<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>                       Bevolkingsdaling
                Gevolgen voor bestuur en financiën
Raad voor het openbaar bestuur
Raad voor de financiële verhoudingen
maart 2008
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>/2/</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>                                                     /3/
Inhoud
Voorwoord                                              5
Samenvatting                                           9
Leeswijzer                                           19
1.		 Inleiding                                       21
1.1    Krimp is niet nieuw – of wel?                 22
1.2    Type krimp                                    30
2.		   Huidige situatie en aanpassingsvermogen       33
2.1    Bestuurlijke gevolgen en aanpassingsvermogen  34
2.1.1  Paradigma verandering                         34
2.1.2  Wie is verantwoordelijk?                      40
2.2    Financiële gevolgen en aanpassingsvermogen    51
2.2.1  Gemeentefonds                                 51
2.2.2  Specifieke uitkeringen                        56
2.2.3  Eigen inkomsten                               60
2.2.4  Uitgaven                                      63
2.2.5  Zichtbaarheid                                 67
2.3    Beleidsmatige gevolgen en aanpassingsvermogen 70
2.3.1  Woningmarkt                                   70
2.3.2  Voorzieningen                                 79
2.3.3  Arbeidsmarkt                                  84
3.		 Aanpassingen nodig?                             87
Literatuur                                           92
Adviesaanvraag                                       95
Samenstelling Raden                                  99
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>/4/</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>                                                                                /5/
Voorwoord
Voor u ligt het gezamenlijke advies van de Raad voor het openbaar bestuur
(Rob) en de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) over bevolkings-
daling. In navolging van de adviesaanvraag van de staatssecretaris van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, mevrouw Bijleveld-Schouten, en
de expertisegebieden van de Rob en de Rfv ligt in dit advies het zwaartepunt
op de bestuurlijke en financiële aspecten van dit vraagstuk.
De Raden constateren dat ontkenning van en verzet tegen bevolkingsdaling
een belemmering zijn om goed in te kunnen spelen op de gevolgen van
bevolkings­daling. Dit geldt voor bestuurders en ambtenaren in álle overheids-
lagen. Gemeenten, provincies én het Rijk zullen een omslag in denken moeten
maken: krimp is wezenlijk anders dan groei.
Acceptatie en erkenning van krimp zijn níet hetzelfde als lijdzaam toezien
hoe een gemeente of regio in een neerwaartse spiraal terecht komt. Erkenning
van krimp is wél het loslaten van de gedachte dat de daling van het inwoner-
aantal tijdelijk is en dat deze daling omgebogen kan worden in nieuwe groei.
Acceptatie van krimp betekent níet stoppen met investeren. Acceptatie van
krimp is juist wél investeren. Acceptatie van krimp is de investeringen zo
richten dat deze bijdragen aan de leefbaarheid van het gebied, bijvoorbeeld
door gerichte herstructurering van woningvoorraad en voorzieningen. Daarbij
is minder niet slechter. Het gaat om investeren in kwaliteit, in leefbaarheid,
zodat de vermindering in kwantiteit niet leidt tot een negatieve spiraal. Juist
ook in krimpregio’s is een ontwikkelingsperspectief noodzakelijk, zodat de
kansen die krimp biedt ook daadwerkelijk benut worden.
De Raden constateren ook dat bevolkingsdaling gemeenten voor opgaven kan
plaatsen die organisatorisch en/of financieel de slagkracht van de gemeente
te boven gaan. Regionale samenwerking en afstemming zijn noodzakelijk.
Gemeenten zullen de eigen belangen soms ondergeschikt moeten maken aan
het regionale belang. Naar mening van de Raden ligt hier voor de provincies
een belangrijke rol. De provincie kan met kennis, kunde en capaciteit
gemeenten in krimpende regio’s tijdelijk ondersteunen. Het Rijk mag hierbij
niet achterblijven. Verschillende specifieke geldstromen en het achterliggende
beleid zijn naar mening van de Raden onvoldoende toegesneden op situaties
van krimp. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om geldstromen op het terrein van
stadsvernieuwing en woningbouwproductie. De Raden zien nu echter geen
reden om de verdeling van het gemeentefonds aan te passen ten gunste van
krimpgemeenten.
Vanzelfsprekend kunnen de financiële en bestuurlijke aspecten van bevolkings-
daling niet los worden gezien van meer beleidsinhoudelijke. Uit de diverse
gesprekken die wij met vertegenwoordigers van de verschillende krimpregio’s
hebben gevoerd, is naar voren gekomen dat de gevolgen van bevolkingsdaling
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>/6/
het sterkst gevoeld worden op het terrein van de gemeentelijke voorzieningen
en de lokale woningmarkt. In ons advies gaan we dan ook in op invloed die
bevolkingsdaling op deze terreinen heeft. Wij hebben er niet naar gestreefd een
allesomvattend beeld te schetsen van de inhoudelijke gevolgen van bevolkings­
daling voor bijvoorbeeld de ruimtelijke, economische of sociale ontwik-
keling. Dit ligt meer op de weg van de betrokken ministeries, het Ruimtelijk
Planbureau1, het Sociaal Cultureel Planbureau, de Sociaal Economische Raad
en/of de VROM-raad.
Bij het opstellen van dit advies hebben medewerkers van de Rob en Rfv
gesproken met vele vertegenwoordigers van gemeenten, WGR+ regio’s en
provincies uit krimpende regio’s. Onze dank gaat uit naar de gemeenten
Delfzijl, Den Helder, Heerlen en Brummen, de provincies Groningen en
Limburg en de regio’s Parkstad en Twente voor het inzicht dat zij ons
boden in de uitdagingen waar krimp hen voor stelt. Wij danken ook hen
die bereid waren in individuele gesprekken, of tijdens de door ons georga-
niseerde expertmeeting, als toetssteen te fungeren voor onze eerste bevin-
dingen, conclusies en aanbevelingen en daarbij een bijdrage leverden aan de
verdere verdieping van het advies. Naast bovengenoemden spraken wij in
dit kader ook met (vertegenwoordigers van) de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten, het Interprovinciaal Overleg, het Ruimtelijk Planbureau, Nicis,
het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, het minis-
terie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieu, het ministerie
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, de VROM-raad, de Raad voor het
Landelijk Gebied, de heer prof. dr. L.J.G. van Wissen van de Rijksuniversiteit
Groningen, de heer L. Klinkers, de heer ir. M. Bierman en mevrouw drs. H.C.
Meinsma. Vanzelfsprekend is de uiteindelijke inhoud van dit advies geheel
voor verantwoordelijkheid van de Rob en de Rfv.
1
    Het Ruimtelijk Planbureau besteedde in 2006 al uitvoerig aandacht aan bevolkingsdaling
    in zijn rapport Krimp en ruimte: Bevolkingsafname, ruimtelijke gevolgen en beleid.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>                                                                             /7/
Dit advies is voorbereid door een werkgroep, die als volgt was samengesteld:
de heer prof. dr. A.F.A. Korsten, raadslid Rob; de heer drs. F.A.M. Kerckhaert,
raadslid Rob; mevrouw A.G.M. van der Vondervoort, plaatsvervangend
voorzitter Rfv en raadslid Rob; mevrouw drs. E.A.M. Goedvolk, adviseur; en
de heer mr. G.A. van Nijendaal, plaatsvervangend secretaris.
Den Haag, maart 2008
De voorzitter van de                      De voorzitter van de
Raad voor het openbaar bestuur,           Raad voor de financiële verhoudingen
prof. dr. J.A. van Kemenade               mr. M.A.P. van Haersma Buma
De secretaris,
dr. C.J.M. Breed
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>/8/</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>                                                                             /9/
Samenvatting
In 2025 heeft ruim de helft van de gemeenten minder inwoners dan nu. Eén op
de vijf heeft ook minder huishoudens. Bevolkingsdaling op zichzelf is geen
nieuw verschijnsel. De afgelopen decennia zijn diverse gemeenten al gecon-
fronteerd met krimp. Waar eerder echter sprake was van krimp in individuele
gemeenten is nu steeds meer sprake van krimp in hele regio’s. De onderlinge
verschillen zijn daarbij groot. Sommige regio’s groeien de komende 20 jaar
nog stevig door. Andere verliezen de komende jaren 10 tot 15% van hun
inwoners. In sommige gebieden, zoals Zuid-Limburg en Noordoost Groningen,
is de krimp nu al duidelijk voelbaar.
Gemeenten moeten zich aanpassen aan de nieuwe situatie: krimp in plaats van
groei. Na decennia van bevolkingstoename vergt dat een flinke aanpassing.
Zijn gemeenten in staat om in te spelen op de nieuwe situatie? Kunnen zij de
omslag maken van groei naar krimp? Wat betekent dit voor de provincies en
het Rijk? Wat doen zij om in te spelen op bevolkingsdaling?
De Raad voor het openbaar bestuur (Rob) en de Raad voor de financiële
verhoudingen (Rfv) hebben onderzoek gedaan naar de bestuurlijke en finan-
ciële gevolgen van bevolkingsdaling voor krimpende regio’s. De nadruk
ligt daarbij vooral op bevolkingsdaling in termen van minder inwoners en/
of huishoudens en in mindere mate bij zaken als ontgroening, vergrijzing en
verkleuring. Centrale vraagstelling was: Zijn de bestaande bestuurlijke en
financiële arrangementen voldoende toegesneden op krimp? Zo nee, welke
aanpassingen zijn nodig?
  De Raden concluderen:
  • Er zijn geen aanpassingen nodig in de wettelijke kaders die de bestaande
     bestuurlijke arrangementen vormen. Knelpunten zitten eerder in de wijze
     waarop de bestaande verantwoordelijkheden en bevoegdheden worden
     ingevuld.
  • Er is wel aanleiding om de bestaande financiële arrangementen op onder-
     delen nader te onderzoeken, aan te scherpen en/of bij te stellen.
Hierna komen de bevindingen aan de orde die de basis vormen voor deze
conclusies én de concrete aanbevelingen die de Raden hieraan verbinden.
Bestuurlijke reacties en arrangementen
1. Groeidenken staat de aanpak van het vraagstuk van bevolkingsdaling
   in de weg.
Nederland kent een lange historie van groei. In de 20e eeuw is de bevolking
meer dan verdrievoudigd. Lange tijd was de voornaamste opgave van
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>/10/
bestuurders dan ook het realiseren van groei. Ons denkkader wordt beheerst
door groei. We kunnen nauwelijks geloven dat dit in de toekomst niet altijd zo
zal zijn. Daarbij komt dat krimp door sommigen (ten onrechte!) wordt gezien
als bestuurlijk falen. De eerste reactie van veel bestuurders bij de vooruit-
zichten van bevolkingsdaling is dan ook ontkenning. De tweede reactie omvat
vaak pogingen om daling van het inwonertal te voorkomen of te stoppen.
Deze reacties zijn (onbewust) gebaseerd op de gedachte dat krimp tijdelijk
en stuurbaar is. Bevolkingsdaling is in de krimpende regio’s echter blijvend
en de stuurbaarheid is minimaal. Gemeenten kunnen zich wel instellen op de
gevolgen van bevolkingsdaling en hierop anticiperen.
2. Acceptatie van en erkenning dat de bevolking daalt zijn cruciaal.
   Ontkenning van en verzet tegen dit feit maakt de problemen groter.
Bestuurlijke ontkenning van en verzet tegen daling van het aantal inwoners zijn
– hoewel begrijpelijk – uiteindelijk nadelig voor de betreffende gemeenten en
regio’s. Het leidt tot oneigenlijke concurrentie tussen gemeenten om inwoners.
Energie, tijd en middelen die geïnvesteerd worden in ontkenning en verzet zijn
niet beschikbaar voor het organiseren van adequate reacties op bevolkings-
daling. De wens en het streven om het bestaande voorzieningenniveau vast te
houden, legt een groot beslag op de beschikbare middelen en blokkeert zo de
weg voor nieuwe ontwikkelingen.
Cruciaal in de aanpak van bevolkingsdaling is dus allereerst acceptatie en
erkenning. Pas daarna kan adequate actie ondernomen worden. Bestuurders
moeten nu al rekening gaan houden met krimp, ook als dit zich nog niet direct
in de gemeente, de provincie of heel Nederland voordoet. De remweg van
ingezet beleid is lang. Dit vraagt van bestuurders het vermogen om over de top
van de groei heen te kunnen kijken. Regionale afstemming en samenwerking
zijn daarbij van groot belang (bijvoorbeeld bij de ruimtelijke planning).
3. Een omslag in denken is noodzakelijk. Een perspectief richting de toekomst
   is onmisbaar.
Acceptatie en erkenning van het feit dat het inwonertal daalt, vraagt een
omslag in denken. Groeistrategieën moeten omgevormd worden in krimp­
strategieën. Dit gaat niet vanzelf. Zelfs in sommige gemeenten waar al 20 jaar
sprake is van bevolkingsdaling is dit besef nog niet volledig doorgedrongen.
Bestuurders maken een rouwproces door voordat zij bevolkingsdaling kunnen
accepteren en daarnaar handelen. Dit geldt voor bestuurders op álle niveaus.
Acceptatie van krimp betekent niet hetzelfde als lijdzaam toezien hoe een
gemeente of regio in een neerwaartse spiraal terecht komt. Acceptatie van
krimp betekent wél het loslaten van de gedachte dat de daling van het inwoner-
aantal tijdelijk is en dat deze daling omgebogen kan worden in nieuwe groei.
Acceptatie van krimp is niet stoppen met investeren. Acceptatie van krimp is
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>                                                                              /11/
juist wél investeren. Acceptatie van krimp is de investeringen zó richten dat
deze bijdragen aan de leefbaarheid van het gebied, bijvoorbeeld door gerichte
herstructurering van woningvoorraad, voorzieningenaanbod en bedrijven­
terreinen. Dat vergt een goede ruimtelijke planning waarbij de gemeente ook
onwenselijke ontwikkelingen door derden voorkomt.
Zomaar een aantal voorzieningen schrappen is geen optie. Hierbij bestaat
het gevaar dat een negatieve spiraal ontstaat, waarbij bevolkingsdaling,
leegstand, verpaupering, en het verdwijnen van voorzieningen elkaar
versterken. Gemeenten moeten een perspectief kunnen blijven bieden richting
de toekomst. Er moet ruimte zijn voor nieuwe initiatieven en creatieve
oplossingen.
4. Gemeenten zijn allereerst zelf verantwoordelijk voor het oppakken van de
   vraagstukken waar bevolkingsdaling hen voor stelt.
Vraagstukken kunnen het beste worden opgepakt op het bestuurlijke niveau dat
aansluit op het karakter van de opgave. Gemeenten zijn daarom allereerst zélf
aan zet om – gezamenlijk met de omliggende gemeenten – het vraagstuk van
bevolkingsdaling aan en op te pakken. Dit betekent dat gemeentebestuurders
duidelijke (en soms pijnlijke) keuzes zullen moeten maken, bijvoorbeeld
ten aanzien van de ruimtelijke planning en het voorzieningenniveau. Minder
inwoners, betekent minder jongeren en uiteindelijk ook minder scholen. Er is
bestuurlijke moed voor nodig om dergelijke keuzes te maken.
Ontkenning van en verzet tegen bevolkingsdaling uiten zich op gemeentelijk
niveau in het niet beleidsmatig en/of financieel vertalen van de gevolgen
van bevolkingsdaling. Dit wordt bijvoorbeeld zichtbaar in wensdenken bij
bevolkingsprognoses, het naar de toekomst verschuiven van keuzes, het niet
aanpassen van de ramingsgrondslagen, interen op reserves of bezuinigen
op het onderhoud van de openbare ruimte. Om goed in te kunnen spelen op
bevolkings­daling zijn goede beleidsonafhankelijke prognoses onontbeerlijk.
5. Bevolkingsdaling vraagt om bovengemeentelijke regie.
Bevolkingsdaling is niet alleen een vraagstuk voor de gemeenten die hier
(als eerste) mee te maken krijgen, maar heeft veelal een regionale betekenis.
Bevolkingsdaling is daarmee een vraagstuk dat vraagt om bovengemeentelijke
regie. Vanzelfsprekend zouden gemeenten in het ideale geval in onderlinge
samenwerking en met de provincie afspraken maken over bijvoorbeeld het
aantal te bouwen woningen, het aantal hectaren bedrijventerreinen, etcetera.
Het groeidenken en het eigen belang van individuele gemeenten staan echter
vaak haaks op het belang van de regio.
Herindeling is daarvoor geen oplossing. Bevolkingsdaling op zichzelf is geen
reden voor gemeentelijke herindeling en kan de aandacht juist weghalen van de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>/12/
opgaven van krimp. Herindeling kan de bestuurlijke en ambtelijke slagkracht
wel vergroten. Slagkracht helpt echter niet als de omslag van groei naar krimp
niet gemaakt wordt.
6. Bij bevolkingsdaling is een belangrijke rol weggelegd voor de provincie.
    Provincies maken nog weinig gebruik van de bestaande mogelijkheden.
De provincie kan, mag en moet in het kader van bevolkingsdaling een signa-
lerende, agenderende en in het uiterste geval ook een sturende rol vervullen.
Zij heeft hiertoe ook mogelijkheden en verantwoordelijkheden, onder andere
op het gebied van de ruimtelijke ordening en het toezicht op de gemeente­
financiën. Het is de verantwoordelijkheid van de provincie als regionale
overheid om – indien nodig dwingende – keuzes te maken die voor het gebied
als geheel van belang zijn.
Provincies maken weinig gebruik van de bestaande mogelijkheden om regis-
serend en sturend op te treden. Ze geven aan dat een dergelijke handelswijze
niet past binnen de interbestuurlijke verhoudingen. De Raad is van mening
dat waar bevolkingsdaling veelal bovenlokale ofwel regionale consequenties
heeft het voor de hand ligt dat provincies niet schromen van hun bevoegdheden
gebruik te maken in het belang van een goede ruimtelijke afstemming van
plannen. Als gemeenten er in onderlinge samenwerking in slagen om gezamen-
lijke afspraken te maken, blijven deze afspraken kwetsbaar. Het eigen belang
staat immers vaak haaks op het regionale belang. De provincie kan op dit punt
een belangrijke rol vervullen door haar bevoegdheden op ruimtelijk gebied in
te zetten.
Een ander belangrijk instrument voor provincies in het kader van bevolkings-
daling is het toezicht op de gemeentefinanciën. De provincie moet uit hoofde
van haar rol als financieel toezichthouder actie ondernemen als gemeenten
de gevolgen van bevolkingsdaling niet (meerjarig) financieel vertalen. Dit
kan bijdragen aan het maken van de omslag in denken van groei naar krimp,
doordat de urgentie om actie te ondernemen toeneemt. Tot nu toe wordt het
financiële toezicht echter nog nauwelijks op die wijze ingezet.
Tot slot kan de provincie bijdragen door het tijdelijk ter beschikking stellen van
kennis, kunde en capaciteit aan krimpgemeenten die daar behoefte aan hebben.
7. De Rijksoverheid moet meer rekening houden met de grote verschillen in
    regionale demografische ontwikkelingen.
Ook – of misschien wel juist – de Rijksoverheid heeft bij het vraagstuk
bevolkingsdaling een belangrijke rol. Alle ministeries zouden zichzelf de
vraag moeten stellen: Is ons beleid en ons instrumentarium ingericht op
krimp? Hebben we voldoende oog voor de grote regionale verschillen en de
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>                                                                              /13/
c­ onsequenties daarvan? Is ons beleid geschikt voor krimpende, groeiende én
 stationaire regio’s?
 Concreet bevelen de Raden aan dat een aantal financiële arrangementen nader
 worden onderzocht, aangescherpt of herzien (waarover hieronder meer).
 Daarnaast bevelen de Raden aan dat de ministeries voor de eigen beleids­
 terreinen in kaart brengen wat de inhoudelijke gevolgen zijn van bevolkings-
 daling en welke (innovatieve en creatieve) oplossingen daarbij mogelijk zijn.
 Op deze wijze kan de Rijksoverheid nadrukkelijk bijdragen aan de kennis­
 ontwikkeling op het terrein van bevolkingsdaling.
 Financiële arrangementen
 1. Krimpgemeenten kunnen tijdelijk hogere uitgaven hebben dan andere,
    vergelijkbare gemeenten. Aanpassing van de verdeelsleutel is niet aan te
    bevelen. Een hardheidsclausule ligt meer voor de hand.
 Er zijn geen aanwijzingen dat krimpgemeenten structureel hogere lasten
 hebben dan andere, vergelijkbare gemeenten. Er is dus geen aanleiding om
 krimpgemeenten in bijvoorbeeld de verdeelsleutels van het gemeentefonds
 een bijzondere positie toe te delen. Zo’n aanpassing zou in het kader van
 bevolkings­daling zelfs contraproductief werken. Belangrijkste reden hiervoor
 is dat een dergelijke aanpassing de urgentie verlaagd om de omslag in denken
 van groei naar krimp te maken.
 Er zijn aanwijzingen dat krimpgemeenten tijdelijk hogere uitgaven kunnen
 hebben. Ook hogere tijdelijke kosten zijn naar mening van de Raden geen
 aanleiding om verdeelsleutels van geldstromen te herzien. Bij tijdelijke kosten
 kan het gaan om éénmalige kosten, zoals extra afschrijvingslasten. De Raden
 zijn van mening dat bij eenmalige kosten gemeenten allereerst zélf aan zet
 zijn om dergelijke kosten op te vangen. Het kan ook gaan om zogenaamde
 kostenremanentie, wat wil zeggen dat kosten zich vertraagd aanpassen aan de
 gedaalde afzet. De omvang en tijdsperiode waarover dergelijke kosten zich
 voordoen verschilt per gemeente.
 Als de oorzaak van de discrepantie tussen inkomsten en uitgaven te maken
 heeft met kostenremanentie, ligt een hardheidsclausule binnen de betreffende
 geldstroom voor de hand. Een hardheidsclausele is een vangnetconstructie die
 het mogelijk maakt in bijzondere gevallen een extra financiële bijdrage aan
 te vragen. Vanzelfsprekend hebben krimpgemeenten hierbij ook een eigen
 financiële verantwoordelijkheid. De omvang van de kostenremanentie en de
 mogelijkheden voor gemeenten om zelf bij te dragen aan de oplossing daarvan
 verschilt van gemeente tot gemeente. Een hardheidsclausule maakt maatwerk
 mogelijk en heeft niet als neveneffect dat de urgentie om actie te ondernemen
 minder wordt. Voorwaarde om in aanmerking te komen voor de hardheids-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>/14/
clausule kan immers zijn (net zoals bij artikel 12 van de Financiële verhou-
dingswet) dát actie ondernomen wordt.
Aanpassing van de verdeelsleutel ligt alléén voor de hand als geconstateerd
wordt dat de verdelingsgrondslag van een geldstoom niet aansluit op de struc-
turele kosten die daar verband mee houden. Kostenremanentie valt nadruk-
kelijk niet onder dit punt. Gedoeld wordt op situaties waarbij de verdelings-
grondslag van een geldstroom gebaseerd is op demografische factoren, die
geen directe relatie hebben tot de kostendrijvers (de oorzaak van de kosten)
op het betreffende beleidsterrein. Dergelijke problematiek bestaat bijvoor-
beeld mogelijk bij de specifieke uitkering voor Maatschappelijke opvang en
verslavingszorg.
2. De algemene uitkering uit het gemeentefonds is gevoelig voor demogra-
   fische ontwikkelingen. Dit betekent echter niet dat krimpgemeenten hier
   voor gecompenseerd moeten worden om zo hun voorzieningenniveau in
   stand te kunnen houden.
Ongeveer de helft van het gemeentefonds wordt verdeeld op basis van
inwonergerelateerde maatstaven. Dit houdt verband met de kostenoriëntatie
van de verdeling. De uitkering die gemeenten ontvangen uit het gemeentefonds
is daarmee gevoelig voor demografische ontwikkelingen. Het accres buiten
beschouwing gelaten, zien krimpgemeenten daardoor hun uitkering dalen.
Dit wil niet zeggen dat zij hiervoor gecompenseerd moeten worden om hun
voorzieningenniveau in stand te kunnen houden.
De verdeling van het gemeentefonds is gebaseerd op het streven naar
verevening van de voorzieningencapaciteit. Een gemeente die krimpt naar een
bepaalde omvang is in die optiek niet anders dan een gemeente die al jaren
stationair was op dat inwonertal. De historische omvang geeft in de nieuwe
situatie geen recht op een hoger voorzieningenniveau.
Daarbij komt dat als voorzieningen verdwijnen, dit niet altijd wordt veroor-
zaakt door bevolkingsdaling. Diverse vraagfactoren (mobiliteit, consumenten-
voorkeuren, welvaart, vrijetijdsbesteding) en aanbodfactoren (regionalisering
en concentratie) spelen hierbij een belangrijke rol. Dit betekent dat het in
een situatie van krimp essentieel is om te erkennen wat de oorzaak is dat een
voorziening dreigt te verdwijnen. Daarnaast moet de vraag gesteld worden in
hoeverre die voorziening daadwerkelijk bijdraagt aan de leefbaarheid en voor
welke specifieke bevolkingsgroep dat dan is.
Uit het periodiek onderhoud van het gemeentefonds zijn tot nu toe geen
signalen bekend dat krimpgemeenten objectief hogere kosten hebben dan
andere gemeenten. Hier is echter ook nooit specifiek onderzoek naar gedaan.
De Raden bevelen aan om in het Periodiek onderhoudsrapport 2009 aandacht
te besteden aan krimpgemeenten als specifieke groep. De Raden adviseren
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>                                                                              /15/
om daarbij nadrukkelijk het cluster onderwijs te onderzoeken in verband met
mogelijke kostenremanentie op het terrein van de onderwijshuisvesting.
3. Er zijn aanwijzingen dat niet alle specifieke uitkeringen volledig aansluiten
   op de kostenontwikkeling bij bevolkingsdaling.
De Raden hebben de gevolgen van bevolkingsdaling voor de grootste speci-
fieke uitkeringen onderzocht, namelijk de Wet werk en bijstand, de Wet sociale
werkvoorziening en de personele en materiële bekostiging van het onderwijs.
De onderzochte geldstromen vormen gezamenlijk 78% van de middelen die
via specifieke uitkeringen over gemeenten worden verdeeld.
Voor de grootste specifieke uitkeringen, namelijk die in het kader van de Wet
werk en bijstand en de Wet sociale werkvoorziening, zijn geen indicaties dat
de verdeling niet aansluit op de kostenontwikkeling. Datzelfde geldt overigens
voor de Wet maatschappelijke ondersteuning die niet als specifieke uitkering,
maar via een integratie-uitkering van het gemeentefonds verstrekt wordt.
Er zijn aanwijzingen dat de geldstromen in het kader van de personele
en materiële bekostiging van het onderwijs niet volledig aansluiten op de
kostenontwikkeling bij bevolkingsdaling. Hier is mogelijk sprake van kosten­
remanentie. De Wet op het Voortgezet onderwijs bevat in dit kader een soort
hardheidsclausule. Hier wordt echter door gemeenten nog weinig gebruik van
gemaakt. Wellicht is deze mogelijkheid onvoldoende bekend.
Bij het onderzoek kwam naar voren dat het Rijk niet over een volledig inzicht
in de verdeelsystematieken van specifieke uitkeringen beschikt. Daardoor kan
geen volledig beeld geschetst worden van de gevolgen van bevolkingsdaling
voor voorzieningen die uit specifieke uitkeringen worden bekostigd. De Raden
bevelen aan een nadere inventarisatie te maken van de verschillende bestaande
verdeelsystematieken van specifieke uitkeringen.
4. De eigen inkomsten van gemeenten zijn op een aantal onderdelen gevoelig
   voor bevolkingsdaling.
De inkomsten uit de onroerendezaakbelasting (OZB) zijn beperkt gevoelig
voor bevolkingsdaling. De belastingcapaciteit uit de OZB en de uitkering uit
het gemeentefonds zijn communicerende vaten. Als de WOZ-waarden dalen,
nemen de inkomsten uit de OZB af. Tegelijkertijd neemt de uitkering uit het
gemeentefonds toe. De bestedingsruimte daalt daardoor nauwelijk. Leegstand
van bedrijfsgebouwen kan wel een nadelig effect hebben op de bestedings-
ruimte (gebruikersdeel niet woningen).
De inkomsten uit de afvalstoffenheffing en het rioolrecht zijn niet gevoelig
voor een daling van het aantal inwoners. Zolang er geen sprake is van
leegstand (daling van het aantal huishoudens) zullen de inkomsten op
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>/16/
peil blijven. De kosten per huishouden stijgen mogelijk wel als het aantal
huishoudens daalt. Alternatief is om het tarief gelijk te houden, waarbij de
kostendekkendheid en de inkomsten zullen afnemen.
Gemeenten in krimpende regio’s zullen daarmee over het algemeen minder
mogelijkheden hebben om winsten te behalen uit grondexploitaties dan
gemeenten die nog de mogelijkheid hebben om woningbouw in uitleggebieden
te realiseren.
5. Krimpgemeenten kunnen voor herstructureringsopgaven komen te staan die
    hun financiële en organisatorische draagkracht te boven gaat.
Ernstige krimp kan gemeenten voor herstructureringsopgaven in bijvoorbeeld
de woningmarkt, het voorzieningenaanbod en de bedrijventerreinen stellen.
Om een negatieve spiraal van bevolkingsdaling, leegstand en verloedering te
voorkomen of te doorbreken is het noodzakelijk om een perspectief richting
de toekomst te kunnen (blijven) bieden. Het is niet onwaarschijnlijk dat derge-
lijke herstructureringsopgaven de financiële draagkracht van de betreffende
gemeente te boven gaat.
Zo kan leegstand ontstaan waar het aantal huishoudens daalt. Als de samen-
stelling van huishoudens wijzigt kan frictie tussen vraag en aanbod van typen
woningen ontstaan. Beide vragen om ingrepen in de woningmarkt, hetzij
door sloop, hetzij door herstructurering. Vanwege de sociale en economische
consequenties is grootschalige leegstand ongewenst. Leegstand werkt verloe-
dering in de hand en is maatschappelijk niet gewenst. Sloop en herstructu-
rering vragen om forse investeringen en zullen in krimpregio’s waarschijnlijk
niet van de grond komen zonder dat de overheid ook financieel bijdraagt.
Eerst betrokkenen zijn daarbij logischerwijs de gemeenten en de corporaties.
Krimpgemeenten hebben vaak nauwelijks mogelijkheden winst uit grond-
exploitaties te genereren om zo elders onrendabele investeringen mogelijk
te maken. Daardoor zijn ze aangewezen op hun eigen vermogen (reserves),
danwel subsidiestromen van derden (waaronder specifieke uitkeringen).
Het bestaande VROM-instrumentarium (de specifieke uitkeringen ISV en
BLS) is tamelijk eenzijdig gericht op groei. Daarnaast is het ISV vooral gericht
op grootstedelijkheid. De Raden zijn van mening dat het bij deze geldstromen
moet gaan om het honoreren van de excessieve kosten die uitstijgen boven het
normale beheer. De Raden bevelen daarom aan deze geldstromen te bundelen
en bij de verdeling van de middelen meer rekening te houden met de omvang
en aard (onvermijdelijkheid) van de onrendabele investeringen, waar onder
andere krimpgemeenten mee te maken krijgen.
Krimp betekent veelal ook dat potentiële bouwlocaties komen te vervallen.
Het wijzigen van de bestemming kan dan aanleiding zijn voor een planschade.
Bij de berekening van deze claim worden ook toekomstige winsten betrokken,
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>                                                                        /17/
zelfs als er op dat moment nog geen concrete bouwplannen zijn. De Raden
bevelen aan om te onderzoeken of het mogelijk en wenselijk is om de
berekening van planschades op dit punt aan te passen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>/18/</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>                                                                             /19/
Leeswijzer
Het advies van de Raad voor het openbaar bestuur (Rob) en de Raad voor de
financiële verhoudingen (Rfv) gaat uitgebreid in op de bestuurlijke en finan-
ciële aspecten van bevolkingsdaling.
Allereerst komen in hoofdstuk 1 de achtergronden van krimp aan de orde.
Paragraaf 1.1 gaat in op het verschijnsel bevolkingsdaling. Krimp is niet
nieuw. Het komt wel in grotere gebieden voor dan eerst. De daling gaat harder
dan vroeger en krimp komt eerder op ons af dan we een aantal jaar geleden
dachten. Bevolkingsdaling is een verzamelwoord voor een groot scala aan
verschijnselen. Paragraaf 1.2 gaat in op de verschillende typen krimp.
Hoofdstuk 2 gaat in op de gevolgen van bevolkingsdaling onder de huidige
financiële en bestuurlijke arrangementen. Paragraaf 2.1 behandelt de bestuur-
lijke aspecten. Hierbij komt de onvermijdelijkheid van krimp aan de orde in
relatie tot mogelijke bestuurlijke reacties. Hierbij wordt ook ingegaan op de
achterliggende mechanismen die de ontkenning van en het verzet tegen krimp
zo hardnekkig maken. In deze paragraaf komt ook de rolverdeling tussen
gemeenten, provincies en het Rijk aan de orde. Wie is waarvoor verantwoor-
delijk en welke mogelijkheden hebben provincies en Rijk om gemeenten op
het vraagstuk van bevolkingsdaling te ondersteunen. Paragraaf 2.2 gaat in op
de financiële gevolgen. Daarbij komen zowel de inkomsten (het gemeente-
fonds, specifieke uitkeringen en eigen inkomsten) als de uitgaven (flexibiliteit
van de begroting) aan de orde. De gevolgen voor bestuur en financiën kunnen
niet los worden gezien van de gevolgen voor beleid. Paragraaf 2.3 gaat daarom
in op de gevolgen voor verschillende beleidsterreinen. De nadruk ligt daarbij
op het voorzieningenniveau en de woningmarkt.
Hoofdstuk 3 tot slot gaat in op de vraag of aanpassingen nodig zijn in de
bestaande financiële en bestuurlijke arrangementen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>/20/</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>                                                                             /21/
1.		
Inleiding
De lange termijn prognoses van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS)
en het Ruimtelijk Planbureau (RPB) laten zien dat meer dan de helft van de
gemeenten in 2025 minder inwoners heeft dan in 2005. Meer dan de helft!
Een op de vijf gemeenten krijgt over die periode ook te maken met een dalend
aantal huishoudens. Tegelijkertijd verandert de samenstelling van de bevolking:
minder jongeren, meer ouderen, meer eenpersoonshuishoudens, etc.
Hoewel het CBS verwacht dat pas vanaf 2035 de Nederlandse bevolking als
geheel in aantal af zal nemen, zijn er nú al volop gemeenten die hun inwoner-
aantal terug zien lopen. Krimp is niet iets van de toekomst. Op 26 maart 2007
berichtte het CBS dat in 2006 in bijna de helft van de gemeenten het
inwonertal was gedaald. Er zijn daarbij grote regionale verschillen. In een
aantal regio’s – waaronder Zuid-Limburg – is de krimp nu al duidelijk
zichtbaar.
Wat betekenen deze ontwikkelingen voor gemeenten? Beleidsinhoudelijk?
Bestuurlijk? Financieel? Gemeenten moeten zich aanpassen aan de nieuwe
situatie: krimp in plaats van groei. Na decennia van bevolkingstoename is dat
een flinke aanpassing. Zijn gemeenten in staat om in te spelen op de nieuwe
situatie? Wat betekent dit voor de provincies en het Rijk? Wat doen zij om in te
spelen op krimp?
Dit advies gaat in op de bestuurlijke en financiële gevolgen van bevolkings-
daling. Daarbij komen een drietal hoofdvragen aan de orde:
1. Wat zijn de gevolgen van bevolkingsdaling onder de bestaande bestuurlijke
   en financiële regelingen?
2. In hoeverre zijn gemeenten in staat om in te spelen op bevolkingsdaling
   (obstakels voor aanpassing) en wat kunnen zij ondernemen om in te spelen
   op een situatie van krimp (acties voor aanpassing)?
3. Zijn – gegeven punt 1 en 2 – aanpassingen nodig in de bestaande bestuur-
   lijke en financiële arrangementen?
Doelstelling van dit advies is daarnaast om duidelijkheid te scheppen in het
debat rond bevolkingsdaling. Niet alleen duidelijkheid over de gevolgen, maar
ook duidelijkheid over het verschijnsel bevolkingsdaling zelf. Krimp is niet
nieuw en toch staat het nu ‘opeens’ in de belangstelling. Waarom is dat? Wat
is er aan de hand? Dit inleidende hoofdstuk gaat in op het begrip bevolkings-
daling. In de volgende hoofdstukken komen bovengenoemde drie vragen aan
de orde (zie leeswijzer).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>/22/
1.1
Krimp is niet nieuw – of wel?
Nederland heeft een lange geschiedenis van groei. In de 20e eeuw is de
Nederlandse bevolking gegroeid van 5,1 miljoen inwoners in 1900 tot
15,9 miljoen in 2000. Voor bestuurders was vooruitzien dan ook ‘rekening
houden met groei’. De bevolking groeit nu minder snel. Het CBS voorspelt2 dat
de Nederlandse bevolking nog zal groeien tot 17 miljoen inwoners in 2034 en
dat daarna de bevolking langzaam gaat krimpen. De huidige bevolkingsgroei
is echter ongelijk verdeeld over de verschillende regio’s. In sommige regio’s
is krimp nu al een feit. Zuid-Limburg is de eerste regio die te maken kreeg
met de gevolgen van bevolkingsdaling en heeft dit onderwerp op de agenda
gezet. Andere regio’s zullen er op kortere of langere termijn ook mee te maken
krijgen.
Al vanaf de jaren ’70 is in verschillende gemeenten krimp realiteit (Ruimtelijk
Planbureau 2006: 41). De grootste absolute en relatieve daling in het inwoner-
aantal deden zich tussen 1975 en 2005 voor in respectievelijk Rotterdam
(-40.142), Haarlem (-19.122) en Bussum (-19,4%), Laren NH (-17,5%). Toch
is het onderwerp in Nederland niet eerder in deze mate onderwerp geweest van
publiek debat. Dit roept de vraag op, waarom juist nú deze thematiek in het
debat naar voren komt. Is het gebied nu groter? Gaat de krimp harder dan in
het verleden?
Groter gebied
Waar bevolkingsdaling in het verleden meestal een lokaal verschijnsel was,
wordt dit steeds meer een regionale ontwikkeling. Figuur 1 op de volgende
pagina illustreert dat bevolkingsdaling zich de komende 20 jaar in grote
delen van Nederland voor doet. Deze kaart is gebaseerd op prognoses van
het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) en het Ruimtelijk Planbureau
(RPB). Deze prognoses laten zien dat tussen 2005 en 2025 ruim de helft van
de Nederlandse gemeenten te maken krijgt met een afname van het aantal
inwoners. Figuur 1 laat zien dat hierbij grote regionale verschillen bestaan. In
de rode gedeelten van de kaart wordt krimp voorzien, in de blauwe groei.
Figuur 1 laat ook zien dat onder de krimpgemeenten onderling ook grote
verschillen bestaan. In de donkerrode gebieden gaat de krimp harder dan
in de lichtrode gebieden. De bevolkingsdaling is het sterkst in de meer
perifere regio’s (Zeeland, Limburg, Groningen en Drenthe) en diverse
gemeente verspreid over het midden van het land (het Gooi en de Veluwe).
Deze laatste gemeenten zijn voornamelijk gemeenten met beperkte
uitbreidingsmogelijkheden.
2
   Bron: CBS Statline, Kerncijfers van de bevolkingsprognose, 2006-2050.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>         /23/
Figuur 1
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>             /24/
                                                                                   3
Figuur 2 licht    deze
             Figuur      onderlinge
                      2 licht          verschillen
                              deze onderlinge        tussen krimpgemeenten
                                                 verschillen   tussen krimpgemeenten nader3toe.
                                                                                             naderBijtoe.
ongeveer 44%       van de krimpgemeenten
             Bij ongeveer                        blijft de daling
                             44% van de krimpgemeenten          blijftvan
                                                                        de het inwoneraantal
                                                                           daling                in de
                                                                                   van het inwoner-
             aantal in de
periode 2006-2025           periode
                         naar         2006-2025
                               verwachting         naardeverwachting
                                               onder       5%. Ongeveer  onder32%
                                                                                de 5%.
                                                                                     vanOngeveer
                                                                                         de         32%
             van  de  krimpgemeenten      krijgt te maken    met een    daling
krimpgemeenten krijgt te maken met een daling tussen de 5 en 10%. Voor circa eentussen  de 5 en 10%.
kwart van Voor      circa een kwart van de krimpgemeenten wordt een inwonderdaling groter
             de krimpgemeenten         wordt een inwonderdaling groter dan 10% voorzien.
             dan 10% voorzien.
                                              6%
                                                              18%
             44%
                                                                                    krimp  15%
                                                                                    krimp  10% en < 15%
                                                          32%                       krimp  5 en < 10%
                                                                                    krimp < 5%
             Figuur 2: Prognose ontwikkeling aantal inwoners krimpgemeenten
             2006-2025
Figuur 2: Prognose        4
                         ontwikkeling    aantal inwoners krimpgemeenten 2006-2025 4
             Tussen 2005 en 2025 krijgt dus ruim de helft van de gemeenten in meerdere
             of mindere mate te maken met een daling van het aantal inwoners. In dezelfde
Tussen 2005     en 2025
             periode        krijgt
                       krijgt      dus ruim
                              een vijfde  van de
                                               de helft  van detegemeenten
                                                   gemeenten       maken metin      meerdere
                                                                                  een           of het
                                                                                       daling van  mindere
mate te makenaantalmet   een dalingFiguur
                     huishoudens.      van het3 aantal  inwoners.
                                                laat zien  dat hierbijIngrote
                                                                          dezelfde   periode
                                                                               regionale      krijgt een
                                                                                           verschillen
vijfde van bestaan.     In de rode
             de gemeenten           gedeelten
                                te maken    met van
                                                 eende   kaartvan
                                                      daling   wordthetkrimp
                                                                          aantalvoorzien,  in de blauwe
                                                                                  huishoudens.    Figuur 3
laat zien dat hierbij grote regionale verschillen bestaan. In de rode gedeelteninvan
             groei.  Ook   hier  gaat in de donkerrode    gebieden     de krimp   harder  dan    de de kaart
wordt krimp  lichtrode
                voorzien,gebieden.
                             in de blauwe groei. Ook hier gaat in de donkerrode gebieden de
krimp harder dan in de lichtrode gebieden.
             Net zoals bij de daling van het aantal inwoners, gaat het ook bij daling van het
             aantal huishoudens vooral om de meer perifere regio’s en diverse gemeenten
Net zoals bij   de daling
             verspreid   overvan
                               hethet  aantalvan
                                   midden      inwoners,
                                                  het land. gaat het ook bij daling van het aantal
huishoudens vooral om de meer perifere regio’s en diverse gemeenten verspreid over het
midden van het land.
             3
                In dit advies wordt met de benaming krimpgemeenten gedoeld op gemeenten waarvoor
                in de periode tot 2025 een daling van het inwonertal wordt voorzien. Een deel van deze
                gemeenten zal ook te maken krijgen met een daling van het aantal huishoudens.
             4
                Gebaseerd op: CBS Statline, Regionale prognose kerncijfers 2006-2025.
3
  In dit advies wordt met de benaming krimpgemeenten gedoeld op gemeenten waarvoor in de
periode tot 2025 een daling van het inwonertal wordt voorzien. Een deel van deze gemeenten zal
ook te maken krijgen met een daling van het aantal huishoudens.
4
  Gebaseerd op: CBS Statline, Regionale prognose kerncijfers 2006-2025.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>         /25/
Figuur 3
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>             /26/
             Ook bij de ontwikkeling van het aantal huishoudens bestaan onder krimp­
             gemeenten onderling grote verschillen. Figuur 4 illustreert dit. In 64% van de
             gemeenten waar het aantal inwoners daalt (hier krimpgemeenten genoemd),
             blijft het aantal huishoudens – onder invloed van toenemende huishoudens­
             verdunning – naar verwachting tussen 2006 en 2025 nog toenemen. In de
             overige krimpgemeenten daalt zowel het aantal inwoners als het aantal
krimp  15% huishoudens. In 19% van  5 de krimpgemeenten blijft die daling beperkt tot
             ongeveer
krimp  10% en < 15%    5%.  Ongeveer9 12% van de krimpgemeenten krijgt te maken met een
             daling
krimp  5 en < 10%   in het aantal huishoudens
                                    33           van 5 tot 10%. In circa 5% van de krimp­
krimp < 5%   gemeenten    zal de daling
                                    52  van  het aantal  huishoudens naar verwachting groter
groei        zijn dan  10%.        171
                                      2% 3%
                                                      12%
                                                              19%
             64%                                                              krimp  15%
                                                                              krimp  10% en < 15%
                                                                              krimp  5 en < 10%
                                                                              krimp < 5%
                                                                              groei
             Figuur 4: Prognose ontwikkeling aantal huishoudens krimpgemeenten
             2006-20255
             Het aantal gemeenten dat te maken krijgt met een daling van het aantal
             inwoners is redelijk gelijkmatig verspreid over de verschillende gemeente-
             groottegroepen. Tabel 1 illustreert dit. Alleen in de 25 grootste gemeenten
             (meer dan 100.000 inwoners) ligt het aandeel krimpgemeenten beduidend
             5
                Gebaseerd op: CBS Statline, Regionale prognose huishoudens 2006-2025.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>                                                                                            /27/
lager. Bij de ontwikkeling van het aantal huishoudens is dit verschil nog duide-
lijker zichtbaar. Geen van de 25 grootste gemeenten krijgt naar verwachting te
maken met daling van het aantal huishoudens. Ook onder de gemeenten met
50.000 tot 100.000 inwoners ligt het aandeel gemeenten met een dalend aantal
huishoudens beduidend lager dan gemiddeld.
Tabel 1: Prognose aantal krimpende gemeenten (2005-2025) 6
  Huidige                          Aantal           Gemeenten met            Gemeenten met
  gemeentegrootte              gemeenten               daling aantal            daling aantal
                                                          inwoners:             huishoudens:
  > 100.000 inwoners                    25                  4 (16%)                     0 (0%)
  50.000-100.000 inwoners               39                 20 (51%)                    4 (10%)
  20.000-50.000 inwoners               180                106 (59%)                  35 (19%)
  0-20.000 inwoners                    223                130 (58%)                  53 (24%)
  Totaal                               467                260 (56%)                 92 (20%)
De krimp gaat harder
Tussen 1975 en 2005 vond de grootste relatieve bevolkingsdaling plaats
in Bussum (-19,7%) en Laren (-17,5%). Dit werd vooral veroorzaakt door
huishoudensverdunning (minder mensen per huishouden) in combinatie met
weinig of geen uitbreiding van de woningvoorraad (Ruimtelijk Planbureau
2006: 5). Toch werd bevolkingsdaling in deze gemeenten niet als een probleem
beschouwd (Ruimtelijk Planbureau 2006: 241). Er is dus een zekere mate van
natuurlijk aanpassingsvermogen.
In de periode 2005-2025 wordt de grootste relatieve bevolkingsdaling in de
prognoses van het CBS en RPB voorzien in Wognum (-26,1%), op de voet
gevolgd door Nuth, Amerongen, Beek en Valkenburg aan de Geul (alle circa
20% daling)7. Ook Laren (-18,5%) behoort in deze periode tot de gemeenten
met de grootste relatieve bevolkingsdaling. In dezelfde periode doet de
grootste absolute bevolkingsdaling zich voor in Heerlen (-16.900 inwoners) en
Kerkrade (-8.600 inwoners). Voor beide gemeenten betekent dit een relatieve
bevolkingsdaling van ruim 17%. Heerlen en Kerkrade komen in de CBS/
RPB prognoses overigens ook naar voren als gemeenten met de grootste
absolute daling in het aantal huishoudens (respectievelijk -4.100 en -2.600
huishoudens).
6
    Gebaseerd op: http://www.ruimtelijkplanbureau.nl/kennisportaal/default.aspx?pid=34&in
    dicatorid=3806&themeId=65&id=2&homepage
7
    Deze krimppercentages zijn ongeveer even groot als die van Bussum en Laren in de
    periode 1975 - 2005. Het is echter goed te realiseren dat díe percentages over een tien jaar
    langer tijdvak zijn berekend. De jaarlijkse krimp lag daardoor substantieel lager.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>/28/
Wat zeggen zulke cijfers? Om meer inzicht te krijgen in de betekenis van
dergelijke krimppercentages voor de omvang van de bevolking, hebben we
voor de grootste dalers van beide tijdvakken de halveringstijd berekend.
Met andere woorden: stél dat de krimp voortgaat in het nu voorziene tempo:
hoeveel jaar duurt het dan voordat de bevolking gehalveerd is? Tabel 2 geeft
een indruk van de betekenis van de verschillende krimppercentages. Wij
tekenen hierbij wel aan dat deze cijfers gebaseerd zijn op veronderstellingen en
prognoses, en niet gelezen mogen worden als waarheden of feiten.
Tabel 2: Halveringstijd inwonertal grootste dalers in tijdvak
                                                            1975-2005           2005-2025
  Aantal jaar in tijdvak                                        30 jaar             20 jaar
  Daling inwonertal grootste daler over tijdvak                -19,7%              -26,1%
  Gemiddelde jaarlijkse daling inwonertal                        -0,7%               -1,3%
  Halveringstijd inwonertal                                   105 jaar              53 jaar
                                                         (1975 - 2080)       (2005 - 2058)
Uit de tabel blijkt dat als de daling zich in hetzelfde tempo zou voortzetten de
bevolking van een gemeente met een gemiddelde jaarlijkse daling van 0,7% na
105 jaar – dat wil zeggen rond 2080 – gehalveerd zou zijn. Voor een gemeente
met een gemiddelde jaarlijkse daling van 1,3% zou dit bijna twee maal zo snel
gebeuren, namelijk in 53 jaar.
De top 10 van gemeenten met de grootste relatieve bevolkingsdaling tussen
1995 en 2005 (Ruimtelijk Planbureau 2006: 41) kenden een gemiddelde
jaarlijkse daling variërend van -0,3% tot -0,7%.8 De top 10 van gemeenten
met de grootste relatieve bevolkingsdaling tussen 2005 en 2025 (Ruimtelijk
Planbureau 2006: 49) laat een beduidend hogere jaarlijkse krimp zien,
variërend van -0,6% tot -1,3%.8 Dit impliceert dat – hoewel krimp geen nieuw
verschijnsel is – de bevolkingsdaling nu en in de komende jaren wel substan-
tieel harder gaat dan vroeger.
Eerder dan gedacht
Het CBS maakt om het jaar een bevolkingsprognose. In elke prognose wordt
weer de laatste beschikbare informatie verwerkt. De volgende prognose wordt
begin 2008 verwacht.9 Als we kijken naar de laatste vier prognoses wordt
zichtbaar dat de verwachte top in de bevolkingsomvang steeds lager wordt en
steeds eerder verwacht wordt:
8
   Onze berekening.
9
   Bij het ter perse gaan van dit advies was deze prognose nog niet verschenen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>                                                                                     /29/
Tabel 3: Ontwikkeling bevolkingsprognoses10
                                          Top bevolkings-            Omvang bevolking
                                      omvang in (jaartal)       op top (aantal inwoners)
  Prognose 2000-2050                                 2040                     18.058.048
  Prognose 2002-2050                                 2038                     17.717.934
  Prognose 2004-2050                                 2035                     17.049.970
  Prognose 2006-2050                                 2034                     17.005.458
Dit is een aanwijzing waarom bevolkingsdaling nu steeds meer onderwerp
is van discussie. In 2000 werd de bevolkingstop verwacht in 2040, oftewel
veertig jaar later. In 2006 werd de top verwacht in 2034, oftewel achten-
twintig jaar later. In de zes jaar tussen 2000 en 2006 is de top – en daarmee
het moment van krimp – twaalf jaar dichterbij gekomen. Voor een flink aantal
gemeenten en regio’s is bevolkingsdaling echter nu al realiteit en niet (anno
2008) pas over zesentwintig jaar. Andere zullen spoedig volgen. Het is dus
– gezien de lange remweg van ingezet beleid – van belang om bevolkings-
daling nu op de agenda te zetten.
Buitenland
In internationaal perspectief is krimp geen nieuw verschijnsel.
Bevolkingsdaling doet zich onder andere ook in Groot-Brittannië, Scandinavië
en Duitsland voor. Dit betekent dat de Nederlandse gemeenten die nu met
krimp te maken krijgen kunnen profiteren van de ervaringen die in het
buitenland al zijn opgedaan met krimp en de oplossingen die daar zijn bedacht
op de verschillende beleidsterreinen. Het is goed om hierbij in gedachten
te houden dat de krimp in andere landen niet altijd vergelijkbaar is met de
Nederlandse situatie, omdat de omvang en het tempo van de krimp onverge-
lijkbaar zijn. Zo heeft de Duitse stad Leipzig tussen 1988 en 1998 bijna een
kwart van haar inwoners verloren. Het tempo van de krimp lag daarmee bijna
twee maal hoger dan voor de grootste dalers onder de Nederlandse gemeenten
in de komende jaren wordt voorzien.
In het kader van dit advies is met name de vraag interessant in hoeverre buiten-
landse ervaringen met krimp op de terreinen van bestuur en financiën waarde-
volle inzichten bieden. Hieruit is het begrip kostenremanentie (zie paragraaf
2.2.4) naar voren gekomen.
Op andere financiële en bestuurlijke aspecten is de vertaalslag naar Nederland
minder goed te maken. Oorzaak hiervan is dat de zaken bestuurlijke en finan-
cieel veelal heel anders geregeld zijn dan in Nederland. Zo kent Duitsland
veel meer bestuurslagen dan Nederland en zijn bovendien de taken heel
anders verdeeld over de verschillende bestuurslagen. Ook de problemen die
10
    Bron: CBS Statline, Kerncijfers van de bevolkingsprognose 2000-2050; 2002-2050;
    2004-2050; en 2006-2050
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>/30/
in de Duitse financieringsstructuur worden geconstateerd (Junkernheinrich
en Micosatt, 2005), gaan voor de Nederlandse financiële verhouding niet of
nauwelijks op. Deze zijn voor een groot deel al ondervangen in het systeem.
Conclusie:
Bevolkingsdaling op zichzelf is niet nieuw. De afgelopen decennia zijn diverse
gemeenten al geconfronteerd met bevolkingskrimp. Nieuw is wel dat krimp
meer een regionaal verschijnsel wordt dan vroeger. Waar eerder sprake was
van krimp in individuele gemeenten is nu steeds meer sprake van krimp in hele
regio’s.
 Het tempo waarin de bevolkingsdaling zich voltrekt gaat in de komende jaren
ook harder dan in het verleden het geval was. In 2025 heeft ruim de helft van
de gemeenten minder inwoners dan nu. Eén op de vijf gemeenten heeft ook
minder huishoudens.
Daarbij komt dat de krimp eerder op ons af komt dan we een aantal jaar
geleden dachten. Dit alles maakt dat de krimp in de huidige vorm een nieuw
verschijnsel is. Er is nog weinig bekend over de gevolgen op de lange termijn
en de mogelijke cumulatie van problemen.
1.2
Type krimp
De term ‘bevolkingsdaling’ wordt gebruikt voor een breed scala aan
verschijnselen. Om een goede analyse te kunnen maken van de gevolgen van
bevolkings­daling is het belangrijk deze verschillende verschijnselen te onder-
scheiden. In onderstaande tabel zijn de verschillende verschijnselen op een
rijtje gezet:
Tabel 4: Onderscheid tussen verschillende typen krimp11
                    Kwantitatieve    Kwalitatieve daling
                    daling
  Inwoners          Daling aantal    Wijziging in samenstelling bevolking:
                    inwoners         • ontgroening (daling aandeel jongeren)
                                     • vergrijzing11 (stijging aandeel ouderen)
                                     • verkleuring11 (stijging aandeel allochtonen)
  Huishoudens       Daling aantal    Wijziging in samenstelling huishoudens:
                    huishoudens      • verdunning (daling aantal personen per huishouden)
                                     • selectieve migratie (wegtrekken specifieke inkomens-
                                        groepen of huishoudens in bepaalde levensfase)
11
    Dit betreft in feite een toename van een bepaalde bevolkingsgroep in plaats van een
11
    afname.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>                                                                              /31/
Als gesproken wordt over bevolkingsdaling, dan wordt meestal gedoeld op een
daling van het aantal inwoners. Daling van het aantal huishoudens is meestal
minder in beeld. Onderscheid tussen deze beide aspecten van bevolkingsdaling
is echter zeer essentieel. Daling van het aantal inwoners en daling van het
aantal huishoudens hebben namelijk heel verschillende gevolgen. Zo geeft het
RPB (2006: 10) aan dat de vraag naar woningen afhankelijk is van het aantal
en de samenstelling van huishoudens. Daling van het aantal inwoners is bij
de vraag naar woningen nauwelijks relevant. Door toenemende verdunning
(minder personen per huishouden) leidt een daling van het aantal inwoners niet
altijd of niet direct tot een daling van het aantal huishoudens.
Om een goede analyse te kunnen maken van de bestuurlijke, financiële en
beleidsmatige gevolgen van bevolkingsdaling is het daarom van belang
om onderscheid te maken tussen de verschillende verschijnselen die vallen
onder de noemer ‘bevolkingsdaling’. Tabel 4 geeft hiervan een overzicht.
De verschillende aspecten van bevolkingsdaling hebben vanzelfsprekend
wel onderlinge relaties. Zo kan bevolkingsdaling ontgroening en vergrijzing
versterken. Selectieve migratie kan verkleuring in de hand werken. De effecten
van deze ontwikkelingen zijn in dit advies grotendeels buiten beschouwing
gelaten. In dit advies ligt de nadruk op de meer kwantitatieve aspecten van
bevolkingsdaling (aantal inwoners en huishoudens) en in mindere mate op
de kwalitatieve aspecten (samenstelling bevolking en huishoudens). Dit heeft
allereerst te maken met de focus van de adviesaanvraag. Daarbij komt dat
de kwalitatieve aspecten van bevolkingsdaling (ontgroening, vergrijzing,
verkleuring) meer gebaat zijn bij een meer inhoudelijke benadering op de
verschillende beleidsterreinen.
Dat geldt ook voor de relatie tussen economische en demografische ontwik-
kelingen. Deze relatie is op zijn minst diffuus te noemen. Economische krimp
leidt in Nederland niet per definitie tot demografische krimp (RPB, 2006:
26). Verlies aan arbeidsplaatsen uit zich eerder in verlaging van de partici-
patiegraad, werkloosheid en pendel. Omgekeerd hoeft demografische krimp
– onder invloed van toenemende participatie, afnemende werkloosheid en
technologische ontwikkelingen – ook niet te leiden tot economische krimp. De
relatie tussen (regionale) economie en demografie is niet eenduidig. Duidelijk
is wel dat regio’s die tegelijkertijd te maken hebben met economische én
demo­grafische krimp voor een dubbele opgave staan.
Conclusie:
Het begrip bevolkingsdaling wordt gebruikt voor uiteenlopende verschijn-
selen met enerzijds meer kwantitatieve aspecten (minder inwoners en minder
huishoudens) en anderzijds meer kwalitatieve aspecten (wijzigingen in samen-
stelling van de bevolking en de huishoudens). Om een goede analyse te kunnen
maken van de gevolgen van bevolkingsdaling, moet onderscheid gemaakt
worden tussen de verschillende aspecten van krimp.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>/32/
In dit advies ligt de nadruk op de kwantitatieve aspecten van krimp, dat wil
zeggen daling van het aantal inwoners en/of het aantal huishoudens. Dit sluit
het beste aan bij de focus van de adviesaanvraag op de financiële en bestuur-
lijke gevolgen van bevolkingsdaling. De meer kwalitatieve aspecten van
krimp (zoals ontgroening en vergrijzing) zijn meer gebaat bij een inhoudelijke
analyse op de verschillende beleidsterreinen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>                                                                            /33/
2.		
Huidige situatie en aanpassingsvermogen
Bevolkingsdaling heeft gevolgen voor beleid, bestuur en financiën. In dit
hoofdstuk gaan we in op de gevolgen van bevolkingsdaling in de huidige
situatie, dat wil zeggen binnen de bestaande arrangementen. Hierbij wordt
ingegaan op de vraag naar het aanpassingsvermogen van gemeenten: In
hoeverre zijn gemeenten in staat om in te spelen op de gevolgen van bevol-
kingsdaling. Welke obstakels moeten zij overwinnen en welke acties kunnen
zij ondernemen? Wat betekent dit voor de provincies en de Rijksoverheid?
Daarmee gaat dit hoofdstuk in op de eerste twee kernvragen van dit advies:
1. Wat zijn de gevolgen van bevolkingsdaling onder de bestaande bestuurlijke
    en financiële regelingen?
2. In hoeverre zijn gemeenten in staat om in te spelen op bevolkingsdaling
    (obstakels voor aanpassing) en wat kunnen zij ondernemen om in te spelen
    op een situatie van krimp (acties voor aanpassing)?
Dit hoofdstuk behandelt deze vraag eerst in algemene termen, waarbij
paragraaf 2.1 ingaat op het bestuurlijk perspectief en paragraaf 2.2 op het
financiële perspectief. Vervolgens worden beide in paragraaf 2.3 uitgewerkt
aan de hand van een aantal concrete beleidsterreinen.
Bevolkingsdaling heeft gevolgen voor vele beleidsterreinen. Het voert te ver
om in het kader van dit advies de gevolgen van bevolkingsdaling (minder
inwoners en/of huishoudens) voor alle beleidsterreinen te duiden. In paragraaf
2.3 gaan wij met name in op de gevolgen op het terrein van de woningmarkt
en het voorzieningenniveau. Uit de diverse gesprekken die wij met vertegen-
woordigers van de verschillende krimpregio’s hebben gevoerd, is naar voren
gekomen dat de gevolgen van bevolkingsdaling op deze terreinen het sterkst
gevoeld worden.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>/34/
2.1
Bestuurlijke gevolgen en aanpassingsvermogen
2.1.1
Paradigma verandering
Gevolgen groeidenken: ontkenning, verzet en concurrentie
Lange tijd was de voornaamste opgave van bestuurders het kanaliseren van
groei. In de 20e eeuw is de Nederlandse bevolking meer dan verdrievoudigd
van 5,1 miljoen in 1900 tot 15,9 miljoen in 2000. De groei was gestaag,
elk jaar nam de bevolking verder toe. Meer mensen, meer woningen, meer
bedrijven­terreinen, meer…, meer…, meer…. We zijn zo gewend aan groei, dat
we haast niet kunnen geloven dat dit in de toekomst niet meer zo zal zijn. Dat
geld ook voor bestuurders.
De eerste reactie bij de vooruitzichten van een dalend inwoneraantal is vaak
ontkenning. Het is niet waar (kader). En als het al waar is: het is tijdelijk! De
tweede reactie omvat dan ook vaak pogingen om deze krimp te voorkomen
of te stoppen, bijvoorbeeld door extra woningen te bouwen. Als we meer
woningen bouwen, trekken we nieuwe inwoners aan en zal er opnieuw sprake
zijn van groei.
Kader 1: Ontkenning bevolkingsdaling
  In een gemeente kwam onlangs aan de orde dat de bevolking elke maand
  met 100 mensen kromp. Sommige bestuurders reageerden hierop met
  ongeloof. Dat kan niet waar zijn. Waar gaan al die mensen dan heen? Zoveel
  verhuisauto’s zien wij niet in de stad. Toch is in die gemeente al meer dan
  20 jaar sprake van een gestaag dalende bevolking.
Verzet tegen bevolkingsdaling is – zeker in een krimpende regio – gebaseerd
op de (onbewuste) veronderstelling dat het een stuurbare ontwikkeling is. In
dit type regio is dit echter een onjuiste veronderstelling. De daling van het
aantal inwoners is zo goed als onvermijdelijk en hangt samen met maatschap-
pelijke en sociaal-economische factoren waar een individuele gemeente of
regio nauwelijks invloed op heeft. Bevolkingskrimp is daarbij nu nog een
lokaal of regionaal verschijnsel, maar zal zich op den duur over heel Nederland
verspreiden.
Derks, Hovens en Klinkers (2006) gaven al aan dat er praktisch geen mogelijk-
heden zijn om de bevolkingsafname tegen te gaan. Ervaringen in onder andere
Frankrijk wijzen uit dat ook met actieve geboorte- of bevolkingspolitiek het
geboortecijfer niet op het niveau komt dat nodig is om het huidige bevol-
kingsaantal in stand te houden (namelijk 2,1 kinderen per vrouw). Ook het
bevorderen van immigratie is – nog los van de maatschappelijke problemen
die hiermee gepaard gaan – geen oplossing. Immigratie betekent hoogstens
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>                                                                                         /35/
tijdelijk uitstel van de daling. De verwachting is dat ook de wereldbevolking
gaat afnemen en dat Europa hier als eerste mee te maken krijgt. Landen gaan
elkaar beconcurreren om (kennis)migranten.
Op kleinere schaal beconcurreren gemeenten en regio’s elkaar nu al om
inwoners. In een krimpende regio zijn groeistrategieën echter onverantwoord.
Bouwen in een krimpende regio om meer inwoners aan te trekken leidt tot
concurrentie tussen gemeenten. De groei van de één gaat ten koste van de
ander. Uiteindelijk is het resultaat leegstand in het minst aantrekkelijke deel
van de woningvoorraad (Ruimtelijk Planbureau, 2006). Een inwoner meer
op de ene plaats is er één minder ergens anders. Krimp is dus uiteindelijk
onvermijdelijk.12
Ontkenning van en verzet tegen bevolkingsdaling zijn – hoewel ­begrijpelijk –
uiteindelijk nadelig voor de krimpende gemeenten en regio’s als geheel.
De energie, tijd en middelen die geïnvesteerd worden in het nastreven van
nieuwe groei of het zo lang mogelijk handhaven van het (kwantitatieve)
voorzieningen­niveau dat paste bij het oude inwonertal, komen op deze wijze
niet beschikbaar om in te spelen op de kansen en uitdagingen die krimp biedt.
De uiteindelijke opgave wordt hierdoor groter.
Noodzaak pijnlijke keuzes
Groeidenken is niet de enige oorzaak van ontkenning van en verzet tegen
bevolkingsdaling. Een belangrijke andere oorzaak is de noodzaak om pijnlijke
keuzes te maken over het voorzieningenniveau. Bij dalende leerlingenaantallen
kunnen op den duur niet álle basisscholen open blijven. Welke sluit je dan?
Hoe voorkom je dat de betreffende buurt, wijk of kern door het sluiten van de
school niet verder leegloopt?13
Dat zijn moeilijke vragen en dergelijke keuzes vragen grote bestuurlijke moed.
Kiezen voor een groeistrategie, waarbij bijvoorbeeld door uitbreiding van de
woningvoorraad geprobeerd wordt om het aantal inwoners weer te verhogen,
is verleidelijk. Dat komt ook omdat groei synoniem staat voor vooruitgang en
uitbreiding van (financiële) mogelijkheden. Een bestuurder wil daarom geasso-
cieerd worden met groei. Krimp wordt gezien als bestuurlijk falen. In de optiek
van de Raden is dit echter een hardnekkige misvatting.
12
    Voor de val van de Berlijnse Muur werd in Wenen een forse bevolkingsdaling voorzien.
    Dit scenario is echter geen werkelijkheid geworden door de immigratiestromen die daarna
    op gang zijn gekomen. Dit geeft aan dat prognoses altijd door onvoorziene gebeurtenissen
    achterhaald kunnen worden. Maar op basis van de huidige inzichten voorspellen alle
    demografen een daling van de Nederlandse bevolking binnen 30 jaar, waarbij sommige
    regio’s nu al of op zeer korte termijn te maken krijgen met een krimpende bevolking.
13
    Om een negatieve spiraal te voorkomen is het essentieel om een perspectief richting de
    toekomst te kunnen (blijven) bieden.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>/36/
Paradigma verandering
De omslag van groei naar krimp vraagt een wezenlijke omslag in denken.
Groei strategieën moeten omgevormd worden in krimpstrategieën. Dit betekent
een paradigma verandering. Een paradigma is een lens waardoor mensen
de werkelijkheid zien. Het bepaalt hoe informatie wordt geïnterpreteerd en
geanalyseerd. Een paradigma stelt daarmee grenzen aan de oplossingen die
voor problemen gevonden zullen worden. Het is daarmee een soort geestelijke
gevangenis.
Het is erg lastig om een bestaand paradigma te wijzigen14. Uit gesprekken
met bestuurders en ambtenaren uit de krimpende regio’s komt naar voren
dat het besef dat de bevolkingskrimp onvermijdelijk is lang niet overal is
door­gedrongen. Zelfs in gemeenten waar al 20 jaar sprake is van bevolkings-
daling is dit besef niet altijd volledig doorgedrongen. Derks (2006) spreekt in
deze context ook wel over het rouwproces (ontkenning / afwijzing, gevolgd
door verzet) dat bestuurders door moeten maken voordat zij in staat zijn om het
verschijnsel van bevolkingsdaling te accepteren en daarnaar te handelen.
Waarschuwingssignalen
Signalen dat de onvermijdelijkheid van krimp nog niet is doorgedrongen zijn
bijvoorbeeld:
• De gevolgen van bevolkingsdaling worden niet beleidsmatig en/of financieel
   vertaald.
• Er wordt gebruik gemaakt van beleidsafhankelijke prognoses voor inwoner-
   aantallen en/of woningbouwbehoeften (wensdenken).
• Beslissingen – bijvoorbeeld ten aanzien van het sluiten van voorzieningen –
   worden uitgesteld. Bestuurders verschuiven keuzes naar de toekomst.
• Ramingsgrondslagen worden niet aangepast. De meerjarenraming
   (inkomsten en uitgaven) wordt niet aangepast op een dalend aantal
   inwoners.
• De financiële problemen worden niet opgelost, maar naar de toekomst
   verschoven, bijvoorbeeld door reserves in te zetten of te bezuinigen op het
   onderhoud van de openbare ruimte (Kader 2).
14
   Een aansprekend voorbeeld is de overgang van het geocentrische beeld van het zonne-
   stelsel (waarbij de mens en de aarde in het middelpunt staan) naar het heliocentrische
   (waarbij de zon in het centrum van het zonnestelsel staat en de planeten daar omheen
   draaien).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>                                                                                /37/
Kader 2: Uitstel van keuzes
  Een kleine gemeente in Limburg heeft sinds eind jaren ‘90 te maken met
  een dalend aantal inwoners. Dit heeft nog niet geleid tot keuzes over het
  voorzieningenniveau. Bestuurders kiezen er voor om te snijden in het
  onderhoud van de openbare ruimte of andere boekhoudkundige aanpas-
  singen om zo het voorzieningenniveau in stand te kunnen houden. Men
  erkent wel dat dit geen structurele oplossing is, maar de impliciete argumen-
  tatie daarbij is dat het makkelijker is om te vertellen dat een voorziening
  moet sluiten van ‘Den Haag’ (bij artikel 12), dan zelf die boodschap te
  moeten verkondigen.
Minimum voorzieningenniveau?
In de bredere maatschappelijke discussie over bevolkingsdaling valt op dat de
vraag óf het voorzieningenniveau gehandhaafd moet worden nauwelijks aan de
orde komt. Dit vertroebelt de discussie. Het is goed te beseffen dat de bestuur-
lijke vraag óf het voorzieningenniveau in een krimpgemeente mag dalen een
wezenlijk andere is dan de meer financiële vraag óf een gemeente in staat is
om bij krimp haar kosten terug te brengen.
De vraag of de financiële arrangementen zijn ingericht op krimp wordt zo
bijna ongemerkt vermengd met de bestuurlijke discussie over de vraag of er
een minimum voorzieningenniveau moet zijn. Dit laatste is een discussie die
wellicht lós van het debat over bevolkingsdaling gevoerd zou moeten worden.
Deze vraag is immers niet exclusief voorbehouden aan krimpgemeenten, maar
raakt ook vele stationaire gemeenten in landelijke gebieden.
Aanpak: erkenning, keuzes, planning en samenwerking
Cruciaal in de aanpak van bevolkingsdaling is dus allereerst de erkenning dat
er inderdaad sprake is van bevolkingsdaling en dat ‘bouwen om te groeien’ in
een krimpende regio geen succesvolle strategie kan zijn. Pas dan kan een begin
gemaakt worden met de voorbereiding op bevolkingsdaling, ook wel uitge-
drukt als ‘planning for decline’ (kader). Uiterst belangrijk is daarbij het bieden
van een perspectief voor de toekomst. Daarbij is het maken van pijnlijke
keuzes onvermijdelijk.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>/38/
Kader 3: Planning for decline15
     In 2006 is in de provincie Limburg de woningvoorraad netto (bouw minus
     sloop) toegenomen met 3.960 woningen. De toename van de woning-
     voorraad bedroeg daarmee 0,8%, wat overeenkomt met het landelijk gemid-
     delde (Provincie Limburg, 2007: 5). Eind 2006 bestonden plannen voor
     circa 61.050 woningtoevoegingen en circa 6.900 onttrekkingen aan de
     woningvoorraad (Provincie Limburg, 2007: 7).
     Een deel van deze woningen zullen worden gerealiseerd op basis van de
     afspraken uit het Convenant Woningbouwafspraken 2005 tot 2010 Provincie
     Limburg. Met dit convenant probeert het Rijk de woningbouwproductie te
     bevorderen om zo het landelijke woningtekort terug te brengen tot 1,5% in
     2010 (landelijk streefcijfer). Afgesproken is dat de provincie Limburg met
     BLS-subsidie tussen 2005 en 2010 met BLS-subsidie bruto 5.910 woningen
     aan de woningvoorraad zal toevoegen (Provincie Limburg, 2005: 2). De
     verwachting is dat het woningtekort in Limburg zal dalen tot slechts 0,29%
     in 2010 (bovengenoemd convenant, blz. 12).
     De in 2006 opgemaakte stand van de voorgenomen netto uitbreiding van de
     woningvoorraad staat – ook als een groot deel van de plannen niet gerea-
     liseerd wordt – in geen verhouding tot de verwachte huishoudensontwik-
     keling in Limburg. Het aantal huishoudens zal tussen 2006 en 2017 naar
     verwachting nog toenemen met circa 6.500. In de periode tot 2025 zal het
     aantal huishoudens echter weer afnemen tot het niveau van 200615
     (Figuur 5).
                           502000
                           500000
      Aantal huishoudens
                           498000
                           496000
                           494000
                           492000
                           490000
                              20      20      20      20      20      20      20      20      20      20
                                 06      08      10      12      14      16      18      20      22      24
                                                                        Jaar
     Figuur 5: Huishoudensprognose Limburg 2006-2025
Figuur 5: Huishoudensprognose Limburg 2006-2025
Op de lange termijn en over de top van de groei bezien is het de vraag of voor een
15
  Bron: CBS
gezonde      Statline, Regionale
        woningmarkt              prognose
                       nog wel een        huishoudens
                                    grote netto        2006-2025,
                                                uitbreiding van de geraadpleegd
                                                                   woningmarkt in
  28 november
Limburg        2007. Berekening
         noodzakelijk             van
                       is. De regio   de Raden.
                                    Parkstad (7 gemeenten in Zuid-Limburg) heeft
inmiddels gezamenlijk besloten de geplande woningproductie terug te brengen van
11.000 naar 2.000.
Lange termijn planning
De gevleugelde uitspraken ‘besturen is vooruitzien’ en ‘besturen is kiezen’ geven aan dat
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>                                                      Jaar
Figuur 5: Huishoudensprognose Limburg 2006-2025
                                                                                                /39/
Op de lange termijn en over de top van de groei bezien is het de vraag of voor een
  Op de lange termijn en over de top van de groei bezien is het de vraag of
gezonde woningmarkt nog wel een grote netto uitbreiding van de woningmarkt in
  voor een gezonde woningmarkt nog wel een grote netto uitbreiding van de
Limburg noodzakelijk is. De regio Parkstad (7 gemeenten in Zuid-Limburg) heeft
  woningmarkt in Limburg noodzakelijk is. De regio Parkstad (7 gemeenten
inmiddels gezamenlijk besloten de geplande woningproductie terug te brengen van
  in Zuid-Limburg)
11.000  naar 2.000. heeft inmiddels gezamenlijk besloten de geplande
  woningproductie terug te brengen van 11.000 naar 2.000.
Lange termijn planning
Lange termijn planning
De gevleugelde uitspraken ‘besturen is vooruitzien’ en ‘besturen is kiezen’
De gevleugelde uitspraken ‘besturen is vooruitzien’ en ‘besturen is kiezen’ geven aan dat
geven aan dat naar de toekomst kijken en het inspelen op langetermijn­
naar de toekomst kijken en het inspelen op langetermijnontwikkelingen tot de kerntaken
ontwikkelingen tot de kerntaken van bestuurders behoort.
van bestuurders behoort.
Hetkader
Het   kaderhierboven
             hierboven  laatlaat
                              zienzien dat bestuurders
                                   dat bestuurders          rekening
                                                      rekening  moetenmoeten      gaan met
                                                                         gaan houden    houden
                                                                                            krimp,
zélfs als dat zich op dit moment of in de nabije toekomst nog niet direct in hunnog
met   krimp,   zélfs  als dat   zich  op  dit  moment     of in  de nabije  toekomst      eigen
niet direct
gemeente      in hun eigen
           voordoet.   Waar een gemeente
                                    gemeente voordoet.
                                               de komende Waar   eennog
                                                              jaren   gemeente     dedat
                                                                         groeit, kan  komende
                                                                                         over 10 of
jaren  nog   groeit,  kan    dat over  10  of  20   jaar heel  anders   liggen.  De  remweg
20 jaar heel anders liggen. De remweg van ingezet beleid is lang, soms wel 40 jaar (denk
van ingezet aan
bijvoorbeeld    beleid
                   een is   lang, soms
                         gebouw,    dat zetwel  40 voor
                                            je niet  jaar (denk
                                                          een paarbijvoorbeeld
                                                                    jaar neer). Ditaan eenvan
                                                                                    vraagt
gebouw, dat
bestuurders   hetzet je niet voor
                  vermogen           eendepaar
                               om over       top jaar
                                                 van deneer).
                                                         groeiDit
                                                                heenvraagt  van bestuurders
                                                                      te kunnen  kijken (Kaderhet
                                                                                                4).
vermogen om over de top van de groei heen te kunnen kijken (Kader 4).
 Kader 4: Over de top van de groei
Kader 4: Over de top van de groei
Regionale afstemming en regie zijn in een krimpende regio hard nodig. De
krimp maakt concurrentie tussen gemeenten duidelijk voelbaar. Gemeenten
zullen regionaal samen moeten werken en daarbij het eigen belang soms
ondergeschikt moeten maken aan het gezamenlijke belang. Vanzelfsprekend
36
is ook samenwerking met maatschappelijke organisaties en marktpartijen
noodzakelijk. Iedereen moet daarbij zijn eigen verantwoordelijkheid nemen.
De omslag in denken van groei naar krimp is noodzakelijk bij gemeenten,
provincies én het Rijk. Paragraaf 2.1.2 gaat nader in op de rollen die de
verschillende overheidslagen hierin hebben.
Conclusie:
Lange tijd was de voornaamste opgave van bestuurders het realiseren van
groei. We zijn zo doordrongen van het groeidenken dat we nauwelijks kunnen
geloven dat dit in de toekomst niet altijd zo zal zijn. De eerste reactie van veel
bestuurders bij de vooruitzichten van bevolkingsdaling is dan ook ontkenning.
De tweede reactie omvat vaak pogingen om krimp te voorkomen of te stoppen.
Deze reacties zijn (onbewust) gebaseerd op de gedachte dat krimp tijdelijk en
stuurbaar is. Sommigen ervaren krimp ook ten onrechte als bestuurlijk falen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>/40/
Een andere oorzaak is de pijnlijke keuzes die samenhangen met de erkenning
dat de bevolking daalt. Dit leidt tot pijnlijke keuzes over bijvoorbeeld het
voorzieningenniveau. Minder inwoners, betekent minder jongeren en uitein-
delijk ook minder scholen. Er is bestuurlijke moed voor nodig om dergelijke
keuzes te maken.
Bestuurlijke ontkenning van en verzet tegen daling van het aantal inwoners
zijn – hoewel begrijpelijk – uiteindelijk nadelig voor de krimpende gemeenten
en regio’s. Ontkenning leidt tot oneigenlijke concurrentie tussen gemeenten om
inwoners en maakt dat energie, tijd en middelen niet beschikbaar zijn voor het
organiseren van adequate reacties op bevolkingsdaling.
De omslag van groei naar krimp vraagt een omslag in denken. Groei strate-
gieën moeten omgevormd worden in krimp strategieën. Dit gaat niet vanzelf.
Zelfs in sommige gemeenten waar al 20 jaar sprake is van bevolkingsdaling is
dit besef nog niet volledig doorgedrongen. Bestuurders maken een rouwproces
door voordat zij bevolkingsdaling kunnen accepteren en daarnaar handelen.
Ontkenning en verzet uiten zich in het niet beleidsmatig en/of financieel
vertalen van de gevolgen van bevolkingsdaling. Dit wordt bijvoorbeeld
zichtbaar in wensdenken bij prognoses voor inwoneraantallen of woning-
behoeften, het naar de toekomst verschuiven van pijnlijke keuzes, het niet
aanpassen van de ramingsgrondslagen, in te teren op reserves of te bezuinigen
op het onderhoud van de openbare ruimte.
Cruciaal in de aanpak van bevolkingsdaling is dus allereerst acceptatie en
erkenning. Pas daarna zal adequate actie ondernomen worden. Bestuurders
moeten nu al rekening gaan houden met krimp, ook als dit zich nog niet direct
in de gemeente voordoet. De remweg van ingezet beleid is lang. Dit vraagt van
bestuurders het vermogen om over de top van de groei heen te kunnen kijken.
Regionale afstemming en samenwerking zijn daarbij van groot belang.
2.1.2
Wie is verantwoordelijk?
Deze paragraaf gaat in op de rollen en verantwoordelijkheden van de verschil-
lende overheidslagen. Inspelen op de gevolgen van bevolkingsdaling is aller-
eerst de verantwoordelijkheid van de betrokken gemeenten. Dit komt aan de
orde in paragraaf 2.1.2.1. De rol van de provincies en de Rijksoverheid komen
in de paragrafen daarna aan de orde.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>                                                                               /41/
2.1.2.1
Gemeenten
Gemeentelijke autonomie
Gemeenten zijn een autonome bestuurslaag met eigen verantwoordelijk-
heden en bevoegdheden. De lokale autonomie en democratie tellen zwaar.
Gemeenten zijn daarom in eerste instantie zélf aan zet om het vraagstuk van
bevolkingsdaling aan en op te pakken. Het rapport ‘De eerste overheid’ van
de VNG-commissie Gemeentewet en Grondwet geeft hier nog nadrukkelijker
invulling aan: gemeenten moeten de autonome ruimte en beleidsvrijheid
hebben om hun opgaven zonder bemoeienis van medeoverheden te realiseren
(VNG: 2007).
Keuzes maken
Het spreekt voor zich dat de gemeenten dé aangewezen bestuurslaag zijn
bij beslissingen over het voorzieningenniveau in de gemeente. De provincie
(of het Rijk) kan en mag niet besluiten welke gemeentelijke voorzieningen
gehandhaafd worden en welke niet. De provincie kan gemeenten wel stimu-
leren om samen te werken om de aanwezigheid van voorzieningen op boven-
gemeentelijk niveau te regelen.
Ervaringen met bevolkingsdaling tot nu toe wijzen erop dat bestuurders beslis-
singen over het voorzieningenniveau liever niet nemen. Het komt geregeld
voor dat bestuurders de noodzaak ontkennen en/of besluiten uitstellen. Dit
is inherent aan de paradigmaverandering die noodzakelijk is om te kunnen
schakelen van groeidenken naar krimpdenken en aan de werking van de
politiek. Impopulaire beslissingen leveren electorale schade op en worden
daarom niet graag genomen. Als vanzelfsprekend wordt de vraag gesteld hoe
een krimpgemeente haar voorzieningenniveau in stand kan houden.
Een belangrijke kanttekening hierbij is overigens dat het verdwijnen van
voorzieningen niet altijd wordt veroorzaakt door bevolkingsdaling (zie ook
paragraaf 2.3.2). Gewijzigde consumentenvoorkeuren, toegenomen mobiliteit,
schaalvergroting en regionalisering van het aanbod spelen ook een belangrijke
rol. Dit betekent dat het in een situatie van krimp essentieel is om te erkennen
wat de oorzaak is dat een voorziening dreigt te verdwijnen. Dit is niet altijd
bevolkingsdaling. Daarnaast moet de vraag gesteld worden in hoeverre die
voorziening daadwerkelijk bijdraagt aan de leefbaarheid en voor welke speci-
fieke bevolkingsgroep dat dan is.
Koste wat het kost het bestaande voorzieningenniveau in stand willen houden
is in ieder geval geen realistisch streven. De gemeentelijke inkomsten
zijn niet toereikend om het oude voorzieningenniveau in stand te houden.
Binnen de bestaande financiële verhouding, die streeft naar egalisatie van de
voor­zieningencapaciteit tussen gemeenten onderling geeft het oude inwoner-
aantal in de nieuwe situatie ook geen recht op een hoger voorzieningenniveau.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>/42/
Kort door de bocht betekent dit bijvoorbeeld: Minder jongeren betekent
uiteindelijk minder scholen, maar ook bijvoorbeeld minder peuterspeelzalen
en minder sportvelden. Dat klinkt hard en dat is soms ook hard. De afstand
tot school zal in krimpgemeenten gemiddeld groter worden. Onderwijs
wordt daarmee minder bereikbaar dan het was. Feit is echter wel dat andere
gemeenten al jaren functioneren met een voorzieningenniveau dat nog ver
onder het niveau ligt waar diverse krimpgemeenten naar toe moeten groeien.
De afstand tot scholen op het Friese platteland is nu al veel groter dan hij op
termijn in Zuid-Limburg zal zijn.
Overigens vallen niet alle voorzieningen onder de verantwoordelijkheid van de
gemeente. Sommige voorzieningen zijn een rijksverantwoordelijkheid (zoals
zorgkantoren), andere vallen onder de verantwoordelijkheid van maatschappe-
lijke partners, zoals woningbouwcorporaties, ziekenhuizen en thuiszorg. Vaak
voelen bestuurders zich hier echter wel verantwoordelijk voor. Verschillende
krimpgemeenten noemden met nadruk de dreigende opheffing van het
regionale ziekenhuis als een gevolg van bevolkingsdaling. Het is de vraag of
gemeenten in staat zijn om het verdwijnen van voorzieningen die niet onder
hun verantwoordelijkheid vallen te voorkomen.
Minder is niet slechter
Bovenstaande maakt de opgave waar krimpgemeenten voor staan vanzelf-
sprekend niet minder moeilijk. Simpelweg een aantal voorzieningen schrappen
is geen optie. Een continue boodschap van minder, minder, minder zal onher-
roepelijk leiden tot een negatieve spiraal. Gemeenten moeten een perspectief
kunnen blijven bieden richting de toekomst. Er moet ruimte zijn voor nieuwe
initiatieven en creatieve oplossingen.
Acceptatie of erkenning van krimp betekent niet hetzelfde als lijdzaam toezien
hoe een gemeente of regio in een neerwaartse spiraal terecht komt. Acceptatie
van krimp betekent wél het loslaten van de gedachte dat de daling van het
inwoneraantal tijdelijk is en dat deze daling omgebogen kan worden in nieuwe
groei. Acceptatie van krimp is niet stoppen met investeren. Acceptatie van
krimp is juist wél investeren. Acceptatie van krimp is de investeringen zó
richten dat deze bijdragen aan de leefbaarheid van het gebied, bijvoorbeeld
door gerichte herstructurering van woningvoorraad en voorzieningen. Dat vergt
een goede ruimtelijke planning waarbij de gemeente ook onwenselijke ontwik-
kelingen door derden voorkomt.
Minder is niet slechter. Het gaat om investeren in kwaliteit, zodat de vermin-
dering in kwantiteit niet leidt tot een negatieve spiraal. Juist in krimpregio’s is
een ontwikkelingsperspectief noodzakelijk, zodat de kansen die krimp biedt
ook daadwerkelijk benut worden.
Het Rijk en de provincies hebben hierbij een belangrijke rol. Gemeenten
voelen zich bij problemen – en ook bij het vraagstuk van bevolkingsdaling –
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>                                                                               /43/
vaak afhankelijk van andere overheden. Ze vragen om hulp (kennis/kunde,
capaciteit en/of geld) of stellen de bestaande financiering ter discussie. Bij
sommige gemeenten klinkt zelfs de roep om meer inmenging van ‘bovenaf’.
Gemeentelijke afstemming, samenwerking en herindeling
Bevolkingsdaling is veelal niet gebonden aan gemeentegrenzen. Oorzaak,
gevolg en maatregelen laten zich bij dit vraagstuk niet begrenzen door
– toevallige – lijnen op een topografische kaart. Zeker niet in krimpende
regio’s. Bevolkingskrimp is daarmee niet alleen een vraagstuk voor de
gemeenten die hier (als eerste) mee te maken krijgen, maar heeft veelal een
regionale betekenis. Dit vraagt van bestuurders een grensoverstijgende blik.
Want oneigenlijke concurrentie tussen gemeenten onderling ligt op de loer.
Het duidelijkste voorbeeld hiervan is het bouwen van nieuwe woningen om zo
nieuwe inwoners aan te trekken. In een situatie van krimp is het vergroten van
de vraag niet mogelijk dan wel absoluut onwenselijk. Groeistrategieën leiden
zo tot concurrentie tussen gemeenten met bouwen voor leegstand als gevolg.
Dit betekent onnodige aantasting van de beschikbare ruimte en onrendabele
investeringen. Bevolkingsdaling is daarmee een vraagstuk dat vraagt om
bovengemeentelijke regie. Ook grensoverschrijdende samenwerking past daar
bij.
In de adviesaanvraag wordt in dit kader expliciet de vraag gesteld of
gemeentelijke herindeling een oplossing is. Op zichzelf is dat niet het geval.
Bevolkingsdaling op zichzelf is geen reden voor gemeentelijke herindeling.
Herindeling kan de bestuurlijke en ambtelijke slagkracht wel vergroten.
Herindeling kan onderlinge gemeentelijke afstemming vergemakkelijken en
verkleint – met name bij zeer kleine gemeenten – de kwetsbaarheid van het
ambtelijk apparaat. Een groter ambtelijk apparaat maakt meer specialisatie
mogelijk, waardoor meer kennis binnen de gemeente zelf georganiseerd kan
worden om de consequenties van bevolkingsdaling te vertalen in adequaat
beleid.
Slagkracht helpt echter niet als de omslag van groei naar krimp niet gemaakt
wordt. Herindeling is geen magische oplossing voor het wegnemen van
bestuurlijke ontkenning en verzet. De inspanningen die nodig zijn om herin-
gedeelde gemeenten samen te voegen, kan de aandacht juist nog verder
weghalen.
Vanzelfsprekend zouden gemeenten in het ideale geval in onderlinge samen-
werking en met de provincie afspraken maken over gemeenteoverstijgende
zaken, zoals ruimtelijke planning. In de praktijk komt dergelijke samenwerking
moeizaam tot stand. Dit is ook niet vreemd. Het groeidenken en het eigen
belang van individuele gemeenten staan vaak haaks op het belang van de
regio. Zelfs als gemeenten er in onderlinge samenwerking wél in slagen om
gezamenlijke afspraken te maken, blijven deze afspraken kwetsbaar. Steeds
opnieuw zullen colleges en gemeenteraden voor de keuze tussen het eigen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>/44/
gemeentelijke belang en het gezamenlijke regionale belang komen te staan.
Het is alsof je van lokale bestuurders verlangt om over hun eigen schaduw te
springen. De provincie kan op dit punt een belangrijke rol vervullen.
Conclusie:
De lokale autonomie en democratie tellen zwaar. Gemeenten zijn daarom
allereerst zélf aan zet om – gezamenlijk met de omliggende gemeenten –
het vraagstuk van bevolkingsdaling aan en op te pakken. Het gaat daarbij
onder meer om ruimtelijke planning en het voorzieningenniveau. Ervaringen
met bevolkingsdaling wijzen erop dat bestuurders beslissingen over het
voor­zieningenniveau liever niet nemen. Dergelijke impopulaire maatregelen
vragen grote bestuurlijke moed.
Zomaar een aantal voorzieningen schrappen is geen optie. Hierbij bestaat het
gevaar dat een negatieve spiraal ontstaat. Gemeenten moeten een perspectief
kunnen blijven bieden richting de toekomst. Er moet ruimte zijn voor nieuwe
initiatieven en creatieve oplossingen. Acceptatie van krimp betekent niet
hetzelfde als lijdzaam toezien hoe een gemeente of regio in een neerwaartse
spiraal terecht komt. Acceptatie van krimp betekent wél het loslaten van de
gedachte dat de daling van het inwoneraantal tijdelijk is en dat deze daling
omgebogen kan worden in nieuwe groei. Acceptatie van krimp is niet stoppen
met investeren. Acceptatie van krimp is juist wél investeren. Acceptatie van
krimp is de investeringen zó richten dat deze bijdragen aan de leefbaarheid
van het gebied, bijvoorbeeld door gerichte herstructurering van woning-
voorraad en voorzieningen. Dat vergt een goede ruimtelijke planning waarbij
de gemeente ook onwenselijke ontwikkelingen door derden voorkomt.
Bevolkingskrimp is daarmee niet alleen een vraagstuk voor de gemeenten
die hier (als eerste) mee te maken krijgen, maar heeft veelal een regionale
betekenis. Bevolkingsdaling is daarmee een vraagstuk dat vraagt om boven-
gemeentelijke regie. In de adviesaanvraag wordt in dit kader expliciet de
vraag gesteld of gemeentelijke herindeling een oplossing is. Op zichzelf is
dat niet het geval. Bevolkingsdaling op zichzelf is geen reden voor gemeen-
telijke herindeling en kan de aandacht juist weghalen van de opgaven van
krimp. Herindeling kan de bestuurlijke en ambtelijke slagkracht wel vergroten.
Slagkracht helpt echter niet als de omslag van groei naar krimp niet gemaakt
wordt.
Vanzelfsprekend zouden gemeenten in het ideale geval in onderlinge samen-
werking en met de provincie afspraken maken over bijvoorbeeld het aantal
te bouwen woningen, het aantal hectaren bedrijventerreinen, etc. Het groei-
denken en het eigen belang van individuele gemeenten staan echter vaak haaks
op het belang van de regio. Zelfs als gemeenten er in onderlinge samenwerking
wél in slagen om gezamenlijke afspraken te maken, blijven deze afspraken
kwetsbaar. De provincie kan op dit punt een belangrijke rol vervullen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>                                                                                /45/
2.1.2.2
Provincie
De provincie kan, mag en moet in het kader van bevolkingsdaling een signa-
lerende, agenderende en in uiterste geval ook sturende rol vervullen. Zij heeft
hiertoe ook mogelijkheden en verantwoordelijkheden, onder andere op het
gebied van de ruimtelijke ordening en het toezicht op de gemeentefinanciën.
Ruimtelijke ordening
Bevolkingsdaling kan bij een daling van het aantal huishoudens en/of
wijzigingen in de samenstelling van huishoudens gevolgen hebben voor de
woningmarkt. Hiervoor is geschetst dat bij bevolkingsdaling concurrentie
tussen gemeenten op de loer ligt, als gevolg van groeistrategieën waarbij
woningbouw moet leiden tot meer inwoners. Het is de verantwoordelijkheid
van de provincie als regionale overheid om – indien nodig dwingende – keuzes
te maken die voor het gebied als geheel van belang zijn. In de nieuwe Wet op
de Ruimtelijke Ordening (Wro) is de rol van de provincies op dit punt recent
gewijzigd.
Uitgangspunt van de Wro (VROM, 2007) is dat elke overheidslaag de eigen
belangen zo goed mogelijk kan behartigen. Gemeenten zijn verantwoor-
delijk voor het gemeentelijk ruimtelijk beleid. Zodra provinciale of nationale
belangen in het geding zijn, hebben provincies en Rijk het instrumentarium
om deze belangen te borgen en te beschermen (Figuur 6). Provincies hebben
de bevoegdheid om waar zij dat nodig achten zaken tot provinciaal belang te
verklaren. Als er sprake is van strijdige lokale belangen, die niet leiden tot een
optimale afweging van het bovenlokale of regionale belang, ligt het voor de
hand dat de provincie haar bevoegdheden op gepaste wijze gebruikt. Provincies
en het Rijk beschikken in dit kader over verschillende instrumenten. Ze mogen
deze instrumenten alleen inzetten als er provinciale of nationale belangen zijn
die dit vereisen. Let wel: de provincie en het rijk bepalen zelf of en wanneer
er provinciale of nationale belangen in het geding zijn. De belangrijkste
­instrumenten zijn de algemene regels en de aanwijzing (VROM, 2007):
 • Algemene regels: De provincie en het Rijk kunnen algemene regels stellen
    over de inhoud van bestemmingsplannen, via respectievelijk een provinciale
    verordening en de Algemene maatregel van bestuur. Gemeenten moeten hun
    bestemmingsplannen aanpassen aan door de provincie of het Rijk gestelde
    algemene regels. Het Rijk kan ook regels stellen voor de provinciale
    verordening.
 • Aanwijzing: De provincie en het Rijk kunnen ook specifiek voor één situatie
    regels stellen. Dit gebeurt in de vorm van een aanwijzing (proactief). Ook
    dan moet de gemeente het bestemmingsplan aanpassen op basis van de bij
    de aanwijzing gegeven voorschriften.
 Provincies maken weinig gebruik van de bestaande mogelijkheden om
 regisserend en sturend op te treden. Gevoelen hierbij is dat een dergelijke
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>/46/
handelswijze niet past binnen de interbestuurlijke verhoudingen. De nieuwe
Wet ruimtelijke ordening vergt van de provincies echter een meer proactieve
houding. De Raden zijn van mening dat, waar bevolkingsdaling veelal boven-
lokale ofwel regionale consequenties heeft, het voor de hand ligt dat provincies
niet schromen van hun bevoegdheden gebruik te maken in het belang van een
goede ruimtelijke afstemming van plannen.
 Doorwerking naar bestemmingsplannen/beheers-
 verordeningen in de nieuwe Wet ruimtelijke ordening
                           Doorwerking               Doorwerking door
                           langs bestuur-            middel van inzet
                           lijke lijn                van juridische
                                                     instrumenten
                                                     Algemene maat­
    Rijk
                           Structuurvisie
                           Rijk                �     regel van bestuur,
                                                     aanwijzing
    Provincie
                           Structuurvisie
                           provincie           �     Verordening,
                                                     aanwijzing
                                                     Bestemmings-
    Gemeente
                           Structuurvisie
                           gemeente            �     plannen/beheers-
                                                     verordeningen
Figuur 6 (Bron: VROM, 2007)
Toezicht gemeentefinanciën
Een ander belangrijk instrument voor provincies in het kader van bevolkings­
daling is het toezicht op de gemeentefinanciën. De in paragraaf 2.1.1
genoemde signalen die aangeven dat de omslag in denken van groei naar
krimp nog niet voldoende is gemaakt, hebben voor een groot deel (direct of
indirect) een relatie met de financiën van gemeenten. Zo moet uit de begroting
blijken of een financiële vertaling is gemaakt van de gevolgen van bevolkings-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>                                                                                       /47/
daling: Zijn de ramingsgrondslagen16 voor de meerjarenraming aangepast op
een dalend inwonertal? Zijn inschattingen gemaakt voor de gevolgen voor de
inkomsten uit het gemeentefonds, de belastingen, de specifieke uitkeringen?
Zijn de uitgaven daarop bijgesteld? Worden financiële problemen naar de
toekomst verschoven door reserves in te zetten voor structurele problemen of
te bezuinigen op het onderhoud van de openbare ruimte? Hierbij kan ook de
begrotingsscan een rol spelen.
Dit zijn allemaal punten die uit het provinciale toezicht op de gemeente­
financiën naar voren kunnen komen. Bevolkingsdaling heeft echter ook in de
provincies met krimpende regio’s niet specifiek de aandacht van de provinciale
toezichthouder. Provincies geven aan dat dergelijke zaken wel in toezicht­
gesprekken aan de orde komen, maar dat dit niet leidt tot een aanwijzing aan
het gemeentebestuur of het onthouden van goedkeuring aan de begroting.
Tegelijkertijd constateren toezichthouders dat krimpgemeenten de verwachte
bevolkingsontwikkeling lang niet altijd vertalen naar de ramingsgrondslagen.
Zelfs gemeenten met een lange historie van krimp gaan in hun meerjaren-
raming soms nog uit van een stationair (of zelfs groeiend) inwoneraantal in
plaats van de verdere daling die in de bevolkingsprognoses wordt voorzien.
Dit betekent dat de inkomsten – onder meer uit het gemeentefonds – in de
meer­jarenraming te hoog worden geschat.
Gemeenten kunnen teruglopende inkomsten vaak nog wel een tijdje opvangen,
bijvoorbeeld met incidentele meevallers uit dividenduitkeringen of het inzetten
van bestemmingsreserves. Te hoge inkomstenramingen in de begroting leiden
daarom in de jaarrekening lang niet altijd tot tekorten. Het probleem blijft zo
verborgen, waardoor de noodzaak om de structurele uitgaven neerwaarts bij te
stellen niet of minder urgent gevoeld wordt. Dit maakt het (langer) volhouden
van ontkenning en het uitstellen van beslissingen mogelijk. Ondertussen nemen
voor de gemeente de problemen alleen maar toe.
Juist het signaal dat de uitkering uit het gemeentefonds afneemt, vergroot
snel het urgentiegevoel dat er iets moet gebeuren. Via haar toetsing van de
gemeente­financiën kan de provincie bewerkstelligen dat feitelijke en toekom-
stige financiële ontwikkelingen eerder op tafel komen. De provincie heeft
tot taak te voorkomen dat individuele gemeenten problemen via artikel 12
(onbewust) ‘afwentelen’ op het collectief van de gemeenten. De provincie moet
daarom uit hoofde van haar rol als financieel toezichthouder actie ondernemen
als gemeenten de gevolgen van bevolkingsdaling niet (meerjarig) financieel
vertalen (zie ook BZK, 2003). Dit past ook bij het streven naar duurzaam
16
   Artikel 23 van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten 2004
   (BBV) geeft aan dat de toelichting op de meerjarenraming in de begroting ten minste de
   ramingsgrondslagen bevat.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 48 ======================================================================

<pre>/48/
financieel evenwicht. Tot nu toe wordt het financiële toezicht echter nog
nauwelijks op die wijze ingezet.
Kennis, kunde en capaciteit
Tot slot kunnen provincies krimpgemeenten ondersteunen door het tijdelijk ter
beschikking stellen van kennis, kunde en capaciteit, bijvoorbeeld ten behoeve
van het opstellen van een plan van aanpak of het organiseren van regionale
afstemming. De provincie is hiervoor het beste toegerust, omdat zij kennis
heeft van de regio en omdat bevolkingsdaling een regionaal probleem betreft.
Conclusie:
De provincie kan, mag en moet in het kader van bevolkingsdaling een
­signalerende, agenderende en in het uiterste geval ook een sturende rol
 vervullen. Zij heeft hiertoe ook mogelijkheden en verantwoordelijkheden,
 onder andere op het gebied van de ruimtelijke ordening en het toezicht op
 de gemeentefinanciën. Het is de verantwoordelijkheid van de provincie als
 regionale overheid om – indien nodig dwingende – keuzes te maken die voor
 het gebied als geheel van belang zijn.
 Provincies maken weinig gebruik van de bestaande mogelijkheden om
 ­regisserend en sturend op te treden. Gevoelen hierbij is dat een dergelijke
  handelswijze niet past binnen de interbestuurlijke verhoudingen. De Raden
  zijn van mening dat waar bevolkingsdaling veelal bovenlokale ofwel regionale
  consequenties heeft, het voor de hand ligt dat provincies niet schromen van
  hun bevoegdheden gebruik te maken in het belang van een goede ruimtelijke
  afstemming van plannen.
  Een ander belangrijk instrument voor provincies in het kader van bevolkings-
  daling is het toezicht op de gemeentefinanciën. De provincie moet uit hoofde
  van haar rol als financieel toezichthouder actie ondernemen als gemeenten
  de gevolgen van bevolkingsdaling niet (meerjarig) financieel vertalen. Dit
  kan bijdragen aan het maken van de omslag in denken van groei naar krimp,
  doordat de urgentie om actie te ondernemen toeneemt. Tot nu toe wordt het
  financiële toezicht echter nog nauwelijks op die wijze ingezet.
  Tot slot kan de provincie bijdragen door het tijdelijk ter beschikking stellen
  van kennis, kunde en capaciteit aan krimpgemeenten die daar behoefte aan
  hebben.
  2.1.2.3
  De Rijksoverheid
  Ook – of misschien wel juist – het Rijk heeft bij het vraagstuk bevolkings-
  daling een belangrijke rol. Alle ministeries zouden zichzelf de vraag moeten
  stellen: Is ons beleid en ons instrumentarium ingericht op krimp? Concreet
  betekent dat:
</pre>

====================================================================== Einde pagina 48 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 49 ======================================================================

<pre>                                                                                        /49/
• Hebben we voldoende oog voor de grote regionale verschillen in
    demo­grafische ontwikkelingen die de komende decennia in Nederland
    zullen bestaan en de consequenties daarvan voor ons beleid?
• Is ons beleid geschikt voor krimpende, groeiende én stationaire regio’s?
    Of werkt het beleid (onbewust) in het voor- of nadeel van regio’s met een
    specifieke demografische ontwikkeling?
Die vragen liggen niet alleen bij de ministeries van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties (BZK), Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu
(VROM) en Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OCW) wier beleids-
terrein (op onderdelen) in dit advies door de gekozen opzet en reikwijdte
nadrukkelijker de revue passeert dan dat van andere ministeries. Ook minis-
teries als bijvoorbeeld van Economische Zaken (EZ) en Sociale Zaken en
Werkgelegenheid (SZW) zijn in het kader van bevolkingsdaling nadrukkelijk
aan zet.
Concreet bevelen de Raden aan dat:
• Het ministerie van BZK in het periodiek onderhoudsrapport van het
    gemeentefonds specifiek onderzoek doet naar de uitgaven van krimp­
    gemeenten (zie paragraaf 2.1.1) en daarbij met nadruk (maar niet
    uitsluitend) aandacht te besteden aan het cluster onderwijs.
• Het ministerie van VROM het ISV en BLS instrumentarium kritisch tegen
    het licht houdt en bij de verdeling van de beschikbare middelen nadrukkelijk
    de omvang van de onrendabele kapitaallasten te betrekken (zie paragraaf
    2.2.2).
• Het ministerie van OCW bij de komende herijking van de financierings-
    systematiek van het primair en voortgezet onderwijs nadrukkelijk aandacht
    te besteed aan mogelijke kostenremanentie17 (zie paragraaf 2.2.2). Een
    hardheidsclausule zoals al bestaat bij de verdeling van het gemeentefonds en
    de Wet werk en bijstand is hier mogelijk een goede optie.
Daarnaast bevelen de Raden aan dat de ministeries voor hun eigen beleids­
terreinen in kaart brengen wat de inhoudelijke gevolgen zijn van bevolkings-
daling en welke (innovatieve en creatieve) oplossingen daarbij mogelijk zijn.
Op deze wijze kan de Rijksoverheid nadrukkelijk bijdragen aan de kennis­
ontwikkeling op het terrein van bevolkingsdaling. Vanzelfsprekend kan derge-
lijke kennis gemeenten en provincies ondersteunen bij het organiseren van
adequate acties en maatregelen.
Conclusie:
Ook – of misschien wel juist – de Rijksoverheid heeft bij het vraagstuk
bevolkingsdaling een belangrijke rol. Alle ministeries zouden zichzelf de
17
    Kostenremanentie doelt op een situatie waarin kosten zich vertraagd aanpassen aan de
    gedaalde afzet.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 49 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 50 ======================================================================

<pre>/50/
vraag moeten stellen: Is ons beleid en ons instrumentarium ingericht op
krimp? Hebben we voldoende oog voor de grote regionale verschillen en de
­consequenties daarvan? Is ons beleid geschikt voor krimpende, groeiende én
 stationaire regio’s?
 Concreet bevelen de Raden aan dat het ministerie van BZK in het
 Periodiek onderhoudsrapport van het gemeentefonds aandacht besteed
 aan krimp­gemeenten, het ministerie van VROM het bestaande BLS en
 ISV-instrumentarium kritisch tegen het licht houdt en het ministerie van OCW
 bij de herijking van de financieringssystematiek van het onderwijs aandacht
 besteed aan mogelijke kostenremanentie bij krimpgemeenten.
 Daarnaast bevelen de Raden aan dat de ministeries voor de eigen beleids­
 terreinen in kaart brengen wat de inhoudelijke gevolgen zijn van bevolkings-
 daling en welke (innovatieve en creatieve) oplossingen daarbij mogelijk zijn.
 Op deze wijze kan de Rijksoverheid nadrukkelijk bijdragen aan de kennis­
 ontwikkeling op het terrein van bevolkingsdaling.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 50 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 51 ======================================================================

<pre>                                                                                    /51/
2.2
Financiële gevolgen en aanpassingsvermogen
Deze paragraaf gaat in op de financiële consequenties van bevolkingsdaling.
Hierbij komen zowel de inkomsten als de uitgaven aan de orde. Gemeenten
hebben drie belangrijke inkomstenbronnen: het gemeentefonds, de specifieke
uitkeringen en de eigen inkomsten.
Tabel 5: Verdeling inkomsten gemeenten 2007
(bedragen in miljarden euro’s)18
                                                               bedrag        percentage
  Gemeentefonds, inclusief WMO                                    14,5             31%
  Specifieke uitkeringen en overige inkomsten                     16,6             36%
  Eigen inkomsten
  • Belastingen, rechten en heffingen                              6,8             15%
  • Overige eigen middelen                                         8,5             18%
  Totaal                                                          46,4            100%
Voor elk van deze inkomstenbronnen is in dit hoofdstuk aangegeven in
hoeverre de inkomsten gevoelig zijn voor bevolkingskrimp én in hoeverre dit
aansluit op de ontwikkeling van de uitgaven die eruit bekostigd moeten worden
(zie paragraaf 2.2.1 tot en met 2.2.3). Paragraaf 2.2.4 gaat in op de vraag
in hoeverre gemeenten de gevolgen van bevolkingsdaling door middel van
budgetflexibiliteit kunnen opvangen. In paragraaf 2.2.5 komt aan de orde hoe
de financiële gevolgen van bevolkingsdaling zichtbaar zijn voor het Rijk (of
dat kunnen worden).
2.2.1
Gemeentefonds
De verdeling van het gemeentefonds vindt plaats via een ingewikkeld stelsel
van verdeelmaatstaven. De helft19 van het gemeentefonds wordt verdeeld
via inwonergerelateerde maatstaven, zoals inwoners20, jongeren, ouderen,
leerlingen, bijstandsontvangers, huishoudens met een laag inkomen en minder-
heden (Tabel 6). Als andere zaken gelijk blijven (ceteris paribus) leidt dit er
18
    Bron: Periodiek onderhoudsrapport gemeentefonds 2008.
19
    Bron: Handboek Financiële Verhoudingen Overheden, jaargang 11, nummer 3,
    31 januari 2008.
20
    De maatstaf ‘inwoners’ verdeelt ongeveer 19% van het gemeentefonds. Bron: Handboek
    Financiële Verhoudingen Overheden, jaargang 11, nummer 3, 31 januari 2008.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 51 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 52 ======================================================================

<pre>/52/
voor een individuele gemeente toe dat bij een daling van het aantal inwoners
met 10%, de algemene uitkering uit het gemeentefonds daalt met 5%.21
Tabel 6: Verdeling gemeentefonds 2008 (bedragen in miljarden euro’s)22
                                                                     bedrag         percentage
  Inkomsten                                                              -1,9             -12%
  Sociale structuur                                                       7,9              50%
  Centrumfunctie                                                          2,2              14%
  Fysieke structuur                                                       5,0              32%
  Vaste bedragen                                                          0,8               5%
  Overig (waaronder de WMO)                                               1,8              11%
  Totaal                                                                 15,7            100%
Ceteris paribus betekent in dit verband onder meer dat er geen sprake is van
een accres en dat de samenstelling van de bevolking en de huishoudens niet
verandert. Deze beide uitgangspunten zijn in de praktijk niet realistisch. In de
afgelopen 10 jaar is – met uitzondering van 2004 – steeds sprake geweest van
een positieve accresontwikkeling (Rfv, 2007: 26), variërend van -0,3% in 2004
tot 8,0% in 2001. In de praktijk is er daardoor veelal sprake van ‘minder meer’
in plaats van ‘minder’. Kanttekening hierbij is dat het accres van het gemeente­
fonds niet volledig ‘vrij besteedbaar’ is. Een deel van het accres is jaarlijks
nodig voor landelijke volume ontwikkelingen (ongeveer 0,5%) en de inflatie
(varieert van jaar op jaar). Verder komt het de laatste jaren geregeld voor dat
bestuurlijk een gerichte accresinzet wordt afgesproken. Een voorbeeld hiervan
is de ingroeiregeling voor de kapitaallasten onderwijshuisvesting.
Bij bevolkingsdaling zal over het algemeen óók de samenstelling van de
bevolking veranderen. Dergelijke wijzigingen zullen ook effecten hebben op de
uitkering uit het gemeentefonds en kunnen bovengenoemde daling versterken
of afremmen:
• Bij vergrijzing neemt het aandeel ouderen in de totale bevolking toe. Dit
     remt de daling van de algemene uitkering. Een toename van het aantal
     ouderen leidt tot een hogere uitkering uit het gemeentefonds.
• Bij ontgroening neemt het aandeel jongeren in de totale bevolking af. Dit
     versterkt de daling van de algemene uitkering. Een daling van het aantal
     jongeren leidt tot een lagere uitkering uit het gemeentefonds.
21
    Voor individuele gemeenten kan het deel van de gemeentefondsuitkering dat – direct
    of indirect – gevoelig is voor het inwoneraantal verschillen. Dit is afhankelijk van de
    ­specifieke kenmerken van die gemeente.
22
     Bron: Handboek Financiële Verhoudingen Overheden, jaargang 11, nummer 3,
     31 januari 2008.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 52 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 53 ======================================================================

<pre>                                                                             /53/
• Bij verkleuring neemt het aandeel minderheden in de totale bevolking toe.
   Dit remt de daling van de algemene uitkering. Een toename van het aantal
   minderheden leidt tot een hogere uitkering uit het gemeentefonds.
Kostenoriëntatie
Het gemeentefonds is ontworpen op basis van kostenoriëntatie. Dit betekent
dat bij bovengenoemde effecten van vergrijzing, ontgroening en verkleuring op
de uitkering uit het gemeentefonds ook de kosten die gemeenten maken zullen
veranderen. De verdeling van het fonds houdt op clusterniveau:
• rekening met het inwoneraantal als dit ook een kostendrijver is; en
• geen rekening met het inwoneraantal als het dit geen kostendrijver is.
De algemene uitkering uit het gemeentefonds is daarmee gevoelig voor
demografische ontwikkelingen. Bij daling van het inwonertal wordt veron-
dersteld dat ook de kosten dalen. Hardnekkig misverstand is hierbij overigens
dat de verdeling drempelwaarden in het inwoneraantal kent. In diverse
krimp­gemeenten wordt 60.000 inwoners als magische grens gezien. Voor
de uitkering uit het gemeentefonds leidt 59.999 inwoners echter slechts tot
een verwaarloosbaar lagere uitkering dan 60.001 inwoners. Het aantal van
60.000 is in een andere context wel een interessant aantal. Bij de bepaling
van het aantal bestuurders en het salaris dat zij ontvangen is 60.000 wel een
drempelwaarde.
De verdeling van het gemeentefonds reageert dus op demografische ontwik-
kelingen. In die zin delen de Raden niet de conclusie van het Ruimtelijk
Planbureau (RPB, 2006: 110) dat krimp van de bevolking nauwelijks effect zou
hebben op de uitkering uit het gemeentefonds. Bevolkingsdaling heeft effect
op de uitkering uit het gemeentefonds. Dit betekent echter niet dat gemeenten
die te maken krijgen met bevolkingsdaling ook gecompenseerd moeten worden
voor de daling van de algemene uitkering uit het gemeentefonds. Uitgangspunt
is dat bij bevolkingsdaling ook de kosten dalen.
Gelijke voorzieningencapaciteit
De verdeling van het gemeentefonds is – zoals gezegd – kostengeörienteerd.
Doelstelling is het verevenen van de voorzieningencapaciteit tussen gemeenten
onderling. Dit wordt ook wel het derde aspiratieniveau genoemd. Uitgangspunt
is dat vergelijkbare gemeenten bij gelijke lastendruk ook een gelijkwaardig
voorzieningenniveau moeten kunnen realiseren. In deze optiek is een gemeente
die is gekrompen naar 10.000 inwoners, niet anders is dan een gemeente die al
jaren stationair is op dat inwoneraantal. Dat wil zeggen: de historische omvang
geeft in de nieuwe situatie geen recht op een hogere voorzieningen­capaciteit.
Een krimpgemeente zal zijn voorzieningenniveau neerwaarts moeten bijstellen.
Aanpassing van de verdeling van het gemeentefonds met als doel krimp­
gemeenten in staat te stellen hun huidige voorzieningenniveau in stand te
houden is niet gewenst. Dit zou krimpgemeenten bevoordelen ten opzichte van
stationaire en groeigemeenten.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 53 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 54 ======================================================================

<pre>/54/
In dit kader is het belangrijk om te constateren dat de discussie rond bevol-
kingsdaling een gemengde discussie is. Is het probleem nu de daling van het
aantal inwoners, of is het probleem het gedwongen afscheid van het oude
voorzieningenniveau dat hier het gevolg van is? Is het probleem niet zozeer de
eindsituatie, maar de weg er naar toe? En: Is niet zozeer de krimp problema-
tisch, alswel de omschakeling naar krimp (vergelijkbaar met omschakeling van
groei naar beheer)?
De vraag of de financiële arrangementen zijn ingericht op krimp wordt zo
bijna ongemerkt vermengd met de bestuurlijke discussie over de vraag of er
een minimum voorzieningenniveau moet zijn. Dit laatste is een discussie die
wellicht lós van het debat over bevolkingsdaling gevoerd zou moeten worden.
Deze vraag is immers niet exclusief voorbehouden aan krimpgemeenten, maar
raakt ook vele stationaire gemeenten in landelijke gebieden.
Periodiek onderhoudsrapport
Is het kostenpatroon van krimpgemeenten als zij hun voorzieningenniveau wél
neerwaarts bijstellen inderdaad vergelijkbaar met andere gemeenten zoals de
verdeling van het gemeentefonds veronderstelt? Krimpgemeenten geven aan
dat hun inkomsten (en ook het draagvlak daarvoor) dalen, terwijl hun uitgaven
dat niet of minder doen (of zelfs toenemen). Dit impliceert dat krimp extra
kosten oplevert en dat inkomsten en uitgaven tijdens de periode van krimp niet
in de pas lopen. Paragraaf 2.2.4 gaat uitgebreid in op de uitgavenontwikkeling
van krimpgemeenten. Hieruit komt naar voren dat inkomsten en uitgaven van
krimpgemeenten inderdaad mogelijk niet altijd met elkaar in de pas lopen.
Krimpgemeenten kunnen tijdelijk hogere uitgaven hebben dan vergelijkbare
niet-krimp gemeenten. Dit wordt ook wel kostenremanentie genoemd.
Jaarlijks wordt onderzocht of de verdeling van het gemeentefonds nog aansluit
op de kostenstructuren in de verschillende uitgavenclusters. Hierover wordt
gerapporteerd in het Periodiek Onderhoudsrapport (POR), dat verschijnt als
bijlage van de gemeentefondsbegroting. Als op een bepaald uitgavencluster
een afwijking wordt geconstateerd, is dit aanleiding tot verdiepingsonderzoek.
Hierbij wordt onderzocht bij welk type gemeenten sprake is van afwijkende
uitgaven en waar deze afwijking door veroorzaakt wordt. Dit kan leiden tot een
wijziging in de verdeelsleutels van het gemeentefonds.
Tot nu toe zijn uit het POR geen aanwijzingen naar voren gekomen dat er in
de verdeling scheefheden bestaan ten nadele van krimpgemeenten. Ook binnen
het vangnet van het gemeentefonds (artikel 12) zijn nog geen directe signalen
in die richting naar voren gekomen. Dit sluit niet uit dat krimpgemeenten
hogere kosten hebben. Uitgangspunt voor de POR onderzoeken zijn namelijk
in eerste aanleg de ontwikkelingen op de uitgavenclusters, niet specifieke typen
gemeenten. Zolang op het totaal van de gemeenten geen scheefheid zichtbaar
is, wordt zonder andere aanleiding geen nader onderzoek gedaan naar speci-
fieke gemeenten. Het aantal gemeenten dat langdurig en fors krimpt op het
</pre>

====================================================================== Einde pagina 54 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 55 ======================================================================

<pre>                                                                             /55/
totaal van de gemeenten is tot nu toe relatief beperkt. Het is daardoor mogelijk
dat eventuele kostenverschillen verborgen zijn gebleven in het totaal.
Feit is dat krimpgemeenten als specifieke groep sinds de invoering van de
nieuwe Financiële Verhoudingswet (FVW) in 1997 niet onderzocht zijn. In
1998 is wel onderzoek (Andersson Elffers Felix, 1998) gedaan naar de werking
van het verdeelmodel van het gemeentefonds in relatie tot gemeenten met een
sterk van het gemiddelde afwijkende groei. Hierbij werd echter alleen onder-
scheid gemaakt tussen sterke groeigemeenten en stationaire gemeenten. Krimp
werd niet als afzonderlijke categorie gehanteerd. Het is dan ook aan te bevelen
om in het POR 2009 aandacht te besteden aan krimpgemeenten als specifieke
groep.
Dit zou kunnen door de uitgaven van een beperkt aantal krimpgemeenten over
meerdere jaren af te zetten tegen de uitgaven van niet-krimpende gemeenten
van vergelijkbare omvang en samenstelling. Per cluster kan zo worden
nagegaan in hoeverre de uitgavenpatronen afwijken van andere gemeenten.
Bijzondere aandacht zou daarbij moeten uitgaan naar het cluster onderwijs.
Er zijn aanwijzingen dat er op het terrein van onderwijshuisvesting kosten­
remanentie bestaat.
Indien hieruit naar voren komt dat krimpgemeenten op één of meerdere
clusters significant hogere uitgaven hebben, moet worden nagegaan wat
hiervan de oorzaak is: betreft het onvermijdelijke uitgaven of zijn de hogere
uitgaven het gevolg van eigen beleidskeuzes? Interessant hierbij is overigens
ook om na te gaan hoe eventuele hogere uitgaven zijn gedekt. Is dit ten koste
gegaan van uitgaven op andere beleidsterreinen? Is de belastingdruk significant
hoger? Zijn de reserves ingezet?
Integratie-uitkeringen
Binnen het gemeentefonds bestaat de mogelijkheid om geldstromen in een
zogenaamde integratie-uitkering tijdelijk apart te houden. De integratie-
uitkering wordt meestal gebruikt als overgangsmaatregel. De belangrijkste
geldstroom binnen de integratie-uitkeringen is momenteel de Wet maatschap-
pelijke ondersteuning (WMO). Deze omvat in 2008 ruim 1,4 miljard euro23.
De overige integratie-uitkeringen blijven hier buiten beschouwing.
Het verdeelmodel van de WMO is net zoals het gemeentefonds ontworpen
op kostenoriëntatie. Het WMO budget zal daardoor fluctueren met het aantal
inwoners dat potentieel een beroep kan doen op de WMO. Het budget houdt
rekening met verschijnselen zoals vergrijzing, onder andere doordat de
indexering van het budget is gebaseerd op de ontwikkeling van het aantal
23
   Bron: Septembercirculaire gemeentefonds 2007, tabel 5.1, bladzijde 23.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 55 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 56 ======================================================================

<pre>/56/
75-plussers. Er zijn geen aanwijzingen dat de verdeling van het WMO-budget
krimpgemeenten te kort doet.
Concluderend: Ongeveer de helft van het gemeentefonds wordt verdeeld
op basis van inwonergerelateerde maatstaven. Dit houdt verband met de
kostenoriëntatie van de verdeling. De uitkering die gemeenten ontvangen uit
gemeentefonds is daarmee gevoelig voor demografische ontwikkelingen.
Krimpgemeenten zien daardoor – het accres buiten beschouwing gelaten – hun
uitkering dalen. Dit wil niet zeggen dat zij hiervoor gecompenseerd moeten
worden om hun voorzieningenniveau in stand te kunnen houden. De verdeling
van het gemeentefonds is gebaseerd op het streven naar verevening van de
voorzieningencapaciteit. Een gemeente die krimpt naar een bepaalde omvang
is in die optiek niet anders dan een gemeente die al jaren stationair was op die
omvang. De historische omvang geeft in de nieuwe situatie geen recht op een
hoger voorzieningenniveau.
Uit het periodiek onderhoud van het gemeentefonds zijn tot nu toe geen
signalen bekend dat binnen de huidige vereveningssystematiek krimp­
gemeenten onvoldoende middelen ontvangen (zie ook paragraaf 2.2.4 en 3).
Hier is echter ook nooit specifiek onderzoek naar gedaan. Het is dan ook aan
te bevelen om in het Periodiek onderhoudsrapport 2009 aandacht te besteden
aan krimpgemeenten als specifieke groep.
2.2.2
Specifieke uitkeringen
In 2007 waren er 134 specifieke uitkeringen.24 Deze omvatten samen
16,1 miljard euro, waarvan 11,9 miljard euro naar gemeenten ging.25 Het
overgrote deel hiervan (78%) betreft middelen in het kader van de WWB,
de WSW en personele en materiële kosten in het onderwijs (Kader 8).
Tabel 7: Verdeling specifieke uitkeringen (bedragen in miljarden euro’s)
                                                                          bedrag aandeel
  Wet werk en bijstand (WWB): werk- en inkomensdeel                          5,6    47%
  Wet sociale werkvoorziening (WSW): decentraal budget                       2,2    19%
  Personele en materiële kosten basis-, voortgezet- en speciaal onderwijs    1,4    12%
  Overige specifieke uitkeringen                                             2,6    22%
  Totaal                                                                    11,9   100%
24
    Bron: Overzicht specifieke uitkeringen 2007, mei 2007, blz. 7
25
    Bron: Overzicht specifieke uitkeringen 2007, mei 2007, blz. 9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 56 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 57 ======================================================================

<pre>                                                                                        /57/
Binnen het kader van dit advies is het niet mogelijk om voor alle specifieke
uitkeringen te inventariseren in welke mate deze inwonergevoelig zijn. In
dit advies gaan wij in op bovengenoemde drie geldstromen die 77% van de
verstrekte specifieke uitkeringen beslaan.
WWB
Gemeenten ontvangen budget voor de uitvoering van de Wet werk en bijstand
(WWB). De financiering is deels gebaseerd op een historisch aandeel (kleine
gemeenten) en deels op een objectieve verdeling (grotere gemeenten). De
historische verdeling volgt de bijstandsuitgaven van de jaren ervoor. De objec-
tieve verdeling beoogt de onvermijdelijke bijstandsuitgaven te financieren.
Maatstaven in de objectieve verdeling zijn onder andere lage inkomens, laag
opgeleiden, huurwoningen en allochtonen. Deze maatstaven vertegenwoor-
digen de meest kwetsbare groepen. Onder invloed van selectieve migratie is het
mogelijk dat de sociale structuur van een krimpgemeente verslechtert, doordat
de hoger opgeleiden en de mensen met hogere inkomens (de ‘kansrijken’)
wegtrekken. De kansarmen blijven dan achter. Deze dynamiek leidt in principe
niet tot een groter beroep op de bijstand, tenzij tegelijkertijd werkgevers ook
wegtrekken en meer mensen zonder baan komen te zitten en/of een derge-
lijke situatie een aanzuigende werking heeft op kansarmen. Maatstaven die te
maken hebben met de conjunctuur (o.a. aantal banen in de handel en horeca
en banengroei) zijn negatief gewaardeerd. Mocht het arbeidsaanbod kleiner
worden, dan wordt de uitkering hoger.
Voor 2008 is de verdeling van de WWB-middelen aangepast. Er is specifiek
onderzoek gedaan naar de invloed van krimp op de bijstandsuitgaven (APE,
2007). Hieruit is naar voren gekomen dat binnen één specifiek verdeelmodel
de toevoeging van een negatieve maatstaf bevolkingsgroei (15 tot 65 jarigen)
bijdroeg aan de verklarende werking van het model. Deze maatstaf leidt
tot een hogere uitkering voor krimpgemeenten en een lagere uitkering voor
groeigemeenten.26
WSW decentraal
Het decentrale WSW-budget is bedoeld om de WSW-arbeidsplaatsen te
financieren (inclusief uitvoeringskosten). De verdeling van dit budget is per
1 januari 2008 gewijzigd. Met ingang van die datum wordt het budget verdeeld
op basis van het aantal WSW-geïndiceerden dat woonachtig is in de gemeente.
Hierdoor zal het budget van een individuele gemeente fluctueren met het aantal
26
    Uit het genoemde APE-rapport blijkt overigens dat deze maatstaf alleen binnen één
    specifiek verdeelmodel van de WWB-budgetten bijdroeg aan de verklarende werking van
    het model. In een ander onderzocht model had de maatstaf geen significante werking.
    Naar mening van de Raden kunnen geen algemene conclusies worden verbonden aan
    deze uitkomsten.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 57 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 58 ======================================================================

<pre>/58/
geïndiceerden. Er is geen reden om aan te nemen dat deze verdelingsgrondslag
in het kader van bevolkingsdaling niet aansluit op de kosten die gemeenten
maken.
Personele en materiële kosten scholen
Schoolbesturen ontvangen een lumpsum budget voor personele en materiële
kosten van scholen. Er mag naar eigen keuze geschoven worden tussen de
budgetten.
De berekeningen van de budgetten is ingewikkeld.27 Kort gezegd komt het erop
neer dat het personele budget wordt berekend op basis van een vast bedrag,
een genormeerd bedrag per fte, plus een bedrag per leerling. In het primair
onderwijs is het bedrag per fte gekoppeld aan de leeftijdsopbouw van het
lerarenbestand van een school. In het voortgezet onderwijs is het gebaseerd op
de gemiddelde leeftijd van leerkrachten in Nederland.
De berekening van het personeelsbudget in het voortgezet onderwijs gaat
er daarmee vanuit dat de gemiddelde leeftijd van het lerarencorps in een
gemeente aansluit op het landelijk gemiddelde. Het is de vraag of dit in een
krimpgemeente een realistisch uitgangspunt is. Als het aantal leerlingen
afneemt, zal als gevolg daarvan ook het aantal leraren afnemen. Deze afname
zal bij voorkeur gerealiseerd worden via natuurlijk verloop. Dit heeft tot gevolg
dat er minder mogelijkheden zijn om verjonging van het lerarencorps tot stand
te brengen. De gemiddelde leeftijd kan daardoor hoger komen te liggen dan het
landelijk gemiddelde, waardoor scholen in het voortgezet onderwijs mogelijk
tekort komen op het personele budget.
Het materiële budget wordt berekend op basis van een vast bedrag plus een
bedrag per leerling. Het budget zal dus primair fluctueren met het leerling-
aantal. Het is echter de vraag of bij een daling van het aantal leerlingen ook de
huisvestingslasten (zoals onderhoudslasten, schoonmaakkosten, energiekosten
en dergelijke) dalen. Kanttekening hierbij is wel dat in het primair onderwijs
het het vaste bedrag afhankelijk is van de schoolgrootte. Hoe minder leerlingen
een school heeft, hoe groter het vaste bedrag. In het voortgezet onderwijs
wordt voor het vaste bedrag geen onderscheid gemaakt naar schoolgrootte.
Er zijn aanwijzingen dat er bij de personele en materiële bekostiging van
het onderwijs de financiering niet altijd aansluit op de kosten die krimpende
gemeenten maken. De Wet op het Voortgezet Onderwijs (artikel 89 lid 2) bevat
een hardheidsclausule voor schoolbesturen die niet uitkomen met het budget.
Zij kunnen bij de minister een verzoek indienen voor aanvullende bekostiging.
27
   Zie: http://www.cfi.nl/. Toelichting op de berekeningssystematieken van de verschil-
   lende regelingen is te vinden door in het menu te klikken op ‘Regelingen’ en vervolgens
   ‘Uitvoeringstoelichtingen’.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 58 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 59 ======================================================================

<pre>                                                                             /59/
Het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen geeft aan dat school-
besturen hier tot nu toe nauwelijks gebruik van maken.
Het kabinet heeft aangekondigd in de loop van 2008 te komen met een nieuwe
bekostigingssystematiek voor het voortgezet onderwijs. De Tweede Kamer
heeft bij de vaststelling van de onderwijsbegroting een motie28 aangenomen
waarin wordt verzocht bij de ontwikkeling van deze nieuwe systematiek met
voorstellen te komen die recht doen aan extreme demografische ontwikke-
lingen per regio.
De Raden zijn van mening dat in voorkomende gevallen sprake zou moeten
zijn van maatwerk. Enerzijds omdat daarbij het beste recht kan worden gedaan
aan de lokale omstandigheden en mogelijkheden om zelf bij te dragen aan een
oplossing. Anderzijds omdat een generieke oplossing bij deze geldstroom,
net zoals bij het gemeentefonds, de urgentie om maatregelen te nemen zou
verlagen. De bestaande wetgeving op het voortgezet onderwijs biedt hier
handvatten voor; de wet bevat al een hardheidsclausule.
De budgetten voor onderwijshuisvesting maken deel uit van het gemeente-
fonds. Ook hier bestaan aanwijzingen voor het bestaan van kostenremanentie.
De Raden bevelen in dit kader aan om in het Periodiek onderhoudsrapport
van het gemeentefonds aandacht te besteden aan krimpgemeenten en daarbij
specifiek het cluster onderwijs te onderzoeken (zie paragraaf 2.2.1).
Overig
Opvallend is dat binnen het Rijk geen overzicht beschikbaar is van de verschil-
lende verdeelsleutels die bij de specifieke uitkeringen worden gehanteerd en
welke maatstaven daarbij gebruikt worden. Er zijn aanwijzingen dat niet bij
alle specifieke uitkeringen de verdeelsleutel kostengeörienteerd is. De speci-
fieke uitkering voor Maatschappelijke opvang en Verslavingszorg is bijvoor-
beeld direct en indirect gekoppeld aan het aantal inwoners in de regio. Het is
niet direct aannemelijk dat bij een daling van het aantal inwoners de kosten
voor maatschappelijke opvang en verslavingszorg in dezelfde mate afnemen.
De uitgaven hangen waarschijnlijk meer samen met de centrumfunctie dan met
het aantal inwoners.
Concluderend: Er zijn aanwijzingen dat niet alle specifieke uitkeringen,
waaronder die op het terrein van onderwijs, volledig aansluiten op de kosten-
ontwikkeling bij bevolkingsdaling. Voor de grootste specifieke uitkeringen,
namelijk die in het kader van de WWB en de WSW, zijn geen indicaties dat de
verdeling niet aansluit op de kostenontwikkeling. Datzelfde geldt voor de WMO
(zie paragraaf 2.2.1).
28
   Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 200 VIII, nr. 91
</pre>

====================================================================== Einde pagina 59 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 60 ======================================================================

<pre>/60/
Volledig inzicht in de verdeelsystematieken van specifieke uitkeringen
ontbreekt echter. Daarmee kan ook geen volledig beeld geschetst worden
van de gevolgen van bevolkingsdaling voor voorzieningen die uit specifieke
uit­keringen worden bekostigd. De Raden bevelen aan een nadere inventarisatie
te maken van de verschillende bestaande verdeelsystematieken van specifieke
uitkeringen.
2.2.3
Eigen inkomsten
Tot slot de eigen inkomsten. Zijn de eigen inkomsten gevoelig voor
bevolkings­krimp? Om deze vraag te kunnen beantwoorden moet onderscheid
gemaakt worden tussen de verschillende bronnen van eigen inkomsten. Dit
zijn: belastingen, heffingen en rechten (samen 15% van de inkomsten) en
overige eigen inkomsten (18% van de inkomsten).
Belastingen
Financieel gezien is de belangrijkste gemeentelijke belastingen de onroerende­
zaakbelasting (OZB). De overige gemeentelijke belastingen blijven hier
daarom buiten beschouwing.
Effect waardedaling
De inkomsten uit de OZB zijn niet direct gevoelig voor daling van het aantal
inwoners. De heffingsgrondslag van deze belasting is de waarde van de onroe-
rende zaken binnen de gemeente. Waardedaling van de onroerend zaken zal
– bij gelijkblijvend tarief – leiden tot een daling van de inkomsten uit de OZB.
Dit betekent echter niet dat de bestedingsmogelijkheden van de gemeente
navenant dalen. De onroerendezaakbelasting en het gemeentefonds zijn
communicerende vaten. De verdeling van het gemeentefonds houdt rekening
met de mate waarin gemeenten zelf in staat zijn om inkomsten uit de OZB te
halen. Dit wordt de belastingcapaciteit genoemd. Als de belastingcapaciteit
afneemt door dalende WOZ-waarden, neemt de gemeentefondsuitkering toe en
omgekeerd (Kader 5).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 60 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 61 ======================================================================

<pre>                                                                             /61/
Kader 5: Rekenvoorbeeld OZB
  Gemeente X heeft woningen binnen haar gemeentegrenzen met een
  gezamenlijke WOZ waarde van 1 miljard euro. Gemeente X hanteert een
  OZB tarief (per € 2.500,- WOZ-waarde) van € 2,50. De gemeente ontvangt
  daarmee 1 miljoen euro uit de OZB (1 miljard / 2.500 * 2,50). Voor de
  overzichtelijkheid van het voorbeeld blijven OZB inkomsten uit niet-
  woningen (bedrijfspanden) in dit voorbeeld buiten beschouwing.
  De gemeentefondsuitkering van de gemeente X wordt verminderd met de
  OZB belastingcapaciteit. Hierbij telt de WOZ waarde van woningen voor
  80% mee. Bij de berekening wordt niet het werkelijke tarief, maar het
  zogenaamde rekentarief gebruikt. Dit rekentarief is momenteel € 2,34. De
  belastingcapaciteit van gemeente X is dan € 748.800,- (1 miljard * 80% /
  2.500 * 2,34). Hiermee wordt de gemeentefondsuitkering verlaagd.
  Stel nu, dat de WOZ-waarden in de gemeente met 5% dalen. De OZB
  inkomsten dalen dan – als het tarief gelijk blijft – ook 5%, oftewel €
  50.000. Omdat de belastingcapaciteit van gemeente X is afgenomen, stijgt
  de gemeentefondsuitkering die gemeente X ontvangt € 37.440 (748.800 –
  (95% * 1 miljard * 80% / 2.400 * 2,34)). Per saldo dalen de inkomsten van
  gemeente X dan met € 12.560. Dat is 1,3% van de totale OZB inkomsten.
  Als de WOZ-waarden 5% dalen, daalt de bestedingsruimte in dit voorbeeld
  dus met 1,3% van de OZB-opbrengst. Hiervan wordt 0,3% veroorzaakt
  doordat de gehanteerde tarieven boven het rekentarief liggen.
Overigens is waardedaling van de onroerende zaken niet direct te verwachten
in krimpgemeenten waar het aantal huishoudens niet afneemt. Het gaat dus om
een beperkte groep gemeenten. Een andere kanttekening is dat, zolang daling
van de WOZ-waarden geen landelijk verschijnsel is, een gemeente met de
dalende WOZ-waarden er in het gemeentefonds financieel op vooruit zal gaan
bij de verwerking van de effecten van de jaarlijkse WOZ-taxatie in het gemeen-
tefonds. Het rekentarief wordt namelijk jaarlijks gecorrigeerd voor de landelijke
gemiddelde waardeontwikkeling. Als de WOZ-waarden landelijk zijn toege-
nomen, daalt het rekentarief. Dit dempt het verlies aan bestedingsruimte verder.
Effect leegstand
Met de afschaffing van de OZB voor gebruikers van woningen heeft leegstand
van woonruimten geen invloed meer op de inkomsten uit de OZB. Leegstand
van bedrijfspanden kan wel leiden tot lagere inkomsten. Bij leegstand vervalt
de belastingplicht voor eigenaren van woningen en bedrijfspanden niet. De
gevolgen van leegstand voor de opbrengst uit de OZB is daardoor beperkt
tot gebruikers van niet-woningen. In 2006 was de totale OZB opbrengst
2,6 miljard euro. Ruim 4/5 hiervan was afkomstig van eigenaren van woningen
en niet-woningen en ongeveer 1/5 van gebruikers van niet-woningen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 61 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 62 ======================================================================

<pre>/62/
Heffingen en rechten
De belangrijkste heffingen en rechten zijn de afvalstoffenheffing en het riool-
recht. De overige gemeentelijke heffingen en rechten blijven hier dan ook
buiten beschouwing.
De afvalstoffenheffing en het rioolrecht worden in de meeste gemeenten
geheven per huishouden respectievelijk per aansluiting. Afvalstoffenheffing
wordt opgelegd aan gebruikers en rioolrecht aan gebruikers en/of eigenaren.
Het uitgangspunt is kostendekkendheid. Het tarief wordt berekend door de
totale toerekenbare kosten te delen door het aantal belastingplichtigen.
Bij bevolkingsdaling zullen de kosten van de afvalstoffenheffing en het riool-
recht niet direct dalen. Bij de afvalstoffenheffing is daling van de kosten op
den duur wel te verwachten (minder afval te verwerken). Bij het rioolrecht is
dit minder het geval. Minder gebruikers betekenen nauwelijks lagere onder-
houdskosten. Met de nieuwe verbrede rioolheffing worden gemeenten ook
verantwoordelijk voor hemel- en grondwater. Beide zijn onafhankelijk van de
hoeveelheid inwoners.
Zolang er geen sprake is van leegstand zullen daarom zowel bij de afvalstof-
fenheffing als bij het rioolrecht het tarief en de inkomsten ongewijzigd blijven.
Bij leegstand zal het aantal gebruikers afnemen. Er zijn dan twee mogelijk-
heden. Bij handhaving van de kostendekkendheid zullen de toerekenbare
kosten over een kleiner aantal belastingplichtigen worden verdeeld. Het
tarief neemt hierdoor toe. De inkomsten wijzigen dan niet, maar de lasten per
huishouden stijgen wel. Bij handhaving van het tarief, blijven de kosten per
huishouden gelijk, maar dalen de kostendekkendheid en de inkomsten.
Overige eigen inkomsten
De overige eigen inkomsten bestaan voor tweederde uit inkomsten uit grond-
exploitaties. Het restant bestaat grotendeels uit inkomsten uit geldleningen en
beleggingen.29 Van oudsher bestaan vaak historische gegroeide grote onder-
linge verschillen tussen gemeenten. De inkomsten uit beleggingen zijn vaak
historische bepaald door de vraag of gemeenten aandelen in bezit hebben.
Bevolkingsdaling zal op dit punt weinig tot geen invloed hebben. Krimp kan
wel invloed hebben op de mogelijkheden die gemeenten hebben om winsten te
behalen uit grondexploitaties.
De omvang van inkomsten uit grondexploitaties zijn vanzelfsprekend afhan-
kelijk van de vraag óf in de gemeente grondexploitaties aanwezig zijn.
Tegenover inkomsten uit grondexploitaties staan ook uitgaven in het kader
van die grondexploitaties. De netto opbrengst is erg afhankelijk van de lokale
29
   Bron: Periodiek onderhoudsrapport 2009.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 62 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 63 ======================================================================

<pre>                                                                               /63/
omstandigheden. Grondexploitaties van uitleggebieden zullen sneller winst-
gevend zijn dan grondexploitaties in bestaande stedelijke gebieden.
In krimpende regio’s is woningbouw in uitleggebieden vaak niet mogelijk,
danwel ongewenst. Dit is met name het geval in gemeenten die ook te maken
hebben of krijgen met daling van het aantal huishoudens. Gemeenten in
krimpende regio’s zullen daarmee over het algemeen minder mogelijkheden
hebben om winsten te behalen uit grondexploitaties dan gemeenten die nog de
mogelijkheid hebben om woningbouw in uitleggebieden te realiseren. Daarmee
hebben zij ook minder mogelijkheden om onrendabele grondexploitaties te
dekken met de winst andere grondexploitaties.
In het kader van bevolkingsdaling wordt soms ook verband gelegd tussen
inkomsten uit grondexploitaties en de dekking van reguliere exploitatielasten
in de begroting. De redenering is dan dat bij krimpgemeenten een gat in de
begroting ontstaat doordat ze in het verleden inkomsten uit grondexploitaties
hebben ingezet als structurele dekking in de begroting. De Raden zijn van
mening dat het getuigt van gezond financieel beleid om structurele lasten te
dekken met structurele baten. Gemeenten die hier vanaf wijken door grond­
exploitatiewinsten te gebruiken als structureel dekkingsmiddel hebben de
financiële gevolgen hiervan aan zichzelf te danken.
Concluderend: De inkomsten uit de onroerendezaakbelasting (OZB) zijn
beperkt gevoelig voor bevolkingsdaling. De belastingcapaciteit uit de OZB
en de uitkering uit het gemeentefonds zijn communicerende vaten. Leegstand
van bedrijfsgebouwen kan een nadelig effect hebben op de inkomsten
­(gebruikersdeel niet woningen).
 De inkomsten uit de afvalstoffenheffing en het rioolrecht zijn niet gevoelig voor
 een daling van het aantal inwoners. Zolang er geen sprake is van leegstand
 (daling van het aantal huishoudens) zullen de inkomsten op peil blijven. De
 kosten per huishouden stijgen dan wel. Alternatief is om het tarief gelijk te
 houden, waarbij de kostendekkendheid en de inkomsten zullen afnemen.
 Gemeenten in krimpende regio’s zullen daarmee over het algemeen minder
 mogelijkheden hebben om winsten te behalen uit grondexploitaties dan
 gemeenten die nog de mogelijkheid hebben om woningbouw in uitleggebieden
 te realiseren.
 2.2.4
 Uitgaven
 De vraag is niet alleen wat aan de inkomstenkant de financiële gevolgen zijn
 van bevolkingsdaling, maar ook in hoeverre gemeenten deze gevolgen door
 middel van budgetflexibiliteit kunnen opvangen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 63 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 64 ======================================================================

<pre>/64/
Budgetflexibiliteit en kostenremanentie
De vraag naar budgetflexibiliteit is terug te voeren op bedrijfseconomische
kostencalculatie waarbij onderscheid gemaakt wordt tussen vaste en variabele
kosten en het bijbehorende uitgangspunt van dalende marginale kosten voor
elk extra te leveren product. Omgekeerd zou een dalende vraag dan tot een
hogere kostprijs per product moeten leiden. Het is de vraag in hoeverre derge-
lijke schaalvoordelen en -nadelen ook in de daadwerkelijke uitgavenpatronen
van krimpende gemeenten terug te vinden zijn.
Een eerste verkenning van gemeentelijke uitgaven per groottegroep geeft
aan dat op de meeste beleidsterreinen de uitgaven per inwoner toenemen
naarmate het inwoneraantal toeneemt. Dit duidt er op dat bij bevolkingsdaling
ook uit­gavendaling tot de mogelijkheden behoort. Er is hierbij echter een
omslagpunt. Dit punt ligt niet op alle beleidsterreinen hetzelfde. Meestal ligt
het omslagpunt bij gemeenten met minder dan 5.000 inwoners, maar vaak
ook al bij gemeenten met minder dan 20.000 inwoners. Bij de allerkleinste
gemeenten (kleiner dan 5.000 inwoners) liggen de uitgaven per inwoner op
vrijwel alle beleidsterreinen beduidend hoger. Dit is deels te verklaren doordat
drie van de elf gemeenten met minder dan 5.000 inwoners Waddengemeenten
betreffen.
Het is de vraag of inkomensdaling en uitgavendaling zich in hetzelfde tempo
voltrekken. In de Duitse literatuur wordt in deze context gesproken over
kostenremanentie, wat wil zeggen dat kosten zich vertraagd aanpassen aan
de gedaalde afzet. Als oorzaak hiervoor worden genoemd (BMVBS en BBR,
2006):
• technische en operationele belemmeringen, zoals vaste kosten
• wettelijke/juridische verplichtingen
• bestuurlijke/management belemmeringen
Het duidelijkste voorbeeld hiervan zijn kapitaallasten. Een gemeente die
bij bevolkingsdaling haar voorzieningenniveau terugbrengt en daardoor een
voorziening moet sluiten die nog niet volledig is afgeschreven, loopt (als
de voorziening niet verkocht of anders gebruikt kan worden) tegen extra
lasten aan. Volgens artikel 65 van het Besluit Begroting en Verantwoording
provincies en gemeenten 2004 (BBV) moet een kapitaalgoed dat buiten
gebruik wordt gesteld afgewaardeerd worden tot nul (of tot de restwaarde
als die redelijker­wijs verwacht kan worden). Het kan dus voorkomen dat bij
buiten­gebruikstelling van een gebouw een extra afschrijving nodig is. Die
afschrijving komt ten laste van het resultaat van het betreffende boekjaar.
Krimp anders dan groei?
Dit is een soort omgekeerde situatie als waar groeigemeenten mee te maken
hebben. Een groeigemeente moet vaak voorzieningen realiseren vooruitlopend
op het uiteindelijke inwoneraantal. Groeigemeenten moeten soms vooruit-
lopend op het uiteindelijke inwonertal al voorzieningen realiseren die nog niet
</pre>

====================================================================== Einde pagina 64 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 65 ======================================================================

<pre>                                                                                          /65/
tot hun volle capaciteit benut worden. De ontwikkeling van de baten loopt dan
achter op de ontwikkeling van de lasten, waardoor een tijdelijke discrepantie
tussen inkomsten en uitgaven ontstaat. Krimpgemeenten hebben te maken met
een omgekeerde situatie. Ook hier ontstaat soms een tijdelijke discrepantie
tussen inkomsten en uitgaven doordat de baten eerder teruglopen dan de lasten.
Het is de vraag in hoeverre de door krimpgemeenten ervaren problematiek
wezenlijk anders is, dan die van groeigemeenten.
De Raad voor de Financiële verhoudingen adviseerde in 2005 over de finan-
ciële problematiek van groeigemeenten in het algemeen (Rfv, maart 2005) en
Almere in het bijzonder (Rfv, november 2007). Destijds had de Raad geen
aanwijzingen voor duidelijke tekortkomingen in het verdeelstelsel van het
gemeentefonds en was van mening dat de oplossing voor de zogenaamde t-min
problematiek30 met name gezocht zou moeten worden binnen de betreffende
specifieke uitkeringen. Zoals aangegeven in paragraaf 2.2.1 zijn er ook in het
geval van krimpgemeenten op dit moment geen aanwijzingen dat de verdeling
van het gemeentefonds onvoldoende rekening houdt met de structurele lasten
van krimpgemeenten. Hier is echter nooit specifiek onderzoek naar gedaan.
Er zijn wel aanwijzingen voor een mogelijke tijdelijke discrepantie tussen
inkomsten en uitgaven als gevolg van kostenremanentie, bijvoorbeeld op het
terrein van de onderwijshuisvesting. Gezien bovenstaande bevelen de Raden
aan om in het Periodiek onderhoudsrapport van het gemeentefonds aandacht te
besteden aan krimpgemeenten als specifieke groep en daarbij nadrukkelijk het
cluster onderwijs te onderzoeken.
Investeringsnoodzaak
Tot nu toe is vooral de vraag aan de orde gekomen in hoeverre krimp­
gemeenten hun uitgaven terug kunnen brengen. De nadruk ligt daarbij op
uitgaven in de exploitatiesfeer, dat wil zeggen de jaarlijks terugkerende
uitgaven.
De gevolgen van krimp voor de investeringsuitgaven is nog niet aan de orde
gekomen. Zoals aangegeven in paragraaf 2.1.2 vervalt met krimp niet de
noodzaak om te investeren. Het is niet ondenkbaar dat krimp – ­afhankelijk
van tijdsduur en snelheid – juist leidt tot extra investeringsopgaven in
het kader van bijvoorbeeld herstructurering van de woningvoorraad, het
voor­zieningenaanbod en bedrijventerreinen. Juist bij krimp is het noodzakelijk
om een perspectief richting de toekomst te kunnen (blijven) bieden, om zo te
voorkomen dat een negatieve spiraal ontstaat.
30
   De term ‘t-min’ verwijst naar een situatie waarin de verdeling van middelen plaatsvindt
   op basis van volumegegevens uit een eerder jaar. De verdeling loopt dat feitelijk achter
   bij de werkelijke situatie. Groeigemeenten hebben over het algemeen nadeel van t-min
   financiering. Krimpgemeenten zullen meestal profiteren.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 65 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 66 ======================================================================

<pre>/66/
Het is de vraag in hoeverre krimpgemeenten dergelijke kosten zelf kunnen
dragen, kunnen dekken door samenwerking met marktpartijen, of kunnen
financieren uit specifieke geldstromen (Kader 6).
Kader 6: Financiering herstructurering
  Het eerder genoemde herstructureringsprogramma in Delfzijl wordt uitge-
  voerd door de Ontwikkelingsmaatschappij Delfzijl (OMD). Het startkapitaal
  voor de OMD is bijeen­gebracht door de gemeente Delfzijl, de betrokken
  woningcorporatie en het ministerie van VROM. Marktpartijen dragen ook
  bij.
Krimpgemeenten moeten en kunnen bij dergelijke investeringsopgaven ook
een eigen bijdrage leveren. Hun mogelijkheden daarvoor zijn echter wel
beperkter dan die van sommige groeigemeenten. In paragraaf 2.2.4 is al kort
stilgestaan bij de effecten van krimp op de mogelijkheid om inkomsten uit
grondexploitaties te realiseren. Daarbij kwam naar voren dat gemeenten in
krimpende regio’s over het algemeen niet de mogelijkheid hebben om winsten
uit rendabele grondexploitaties te genereren. Voor veel krimpgemeenten zijn
ook de mogelijkheden om een beroep te doen op specifieke geldstromen
beperkt. Paragraaf 2.3.1 geeft in dit kader een uitgebreide analyse van de
mogelijkheden binnen het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV) en
het Besluit locatiegebonden subsidies (BLS) op dit punt.
Concluderend: Macrocijfers per gemeentegroottegroep indiceren dat de
uitgaven van gemeente gemiddeld lager liggen naarmate het inwoneraantal
lager is. Er is hierbij echter een omslagpunt, dat op de verschillende beleids-
terreinen anders ligt. Meestal ligt het omslagpunt bij gemeenten met minder
dan 5.000 inwoners, maar vaak ook al bij gemeenten met minder dan 20.000
inwoners.
Het is de vraag of inkomsten- en uitgavendaling zich in hetzelfde tempo
ontwikkelen. Er zijn aanwijzingen dat krimpgemeenten tijdelijk hogere lasten
hebben. Dit kan éénmalige lasten betreffen (zoals een extra afschrijvingslast).
Er kan ook sprake zijn van kostenremanentie, wat wil zeggen dat de kosten zich
vertraagd aanpassen aan de gedaalde afzet.
Ernstige krimp kan gemeenten voor herstructureringsopgaven in bijvoorbeeld
de woningmarkt en het voorzieningenaanbod stellen. Om een negatieve spiraal
te voorkomen of doorbreken is het noodzakelijk om een perspectief richting de
toekomst te kunnen (blijven) bieden. Het is niet onwaarschijnlijk dat derge-
lijke herstructureringsopgaven de financiële draagkracht van de betreffende
gemeente te boven gaat.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 66 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 67 ======================================================================

<pre>                                                                                      /67/
2.2.5
Zichtbaarheid
Eén van de deelvragen uit de adviesaanvraag is hoe de financiële gevolgen
van bevolkingsdaling zichtbaar zijn voor het Rijk (of dat kunnen worden).
Hierboven is in deze context al het uitgavenpatroon van gemeenten genoemd.
Een mogelijke indicator voor financiële problematiek in relatie tot bevolkings-
daling is de vertegenwoordiging van krimpgemeenten onder de artikel 12
gemeenten.
Artikel 12
Een grove scan van de vijf meest recente artikel 12 gemeenten31 leert dat
in twee van deze vijf gemeenten (Winschoten en Simpelveld) sprake is van
langdurige daling van de bevolking (respectievelijk ongeveer 7% en 5% sinds
begin jaren ‘90). In twee van de vijf gemeenten (Nieuwkoop en Neder-Betuwe)
duidt de bevolkingsontwikkeling niet zozeer op een bevolkingsdaling, maar
op een overgang van bevolkingsgroei naar een meer stationaire bevolkings-
omvang. De bevolkingsontwikkeling in de vijfde gemeente (Boskoop) laat
een groeiende trend zien, waarbinnen groei, krimp en stationaire jaren elkaar
afwisselen. Nadere analyse van de oorzaken die in bovenstaande gemeenten
tot artikel 12 hebben geleid, leidt niet tot de conclusie dat de demografische
ontwikkelingen op zichzelf de financiële problematiek hebben veroorzaakt. In
alle gevallen was er meer aan de hand.
Artikel 12 is niet goed geschikt als signaleringssysteem voor bevolkingsdaling.
Enkele krimpgemeenten (Winschoten en Simpelveld) zijn weliswaar artikel 12
(geweest), maar dit werd op zichzelf niet veroorzaakt door bevolkingsdaling.
Opvallend is dat geen van de gemeenten die de afgelopen 10 jaar (tussen
1995 en 2005) een krimp hadden groter dan 5% (dit waren Blaricum, Delfzijl,
Roosendaal, Vaals en Kerkrade (Ruimtelijk Planbureau, 2006: 41) artikel 12
zijn geworden. Krimpgemeenten zijn sinds de herziening van de Financiële
verhoudingswet in 1997 blijkbaar in staat geweest de gevolgen van bevolkings-
daling zelf op te vangen.32
31
   Recent wil zeggen: Gemeenten die artikel 12 werden ná de invoering van de nieuwe
   Financiële verhoudingswet in 1997. Dit zijn Winschoten, Nieuwkoop, Simpelveld, Neder
   Betuwe en Boskoop.
32
   In de gemeente Delfzijl hebben hierbij ook aanvullende middelen van Rijk en provincie
   een rol gespeeld.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 67 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 68 ======================================================================

<pre>/68/
Kader 7: Ontwikkeling financiële verhouding
   In de financiële verhoudingen zijn over de afgelopen 50 jaar verschillende
   mechanismen ontwikkeld om recht te doen aan gemeenten met een dalend
   inwoneraantal. Onder de Financiële verhoudingswet (Fvw) uit 1960 vond
   verdeling met name plaats op basis van het inwoneraantal. Om recht te doen
   aan krimp in steden en op het platteland is de verfijningsregeling buiten-
   gewoon bevolkingsverloop in het leven geroepen. De Fvw 1984 probeerde
   hier een oplossing voor te vinden. Het aantal woonruimten werd dominant
   in de verdeling. De verdeling werd stabieler: het aantal woningen is minder
   gevoelig voor daling dan het aantal inwoners. Er ontstonden echter opnieuw
   scheefheden in de verdeling, onder andere ten aanzien van groeigemeenten
   en gemeenten met grootschalige stadsvernieuwing (sloop). Hiervoor werd
   in de Fvw 1997 een oplossing gevonden. De verdeling werd kostengeörien-
   teerd en er kwamen maatstaven voor onder meer de sociale structuur en
   centrumfunctie. Het aantal artikel 12 gemeenten is daarna ook fors gedaald.
Eventuele problemen in de verdeelsystematiek met betrekking tot krimp­
gemeenten komen sinds de laatste grote herziening van de Fvw niet via artikel
12 tot uiting. Dit duidt er enerzijds op dat krimpgemeenten grotendeels in staat
zijn om de gevolgen van bevolkingsdaling zelf op te vangen, danwel dat de
Fvw 1997 afdoende heeft geanticipeerd op bevolkingsdaling. Anderzijds is
het mogelijk dat de gevolgen verborgen zijn gebleven, bijvoorbeeld doordat
gemeenten reserves hebben ingezet of keuzes hebben uitgesteld. Artikel 12
biedt hier geen nader inzicht in.
Eventuele problemen in de verdeelsystematiek van het gemeentefonds kunnen
dan ook beter onderzocht worden door in het komende POR expliciet aandacht
te besteden aan de krimpgemeenten (zie ook paragraaf 2.2.1). In de signa-
lering van problemen door bevolkingsdaling bij individuele gemeenten kan het
provinciale toezicht – zoals in paragraaf 2.1.2 is toegelicht – een veel betere rol
vervullen dan artikel 12.
Informatie voor derden
In de adviesaanvraag wordt ook aandacht gevraagd voor de wijze waarop
de gevolgen van krimp zichtbaar zijn of zichtbaar kunnen worden binnen
de Iv3-functies.33 Een scan van de Iv3 informatie over 2004 tot en met 2006
33
     Iv3 staat voor Informatie voor derden. Gemeenten en provincies verstrekken via Iv3
     financiële informatie aan het Centraal Bureau voor de Statistiek (Iv3) en de toezicht-
     houder. Deze informatieverstrekking verloopt via een vast format, waaronder de
     zogenaamde functionele indeling en de categoriale indeling. De functionele indeling
     ordent de baten en lasten naar kostenplaatsen, zoals ‘brandweer en rampenbestrijding’.
     De categoriale indeling ordent de baten en lasten naar type, zoals ‘loon en sociale lasten’
     en ‘rente’.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 68 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 69 ======================================================================

<pre>                                                                                    /69/
van een tiental krimpgemeenten34 laat geen duidelijke positieve of negatieve
kostenontwikkeling bij krimpgemeenten zien. Waar de ene krimpgemeente op
een bepaalde functie uitgavenstijging laat zien, kan een andere krimpgemeente
juist een uitgavendaling laten zien. Vaak fluctueren de uitgaven gedurende
de onderzochte periode ook zowel positief als negatief tussen de jaren. Dit
verschil in uitgavenpatronen wordt waarschijnlijk veroorzaakt door incidentele
uitgaven en/of lokale politieke voorkeuren en eigen beleid. Zonder verder
onderzoek kunnen op basis van de Iv3 informatie geen uitspraken worden
gedaan over de kostenontwikkeling van krimpgemeenten.
Conclusie:
Artikel 12 is niet geschikt als signaleringssysteem voor bevolkingsdaling.
Het provinciale toezicht op de gemeentefinanciën kan hierin een veel betere
rol vervullen Nader onderzoek via het Periodiek onderhoudsrapport van het
gemeentefonds is gewenst. De Iv3-gegevens bieden zonder verder onderzoek
geen aanknopingspunten om uitspraken te kunnen doen over de financiële
gevolgen van bevolkingsdaling.
34
   Bron: CBS Statline. Onderzochte gemeenten: Blaricum, Delfzijl, Kerkrade, Landgraaf,
   Meerssen, Nuth, Rozenburg, Simpelveld, Vaals en Warmond.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 69 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 70 ======================================================================

<pre>/70/
2.3
Beleidsmatige gevolgen en aanpassingsvermogen
Bevolkingsdaling heeft gevolgen op vele beleidsterreinen. Het voert te ver om
in het kader van dit advies de gevolgen van bevolkingsdaling (minder inwoners
en/of huishoudens) voor alle beleidsterreinen te duiden. In deze paragraaf
gaan wij met name in op de gevolgen op het terrein van de woningmarkt en
het voorzieningenniveau. Uit de diverse gesprekken die wij met vertegen-
woordigers van de verschillende krimpregio’s hebben gevoerd, is naar voren
gekomen dat de gevolgen van bevolkingsdaling op deze terreinen het sterkst
gevoeld worden.
2.3.1
Woningmarkt
De gevolgen van bevolkingsdaling voor de woningmarkt zijn erg afhankelijk
van het type krimp. Daling van het aantal inwoners is nauwelijks relevant voor
de woningmarkt. Voor de woningmarkt is vooral het aantal en de samenstelling
van huishoudens belangrijk (Ruimtelijk Planbureau 2006: 10). Het aantal
huishoudens is belangrijk voor de vraag naar het aantal woningen. De samen-
stelling van de huishoudens is belangrijk voor de vraag naar type woningen.
Daling van het aantal inwoners hoeft – onder invloed van huishoudens-
verdunning – niet te leiden tot daling van het aantal huishoudens. Minder
inwoners heeft daarmee niet rechtstreeks invloed op de vraag naar woningen
en hoeft nog niet te leiden tot leegstand. Daling van het aantal huishoudens
zal in eerste instantie – als de woningmarkt krap is – leiden tot een meer
ontspannen woningmarkt en vervolgens tot leegstand in het minst aantrekke-
lijke deel van de woningmarkt. Het Ruimtelijk Planbureau (2006: 10) verwacht
dat daarbij met name de vroeg-naoorlogse wijken (1945-1970) kwetsbaar zijn.
De daadwerkelijke invloed van een daling van het aantal huishoudens op
de woningmarkt is daarbij mede afhankelijk van de huidige spanning op de
woningmarkt in de betreffende regio. Het is dus zaak om – zeker in een situatie
van bevolkingsdaling – de kwantitatieve én kwalitatieve woningbehoefte goed
te monitoren. Wijziging in de samenstelling van de huishoudens kan – ook
voordat sprake is van een daling van de vraag naar woningen – leiden tot
een gewijzigde vraag naar typen woningen. Hierbij kunnen grote regionale
verschillen optreden.
Uit onderzoek van het Population Research Center van de Rijksuniversiteit
Groningen (Venhorst en Van Wissen, 2007) blijkt dat hoe lokaler de prognose
gemaakt wordt, hoe hoger de prognose van de woningbehoefte is. De gevolgen
van het beleid worden volgens de onderzoekers van het Population Research
Center waarschijnlijker gunstiger ingeschat naarmate men dichter bij het vuur
</pre>

====================================================================== Einde pagina 70 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 71 ======================================================================

<pre>                                                                                             /71/
zit35. Daarbij komt dat in de meer lokale prognose het migratiecijfer hoger
wordt ingeschat. In de landelijke prognoses heeft een hoger migratiecijfer
in de ene regio een lager migratiecijfer in de andere regio tot gevolg. Lokale
prognoses kennen dergelijke correcties niet.
Bovenstaande onderstreept het belang van goede, beleidsonafhankelijke
prognoses die op lokaal niveau betrouwbare gegevens opleveren én die regel-
matig herijkt worden. Bij woningbouw gaat het om grote investeringen met
een lange doorlooptijd. De bevolkingscijfers en prognoses van nu kunnen
gedurende de rit achterhaald blijken. Het is dan ook van groot belang dat
plannen op dit gebied gedurende de lange voorbereidings- en uitvoerings-
periode regelmatig getoetst worden aan de laatste cijfers en prognoses. De
planning moet daarbij niet gebaseerd zijn op de huidige behoefte, maar op
de toekomstige verwachte behoefte. Hierbij is ook het lerend vermogen van
belang: Als eerdere (groei)prognoses niet gerealiseerd zijn, is het verstandig
nieuwe prognoses bij te stellen. Anders ontstaat het risico dat voor leegstand
gebouwd wordt. Dit blijkt ook in de praktijk. Goede prognoses kunnen voor
gemeenten die in de toekomst met bevolkingsdaling te maken krijgen ook een
signaleringsrol spelen (Kader 8).
Kader 8: Prognoses
   In de gemeente Delfzijl is in 2001 een Masterplan voor de herstructu-
   rering van vier wijken vastgesteld. Dit plan voorzag in de sloop van 1.600
   woningen, de bouw van 1.200 nieuwe woningen, nieuwe infrastructuur en
   de bouw van een multifunctioneel centrum. Per saldo een onttrekking van
   400 woningen aan de woningvoorraad.
   Nu wordt duidelijk dat het aantal nieuw te bouwen woningen wellicht terug-
   gebracht moet worden tot 800 á 1.000 om te voorkomen dat gebouwd wordt
   voor leegstand. De geplande onttrekking aan de woningvoorraad sloot aan
   op de woningbehoefte destijds. Ondertussen is de vraag verder afgenomen,
   wat bijsturing noodzakelijk maakt.
In ongeveer een vijfde van de gemeenten wordt voor de komende 20 jaar
een dalend aantal huishoudens voorzien (zie paragraaf 1.1). Dit betekent
dat grofweg één op de vijf gemeenten te maken heeft of zal krijgen met
een dalende vraag naar woningen. Dit betreft vrijwel zonder uitzondering
gemeenten die ook te maken hebben met een dalend aantal inwoners (hier
krimpgemeenten genoemd).
35
     Dat wil zeggen: Gemeentelijke prognoses zullen de gevolgen van het eigen beleid
     positiever inschatten dan de provincie, die het weer positiever inschat dan de landelijke
     prognoses.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 71 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 72 ======================================================================

<pre>/72/
De omvang van de daling in het aantal huishoudens verschilt sterk tussen
gemeenten en regio’s onderling. Figuur 4 op bladzijde 24 laat zien dat in 19%
van de krimpgemeenten (dat komt overeen met 52 gemeenten) de daling van
het aantal huishoudens naar verwachting onder de 5% blijft. Ongeveer 12%
(33 krimpgemeenten) krijgt te maken met een daling van 5 tot 10%. Voor de
resterende veertien krimpgemeenten36 (5%) wordt een huishoudensdaling
groter dan 10% voorzien. In die gemeenten zal de vraag naar woningen in de
periode 2006-2025 dus meer dan 10% dalen. In vijf van de veertien gemeenten
is de daling naar verwachting zelfs groter dan 15%.
Van de gemeenten waar een huishoudensdaling groter dan 5% wordt voorzien,
liggen de meesten in de provincies Limburg (15 gemeenten), Groningen
(9 gemeenten) en Noord-Holland (9 gemeenten). Voor drie gemeenten in
Noord-Holland wordt een daling van meer dan 15% verwacht. Zes gemeenten
in de provincie Limburg krijgen te maken met een huishoudensdaling groter
dan 10%. Voor nog eens negen Limburgse gemeenten wordt een huishoudens-
daling van 5 tot 10% verwacht.
Daling van het aantal huishoudens doet zich met name voor in dorpen en
op het platteland. Opvallende uitzondering is de regio Parkstad in Limburg.
Parkstad is vrijwel het enige verstedelijkte gebied waarvoor ook op regionaal
niveau een forse daling van het aantal huishoudens wordt voorzien. De
prognoses wijzen voor Heerlen en Kerkrade op een huishoudensdaling van
respectievelijk 9 en 11%, gezamenlijk verliezen zij naar verwachting ruim
6.500 huishoudens.
Het is erg lastig om aan te geven wanneer daling van het aantal huishoudens
problematisch wordt. Zoals eerder al aangegeven zal daling van het aantal
huishoudens in eerste instantie leiden tot een meer ontspannen woningmarkt.
Als de aanwezige woningvoorraad de vraag naar woningen gaat overtreffen,
ontstaat leegstand. Wanneer dit punt bereikt wordt, is erg afhankelijk van de
lokale omstandigheden. Een paar procent daling is vanzelfsprekend minder
ingrijpend dat een daling van 10%. Er zijn gemeenten – waaronder Kerkrade –
die nu al te maken hebben met (relatief forse) leegstand.
Vanwege de sociale en economische consequenties is grootschalige leegstand
ongewenst. Leegstand werkt verloedering in de hand en is maatschappelijk
niet gewenst. Mensen wonen niet graag in een buurt waar huizen zijn dicht-
gespijkerd. Leegstand zorgt voor een verslechtering van de leefomgeving, wat
weer kan leiden tot een verdere bevolkingsdaling. Daarnaast zal leegstand
gevolgen hebben voor de verkoopbaarheid van woningen en daarmee voor de
36
   Dit zijn Wognum, Laren, Amerongen, Nuth, Bennebroek, Valkenburg aan de Geul,
   Bellingwedde, Vaals, Kerkrade, Gulpen-Wittem, Renkum, Aa en Hunze, Beek en Pekela
   (Bron: CBS Statline, Regionale prognose huishoudens 2006-2025).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 72 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 73 ======================================================================

<pre>                                                                               /73/
woningprijzen en de hypotheekmarkt. Daarmee raakt leegstand individuele,
lokale, regionale en nationale belangen.
Wat kunnen gemeenten doen om leegstand te voorkomen? Als eerste oplossing
wordt vaak het vergroten van de vraag genoemd. In krimpende regio’s is het
echter niet mogelijk en wenselijk om de vraag naar woningen te vergroten.
Pogingen daartoe zullen leiden tot concurrentie om inwoners tussen gemeenten
onderling. Dit punt wordt overigens niet door alle krimpgemeenten onderkend.
Het bouwen van meer woningen wordt regelmatig gezien als middel om
meer inwoners naar de gemeente te trekken. In een krimpende regio heeft dat
ongewenste effecten: groei van de een gaat ten koste van de ander (zie ook
paragraaf 2.1.1).
Bij leegstand is het verkleinen van de woningvoorraad de enige oplossing. Er
zullen woningen gesloopt moeten worden. Dit sluit het bouwen van nieuwe
woningen niet uit, zolang er maar minder woningen terug komen dan er
gesloopt worden. Het gaat om de netto-mutatie in de woningvoorraad, dat
wil zeggen het saldo van bouw en sloop. Het creëren van een zekere relatieve
schaarste is gewenst.
Daling van het aantal huishoudens is niet de enige demografische ontwikkeling
die problemen kan opleveren op de woningmarkt. Wijziging van de samen-
stelling van huishoudens leidt tot een wijziging in de vraag naar bepaalde
typen woningen. Hierbij speelt met name de vergrijzing – en in samenhang
daarmee de huishoudensverdunning – een rol. Er ontstaat zo een kwalitatieve
discrepantie tussen vraag en aanbod. Er is minder vraag naar het ene type
woningen en meer vraag naar het andere type. Als in een dergelijke situatie
niet wordt ingegrepen in de aanwezige woningvoorraad is het denkbaar dat
dit matchingsprobleem leidt tot een uitstroom van de huishoudens die geen
woning naar hun wens kunnen vinden.
Beïnvloeding van de samenstelling van de woningvoorraad komt neer op
herstructurering. Dit kan gaan om het verbeteren van woningen (bijvoorbeeld
door renovatie of het samenvoegen kleine woningen), maar ook om vervan-
gende woningbouw (het slopen van bestaande woningen, waarna nieuwe
woningen gebouwd worden). Meestal zullen vraag en aanbod zowel kwanti-
tatief als kwalitatief niet op elkaar aansluiten. Herstructurering en verkleining
van de woningvoorraad gaan dan hand in hand. In een gebiedgerichte aanpak
moet daarbij ook de herstructurering van het voorzieningenaanbod betrokken
worden.
Uit gesprekken met bestuurders en ambtenaren uit de krimpende regio’s komt
naar voren dat krimpende gemeenten op dit punt verschillende strategieën
gebruiken. Delfzijl zet in op vermindering van de woningvoorraad in combi-
natie met een kwalitatieve verbetering. Doel is om de bevolkingsdaling tot
stilstand te brengen. Parkstad Limburg heeft haar woningbouwplanning fors
</pre>

====================================================================== Einde pagina 73 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 74 ======================================================================

<pre>/74/
neerwaarts bijgesteld en zet met name in op verbetering van de kwaliteit om
zo de huidige inwoners vast te kunnen houden. Den Helder streeft naar groei
van het aantal inwoners door de aantrekkingskracht van de stad te vergroting
(onder andere herstructurering stadscentrum en haven).
Sloop en herstructurering vragen forse investeringen. Het is onwaarschijnlijk
dat in een situatie van krimp dergelijke binnenstedelijke herstructurerings-
opgaven volledig rendabel gefinancierd kunnen worden. De kosten zullen de
opbrengsten overtreffen.
De volgende aspecten spelen hierbij een rol:
• Sloop kost geld. Het gaat dan niet alleen om de kosten van het
   daad­werkelijk slopen van woningen, maar ook om de kapitaalvernietiging
   die hier – afhankelijk van de boekwaarde van de woningen – het gevolg van
   is. Sloop levert bij leegstand wel maatschappelijke baten op (meer ruimte,
   betere leefomgeving, voorkomen verdere bevolkingsdaling, voorkomen
   instorten woningmarkt), maar deze zijn in economische termen lastig te
   verzilveren. Leefbaarheid is nu eenmaal lastig in geld uit te drukken. De
   leefbaarheid is wel een taak voor de overheid.37
• Bebouwingsdichtheden zijn lager. Als bij herstructurering de woning-
   voorraad verkleind moet worden, kunnen in een gebied minder woningen
   terug komen dan daarvoor. De noodzaak om de bebouwingsdichtheid te
   verkleinen biedt kansen om binnenstedelijk meer groen te realiseren en de
   kwaliteit van de leefomgeving te vergroten (minder woonlagen bijvoor-
   beeld), maar betekent ook dat de kosten over minder wooneenheden kunnen
   worden verdeeld dan anders het geval zou zijn.
• Binnenstedelijke grondexploitatie. In krimpsituaties zal woningbouw
   binnenstedelijk plaatsvinden (in de vorm van vervangende bouw). Voor
   zover uitleglocaties nog mogelijk zijn, is het vanuit het perspectief van
   krimp meestal ongewenst om die nog te realiseren. Krimpgemeenten hebben
   daardoor niet meer de mogelijkheid om winsten uit de realisatie van uitleg-
   locaties te gebruiken voor kostbaarder binnenstedelijke ontwikkelingen. Dit
   geldt niet alleen voor krimpgemeenten. Steeds minder gemeenten hebben
   nog de mogelijkheid om woningbouw op uitleglocaties te realiseren.
Een meer realistische kostenraming in deze moet daarom rekening houden
met de alternatieve kosten (opportunity costs) van niet slopen: Wat kost het
als er leegstand ontstaat of blijft bestaan? Wat kost het als onder invloed van
leegstand een neerwaartse spiraal ontstaat? Denk aan gederfde huurinkomsten,
daling waarde onroerend goed, etc. De werkelijke kosten van de investering
zijn het verschil tussen de investeringslast en de maatschappelijke kosten.
37
   Sloop is voor een deel ook onvermijdelijk en niet problematisch waar de kwaliteit van de
   woningvoorraad onvoldoende is en/of waar geen sprake is van kapitaalvernietiging.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 74 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 75 ======================================================================

<pre>                                                                               /75/
Het ligt voor de hand dat alle partijen waar de maatschappelijke kosten neer
zouden slaan ook bijdragen aan het voorkomen daarvan. Naast de overheid
en de corporaties hebben ook marktpartijen (zoals ontwikkelaars, vastgoed­
beleggers en hypotheekverstrekkers) belang bij het voorkomen van een
negatieve spiraal. Complicerende factor daarbij is dat kosten en opbrengsten
vaak niet bij dezelfde partij terecht komen. Een sloopopgave komt snel terecht
bij de corporaties (een particuliere huiseigenaar zal zijn huis niet vlug slopen).
Eventuele opbrengsten komen vaak terecht bij ontwikkelaars (ook omdat zo
elders mogelijk planschade kan worden voorkomen, zie hieronder). Gemeenten
en corporaties hebben in dit kader verschillende creatieve oplossingen bedacht.
Een voorbeeld daarvan is een sloopfonds. Ook komt het voor dat corporaties
elkaar onderling helpen.
Een andere complicerende factor is het feit dat de woningmarkt niet lokaal,
maar regionaal is. Krimpende gemeenten moeten samenwerken om een
gezonde woningmarkt te realiseren. Meer dan in groeiregio’s, ligt in krimp­
regio’s concurrentie tussen gemeenten op de loer. Hierdoor bestaat het
gevaar dat bij het streven naar meer inwoners gebouwd wordt voor leegstand.
Gemeenten moeten samenwerken en hun activiteiten op elkaar afstemmen.
Het eigen belang moet daarbij soms ondergeschikt gemaakt worden aan het
gezamenlijke belang.
De meest wenselijke situatie is vanzelfsprekend dat gemeenten in onderling
overleg en samenwerking tot gezamenlijke afspraken komen over de kwantiteit
en kwaliteit van het woningaanbod. Hierbij kan de provincie een belangrijke
coördinerende – en indien nodig ook sturende – rol spelen. Het is de verant-
woordelijkheid van de provincie als regionale overheid om – indien nodig
dwingende – keuzes te maken die voor het gebied als geheel van belang zijn.
Kosten en opbrengsten komen – zoals gezegd – vaak niet bij dezelfde partij
terecht. Dit geldt ook wanneer gemeenten samenwerken bij de woningbouw-
planning. De ene sloopt, de ander bouwt. Tussen samenwerkende gemeenten
kan zo discrepantie in de verdeling van kosten en opbrengsten ontstaan,
waardoor behoefte ontstaan aan regionale verevening.
Bovenstaande geldt in grote lijnen ook voor bedrijventerreinen. Ook bij
bedrijven­terreinen ligt concurrentie tussen gemeenten op de loer en is onder-
linge afstemming noodzakelijk om leegstand en verloedering tegen te gaan.
Het ligt in de rede dat het ministerie van Economische Zaken bij de evaluatie
van het actieplan bedrijventerreinen 2004-2008 nagaat in hoeverre specifiek op
krimpregio’s gerichte maatregelen noodzakelijk zijn.
Sloop en herstructurering zullen in krimpregio’s waarschijnlijk niet van de
grond komen zonder dat de overheid ook financieel bijdraagt. Eerst betrok-
kenen zijn daarbij logischerwijs de gemeenten. Zij maken de afspraken met
corporaties en marktpartijen. Zoals hierboven aangegeven hebben krimp-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 75 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 76 ======================================================================

<pre>/76/
gemeenten veelal nauwelijks mogelijkheden winst uit grondexploitaties
te genereren om zo elders onrendabele investeringen mogelijk te maken.
Daardoor zijn ze aangewezen op hun eigen vermogen (reserves), danwel
subsidie­stromen van derden.
In het kader van de woningbouw bestaan twee belangrijke geldstromen van de
rijksoverheid richting gemeenten. Dit zijn Besluit Locatiegebonden Subsidies
(BLS) en Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV).
De BLS-gelden zijn bedoeld voor het stimuleren van de woningbouwproductie
(nieuwbouw) in stedelijke gebieden. Doelstelling is het terugdringen van het
woningtekort naar 1,5% landelijk in 2010. In de periode 2005-2010 is in totaal
650 miljoen euro beschikbaar38. Per BLS-regio worden in dit kader afspraken
gemaakt tussen Rijk, provincie en de betrokken gemeenten. Het hieraan gekop-
pelde bedrag heeft geen rechtstreekse relatie met de omvang van de onren-
dabele investeringen die gemoeid zijn met het realiseren van de afgesproken
doelstellingen. De provincie bepaalt vervolgens de verdeelsleutel op basis
waarvan de BLS-gelden worden verdeeld over de betrokken gemeenten. Dit
kan – maar hoeft niet – het aantal te bouwen woningen zijn.
Voor de BLS-gelden komen stedelijke regio’s in aanmerking waar een
kwantitatief woningtekort bestaat. Dit hoeft overigens geen groot tekort
te zijn. Zo is de verwachting dat in 2010 na uitvoering het ‘Convenant
Woningbouwafspraken 2005 tot 2010 Provincie Limburg’ het woningtekort
0,29% zal zijn (VROM, 2005).
Niet stedelijke gebieden én gemeenten met een woningoverschot komen nu
niet in aanmerking voor BLS-gelden. Gemeenten als Delfzijl kunnen dus
geen beroep doen op de BLS gelden. Het stadsgewest Heerlen – waaronder
ook Kerkrade valt – ontvangt in de periode 2005-2010 wel – een beperkte
hoeveelheid – BLS-gelden.
Om obstakels voor het realiseren van de afgesproken woningbouwproductie
uit de weg te ruimen zet het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieu zogenoemde aanjaagteams in. In 2002 waren in het kader
van de BLS nog aanjaagteams actief in de regio Parkstad.
Het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV) is bedoeld om de
leefbaarheid in met name de steden te verbeteren. ISV-middelen kunnen
bijvoorbeeld ingezet worden voor de aanleg of transformatie van (bestaande)
wijken, parken en bedrijfsterreinen. Het kan ook gaan om duurzame
milieumaatregelen, het opheffen van lokale milieuhinder, bodemsanering
38
   http://www.vrom.nl/pagina.html?id=18785
</pre>

====================================================================== Einde pagina 76 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 77 ======================================================================

<pre>                                                                             /77/
of het verbeteren van de fysieke condities voor stedelijke economische
bedrijvigheid39.
Alle gemeenten kunnen – direct of indirect – in aanmerking komen voor een
ISV-subsidie. De grote steden ontvangen hun ISV-budget via het grotesteden-
beleid. Het gaat hierbij om ruim 1 miljard euro voor de periode 2005-200940.
Voor de overige gemeenten loopt de geldstroom via de provincie. Op basis
van de landelijke verdeelsleutels ontvangen de provincies in dit kader in totaal
431 miljoen euro voor de periode 2005-200940. De provincies verdelen het geld
over de inliggende gemeenten. Zij hoeven zich daarbij niet te baseren op de
landelijk gehanteerde verdeelsleutels.
In deze verdeelsleutels vallen een tweetal zaken op:
• De landelijke verdeelsleutel houdt geen rekening met lokale of regionale
   verschillen in de omvang van de onrendabele kapitaallasten. Per regio
   bestaan echter duidelijke verschillen in de omvang van de onrendabele top
   op projecten.
• De landelijke verdeelsleutel bevat nu geen krimp gerelateerde verdeel­
   maatstaven. Bij de verdeling van de beschikbare middelen over de grote
   steden en de provincies wordt daardoor de specifieke herstructurerings-
   opgave van krimpgemeenten niet meegewogen.
De provincies kunnen op regionaal niveau ISV gelden wel inzetten om zo
onrendabele investeringen in het kader van herstructurering in krimpende
gemeenten te financieren. Dit is in de praktijk ook gebeurd. Tijdens de ISV-I
periode bijvoorbeeld ontving Delfzijl 11 miljoen euro via de provincie
Groningen voor de herstructurering van Delfzijl-Noord (IPO, 2006: 20). De het
totale ISV-I budget van de provincie Groningen bedroeg 25 miljoen euro (IPO,
2006: 10) voor de periode 2000-2004.
Een ander, maar wel gerelateerd aspect, is het punt van planschade. Het
vooruitzicht van krimp heeft niet alleen gevolgen voor de benodigde
kwantiteit en de kwaliteit van de woningvoorraad. Krimp betekent veelal ook
dat potentiële bouwlocaties komen te vervallen. Voor zover deze nog geen
bouw­bestemming hebben, zijn de gevolgen voor gemeenten beperkt tot al
ingenomen grondposities. Als locaties in het bestemmingsplan echter al zijn
aangewezen als bouwlocatie, ligt dit anders. Het wijzigen van de bestemming
kan dan aanleiding zijn voor een planschade. Van belang is daarbij vooral de
vraag of derden grondposities hebben ingenomen met het oog op het ontwik-
kelen van bouwplannen.
39
   http://www.vrom.nl/pagina.html?id=30658#b30659
40
   http://www.vrom.nl/Docs/publicaties/w922.pdf
</pre>

====================================================================== Einde pagina 77 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 78 ======================================================================

<pre>/78/
Onder de huidige wetgeving ontstaat planschade op het moment dat een locatie
een bouwbestemming heeft en deze gewijzigd wordt. De eigenaar van de grond
kan een schadeclaim indienen. Bij de berekening van deze claim worden ook
mogelijke toekomstige winsten betrokken, zelfs als er op dat moment nog geen
concrete bouwplannen zijn. Op dit punt ontstaat een opvallende discrepantie
tussen de regels voor de berekening van planschade en de boekhoudregels
waaraan gemeenten gebonden zijn. Gemeenten mogen winsten pas nemen als
deze gerealiseerd zijn. Bij de berekening van planschade wordt echter rekening
gehouden met mogelijke toekomstige winsten. De Raden bevelen aan te onder-
zoeken of het mogelijk en wenselijk is om de berekening van planschades in
op dit punt aan te passen.
Conclusie:
De gevolgen van bevolkingsdaling voor de woningmarkt zijn erg afhankelijk
van het type krimp. Daling van het aantal inwoners is nauwelijks relevant
voor de woningmarkt. Voor de woningmarkt is vooral de ontwikkeling van de
huishoudens belangrijk. Het aantal huishoudens is belangrijk voor de vraag
naar het aantal woningen. Minder inwoners hoeft niet te leiden tot leegstand.
Minder huishoudens kan – afhankelijk van de lokale woningmarkt – leiden tot
leegstand. De samenstelling van de huishoudens is belangrijk voor de vraag
naar type woningen. Daling van het aantal inwoners hoeft – onder invloed van
huishoudensverdunning – niet te leiden tot daling van het aantal huishoudens.
Om goed in te kunnen spelen op kwantitatieve en kwalitatieve ontwikkelingen
op de woningmarkt zijn goede beleidsonafhankelijke prognoses onontbeerlijk.
Daling van het aantal huishoudens zal de komende 20 jaar naar verwachting
in ongeveer 20% van de gemeenten voorkomen. Ongeveer 17% van de krimp-
gemeenten krijgt te maken met een huishoudensdaling groter dan 5%. In
veertien krimpgemeenten wordt een daling groter dan 10% verwacht.
Waar het aantal huishoudens daalt, kan leegstand ontstaan. Waar de samen-
stelling van huishoudens wijzigt kan frictie tussen vraag en aanbod van typen
woningen ontstaan. Beide vragen om ingrepen in de woningmarkt, hetzij door
sloop, hetzij door herstructurering. Vanwege de sociale en economische conse-
quenties is grootschalige leegstand ongewenst. Leegstand werkt verloedering
in de hand en is maatschappelijk niet gewenst. Sloop en herstructurering
vragen forse investeringen. Het is niet waarschijnlijk dat in een situatie van
krimp dergelijke binnenstedelijke herstructureringsopgaven volledig rendabel
gefinancierd kunnen worden. De kosten zullen de opbrengsten overtreffen.
Sloop en herstructurering zullen in krimpregio’s waarschijnlijk niet van de
grond komen zonder dat de overheid ook financieel bijdraagt. Eerst betrok-
kenen zijn daarbij logischerwijs de gemeenten. Krimpgemeenten hebben veelal
nauwelijks mogelijkheden winst uit grondexploitaties te genereren om zo elders
onrendabele investeringen mogelijk te maken. Daardoor zijn ze aangewezen op
hun eigen vermogen (reserves), danwel subsidiestromen van derden.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 78 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 79 ======================================================================

<pre>                                                                               /79/
In het kader van de woningbouw bestaan twee belangrijke geldstromen
van de rijksoverheid richting gemeenten. Dit zijn Besluit Locatiegebonden
Subsidies (BLS) en Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV) van
het ministerie van VROM. Op dit moment komen niet stedelijke gemeenten
en gemeenten die te maken hebben met leegstand – waar een ingreep in de
woningmarkt dus urgent is – niet in aanmerking voor BLS-gelden. Wel kunnen
zij – direct of indirect – gebruik maken van ISV-middelen. In de verdeling van
die ISV-middelen over de provincies is krimp echter geen verdeelcriterium.
De verdeling houdt ook geen rekening met regionale verschillen in de hoogte
van de onrendabele kapitaallasten. Het huidige instrumentarium is daarmee
tamelijk eenzijdig gericht op groei. Het sluit niet aan op de regionale differen-
tiatie in het woningbouwbeleid dat het kabinet nastreeft. Het instrumentarium
(BLS en ISV) is daarmee aan herziening toe. Een natuurlijk moment daarvoor
is bij het aflopen van de huidige ISV-periode in 2009.
Krimp betekent veelal ook dat potentiële bouwlocaties komen te vervallen.
Het wijzigen van de bestemming kan dan aanleiding zijn voor een planschade.
Bij de berekening van deze claim worden ook mogelijke toekomstige winsten
betrokken, zelfs als er op dat moment nog geen concrete bouwplannen zijn. De
Raden bevelen aan om te onderzoeken of het mogelijk en wenselijk is om de
berekening van planschades op dit punt aan te passen.
2.3.2
Voorzieningen
De gevolgen van bevolkingsdaling voor de voorzieningen zijn erg afhankelijk
van het type voorziening én van het type krimp. Duidelijk voorbeeld is de
aanwezigheid van scholen. Als het leerlingaantal terugloopt, zal dit uiteindelijk
ook consequenties hebben voor het aantal scholen binnen een gemeente. Als
het aantal ouderen toeneemt, zal de vraag naar zorg toenemen. Het aantal
inwoners en de bevolkingssamenstelling zijn daarmee ingrediënten voor de
vraag naar voorzieningen.
Overigens kunnen termen als ontgroening en vergrijzing in deze context
misleidend zijn. Ontgroening en vergrijzing verwijzen respectievelijk naar
het aandeel jongeren en het aandeel ouderen in de totale bevolking. Het gaat
bij deze begrippen dus niet om het aantal, maar om het aandeel. Derks,
Hovens en Klinkers (2006: 7) schrijven in dit kader bijvoorbeeld: “In 2050
is het percentage 0-19 jarigen waarschijnlijk nauwelijks lager dan nu. De
ontgroening hebben we dus achter de rug.” Een dergelijke zinsnede kan ten
onrechte de indruk wekken dat er voor op jongeren gerichte voorzieningen
geen problemen zijn te verwachten. Ten onrechte omdat ook bij ontgroening
grote regionale verschillen bestaan én omdat het bij de vraag naar voorzie-
ningen gaat om het aantal gebruikers; het aandeel dat zij uitmaken op de totale
bevolking is eigenlijk niet relevant. Kader 9 illustreert dit.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 79 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 80 ======================================================================

<pre>/80/
Kader 9: Aandeel en aantal
   Voorbeeld: Gemeente X heeft op dit moment 50.000 inwoners. Ongeveer
   1/5 van de inwoners valt in de leeftijdscategorie 0-19 jarigen. In de
   komende jaren blijft het aandeel jongeren gelijk. Het inwonertal zal echter
   met 10% dalen naar 45.000. In de beginsituatie heeft de gemeente 10.000
   jongeren (1/5 * 50.000). In de eindsituatie zijn dit er 9.000 (1/5 * 45.000).
   Er heeft geen ontgroening plaatsgevonden, maar het aantal jongeren is wel
   met 10% gedaald!
Als het inwoneraantal afneemt, daalt – bij ongewijzigde samenstelling van de
bevolking – het draagvlak voor de aanwezige voorzieningen. Echter, ook in
regio’s waar geen sprake is van bevolkingsdaling verdwijnen voorzieningen
(Kader 10). Dat voorzieningen verdwijnen, hoeft dus niet alleen veroorzaakt
worden door bevolkingsdaling (Kader 11).
Kader 10: Voorzieningen en mobiliteit
   Bij het ontwerp van de Noordoostpolder is gekozen voor een centrum-
   gemeente (Emmeloord) met op fietsafstand (circa 20 kilometer) in een
   stervorm daaromheen verschillende kleinere kernen. Deze kernen moesten
   groot genoeg zijn om een basispakket aan voorzieningen in stand te houden
   (bakker, fietsenmaker, basisschool, etc.). Voor de overige voorzieningen
   zouden inwoners naar de centrumgemeente moeten reizen. De afgelopen
   jaren is deze gedachte onjuist gebleken. Door toegenomen mobiliteit gingen
   inwoners eerder naar de centrumgemeente, waardoor basisvoorzieningen in
   de kleinere kernen onder druk kwamen te staan.
Kader 11: Voorzieningen en inwonertal41
   De gemeente Den Helder legt bij het vraagstuk bevolkingsdaling de
   nadruk op het in stand houden van de regionale voorzieningen. Zo geeft
   de gemeente aan dat het regionale ziekenhuis dreigt te verdwijnen doordat
   er minder patiënten zijn en doordat het ziekenhuis te weinig specialisten
   kan krijgen. Het is echter de vraag of de genoemde afname van patiënten
   wel veroorzaakt wordt door bevolkingsdaling. In Den Helder krimpt de
   bevolking weliswaar al ruim 20 jaar, maar de regio als geheel is gegroeid.
   Tussen 1980 en 2006 is de bevolking in de acht gemeenten (waaronder Den
   Helder) die samen de kop van Noord-Holland vormen per saldo toegenomen
   met meer dan 7.300 inwoners41. Daling van het aantal patiënten wordt,
   op de regio als geheel bezien, dus niet verklaard door minder potentiële
   klanten.
41
     Bron: CBS Statline, Bevolkingsontwikkeling; levendgeborenen, overledenen en migratie
     per regio.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 80 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 81 ======================================================================

<pre>                                                                             /81/
Uit onderzoek komt naar voren dat demografische ontwikkelingen niet alles
bepalend zijn voor de instandhouding van voorzieningen. Het Ruimtelijk
Planbureau (2006: 85) schrijft hierover: “De toegenomen welvaart en
mobiliteit, en de veranderende leefstijlen (consumentenvoorkeuren, tijds­
bestedingspatronen) zijn (…) veel belangrijker geweest dan demografische
ontwikkelingen voor het gebruik, draagvlak en levensvatbaarheid van allerlei
lokale voorzieningen. Demografische ontwikkelingen (i.c. krimp) hebben
slechts een verbijzonderend effect, afhankelijk van het type voorziening.”
Deze onderzoeksresultaten zijn essentieel in het debat over bevolkingsdaling.
Bevolkingsdaling helpt niet bij het instand houden van voorzieningen, maar
er is meer aan de hand. Het feit dat het verdwijnen van voorzieningen niet
noodzakelijkerwijs veroorzaakt wordt door bevolkingsdaling, plaatst ook
het streven om voorzieningen in stand te houden in een ander daglicht. Dit
betekent dat het in een situatie van krimp essentieel is te onderkennen wat
de oorzaak is dat een voorziening dreigt te verdwijnen. Dit is niet altijd
bevolkingsdaling. Daarnaast moet de vraag gesteld worden in hoeverre die
voorziening daadwerkelijk bijdraagt aan de leefbaarheid en voor welke speci-
fieke bevolkingsgroep dat dan is. De ene voorziening is daarbij de andere niet.
De leefbaarheid van dorpen wordt vaak verbonden aan de aanwezigheid van
voorzieningen. De gedachte hierbij is dat het verdwijnen van voorzieningen
leidt tot een afname van de leefbaarheid, wat weer leidt tot bevolkingsdaling,
waardoor het draagvlak voor de voorzieningen verder afneemt. Het is echter
de vraag of deze relatie nog wel zo rechtstreeks te leggen is. Uit onderzoek
(Lammerts en Dogan, 2004) blijkt namelijk dat de leefbaarheid van dorpen met
name afhankelijk is van het woonklimaat en de sociale contacten binnen het
dorp. Het voorzieningenniveau wordt minder positief beoordeeld, maar blijkt
ook veel minder belangrijk voor de leefbaarheid van het dorp. Thissen (2005)
wijst in dit kader op de overgang van een autonoom dorp naar een woondorp.
Onder invloed van toegenomen mobiliteit zien inwoners van een dorp de
regionalisering van voorzieningen veel meer als gegeven. De aanwezigheid van
voorzieningen in het dorp zelf is daarmee minder belangrijk geworden.
Maar inwoners klagen wel over het verdwijnen of ontbreken van
voor­zieningen. In onderzoek van het Sociaal Cultureel Planbureau (2007)
wordt hierbij winkels, basisschool, pinautomaat, zorgvoorzieningen,
­bibliotheek en uitgaansgelegenheden het meeste genoemd. Het is dan ook
 niet verwonderlijk dat in de discussie over bevolkingsdaling bestuurlijk de
 vraag op tafel ligt: Hoe kan een krimpgemeente zijn voorzieningenniveau in
 stand houden? De vrees bestaat dat het verdwijnen van voorzieningen verdere
 bevolkings­daling in de hand zal werken. Niemand wil degene zijn die het
 laatste licht uitdoet.
 Het onderzoek van Lammerts en Dogan (2004) bevestigt dit gedeeltelijk:
 voor ouderen die niet mobiel zijn, kan het verdwijnen van voorzieningen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 81 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 82 ======================================================================

<pre>/82/
een reden zijn om uit een dorp te vertrekken. De vrees voor een negatieve
spiraal, waarbij een daling van het inwoneraantal leidt tot het verdwijnen van
voor­zieningen wat weer leidt tot een grotere uitstroom, is dus gedeeltelijk
terecht. Het verdwijnen van voorzieningen is dus niet per definitie het gevolg
van bevolkings­daling. Het verdwijnen van voorzieningen kan voor sommige
bevolkingsgroepen echter wel aanleiding zijn om te vertrekken. Tegelijkertijd
betekent de aanwezigheid van voorzieningen nog niet dat inwoners er ook
gebruik van maken42.
Uit gesprekken met bestuurders en ambtenaren uit de krimpende regio’s komt
naar voren dat krimpende gemeenten op dit moment met name inzetten op het
clusteren van voorzieningen. Er zijn echter ook andere, creatieve oplossingen
mogelijk. Zo wordt er nog weinig gebruik gemaakt van bovengemeentelijke
samenwerking, waarbij een meer regionale blik op de aanwezigheid van
voorzieningen tot stand zou kunnen komen. Het is immers niet noodzakelijk
dat alle voorzieningen in elke gemeente aanwezig zijn. Zeker niet als net over
de (gemeente)grens diezelfde voorziening aanwezig is.
Daarnaast staan bestuurders vaak niet stil bij het feit dat er als gevolg van
bevolkingsdaling ook besparingen mogelijk zijn. Er zijn bijvoorbeeld
minder scholen, sportvoorzieningen, crèches en consultatiebureaus nodig.
Zoals aan­gegeven in paragraaf 2.2.4 lopen inkomsten en uitgaven daarbij
niet altijd in de pas. De inkomsten lopen in een aantal gevallen sneller terug
dan de uitgaven. Daarbij komt dat de kwantitatieve afbouw van de lokale
voor­zieningen en het opzetten van een meer regionaal voorzieningenaanbod
vaak gepaard met investeringen.
Het aanpassen van het voorzieningenniveau aan de nieuwe demografische
situatie kan niet door simpelweg een paar voorzieningen te sluiten. Dit zou
voor de betreffende buurt, wijk of kern juist bij kunnen dragen aan verdere
krimp. Bij het aanpassen van het voorzieningenniveau is aandacht nodig voor
bijvoorbeeld de kwaliteit en de spreiding van die voorzieningen. Uitgaande
van gebiedsgerichte ontwikkeling ligt het voor de hand om de woningvoorraad
en het voorzieningenaanbod gezamenlijk aan te pakken. Het bieden van een
perspectief richting de toekomst is essentieel om een negatieve spiraal te
voorkomen.
Het is van belang om hierbij het verschil tussen krimp in stedelijke en
landelijke gebieden te onderkennen. Stadsbewoners zijn gewend aan de
nabijheid van voorzieningen. Dorpsbewoners zijn meer gewend om ‘in de
auto te stappen’. Stedelijkheid staat immers in principe garant voor een dicht
42
   Uit het SCP rapport komt overigens óók naar voren dat inwoners zich realiseren dat ze
   door hun eigen gedrag bijdragen aan het verdwijnen van voorzieningen: ze doen zelf ook
   boodschappen in de grote supermarkt verderop.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 82 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 83 ======================================================================

<pre>                                                                              /83/
voor­zieningenaanbod. Bij krimp in de stad gaat het meestal om minder van
dezelfde voorzieningen, bij krimp in een dorp kan het gaan om het verdwijnen
van de laatste voorziening (minder basisscholen versus geen basisschool meer).
De belangen van stad en platteland zullen lang niet altijd parallel lopen. Het is
in het belang van de stad om een zo groot mogelijk regionale functie te hebben.
Het is in het belang van de dorpen om lokaal zo veel mogelijk voorzieningen
beschikbaar te hebben. Regionale afstemming is dan van groot belang.
Concluderend:
De gevolgen van bevolkingsdaling voor de voorzieningen zijn erg afhankelijk
van het type voorziening én van het type krimp. Duidelijk voorbeeld is de
aanwezigheid van scholen. Als het leerlingaantal terugloopt, zal dit uitein-
delijk ook consequenties hebben voor het aantal scholen binnen een gemeente.
Als het aantal ouderen toeneemt, zal de vraag naar zorg toenemen. Het aantal
inwoners en de bevolkingssamenstelling zijn daarmee ingrediënten voor de
vraag naar voorzieningen.
Als het inwoneraantal afneemt, daalt – bij ongewijzigde samenstelling van de
bevolking – het draagvlak voor de aanwezige voorzieningen. Echter, ook in
regio’s waar geen sprake is van bevolkingsdaling verdwijnen voorzieningen.
Dat voorzieningen verdwijnen, wordt niet altijd veroorzaakt door bevolkings-
daling. Diverse vraagfactoren (mobiliteit, consumentenvoorkeuren, welvaart,
vrijetijdsbesteding) en aanbodfactoren (regionalisering en concentratie) spelen
hierbij een belangrijke rol.
Dit betekent dat het in een situatie van krimp essentieel is om te onderkennen
wat de oorzaak is dat een voorziening dreigt te verdwijnen. Daarnaast moet
de vraag gesteld worden in hoeverre die voorziening daadwerkelijk bijdraagt
aan de leefbaarheid en voor welke specifieke bevolkingsgroep dat dan is. De
leefbaarheid van dorpen wordt vaak verbonden aan de aanwezigheid van
voorzieningen. De gedachte hierbij is dat het verdwijnen van voorzieningen
leidt tot een afname van de leefbaarheid, wat weer leidt tot bevolkingsdaling,
waardoor het draagvlak voor de voorzieningen verder afneemt. Uit onderzoek
blijkt dat het voorzieningenniveau minder bepalend is voor de leefbaarheid
dan vaak wordt gedacht. Voor bepaalde, minder mobiele bevolkingsgroepen,
zoals ouderen, kan het verdwijnen van voorzieningen wel reden zijn om te
vertrekken.
Bovenstaande stelt de vraag “Hoe kan een krimpgemeente haar voor­zieningen
in stand houden?” in een ander daglicht. Dit betekent dat het in een situatie
van krimp essentieel is om te onderkennen wat de oorzaak is dat een
voorziening dreigt te verdwijnen. Dit is niet altijd bevolkingsdaling. Daarnaast
moet de vraag gesteld worden in hoeverre die voorziening daadwerkelijk
bijdraagt aan de leefbaarheid en voor welke specifieke bevolkingsgroep dat
dan is.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 83 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 84 ======================================================================

<pre>/84/
Het aanpassen van het voorzieningen niveau aan de nieuwe demografische
situatie kan niet door simpelweg een paar voorzieningen te sluiten. Dit zou voor
de betreffende buurt, wijk of kern juist bij kunnen dragen aan verdere krimp. Bij
het aanpassen van het voorzieningenniveau is aandacht nodig voor bijvoorbeeld
de kwaliteit en de spreiding van die voorzieningen. Uitgaande van gebiedsge-
richte ontwikkeling ligt het voor de hand om woningvoorraad en voorzieningen-
aanbod gezamenlijk aan te pakken. Het bieden van een perspectief richting de
toekomst is essentieel om een negatieve spiraal te voorkomen.
2.3.3
Arbeidsmarkt
In de adviesaanvraag wordt nadrukkelijk aandacht gevraagd voor de gevolgen
van bevolkingsdaling voor de kwaliteit van de ambtelijke organisatie. Hoe kan
de kwaliteit van het ambtenarenapparaat gewaarborgd worden? De Sociaal-
Economische Raad (SER) en de Raad voor het overheidspersoneel (Rop)
brachten eerder al advies uit over arbeidsmarktknelpunten voor de overheids-
sector. Hierbij komen ook de demografische ontwikkelingen aan de orde.
De SER (2006: 7) concludeert “op basis van beschikbare ramingen van de
ontwikkeling van de arbeidsmarkt dat vooral op middellange termijn struc-
turele spanningen en knelpunten te verwachten zijn voor de collectieve sector”.
Specifiek voor de sector overheid geeft de Rop (2006: 9) in zijn advies aan
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan dat “in de
komende jaren zowel in kwantitatieve als in kwalitatieve zin forse knelpunten
ontstaan op de arbeidsmarkt (…)”.De SER geeft aan dat de kwaliteit van de
publieke dienstverlening in de knel kan komen. Ook waarschuwt de SER voor
toenemende (loon)concurrentie tussen de collectieve sector en de marktsector.
De Rop geeft aan dat de overheid met name kwetsbaar is door de combi-
natie van leeftijd en opleidingsniveau. Het aandeel oudere werknemers is
relatief hoog, waardoor ook de vervangingsvraag hoog is, terwijl de poten-
tiële beroepsbevolking gaat afnemen. Dit knelpunt wordt versterkt door de
toe­nemende kennisintensivering van de economie. Er is een groot te kort aan
hoger opgeleiden voorzien. Het aandeel hoger opgeleiden is bij de overheid
twee tot drie keer groter dan in de marktsector.
Het Rop advies gaat uitgebreid in op de mogelijkheden die de overheid
heeft om de voorziene knelpunten bij het aantrekken en vasthouden van
medewerkers het hoofd te bieden. Deze maatregelen bieden ook krimp­
gemeenten handvatten bij het waarborgen van de kwaliteit van de ambtelijke
organisatie. De Rop noemt onder andere:
• het verbeteren van het loopbaanperspectief;
• leeftijdsbewust personeelsbeleid;
• investeren in scholing van medewerkers; en
• een zorgvuldige omgang met medewerkers.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 84 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 85 ======================================================================

<pre>                                                                              /85/
Hierbij vraagt de Rop ook aandacht voor de communicatie rond het werken
voor de overheid en het effect dat negatieve uitspraken ter zake hebben op het
imago van de ambtenaar.
Gemeenten zullen dus de komende decennia moeite hebben om de kwaliteit
van hun ambtenarenapparaat op peil te houden. Dit geldt waarschijnlijk nog
meer voor krimpgemeenten. De aanbevelingen van het Rop bieden concrete
handvaten om hier mee om te gaan. Wellicht is krimp ook op dit punt een kans
(zie kader).
Kader 12: Krimp als sterkte op de arbeidsmarkt
  De gemeente Delfzijl heeft bijvoorbeeld geen moeite om nieuwe
  medewerkers te vinden. Juist de uitdagingen waar de gemeente zich voor
  gesteld ziet, maakt dat Delfzijl in de regio een aantrekkelijke werkgever is.
Concluderend:
In de adviesaanvraag wordt nadrukkelijk aandacht gevraagd voor de gevolgen
van bevolkingsdaling voor de kwaliteit van de ambtelijke organisatie. Hoe kan
de kwaliteit van het ambtenarenapparaat gewaarborgd worden? De Sociaal-
Economische Raad (SER) en de Raad voor het overheidspersoneel (Rop)
brachten eerder al advies uit over arbeidsmarktknelpunten voor de overheids-
sector. Zij constateren dat de overheid met name kwetsbaar is door het relatief
grote aandeel oude werknemers en het hoge aandeel hoger opgeleiden. Het zal
moeilijker worden om voldoende gekwalificeerd personeel te vinden. De Rop
doet daarbij ook concrete aanbevelingen hoe gemeenten in kunnen spelen op
de geconstateerde arbeidsmarktknelpunten.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 85 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 86 ======================================================================

<pre>/86/</pre>

====================================================================== Einde pagina 86 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 87 ======================================================================

<pre>                                                                               /87/
3.		
Aanpassingen nodig?
De hoofdvraag van dit advies is of de bestaande bestuurlijke en financiële
arrangementen zijn toegerust om in te spelen op bevolkingsdaling of dat
aanpassing noodzakelijk is.
Bestuurlijke arrangementen
Het belangrijkste obstakel om in te spelen op bevolkingsdaling is een bestuur-
lijke. Bestuurlijke ontkenning van en verzet tegen een dalend aantal inwoners
is een grote belemmering bij het organiseren van adequate reacties op
bevolkings­daling. Zijn er dan aanpassingen nodig in de bestaande bestuurlijke
arrangementen? Niet noodzakelijkerwijs: de wettelijke kaders zijn aanwezig,
het gaat om de invulling van die kaders.
De eerste bestuurlijke verantwoordelijkheid om in te spelen op de gevolgen
van bevolkingsdaling ligt bij de gemeenten. Bevolkingsdaling is voor een
belangrijk deel een planningsvraagstuk. Bestuurders worden gedwongen eerder
en scherpere keuzes te maken. Hiervoor is een omslag in denken nodig, die
vaak maar moeizaam tot stand komt.
Provincies hebben ook nu al instrumenten om deze omslag in denken te
­stimuleren en de regionale belangen te waarborgen. Zij maken naar mening
 van de Raden echter nog onvoldoende gebruik van de bestaande mogelijk-
 heden. Provincies kunnen meer proactief optreden door:
 • Beter gebruik te maken van hun verordenende en aanwijzende bevoegd-
    heden op het terrein van de ruimtelijke ordening. Dit voorkomt valse
    concurrentie tussen gemeenten onderling.
 • Bij hun financiële toezicht op de gemeentefinanciën strenger te toetsen op
    de ramingsgrondslagen van begroting en meerjarenraming. Te positieve
    ramingen leiden tot een te hoge inschatting van de inkomsten, waardoor
    de noodzaak uitgaven neerwaarts bij te stellen lager is. Het gevaar is dat
    gemeenten de beschikbare financiële ruimte louter inzetten om de bestaande
    voorzieningen te handhaven en zich zo de ruimte ontnemen om in te spelen
    op nieuwe ontwikkelingen en behoeften. Strengere toetsing op dit punt
    maakt uitstelstrategieën moeilijk vol te houden.
 Bevolkingskrimp in de huidige verschijningsvorm is een relatief nieuw
 verschijnsel. Er is nog weinig bekend over de gevolgen op de lange termijn en
 de cumulatie van problemen. De Raden bevelen aan dat de verschillende minis-
 teries voor het eigen beleidsterrein inventariseren wat de inhoudelijke gevolgen
 zijn van bevolkingsdaling en welke innovatieve en creatieve oplossing hiervoor
 mogelijk zijn. Dit draagt bij aan de ontwikkeling van kennis en kunde op het
 terrein van bevolkingsdaling. Ook ervaringen uit het buitenland kunnen hierbij
 een waardevolle bijdrage leveren. De ontwikkeling van kennis kan bijdragen
 aan de bewustwording over de gevolgen van bevolkingsdaling en gemeenten en
</pre>

====================================================================== Einde pagina 87 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 88 ======================================================================

<pre>/88/
provincies helpen bij het ontwikkelen van concrete acties en maatregelen. De
provincies kunnen individuele gemeenten hierbij ondersteunen door tijdelijk
kennis, kunde en capaciteit ter beschikking te stellen voor het ontwikkelen van
een plan van aanpak.
Financiële arrangementen
Een ander belangrijk knelpunt in het kader van bevolkingsdaling is het finan-
ciële vraagstuk. Op onderdelen bestaat aanleiding de bestaande financiële
arrangementen nader te onderzoeken, aan te passen of aan te scherpen. Hierbij
moet onderscheid gemaakt worden tussen investeringsopgaven enerzijds en
exploitatievraagstukken anderzijds.
Investeringsvraagstukken
Met name de gemeenten met omvangrijke krimp staan voor een grote
herstructureringsopgave van onder meer de woningvoorraad en het
voor­zieningenaanbod. Het is niet ondenkbaar dat een dergelijke opgave
de slagkracht van de gemeente – zowel organisatorisch (kennis/kunde en
capaciteit) als financieel – te boven gaan. Sloop en herstructurering zullen in
krimpregio’s waarschijnlijk niet van de grond komen zonder dat de overheid
ook financieel bijdraagt. Krimpgemeenten hebben veelal nauwelijks mogelijk-
heden winst uit grondexploitaties te genereren en zo elders onrendabele inves-
teringen mogelijk te maken. Daardoor zijn ze voor dergelijke investeringen
aangewezen op hun eigen vermogen (reserves), danwel subsidiestromen van
derden.
Binnen de bestaande specifieke geldstromen hebben krimpgemeenten weinig
mogelijkheden om herstructureringsopgaven te financieren. Het bestaande
VROM-instrumentarium (ISV en BLS) is tamelijk eenzijdig gericht op groei.
De Raden zijn van mening dat het bij deze geldstromen moet gaan om het
honoreren van excessieve kosten die uitstijgen boven het normale beheer.
De Raden bevelen aan de huidige financieringsstromen te bundelen en bij de
verdeling meer rekening te houden met de omvang en aard van de onrendabele
investeringen, waar onder andere krimpgemeenten mee te maken krijgen.
Overigens speelt het vraagstuk van onrendabele investeringen ook bij het
herstructureren van bedrijventerreinen.
Exploitatievraagstukken
Bij exploitatievraagstukken draait het om de dagelijkse uitgaven en
inkomsten van gemeenten. Voor een groot deel houden deze verband met het
voorzieningen­niveau dat in de gemeente aanwezig is. Door krimp nemen de
inkomsten uit onder meer het gemeentefonds af en komt het voorzieningen-
niveau onder druk te staan. Bestuurders proberen het voorzieningenniveau in
stand te houden, maar lopen tegen teruglopende inkomsten aan.
De Raden zijn van mening dat de wens om het oude voorzieningenniveau te
handhaven geen reden is de financiële arrangementen te herzien. Hiervoor
</pre>

====================================================================== Einde pagina 88 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 89 ======================================================================

<pre>                                                                             /89/
hebben zij twee hoofdredenen. Ten eerste is binnen de financiële verhouding
een gemeente die krimpt naar X inwoners niet anders dan een vergelijkbare
gemeente die al jaren stationair is op X inwoners. Het oude inwoneraantal
geeft in de nieuwe situatie geen recht op een hoger voor­zieningenniveau.
Een krimpgemeente zal soms pijnlijke keuzes moeten maken in haar
voor­zieningenniveau en zo haar structurele uitgaven verlagen. Ten tweede
wordt het verdwijnen van voorzieningen lang niet altijd veroorzaakt
door bevolkingsdaling. Een eenzijdige focus op het in stand houden van
voor­zieningen gaat voorbij aan zaken als gewijzigde consumentenvoorkeuren,
toegenomen mobiliteit en regionalisering.
Er zijn wel andere redenen om de huidige financiële arrangementen op onder-
delen nader te onderzoeken, aan te passen of aan te scherpen. Hierbij zijn een
aantal punten van belang:
1. Er zijn aanwijzingen dat krimpgemeenten tijdelijk met hogere uitgaven te
   maken hebben.
2. Er zijn op dit moment geen aanwijzingen zijn dat krimpgemeenten
   ­structureel hogere uitgaven hebben dan andere gemeenten.
3. Er zijn aanwijzingen dat de verdeelsleutels van specifieke geldstromen
    niet altijd voldoende aansluiten op de kostendrijvers op het betreffende
    beleidsterrein.
De bij punt 1 genoemde tijdelijke kosten bestaan uit twee categorieën uitgaven.
Het kan gaan om echt eenmalige lasten, zoals de extra afschrijvingslasten van
gesloten voorzieningen. Naar mening van de Raden zijn gemeenten allereerst
zélf aan zet om dergelijke kosten op te vangen. Het is goed denkbaar dat
gemeenten voor het dekken van extra afschrijvingslasten een beroep doen op
de algemene reserve of (indien aanwezig) stille reserves te gelde maken.
Het kan ook gaan om zogenaamde kostenremanentie, wat wil zeggen dat
kosten zich vertraagd aanpassen aan gedaalde afzet. De omvang en tijds­
periode waarover dergelijke kosten zich voordoen verschilt per gemeente.
In gemeenten die te maken hebben met een structureel dalende bevolking, is
kostenremanentie telkens opnieuw een probleem, omdat steeds opnieuw het
voorzieningenniveau bijgesteld moet worden. Bevolkingsdaling verloopt over
het algemeen niet schoksgewijs, maar is een geleidelijk proces, waardoor ook
het voorzieningenniveau geleidelijk aangepast moet worden.
De Raden bevelen aan in het Periodiek onderhoudsrapport (POR) van het
gemeentefonds onderzoek te doen naar het meerjarige uitgavenpatroon van
krimpgemeenten. Hieruit moet naar voren komen of krimpgemeenten hogere
lasten hebben en, zo ja, in welke omvang. Op basis daarvan kan beoordeeld
worden of krimpgemeenten deze kosten redelijkerwijs zelf kunnen opvangen
binnen de bandbreedtes van de financiële verhouding. Vanzelfsprekend hebben
krimpgemeenten ook een eigen financiële verantwoordelijkheid. Individuele
gemeenten die in de financiële problemen kunnen een beroep doen op
</pre>

====================================================================== Einde pagina 89 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 90 ======================================================================

<pre>/90/
artikel 12. Bij een beoordeling van een dergelijke aanvraag wordt overigens
ook de mate van verwijtbaarheid meegewogen.
Als de oorzaak van de discrepantie tussen inkomsten en uitgaven te maken
heeft met kostenremanentie, ligt een hardheidsclausule binnen de betreffende
geldstroom voor de hand. Dit bestaat al bij de personele en materiële bekos-
tiging van het voortgezet onderwijs. Een hardheidsclausule maakt maatwerk
mogelijk. De omvang van de kostenremanentie en de mogelijkheden voor
gemeenten om zelf bij te dragen aan de oplossing daarvan verschilt van
gemeente tot gemeente. Daarbij komt dat bij kostenremanentie het aanpassen
van de verdeelsleutel zelf als ongewenst neveneffect heeft dat de urgentie om
actie te ondernemen minder wordt. Er is minder of geen financiële prikkel
meer om de omslag van groei naar krimp te maken.
Op dit moment zijn er geen aanwijzingen dat krimpgemeenten hogere struc-
turele uitgaven hebben dan andere gemeenten. Op basis van punt 2 is er dus
géén aanleiding om krimpgemeenten in bijvoorbeeld de verdeelsleutels van het
gemeentefonds een bijzondere positie toe te delen. Een dergelijke aanpassing
zou in het kader van bevolkingsdaling zelfs contraproductief werken.
Belangrijkste reden hiervoor is dat een dergelijke aanpassing de urgentie
verlaagd om de omslag in denken van groei naar krimp te maken. Bij krimp-
gemeenten die deze omslag nog niet gemaakt hebben werkt dit ongewenste
reacties (ontkenning en verzet) in de hand. De Raden benadrukken dan ook dat
aanpassing van de verdeelsleutel om tegemoet te komen aan kostenremanentie
een onwenselijke oplossing is, en zal blijven zolang het groeidenken nog geen
plaats heeft gemaakt voor krimpdenken.
Punt 3 verwijst naar een situatie waarin de verdelingsgrondslag van een
geldstroom niet aansluit op de structurele kosten die daar verband mee houden.
Kostenremanentie valt nadrukkelijk niet onder dit punt. Gedoeld wordt op
situaties waarbij de verdelingsgrondslag van een geldstroom gebaseerd is op
demografische factoren, die geen directe relatie hebben met de kostendrijvers
op het betreffende beleidsterrein. In dat geval ligt – in tegenstelling tot situaties
waarbij sprake is van kostenremanentie – aanpassing van de betreffende
verdeelsleutel wel voor de hand. Anders ontstaat namelijk een structurele
scheefheid in de verdeling. Dergelijke problematiek bestaat mogelijk bij de
specifieke uitkering voor Maatschappelijke opvang en verslavingszorg.
De Raden zijn van mening dat bij een specifiek probleem een specifieke
oplossing hoort. Hoewel volgens de voorkeursvolgorde geldstromen van het
Rijk richting gemeenten bij voorkeur verlopen via de algemene uitkering
uit het gemeentefonds, zijn de Raden van mening dat dit in het kader van
bevolkings­daling niet altijd de voorkeur verdiend. Enerzijds houdt dit verband
met de eerder genoemde ongewenste verlaging van het urgentiegevoel dat
hier het gevolg van zou kunnen zijn. Anderzijds wijzen de Raden erop dat het
</pre>

====================================================================== Einde pagina 90 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 91 ======================================================================

<pre>                                                                       /91/
gemeentefonds kan geen oplossing bieden voor problemen die hun oorzaak
hebben in specifieke geldstromen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 91 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 92 ======================================================================

<pre>/92/
Literatuur
- Aarts De Jong Wilms Goudriaan Public Economics (APE), Objectief
   verdeelmodel inkomensdeel WWB 2008: Eindrapportage onderhoudstraject
   verdeelmodel WWB inkomensdeel, Den Haag, mei 2007.
- Andersson Elffers Felix (AEF), Onderzoek dynamiek gemeentefonds,
   Utrecht, 1998.
- Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), Bevolking krimpt in helft van
   gemeenten, Voorburg/Heerlen, 27 maart 2006.
- Dander, T.U., Ontgroening, vergrijzing en krimp: Demografische trends en
   gemeentelijk beleid. In: B&G Magazine, maart 2007, p. 18-21.
- Delken, E. Domweg gelukkig in een krimpende stad? Een kwantitatief
   onderzoek naar de leefbaarheid van krimpende steden, Rotterdam,
   september 2006.
- Derks, W., Bevolkingskrimp: Krimpt bouw? In: Real Estate Magazine, 2006,
   nr. 49, p. 9-11.
- Derks, W., P. Hovens en L.E.M. Klinkers, Structurele bevolkingsdaling: Een
   urgente nieuwe invalshoek voor beleidsmakers, Den Haag, februari 2006.
- Federal Ministry of Transport, Building and Urban Affairs (BMVBS) and
   Federal Office for Building and Regional Planning (BBR), Public services
   in demographic change: Proving of adaptation and developing strategies in
   demonstration projects of spatial development, Berlijn/Bonn (Duitsland),
   2006.
- Gemeente Heerlen, Aanvulling Meerjaren Ontwikkelingsprogramma
   2005-2009, Heerlen, 22 november 2004.
- Institut für Landes- und Stadtentwicklungsforschung des Landes Nordrhein-
   Westfalen, Demographische Entwicklung – Schrumpfende Stadt, Dortmund
   (Duitsland), febrauri 2002.
- Interprovinciaal overleg (IPO), Smeerolie voor stedelijke vernieuwing:
   rol van provincies in de eerste ISV-periode 2000 t/m 2004, Den Haag,
   februari 2006.
- Junkernheinrich, M. en G. Micosatt, Kommunale Daseinsvorsorge
   im Ruhrgebiet bei rückläufiger Bevölkerung: innahmeseitige
   Handlungsspielräume, aufgabenbezogene Bedarfsverschiebungen,
</pre>

====================================================================== Einde pagina 92 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 93 ======================================================================

<pre>                                                                          /93/
  k­ ommunalpolitische Handlungsoptionen, 11 Kernaussagen und Kurzfassung
   der Studi, Essen (Duitsland), januari 2005.
- Lammerts, R. en G. Dogan, Warkelijk Waor: Onderzoek naar economische
   en sociale participatie en het voorzieningengebruik door bewoners van
   kleine dorpen in Midden-Drenthe, Utrecht, 30 september 2004.
- Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK),
   Gemeenschappelijk minimum beleidskader toezicht: Het toezicht op
   gemeenten en provincies, Den Haag, 5 juni 2003.
- Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM),
   Convenant woningbouwafspraken 2005 tot 2010 Provincie Limburg
   (Provincie Limburg en de stedelijke gebieden Maastricht, Heerlen, Venlo en
   Sittard-Geleen) Den Haag, 2005.
- Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM),
   De nieuwe Wet ruimtelijke ordening geeft ruimte, s.v.z. maart 2007,
   Den Haag, 2007.
- NICIS Institute/Kenniscentrum Grote Steden, De krimpende stad:
   Ontgroening, vergrijzing, krimp en de gevolgen daarvan voor de lokale
   economie, Den Haag, 2006.
- Provincie Limburg, Intraprovinciale verdeling ‘Woningbouwafspraken
   2005 tot 2010 Provincie Limburg’, Maastricht, 30 augustus 2005.
- Provincie Limburg, Woonmonitor Limburg 2006: Rapportage Woonmonitor
   Limburg 2006, Maastricht, juli 2007.
- Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv), Tien jaar financiële verhou-
   dingen: Een evaluatie van de Financiële-verhoudingswet 1997-2007,
   Den Haag, 31 oktober 2007.
- Raad voor de financiële verhoudingen, Financieringssystematiek Almere,
   Den Haag, 29 november 2005.
- Raad voor de financiële verhoudingen, Advies nieuwe gemeentefonds-
   maatstaf ‘snelle groeigemeenten’, Den Haag, 24 maart 2005.
- Raad voor het overheidspersoneel (Rop), Arbeidsmarktknelpunten overheid
   en onderwijs: Naar een krachtig publiek werkgeverschap, Den Haag,
   10 juli 2006.
- Ruimtelijk Planbureau (RPB), Krimp en ruimte. Bevolkingsafname,
   ­ruimtelijke gevolgen en beleid, Den Haag, 2006.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 93 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 94 ======================================================================

<pre>/94/
- Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) Het beste van twee werelden:
   plattelanders over hun leven op het platteland., Den Haag, oktober 2007.
- Sociaal-Economische Raad (SER) Advies voorkomen arbeidsmarkt­
   knelpunten collectieve sector, Den Haag, 2006.
- Thissen, F. Sociale veranderingen op het Nederlandse platteland:
   Perspectieven voor de dorpsbibliotheek, 14 maart 2005.
- Venhorst, V. en L. van Wissen, Demografische trends en de ontwikkeling van
   de kwalitatieve en kwantitatieve woningbehoefte: een verkenning voor de
   noordelijke provincies. Groningen, 23 april 2007.
- VNG-Commissie Gemeentewet en Grondwet, De Eerste overheid,
   Den Haag, juni 2007.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 94 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 95 ======================================================================

<pre>                                                                             /95/
Adviesaanvraag
Uit: Brief van de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, mevrouw drs. A.Th.B. Bijleveld-Schouten
d.d. 5 april 2007:
Berichten over bevolkingsdaling zijn niet uit het nieuws weg te denken. In
Trouw van 10 februari 2007 zegt directeur Jan Latten van het Centraal Bureau
voor de Statistiek (CBS): “De krimp van de potentiële beroepsbevolking is
vanaf nu een feit. Het is het begin van een langdurige daling.” Dat er een daling
van de bevolking in het algemeen en voor de beroepsbevolking in het bijzonder
in het vooruitschiet lag, was bekend. Maar dat het in Nederland zo snel zou
inzetten met structurele gevolgen, was onvoorzien. Naar verwachting van het
CBS zal de bevolkingsgroei in Nederland in 2006 ongeveer 20.000 bedragen.
Sinds het begin van de metingen in 1900 is volgens het CBS de bevolkings-
groei niet zo laag geweest. Nederland had bijvoorbeeld in 2005 het hoogste
vertrekoverschot van de hele Europese Unie.
Dat betekent dat Nederland leger, ouder en heterogener aan het worden is.
De gemiddelde leeftijd van de bevolking stijgt, er worden minder kinderen
geboren en het aantal mensen met een buitenlandse achtergrond neemt toe. Dat
zal maatschappelijke, sociale en economische gevolgen hebben.
Ook voor beleidsmakers en bestuurders wordt de krimpende bevolking
relevant.
Ik vraag de Raad voor de financiële verhoudingen en de Raad voor het
openbaar bestuur daarom graag een advies uit te brengen over de financiële en
bestuurlijke gevolgen van bevolkingsdaling voor krimpende regio’s. Sommige
gemeenten worden al daadwerkelijk met bevolkingsdaling geconfronteerd
en bereiden zich voor op een nieuwe situatie, zoals Parkstad- Limburg. Maar
ook in van oudsher dunbevolkte gebieden, zoals Zeeuws-Vlaanderen, de Kop
van Noord-Holland en Noordoost-Groningen komt een dalende bevolking
extra hard aan. Ik vraag de Raden in deze gebieden te onderzoeken op welke
manier gemeenten op deze nieuwe situatie in kunnen spelen, en op welke
wijze dat voor de rijksoverheid zichtbaar wordt of kan worden. Daarbij vraag
ik u suggesties te doen hoe de overheid via financiële arrangementen op
bevolkings­daling kan anticiperen. Tevens vraag ik u na te gaan wat de conse-
quenties zijn van bevolkingsafname voor de kwaliteit van het functioneren van
de organisatie van het openbaar bestuur. Vanzelfsprekend verwacht ik ook hier
van de Raden suggesties die beleidsmakers kunnen helpen bij het omgaan met
de gevolgen van een krimpende bevolking.
Aanleiding
Bevolkingsdaling of demografische krimp bestaat enerzijds uit de afname in
aantallen inwoners of aantallen huishoudens, en betreft anderzijds de verande-
rende samenstelling van de bevolking naar leeftijd (minder jongeren, minder
arbeidspotentieel, etc.). Uit het rapport ‘Structurele bevolkingsdaling, een
</pre>

====================================================================== Einde pagina 95 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 96 ======================================================================

<pre>/96/
urgente nieuwe invalshoek voor beleidsmakers’ van Derks et al. (2006) blijkt
dat de bevolkingsdaling, die zich in sommige regio’s reeds heeft ingezet,
ingrijpende gevolgen kent. De gevolgen betreffen zowel de inhoud van het te
voeren beleid als de attitude (dispositie) van de bedoelde politici en beleids-
makers. De gevolgen kunnen per geografisch gebied zeer verschillend zijn,
zodat bestuurlijk maatwerk vereist is. De maatschappelijke complexiteit van de
ontwikkelingen, waarbij naast bevolkingskrimp ook vergrijzing, ontgroening
en verkleuring een rol spelen, is voor beleidsmakers en bestuurders nog niet te
overzien. In dat verband zij ook verwezen naar de terzake relevante passage uit
het recente rapport ‘Krimp en ruimte’ van het Ruimtelijke Planbureau.
De algemene bevolkingsdaling heeft, behalve de algemene arbeids­
problematiek, op korte termijn geen grote gevolgen voor het openbaar bestuur
als geheel. De grote daling van de bevolking zal namelijk pas inzetten na 2030.
In de tussentijd worden beleidmakers en bestuurders echter wel geconfronteerd
met een verschil tussen groei- en krimpregio’s. De vraag is niet of dat erg is,
maar wel welke beleidsmatige gevolgen dat heeft. Voor de bestuurlijke en
financiële organisatie lijken die gevolgen aanzienlijk. De vraag is dan ook voor
de handliggend in hoeverre bestuurlijke en financiële arrangementen op bevol-
kingsafname zijn ingesteld.
Daarom heeft het ministerie van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties
aan deze problematiek aandacht besteed in een zogeheten kenniskamer. Een
kenniskamer heeft tot doel kennis- en keuzevragen te agenderen en uit te
werken. Een van de activiteiten die uit de kenniskamer over bevolkingsdaling
volgt, is deze adviesaanvraag. Voor meer relevante achtergrondinformatie
verwijs ik u naar de site: www.minbzk.nl/kenniskamer.
Adviesaanvraag
Zoals gezegd is de hoofdvraag in hoeverre de bestuurlijk en financiële arran-
gementen van de overheid op bevolkingsdaling zijn ingesteld. Met andere
woorden: wat betekent de bevolkingsdaling voor het lokale beleid en hoe groot
is het aanpassingsvermogen van het lokaal bestuur op financieel en bestuurlijk
terrein? Is men in staat om met krimp om te gaan?
Financiële arrangementen
Hieronder wil ik ingaan op een aantal vraagstukken dat de financiële arrange-
menten in Nederland betreft.
Allereerst wil ik het vraagstuk van budgetflexibiliteit adresseren. Deze vraag
komt voort vanuit de veronderstelling dat de bestedingen van gemeenten en
provincies over de jaren heen flexibel zijn. De dynamiek van de (globale)
verdeelsystematiek van het gemeente- en provinciefonds zou dan voldoende
moeten zijn om de gevolgen van bevolkingsafname op te vangen. Het is echter
de vraag hoe gemeenten, met name kapitaallasten, die over een lange periode
heen worden gefinancierd, in een situatie van krimp kunnen opvangen. Het
</pre>

====================================================================== Einde pagina 96 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 97 ======================================================================

<pre>                                                                              /97/
is ook voorstelbaar dat er andere posten zijn die in een periode van krimp
problematisch voor een gemeente kunnen zijn. Wat betekent krimp dus voor de
huidige financiële arrangementen en hoe moet het bestuur daar mee omgaan?
Daarvoor is eerst inzicht nodig in de manier waarop het stelsel thans op dit
punt functioneert. Vandaar dat ik u wil vragen daarbij een praktijkgerichte
aanpak te hanteren, waarbij Parkstad Limburg, onder andere, als casus kan
worden gebruikt. Concreet kunnen daarbij de volgende aandachtspunten aan de
orde komen:
• Waar en hoe komt financiële flexibiliteit in de functies van het IV3 tot
   uiting?
• Zijn de financiële gevolgen alleen zichtbaar tussen functies of is een nadere
   opsplitsing vereist?
• En hoe worden additionele kosten die voortkomen uit krimp kenbaar?
Daarnaast wil ik u vragen meer specifiek in te gaan op de vraag of artikel 12
van de Financiële-verhoudingswet (Fvw) voor de kortere termijn mogelijk-
heden biedt voor het signaleren van problemen in de verdeelsystematiek.
Artikel 12 Fvw wordt nu vooral gezien als instrument van het rijk om de
gemeentelijke financiën te saneren. Maar in vroegere tijden werd artikel 12 ook
wel gezien als de laboratoriumfunctie van het Gemeentefonds. Dan lijkt het
erop dat dit artikel ook in deze omstandigheden soelaas kan bieden.
Bestuurlijke vraagstukken
Voorgaande laat zien dat bevolkingskrimp concrete vraagstukken oplevert
voor de Nederlandse financiële arrangementen. In het verlengde daarvan wil ik
graag een aantal vraagstukken over de bestuurlijke arrangementen aan de orde
stellen.
Allereerst de vraag over de gevolgen van krimp voor de instandhouding van
de publieke voorzieningen, vooral die voorzieningen die afhankelijk zijn van
inwonertal. Op welke manier kan de kwaliteit van publieke voorzieningen,
bijvoorbeeld die gekoppeld zijn aan specifieke uitkeringen, op peil worden
gehouden in een krimpende regio?
Ten tweede het vraagstuk van het bestuurlijke schaalniveau. Het probleem
van bevolkingsdaling wordt pas actueel op het moment dat deze daling zich
voordoet in een regio (en niet bijvoorbeeld beperkt blijft tot één gemeente).
Een voorbeeld is de regio Parkstad Limburg, waar meerdere gemeenten
worden geconfronteerd met bevolkingsdaling. Daarmee wordt bevolkings-
daling een bovenlokaal vraagstuk. Graag wil ik van u horen welk bestuurlijk
schaalniveau het beste op deze krimpsituatie is toegerust. Hierbij verdienen
twee aspecten nadere aandacht:
</pre>

====================================================================== Einde pagina 97 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 98 ======================================================================

<pre>/98/
1. op welke manier biedt grensoverschrijdende samenwerking soelaas voor
   desbetreffende krimpende regio’s?
2. hoe kan de kwaliteit van het ambtenarenapparaat in een krimpende situatie
   gewaarborgd worden?
Ten derde, maar dat ligt in het verlengde van het bovenstaande, raakt
bevolkings­krimp ook de (lokale) bestuurscultuur. De vraag is namelijk hoe
de mentaliteit van bestuurders wordt beïnvloed doordat zij in een situatie
van krimp anders moeten gaan werken, terwijl zij van oudsher op groei en
vooruitgang zijn ingesteld. Op welke wijze en op welke punten zou door tijdig
bijsturen (dus ook als signaalfunctie) voor andere lokale overheden die in
de nabije toekomst met krimp geconfronteerd worden het probleem van een
dalende bevolking opgevangen kunnen worden?
Over deze vragen verwacht ik eind 2007 een gecombineerd advies van beide
Raden, wellicht in afstemming met de VROM-raad, die hier in het verleden
ook over heeft gepubliceerd.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 98 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 99 ======================================================================

<pre>                                                                        /99/
Samenstelling Raden
Raad voor het openbaar bestuur
Voorzitter:         de heer prof. dr. J.A. van Kemenade,
                    Minister van Staat.
Plv. voorzitter:	mevrouw A.L.E.C. van der Stoel,
                    oud lid van de Tweede Kamer een voormalig voorzitter
                    van stadsdeel Centrum, Amsterdam
Leden:              de heer drs. F.A.M. Kerckhaert,
                    burgemeester van Hengelo;
	de heer prof. dr. A.F.A. Korsten,
                    hoogleraar bestuurskunde aan de Open Universiteit
                    Nederland en bijzonder hoogleraar bestuurskunde van
                    de lagere overheden aan de Universiteit Maastricht;
                    de heer drs. P.A. Lankhorst,
                    adviseur Jeugdbeleid en Jeugdzorg;
                    mevrouw drs. W.M.C. Möhring MMC,
                    partner bij Boer&Croon Executive Managers;
                    de heer prof. mr. dr. E.R. Muller,
                    hoogleraar conflictbeslechting aan de Universiteit
                    Leiden;
                    de heer drs. C.J.N. Versteden,
                    oud-griffier van de provincie Noord-Holland;
                    mevrouw A.G.M. van de Vondervoort,
                    gedeputeerde van de provincie Zuid-Holland en tevens
                    lid van de Raad voor de financiële verhoudingen;
                    de heer prof. mr. S.E. Zijlstra,
                    hoogleraar staats- en bestuursrecht aan de Vrije
                    Universiteit.
Waarnemend lid:	de heer mr. M.A.P. van Haersma Buma,
                    dijkgraaf van Delfland en tevens voorzitter van de Raad
                    voor de financiële verhoudingen.
Secretaris:         de heer dr. C.J.M. Breed.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 99 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 100 ======================================================================

<pre>/100/
Raad voor de financiële verhoudingen
Voorzitter:	de heer mr. M.A.P. van Haersma Buma,
                      dijkgraaf van Delfland en tevens waarnemend lid van
                      de Raad voor het openbaar bestuur.
Plv. voorzitter:	mevrouw A.G.M. van de Vondervoort,
                      gedeputeerde van de provincie Zuid-Holland en tevens
                      lid van de Raad voor het openbaar bestuur.
Leden:	de heer C.A.P. Bolhuis,
                      oud-burgemeester van Raalte;
                      de heer prof. mr. C.A. de Kam,
                      hoogleraar economie van de publieke sector aan de
                      Rijksuniversiteit Groningen;
                      de heer drs. J.K.T. Postma,
                      oud-burgemeester van Leiden;
                      de heer drs. P.A. van Vugt,
                      oud-gedeputeerde van de provincie Noord-Brabant;
                      mevrouw H. van Rijnbach-de Groot,
                      burgemeester van Bunnik;
                      mevrouw prof. dr. B. Unger,
                      hoogleraar economie van de publieke sector aan de
                      Universiteit Utrecht.
Secretaris:           de heer dr. C.J.M. Breed.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 100 =================================================================

<br><br>