bedrag is gebaseerd op het voorziene extra accres dat gemeenten
ontvangen als gevolg van de stijging van de rijksuitgaven door de
beleidsintensiveringen van dit kabinet. Er vindt geen gerichte verdeling
plaats en ook is er geen sprake van een afrekening op doelstellingen. Het
betreft een intentie. Het gaat hierbij vooral om de kosten van huisvesting,
organisatie en inrichting van de nieuw te vormen Centra voor Jeugd en
Gezin.
Hoewel over de besteding van de middelen uit het accres geen
verantwoording plaats vindt, staat het bestemmen van het accres voor
specifieke doeleinden haaks op het algemene vrij besteedbare karakter van
het gemeentefonds. Het gaat hier echter om een bestuurlijke afspraak die
de Raad respecteert. Voorop dient niet te staan of de middelen uit het
accres wel worden besteed aan de Centra voor Jeugd en Gezin maar dat
de gemeenten invulling geven aan de (wettelijke) verplichting zorg te
dragen voor de totstandkoming van Centra voor Jeugd en Gezin.
Aandachtspunt daarbij is nog wel dat de toekenning van het accres naar
rato van de omvang van de algemene uitkering per gemeente gebeurt. De
kosten die gemeenten voor de vorming van Centra van Jeugd en Gezin
maken kunnen daarvan afwijken. Dit vormt een punt van aandacht in het
kader van Periodiek onderhoud (POR) van het verdeelstelsel.
2.7
Conclusie
De bekostiging van het Jeugd en Gezinsbeleid bestaat uit een wirwar van
regelingen en bekostigingswijzen. De verschillende bekostigingsvormen
staan een doelmatige besteding van middelen op lokaal niveau in de weg.
De Raad pleit er voor te komen tot een eenduidige en heldere bekostiging
van het lokale Jeugd en Gezinsbeleid. Voor de tussenliggende fase ligt,
gelet op de ontwikkelingsfase van het beleidsterrein, een BDU Jeugd en
Gezin het meest voor de hand. Dit geeft gemeenten en betrokken instanties
de gelegenheid om stapsgewijs toe te groeien naar een onder regie van de
gemeenten te ontwikkelen uitvoeringstrategie.
In de BDU Jeugd en Gezin kunnen de bestaande specifieke regelingen
geleidelijk integreren tot een structurele verdeling per 2011. Het jaar 2008
ziet de Raad daarbij nadrukkelijk als een overgangsjaar. De
voorbereidingstijd is tekort om te verwachten dat (alle) gemeenten in 2008
met een (nieuw) lokaal Jeugd en Gezinsbeleid van start kunnen gaan.
                                       11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>Na 2011 pleit de Raad voor een overheveling van de middelen naar het
gemeentefonds. De meerwaarde van een decentralisatie-uitkering acht de
Raad niet overtuigend. Met een decentralisatie-uitkering blijft de
bekostiging van het lokale Jeugd en Gezinsbeleid onnodig verbrokkeld.
Niet vergeten moet worden dat een deel van de middelen voor het
preventief Jeugdbeleid nu al onderdeel uitmaakt van gemeentefonds. Ook
de middelen voor het Elektronische Kinddossier (EKD) en de Verwijsindex
worden al aan het gemeentefonds toegevoegd.
Een overheveling naar de algemene uitkering van het gemeentefonds
draagt bij aan een integrale afweging van middelen op lokaal niveau. Het
Jeugd en Gezinsbeleid is naar zijn aard een aspect dat op vele
beleidsterreinen zijn weerslag heeft zoals voor- en vroegschoolse opvang,
jeugdcriminaliteit, sport, armoedebeleid, enz. Voorkomen moet worden dat
het hanteren van verschillende bekostigingsbronnen een integrale
afweging frustreert.
Er zijn daarbij geen aanwijzingen dat de volume- en kostenontwikkeling
van het Jeugd en Gezinsbeleid structureel op zodanige wijze zullen
afwijken van de algemene ontwikkelingen dat dit een andere volume- en
prijsindicator zou rechtvaardigen.
3.
Contouren van de nieuwe BDU Jeugd en Gezin
3.1
Verdeelwijze
In basis bestaan er twee verschillende manieren om de middelen uit de
BDU Jeugd en Gezin aan gemeenten te verstrekken:
    - Bijdragen op basis van ingediende plannen. Gemeenten dienen dan
        vooraf aan te geven wat en hoe zij uitvoering gaan geven aan het
        opzetten van de Centra Jeugd en Gezin.
    - Op basis van een objectieve verdeelsleutel de middelen beschikbaar
        stellen aan alle gemeenten.
Een tussenvorm is het op basis van trekkingsrechten aangeven op welk
budget gemeenten aanspraak kunnen maken op basis waarvan zij plannen
kunnen indienen.
De Raad is van opvatting dat een objectieve verdeling op basis van
algemene maatstaven de voorkeur verdient. Ontraden wordt aparte
procedures in het leven te roepen om bepaalde gemeenten met voorrang te
behandelen of te stimuleren. Dit levert in dit stadium geen meerwaarde op
en leidt alleen maar tot extra bureaucratische rompslomp, van het
                                     12
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>beoordelen van aanvragen en toekennen van budgetten tot en met het
afrekenen.
Doelstelling is dat elke gemeente in 2011 moet beschikken over een
volwaardig Centrum voor Jeugd en Gezin. In dat perspectief is het van
belang dat ook elke gemeente daarmee een start kan maken waarbij de
precieze fasering per gemeente binnen een bepaalde bandbreedte zal
verschillen. Met een globaal traject voor de implementatie en het
gezamenlijk delen van kennis en ervaringen ter ondersteuning van
gemeenten acht de Raad dit doel voldoende geborgd.
Meerjarige verplichtingen
Het verdient de voorkeur de jaarlijkse groei van de beschikbare middelen
per gemeente vooraf indicatief meerjarig vast te leggen. Dit biedt
gemeenten zekerheid bij het ontwikkelen van een beleid gericht op de
totstandkoming van de Centra voor Jeugd en Gezin. De exacte uitkering
per jaar kan afhankelijk worden gesteld van de ontwikkeling van de
verdeelcriteria. Daarmee wordt tegemoetgekomen aan de groeigemeenten.
Waarborgen bestaande verplichtingen
De Raad is van mening dat bestaande verplichten moeten worden
gerespecteerd. Voorkomen moet worden dat reeds ingang gezette
ontwikkelingen ter bevordering van de totstandkoming van Centra voor
Jeugd en Gezin worden gefrustreerd door tussentijdse aanpassingen van
het budget.
Extra middelen
Het is van belang elke gemeente mee te laten delen in de totale
hoeveelheid beschikbare middelen. Het extra budget zal daarbij voor de
eerste twee jaar voor veel gemeenten beperkt zijn. Elke gemeente krijgt
een budget waarmee een start gemaakt kan worden. Samen met de
toegenomen bestedingsvrijheid binnen de BDU Jeugd en Gezin en het
perspectief van een groeiend budget stelt dit gemeenten in staat om het
gewenste beleid vorm te geven.
Structurele verdeling
Het uitgangspunt moet zijn het bereiken van een structurele verdeling van
middelen in 2011.
Op basis van een objectieve verdeelsleutel kan indicatief worden
vastgesteld wat de opbouw van de uitkering per jaar tot het structurele
niveau van bekostiging in 2011 zal zijn. In mindering daarop dienen
jaarlijks de bedragen te worden gebracht die gemeenten nu reeds
ontvangen uit hoofde van de Opvoedimpuls en/of Opvoeden in de buurt.
Indien de uitkomst daarvan onder het beoogde structurele
                                     13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>vergoedingsniveau in 2011 komt, dient het bestaande vergoedingsniveau te
worden aangehouden.
Consequentie hiervan is dat gemeenten die al geld ontvingen in eerste
instantie weinig zullen merken van het extra beschikbare budget, maar er
ook niet op achteruitgaan. In deze gemeenten is al wel een organisatie,
infrastructuur aanwezig om snel en effectief van start te gaan. Deze
verdeling sluit ook aan bij de prioriteit van het kabinet om de gemeenten
met grote achterstandsproblematiek voorrang te geven. Tevens wordt
voorkomen dat er een jojo-effect ontstaat bij deze gemeenten
De overige gemeenten, die nu nog geen middelen ontvingen op basis van
de bestaande uitkeringen, zullen vanaf 2008 profiteren van het extra
beschikbare budget. Deze gemeenten kunnen in 2008 beginnen met het
ontwikkelen van het gewenste beleid. Naar verwachting zullen de
uitvoeringskosten zich niet direct in volle omvang voordoen. Het effect van
de bestaande middelenstroom op de structurele verdeling is na
verwachting in 2010 nagenoeg uitgewerkt.
Herverdeeleffecten
De Raad is van oordeel dat de herverdeeleffecten zoals die voortvloeien uit
de herziening van de verdeelsleutel JGZ 0-4 jarigen in eerste aanleg
moeten worden beoordeeld tegen de kosten die voor de uitvoering van
deze taak in rekening worden gebracht. De veronderstelling is dat de
kosten voor het in stand houden van een laagdrempelig gespreid aanbod
van consultatiebureaus niet in de kostprijs van de dienstverlening zal
worden doorberekend. Tegen een mogelijk negatief herverdeeleffect voor
individuele gemeenten staan dan ook lagere kosten.
Omdat de budgetten voor de JGZ 0-4jaar, de bestaande SU’s en de
middelen uit enveloppe Jeugd en Gezin in één BDU worden ondergebracht
is het ook van belang de herverdeeleffecten in samenhang te bezien. Dit
bevordert op lokaal niveau de integrale afweging van middelen.
3.2
Samenstelling van de BDU Jeugd en Gezin
De te vormen BDU Jeugd en Gezin bestaat globaal uit twee onderdelen.
Een deel dat voorziet in de algemene zorg aan alle kinderen/gezinnen en
een deel dat bestemd is voor kinderen/gezinnen die behoren tot de
risicogroep.
De algemene zorg
Hierbij gaat het in hoofdzaak om de middelen voor de JGZ 0-4 jaar en de
gelden uit de motie Verhagen. Het zwaartepunt bij de verdeling van deze
middelen ligt bij de doelgroep 0-4 jarigen. In de huidige tRsu-sleutel wordt
echter ook in beperkte mate rekening gehouden met de extra kosten die te
                                      14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>maken met het bereiken van groepen van bevolkingsgroepen in sociaal-
economische achterstandssituaties. Er moet meer moeite worden gedaan
deze groepen te bereiken en de kosten (tijdsbeslag) zijn hoger. Uit de
evaluatie is gebleken dat deze veronderstelling lijkt aan te sluiten op de
ervaren kosten.
Ook bij de Centra voor Jeugd en Gezin gaat het echter om het aanbieden
van algemene laagdrempelige zorg aan gezinnen en kinderen. Het is van
belang dit ook in de verdeling tot uitdrukking te laten komen. Een maatstaf
die jongeren 0-19 jaar in combinatie met huishouden met kinderen in de
doelgroep, ligt daarbij voor de hand.
De risicozorg
De verdeling van de bestaande tijdelijke regelingen is vooral gebaseerd op
uiteenlopende criteria en gewichten die de vraag naar specifieke zorg
beogen te benaderen.
Op basis van de huidige regelingen zijn de volgende risicofactoren
gehonoreerd:
    • eenoudergezinnen
    • eenoudergezinnen met kinderen in de leeftijdscategorie 0-5
    • huishoudens met kinderen in de leeftijdscategorie 0-5
    • huishoudens met een laag inkomen
    • uitkeringsontvangers
    • minderheden
    • allochtonen
    • aantal kinderen in het basisonderwijs met leerlinggewicht 1,25
        (oftewel het aantal kinderen waarvan één van de ouders een laag
        opleidingsniveau heeft).
De precieze weging tussen de algemene zorgaanbod en de specifieke zorg
is een punt van nadere overweging. Het ligt echter voor de hand om bij de
verdeling van het niet JGZ-deel het zwaartepunt voor de verdeling te
baseren op risicofactoren.
Eenvoud
De Raad is van opvatting dat gestreefd moet worden naar een objectieve
en eenvoudige verdeelsleutel. De basis wordt gevormd door de omvang
van de gehele doelgroep. De meerwaarde van subgroepen binnen de
primaire doelgroep dient vooraf duidelijk te zijn onderbouwd, zowel
inhoudelijk als qua discriminerend vermogen. Het harmoniseren van de
verscheidenheid aan bestaande verdeelmaatstaven is daarbij nodig. De
maatstaven dienen ook zoveel mogelijk aan te sluiten bij de maatstaven
zoals die bij de verdeling van het gemeentefonds worden gehanteerd. Zo
valt er wellicht beleidsmatig iets te zeggen voor het apart honoreren van de
                                       15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>0-4 jarigen in de BDU als zijnde een specifieke aandachtsgroep binnen het
beleid. Het staat echter haaks op de wens van de Raad het aantal
verdeelmaatstaven binnen het gemeentefonds beperkt te houden. Ook de
gewichtenregeling uit het basisonderwijs kan redelijk worden benaderd
met de maatstaven lage inkomens en minderheden.
4.
Frictiekosten
Bij de overgang van het nieuwe bekostigingsstelsel voor de integrale JGZ
in 2003 stelde de Raad dat gemeenten zich rekenschap hebben te geven
van de mogelijke frictiekosten die kunnen ontstaan bij
thuiszorginstellingen als gevolg van wijzigingen in de beleidsuitvoering.
Het bepalen van wat frictiekosten zijn, op welke wijze en in welke mate
daarvoor compensatie redelijk is, achtte de Raad te zeer plaats- en
situatiegebonden, voor een algemeen geldende compensatieregeling. De
Raad gaf aan dat een deel van de frictiekosten voortvloeide uit de
doelstelling van de stelselwijziging. De stelselwijziging beoogde de
organisatorische uitvoering van de JGZ 0-19 jaar te optimaliseren. Dit
rechtvaardigde op dat moment dat ook het rijk zijn verantwoordelijkheid
voor de frictiekosten nam. Frictiekosten zijn naar hun aard echter tijdelijk.
Een directe aanleiding om het convenant waarin afspraken zijn gemaakt
over de frictiekosten nu te verlengen acht de Raad echter niet aanwezig.
Daarbij komt dat uit de evaluatie is gebleken dat het bestaande convenant
eerder conserverend dan stimulerend heeft gewerkt.
Het spreekt vanzelf dat gemeenten zich dienen te houden aan de bestaande
overeenkomsten. Bij wijziging en/of beëindiging van de dienstverlening
behoren de bepalingen op grond van de Algemene wet bestuursrecht
(Awb) te worden nageleefd. Eén van de voorwaarden is dat instellingen de
tijd moeten hebben om op de gewijzigde situatie te kunnen inspelen. Dit is
ook de reden dat de Raad aanbeveelt het jaar 2008 te benutten als
overgangsjaar waarin de nieuwe sturings- en bekostigingsrelatie nader kan
worden uitgewerkt. Eventuele kosten kunnen overigens ook onder de
organisatiekosten worden gerekend waarvoor het accres als
bekostigingsbon is aangewezen.
Toekomstig wenselijk geachte ontwikkelingen moeten niet worden
belemmerd door het vasthouden aan het huidige convenant. Inhoudelijk
lijkt de positie van de thuiszorg bij de 0-4 jarigen zorg niet ter discussie te
staan. Iets anders is dat gemeenten, thuiszorg en GGD verder zullen
moeten werken aan het verbeteren van de integratie van de
jeugdgezondheidszorg 0-19 jaar. Dit blijft maatwerk.
De Raad ziet geen reden voor het handhaven van een algemene
frictiekostenregeling. Gemeenten hebben zich rekenschap te geven van de
mogelijke frictiekosten die kunnen ontstaan bij wijzigingen in de
                                       16
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>beleidsuitvoering. De bepalingen op grond van de Algemene wet
bestuursrecht zijn daarbij leidend. Eventuele kosten vallen onder de
organisatiekosten waarvoor het accres is aangewezen.
5.
Borging van het lokaal Jeugd en Gezinsbeleid
Op basis van de evaluatie stelt de Raad vast dat de JGZ goed verankerd is
in de gemeenten. Voor de verdere uitbouw naar een lokaal Jeugd en
Gezinsbeleid verdient het aanbeveling daarop aan te sluiten. Wettelijke
verankering van het lokale jeugdbeleid is in de WMO, (beleidsveld 2)
geregeld en via de Wet collectieve preventie (Wcpv). Noodzakelijk is wel
dat er een goede beschrijving bestaat wat een Centrum voor Jeugd en
Gezin minimaal inhoudt en welke functies/taken daarin zijn
ondergebracht. De afbakening tussen de op te richten Centra voor Jeugd en
Gezin en de jeugdhulpverlening is nog een punt van aandacht.
Uitgangspunt voor de Raad is dat het beleid in ontwikkeling is en dat het
al te strikt vastleggen van het uitvoeringsniveau eerder verstikkend dan
stimulerend zal werken.
6.
Tot slot
De Raad gaat er vanuit met dit advies u voldoende houvast biedt voor de
uitwerking van de bekostiging van het toekomstige lokaal Jeugd en
Gezinsbeleid. De Raad wil het advies graag mondeling aan u toelichten.
De Raad voor de financiële verhoudingen,
Mr. M.A.P. van Haersma Buma, voorzitter
Drs. C.J.M Breed, secretaris
                                      17
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>