<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>Raad voor het openbaar bestuur
  Rfv
  R
Raad voor de financiële verhoudingen
     Verdelen, vertrouwen en verantwoorden
    Rob
     Een heroriëntatie op de financiële verhoudingen
    Rfv
November 2011
 Rfv
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>Profiel
De Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) is een adviesraad van de regering en het parlement. De
Rfv is ingesteld bij Wet van 21 februari 1997 (Wet op de Raad voor de financiële verhoudingen, Staatsblad
1997, nr.106).
Taak
De wettelijke taak van de Raad is de regering en het parlement gevraagd en ongevraagd adviseren over
hoe de financiële middelen van het Rijk het beste kunnen worden verdeeld over gemeenten en provincies.
Doel is een evenwichtige verdeling die bijdraagt aan de doelmatigheid van de overheid als geheel.
Samenstelling
Maximaal negen onafhankelijke deskundigen op het terrein van het openbaar bestuur, politiek en
overheidsfinanciën vormen samen de Raad voor de financiële verhoudingen. Zij zijn geselecteerd op
basis van hun deskundigheid en hun maatschappelijke ervaring. De leden van de Raad worden bij
Koninklijk Besluit benoemd.
Werkwijze
De Raad kan zowel gevraagd als ongevraagd advies uitbrengen. De adviezen hebben betrekking op het
gemeente- en provinciefonds, het belastinginstrumentarium en op specifieke uitkeringen. De adviezen
bestrijken nagenoeg alle beleidsterreinen. En het kan daarbij zowel om het beleid als om de uitvoering
gaan. Bij het voorbereiden van zijn adviezen neemt de Raad kennis van de opvattingen van mensen
en organisaties die inhoudelijke kennis en/of ervaring hebben op het desbetreffende beleidsterrein.
Ook via andere activiteiten (publicaties, bijeenkomsten) levert de Raad een bijdrage aan het politiek-
bestuurlijke en maatschappelijke debat. De Raad besteedt in de adviezen in het bijzonder aandacht aan
de uitgangspunten van de financiële verhoudingen, de beleids- en bestedingsvrijheid en de risico’s. Ook
is er aandacht voor de aspecten rechtsgelijkheid, rechtszekerheid en transparantie.
Secretariaat
Een secretariaat ondersteunt de Raad voor de financiële verhoudingen (en de Raad voor het openbaar
bestuur). De secretaris en zijn medewerkers leggen over hun werk verantwoording af aan de Raad. Het
jaarlijkse Werkprogramma en actuele ontwikkelingen geven richting aan de werkzaamheden.
Adresgegevens
Bezoekadres: Fluwelen Burgwal 56, Den Haag
Postadres: Postbus 20011, 2500 EA Den Haag
T 070 426 7540
E rob-rfv@rob-rfv.nl
www.rob-rfv.nl
Alle adviezen en andere publicaties zijn te vinden op www.rob-rfv.nl.
ISBN 978-90-5991-120-8
NUR 823
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>     Verdelen, vertrouwen en
     verantwoorden
     Een heroriëntatie op de financiële verhoudingen
November 2011
Rfv
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>2</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>Inhoud
Voorwoord                                                             5
1       Inleiding                                                     9
1.1     Taakopdracht van de Raad voor de financiële verhoudingen      9
1.2     Aanleiding                                                   10
1.3     Probleemstelling                                             10
1.4     Uitwerking                                                   10
1.5     Verantwoording werkwijze                                     13
1.6     Tot besluit                                                  15
2       Uitgangspunten van de financiële verhoudingen                17
2.1     Inleiding: wat zijn financiële verhoudingen?                 17
2.1.1   De uitgangspunten van de Raad                                18
2.2     Uitgangspunten volgend uit de bestuurlijke vormgeving        19
2.2.1   Een gedecentraliseerde eenheidsstaat                         19
2.2.2   Autonomie                                                    20
2.2.3   Medebewind                                                   22
2.3     Decentralisatie                                              22
2.4     De bekostigingsbronnen                                       26
2.4.1   De verschillende bekostigingsbronnen                         26
2.4.1.1 Prijzen                                                      26
2.4.1.2 Retributies                                                  26
2.4.1.3 Belastingen                                                  27
2.4.1.4 Gemeentefonds en provinciefonds                              29
2.4.1.5 Specifieke uitkeringen                                       31
2.5     De voorkeursvolgorde                                         32
2.6     De verdeling van de algemene uitkering                       34
2.6.1   Derde aspiratieniveau                                        34
2.6.2   Kostenoriëntatie                                             35
2.6.3   Globaliteit                                                  36
2.7     Slotbeschouwing                                              37
3       Ontwikkelingen en discussies rond de financiële verhoudingen 41
3.1     Inleiding                                                    41
3.2     Fiscal federalism                                            42
3.3     Het derde aspiratieniveau                                    46
3.4     De toegenomen betekenis van de regio voor de gemeente        50
3.5     Slotbeschouwing                                              52
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre> 4   Financiële verhoudingen in een horizontale samenleving                   55
 4.1 Inleiding                                                                55
 4.2 Taakverdeling in de afgelopen honderdvijftig jaar                        56
 4.3 De ontwikkeling van de netwerksamenleving                                58
 4.4 Het functioneren van overheden in de netwerksamenleving                  61
 4.5 Vermaatschappelijking                                                    62
 4.6 Betekenis van de horizontalisering voor de financiële verhoudingen       68
 4.7 Aandachtspunten                                                          71
 4.8 Conclusie en onderzoeksagenda                                            73
 5   Bevindingen en conclusie                                                 77
 5.1 Inleiding                                                                77
 5.2 Bevindingen en conclusies naar aanleiding van het toetsingskader         78
 5.3 De betekenis van fiscal federalism in een Nederlandse context;
     het derde aspiratieniveau                                                78
 5.4 Bevindingen en conclusies rond horizontalisering
     en vermaatschappelijking                                                 79
 5.5 Borging van het stelsel; onderzoeksagenda                                82
     Bijlage 1
     Literatuur                                                               87
     Bijlage 2
     Overzicht van personen en organisaties met wie gesproken is gedurende het
     heroriëntatieproject                                                     93
     Bijlage 3
     Leden van de Raad voor de financiële verhoudingen                        95
4
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>Voorwoord
De taken van de overheid als geheel worden voor het grootste deel bekostigd uit
belastinginkomsten van burgers en bedrijven. De centrale overheid is verantwoordelijk voor
de heffing van het leeuwendeel van de belastinginkomsten. De rijksoverheid is vervolgens ook
verantwoordelijk voor de toedeling van taken en middelen aan provincies en gemeenten. De Raad
voor de financiële verhoudingen heeft zich het afgelopen jaar gebogen over de vraag of de principes
die aan die verdeling ten grondslag liggen nog steeds voldoen. Met deze publicatie presenteert de
Raad de bevindingen van deze heroriëntatie op de financiële verhoudingen.
Gemeenten en provincies zijn voor hun inkomsten in belangrijke mate afhankelijk van de
rijksoverheid. Naast de decentrale autonomie zijn decentrale overheden belast met de uitvoering
van medebewindstaken. De toedeling van middelen aan decentrale overheden volgt uit de
toedeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden. De financiële verhoudingen volgen
daarmee de bestuurlijke verhoudingen. Ook de Europese Unie maakt deel uit van die bestuurlijke
verhoudingen en oefent dan ook direct en indirect invloed op uit op de Nederlandse financiële
verhoudingen.
De bestuurlijke en daarmee de financiële verhoudingen worden ook beïnvloed door
maatschappelijke verhoudingen. De overheid is voor het boeken van maatschappelijke resultaten
afhankelijk van het samenspel met andere geledingen uit de samenleving. Dit leidt tot de vraag
in hoeverre deze maatschappelijke realiteit van invloed is of zou moeten zijn op de financiële
verhoudingen.
Bestuurlijke en financiële verhoudingen gaan in de kern over de verdeling van
verantwoordelijkheden, bevoegdheden, taken en middelen. De toedeling van taken aan decentrale
overheden vereist een daarop toegesneden verdeling van middelen. Dat vraagt om een goede
afweging; niet alleen of de middelen toereikend zijn voor de omschreven taken maar ook of de
daarbij behorende (financiële) risico’s voor decentrale overheden redelijk zijn in verhouding zijn met
de geboden beleidsvrijheid en de mogelijkheden om in eigen inkomsten te voorzien. Naarmate de
ruimte om een taak naar eigen inzicht uit te voeren beperkter is, nemen de risico’s toe en luistert de
verdeling nauwer.
De basis voor een goed werkend systeem van financiële verhoudingen is gelegen in het vertrouwen
dat betrokkenen hebben in de werking van het systeem. Dat vereist een set van normen en
uitgangspunten waarop betrokken partijen aanspreekbaar zijn. Daarvoor is het noodzakelijk dat
er checks and balances in de financiële verhoudingen bestaan. De verdeling van middelen dient
gebaseerd te zijn op herkenbare en transparante normen en uitgangspunten. Transparantie houdt
ook in dat ontvangende partijen verantwoording afleggen over de besteding van het geld. De vraag
daarbij is tegenover wie en waarover. Dit ligt besloten in de uitgangspunten van de bestuurlijke
verdeling van verantwoordelijkheden zoals die in het staatsbestel (het Huis van Thorbecke)
zijn vastgelegd. Voor een goede werking van het stelsel is van belang dat deze uitgangspunten
                                                                                                       5
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre> gerespecteerd worden en dat kennis over de werking van de financiële verhoudingen duurzaam is
 geborgd.
 Het gaat kortom om verdelen, vertrouwen en verantwoorden
 De maatschappelijke en bestuurlijke dynamiek noodzaken dat de normen en uitgangspunten
 waarop de financiële verhoudingen zijn gebaseerd op gezette tijden tegen het licht worden
 gehouden om te bezien of zij nog voldoen. De financiële verhoudingen maken immers onderdeel
 uit van een dynamisch evenwicht. Met deze heroriëntatie op de financiële verhoudingen voldoet de
 Raad aan die opdracht. Dit met het doel het vertrouwen in het stelsel van de financiële verhoudingen
 ook voor de toekomst te borgen, en daarmee bij te dragen aan goede interbestuurlijke
 verhoudingen.
 De Raad is van oordeel dat het uitwerken van de aanbevelingen, het uitvoeren van onderzoek
 alsmede het verbreden en verdiepen van advisering in den brede over de financiële verhoudingen zal
 bijdragen aan het bestendig maken voor de 21ste eeuw van het stelsel. Daar zou naar de mening van
 de Raad een principieel debat door de wetgever aan vooraf moeten gaan.
 Velen hebben in de verschillende fasen van dit project de Raad laten delen in hun kennis en
 inzichten. De Raad dankt allen voor hun betrokkenheid en denkkracht en hoopt de vruchtbare
 samenwerking na afronding van dit project voort te zetten; de onderzoeksagenda die dit project
 voortbracht biedt daarvoor een goede basis.
 Ook gaat dank uit naar de raadsleden drs. Louise Engering, prof.dr. Maarten Allers en drs. Hanneke
 Möhring MMC, lid van de Raad voor het openbaar bestuur, voor hun inzet bij de totstandkoming van
 deze rapportage. Dit project werd vanuit de staf ondersteund door mr. Gerber van Nijendaal,
 Kirsten Veldhuijzen MSc. en drs. Rien Fraanje.
 Namens de Raad voor de financiële verhoudingen,
 Mr. M.A.P. van Haersma Buma, voorzitter		                  Dr. C.J.M. Breed, secretaris
6
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>7</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>8</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>1         Inleiding
1.1 Taakopdracht van de Raad voor de financiële verhoudingen
De taken van de overheid als geheel worden grotendeels bekostigd uit belastinginkomsten van
burgers en bedrijven.1 De centrale overheid is verantwoordelijk voor de heffing van het leeuwendeel
van de belastinginkomsten. Binnen de Nederlandse bestuurlijke verhoudingen is de rijksoverheid
primair verantwoordelijk voor de toedeling van taken en middelen aan decentrale overheden.
Financiële verhoudingen gaan vervolgens over de vraag hoe die verschillende taken worden
bekostigd. Het gaat daarbij in eerste aanleg om de bekostiging van taken zoals die voortvloeien uit
de bestuurlijke verhoudingen en in tweede plaats over de bekostiging vanuit andere (bedrijfsmatige)
activiteiten van decentrale overheden.
De taakopdracht van de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) is het adviseren van regering
en parlement over wetgeving, beleidsvoornemens en de uitvoering daarvan op het gebied van
financiële verhoudingen, in het bijzonder die tussen het Rijk en de gemeenten en het Rijk en de
provincies.2 De Raad adviseert over de wijze waarop de financiële middelen van het Rijk het beste
verdeeld kunnen worden over de decentrale overheden. De adviezen hebben onder meer betrekking
op het gemeente- en provinciefonds, het belastinginstrumentarium en specifieke uitkeringen. Ook
besteedt de Raad aandacht aan vraagstukken rond de verantwoording over en het toezicht op de
besteding van de middelen. Daarnaast richt de Raad zich op strategische vraagstukken waarbij de
relatie tussen de bestuurlijke en financiële verhoudingen centraal staat.
De centrale doelstelling van de Raad is het streven naar een evenwichtige verdeling van middelen die aansluit
op de verdeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden, opdat deze bijdraagt aan het doelmatig
functioneren van de overheid als geheel.
Het gaat om het evenwicht tussen de verdeling van taken en verantwoordelijkheden, de
verantwoording daarover en het vertrouwen in het stelsel. Een dergelijk evenwicht is geen
automatisme nadat Rijk en decentrale overheden hun taken en rollen in afspraken (profielen)
hebben vastgelegd of nadat de wetgever taken herschikt heeft. Externe factoren als de economische
ontwikkeling, Europese wetgeving of veranderingen in de opbouw en samenstelling van de
bevolking spelen hierbij een rol. Daarnaast is de rol en positie van overheden ten opzichte van
de maatschappij in de afgelopen jaren veranderd als gevolg van de doorontwikkeling van de
netwerksamenleving en de toegenomen bewustwording binnen het openbaar bestuur van dit
gegeven. Beide ontwikkelingen werken door in de bestuurlijke verhoudingen en daarmee in de
financiële verhoudingen.
1  Een deel van de taken van de rijksoverheid wordt bekostigd uit premies en bronnen zoals aardgasbaten.
   Decentrale overheden ontvangen ook uit andere bronnen inkomsten zoals rente op vermogen, winst uit
   aandelen en uit bedrijfsmatige activiteiten.
2 Artikel 2 Wet op de Raad voor de financiële verhoudingen
                                                                                                              9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>   1.2 Aanleiding
  De directe aanleiding voor deze heroriëntatie op de financiële verhoudingen is de evaluatie van de
  Raad – op verzoek van de Raad – door een onafhankelijke evaluatiecommissie onder leiding van
  de heer mr. A. Docters van Leeuwen.3 Naast een positief oordeel over de beleidsadvisering heeft
  de Raad uit de kritische doorlichting een aantal opdrachten en vragen gedestilleerd. De Raad heeft
  de overwegingen van de evaluatiecommissie opgepakt en besloten deze vraagstukken nader te
  verkennen. In de vorm van een project heeft de Raad deze vraagstukken nader uitgediept. Deze
  rapportage is hiervan de weerslag.
  1.3 Probleemstelling
  Uit de aanbevelingen van de evaluatiecommissie destilleerde de Raad een drietal strategische
  vragen. De Raad beschouwt deze uitspraken als uitdagende stellingen die het stuk voor stuk
  verdienen grondig, grondiger dan de commissie binnen haar beperkte taakopdracht zelf kon doen,
  onderzocht te worden en heeft haar activiteiten daarop ingericht.
  De Raad definieerde drie strategische vragen die om een fundamentele overweging vragen:
  1. Welke wetenschappelijke discussie wordt gevoerd in het kader van ‘fiscal federalism’ en heeft die
      betekenis voor het uitgangspunt dat decentrale financiële afwegingen zoveel mogelijk moeten
      worden bevorderd?
  2. Is er aanleiding om het normatieve karakter van het derde aspiratieniveau van Goedhart, zoals
      vastgelegd in de Financiële-verhoudingswet, te heroverwegen of te herformuleren?
  3. Welke consequenties moeten worden getrokken uit de observatie dat lokaal en regionaal
      bestuur steeds meer in horizontale netwerken opereren, waardoor (volgens de commissie)
      niet kan worden volstaan met louter technische advisering over de formele verticale
      financieringsstromen?
  1.4 Uitwerking
  Normenkader
  Naast het beantwoorden van drie strategische vragen werkte de Raad, conform de aanbeveling van
  de evaluatiecommissie, zijn normenkader nader uit. De evaluatiecommissie constateerde dat het
  voor derden onvoldoende duidelijk is welke normen en afwegingen ten grondslag liggen aan de
  adviezen van de Raad.4 Ook heeft de evaluatiecommissie vragen gesteld bij de houdbaarheid van de
   gehanteerde normen vanwege de gewijzigde verhoudingen binnen het openbaar bestuur.
  3 Raad voor de financiële verhoudingen 2010a
  4 Raad voor de financiële verhoudingen 2010a, pag. 28
10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>Deze bevinding sluit aan op een eerdere constatering van de Raad dat het stelsel van de financiële
verhoudingen door opeenvolgende aanpassingen niet altijd meer lijkt aan te sluiten bij de
oorspronkelijke filosofie. Dat is niet verwonderlijk: financiële verhoudingen vormen een dynamisch
evenwicht tussen theorie en de werkelijkheid.5
In zijn werkprogramma voor 2010 geeft de Raad aan dat er, gelet op de huidige en toekomstige
bestuurlijke en financiële ontwikkelingen, gegronde redenen zijn de uitgangspunten die aan de
huidige financiële verhoudingen ten grondslag liggen tegen het licht te houden.6 De herijking van het
provinciefonds en het gemeentefonds onderstrepen deze noodzaak.
Advisering over financiële verhoudingen heeft alleen zeggingskracht in samenhang met de
bestuurlijke verhoudingen waarop ze betrekking hebben. Als vertrekpunt voor een afbakening
van de financiële verhoudingen grijpt de Raad terug op de klassieke definitie van financiële
verhoudingen: het geheel van regels dat handelt over de toewijzing van beschikkingsmacht over middelen aan
overheden waartussen een bestuurlijke verhouding bestaat.7
Het gaat daarbij niet alleen om de overdrachten tussen overheidslagen, maar ook om de toekenning
van heffingsmogelijkheden en het financieel toezicht.
De verhoudingen tussen de rijksoverheid en decentrale overheden staan de komende tijd onder
grote druk. Het kabinet zet in op het saneren van de overheidsfinanciën. Dit leidt tot een forse
ombuigingsoperatie op de rijksbegroting.8 In het streven naar een compacte (rijks)overheid
wordt gekozen voor een omvangrijke herverdeling van taken en verantwoordelijkheden richting
decentrale overheden. Dit leidt mogelijk tot verdergaande bestuurlijke differentiatie, de keuze voor
regionale uitvoeringsoplossingen of centrumgemeente-constructies, samenwerkingsverbanden,
zelfkwalificerende overheden en dergelijke.
Deze ontwikkelingen, maar ook de volatiliteit die de financiële markten kenmerkt, hebben
gevolgen voor de overheidsfinanciën. Ze zetten de huidige financiële verhoudingen onder druk en
onderstrepen de relevantie van een heroriëntatie op de actualiteit en toekomstbestendigheid van de
financiële verhoudingen.
Hoewel een zekere bestendigheid van normen bijdraagt aan het vertrouwen en transparantie in
de werking van het stelsel, erkent de Raad dat nieuwe ontwikkelingen, theoretische inzichten en
discussies kunnen leiden tot veranderde inzichten. De Raad acht een dialoog met alle bij het stelsel
5 Van Zaalen 1989
6 Raad voor de financiële verhoudingen 2009b
7 Wassenaar en Verhagen 2006, pag. 12
8 Tweede Kamer, vergaderjaar 2010 – 2011, 32 417, nr. 14, Regeerakkoord VVD en CDA, Vrijheid en
    verantwoordelijkheid, pag. 15 en de bijlage
                                                                                                           11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>  betrokken partijen dan ook van grote waarde voor de doorontwikkeling en toekomstbestendigheid
  van het stelsel.
  Maatschappelijke dynamiek
  De evaluatiecommissie stelt vragen bij de houdbaarheid van de gehanteerde normen vanwege de
  gewijzigde verhoudingen tussen het openbaar bestuur en de maatschappij. De commissie doelt
  hiermee op het feit dat gemeenten, provincies en Rijk niet langer in hoge mate eenzijdig beleid
  kunnen bepalen om dat vervolgens tot uitvoering brengen. Overheden zijn in toenemende mate
  afhankelijkheidsrelaties aangegaan met diverse maatschappelijke geledingen ter verwezenlijking
  van hun doelen. Dit komt niet alleen tot uitdrukking in het toegenomen belang van verbonden
  partijen9 maar geldt in den brede voor alle maatschappelijke actoren. Deze constatering roept de
  vraag op in hoeverre deze horizontalisering van de bestuurlijke verhoudingen zijn weerslag dient te
  krijgen op de vormgeving van de financiële verhoudingen.
  Een andere ontwikkeling betreft de ‘vermaatschappelijking’ waar naar verwachting vooral de
  decentrale overheden de komende jaren mee geconfronteerd zullen worden. De vraag of iets
  nog wel een overheidstaak is zal steeds duidelijker worden gesteld. In toenemende mate keren
  taken en verantwoordelijkheden die decennialang belegd waren bij overheden terug bij burgers,
  die in allerlei arrangementen zoals wijkondernemingen actief burgerschap betonen. Dit vraagt
  om een andere rol van de (decentrale) overheid. Deze ontwikkeling heeft ook een financiële
  component: nieuwe structuren brengen nieuwe financieringsvormen als leenkringen en crowd
  funding met zich mee. Overheden hebben naast kennis ook tijd en ruimte nodig om te kunnen
  anticiperen op deze ontwikkeling. Bijvoorbeeld door zich te bekwamen in het verwerven van
  andersoortige financieringsbronnen naast de traditionele als de algemene uitkering of het eigen
  belastinginstrument.
  Dit alles heeft ertoe geleid de klassieke definitie van financiële verhoudingen te herzien. Bij financiële
  verhoudingen gaat het om het geheel van regels dat handelt over de toewijzing van beschikkingsmacht
  over middelen aan overheden waartussen een bestuurlijke verhouding bestaat en over de relaties waarbij
  middelenoverdracht door een overheid aan een andere overheid of maatschappelijke organisatie plaatsvindt
  ter realisatie van beleidsdoelstellingen voortkomend uit een publieke taak. In hoofdstuk 4 wordt dit nader
  toegelicht.
  9 Verbonden partijen zijn rechtspersonen waarin de decentrale overheid een bestuurlijk en een financieel
      belang heeft. Onder bestuurlijk belang wordt verstaan een zetel in het bestuur van een rechtspersoon of het
      hebben van stemrecht. Financieel belang is er als er middelen ter beschikking zijn gesteld die verloren gaan in
      geval van faillissement van de verbonden partij of als financiële problemen bij de verbonden partij verhaald
      kunnen worden op de overheid.
12
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>1.5 Verantwoording werkwijze
Met deze overwegingen als uitgangspunt heeft Raad een proces ingericht dat bestaat uit een viertal
sporen.
Spoor 1: het opstellen van een geëxpliciteerd normenkader
Eén van de aanbevelingen van de evaluatiecommissie was het nader expliciteren van het
normenkader dat de Raad hanteert bij zijn advisering. Vanuit de algemeen geldende normen en
uitgangspunten van de financiële verhoudingen is toegewerkt naar specifieke normen. De Raad
heeft daarbij teruggegrepen op zijn advisering van de afgelopen jaren en daar de ontwikkeling
van de financiële verhoudingen sinds de herziening van de Financiële-verhoudingswet in 1997
bij betrokken. Het aldus geëxpliciteerde normenkader is een weergave van het huidige complex
waarbinnen de Raad zijn afwegingen maakt. Het biedt de mogelijkheid om (voorgenomen)
beleid te beoordelen op de gevolgen voor een doelmatige en effectieve werking van de financiële
verhoudingen en beoogt daarmee bij te dragen aan een adequate bekostiging van taken,
verantwoordelijkheden en bevoegdheden die bij (decentrale) overheden worden belegd.
Het geëxpliciteerde normenkader staat echter niet op zichzelf; mede in het licht van allerlei
ontwikkelingen die van buiten op het stelsel inwerken achtte de Raad een heroriëntatie geboden.
Het heroriëntatieproces bevestigde de wenselijkheid van een brede heroverweging van de
uitgangspunten. Het geëxpliciteerde normenkader moet worden gezien in het licht van een
permanente doorontwikkeling en actuele interpretatie van de uitgangspunten waar het stelsel op is
gebaseerd.
Dit wordt nog versterkt door de recente herziening van het verdeelmodel van het provinciefonds
en de herijking van het gemeentefonds. Ook de op handen zijnde grote decentralisatie-operaties
noodzaken tot het overdenken van de grondslagen van het stelsel waar de financiële verhoudingen
op zijn gebaseerd. De verschillende wijzigingen werken op elkaar in en moeten uiteindelijk ook in
samenhang met de eigen inkomsten van gemeenten en provincies worden bezien.
Een extra motief is de door de Raad geconstateerde afstand tussen de theoretische basis van het
stelsel, die voornamelijk gebaseerd is op economisch-wetenschappelijke theorievorming en de
maatschappelijke werkelijkheid. Dit leidde er onder meer toe dat de Raad zijn oriëntatie heeft
verbreed met kennis uit de sociale wetenschappen, met name de bestuurskunde.
Met het realiseren van een geactualiseerd normenkader (hoofdstuk 2) wil de Raad bijdragen
aan de verwezenlijking van toekomstbestendige bestuurlijke en financiële verhoudingen. Door
het herformuleren van de definitie van het begrip financiële verhoudingen wil de Raad de
maatschappelijke werkelijkheid beter tot uitdrukking laten komen in het politiek-bestuurlijke
discours.
                                                                                                   13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>  Spoor 2: het raadplegen van deskundigen
  In maart 2011 heeft een drietal expertmeetings plaatsgevonden. Gekozen werd voor een opzet
  waarbij per bijeenkomst tussen de 10 en 25 personen deelnamen.10 Het doel van deze bijeenkomsten
  was tweeledig. Enerzijds werd de deelnemers gevraagd zich uit te spreken over het geëxpliciteerde
  normenkader-in-wording. Daarnaast werden aan de hand van stellingen de in dit project
  voorliggende vragen getoetst in een streven nieuwe inzichten te verwerven.
  De genodigden werden geselecteerd op basis van hun specifieke expertise. Deze kan bestaan uit
  zuivere financiële kennis, het kan zijn dat men actief is op het breukvlak van openbare financiën en
  een ander vakgebied, of men beschikt over bestuurlijke kennis met een financiële component. In de
  meetings stond de discussie tussen een mix van financiële en bestuurlijke experts centraal.
  Spoor 3: het betrekken van maatschappelijke actoren
  De Raad organiseerde een ‘maatschappelijke toets’. Die bestond uit diepte-interviews met
  een aantal personen uit de wetenschap die de horizontalisering van het bestuur tot hun
  onderzoeksterrein rekenen.11 Daarnaast is uitgebreid gesproken met mensen die werkzaam zijn
  in het maatschappelijk middenveld. Aan hen zijn vragen voorgelegd over de huidige wijzen van
  financiering en bekostiging, de wijze waarop maatschappelijke ondernemingen verantwoording
  afleggen en of zij aanleiding dan wel mogelijkheden zagen om zowel de financierings- als de
  verantwoordingsstructuur te verbeteren. Op deze wijze is getracht antwoorden te verzamelen op
  de leidende vraag in dit project in hoeverre dient de horizontalisering van de bestuurlijke verhoudingen zijn
  weerslag te krijgen in de vormgeving van de financiële verhoudingen?
  Spoor 4: de bestuurlijke confrontatie
  De Raad heeft in een consultatieronde met een wezenlijk deel van de bestuurlijke omgeving
  waarin de financiële verhoudingen (en de Rfv) functioneren van gedachten gewisseld over de drie
  centrale vragen, het concept-normenkader en de recente ontwikkelingen rond decentralisatie en
  het gemeente- en provinciefonds. Deze gesprekken leverden, naast zienswijzen en visies op de
  gepresenteerde vraagstukken, ook nieuw materiaal op. Deze thema’s zijn mede de aanleiding voor
  het opstellen van een onderzoeksagenda (zie hoofdstuk 5).
  De werkwijze om in dialoog met zijn brede omgeving tot een advies te komen continueert
  de Raad: met de uitkomsten van dit project zal de Raad wederom het gesprek aangaan met
  (vertegenwoordigers van) de verschillende bestuurslagen en deelverzamelingen daarvan.
  10 Zie voor de deelnemers de bijlage
  11 Idem
14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>1.6 Tot besluit
Met het doorlopen van het proces langs deze vier sporen heeft de Raad inzichten verworven die
het uitgangspunt zullen zijn voor zijn toekomstige advisering. Dit rapport vormt de weerslag van de
bevindingen met betrekking tot de hoofdvragen van het heroriëntatieproject. Daarnaast geeft de
Raad in den brede zijn visie op een aantal vraagstukken rond de financiële verhoudingen waarvoor
regering en parlement, Gedeputeerde en Provinciale Staten, college en gemeenteraad zich op dit
moment gesteld zien.
De Raad ziet deze publicatie als een opmaat voor een breed vervolgproces; deze rapportage
wil dan ook meer een eerste aftrap dan het laatste woord zijn over de financiële verhoudingen.
De gekozen opzet bracht met zich mee dat een aantal aspecten van de financiële verhoudingen
buiten beschouwing moest worden gelaten. De wel onderzochte thema’s riepen in veel gevallen
vervolgvragen op waarbij de ene vraag als vanzelf leidde tot een volgende. Echter, omwille van
tijdsbeslag en onderzoekscapaciteit was beantwoording binnen de opzet van dit advies niet
mogelijk. De Raad heeft er dan ook voor gekozen om in hoofdstuk 5, naast het weergeven van
zijn bevindingen en conclusies, ook plaats in te ruimen voor het benoemen van vraagstukken die
nader onderzoek behoeven. Ook doet hij suggesties voor een kader waarbinnen aandacht voor
vraagstukken rond de financiële verhoudingen geborgd kan worden.
Met deze beschouwing wil de Raad bijdragen aan het doordenken van de gevolgen van recente
ontwikkelingen en nog te maken beleidskeuzes. Het geëxpliciteerde normenkader kan daarbij
wellicht ook zijn diensten bewijzen buiten de kaders van advisering door de Raad. Het bijdragen aan
kennis en inzicht in de financiële verhoudingen is van belang voor het vertrouwen in de werking van
het stelsel. De Raad benadrukt het belang van een tijdige anticipatie op de veranderingen die op het
stelsel van de financiële verhoudingen afkomen (hoofdstuk 4). Een principieel debat tussen regering
en parlement over de financiële verhoudingen ziet de Raad als een aanzet daarvoor. Zo zal het stelsel
ook in de toekomst de huidige verdiensten kunnen evenaren.
                                                                                                      15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>16</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>2           Uitgangspunten van de
            financiële verhoudingen
2.1 Inleiding: wat zijn financiële verhoudingen?
Vooraf aan de vraag welke normen en uitgangspunten er gelden bij het vormgeven en beoordelen
van een evenwichtige verdeling van middelen, gaat de vraag waarom er eigenlijk financiële
verhoudingen bestaan.
Onder financiële verhoudingen wordt doorgaans verstaan het geheel van regels dat handelt over de
toewijzing van beschikkingsmacht over middelen aan overheden waartussen een bestuurlijke verhouding bestaat.12
Het gaat daarbij niet alleen om de overdrachten tussen overheidslagen, maar ook de toekenning van
heffingsmogelijkheden en het financieel toezicht.
De beschikkingsmacht over geld is een middel om een doel te bereiken. Geld wordt niet voor niets
vaak als synoniem voor middelen gebruikt. Een middel om doelstellingen te verwezenlijken. Een
overheid die doelen wil realiseren, heeft globaal drie typen instrumenten ter beschikking; financiële
en economische instrumenten (financiële bijdragen), communicatie-instrumenten (overtuigen,
beïnvloeden standpunten, voorlichting, benchmarken en educatie13) en juridische instrumenten
(wet- en regelgeving, gezag en handhaving). Ofwel de wortel, de preek en de stok. Veelal worden
deze instrumenten in onderlinge samenhang ingezet. Bij de financiële verhoudingen gaat het om het
samenspel, het evenwicht, tussen de verschillende instrumenten.
De eerste reden voor het bestaan van financiële verhoudingen is het feit dat taken en de daarmee
gemoeide kosten anders over de bestuurslagen zijn gespreid dan de inkomstenbronnen. Dit wordt
wel de verticale scheefheid genoemd. De tweede reden voor het bestaan van financiële verhoudingen
is dat er sprake is van een verschil in draagkracht tussen bestuurlijke eenheden die dezelfde taken
en kosten hebben. Hierbij is sprake van een horizontale scheefheid. Immers, indien een bestuurlijke
eenheid hoge kosten heeft en tegelijkertijd over een beperkte belastingcapaciteit beschikt, dan zou
dit kunnen leiden tot onevenredig hoge lasten en een onevenwichtige verdeling van lasten voor
burgers. De financiële verhoudingen zorgen voor een zekere verevening.
Het doel van de financiële verhoudingen is het creëren van een zodanige middelenvoorziening ten behoeve van de
onderscheiden overheden, dat de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden met elkaar in overeenstemming
zijn. De inrichting van de financiële verhouding moet de eigen bestuurskracht van de decentrale overheden
ondersteunen.
12 Wassenaar en Verhagen 2006, pag. 12
13 Raad voor het openbaar bestuur 2002
                                                                                                               17
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>  Onder taken van provincies en gemeenten worden zowel de taken verstaan die zij, gelet op de lokale
  en regionale maatschappelijke behoeften, zelf op zich hebben genomen (autonomie, zie par.2.2.2)
  als ook de door andere overheden opgelegde taken (medebewind, zie par. 2.2.3).
  2.1.1 De uitgangspunten van de Raad
  Dit hoofdstuk bevat een inventarisatie van uitgangspunten en normen met betrekking tot
  de financiële verhoudingen waar de Raad zich bij zijn advisering door heeft laten leiden.
  Directe aanleiding voor het uitwerken van een normenkader is de constatering van de Rfv-
  evaluatiecommissie onder leiding van de heer Docters van Leeuwen dat het voor derden
  onvoldoende duidelijk is welke normen en afwegingen ten grondslag liggen aan de adviezen van de
  Raad.14
  Deze uitgangspunten en normen zijn deels gebaseerd op wet- en regelgeving zoals de Financiële-
  verhoudingswet (Fvw), de Provinciewet, de Gemeentewet en aanverwante regelgeving. Voor
  een ander deel zijn deze gebaseerd op theoretische inzichten zoals die in de (wetenschappelijke)
  literatuur zijn geformuleerd. Het betreft veelal min of meer algemeen geformuleerde en door
  betrokken partijen erkende uitgangspunten over een doelmatige inrichting van het stelsel.
  Voor weer een ander deel betreft het de interpretatie van normen zoals die in de loop der tijd in
  verschillende adviezen van de Raad in de vorm van standpunten zijn neergeslagen.
  Dit is een ideaaltypisch onderscheid. Het onderscheid is in veel gevallen vloeiend. Uitgangspunten
  en normen zijn in veel gevallen algemeen en absoluut geformuleerd, terwijl ze in de praktijk een
  dynamisch karakter hebben en zelfs tot onderlinge spanning kunnen leiden. Zo leidt het derde
  aspiratieniveau niet automatisch tot de meest doelmatige besteding van middelen. Daar komt
  nog bij dat normen en uitgangspunten pas betekenis krijgen in hun praktische toepassing. De
  financiële verhoudingen vormen uiteindelijk een dynamisch evenwicht tussen de politieke en
  bestuurlijke drijfveren en de theorie.15 Daarbij komt dat de kennis over de spelregels over de
  financiële verhoudingen dun gezaaid is. De Raad heeft eerder geconstateerd dat er tal van mythes
  en misverstanden bestaan over de werking van de financiële verhoudingen.16 Onvoldoende
  inzicht of verkeerde veronderstellingen kunnen funest zijn voor het draagvlak voor de financiële
  verhoudingen. De Raad ziet het dan ook als zijn taak om – als systeembewaker van de financiële
  verhoudingen - voortdurend informatie te verzamelen die betrekking heeft op de werking van de
  financiële verhoudingen. Ook streeft de Raad naar het verkrijgen van een goed inzicht in de door
  betrokkenen ervaren werking van de financiële verhoudingen.
  Leeswijzer
  In dit hoofdstuk worden de door de Raad gehanteerde uitgangspunten en normen die aan de
  adviezen ten grondslag liggen systematisch in beeld gebracht. Bij de verschillende onderdelen is
  14 Raad voor de financiële verhoudingen 2010a, pag. 28
  15 Van Zaalen 2002
  16 Raad voor de financiële verhoudingen 2002
18
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>gepoogd steeds de herkomst en de betekenis van de normen te duiden. De standpunten van de
Raad zijn te beschouwen als nadere invulling van de wettelijke en theoretische normen en zijn
gedestilleerd uit de adviezen van de afgelopen jaren. In hoofdstuk 3 wordt nader ingegaan op de
ontwikkelingen en discussies rond de financiële verhoudingen en wordt ingegaan op de vraag in
hoeverre die nopen tot bijstelling van de bestaande normen.
2.2 Uitgangspunten volgend uit de bestuurlijke vormgeving
Financiële verhoudingen veronderstellen het bestaan van bestuurlijke verhoudingen. De bestuurlijke
verhoudingen bepalen hoe taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn verdeeld over de
onderscheiden territoriale en functionele bestuurslagen. De financiële verhoudingen zijn in principe
een afspiegeling van de bestuurlijke verhoudingen: geld volgt (bestuurs)taak. Het is daarom van belang
eerst vast te stellen wat de leidende principes zijn bij de bestuurlijke inrichting. Overigens bestaat er
tussen de bestuurlijke en de financiële verhouding wel een zekere wisselwerking.
2.2.1 Een gedecentraliseerde eenheidsstaat
Wettelijke basis
Het concept dat in de Nederlandse Grondwet is neergelegd is dat van een gedecentraliseerde
eenheidsstaat waarbij op decentraal niveau sprake is van provincies en gemeenten met een
zelfstandige positie ten opzichte van de centrale overheid.17 Nederland kent drie algemene
bestuurslagen: Rijk, provincies en gemeenten. In de praktijk bestaat er tussen overheden een
wederzijdse afhankelijkheid waardoor er complexe bestuurlijke verhoudingen zijn ontstaan. De
centrale overheid is verantwoordelijk voor het bepalen van de taakverdeling en het toedelen van
de beschikkingsmacht over de middelen inclusief de heffingsmogelijkheden. Het Nederlandse
politiek-bestuurlijke systeem is enigszins hybride: ‘a strange marriage between unity and plurality’,
dit wordt ook weerspiegeld in het begrip ‘gedecentraliseerde eenheidsstaat’.18 Samenwerking
tussen de verschillende overheidslagen vormt een belangrijk element in het functioneren van een
gedecentraliseerde eenheidsstaat.
In toenemende mate doet ook Europa zijn invloed gelden. De Staat der Nederlanden geldt hierbij
als verdragspartner en wordt als zodanig op het nakomen van de verplichtingen die daaruit
voortvloeien aangesproken. Dit alles versterkt de idee van multi level governance, het naast elkaar en
op elkaar inwerken van binnenlandse en internationale gezagsniveaus.
Verder bestaat er gebiedsgebonden functioneel bestuur in de vorm van waterschappen. Een
gedecentraliseerde eenheidsstaat impliceert dat de bestuurslagen over zoveel mogelijk beleidsvrijheid en
over voldoende (deels eigen) financiële middelen beschikken.
17 Raad voor het openbaar bestuur en Raad voor de financiële verhoudingen 2005
18 Toonen 2000, pag. 203-222
                                                                                                          19
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>  Standpunten van de Raad19
  • De bestuurlijke inrichting dient bij te dragen aan een doelmatige en doeltreffende inzet van
      collectieve middelen door de verschillende overheden. Een belangrijke toetssteen voor de
      inrichting van het openbaar bestuur betreft de mate waarin die inrichting bijdraagt aan een
      evenwichtige, doelmatige en effectieve verdeling van taken en bevoegdheden alsmede een
      adequate verantwoording over de aanwending van publieke middelen mogelijk maakt.
  • De schaal van de gemeente en/of de provincie moet toereikend zijn om een taak te kunnen
      uitvoeren, inclusief het opvangen van de daarbij horende financiële risico’s.
  • Gemeentelijke schaalvergroting leidt niet automatisch tot kostenbesparing.20
  • Het rechtstreeks toedelen en bekostigen van taken door het Rijk aan samenwerkingsverbanden
      maakt de financiële verantwoordelijkheid en betrokkenheid van decentrale overheden diffuser en
      ondergraaft het principe van ‘verlengd lokaal bestuur’.
  • Nadeel van interbestuurlijke samenwerking voor een individuele overheid is dat zij gebonden
      is aan de financiële verplichtingen die voortvloeien uit de samenwerking terwijl de directe
      mogelijkheden de besluitvorming en of de uitvoering te beïnvloeden voor een individuele
      overheid beperkt zijn.
  2.2.2 Autonomie
  Wettelijke basis
  De decentrale overheden zijn autonome democratisch gekozen bestuurslagen met een open
  huishouding21. Artikel 124 van de Grondwet bepaalt dat het bestuur en de regeling van de eigen
  huishouding aan provincies en gemeenten wordt overgelaten.22 Autonomie houdt in dat, binnen
   de door de wet gestelde kaders, decentrale overheden zelf de inhoud van hun taak vaststellen,
   hun prioriteiten bepalen en verantwoordelijk zijn voor dit beleid en de uitvoering ervan.23 Dat wil
  zeggen dat zij de vrijheid hebben alle taken die zij nodig achten op zich te nemen, tenzij hun deze
  bevoegdheid uitdrukkelijk bij hogere regelgeving is ontzegd. Decentrale overheden zijn daarmee
  niet ondergeschikt aan de centrale overheid.24 Waterschappen kennen als functioneel bestuur een
  gesloten huishouding.
  Standpunten van de Raad
  • Autonomie houdt in dat decentrale overheden moeten beschikken over voldoende beleids- en
      bestedingsvrijheid. De middelenvoorziening van decentrale overheden moet zodanig zijn dat
      deze de bestedingsvrijheid en daarmee de beleidsvrijheid van die overheden waarborgt.
  19 Raad voor de financiële verhoudingen 2010b
  20 Allers 2010, pag. 341-342
  21 Een open huishouding houdt in dat een bestuursorgaan in beginsel alle taken kan oppakken en deze taken
      onder eigen verantwoordelijkheid kan uitvoeren. Dit alles voor zover daar door de wetgever geen grenzen
      aan gesteld zijn. Zie ook Raad voor het openbaar bestuur en Raad voor de financiële verhoudingen 2007
  22 Zie ook Europees Handvest inzake lokale autonomie 1985
  23 Artikel 118 Provinciewet; Artikel 108 Gemeentewet
  24 Raad voor het openbaar bestuur en Raad voor de financiële verhoudingen 2005
20
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>• Autonomie houdt tevens in dat elke overheid verantwoordelijkheid draagt voor een gezonde
    financiële huishouding. Dit houdt onder andere in dat elke overheid tegenover de eigen gekozen
    volksvertegenwoordiging zich rekenschap geeft over de effectiviteit en doelmatigheid van de
    bedrijfsvoering.
• Bij een open huishouding hoort een eigen belastinggebied van betekenisvolle omvang.
    Decentrale overheden dienen ook de financiële mogelijkheden te hebben om eigen initiatieven te
    ontplooien waarmee zij in staat worden gesteld invulling te geven aan hun autonomie.
Toelichting
Autonomie en beleidsvrijheid worden vaak als synoniem gebruikt. Ze liggen in elkaars verlengde
maar hebben een andere oorsprong. Bij autonomie gaat het om het recht op eigen initiatief.
Bij beleidsvrijheid gaat het om de vrijheid om binnen de bestaande wettelijke opdracht eigen
beleidskeuzes en afwegingen te maken.
De relatie open huishouding en belastinggebied ligt iets genuanceerder. Waterschappen
hebben weliswaar geen open huishouding maar wel een groot eigen belastinggebied. De
waterschapsbelastingen hebben echter meer het karakter van een bestemmingsheffing. Het
karakter van het provinciale belastinggebied is primair te karakteriseren als een financieringsbron.
De gemeentelijke belastingen krijgen steeds meer het karakter van een buffer voor het opvangen
van tegenvallers.25
Toezicht
Wettelijke basis
Naast het toezicht op het naleven van wet- en regelgeving door verschillende instanties (inspecties)
bestaat er financieel toezicht. Het financieel toezicht op de gemeenten door de provincies is geregeld
in de Gemeentewet (artikelen 203 t/m 208). Het financieel toezicht door het Rijk op de provincies is
geregeld in de Provinciewet (artikelen 207 t/m 215).26
Toelichting
Decentrale overheden zijn onderworpen aan het financiële toezicht door een hogere overheid.
Dit is niet in strijd met het autonomiebeginsel maar dient ter voorkoming van het afwentelen van
financiële risico’s op derden. Voor gemeenten geldt dat zij bij structurele tekorten een beroep
kunnen doen op artikel 12 Fvw voor aanvullende steun. Artikel 12 vormt voor gemeenten onmisbare
schakel in de financiële verhoudingen.
Standpunten van de Raad
• De basis dient te zijn gelegen in het vertrouwen in het horizontale toezicht.
• Horizontaal toezicht moet leidend zijn, het instrumentarium van de gemeenteraad en Provinciale
    Staten dient daartoe te worden geoptimaliseerd. Uitgaande van meer (en nog toenemende)
25 Scenario’s gemeentelijk belastinggebied in relatie tot de bestuurlijke verhoudingen, Bijlage bij TK-stuk nr. 26, o.a. pag. 25
    en 68; Raad voor de financiële verhoudingen 2005
26 Zie ook artikel 8, Europees Handvest inzake lokale autonomie 1985
                                                                                                                                 21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>      horizontale verantwoording, betere toepassing van benchmarking en meer transparantie is
      plaats voor vermindering van het (verticale) toezicht door de provincie.27 Een van de elementen
      tot versterken van het horizontale toezicht is het invoeren van een stresstest voor het financieel
      beleid.28
   • De gemeente dan wel de provincie is primair zelf verantwoordelijk voor het eigen financiële
      beleid. Het financieel toezicht door een andere overheidslaag dient primair ter ondersteuning van
      de horizontale verantwoording.
   • Artikel 12 Fvw sanctioneert geen financieel wanbeleid, gemeenten die beheersmatig niet op orde
      zijn dragen daarvan zelf de gevolgen.
   • Het financieel toezicht dient risicogericht en proportioneel te worden toegepast.
  2.2.3 Medebewind
  Los van de staatsrechtelijke gewaarborgde autonomie van decentrale overheden komt aan de
  rijksoverheid de bevoegdheid toe taken en verantwoordelijkheden aan de decentrale overheden toe
  te delen.
  De figuur van medebewind is onlosmakelijk verbonden met de gedecentraliseerde eenheidsstaat.
  De mate waarin gemeenten ruimte hebben om in te spelen op de lokale situatie in aantal, aard en
  kwaliteit van voorzieningen en de wijze van uitvoering van de medebewindstaken verschilt.
  Standpunten van de Raad
  • Een duidelijke verdeling van taken voorkomt verrommeling, bestuurlijke drukte, beperkte
      slagvaardigheid en afwenteling van financiële risico’s.
  2.3 Decentralisatie
  Wettelijke basis
  In beginsel worden overheidstaken overgelaten aan de meest decentrale, democratisch
  gelegitimeerde bestuurslaag die, gelet op de schaal en de betrokken belangen, de afweging
  het beste kan maken. De Gemeente- en Provinciewet dragen het Rijk op decentralisatie - het
  overhevelen van taken en bevoegdheden naar decentrale bestuurslagen - te bevorderen.
  De Provinciewet en de Gemeentewet verplichten de rijksoverheid om aan te tonen dat de
  taak bij een ‘lagere’ overheid niet in goede handen is.29 Binnen de Europese Unie geldt het
  subsidiariteitsbeginsel, hetgeen inhoudt dat Europa zich dient te onthouden van zaken die door
  lagere instanties kunnen worden afgedaan.
  Theoretische inzichten
  Een van de meest toonaangevende leerstukken binnen het fiscal federalism, de leer die gaat over de
  toedeling van beschikkingsmacht over financiële middelen tussen decentrale overheden, betreft de
  27 Raad voor de financiële verhoudingen 2004
  28 Raad voor de financiële verhoudingen 2011b
  29 Artikel 115 Provinciewet; artikel 117 Gemeentewet
22
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>voordelen van decentralisatie. Volgens deze theorie draagt decentralisatie bij aan een effectievere
en efficiëntere afweging van kosten en baten, maar wordt dit instrument ook ingezet om innovatie
van beleid te bevorderen, de betrokkenheid van burgers te versterken en beleidsconcurrentie te
stimuleren.30 De voordelen van decentraal beleid treden alleen op bij een voldoende mate aan
beleidsvrijheid. Dat betekent dat het Rijk zich dient te beperken in het stellen van voorwaarden,
voorschriften en verantwoordingseisen. Deze terughoudendheid geldt ook het stellen van
aanvullende regels bij Europese regelgeving.31
De voordelen van decentralisatie32:
• Maatwerk. Betere allocatie door rekening te houden met verschillen in voorkeuren en verschillen
   in kosten. Overheidsbeleid kan door decentralisatie beter worden afgestemd op de lokale/
   regionale omstandigheden en anticiperen op wensen/eisen/verwachtingen die ter plaatse leven.
• Innovatie. Meer innovatie doordat verschillende oplossingen voor een probleem kunnen worden
   geprobeerd. De best practice wordt vervolgens gekopieerd. De risico’s van mislukkingen worden
   beperkt.
• Democratie. Decentralisatie bevordert de democratische beleids- en besluitvorming. Invloed
   van burgers op lokaal beleid is groter (directer) dan op nationaal beleid. Door de nabijheid en
   kleinschaligheid van het bestuur is het bestuur kenbaarder en toegankelijker.
• Integraal beleid. De veronderstelling is dat sectorale oplossingen onvoldoende recht doen aan de
   complexiteit van de problemen zoals die zich lokaal/regionaal voordoen en samenkomen bij een
   decentrale bestuurslaag.
• Slagvaardigheid. Decentralisatie komt de slagvaardigheid ten goede. De veronderstelling is dat
   decentrale overheden beter en sneller kunnen inspelen op gewijzigde omstandigheden dan de
   nationale overheid.
• Beleidsconcurrentie. Het bestaan van gelijkwaardige overheden die met soortgelijke problemen
   kampen creëert een soort quasi-markt, die het burgers mogelijk maakt de prestaties van het
   lokaal bestuur onderling te vergelijken. Dit prikkelt bestuurders tot presteren: betere prestaties,
   bijvoorbeeld in dienstverlening of lagere belastingen.
• Informatie-efficiency. Veel informatie die nodig is voor effectief beleid is op lokaal niveau
   aanwezig.
De mogelijkheden tot decentralisatie worden beperkt door:
• Schaalnadelen. Er is een bepaalde omvang nodig om beleidsprestaties tegen lagere kosten te
   kunnen realiseren, bijvoorbeeld door het voordeel van specialisatie (economies of scale). Er blijkt
   echter ook een omslagpunt te zijn waarbij een omvangrijker productie de kosten onevenredig
   doet toenemen (diseconomies of scale). De schaalnadelen bij de uitvoering kunnen door vrijwillige
   samenwerking of door uitbesteding worden beperkt door het splitsen van beslissen (lokaal) en
   uitvoeren (regionaal of door de markt).
30 Oates 1999
31 Raad van State 2009
32 Boogers 2009
                                                                                                       23
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>  • Externe effecten. Er is sprake van externe effecten wanneer de beslissingen van een bestuurslaag
      positieve of negatieve effecten hebben die de grenzen van het grondgebied van dat bestuur
      overschrijden. Decentrale overheden verantwoorden zich tegenover hun eigen inwoners (kiezers).
      Met niet-inwoners/bedrijven/andere overheden wordt minder rekening gehouden. Daarom
      kunnen externe effecten leiden tot suboptimale uitkomsten.
  • Uniformiteit. Een reden voor centralisatie is het bevorderen of in stand houden van een uniform
      voorzieningenaanbod en de eenheid van beleid. Uniformiteit versterkt de transparantie,
      voorspelbaarheid, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid voor burgers, solidariteit en de
      nationale identiteit. Het belang van uniforme toepassing en behandeling speelt vooral bij
      persoonsgebonden voorzieningen in de inkomenssfeer. Dit hoeft overigens decentrale uitvoering
      van centrale wetgeving niet in de weg te staan.
  • Nationale belangen. Sommige voorzieningen kunnen eigenlijk alleen (inter)nationaal worden
      geregeld. Het gaat dan om doeleinden van nationaal belang (bijv. macro-economisch beleid,
      defensie, rechtszekerheid).
  Toelichting
  Decentralisatie is dus niet per definitie juist, maar afhankelijk van de weging van voor- en
  nadelen van het specifieke geval. Aan decentralisatie kunnen nadelen zijn verbonden.33 Daarom is
   decentralisatie niet in alle gevallen aangewezen. Van geval tot geval dienen de voordelen tegen de
   nadelen te worden afgewogen.
  Standpunten van de Raad34
  • Door middel van decentralisatie van taken, verantwoordelijkheden en middelen kunnen
      decentrale overheden bijdragen aan een krachtige, kleine, dienstverlenende en doelmatige
      overheid (compacte overheid). Voorwaarde is wel dat het Rijk zich daarbij houdt aan het principe
      “je gaat erover of niet.”
  • Effectieve decentralisatie houdt in dat decentrale overheden zelf verantwoordelijk zijn voor de
      afwegingen over de meest doelmatige en effectieve inzet van de beschikbare middelen. Alleen zo
      draagt decentralisatie bij aan het verminderen van de bureaucratische verantwoordingslasten.
  • Succesvolle decentralisatie vergt financiële zekerheid en beleidsrust, niet te snel evalueren en/of
      het bijstellen van beleid en verdeling.
  • Een duidelijke verdeling van taken voorkomt verrommeling, bestuurlijke drukte, beperkte
      slagvaardigheid en afwenteling van financiële risico’s.
  • Het is van belang dat de decentrale overheden beschikken over een samenhangend takenpakket.
      Dit maakt het mogelijk om de inzet van middelen in onderlinge samenhang - zowel naar tijd als
      naar plaats - af te stemmen. Dit bevordert een logischer en efficiënter geheel van bestuurlijke
      taken (economies of scope).
  • Taak en schaal moeten op elkaar zijn afgestemd. Bij decentralisatie van taken dient rekenschap te
      worden gegeven van de vraag of het gaat om uitvoering dan wel om beleidsafweging.
  33 Allers 2011
  34 Raad voor het openbaar bestuur en Raad voor de financiële verhoudingen 2000
24
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>• Indien bij de beleidsafweging de betrokken belangen het schaalniveau waarop de
    verantwoordelijkheid is belegd overstijgen, bijvoorbeeld vanwege externe effecten, dan
    moeten daar bestuurlijke consequenties aan worden verbonden. Voorkomen moet worden dat
    afwentelingmechanismen ontstaan waarbij inspanningen of het uitblijven daarvan leiden tot
    besparingen of kosten elders in het systeem.
• Bij gedifferentieerde taaktoedeling aan (groepen van) gemeenten/provincies dient het Rijk zich
    rekenschap te geven van een adequate bekostiging van de taak.
• Waar het gaat om een doelmatige uitvoering van een taak is het in eerste aanleg aan de
    betrokken overheidslaag zelf om te bepalen of en hoe de taak het meest effectief en doelmatig
    georganiseerd kan worden. Indien echter het overall oordeel is dat de omvang van de
    bestuurlijke schaal een kostenefficiënte uitvoering in de weg staat, is het aan de rijksoverheid
    om daar bestuurlijke consequenties aan te verbinden. Dat wil zeggen: het aanpassen van de
    bestuurlijke schaal dan wel het verleggen van de verantwoordelijkheid naar een ander bestuurlijk
    schaalniveau.
• Vormen van co-financiering leiden gemakkelijk tot een ondoelmatige afweging van kosten en
    baten, omdat elk van de betrokkenen slechts zijn aandeel in de kosten zijn afweging betrekt.
    Co-financiering is in veel opzichten vooral het symptoom van een verrommeling van de financiële
    verhoudingen en bestuurlijke verantwoordelijkheden.35
Compensatiebeginsel
Wettelijke basis
Bij decentralisatie van taken is artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet van belang.1 Hierin wordt
bepaald dat de rijksoverheid bij beleids- en taakwijzigingen gekwantificeerd dient aan te geven wat
de financiële gevolgen daarvan voor de decentrale overheden zijn en op welke wijze de decentrale
overheden de financiële gevolgen daarvan kunnen opvangen.
Toelichting
Artikel 2 Fvw verplicht het Rijk niet om bij nieuwe taken ook geld beschikbaar te stellen.
De rijksoverheid dient aan te geven hoe de kosten gedekt kunnen worden. Artikel 108 lid 3
Gemeentewet en 105 lid 3 Provinciewet verplicht het Rijk wel om bij medebewindstaken de kosten
te vergoeden. Opgemerkt zij dat artikel 2 Fvw ook geldt als taken bij decentrale overheden komen
te vervallen. Dit kan leiden tot het korten op de uitkering van het Rijk aan decentrale overheden. In
de veronderstelling dat decentrale taakuitvoering een doelmatigheidswinst oplevert, wordt in de
praktijk bij een overheveling van een taak in veel gevallen niet het volledige op de rijksbegroting
beschikbare budget mee overgeheveld maar wordt een doelmatigheidskorting toegepast.
Standpunten van de Raad
• Artikel 2 Fvw is ook van toepassing op Europese regelgeving. Ook op rechtstreeks werkende
    Europese regelgeving dient artikel 2 Fvw van toepassing te worden verklaard.36
35 Raad voor de financiële verhoudingen 2002
36 Raad voor de financiële verhoudingen 2004, pag. 12
                                                                                                      25
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>  • Artikel 2 is ook van toepassing indien de rijksoverheid aangeeft taken niet langer te willen
      bekostigen. Ook in die gevallen rust op het Rijk de plicht aan te geven hoe decentrale overheden
      de gevolgen daarvan kunnen opvangen.
  2.4 De bekostigingsbronnen
  In de vorige paragraaf zijn de uitgangspunten beschreven die bij de taakverdeling binnen een
  gedecentraliseerde eenheidsstaat van toepassing zijn. In deze paragraaf wordt nader ingegaan op de
  wijze waarop deze taken het beste bekostigd kunnen worden. Voor het bekostigen van decentrale
  taken staan verschillende bekostigingsbronnen ter beschikking zoals prijzen, tarieven, heffingen,
  eigen middelen, belastingen, de algemene uitkering en specifieke uitkeringen. In paragraaf 2.4.1
  worden eerst de kenmerken en functies van de verschillende bekostigingsbronnen beschreven. In
  paragraaf 2.5 wordt nader ingegaan op de voorkeursvolgorde.
  2.4.1 De verschillende bekostigingsbronnen
  2.4.1.1 Prijzen
  Theoretische inzichten37
  Prijzen leiden in beginsel tot een optimale afweging tussen kosten en baten want beslissen, betalen
  en genieten liggen in een hand. Maar soms zijn prijzen onmogelijk of onwenselijk:
  Prijzen zijn alleen mogelijk als mensen van het gebruik van voorzieningen uitgesloten kunnen
  worden. Prijzen zijn niet wenselijk wanneer het te duur of inefficiënt is om deze in rekening te
  brengen.
  Het kan ook zijn dat het gebruik van een voorziening door de overheid als wenselijk wordt gezien
  (merit-goederen). Dan wordt geen prijs gehanteerd of ligt een niet-kostendekkende prijs in de rede.
  Sommige voorzieningen worden als sociale grondrechten beschouwd (onderwijs, huisvesting,
  gezondheidszorg) waardoor ze voor iedereen toegankelijk moeten zijn, ongeacht het inkomen.
  Toelichting
  In eerste aanleg valt te denken aan de prijzen die burgers betalen voor de toegang tot zwembaden
  en schouwburgen et cetera. Verder spelen prijzen een rol bij de levering van goederen en diensten
  tussen overheden.
  2.4.1.2 Retributies
  Bij een retributie (recht of heffing) is sprake van een betaling voor een overheidsprestatie
  (bijvoorbeeld de afgifte van een paspoort) waar een individuele tegenprestatie tegenover staat.38
   Het zijn bestemmingsheffingen met een geoormerkte opbrengst. Voorwaarde is dat rechten en
   heffingen maximaal kostendekkend mogen zijn en daarom niet als inkomstenbron fungeren.
  37 Allers 2006
  38 Artikel 229 Gemeentewet
26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>2.4.1.3 Belastingen
Wettelijke basis
Het kenmerk van belastingen is dat het een heffing is waar geen directe individualiseerbare
tegenprestatie tegenover staat. De inkomsten uit belastingen zijn vrij besteedbaar en decentrale
overheden zijn zelf verantwoordelijk voor het vaststellen van het tarief. Welke belastingen de
gemeenten en provincies mogen heffen is limitatief in de Gemeentewet en de Provinciewet
vastgelegd.39
Theoretische inzichten
Een substantieel lokaal/provinciaal belastinggebied is voor het doelmatig en effectief functioneren
van de overheid als geheel noodzakelijk. Met het toenemen van taken stijgt ook het risico van
overheden. Het belastinggebied moet zo zijn ingericht dat die risico’s verantwoord gelopen kunnen
worden en adequaat kunnen worden afgedekt.
Decentrale belastingen mogen niet het macro-economisch beleid of inkomensbeleid van de centrale
overheid doorkruisen. Naast optimale allocatie is doelmatigheid van belang. Dus niet te veel
verschillende soorten lokale/regionale belastingen, centrale belastingheffing is vaak goedkoper.
Naast het bekostigen (van een deel van) de uitgaven van decentrale overheden vervullen belastingen
ook andere functies40:
• Democratische functie. Het functioneren van de decentrale democratie is gebaat bij
   de bevoegdheid van decentrale besturen om, binnen bepaalde grenzen, het eigen
   voorzieningenniveau en belastingpeil vast te stellen.
• Allocatiefunctie. Decentrale besturen zijn vanwege hun grotere kennis van specifieke lokale
   omstandigheden het beste in staat een afweging te maken tussen het nut van collectieve
   gemeentelijke voorzieningen en het financiële offer dat zij van burgers en bedrijven kunnen
   vragen.
• Regulerende functie. Decentrale besturen kunnen bepaalde belastingen gebruiken om het gedrag
   van burgers en bedrijven te reguleren.
• Compensatiefunctie. Om tekortkomingen in de verdeling van de algemene uitkering of specifieke
   uitkeringen te kunnen compenseren.
• Doelmatige besteding van eigen belastingen. Volgens de zogeheten mental accountingtheorie
   laten bestuurders de beslissing over de besteding van middelen mede afhangen van de bron
   waaruit deze inkomsten vloeien.41
• Bufferfunctie. Om zelf financiële risico’s of tegenvallers te kunnen opvangen die behoren
   bij een taak of bevoegdheid, is het wenselijk dat decentrale overheden over een eigen
   weerstandscapaciteit, een financiële buffer, beschikken die wordt gevoed vanuit de algemene
   reserve en de ongebruikte belastingcapaciteit.
39 Artikel 219 lid 2 Gemeentewet; artikel 221 lid 2 Provinciewet
40 Raad voor het openbaar bestuur en Raad voor de financiële verhoudingen 2005, pag. 58-59
41 Thaler 1980, pag. 39-60
                                                                                                    27
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>  Toelichting
  In de Memorie van toelichting op de Financiële-verhoudingswet wordt nog over decentrale
  belastingen gesteld dat verschillen in belastingtarieven uitdrukking beogen te zijn van verschillen
  in preferenties.42 De gemeentelijke belastingtarieven groeien in de praktijk echter steeds meer naar
  elkaar toe. Vanuit de rijksoverheid wordt de praktische betekenis van het lokale belastinggebied
  steeds meer beperkt tot een bufferfunctie.43 Gelet op de omvang van het provinciale belastinggebied
   is voor de provincies de financieringsfunctie dominant.
   De omvang van lokale belastingen wordt begrensd door praktische beperkingen:
   • Hoge lokale lasten leiden tot belastingconcurrentie.
   • Grote verschillen in belastingdruk worden politiek moeilijk geaccepteerd.
   De centrale overheid heeft voor zijn inkomens- en het macro-economische beleid ‘knoppen’,
   waaronder belastingen, nodig om aan te draaien. Het is decentrale overheden bij wet verboden
   inkomenspolitiek te voeren.44 Het praktische argument is dat bij een groot lokaal belastinggebied
  lokale inkomenspolitiek ook niet werkt omdat het migratie uitlokt. Dit is de zogenaamde Tiebout-
  these die stelt dat burgers hun voorkeuren kenbaar maken door te kiezen voor het gebied met de
  voor hen optimale combinatie van voorzieningen en belastingtarieven.
  Standpunten van de Raad
  • Het op decentraal niveau afwegen van het nut van voorzieningen tegen het daarbij behorende
       belastingoffer draagt bij aan het doelmatig en effectief functioneren van de overheid als geheel.
       Voorwaarde is wel dat er sprake is van een herkenbare door de decentrale overheden geheven
       belasting van voldoende omvang.
  • Het is van belang dat de belasting van toepassing is op een breed samengestelde groep van
       belastingplichtigen. Belastingen als algemeen dekkingsmiddel verdienen een zo groot mogelijk
       draagvlak.
  • Gemeenten en provincies moeten door middel van belastingen eigen beleidskeuzes kunnen
       bekostigen. Verschillen in belastingtarieven zijn dan ook een uiting van verschillen in autonome
       beleidskeuzes.
  • Eenvoud en uitvoerbaarheid zijn belangrijke toetsstenen voor het beperken van de
       perceptiekosten van decentrale belastingen.
  • De Raad pleit voor een verruiming van het lokale belastinggebied onder gelijktijdige verlaging
       van de rijksbelastingen en een verlaging van de algemene en specifieke uitkeringen.
  42 Tweede Kamer, vergaderjaar 1995-1996, 24 552, nr. 3, pag. 20
  43 Scenario’s gemeentelijk belastinggebied in relatie tot de bestuurlijke verhoudingen, Bijlage bij TK-stuk nr. 26, o.a. pag. 25
       en 68; Raad voor de financiële verhoudingen 2005
  44 Artikel 219 lid 2 Gemeentewet; artikel 221 lid 2 Provinciewet
28
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>2.4.1.4 Gemeentefonds en provinciefonds
Uitkeringen uit het gemeentefonds en provinciefonds zijn, met inachtneming van de wettelijke
verplichtingen, vrij besteedbaar. Over de besteding is de decentrale overheid alleen verantwoording
verschuldigd aan de eigen democratisch gekozen volksvertegenwoordiging. Het gemeentefonds
en het provinciefonds bestaan uit drie soorten uitkeringen: de algemene uitkering, de integratie-
uitkeringen en de decentralisatie-uitkeringen.45 Over de besteding van de gelden uit de fondsen,
zowel wat betreft de doelmatigheid als de rechtmatigheid, is de decentrale overheid verantwoording
verschuldigd aan de eigen gekozen volksvertegenwoordiging. Elke gemeente/provincie gaat over zijn
eigen doelmatigheid.
De algemene uitkering
Wettelijke basis
De wettelijke basis is geregeld in de Financiële-verhoudingswet, met name in de artikelen 5 lid 1 en
de artikelen 6 t/m 11.
Theoretisch uitgangspunt
De bestedingsvrijheid van de algemene uitkering leidt tot een optimale afweging tussen
bestedingsdoelen.
Toelichting
De algemene uitkering is van oorsprong, dat is het jaar 1865, in het leven geroepen als
compensatie voor het beperken van het lokale belastinggebied. De algemene uitkering is
in strikte zin een aanvulling op de capaciteit van een bestuurslaag om eigen inkomsten te
verwerven. Het oorspronkelijke karakter van het fonds als een herverdeling van de gezamenlijke
belastinginkomsten is als gevolg van de sanering van specifieke uitkeringen steeds meer veranderd
in een bekostigingsvorm voor medebewindstaken. Daar komt bij dat steeds vaker uit de algemene
uitkeringen gelden worden afgezonderd voor gemeenschappelijke doeleinden.46
De aanvulling op het eigen belastinggebied van de algemene uitkering komt nog wel tot uiting in het
gegeven dat de belastingcapaciteit bepalend is voor de omvang van de algemene uitkering van een
individuele gemeente of provincie. De algemene uitkering draagt daarmee zorg voor een verevening
in draagkracht tussen overheden binnen een bestuurslaag. De jaarlijkse groei van de algemene
uitkering is gekoppeld aan de netto-gecorrigeerde rijksuitgaven, volgens het principe samen de trap op
en af (de normeringssystematiek).
45 Ook de aanvullende uitkering aan noodlijdende gemeenten op grond van artikel 12 Fvw behoort tot de
    uitkeringen die uit het gemeentefonds worden verstrekt, deze blijft hier echter verder buiten beschouwing.
46 Voorbeelden zijn het Nationaal Uitvoeringsprogramma (NUP), de bekostiging van het Kwaliteits Instituut
    Nederlandse Gemeenten (KING).
                                                                                                               29
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>  Standpunten van de Raad
  • De normeringssystematiek biedt decentrale overheden zekerheid en doet recht aan het principe
     van een evenredige behandeling tussen overheden. De omvang van de te ontvangen algemene
     uitkering mag niet afhankelijk zijn van het beleid van de individuele gemeente of provincie.
  • Een gerichte verdeling en andere prikkels zijn in strijd met het uitgangspunt van een vrij
     besteedbare algemene uitkering. Dat geldt ook voor het aanwijzen of bestemmen door het Rijk
     van delen van de algemene uitkering als bekostigingsbron voor bepaalde taken.
  • Het hanteren van fictieve budgetten voor bepaalde taken die uit de algemene uitkering worden
     bekostigd staat op gespannen voet met het algemene en ongebonden karakter van de algemene
     uitkering.
  • Het aan de algemene uitkering ter bekostiging voor specifieke (gemeenschappelijke) doeleinden
     ontrekken of het specifiek toedelen van middelen is onwenselijk omdat het afbreuk doet aan het
     algemene karakter.
  Integratie-uitkeringen
  Wettelijke basis
  Integratie-uitkeringen maken onderdeel uit van het gemeentefonds of provinciefonds en
  kenmerken zich door een van de algemene uitkering afwijkende verdeelsystematiek en/of
  normeringssystematiek (artikel 5, lid 2 Fvw en art. 13 Fvw). Bij integratie-uitkeringen gaat het om
  uitkeringen die tijdelijk anders worden verdeeld maar op termijn wel overgaan naar de algemene
  uitkering. Integratie-uitkeringen zijn vrij besteedbaar, over de besteding hoeven decentrale
  overheden geen verantwoording aan het Rijk af te leggen.
  Standpunten van de Raad
  • Integratie-uitkeringen zijn een passend instrument om herverdeeleffecten of andersoortige
     tijdelijke problemen (geleidelijk) op te lossen, voorafgaande aan een definitieve overheveling van
     de middelen naar de algemene uitkering. Voorwaarde is wel het vooraf duidelijk markeren van
     het tijdelijke karakter.
  Decentralisatie-uitkeringen
  Wettelijke basis
  Met een decentralisatie-uitkering kan het Rijk bijdragen verstrekken via het gemeentefonds of
  provinciefonds zonder gebonden te zijn aan de verdeelsystematiek van de algemene uitkering
  (artikel 5, lid 2 Fvw en art. 13 Fvw) Decentralisatie-uitkeringen zijn vrij besteedbaar. Over de
  besteding hoeven decentrale overheden geen verantwoording aan het Rijk af te leggen.
  Standpunten van de Raad47
  • De vormgeving van sommige decentralisatie-uitkeringen waarbij aanvraagprocedures gelden
     en plannen ingediend moeten worden et cetera is in strijd met het vrije en onvoorwaardelijke
  47 Raad voor de financiële verhoudingen 2007
30
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>   karakter van het gemeentefonds en provinciefonds. Decentralisatie-uitkeringen dragen daarmee
   bij aan het vervagen van de financiële verantwoordelijkheden.48
• Bij de sanering van specifieke uitkeringen dienen ook de decentralisatie-uitkeringen te worden
   betrokken. Doelstelling moet zijn het vergroten van beleids- en bestedingsvrijheid en het
   beperken van regeldruk.49
2.4.1.5 Specifieke uitkeringen
Wettelijke basis
Specifieke uitkeringen zijn bestedingsgebonden overdrachten van de rijksoverheid aan decentrale
overheden (artikelen 15a t/m 21 Fvw). Over de besteding van de middelen zijn decentrale overheden
verantwoording schuldig aan het Rijk.
Specifieke uitkeringen worden in principe slechts verstrekt als deze wijze van bekostiging voor
decentrale taken bijzonder aangewezen moet worden geacht.50 De nadelen van specifieke
uitkeringen zijn dat ze leiden tot een ondoelmatige besteding van publieke middelen en hoge
bestuurlijke en verantwoordingslasten met zich brengen. De Memorie van toelichting op de
Financiële verhoudingswet (Fvw) noemt vier omstandigheden waarbij specifieke uitkeringen zijn
toegestaan:
• Als bekostiging via de eigen middelen in verband met een afwijkende dynamiek niet mogelijk is
   of als inkomenspolitieke overwegingen zich daartegen verzetten.
• Als de uitkering door de aard van het betrokken onderwerp een tijdelijk karakter heeft.
• Als nog geen of onvoldoende inzicht bestaat in de omvang van de kosten van de desbetreffende
   taak of activiteit.
• Als voor de kosten van de desbetreffende taak of activiteit geen structuurkenmerk kan worden
   vastgesteld op basis waarvan verdeling door middel van de algemene uitkering mogelijk is.
Verzameluitkeringen51
Een verzameluitkering is een bundeling van kleine specifieke uitkeringen, van maximaal 10 mln. euro
landelijk, per ministerie, die vrij besteedbaar is binnen een beleidsthema (artikel 16a Fvw).
Toelichting
In de praktijk blijkt dat een veelvoud aan andere motieven wordt gebruikt ter rechtvaardiging van
het instellen van specifieke uitkeringen zoals het afdwingen van beleid, het verwerven van steun
voor rijksbeleid, sturing en dergelijke.52 Door de introductie van ‘single audit, single information’
waardoor gemeenten en provincies nog maar op één moment per jaar informatie aan het Rijk
hoeven te leveren waarbij wordt aangesloten bij de controle die de organisatie zelf al uitvoert,
48 Goedvolk en Kooistra 2008; De Sonnaville 2010
49 Raad voor de financiële verhoudingen 2010
50 Artikel 17 lid 2 Financiële-verhoudingswet
51 Raad voor de financiële verhoudingen 2007
52 Verhagen 2001
                                                                                                      31
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>  zijn de verantwoordingslasten wel beperkt. Hoewel in omvang nog relatief beperkt, neemt ook de
  invloed van Europese geldstromen in betekenis toe. De Europese geldstromen kennen veelal een
  afzonderlijke en ingewikkelde verantwoordingsmethodiek, die in sommige gevallen de animo om
  aanspraak te maken op de gelden ondermijnt.
  Standpunten van de Raad
  • Bij een grote mate van gewenste uniformiteit in de uitvoering van taken en als gevolg daarvan de
      afwezigheid van enige beleidsvrijheid en als gevolg daarvan financiële risico’s, is bekostiging door
      een specifieke uitkering een voor de hand liggende keuze.
  • Ook specifieke uitkeringen dienen zoveel mogelijk bij te dragen aan de beleids- en
      bestedingsvrijheid van decentrale overheden. Bureaucratische lasten dienen zoveel mogelijk
      worden voorkomen.
  • Een bundeling van geldstromen moet leiden tot één budget met één verdeelsleutel, op één
      begroting, onder één wet en met één verantwoordelijke bewindspersoon.53
   • De nadelen verbonden aan specifieke uitkeringen in termen van aanvraag en verantwoordings­
      lasten gelden in dezelfde mate ook voor Europese bijdrageregelingen. Zij verdienen om die reden
      niet de voorkeur.
   Toelichting
   Het onderscheid tussen de uitkeringen uit het gemeentefonds/provinciefonds en specifieke
   uitkeringen is in de loop der tijd steeds meer gaan vervagen. Dat komt doordat specifieke
   uitkeringen steeds bredere bestedingsmogelijkheden toelaten en doordat er aan de besteding van
   uitkeringen uit het gemeentefonds/provinciefonds – tegen het uitgangspunt in – soms beperkingen
   worden gesteld.54 Het kenmerkende verschil zit in de verantwoording over de rechtmatigheid van de
  uitgaven. Bij specifieke uitkeringen vindt deze verantwoording plaats aan het Rijk, bij het gemeente-
  en/of provinciefonds is dat aan het eigen democratisch gekozen orgaan.
  2.5 De voorkeursvolgorde
  Wettelijke basis
  De Memorie van toelichting op de Financiële-verhoudingswet gaat uit van de klassieke
  voorkeursvolgorde.55 Dit betekent dat taken van decentrale overheden het beste kunnen bekostigd
   kunnen worden via prijzen, vervolgens uit retributies en eigen belastingen, dan uit de algemene
   uitkering en in laatste instantie uit specifieke uitkeringen.56
  53 Raad voor de financiële verhoudingen 2008
  54 Algemene Rekenkamer 2009
  55 Tweede Kamer, vergaderjaar 1995-1996, 24 552, nr. 3, pag. 11
  56 In de officiële bekostigingsvoorkeur wordt niet gerept over alternatieve bekostigingsvormen zoals die in
      hoofdstuk 4 aan de orde komen. Deze vormen spelen de facto overigens dezelfde rol als prijzen, in die zin dat
      zij beogen belangstellenden te laten bijdragen in de kosten.
32
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>Theoretische basis
Volgens de gangbare economische theorie vergroot de bekostigingsvoorkeur de welvaart.57
Bekostiging uit eigen middelen – belastingen en overige eigen middelen – geniet de voorkeur
wanneer prijzen niet wenselijk of mogelijk zijn. In dit geval moeten bestuurders het nut van
voorzieningen zelf rechtstreeks afwegen tegen de daarvoor op te offeren eigen middelen.58
Het uitgangspunt daarbij is dat een optimale afweging plaatsvindt van alle kosten tegen alle baten;
de laatste euro die door de overheid wordt besteed moet evenveel nut opleveren als de laatste
door burger zelf bestede euro. Voorwaarde hiervoor is het zoveel mogelijk in één hand leggen van
beslissen, betalen en genieten. Dit voorkomt afwenteling naar andere bestuurslagen of andere
maatschappelijke geledingen.
De klassieke voorkeursvolgorde is vaak onderwerp van discussie geweest.59 De uitkomst tendeert
naar een meer genuanceerde benadering, inhoudend dat de voorkeursvolgorde voor autonome
taken anders is dan voor taken in medebewind. Vooropgesteld zij dat binnen de huidige bestuurlijke
verhoudingen nauwelijks sprake is van absolute autonomie, maar dat er sprake is van meer en
minder autonome taken én van medebewindstaken. Deze medebewindstaken variëren van een
grote mate van beleidsvrijheid tot strikt gereguleerd medebewind.
Bij autonome taken geldt de klassieke voorkeursvolgorde:
• Indien een (autonome) taak vergaande gevolgen heeft voor inwoners of besturen van andere
    overheden (externe effecten) is een specifieke uitkering veelal het meest aangewezen instrument.
    De externe effecten kunnen anders de doelmatige en effectieve afweging over de inzet van
    middelen frustreren.
Bij afwezigheid van externe effecten geldt:
• Prijzen voor zover mogelijk binnen technische en morele/politieke grenzen.
• Retributies (kan alleen bij concrete prestaties die individueel zijn toe te rekenen).
• Lokale belastingen.
• Algemene uitkering.
Ook bij medebewind geldt het principe: wie bepaalt, betaalt. Dit leidt tot de volgende
voorkeursvolgorde:
• Kostendekkende specifieke uitkeringen (het Rijk bepaalt, dus het Rijk betaalt).
• Om doelmatigheid te bevorderen eventueel een deel van de kosten dekken via de algemene
    uitkering, of waar mogelijk via gebudgetteerde uitkeringen.
• Bij algemene medebewindstaken die bij alle gemeenten/provincies moeten worden uitgevoerd
    verdient de algemene uitkering vanwege de lage transactiekosten de voorkeur.
57 Boorsma en Allers 2006
58 Oates 1972
59 Boorsma en Allers 2006; Bordewijk 2004; Van der Lei 2007
                                                                                                     33
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>  Toelichting
  De praktische betekenis van de voorkeursvolgorde zou er uit moeten bestaan dat bij elke
  taak impliciet de vraag gesteld wordt welke bekostigingsvorm het meest aangewezen is. Bij
  de uiteindelijke afweging spelen echter vooral politiek-bestuurlijke overwegingen een rol. De
  feitelijke omvang van de verschillende bekostigingsvormen wijkt af van wat op basis van de
  voorkeursvolgorde verwacht zou mogen worden.
  Standpunten van de Raad
  • De wijze van bekostiging van een taak dient logisch te volgen uit de wet- en regelgeving die met
      deze taak is verbonden. Naarmate de gemeenten/provincies meer gebonden zijn aan wet- en
      regelgeving die de beleids- en bestedingsvrijheid beperken, en daarmee een budgettair risico met
      zich brengen, ligt bekostiging via een kostendekkende specifieke uitkering meer voor de hand.
  • Specifieke uitkeringen brengen een aantal inherente nadelen met zich. Bekostiging via een
      specifieke uitkering heeft niet alleen gevolgen voor de verantwoording en de doelmatigheid.
      Bekostiging via een specifieke uitkering beperkt de afwegingsmogelijkheden en kan daarmee een
      doelmatige aanwending van middelen in de weg staan.
  • Het voordeel van de algemene uitkering is dat deze lage transactiekosten kent bij zowel de
      rijksoverheid als de decentrale overheid.
  • Overheveling van de specifieke uitkering naar de algemene uitkering versterkt de integrale
      afweging en verantwoording. Decentralisatie-uitkeringen kennen in veel gevallen dezelfde
      nadelen als specifieke uitkeringen en dragen niet bij aan het versterken van de integrale afweging.
  2.6 De verdeling van de algemene uitkering
  Bij de verdeling van de algemene uitkering is het derde aspiratieniveau leidend. Naast het derde
  aspiratieniveau zijn twee andere uitgangspunten van belang: kostenoriëntatie en globaliteit.
  2.6.1 Derde aspiratieniveau
  De wettelijke basis
  Bij het derde aspiratieniveau vindt een (min of meer) volledige egalisatie van
  voorzieningencapaciteit plaats. Bij de verdeling van middelen over de decentrale overheden wordt
  rekening gehouden met de belastingcapaciteit in die zin dat bij gelijke belastingtarieven gelijke
  voorzieningenniveaus kunnen worden gerealiseerd. Tevens wordt dan rekening gehouden met
  kostenverschillen. Indien een decentrale overheid een hoger (respectievelijk lager) dan gemiddeld
  voorzieningenniveau aan haar burgers wil bieden betekent dat een hoger (resp. lager) dan
  gemiddeld belastingtarief. Iedere gemeente/provincie moet zo in staat zijn haar burgers bij een
  gelijke belastingdruk een gelijkwaardig pakket van lokale of regionale voorzieningen aan te kunnen
  bieden. Het gaat dan om een gelijke voorzieningencapaciteit. Gelijke voorzieningencapaciteit houdt
  niet in een gelijk voorzieningenniveau. Of en hoe het potentieel wordt aangewend is in beginsel
  aan de betrokken bestuurslaag en betreft een autonome afweging. In de Memorie van toelichting
  op de Financiële-verhoudingswet wordt het derde aspiratieniveau verklaard tot leidend beginsel
34
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>bij de verdeling van de algemene uitkering.60 De wettelijke basis voor het derde aspiratieniveau is
neergelegd in artikel 7 Fvw.
Theoretische basis
De theoretische basis van het derde aspiratieniveau is ontleend aan prof. Goedhart.61
Goedhart onderscheidt verschillende niveaus voor het verminderen van ongelijkheid in de
decentrale voorzieningencapaciteit. Hij komt daarbij tot de vaststelling dat bij een klein, dichtbevolkt
en homogeen land als Nederland het derde aspiratieniveau het meest geëigende niveau van
verevening is.
Toelichting
Het derde aspiratieniveau kan worden gezien als een vorm van interbestuurlijke solidariteit.
Over de invulling en toepassing van het derde aspiratieniveau bestaat verschil van inzicht onder
deskundigen. Op deze discussie wordt nader ingegaan in hoofdstuk 3.
Standpunten van de Raad
• Het derde aspiratieniveau is een na te streven niveau van verevening maar het zal nooit helemaal
    worden bereikt. Dat vergt immers een onevenredig grote inspanning die weer op gespannen voet
    staat met andere beginselen zoals autonomie en globaliteit.
• Bij het derde aspiratieniveau gaat het over het totaal van de verdeling van de algemene uitkering.
• Bij verevening op basis van het derde aspiratieniveau gaat het in oorsprong om een verevening
    van de belastingcapaciteit. Maar daar waar beschikbaarheid van overige eigen inkomsten niet
    voortvloeit uit eigen beleidskeuzes of bedrijfsmatige activiteiten maar een historisch gegeven
    is (zoals inkomsten uit vermogen van publieke voorzieningen), is er aanleiding deze ook bij de
    verevening te betrekken.62
• Het derde aspiratieniveau is slechts van toepassing op de verdeling van de algemene uitkering.
    Veel specifieke uitkeringen kennen een ander niveau van verevening. Aangezien elke gemeente/
    provincie in staat moet zijn om in gelijke mate bij te dragen aan de niet door de specifieke
    uitkering gedekte kosten, werkt het uitgangspunt indirect wel door voor de gehele financiële
    verhouding.
2.6.2 Kostenoriëntatie
Het streven naar een zo groot mogelijke egalisatie van de voorzieningencapaciteit is
geoperationaliseerd door het uitgangspunt kostenoriëntatie. Bij de uitwerking daarvan in een
verdeelstelsel dient rekening gehouden te worden met:
• structuurkenmerken die de vraag naar voorzieningen beïnvloeden:
• structuurkenmerken die de kostprijs van een voorziening beïnvloeden;
• zowel positieve als negatieve externe effecten;
60 Tweede Kamer, vergaderjaar 1995-1996, 24 552, nr. 3, pag. 8
61 Goedhart 1982
62 Raad voor de financiële verhoudingen 2009
                                                                                                         35
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>  • verschillen in opgelegde taken;
  • verschillen in mogelijkheden van bestuurslagen om inkomsten te generen.
  Toelichting
  Naast het feit dat het praktisch onmogelijk is alle mogelijke kostenfactoren objectief vast te stellen is
  het ook onwenselijk. Het leidt tot een sterk normerende werking van het verdeelstelsel waardoor de
  beleidsvrijheid van gemeenten geweld wordt aangedaan en tot hoge onderzoekskosten.
  Standpunten van de Raad
  • Bij het honoreren van kosten via de algemene uitkering dient het te gaan om de onvermijdbare
     uitgaven die voor rekening komen van de desbetreffende overheidslaag.
  • Bij de verdeling van de algemene uitkering dient er voor te worden gewaakt dat niet onevenredig
     zwaar belang wordt toegekend aan het tot uitdrukking brengen van kostenverschillen tussen
     gemeenten in allerlei verschillende verdeelmaatstaven (kostenoriëntatie).
  • De verdeling van de algemene uitkering dient volgend te zijn op de feitelijke kosten/
     uitgavenontwikkeling en niet vooruit te lopen op mogelijke kostenontwikkelingen. Kosten
     moeten zich eerst uitkristalliseren. Dat houdt in dat niet te snel moet worden aangestuurd op een
     andere verdeling van middelen. Dit veroorzaakt onnodige onrust bij de decentrale overheden en
     beleidskosten bij de rijksoverheid.
  • De verdeling van de algemene uitkering is geen sturingsinstrument voor rijksbeleid.63
  • Van de verdeling van de algemene middelen dient geen zelfstandige druk uit te gaan richting
     bestuurlijke schaalvergroting of schaalverkleining.
  • De verdeling van de algemene uitkering is in principe gebaseerd op de collectieve voorkeuren
     van alle betrokken eenheden en doet daarmee geen uitspraak over de doelmatigheid van de
     uitgaven. Het uitgangspunt is dat verschillen in uitgaven van individuele gemeenten/provincies
     gebaseerd zijn op verschil in voorkeuren en/of verschil in doelmatigheid. Bij de verdeling wordt
     uitgegaan van het gemiddelde uitgavenniveau. Elke gemeente/provincie heeft recht op zijn eigen
     (on)doelmatigheid.
  • Het is ongepast om binnen het vrije bestedingskarakter van de algemene uitkering om voor de
     bekostiging van een taak bestedings- en verantwoordingsvoorschriften op te leggen.
  2.6.3 Globaliteit
  Het verdeelsysteem van de algemene uitkering moet niet te gedetailleerd zijn. Dit is in het
  verdeelstelsel geoperationaliseerd door het uitgangspunt ‘globaliteit’.
  Standpunten van de Raad64
  • De verdeling dient transparant te zijn. Vergaande complexiteit van het verdeelstelsel tast het
     vertrouwen in het verdeelstelsel aan.65
  63 Raad voor de financiële verhoudingen 2010b
  64 Raad voor de financiële verhoudingen 2011b
  65 Raad voor de financiële verhoudingen 2009
36
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>• De verdeelmaatstaven moeten beleidsneutraal zijn. Een vergaande detaillering van de verdeling
    tast indirect de autonome positie van de gemeenten aan.
• De voor de verdeelmaatstaven te gebruiken gegevens dienen eenduidig te zijn en zonder
    subjectieve oordelen te bepalen te zijn. Rechtsgelijkheid en rechtszekerheid komen tot
    uitdrukking in de eis dat de maatstaven objectief vaststelbaar zijn door een onafhankelijke
    instantie. De voor de maatstaven te gebruiken gegevens dienen eenduidig te zijn en zonder
    subjectieve oordelen te bepalen te zijn. Ook geldt de eis dat de gegevens voor de decentrale
    overheden verifieerbaar zijn.
• Alleen maatstaven met voldoende toegevoegde waarde moeten in het verdeelstelsel worden
    toegelaten.
2.7 Slotbeschouwing
In dit hoofdstuk zijn de normen en uitgangspunten beschreven zoals die ten grondslag liggen aan
het huidige systeem van de financiële verhoudingen. Deze zijn aangevuld met de standpunten
van de Raad. De Raad constateert dat het stelsel van de financiële verhoudingen gaandeweg
steeds complexer is geworden en dat de oorspronkelijke normen en uitgangspunten steeds
meer op de achtergrond zijn geraakt. Dit is voor een belangrijk deel het gevolg van veranderde
bestuurlijke verhoudingen. Er is sprake van een steeds verdergaande vervlechting. Tegelijkertijd
neemt het belang van de fondsen in de bekostiging van decentrale taken toe, mede als gevolg
van de decentralisatie van rijkstaken. De verdeling van de algemene uitkering is steeds verfijnder
geworden terwijl het belang van het gemeentelijke belastinggebied is beperkt. De introductie
van het onderscheid tussen beheer- en ontwikkeltaken in de verdeling van de algemene uitkering
markeert een sluipenderwijs veranderde visie van de rijksoverheid op de rol van de provincies
binnen het openbaar bestuur.66 De financiële verhoudingen weerspiegelen daarmee de gewijzigde
bestuurlijke verhoudingen. De wijze van bekostiging dient immers in overeenstemming te zijn
met de bestuurlijke verhouding. In veel gevallen blijkt echter dat de aanpassing van de financiële
verhoudingen wordt gezien als een technische kwestie, terwijl het in wezen draait om principiële
bestuurlijke keuzes. Bij de verdeling van middelen via de algemene uitkering gaat het ook om
interbestuurlijk vertrouwen over de wijze waarop verantwoording wordt afgelegd over de besteding
van die middelen aan het eerstverantwoordelijke democratisch gelegitimeerde bestuur.
Met het oog op de op handen zijnde decentralisaties pleit de Raad voor een zorgvuldig
invoeringstraject alvorens over te gaan tot een definitieve overheveling naar de algemene uitkering.
De vraag die vooraf moet worden beantwoord is of er gekozen wordt voor het direct onderbrengen
in het fonds of na de gekozen evaluatietermijn. Voordat de middelen definitief worden overgeheveld
moet immers duidelijk zijn of zowel de regelgeving, de omvang als de verdeling een definitieve
overheveling rechtvaardigen. Bij deze beoordeling kunnen eventueel ook middelen op hetzelfde
beleidsterrein bij worden betrokken die reeds via de algemene uitkering worden verdeeld. Dit om
66 Raad voor de financiële verhoudingen 2011b
                                                                                                     37
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>  een integrale afweging binnen het beleidsterrein te bevorderen. Te snelle evaluaties leveren vaak
  nog geen helder beeld op over resultaten en effecten.
38
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>39</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>40</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>3          Ontwikkelingen en discussies rond
           de financiële verhoudingen
3.1 Inleiding
In het vorige hoofdstuk is het bestaande normenkader beschreven. Het beschrijft de normen,
inzichten en uitgangspunten waarop de Raad de afgelopen jaren zijn adviezen heeft gebaseerd.
Het is als het ware een achteruitkijkspiegel. Hiermee heeft de Raad voldaan aan het advies van
de evaluatiecommissie om zijn normenkader te expliciteren. Dit normenkader is vervolgens in
expertmeetings en in verschillende gesprekken met belangstellenden en deskundigen besproken.67
In de expertmeetings kwam, ondanks soms intense discussies, uiteindelijk een vrij breed gedragen
consensus over het bestaande normenkader naar voren. Veel discussies spitsten zich toe op de
toepassing van de normen en de bestuurlijke context waarbinnen deze zijn toegepast. Daarbij werd
benadrukt dat het uitgangspunt van interbestuurlijk vertrouwen een groter gewicht zou moeten
krijgen. Daarnaast is in de gesprekken door betrokkenen de theoretische juistheid van de normen
(derde aspiratieniveau, bekostigingsvoorkeur enz.) aan de orde gesteld. Ook is gewezen op de
dynamiek waardoor aanpassing van het normenkader op onderdelen noodzakelijk is ten behoeve
van de toekomstbestendigheid. De veranderde rol van decentrale overheden waarbij zij voor het
boeken van maatschappelijke resultaten in belangrijke mate afhankelijk van het samenspel met
andere geledingen uit de samenleving, komt in hoofdstuk 4 aan de orde.
Leeswijzer
Eerst worden beknopt de bevindingen weergegeven met betrekking tot de twee hoofdvragen
die uit de evaluatie naar voren kwamen. Paragraaf 2 gaat in op de betekenis voor de financiële
verhoudingen van de discussie die over het fiscal federalism68 wordt gevoerd en over het uitgangspunt
dat decentrale financiële afwegingen zoveel mogelijk moeten worden bevorderd. In paragraaf 3
komt de vraag aan de orde of er aanleiding is het normatieve karakter van het derde aspiratieniveau
van Goedhart, zoals vastgelegd in de Financiële-verhoudingswet, te heroverwegen dan wel te
herformuleren. In paragraaf 4 wordt vervolgens ingegaan op de toegenomen betekenis van de
regionalisering voor de financiële verhoudingen.
67 Zie bijlage
68 De studie naar de toedeling van beschikkingsmacht over financiële middelen tussen decentrale overheden.
                                                                                                           41
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>   3.2 Fiscal federalism
  Omschrijving
  De literatuur geeft over het fiscal federalism twee typeringen.69 Er is een neutrale omschrijving van
   fiscal federalism die fiscal federalism gelijkstelt aan de toedeling van beschikkingsmacht over financiële
   middelen tussen decentrale overheden. In feite is dat nauwelijks afwijkend van de gebruikelijke
   definitie van de financiële verhoudingen. De andere omschrijving is meer normatief van aard
   en gaat uit van de veronderstelling dat decentralisatie van taken en de daarbij behorende de
   beschikkingsmacht over financiële middelen (met name een groot belastinggebied) leidt tot de
   meest doelmatige en doeltreffende aanwending van overheidsmiddelen.
   Het fiscal federalism, de naam zegt het feitelijk al, is vindt zijn oorsprong in federale staten, zoals de
   Verenigde Staten van Amerika. Het één op één doorvertalen van deze normatieve invulling van
   het fiscal federalism naar een gedecentraliseerde eenheidstaat als Nederland is vanwege de grote
   verschillen in structuur en inrichting tussen beide staatsvormen niet goed mogelijk. Dit nog los van
   de maatschappelijke context en de geografische factoren (Nederland is een dichtbevolkt land met
   korte afstanden tot de machtscentra). Nederland is geen federale staat maar een gedecentraliseerde
   eenheidsstaat waarbij de nadruk meer ligt op de eenheid dan op de verscheidenheid van de
   samenstellende eenheden. De lokale en regionale verschillen in voorkeuren van burgers zijn relatief
   beperkt.
   Ook in de Nederlandse context geldt dat decentralisatie wordt geacht bij te dragen aan een
   effectievere en efficiëntere afweging van kosten en baten. De veronderstelling is dat decentralisatie
   de innovatie van beleid bevordert, de betrokkenheid van burgers versterkt en beleidsconcurrentie
   stimuleert. In de theorie maar ook in de praktijk geeft men zich bij de toedeling van taken en
   middelen ook rekenschap van de gewenste uniformiteit van de taakuitvoering, schaaleffecten,
   externe effecten en dergelijke. In het normenkader in hoofdstuk 2 komt dan ook een genuanceerde
   zienswijze op de toedeling van taken en middelen aan decentrale overheden naar voren. Dat neemt
   niet weg dat de overheersende gedachte is dat een decentrale toedeling van taken en middelen
   bijdraagt aan een effectieve en doelmatige besteding van middelen.
   Decentralisatie
   Naar het oordeel van de Raad is er geen aanleiding het uitgangspunt dat decentrale financiële
   afwegingen leiden tot een doelmatige afweging te herzien. Wil decentralisatie daadwerkelijke
   betekenis hebben dan moeten decentrale overheden werkelijk in staat worden gesteld zelf een
   invulling te geven aan de gedecentraliseerde taken. Dat vergt wel dat na overdracht van rijkstaken
   en bevoegdheden de sturingsambities van het Rijk worden beperkt tot het sturen op de gewenste
   maatschappelijke effecten (outcome). Dit conform het adagium, ‘je gaat erover of niet’.
  69 Oates 1999
42
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>Er is mede vanuit financiële overwegingen op rijksniveau een breed draagvlak voor decentralisatie
van taken, al wordt wel duidelijk dat de grenzen van decentralisatie binnen de huidige bestuurlijke
structuur in zicht te komen. De decentralisatie van veel overheidstaken doet een beroep op
de organisatorische capaciteit van gemeenten en provincies om zaken en taken met elkaar
te verbinden en efficiënt te werken. Uitvoeringscapaciteit zal in veel gevallen op een hoger
schaalniveau moeten worden georganiseerd. Niet ontkend kan worden dat na decentralisatie
van taken het vervolgens beleggen van uitvoeringsvraagstukken op een hoger schaalniveau
indirect ook weer de beleidsvrijheid van decentrale overheden aantast, omdat het schaalvoordeel
slechts kan worden bereikt als er gelijktijdig uniformering/harmonisering van de uitvoering wordt
geïntroduceerd.70 Daarmee dreigt een beoogd voordeel van decentrale toedeling van taken, namelijk
maatwerk, verloren te gaan.71 De Raad acht het voorstelbaar dat met de op stapel staande grote
decentralisaties naar gemeenten (jeugdzorg, Awbz-begeleiding, de Wet werken naar vermogen)
de som der delen op termijn een omvang aanneemt die het huidige interbestuurlijke bestuurlijke
evenwicht zal doorbreken. De grootte van het te decentraliseren takenpakket impliceert brede
verantwoordelijkheden die direct raken aan de persoonlijke levenssfeer van inwoners van
gemeenten en indirect aan de bestuurlijke inrichting van het land (regionalisering en gemeentelijke
herindelingen).72
Omvangrijke decentralisaties brengen grote financiële risico’s met zich die de vrije financiële
beleidsruimte van gemeenten en provincies onder druk zet. Dit omdat decentrale overheden voor
alles gehouden zijn uitvoering te geven aan de gedecentraliseerde taken. Bij elke decentralisatie
van enige omvang dient dan ook te worden nagegaan of het decentrale belastinggebied toereikend
is om deze risico’s te kunnen lopen en/of afdekken. Decentralisaties dreigen daarmee slechts
in beperkte mate bij te dragen aan het versterken van de politiek-bestuurlijke autonomie van
gemeenten en provincies.
Bekostigingsvoorkeur
Nauw verbonden met de normatieve uitleg van het fiscal federalism is het leerstuk van de
bekostigingsvoorkeur. De kritiek op de bekostigingsvoorkeur bestaat uit verschillende elementen:
• de omvang van de verschillende bekostigingsbronnen toont aan dat men zich in werkelijkheid
    weinig gelegen laat liggen aan de bekostigingsvoorkeur;
• de bekostigingsvoorkeur gaat voorbij aan het vervagende onderscheid tussen de verschillende
    bekostigingsvormen.
De bekostigingsvoorkeur is een rationeel economisch ordeningsprincipe dat op gespannen voet
staat met de politieke rationaliteit. Daaruit volgt niet automatisch dat de theoretische voorkeur ook
leidt tot een omvang van de verschillende bekostigingsbronnen overeenkomstig deze voorkeur. Daar
komt bij dat de theorie van de bekostigingsvoorkeur veelal wordt versimpeld tot de vaststelling dat
70 Raad voor de financiële verhoudingen 2010
71 Allers 2010
72 Raad voor het openbaar bestuur 2011
                                                                                                      43
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>  taken van decentrale overheden het beste kunnen bekostigd kunnen worden uit eigen inkomsten,
  vervolgens uit de algemene uitkering en pas in laatste instantie uit specifieke uitkeringen. Boorsma
  en Allers concludeerden reeds dat de voorkeursvolgorde zo algemeen geformuleerd niet correct
  is.73 Zoals in hoofdstuk 2 uiteen is gezet, kunnen er bij externe effecten en bij medebewind goede
  redenen zijn voor een bekostiging via een specifieke uitkering. Vanuit de optiek van de rijksoverheid
  zijn specifieke uitkeringen een goed bekostigingsinstrument om op decentraal niveau een (semi)
  collectief goed te bevorderen. De keuze voor de meest doelmatige bekostigingsvorm hangt mede af
  van de aard van de bestuurlijke taak.
  Het nadeel van specifieke uitkeringen is daarbij veel minder evident dan in het verleden. De
  verantwoordingslasten zijn flink teruggedrongen. Specifieke uitkeringen zijn een waarborg voor
  betrokkenheid van de rijksoverheid voor een toereikende omvang en de verdeling van de middelen.
  Bij medebewindstaken met een beperkte beleidsvrijheid en/of grote mate van afhankelijkheid
  van niet door de decentrale overheid te beïnvloeden factoren zoals de macro-economische
  ontwikkeling, is een verantwoordelijkheid van de rijksoverheid voor voldoende middelen gewenst.
  De traditionele bekostigingsvoorkeur gaat voorbij aan het vervagen van het onderscheid tussen
  de verschillende bekostigingsvormen: de algemene uitkering, decentralisatie- en integratie-
  uitkeringen, brede doeluitkeringen, specifieke uitkeringen (lump sum) en dergelijke.74 Met
  de introductie van het onderscheid tussen ontwikkel- en beheertaken bij de verdeling van de
  algemene uitkering uit het provinciefonds wordt dit onderscheid nog diffuser.75 Strikt genomen
   wordt daarbij het wettelijk kader van de Fvw omzeild door via een decentralisatie-uitkering een
   vermogensrendementsmaatstaf in te voeren, die op basis van wettelijke vereisten niet mogelijk zou
   zijn.
   Vaak wordt de algemene uitkering gelijkgesteld met autonomie en specifieke uitkeringen met
   medebewind. Volgens de definitie is de Wet werk en bijstand een specifieke uitkering. In praktische
   zin is de uitkering echter in hoge mate vergelijkbaar met de algemene uitkering; overschotten zijn vrij
   besteedbaar, tekorten moeten (in eerste aanleg) uit de algemene middelen worden gedekt. Dit leidt
   er toe dat de inadequate verdeling van de middelen voor de bijstand de verdeling van de algemene
   uitkering dreigt te beïnvloeden. De algemene uitkering is er echter niet voor om verdeelstoornissen
   van andere specifieke uitkeringen op te vangen en de algemene uitkering is daar ook niet op
   ingericht.
   De gedachte dat overdracht van middelen via het provincie- of gemeentefonds leidt tot bestuurlijke
   autonomie en daarmee dat decentralisatie van taken per definitie gepaard gaat met vrijheden in de
   uitvoering geldt als achterhaald. Voorwaarde voor een effectieve decentralisatie is het beschikken
   over voldoende beleids- en bestedingsvrijheid. De netwerksamenleving vereist dat op decentraal
   niveau horizontale verbindingen kunnen worden gelegd. Dit vergt bestuurlijk en organisatorisch
  73 Boorsma 2006 pag. 16, 103 -109
  74 Algemene Rekenkamer 2009
  75 Raad voor de financiële verhoudingen 2011
44
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>vermogen om uitwerking te kunnen geven aan deze verantwoordelijkheid. In eerste aanleg betreft
dit een bestuurlijk-organisatorisch vraagstuk en pas in afgeleide zin is dit een vraagstuk voor de
financiële verhoudingen.
Belastinggebied
De koppeling tussen open huishouding en eigen belastinggebied is minder eenduidig dan vaak
verondersteld. Zo hebben waterschappen geen open huishouding maar wel een groot eigen
belastinggebied. Strikt genomen zijn het overigens geen belastingen maar bestemmingsheffingen.
Wanneer de provincies hun open huishouding zouden verliezen hoeft dat niet de heffing van
opcenten in de weg te staan. Dit is immers primair een financieringsinstrument. Omgekeerd:
ook zonder eigen belastinggebied zouden de gemeenten over een open huishouding kunnen
beschikken. Het ongebonden karakter van de algemene uitkering draagt even zeer bij aan beleids-
en bestedingsvrijheid. Dat neemt niet weg dat een eigen belastinggebied een essentieel onderdeel
vormt van de mogelijkheden om taken op eigen initiatief tot ontwikkeling te brengen.76
Dat een groot lokaal belastinggebied leidt tot een doelmatiger afweging van nut en offer wordt
ondersteund door empirisch bewijs in wetenschappelijke publicaties.77 Pleidooien voor een groter
decentraal belastinggebied vinden vooralsnog in de politiek geen weerklank. Op nationaal niveau
gaat het gepaard met het spookbeeld van een ongebreidelde lokale lastendruk. Dit wordt deels
gelogenstraft door de feitelijk gematigde ontwikkeling van de OZB78. Bedacht moet worden dat er
thans feitelijk geen limiet bestaat om de lokale belastingen te verhogen, toch blijft de omvang van
de lokale belastingheffing beperkt. De jaarlijkse stijging van de OZB-inkomsten geldt al jarenlang als
gematigd.
Lokaal bestaat er ook weerstand tegen het verhogen van de OZB. Met de mond wordt wel een
groter lokaal belastinggebied beleden, maar in werkelijkheid deinzen veel lokale bestuurders ervoor
terug om hogere belastingen te vragen. De druk om de lokale lasten te beperken is groot, geen
enkele gemeente wil bovenaan de lijstjes met hoge lokale lasten staan. Lokale bestuurders zijn
beducht om te worden afgerekend op de hoge lasten, ook al zijn er wellicht goede redenen voor
een hoger voorzieningenniveau. Voor de dekking van de (extra) uitgaven wordt vooral gekeken naar
besparingen elders. Er wordt dan gekeken naar onderhoud, zachte uitgaven als kunst en cultuur,
sport en apparaatskosten. De grootte van het belastinggebied is dan ook geen enkelvoudig criterium
voor vraagstukken rond de bekostiging van autonome taken. Een groot lokaal belastinggebied zou
in principe het gevaar van een verschraling van het lokale collectieve voorzieningenniveau kunnen
inhouden. Dat kan ook opgaan voor het tegenovergestelde. De bereidheid van burgers en bedrijven
om bij te dragen in de kosten van collectieve voorzieningen staat onder druk. Tegelijkertijd verzetten
burgers zich tegen de sluiting van zwembaden, bibliotheken en dergelijke. Het gaat hier om het
vinden van het juiste evenwicht.
76 Raad voor het openbaar bestuur en Raad voor de financiële verhoudingen 2005
77 Geys, Heinemann en Kalb 2010, pag. 265-278; Allers 2004
78 Tweede Kamer, vergaderjaar 2011 - 2012, 33 000 B, nr. 2, pag. 7
                                                                                                       45
</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 48 ======================================================================

<pre>  De Raad blijft van oordeel dat een groter decentraal belastinggebied wenselijk is onder gelijktijdige
  verlaging van de rijksbelastingen.79 Ook pleit de Raad ervoor om uit doelmatigheidsoverwegingen
   een aantal kleine lokale belastingen te schrappen dan wel samen te voegen.80 Deze kleine
   algemene heffingen wekken bij de burger verwarring omdat de naamgeving veronderstelt dat het
   doelbelastingen zijn. Ze vertroebelen daarmee de lokale discussie over het heffen en aanwenden
   van de opbrengsten. De Vereniging voor belastingwetenschappen heeft een studie gepubliceerd
   waarin op basis van de beleidsvrijheid per taak is beoordeeld hoeveel ruimte er is voor decentrale
   belastingen.81 De conclusie was dat er voldoende redenen en mogelijkheden zijn het decentrale
   belastinggebied substantieel te verruimen onder gelijktijdige verlaging van de rijksbelastingen en
   een verlaging van de algemene en specifieke uitkeringen. Verschillen in lokale belastingdruk zijn een
   vorm van differentiatie. Een volwassen democratie vergt dat decentrale overheden verantwoordelijk
   zijn voor het vaststellen van hun eigen belastingen en daarop aan hun burgers toelichting geven
   en verantwoording over de gemaakte keuzes afleggen. Juist de grote herkenbaarheid voor en
   betrokkenheid van burgers voorkomt een ongecontroleerde lastenstijging. Het op decentraal niveau
   afwegen van het nut van voorzieningen en het daartegenover staande belastingoffer draagt bij aan
   een effectief en doelmatig functioneren van de overheid als geheel. Het is van belang dat kiezers zich
   kunnen uitspreken over de hoogte van de belastingen en het daarbij geleverde voorzieningenniveau.
   Daarbij is het belangrijk dat de burger het signaal krijgt, dat ook de lokale democratie geen
   wensendemocratie is. Geen cultuur van ’u vraagt, wij draaien’, maar vergroting van het besef
   dat realisering van wensen geld kost, wensen niet vrijblijvend zijn en moeten worden afgewogen
   tegen een verhoging van de provinciale en gemeentelijke belastingen of het verminderen danwel
   schrappen van andere uitgaven.82
  3.3 Het derde aspiratieniveau
  Omschrijving
  Het derde aspiratieniveau houdt in dat iedere gemeente/provincie in staat moet zijn haar burgers
  bij een gelijke belastingdruk een gelijkwaardig pakket van lokale of regionale voorzieningen aan
  te kunnen bieden. Bij de verdeling van middelen over de decentrale overheden wordt rekening
  gehouden met kostenverschillen (wegonderhoud kost bijvoorbeeld meer op slechte dan op goede
  ondergrond). Naast de kosten van voorzieningen wordt rekening gehouden met de verschillen
  in belastingcapaciteit. Bij gelijke belastingtarieven moet immers een gelijk voorzieningenniveau
  kunnen worden gerealiseerd. Indien een decentrale overheid een hoger (respectievelijk lager) dan
  gemiddeld voorzieningenniveau aan haar burgers wil bieden betekent dat een hoger (resp. lager)
  dan gemiddeld belastingtarief.
  79 Raad voor de financiële verhoudingen 2010
  80 Advies Stuurgroep verkenning decentraal belastinggebied 2005
  81 Rapport van de Commissie onderzoek belastingen lokale overheden van de Vereniging voor
       Belastingwetenschappen 2009
  82 Raad van State 2009, pag. 23
46
</pre>

====================================================================== Einde pagina 48 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 49 ======================================================================

<pre>Gedachtevorming rond het derde aspiratieniveau
Het derde aspiratieniveau is sinds jaar en dag het referentiepunt bij de verdeling van de algemene
uitkering omdat dit het meest geëigende niveau van verevening wordt geacht.83 Dit sluit immers
aan bij het gegeven dat Nederland een klein, dichtbevolkt en homogeen land is. Grote verschillen in
voorzieningencapaciteit en/of belastingdruk zouden niet worden geaccepteerd. Dit is een politiek-
bestuurlijke keuze en derhalve een normatieve. Daarmee is niet gesteld dat dit in alle gevallen leidt
tot de meest doelmatige verdeling van middelen.
Het derde aspiratieniveau dreigt echter een mantra te worden. De Raad kwam bij haar consultatie
van deskundigen verschillende invullingen van het begrip tegen. Dit is voor de Raad reden het
derde aspiratieniveau te herformuleren en zich te bezinnen over een adequate vertaling van het
principe bij de verdeling van de algemene uitkering. Het negatieve dan wel positieve oordeel over
het uitgangspunt lijkt in veel gevallen mede ingegeven te worden door de gepercipieerde uitleg. Ook
blijkt het oordeel in de praktijk afhankelijk van de uitkomst. De verschillende interpretaties dragen er
toe bij dat het draagvlak voor het derde aspiratieniveau tanend lijkt.
Het derde aspiratieniveau betreft niet een mathematisch vast te stellen optimum in de verevening.
Van der Dussen, oud-voorzitter van de Raad voor de gemeentefinanciën stelde dat Nederland grosso
modo neigt naar het derde aspiratieniveau, het kan er iets boven, iets onder of naast liggen.84 Van
Zaalen, oud-secretaris van zowel de Raad voor de gemeentefinanciën als de Raad voor de financiële
verhoudingen, constateerde dat het derde aspiratieniveau nooit zal worden bereikt, tenzij men
bereid is daarvoor een onevenredig grote inspanning voor te leveren die weer op gespannen voet
staat met andere beginselen zoals autonomie en globaliteit.85 Het derde aspiratieniveau heet niet
voor niets een aspiratieniveau, dat wil zeggen een niveau waarnaar men streeft terwijl tegelijkertijd
de realiteit ingeeft dat het onhaalbaar is.
Kostenverevening
Het uitgangspunt impliceert dat een gemeente/provincie met hogere kosten daarvoor moet worden
gecompenseerd. De discussie rond het derde aspiratieniveau is echter in de praktijk vaak een
discours over de vraag of de verdeling wel is gebaseerd op werkelijk onvermijdbare uitgaven – dat
wil zeggen kosten. De honorering van kosten is uiteindelijk weer een politiek-bestuurlijke afweging.
Hoe onvermijdbaar zijn de extra uitgaven van bouwen op slechte grond? Is centrumfunctie een
gegeven of een bestuurlijke keuze? Waarom is het van belang de kosten van een historische kern
te honoreren? Het is verstandig om bij elk verdeelvraagstuk transparant te maken en te motiveren
welke factoren wel of juist niet worden gehonoreerd.
83 Tweede Kamer, vergaderjaar 1995-1996, 24 552, nr. 3, pag. 8
84 Van der Dussen 1989
85 Van Zaalen 1989
                                                                                                         47
</pre>

====================================================================== Einde pagina 49 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 50 ======================================================================

<pre>  Inkomstenverevening
  Bij de verevening van inkomsten gaat het primair om het verevenen van verschillen in
  belastingcapaciteit. De verevening van de overige eigen inkomsten is een ander discussiepunt. Voor
  zover deze inkomsten voorvloeien uit bedrijfsmatige activiteiten waarmee decentrale overheden
  ook zelf risico’s lopen (bijvoorbeeld grondexploitaties), is er reden deze overige eigen inkomsten te
  betrekken bij het realiseren van het derde aspiratieniveau. Daar waar de overige eigen inkomsten
  samenhangen met structuurkenmerken en mede dienen voor het doen van uitgaven, ligt het voor
  de hand deze (extra) inkomsten te betrekken bij de honorering van de daarmee samenhangende
  kosten (bijvoorbeeld toeristenbelasting). In het geval het gaat om min of meer toevallig historisch
  bepaalde inkomsten uit vermogen die niet direct samenhangen met het eigen beleid, ligt het
  voor de hand deze te betrekken bij de invulling van het derde aspiratieniveau. Hier speelt ook het
  opportuniteitsbeginsel een rol. Vraag daarbij is ‘wat is de omvang van de verstoring en tegen welke
  kosten is een verevening acceptabel?’ Bij de provincies worden de verschillen bij de ‘overige eigen
  middelen’ (OEM) in hoofdzaak bepaald door inkomsten uit (voormalige) nutsbedrijven. Het gaat
  om een substantiële inkomstenbron die geen direct verband houdt met provinciale kosten. Ook
  bij gemeenten spelen de inkomsten uit (voormalige) nutsbedrijven een rol. De verschillen tussen
  gemeenten kunnen oplopen tot meer dan 50 euro per inwoner. De omvang van deze inkomstenbron
  op het totaal van de gemeentelijke kosten is echter veel beperkter dan bij de provincies. Daar komt
  bij dat het bijna een onmogelijke opgave is de verschillen in inkomsten voortkomend uit het bezit
  van aandelen in (voormalige) nutsbedrijven voor alle gemeenten eenduidig vast te stellen.
  Dit alles overwegende komt de Raad tot de conclusie dat het verevenen van de inkomsten die
  voorvloeien uit het (voormalig) aandelenbezit van nutsbedrijven bij gemeenten geen haalbare optie
  is. Tevens verbindt hij hieraan de conclusie dat dit zijn pleidooi voor een globalere verdeling van de
  algemene uitkering ondersteunt.
  Reikwijdte
  Wijd verbreid is de gedachte dat het derde aspiratieniveau betrekking heeft op alle verdeel­
  vraagstukken binnen de financiële verhoudingen. Het derde aspiratieniveau geldt echter uitsluitend
  voor de verdeling van de algemene uitkering. Het misverstand wordt mede veroorzaakt door het feit
  dat de algemene uitkering het sluitstuk is van de financiële verhouding. Voor de algemene uitkering
  geldt dat ze recht dient te doen aan de netto kosten (dat wil zeggen na aftrek van de bekostiging uit
  specifieke uitkeringen) die een gemeente/provincie heeft.
  Het gaat bij het derde aspiratieniveau dan ook om het totaal van de verdeling van de algemene
  uitkering. Op dit geheel is het derde aspiratieniveau van toepassing. Dat geldt niet per definitie
  voor de afzonderlijke uitgavenclusters. Er zijn clusters waarbij de verdeling veronderstelt dat
  deze voorzien in het vierde aspiratieniveau. Dat wil zeggen een gelijk voorzieningenniveau bij alle
  betrokken overheden. Als voorbeeld kunnen de clusters Bevolkingszaken en Bestuurszaken worden
  genoemd. De gemeente heeft daarbij weinig keus een lager niveau te ambiëren; de wet schrijft
  een gemeente een zeer nauwkeurig omschreven norm voor waaraan zij zich heeft te houden. Het
  streven naar een in heel Nederland gelijk voorzieningenniveau staat voorop. Bij een cluster Groen
  of Oudheid is dat anders. Nergens is in de wet omschreven dat de gemeente moet voorzien in
48
</pre>

====================================================================== Einde pagina 50 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 51 ======================================================================

<pre>openbaar groen of over een oudheidkamer dient te beschikken. Bij de verdeling is het uitgangspunt
dat elke gemeente ten minste in staat moet zijn om een gelijkwaardig voorzieningenniveau aan te
bieden zonder dat ze daarvoor bij de burgers onevenredige lasten in rekening hoeft te brengen.
Bij specifieke uitkeringen hebben de aspiratieniveaus een heel andere rol en betekenis. In de eerste
plaats speelt in strikte zin de verevening van de belastingcapaciteit bij specifieke uitkeringen geen
rol. Wel is het zo dat bij de verdeling van de algemene uitkering wordt uitgegaan van de netto-
lasten. Dus voor zover een specifieke uitkering niet kostendekkend is, werkt dat indirect door in
de verdeling van de algemene uitkering. Elke gemeente/provincie moet immers in staat zijn om in
gelijke mate bij te dragen aan de niet door de specifieke uitkering gedekte kosten.
Bij een kostendekkende specifieke uitkering die voor alle gemeenten/provincies is bestemd, gaat het
in wezen ook niet om het bereiken van het derde aspiratieniveau maar juist om het bewerkstellingen
dat elke decentrale overheid een gelijk voorzieningenniveau verwezenlijkt (dat wil dus zeggen
het vierde aspiratieniveau). Bij andere specifieke uitkeringen zoals stimuleringsregelingen of
investeringsbijdragen gaat het juist om het bereiken van een gedifferentieerd voorzieningenaanbod.
Het kan dan gaan om bijvoorbeeld centra met een landelijke of regionale betekenis of het
bewerkstelligen dat een gemeente bereid is een pilot te starten.
Anderen wijzen er op dat het derde aspiratieniveau niet per gemeente of provincie moet worden
beoordeeld, maar per gebied. In deze optiek maakt het niet uit of de provincie of de gemeente het
voorzieningenniveau realiseert maar is slechts van belang dat het niveau in het betreffende gebied
wordt gerealiseerd. Hoewel deze opvatting sympathiek oogt, gaat hij voorbij aan de bestuurlijke
realiteit dat de verdeling van middelen gebaseerd is op een verdeling van taken, bevoegdheden
en verantwoordelijkheden over bestuurlijke eenheden met elk hun eigen profiel: gemeenten en
provincies.
Uitwerking van het derde aspiratieniveau
De uitwerking van het derde aspiratieniveau door middel van een verevening van de nagenoeg
volledige belastingcapaciteit staat ook ter discussie. Hierbij wordt er op gewezen dat verevening
van de belastingcapaciteit leidt tot een ongelijke belastingdruk voor burgers. Een gemeente met een
lage belastingcapaciteit is genoodzaakt een hoger tarief te heffen om dezelfde (extra) inkomsten te
kunnen generen. Alleen bij het gehanteerde rekentarief, kunnen verschillende gemeenten hetzelfde
voorzieningenniveau bekostigen. Wijkt een gemeente hiervan af, dan kan de ene gemeente een
groter voorzieningenpakket realiseren voor zijn belastinggeld dan een andere.
De hoogte van de verevening
Er is op gewezen dat gemeenten door de vergaande verevening van de belastingcapaciteit
onvoldoende profiteren van de meerwaarde die ze door hun beleid weten te scheppen. In de huidige
verdeling van het gemeentefonds wordt 80% van de OZB-capaciteit van woningen en 70% van de
OZB-capaciteit van niet-woningen verevend. Deze vergaande egalisatie van de belastingcapaciteit
werkt contraproductief. Dit is voor de Raad reden om ervoor te pleiten het vereveningspercentage
neerwaarts bij te stellen. De rechtvaardiging hiervoor is dat de verevening van de belastingcapaciteit
te ver is doorgeschoten en daarmee geen recht doet aan het honoreren van gemeentelijke
                                                                                                       49
</pre>

====================================================================== Einde pagina 51 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 52 ======================================================================

<pre>  inspanningen die leiden tot een hogere waardering van de onroerende zaken. Dit sluit ook aan op de
  bevindingen in het rapport Stad en Land van het CPB.86
  Conclusie
  De conclusie moet zijn dat het derde aspiratieniveau een normatief uitgangspunt is. Het
  verabsoluteren van het derde aspiratieniveau doet geen recht aan de achterliggende gedachte van
  de verdelende rechtvaardigheid. Er is brede consensus over de noodzaak van bestuurlijke solidariteit
  binnen een bestuurslaag. In de uitwerking is echter een te sterke nadruk komen te liggen op een
  verondersteld gelijkheidsbeginsel. Een minder vergaande en gedetailleerde verevening van kosten
  en inkomstencapaciteit ligt in de rede.
  De financiële verhoudingen moeten zo worden ingericht, dat initiatiefrijke gemeenten/provincies bij
  de verdeling van middelen niet worden gestraft maar juist gestimuleerd.
  De Raad is van oordeel dat een herformulering (precisering en nuancering) van het derde
  aspiratieniveau gewenst is, inhoudende dat rekening houdend met verschillen in kosten de
  vervening van inkomstencapaciteit er toe zou moeten leiden dat iedere gemeente/provincie in staat
  moet zijn voor haar burgers bij een globaal gelijke belastingdruk een gelijkwaardig pakket aan lokale
  en regionale voorzieningen te realiseren. Dit leidt er toe dat qua structuurkenmerken vergelijkbare
  type gemeenten/provincies bij een globaal vergelijkbare belastingdruk in staat zijn een zelfde
  voorzieningencapaciteit te realiseren. Bij de vertaling daarvan is het van belang dat vergroting van
  de inkomstencapaciteit door beleidsinspanningen van initiatiefrijke gemeenten/provincies bij de
  verdeling van middelen niet volledig wordt afgeroomd. Inkomsten en risico’s die voortvloeien uit
  bedrijfsmatige activiteiten, zoals grondexploitatie, vallen buiten de verevening.
  De Raad acht deze aanpassing in het belang van toekomstbestendige financiële verhoudingen
  3.4 De toegenomen betekenis van de regio voor de gemeente
  Een gemeente maakt deel uit van verschillende regio’s, een regionale arbeidsmarkt, een regionale
  woningmarkt, een ‘zorgregio’, een onderwijsregio, een economische regio, een veiligheidsregio, een
  regionaal werkende sociale werkvoorziening et cetera. Het gaat hierbij om zowel maatschappelijk,
  geografisch als bestuurlijk verschillende soorten regio’s. Voor de verdeling van middelen wordt de
  gemeente als de bestuurlijke eenheid echter veelal als uitgangspunt genomen.
  Bij de verdeling van de algemene uitkering wordt de invloed van de regio op de kosten van
  gemeenten meegenomen. Zo krijgt een gemeente op basis van de centrumfunctie die zij vervult op
  bijvoorbeeld het terrein van Kunst en Ontspanning via de maatstaf klantenpotentieel een bijdrage in
  de extra kosten die de centrumfunctie met zich brengt. Ook zijn sommige gemeenten aangewezen
  als centrumgemeenten voor een bepaalde voorziening zoals de maatschappelijke opvang en
  vrouwenopvang. Bij de verdeling wordt rekening gehouden met de structuurkenmerken van het
  verzorgingsgebied. Voor zover de uitgaven daarvoor die van de specifieke uitkering overtreffen, zal
  de (centrum)gemeente deze echter veelal uit eigen middelen moeten bijdragen.
  86 Centraal planbureau 2010
50
</pre>

====================================================================== Einde pagina 52 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 53 ======================================================================

<pre>Nog indirecter zijn de kosten die samenhangen met de ‘maatschappelijke’ regio’s zoals de
arbeidsmarktregio of de woningmarktregio waar een gemeente onderdeel van uitmaakt. Deze
blijven bij de verdeling van de algemene uitkering buiten beschouwing. Bij de verdeling van de
Wet werk en bijstand wordt overigens wel rekening gehouden met de omstandigheden in de
arbeidsmarktregio.
Een steeds groter deel van het gemeentelijke takenpakket maakt onderdeel uit van regionale
sturing. Een steeds groter deel van de gemeentelijke uitgaven onttrekt zich daardoor aan een
integrale afweging op lokaal niveau. Dit ondermijnt het maken van doelmatige afwegingen. Deels
gaat het om vrijwillige vormen van samenwerking voor de uitvoering van taken. Voor een deel
gaat het evenwel om verplichte vormen van regionale samenwerking zoals de veiligheidsregio’s,
de regionale uitvoeringsdiensten (Rud’s) en in de toekomst de jeugdzorg. Dit leidt zowel tot een
(financieel) bestuurlijk vraagstuk als tot een verdeelvraagstuk.
Het bestuurlijke probleem betreft de vaak beperkte en indirecte mogelijkheden die een individuele
gemeente heeft om op de uitgaven van een regionaal samenwerkingsverband te sturen. De
financiële verplichting die voortvloeit uit de samenwerking drukt wel op gemeentelijke begroting. Bij
vrijwillige intergemeentelijke samenwerking doet zich daarbij de paradox voor dat een individuele
gemeente veelal uit doelmatigheidsoverwegingen kiest voor samenwerking, maar vervolgens
steeds meer gebonden is aan beslissingen die in regionaal verband worden genomen, waar ze als
individuele gemeente slechts een beperkte invloed op heeft.
Rechtstreekse toedeling
De Raad blijft van oordeel dat met het rechtstreeks toedelen en bekostigen van taken door het Rijk
aan samenwerkingsverbanden de financiële verantwoordelijkheid en betrokkenheid van decentrale
overheden, en daarmee het principe van ‘verlengd lokaal bestuur’ wordt ondergraven.
Er wordt wel op gewezen dat binnen samenwerkingsverbanden lokale bestuurders verantwoordelijk
blijven voor de besteding van het beschikbare geld. Dit hoeft het rechtstreeks uitkeren van geld door
het Rijk aan besturen wellicht niet in de weg te staan, zeker niet wanneer zij de meest aangewezen
schaal hebben om te beslissen over de besteding van dat geld. Naar de opvatting van de Raad geldt
dit alleen, indien er sprake is van een kostendekkende vergoeding voor de regionale taak zonder dat
gemeenten verantwoordelijk zijn uit eigen middelen ook bij te dragen.
Een duale bekostiging van een regionale taak, deels door een rijksbijdrage, deels door een bijdrage
van de deelnemende gemeenten zoals bij de veiligheidsregio gebeurt, vertroebelt het zicht op
de werkelijke kosten.87 Zo worden bij de verdeling van cluster Openbare Orde en Veiligheid in het
gemeentefonds de kosten van de individuele gemeenten voor de brandweerzorg vastgesteld en
verdeeld op basis van objectieve gemeentelijke structuurkenmerken. Objectief bezien dragen
sommige gemeenten (vooral kleine gemeenten), gelet op hun structuurkenmerken dus te veel
bij, andere gemeenten (met name centrumgemeenten, gemeenten met een relatief groter
87 Raad voor de financiële verhoudingen 2006; Raad voor de financiële verhoudingen 2010c
                                                                                                      51
</pre>

====================================================================== Einde pagina 53 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 54 ======================================================================

<pre>  risicoprofiel) te weinig. De Raad is van oordeel dat de toedeling van middelen aan gemeenten via
  het gemeentefonds moet plaatsvinden en dat de verdeling van de algemene uitkering de feitelijke
  lasten van gemeenten moet volgen. Als die zijn gebaseerd op een vast bedrag per inwoner, doordat
  dat zo is afgesproken in de veiligheidsregio, dan zij dat zo. Op gemeentelijk niveau vindt de integrale
  afweging plaats, hybride structuren leiden tot afwenteling en ondoelmatige keuzes.
  Deze toenemende invloed van financiële verplichtingen die voorvloeien uit (verplichte) regionale
  samenwerking is voor de Raad aanleiding hier nader onderzoek naar te doen.
  3.5 Slotbeschouwing
  In dit hoofdstuk is nader ingegaan op belangrijke aspecten van de financiële verhoudingen waarover
  het discours tijdens het heroriëntatieproces volop is gevoerd. Dit betrof de leer van het fiscal
  federalism, het derde aspiratieniveau en de toegenomen betekenis van de regio voor gemeenten.
  Ten aanzien van het fiscal federalism is de Raad van oordeel dat decentrale financiële afwegingen
  kunnen bijdragen aan een doelmatige aanwending van publieke middelen. Het is daarbij wel van
  belang dat decentrale overheden werkelijk in staat zijn zelf invulling te geven aan gedecentraliseerde
  taken. Dat vergt dat na overdracht van rijkstaken en -bevoegdheden de sturingsambities van
  het Rijk worden beperkt tot het sturen op de gewenste maatschappelijke effecten (outcome). Dit
  conform het adagium ‘je gaat erover of niet’. Een groter herkenbaar decentraal belastinggebied
  onder gelijktijdige verlaging van de rijksbelastingen draagt verder bij aan het vergroten van de
  doelmatigheid van lokale afwegingen. Het afschaffen of bundelen van kleine algemene heffingen
  voorkomt lokaal verwarring en discussie. Het is van belang het stelsel zo in te richten dat
  initiatiefrijke gemeenten niet worden gestraft voor het vergroten van hun verdiencapaciteit.
  Het derde aspiratieniveau is een normatief uitgangspunt voor de verdelende rechtvaardigheid.
  De Raad constateert dat in de uitwerking een te sterke nadruk is komen te liggen op een
  verondersteld gelijkheidsbeginsel. Het derde aspiratieniveau dient ertoe te leiden dat door bij de
  verdeling van de algemene uitkering rekening te houden met verschillen in kosten en verschillen
  in inkomstencapaciteit, iedere gemeente/provincie met vergelijkbare structuurkenmerken in
  staat is voor haar burgers bij een globaal gelijke belastingdruk een gelijkwaardig pakket aan
  lokale en regionale voorzieningen te realiseren. Het mag er niet toe leiden dat bij de verdeling
  van de algemene uitkering de inkomsten van gemeenten/provincies die erin slagen hun
  inkomstencapaciteit te vergroten volledig worden afgeroomd.
  Vanwege het steeds verdergaande proces van decentralisatie zijn gemeenten om organisatorische,
  bedrijfseconomische of beleidsmatige overwegingen steeds meer gedwongen tot regionale
  samenwerking en afstemming. Hierdoor onttrekt een steeds groter deel van de gemeentelijke
  uitgaven zich aan een integrale afweging op lokaal niveau. Dit mechanisme ondermijnt de werking
  van de lokale democratie maar ook het decentralisatie-beginsel dat immers tot doel heeft de
  lokale betrokkenheid te versterken. Deze toenemende invloed van financiële verplichtingen
52
</pre>

====================================================================== Einde pagina 54 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 55 ======================================================================

<pre>die voorvloeien uit (verplichte) regionale samenwerking is voor de Raad aanleiding hier nader
onderzoek naar te doen.
Met het nader beschouwen van de thema’s die in dit hoofdstuk de revue passeerden is het laatste
woord nog niet gezegd. De Raad heeft de discussie een stap verder willen brengen en ziet uit naar
een volgende fase in het discours.
                                                                                                  53
</pre>

====================================================================== Einde pagina 55 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 56 ======================================================================

<pre>54</pre>

====================================================================== Einde pagina 56 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 57 ======================================================================

<pre>4         Financiële verhoudingen in een
          horizontale samenleving
4.1 Inleiding
Hoofdstuk 2 beschreef het toetsingkader voor de financiële verhoudingen. Daarbij was het
uitgangspunt dat de financiële verhoudingen in beginsel de bestuurlijke verhoudingen dienen te
volgen. Daarmee is niet gesteld dat uit oogpunt van een effectieve en doelmatige besteding van
overheidsmiddelen de financiële verhoudingen geen randvoorwaarden kunnen stellen aan de
bestuurlijke verhoudingen; het primaat ligt echter bij de bestuurlijke verhoudingen. De traditionele
bestuurlijke verhoudingen kenmerken zich door een grote mate van verticaliteit en als logisch
uitvloeisel daarvan zijn ook de financiële verhoudingen verticaal opgebouwd: op nationaal niveau
wordt besloten welke overheid voor welke taak welke middelen ontvangt.
Overheden zijn voor het realiseren van hun beleid in belangrijke mate aangewezen op samenwerking
met of uitvoering door het maatschappelijke middenveld of de private sector. Deze ontwikkeling
wordt wel aangeduid als horizontalisering.88 Meer specifiek wordt onder horizontalisering verstaan
dat hiërarchische en centrische verhoudingen hebben plaatsgemaakt voor gelijkwaardigheid en
wederkerigheid. Als wij stellen dat de samenleving is gehorizontaliseerd wil dat dus zeggen dat
verschillen op basis van rangen, standen, afkomst of inkomen minder belangrijk zijn geworden.89
Naast de hierboven omschreven maatschappelijke horizontalisering, onderscheidt de Raad twee
vormen van bestuurlijke horizontalisering. Met exogene horizontalisering worden de ontwikkelingen
bedoeld die buiten de overheid liggen, maar die wel maken dat de overheid zelf gehorizontaliseerd
raakt. Daarnaast kan de overheid er voor kiezen zelf gelijkwaardige relaties met andere partijen aan
te gaan (endogene horizontalisering).90
Dit rapport tracht antwoord te geven op de vraag in hoeverre de maatschappelijke horizontalisering
gevolgen dient te hebben voor de vormgeving van de financiële verhoudingen tussen de
rijksoverheid en de decentrale overheden. Om tot een antwoord op deze vraag te komen, dient
eerst te worden nagegaan waaruit deze horizontale werkelijkheid bestaat en hoe overheden
daarin functioneren. Deze thema’s – in essentie bestuurlijke en maatschappelijke verhoudingen –
staan centraal in dit hoofdstuk. Paragraaf 4.2 schetst de ontwikkeling van de taken van
decentrale overheden en maatschappelijke organisaties. Vervolgens beschrijft paragraaf 4.3 de
ontwikkeling van de opkomst van de netwerksamenleving. Deze paragraaf gaat dus in feite over
de maatschappelijke horizontalisering. Vervolgens behandelt paragraaf 4.4 het functioneren
88 SCP 2001
89 Raad voor maatschappelijke ontwikkeling 2002
90 Deze driedeling is geïnspireerd op Blom en Schillemans 2010
                                                                                                     55
</pre>

====================================================================== Einde pagina 57 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 58 ======================================================================

<pre>  van overheden in netwerken: is er zonder meer sprake van exogene en endogene bestuurlijke
  horizontalisering? Paragraaf 4.5 gaat in op de betekenis van de verticaliteit van het huidige stelsel
  van financiële verhoudingen op de gehorizontaliseerde decentrale werkelijkheid, waarna paragraaf
  4.6 vijf aandachtspunten voor het stelsel van financiële verhoudingen in de horizontale realiteit
  geeft. In paragraaf 4.7 formuleert de Raad zijn conclusies ten aanzien van het al dan niet aanpassen
  van het huidige stelsel in antwoord op de horizontale realiteit.
  4.2 Taakverdeling in de afgelopen honderdvijftig jaar
  De gemeente is van oorsprong voor haar inwoners de ‘eerste overheid’. Vanaf circa 1850 is het
  aantal gemeentelijke taken en bevoegdheden met betrekking tot leven, welzijn en welvaart van haar
  inwoners aanzienlijk toegenomen. De motieven voor overheidsbemoeienis kwamen in eerste aanleg
  voort uit de handhaving van de openbare orde en veiligheid. Na 1870 vindt een verdere intensivering
  en uitbreiding van taken plaats als gevolg van ontwikkelingen als bevolkingsgroei, industrialisatie
  en urbanisatie.91 Deze taken en bevoegdheden betroffen onder andere werklozenzorg, armenzorg,
   arbeidstoezicht, onderwijs en gezondheidszorg. Op vele terreinen van het leven kreeg de lokale
   overheid een rol toebedeeld of wilde zij die zelf krijgen. Het bestrijden van de oorzaken en gevolgen
   van armoede stonden daarbij centraal. Gemeenten betraden daarmee een terrein dat tot op dat
   moment werd gedomineerd door particuliere organisaties die van oudsher actief waren op de
   terreinen van zorg, welzijn en armoedebestrijding.
   Veel van de taken die gemeenten op grond van de hun toegekende staatsrechtelijke autonomie
   op zich hebben genomen zijn in de loop der tijd onder invloed van rijksregelgeving gebracht. De
   ‘sociale kwestie’, de slechte woon- en arbeidsomstandigheden, kinderarbeid, lage lonen en massale
   werkloosheid leidde tot steeds meer sociale wetgeving van rijkszijde en verstatelijking van zorg.
   Traditionele zorgverleners zoals kerkelijke en andere maatschappelijke verbanden konden de
   toenemende vraag naar zorg en collectieve diensten niet meer bijhouden.92 Deze maatschappelijke
  organisaties, voortgekomen uit verschillende zuilen, werden in toenemende mate afhankelijk van
  (rijks)bijdragen in hun kosten.
  In de periode na de Tweede Wereldoorlog nam het aantal terreinen waarop en de intensiteit
  waarmee de overheid voor zichzelf een rol zag weggelegd, exponentieel toe. De verzorgingsstaat
  deed zijn intrede. Dit ging gepaard met een vergaande centralisatie van beleid. De
  overheidsbemoeienis reikte in de jaren 70 steeds verder: naast het tegengaan van ongewenste
  ontwikkelingen wilde de staat actief sturing geven aan de maatschappij. Dit leidde in 1986 tot de
  verzuchting dat “de ontwikkeling in de staatsrechtelijke verhoudingen tussen rijk, provincies en
  gemeenten er met name de laatste decennia toe geleid heeft dat Nederland een centralistische
  staatsorganisatie is geworden.”93
  91 Derksen en Korsten (red.) 1989; Van der Meer, Raadschelders en Kerkhoff 2011, pag. 267
  92 Wagenaar, Kerkhoff en Rutgers 2011, pag. 267
  93 Hennekens 1986
56
</pre>

====================================================================== Einde pagina 58 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 59 ======================================================================

<pre>Door de toenemende individualisering is de aansluiting van burgers bij maatschappelijke
organisaties op basis van politieke of levensbeschouwelijke voorkeur vanaf eind jaren zestig steeds
minder vanzelfsprekend. Het is het begin van de ontzuiling, waarmee niet alleen de verschillen
tussen, maar ook de hiërarchie binnen de zuilen verdwijnen.94 Ook de verhoudingen binnen en
tussen overheden veranderen.
Door financiële crises ingegeven grote bezuinigingsoperaties leidden in de jaren tachtig tot
decentralisaties en dereguleringsoperaties. Taken werden gedecentraliseerd van de nationale
overheid naar provincies en gemeenten, op afstand gezet van de centrale overheid in hybride
organisatievormen95, geprivatiseerd of overgelaten aan de markt.96 Met het op deze wijze
verminderen van de bestuurslast veranderde de verhouding tussen overheid en maatschappij: de
op afstand gezette voormalige overheidsdiensten kregen de rol van private partner van de overheid
om beleidsdoelen te verwezenlijken. Hierdoor werd de ontwikkeling van een gehorizontaliseerde
samenleving versterkt; overheden droegen op deze wijze zelf bewust bij aan de verplaatsing van
hun invloed en verantwoordelijkheden naar de markt, de samenleving of naar verzelfstandigde
maatschappelijke ondernemingen.
Het is niet langer de overheid die zelf resultaten boekt; maatschappelijke organisaties worden voor
het welslagen van overheidsbeleid cruciaal en nemen daartoe taken over eerder bij de overheid
belegd waren. Zo zijn woningbouwcorporaties en onderwijsinstellingen op een steeds breder terrein
een actieve rol in de samenleving gaan spelen. Het takenpakket van woningcorporaties is verbreed
van de verhuur van betaalbare woonruimte voor lagere inkomensgroepen naar buurtbeheer en
samenlevingsopbouw.97 Scholen hebben hun takenpakket impliciet verbreed zien worden van
kennisoverdracht en het bijbrengen van vaardigheden, naar opvoedingsondersteuning en officieuze
poortwachter voor de jeugdzorg.
Voor het middenbestuur vloeide uit haar positionering tussen twee bestuurslagen en haar op
ruimtelijke taken georiënteerde takenpakket als vanzelf een externe oriëntatie op samenwerking
met andere overheden als waterschappen, private organisaties en de agrarische sector voort. Het
proces van ruilverkaveling is een voorbeeld van langjarige samenwerking tussen overheid en de
agrarische sector. Aangezien natuur en infrastructuur – water, groen en wegen – zich onttrekken
aan de logica van de territoriale indeling in drie bestuurslagen van dit land, is het middenbestuur,
94 Wagenaar e. a. 2011, pag. 227-228
95 Brandsen e.a. 2006 beschrijven hybride organisaties als organisaties die opereren op het snijvlak van
   staat, markt en middenveld en verenigen in hun functioneren aspecten uit verschillende maatschappelijke
   domeinen.
96 Pierre en Peters 2000, pag. 89
97 Met de bruteringsoperatie in de volkshuisvesting werd de directe financiële relatie tussen de rijksoverheid
   en de woningbouwcorporatie doorgesneden. Woningbouwcorporaties werden maatschappelijke
   ondernemingen. Woningbouwcorporaties zijn steeds minder lokaal geworteld maar hebben zich ontwikkeld
   tot regionaal opererende ondernemingen.
                                                                                                               57
</pre>

====================================================================== Einde pagina 59 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 60 ======================================================================

<pre>  daaronder ook begrepen de waterschappen als functioneel bestuur, van oudsher gericht op
  afstemming en samenwerking met andere organisaties met een taak in het ruimtelijk domein.
  De decentralisatietendens is nog niet ten einde. Met de voorgenomen decentralisaties op het terrein
  van de arbeidsmarkt, de jeugdzorg en de begeleiding en dagbesteding98 neemt het takenpakket van
   gemeenten verder toe. Provincies krijgen bredere taken op het gebied van ruimtelijke ordening,
   natuurbeheer en regionaal economisch beleid. Deze decentralisaties versterken de behoefte om op
   decentraal niveau met het maatschappelijk middenveld en de private sector tot beleidsvorming en
   –uitvoering te komen.
   De afgelopen decennia ontwikkelde ‘Europa’ zich tot een extra bestuurslaag. De Europese Unie is
   een actieve wetgever van wie besluiten veelal een rechtstreekse werking hebben op het niveau van
   een individuele gemeente. De invloed van supranationale regelgeving op het decentrale bestuur is
   daarmee toegenomen, mede door het verplaatsen van bevoegdheden van de nationale overheid
   naar het Europese niveau.
   Samengevat kan worden gesteld dat enerzijds sprake is van een uitdijend takenpakket van
   overheden, anderzijds vindt een verschuiving plaats van publieke verantwoordelijkheden naar
   marktpartijen, naar maatschappelijke instellingen en decentrale overheden. Tegelijkertijd komt
   een extra bestuurslaag tot ontwikkeling waarvan invloed uitgaat op zowel het nationale als het
   decentrale niveau.
  4.3 De ontwikkeling van de netwerksamenleving
  Van Poelje beschrijft aan het begin van de twintigste eeuw met de term ‘collaboratieve
  decentralisatie’ de sterke toename van de samenwerking tussen de overheid en niet-
  overheidsorganisaties.99 Gemeenten en particuliere organisaties – armenbesturen,
  kerkgenootschappen en woningcorporaties – die van oudsher actief waren in zorg, welzijn en
  volkshuisvesting, ontmoetten elkaar op terreinen waar publiek en privaat beide een opdracht
  hadden. Deze verwevenheid kwam onder meer tot uiting in personele unies: de wethouder met
  een rol in het bestuur van een lokale woningbouwcorporatie was niet zeldzaam. Daarbij werkte de
  verzuiling als belangrijke verbinding. Via de zuil kwamen de bestuurders van de maatschappelijke
  organisaties en decentrale overheden elkaar steeds tegen en via die weg vond pacificatie aan de
  top plaats. Met de ontzuiling en individualisering, ontwikkelingen die inzetten vanaf de jaren zestig,
  gingen deze structuren teloor, maar de samenwerking tussen overheden en maatschappelijke
  instituties bleef een constante.
  98 Tweede Kamer, vergaderjaar 2010 – 2011, 32 417, nr. 14, Regeerakkoord VVD en CDA, Vrijheid en
      verantwoordelijkheid
  99 Van Poelje 1953, pag. 56
58
</pre>

====================================================================== Einde pagina 60 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 61 ======================================================================

<pre>Was samenwerking op lokaal en regionaal niveau min of meer gemeengoed geworden, begin
jaren tachtig veranderden deze relaties onder druk van ingrepen op nationaal niveau. De centrale
overheid was niet langer in staat te voorzien in de steeds complexere wensen en noden van
de maatschappij.100 Dit leidde tot privatiseringen en een decentralisatie van taken naar het
middenbestuur en gemeenten.
In deze periode vond ook de sturingsfilosofie New Public Management in Nederland breed ingang:
overheden en maatschappelijke organisaties streefden naar een bedrijfsmatiger inrichting
van hun processen en ontleenden daarvoor organisatieprincipes aan het bedrijfsleven.
Contractmanagement, benchmarking, ISO-certificering, outputsturing en kwaliteitshandvesten
werden gangbare termen in de publieke sector.101 Daarbij was het streven het overheidsoptreden uit
te drukken in prestaties en de publieke sector meetbaar, transparant en afrekenbaar te maken.102
Een illustratie hiervan vormt de introductie van het BTW-compensatiefonds in 2003. Hiermee werd
uitdrukkelijk beoogd de belemmeringen voor decentrale overheden om taken uit te besteden weg te
nemen, waarmee het (financieel) aantrekkelijker zou worden taken aan particuliere ondernemers uit
te besteden in plaats van het in stand houden van uitvoeringsdiensten binnen de eigen organisatie.
De ontzuilde maatschappelijke organisaties ondergingen – vanuit bedrijfsorganisatorische
overwegingen als specialisering en professionalisering – een proces van schaalvergroting. Dit had
gevolgen voor de band met de lokale overheid. Door de schaalvergroting van onderwijsorganisaties,
woningbouwcorporaties en zorgsinstellingen oversteeg deze in veel gevallen de schaal van de lokale
overheid. De band tussen de lokale overheid en de maatschappelijke organisaties werd losser en
zakelijker.
Het wegvallen van de aan de periode van verzuiling ontleende maatschappelijke ordening,
de decentralisaties en privatiseringen in de jaren tachtig, schaalvergroting en verzakelijking
creëerden een nieuwe relatie tussen overheden en hun omgeving. De verhoudingen werden
gelijkwaardiger; overheden konden zich niet zonder meer beroepen op een hiërarchisch hogere
maatschappelijke positie, maar moesten hun nevengeschiktheid naast andere partijen accepteren.
Overheidsorganisaties wisten zich bij de realisatie van hun beleidsdoelen afhankelijk van andere
partijen in horizontaal opererende netwerken.
Vele publicaties beschrijven de ontwikkeling tot de netwerksamenleving als één van government naar
governance.103 Die ontwikkeling houdt in dat:104
• Government is not an entity but an conglomerate of actors;
• Government is not the only actor that attempts to influence societal developments, and
100Pierre en Peters 2000, pag. 79; Balkenende 2003, pag. 261; Minderman 2008, pag. 25
101 Hood 1991, pag. 6-9
102 Pollitt en Bouckaert 2000, pag. 272-273
103 Rhodes 2000, pag. 56; Franzke 2007, pag. 21
104Bekkers e.a. 2007, pag. 4
                                                                                                   59
</pre>

====================================================================== Einde pagina 61 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 62 ======================================================================

<pre>  • Government interventions are interventions in policy networks, in which power, resource dependency, and
      strategic behaviours are vital elements.
  De achtergrond van de governance-ontwikkeling is divers en dit geldt ook voor de interpretatie
  ervan.105 Centraal staat de waarneming dat overheden voor het bereiken van hun beleidsdoelen
  in toenemende mate afhankelijk zijn van partners in hun omgeving.106 Deze omgeving bestaat uit
  het mede-overheden, het maatschappelijk middenveld dat in de Nederlandse context van oudsher
  een aanzienlijke omvang heeft, het bedrijfsleven en samenwerkingsvormen van inwoners. Deze
  partijen zijn alle op enigerlei wijze betrokken bij de verwezenlijking van maatschappelijke doelen
  en oriënteren zich op hun beurt op overheden en op elkaar. Zo ontstaan horizontale verbindingen
  tussen de verschillende partijen die al samenwerkend ernaar streven doelen te bereiken.
  Het nieuwe element in deze ontwikkeling is onder meer dat, anders dan bij de samenwerkings­
  vormen die reeds aan het begin van de twintigste eeuw werden gesignaleerd waarbij organisaties
  binnen de eigen structuren verantwoording aflegden, organisaties ten behoeve van het gezamenlijk
  realiseren van een maatschappelijk doel de bronnen inbrengen waarover zij beschikken, en die
  afstaan aan een tijdelijke structuur. Verantwoording vindt vervolgens niet alleen plaats binnen de
  eigen structuur maar ook aan de omgeving van de betreffende organisatie.
  Aangezien dit fenomeen zich maatschappijbreed voordoet, is de aldus functionerende maatschappij
  te kenschetsen als een netwerksamenleving: op talloze plaatsen komen actoren samen in netwerken
  en dit gebeurt bij herhaling en tegelijkertijd, steeds in wisselende samenstellingen, waarbij actoren
  ook verschillende rollen kunnen aannemen, afhankelijk van het beroep dat vanuit het netwerk op
  de deelnemers wordt gedaan. De oriëntatie op netwerksamenwerking leidt daarmee in meer of
  mindere mate tot de vervanging van de hiërarchisch bovengeschikte (centrale) overheid: “in plaats
  van een eendimensionaal, hiërarchisch en verticaal legitimatieproces, verantwoorden publieke
  organisaties zich voor hun prestaties aan hun omgeving, waaronder hun ketenpartners.”107
  Dit impliceert gewijzigde bestuurlijke verhoudingen; de ‘doorzetmacht’ om maatschappelijke
  problemen op te lossen of beleidsdoelen te realiseren raakt gefragmenteerd. Dit stelt andere
  eisen aan overheden, bijvoorbeeld waar het hun sturingsinstrumentarium betreft, zo concludeert
  ook de Raad voor het openbaar bestuur: “Hiërarchische gezagsverhoudingen zijn ingeruild voor
  een onoverzichtelijk geheel van netwerken waarin mensen, maatschappelijke instellingen en
  ondernemingen op voet van gelijkwaardigheid kunnen instappen. Gezag en daarmee invloed
  moeten worden verworven door inzet, kennis, geld of beheersing van het spel dat in netwerken
  grotendeels is gebaseerd op ongeschreven regels.”108
  105 Rhodes 2000
  106Pierre en Peters (2000, pag. 49; Frederickson en Smith 2003, pag. 207-227
  107 Minderman 2008, pag. 44-45
  108Raad voor het openbaar bestuur 2010a, pag. 34
60
</pre>

====================================================================== Einde pagina 62 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 63 ======================================================================

<pre>4.4 Het functioneren van overheden in de netwerksamenleving
De governance-theorie leert dat de overheid steeds meer de rol van voorwaardenscheppende
entiteit heeft en niet langer optreedt als hiërarchische bevelende overheid.109 Het in gezamenlijkheid
met andere partijen nastreven van beleidsdoelen vereist een daarbij passende vorm van
horizontale sturing. De maatschappelijke horizontalisering zou aldus gevolgen moeten hebben
voor het handelingsrepertoire van overheden: klassieke beleidsinstrumenten als gezags-,
financiële, organisatie- en informatie-instrumenten volstaan niet langer voor een adequaat
overheidsoptreden.110 Bij horizontale sturing vindt onderlinge gedragsbeïnvloeding vooral plaats via
onderhandeling.111
Onderzoek van Blom en Schillemans toont helder aan dat de rijksoverheid nog steeds een voorkeur
heeft voor verticale beleidsinstrumenten. Op vijf verschillende beleidsvelden onderzochten zij het
instrumentarium van de overheid in de afgelopen decennia en zij komen daarbij tot de conclusie dat
de inzet van verticale en eenzijdige interventies zoals wet- en regelgeving, belastingheffing en een
eigen bijdrage vragen, voorlichting en centralisatie het nog steeds winnen van horizontale middelen
als het convenant, subsidie en garantiestelling, informatieoverdracht en decentralisatie. “Het verhaal
van de horizontalisering van de overheidssturing zegt meer over de normatieve preferenties van
beleidsmakers en analytici dan over de feitelijke sturing door de overheid”, concluderen Blom en
Schillemans.112
Op decentraal niveau bestaat een ander beeld. Daar komen beide vormen van sturing tegelijkertijd
voor: overheden maken voor netwerksamenwerking enerzijds gebruik van een instrumentarium dat
een zekere gelijkwaardigheid tussen de samenwerkende organisaties veronderstelt.113 Anderzijds
is hun handelen gebaseerd op formele bevoegdheden. Bevoegdheden alleen volstaan echter niet
langer: overtuigingskracht en onderhandelingsvaardigheden, informatie en communicatie hebben
aan belang gewonnen.
Overheidshandelen op decentraal niveau is aldus verticaal en horizontaal tegelijk: horizontale
sturing heeft aan belang gewonnen, maar aan legitiem overheidshandelen ligt in veel gevallen
een vorm van verticale sturing ten grondslag. Op basis van toegedeelde taken en bevoegdheden
of een uit de eigen autonomie voortkomende verantwoordelijkheid treedt een overheid een
maatschappelijk probleem (overlast, schuldsanering, voortijdig schoolverlaten, milieuvervuiling,
afname biodiversiteit, overstromingsrisico etc. etc.) tegemoet, waarna zij door middel van
participatie in een netwerk (horizontale sturing) bijdraagt aan het oplossen van dit probleem.
Legitimatie voor dit optreden gebeurt vanuit een verticaal verkregen taak of bevoegdheid.
109Pierre en Peters 2007, pag. 234-235
110 Howlett en Ramesh 2003, pag. 24
111 De Bruijn en Ten Heuvelhof 1991, pag. 3, 14
112 Blom en Schillemans 2010, pag. 341-354
113 Bovens, ‘t Hart, Van Twist 2007, pag. 355
                                                                                                       61
</pre>

====================================================================== Einde pagina 63 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 64 ======================================================================

<pre>  Wil een netwerk functioneren dan moet aan een aantal eisen worden voldaan. Zo is van belang dat
  betrokken actoren in staat zijn om mee te bouwen aan het netwerk. Deelnemers aan het netwerk
  moeten daarnaast de bereidheid hebben om de andere leden te laten delen in de bronnen die zij
  tot hun beschikking hebben. Deze bronnen bestaan onder andere uit formeel gezag, juridische
  bevoegdheden, legitimiteit, kennis, ervaring, innovatieve ideeën, politieke competenties,
  organisatorische capaciteiten, maar ook uit middelen. Financiële middelen zijn daarbij niet
  altijd doorslaggevend maar fungeren in veel gevallen wel als efficiënt ‘smeermiddel’. Bij dit alles
  geldt vertrouwen als een inzetverhogende factor: hoe meer vertrouwen de betrokken partijen in
  elkaar hebben, des groter is hun investering in het netwerk.114 Naast bestuurlijke en/of financiële
   verhoudingen zijn daarom maatschappelijke en zelfs persoonlijke verhoudingen van belang.
   Op de vraag in hoeverre sprake is van horizontalisering, moet aldus een gedifferentieerd antwoord
   volgen. De verhoudingen in de samenleving zijn onmiskenbaar gehorizontaliseerd. Het openbaar
   bestuur maakt ook deel uit van die nieuwe horizontale verhoudingen en heeft zich aan die nieuwe
   realiteit aan te passen. Als gevolg daarvan is als vanzelf sprake van exogene horizontalisering.
   Endogene horizontalisering zien we wel bij de decentrale overheden, maar nauwelijks bij de
   rijksoverheid. Politiek en bestuur opereren op dat niveau als ware de samenleving nog opgebouwd
   in verticale, hiërarchische verhoudingen.115 De gevolgen van doorgevoerde decentralisaties, namelijk
  een indirecter vorm van zeggenschap over de decentraal belegde taken, wordt door ‘Den Haag’ niet
  altijd gerespecteerd.
  Het besef van onderlinge (horizontale) afhankelijkheid is bij decentrale overheden doorgedrongen
  en bepaalt in hoge mate de wijze waarop zij hun processen inrichten, bijvoorbeeld waar het
  beleidsvoorbereiding en uitvoering betreft. Deze cultuurverandering betreft een wijziging in de
  bestuurlijke verhoudingen en werkt op verschillende manieren door in de financiële verhoudingen.
  Voordat dit nader wordt uitgewerkt is van belang stil te staan bij een ontwikkeling die een volgende
  fase markeert in de verhouding en taakverdeling tussen overheden en de maatschappij; de
  vermaatschappelijking.
  4.5 Vermaatschappelijking
  ‘Het is aan de gemeente om te organiseren wat in haar ogen van belang is, geleid door vragen als:
  “Heeft de burger er belang bij?”; “Kan de burger het ook zelf?”; “Helpen we de zwakkeren in de
  samenleving voldoende?” of “Is er een andere overheid of maatschappelijke partij die de activiteit
  beter kan uitvoeren?” Over die taken gaat het als we ons afvragen: doen we de goede dingen?’116
  Dit zijn vragen die de VNG-Commissie Talent! centraal stelde bij een toekomstvisie op het lokaal
  bestuur. Deze commissie gaat niet langer uit van een prerogatief van gemeenten waar het lokale
  114 Sørensen en Torfing 2007, pag. 98-100
  115 Zie ook Raad voor het openbaar bestuur 2010a, pag. 36
  116 VNG-Commissie Talent! 2010, pag. 21
62
</pre>

====================================================================== Einde pagina 64 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 65 ======================================================================

<pre>maatschappelijke opgaven betreft: probleem en gemeente zijn niet langer vanzelfsprekend twee-
eenheid, ook andere partijen, burgers en instellingen, worden aangesproken op hun mogelijkheden,
waardoor de lokale overheid terug kan treden. Vragen over de taakverdeling tussen overheid en
maatschappij spelen niet enkel in het lokaal bestuur, maar zijn een actueel onderwerp van discours
op alle bestuurlijke niveaus, nationaal en internationaal117. Het betreft een andere visie op de
rol van de overheid binnen de samenleving waarvan het beperken van zowel de omvang als het
functioneren van de overheid de voornaamste kenmerken zijn.
Ook kostenbeparingen, bezuinigingen en financiële waakzaamheid dragen bij aan een
terugtrekkende beweging waar het de participatie van overheden in allerlei maatschappelijke
initiatieven betreft, met name wanneer die niet direct onderdeel zijn van de ‘eigen’
beleidsdoelstellingen.
Deze terugtrekkende beweging van overheden kan al langer worden waargenomen. Kwam met
de horizontalisering van de samenleving en de decentralisatie van (onderdelen van) publieke
taken in de richting van het maatschappelijk middenveld een verschuiving van taken en
verantwoordelijkheden van het publieke domein naar andere domeinen op gang, in de afgelopen
tien jaar heeft zich een volgende decentralisatieslag voorgedaan, een ‘doordecentralisatie’ naar
de individuele burger. Wetgeving als de Wmo, de WWB en de schuldhulpverlening leggen de
nadruk op de eigen verantwoordelijkheid en organiserend vermogen van de burger: pas wanneer
zelfwerkzaamheid niet leidt tot het gewenste resultaat kan een beroep worden gedaan op sociale
vangnetten waarin deze wetten voorzien.
Deze ‘doordecentralisatie’ trad tegelijkertijd op met een toename van initiatieven van (groepen
van) burgers en private samenwerkingsverbanden om zelf verantwoordelijkheid te willen nemen
voor zaken met een maatschappelijke dimensie. Het voert in deze opzet te ver om de causaliteit te
analyseren van deze (ogenschijnlijk?) complementaire bewegingen, wel is te constateren dat deze
ontwikkeling op termijn de bestuurlijke en financiële verhoudingen zal beïnvloeden. Bijvoorbeeld
doordat als gevolg van het uitgaan van de eigen verantwoordelijkheid en zelfredzaamheid het
belang van publieke vangnetten voor hen die het niet zelf redden, toeneemt. Deze vangnetten
functioneren op lokaal niveau, waardoor de financiële consequenties ook voor rekening komen van
gemeenten. Voorbeelden zijn onder andere de schuldhulpverlening en de bijzondere bijstand.
Een actieve houding van burgers rond maatschappelijke opgaven is in de Nederlandse context
een constante, zoals eerder werd werd beschreven. Allerlei vormen van actief burgerschap,
maatschappelijk initiatief of gedeelde verantwoordelijkheid zijn sinds vele decennia bekende
vormen van samenwerking tussen (groepen van) burgers en overheden. Deze vormen van
samenwerking werden in veel gevallen geschraagd door het financiële instrument van
subsidieverlening.
117 In het Nederlandse regeerakkoord wordt gesproken over het concept ‘compacte overheid’, terwijl de Britse
    regering het begrip ‘Big Society’ hanteert.
                                                                                                             63
</pre>

====================================================================== Einde pagina 65 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 66 ======================================================================

<pre>  Langjarig was, en is nog vaak, de reflex van overheden om als het oplossend vermogen-bij-uitstek
  vooraan te staan bij het oplossen van maatschappelijke vraagstukken. Deze houding was adequaat
  in perioden dat ook de samenleving bij voorkeur naar de overheid keek zodra ergens een probleem
  werd gesignaleerd: “wat gaat de minister/gedeputeerde/wethouder hieraan doen?”
  Daarbij gingen overheid en de betrokken maatschappelijke geledingen in veel gevallen voorbij aan
  de vraag of de maatschappij wellicht de klus zelf goed, misschien zelfs wel beter zou kunnen klaren
  en dan bij voorkeur ook nog tegen lagere kosten. Inmiddels is vast te stellen dat steeds vaker en op
  steeds meer terreinen een kentering heeft plaatsgevonden, waarbij de eigen verantwoordelijkheid
  en handelingsmogelijkheden van betrokkenen met een probleem of maatschappelijke ambitie
  voorop staat. Dit wordt niet zelden ingegeven door financiële motieven. Regelingen worden
  onbetaalbaar of de overheid is in veel gevallen niet de meest doelmatig opererende partij voor het
  oplossen voor het betreffende vraagstuk, redenen om te zien naar een alternatief.
  Eén van de motivaties voor deze benadering wordt gevonden in de burger zelf: burgers van nu zijn
  immers niet meer de burgers van enkele decennia geleden; men is niet alleen individualistischer en
  ingesteld op maatwerk, maar ook hoger opgeleid. De toegang tot kennis en informatie via internet
  is onbegrensd en communicatie en samenwerking is nagenoeg kosteloos te organiseren. Daarmee is
  de zelfredzaamheid van het individu en de slagingskans van particuliere initiatieven groter dan ooit,
  zo is de redenering.
  Aan een moderne vorm van (zelf)kwalificering van overheden (fit for the job) is evenwel
  onverminderd behoefte: naast de waarborgrol waar het de bescherming van kwestbaren en de
  kwaliteit van de rechtsstaat betreft, blijft bij veel maatschappelijke opgaven een rol of taak voor een
  overheid weggelegd.
  De Raad hanteert voor het hierboven beschreven mechanisme van een terugtredende overheid
  gecomplementeerd met een (veronderstelde) actievere rol van de burger vooralsnog te term
  ‘vermaatschappelijking’. Dit is een (nog) diffuus begrip118 waarmee de ontwikkeling wordt aangeduid
   dat het oplossen van maatschappelijke vraagstukken, een taak die langjarig als een prerogatief van
   overheden werd beschouwd, onderwerp wordt van particulier initiatief en/of ondernemingszin, al
   dan niet in co-productie met een overheid.
   Dat betekent niet dat overheden onder de noemer van vermaatschappelijking in hoog
   tempo afscheid nemen van vele maatschappelijke opgaven. Overeenkomstig de ratio van de
   netwerksamenleving zijn overheden onverminderd betrokken, maar niet langer als vanzelfsprekende
   facilitator in financiële zin. Dat is dan ook het ‘nieuwe’ aspect van de tendensen die onder de noemer
   van vermaatschappelijking worden geschaard; juist de inzet van het instrumentarium wijzigt zich.
  118 Ook termen als ‘ontstatelijking’ en ‘particularisatie’ komen voor maar vielen af in deze context vanwege de
      meervoudige betekenissen van deze begrippen.
64
</pre>

====================================================================== Einde pagina 66 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 67 ======================================================================

<pre>Niet langer is de dominante rol van de overheid die van subsidieverlener of uitkeringsinstantie. Bij
vermaatschappelijking bestaat de nieuwe rol van overheden dan ook uit het stimuleren en faciliteren
van maatschappelijke initiatieven, met instrumenten als wetgeving, organiserend vermogen, kennis
en doorzetmacht en, zo mogelijk, ook met financiële middelen.
Vermaatschappelijking is geen specifiek Nederlandse ontwikkeling; ook in de Verenigde Staten en
het Verenigd Koninkrijk zijn initiatieven beschreven waarbij samenwerkingsverbanden van burgers
door het combineren van beschikbare geldstromen ten behoeve van gemeenschappelijke doelen,
bijvoorbeeld op het gebied van natuurbeheer, huisvesting, ontsluiting van een streek of wijkopbouw,
veranderingen realiseerden in hun omgeving.119 In Nederland bestaat een grote variëteit aan
initiatieven rond de thema’s duurzaamheid en ‘nieuwe’ energie120, er zijn ook voorbeelden uit de
culturele sector en het hoger onderwijs121.
Om adequaat te kunnen anticiperen op de vermaatschappelijkingstrend ontwikkelde GreenWish122
een overzicht van nieuwe verdienmodellen waarmee de afgelopen jaren ervaring is opgedaan.
119 Berlin, Hesselink,2011
120 www.GreenWish.nl
121 Het Concertgebouw in Amsterdam kent een uitgebreid programma voor het verwerven van inkomsten.
    Het Concertgebouwfonds is een bijna volledig particulier gefinancierde culturele instelling en er zijn
    aandelen uitgegeven ter realisatie van ‘muzikaal dividend’. (www.concertgebouw.nl). Deze initiatieven
    zijn niet altijd een succes: de Leidse universiteit lanceerde recent het cultuurfonds Belvédère. Via dit fonds
    kunnen particulieren beleggen in obligaties met universitair historisch erfgoed als onderpand (www.alumni.
    leidenuniv.nl). Vanwege het gebrek aan interesse is besloten dit project te beëindigen.
122 GreenWish 2011
                                                                                                                   65
</pre>

====================================================================== Einde pagina 67 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 68 ======================================================================

<pre>   Innovaties in financiering
   1 Crowd funding
   Beschrijving concept: “Vele kleintjes maken één grote”. Door mensen vanuit en via het eigen
   netwerk te vragen om per persoon een klein bedrag te investeren (of schenken) kan (een deel
   van) de benodigde investering bij elkaar worden gebracht. De participanten krijgen een keurig
   certificaat of contract waarin staat over welke termijn en op welke voorwaarden het geld wordt
   terugbetaald, of er rente over wordt betaald etc. De toename van Internet en (andere) social
   media maakt het mogelijk om veel sneller grotere netwerken op te bouwen en in te schakelen.
   Er ontstaan nu ook websites die er speciaal op gericht zijn deze vorm van financiering te
   ondersteunen.
   2 Coöperatiemodel
   Beschrijving concept: Een groep mensen richt samen een coöperatieve vereniging op om te
   kunnen profiteren van schaalvoordelen bij investeringen, het risico en de investering te spreiden
   over vele deelnemers en een groot aantoonbaar draagvlak te creëren. Afhankelijk van het
   gekozen concept blijft het geld dat terugverdiend wordt (volledig) binnen de vereniging om
   voor herinvestering en/of andere maatschappelijke doelen gebruikt te worden of vloeit (voor
   een deel) terug naar de leden, die er oorspronkelijk ook geld in hebben gestopt.
   3 Alternatieve economie
   Beschrijving concept: Uitgangspunt is dat geld zijn oorspronkelijke doel van ruilmiddel ver
   voorbij geschoten is en doel op zich is geworden. Dus worden nieuwe stelsels ontwikkeld om
   niet alleen directe dienstenruil mogelijk te maken (meshworking), maar ook in (vaak regionale)
   netwerken een alternatief ruilmiddel in te zetten om binnen het totale netwerk diensten en
   producten te ruilen. Soms wordt dit systeem uitgebreid met kredietfaciliteiten.
   4 Revolving fund
   Beschrijving concept: Een revolving fund is een fonds dat vanuit een maatschappelijke
   doelstelling leningen verstrekt. De leningen worden terugbetaald, waarna het geld opnieuw
   wordt uitgeleend. Er wordt niet ingeteerd op het vermogen van het fonds.
   Revolving funds kunnen gestart worden vanuit overheid (energiepot Utrecht), vanuit
   vermogen­fondsen (Start met flexibele leningen) of kunnen doorgroeien uit particuliere
   leenkringen (Vereniging Solidair).
   5 Donaties onder ‘nieuwe’ voorwaarden, gericht op ‘ondernemers’
   Beschrijving concept: sommige fondsen veranderen de criteria waaronder zij donaties
   verstrekken. Ondernemers worden niet meer uitgesloten van donaties, en er wordt naar
   vormen van de juiste ondersteuning gezocht: combinaties geef-leengeld, garantstellingen,
   en flexibele voorwaarden. Kenmerkend is dat het om maatwerk gaat, en dat er een grote
   betrokkenheid van de financier is bij de begunstigde onderneming (inhoudelijk en procesmatig).
66
</pre>

====================================================================== Einde pagina 68 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 69 ======================================================================

<pre>   6 Participatie
   Beschrijving concept: een groep participanten brengt een deel van de begroting van de
   ondernemer bij elkaar, en krijgt in ruil daarvoor opbrengsten van de onderneming (in geld of in
   natura). In sommige gevallen (Pergola en Sleipnir) krijgen de participanten ook zeggenschap in
   de onderneming.
   7 Particuliere) Leenkringen
   Beschrijving concept: Vooral bij starters is het soms moeilijk om de nodige investeringsgelden
   bij elkaar te brengen. Door het leenkringconcept wordt het sociale netwerk van zo’n
   ondernemer aangesproken, waardoor de plannen in bredere kring worden besproken en het
   benodigde vermogen bijeengebracht kan worden. Door de sociale context is het ook hierbij
   vanzelfsprekend dat de meer sociale en milieu vriendelijke ondernemers meer succes hebben
   dan ondernemers die puur op winst uit zijn. Kenmerkend voor leenkringen is dat zij (meestal)
   tijdelijk zijn, dat deelnemers elkaar kennen, en dat het sterk op personen hangt.
   8 Partnerschappen groeimodel
   Mensen die een initiatief of onderneming starten werken in de praktijk zelden met één model.
   Tijdens de start en de groei van de onderneming gaan zij verschillende partnerschappen
   aan, met verschillende doeleinden. Er zijn inhoudelijke partnerschappen, en financiële
   partnerschappen.
   Inhoudelijke partnerschappen: dienstenruil, ter verbetering van het product en het bereik. Door
   deze inhoudelijke partnerschappen komen financiële partners in beeld: met een klassieke,
   materiële bijdrage (adverteren of sponsoren), maar ook inhoudelijke sponsoring (aanvullende
   activiteiten voor de onderneming verzorgen) of sponsoring ‘in kind’ (bv. PR campagne,
   waardoor begroting omlaag gaat). Zo’n organisch model combineert een onderdelen van de
   voorgaande modellen.
Bovenstaand overzicht illustreert de grote diversiteit aan financieringsvormen waar overheden nu
of in de nabije toekomst mee geconfronteerd worden en die steeds nieuwe vragen oproepen rond
risico en verantwoording. De vermaatschappelijking heeft daarmee niet alleen implicaties voor de
verhoudingen tussen overheden en andere geledingen in de maatschappij, maar werkt ook door in
het stelsel van de financiële verhoudingen. Zo is het bijvoorbeeld de vraag wat de betekenis is van
lokale initiatieven met een hoog risicoprofiel of langjarige substantiële inkomsten van decentrale
overheden als gevolg van participatie in nieuwe ondernemingsvormen die winst genereren.
Vermaatschappelijking kan worden gezien als een ontwikkeling die volgt op de horizontalisering.
Het ‘delen’ van taken met maatschappelijke instituties wordt gevolgd door ‘doordecentralisatie’ van
voorheen publieke taken, soms tot op individueel niveau. Dit impliceert een andere rolopvatting
voor overheden: van subsidieverlener en uitkeringsinstantie wordt het accent verlegd naar
stimulering en facilitering.
                                                                                                    67
</pre>

====================================================================== Einde pagina 69 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 70 ======================================================================

<pre>  Vermaatschappelijking impliceert een beperktere financiële rol van overheden en leidt tot
  innovatieve vormen van financiering en/of een intensivering van het gebruik van tot dusver minder
  vaak gebruikte verdienmodellen. Daarnaast confronteert deze trend overheden met nieuwe risico’s
  en verantwoordingsvraagstukken. Het is van groot belang dat overheden zijn toegerust voor deze
  nieuwe uitdagingen.
  Wat de effecten voor het stelsel zullen zijn is op dit moment nog niet vast te stellen. De Raad
  voorziet echter dat behoefte zal ontstaan aan meer kennis over nieuwe verdienmodellen en
  de daaraan verbonden mogelijkheden, risico’s en verantwoordingsvraagstukken. Dat geldt
  evenzeer voor omvang en inrichting van sociale vangnetten die voortkomen uit wetgeving die de
  zelfredzaamheid van burgers centraal stelt. Met het van kracht worden van de Wet Werken naar
  vermogen wordt dit thema zeer actueel.
  Om die reden ruimt de Raad in zijn onderzoeksagenda een plaats in voor een nadere verkenning
  rond de thema’s alternatieve verdienmodellen en de vormgeving van sociale vangnetten.
  4.6 Betekenis van de horizontalisering voor de financiële verhoudingen
  Om inzicht te verwerven in de betekenis van de horizontalisering voor de financiële verhoudingen,
  combineerde de Raad een literatuurverkenning met een uitgebreide consultatie van experts,
  onder andere in de vorm van expertmeetings en het betrekken van maatschappelijke actoren.
  De uitkomsten van deze excercities voor wat betreft het horizontaliseringsthema komen in deze
  paragraaf aan de orde.
  1. Verticale financiële verhoudingen hielden horizontalisering niet tegen
  Afgezien van het beperkte decentrale belastinggebied van gemeenten worden de financiële
  verhoudingen gedomineerd door een verticale verdeling van middelen. Voor zover het gaat om
  algemene middelen, de algemene uitkering (gemeente- en provinciefonds) en belastinginkomsten,
  zijn decentrale overheden vrij deze naar eigen inzicht aan te wenden. Ze zijn daarover geen
  verantwoording schuldig aan de rijksoverheid.
  De Raad constateert dat de verticaliteit die het stelsel van financiële verhoudingen kenmerkt geen
  beletsel was voor het ontstaan van gelijkwaardiger verhoudingen op decentraal niveau. De Raad
  verklaart dit onder meer uit de decennialange traditie van samenwerking met het maatschappelijk
  middenveld en het bedrijfsleven, maar ook uit het stelsel van de financiële verhoudingen zelf. Met
  name de vrije besteedbaarheid van de algemene uitkering in combinatie met de regionale/lokale
  verantwoording faciliteerden anticipatie op de horizontaler realiteit. Tevens komt naar voren dat
  overheden er steeds beter in slagen om hun ervaring met netwerksamenwerking aan te wenden
  voor de nieuwe opgaven die op hen afkomen. Een voorbeeld daarvan is de ervaring rond de Wmo
  die gemeenten zullen inzetten voor hun toekomstige jeugdzorgtaken.
68
</pre>

====================================================================== Einde pagina 70 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 71 ======================================================================

<pre>2. Herbevestiging allocatieve doelmatigheid
De Raad ziet daarnaast een van de uitgangspunten van de bestuurlijke verhoudingen en daarmee
van de financiële verhoudingen, de allocatieve doelmatigheid, herbevestigd. Aan het toekennen
van bestuurlijke en financiële verantwoordelijkheden aan decentrale overheden ligt de gedachte
van allocatieve doelmatigheid ten grondslag: de veronderstelling dat op vele terreinen waar
overheden maatschappelijke opgaven hebben, decentrale overheden beter dan andere betrokkenen
in staat zijn financiële middelen in samenhang toe te delen (zorgvuldige afweging van kosten
en baten) en daarmee voorzieningen te treffen die recht doen aan specifieke (lokale/regionale)
omstandigheden. In een gehorizontaliseerde maatschappij die wordt gekenmerkt door onderlinge
afhankelijkheidsrelaties en gelijkwaardigheid van partijen wint deze functie aan belang.
3 Co-productie en co-financiering vereist rolzuiverheid
Afhankelijk van de omstandigheden en de eigen afwegingen kiezen provincies en gemeenten in
toenemende mate voor gezamenlijke uitvoeringdiensten, de uitplaatsing van de eigen organisatie
of samenwerking met andere maatschappelijke organisaties, overheden en/of bedrijven. Een
voorbeeld daarvan is de wijze waarop gemeenten de integratiemiddelen hebben ingezet: het beleid
kreeg vorm door allerlei vormen van samenwerking met een grote diversiteit aan partijen. De
keuze van decentrale overheden om de uitvoering op afstand te zetten krijgt vorm door het werk
uit te besteden door middel van een subsidie- en/of een opdrachtgevers-opdrachtnemersrelatie
aan te gaan met een maatschappelijke organisatie. Mede door de financiële afhankelijkheidsrelatie
tussen gemeente of provincie en de maatschappelijke organisatie krijgt de maatschappelijke
verantwoording vorm. Met regelgeving en financieringsstromen kan een overheid sturen naar de
gewenste zelfperceptie van een maatschappelijke onderneming.
Net als gemeenten en provincies zijn ook maatschappelijke organisaties voor het realiseren van hun
taak in meer of mindere mate afhankelijk van geldoverdrachten van de rijksoverheid. Tegelijkertijd
zijn maatschappelijke organisaties - met gemeenten en/of met provincies – gezamenlijk
verantwoordelijk voor het realiseren van een publieke taak; zij zijn ‘co-producenten’. Decentrale
overheden en maatschappelijke organisaties maken deel uit van een keten waarin ieder (slechts) een
deel van de verantwoordelijkheid draagt. Waar maatschappelijke organisaties georganiseerd zijn
rondom een maatschappelijke opgave wordt van decentrale overheden verlangd dat zij integraal
beleid voeren; ze zijn gehouden tot een brede belangenafweging op verschillende beleidsterreinen.
Hun keuzes zijn dan ook de uitkomst van vele afwegingsmogelijkheden en -momenten. De
afstemming met derden in parallelle processen maakt daar een belangrijk onderdeel vanuit. De
onderlinge verwevenheid en afhankelijkheid van overheden met en van hun omgeving geeft het
beeld van een ingewikkeld en ondoorzichtig geheel, maar is wel een gegeven: de complexiteit van de
maatschappij maakt dat juist op deze wijze maatschappelijke opgaven gerealiseerd worden.
Co-financiering is een uitdrukking van een gedeelde verantwoordelijkheid. Bij vormen van co-
financiering wordt de verantwoording over de afzonderlijke bijdragen van de partners veelal
bemoeilijkt omdat de herleidbaarheid van de door individuele overheden ingebrachte middelen
beperkt is. Decentrale overheden zijn in veel gevallen gehouden om aan een hogere overheid te
verantwoorden met welke middelen het maatschappelijke doel is gerealiseerd. De combinatie
                                                                                                   69
</pre>

====================================================================== Einde pagina 71 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 72 ======================================================================

<pre>  co-financiering en verticale verantwoording leidt tot een complexe verantwoordingstaak voor de
  betrokken overheid.
  Een ander nadeel van co-financiering moet ook worden onderkend: co-financiering kan leiden tot
  een verrommeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden en daarmee tot een suboptimale
  afweging van middelen en baten, met alle inefficiënties van dien, zoals de Raad beschreef in zijn
  advies over het provinciefonds.123 Het is daarom vanuit rolzuiverheid van belang dat transparant is
  vanuit welke verantwoordelijkheid partijen bijdragen aan het bereiken van maatschappelijke doelen.
  Dit geldt zowel in de verticale verhouding tussen overheden als voor de horizontale verhouding
  tussen overheden en maatschappelijke organisaties.
  4. Horizontalisering vraagt om nieuwe manieren van verantwoording afleggen
  Het toekennen van financiële middelen aan gemeenten heeft onder meer tot doel dat zij de
  bestuurlijke mogelijkheden krijgen invulling te geven aan een regiefunctie. Ditzelfde geldt voor
  provincies in het ruimtelijk-economisch domein. De gemeentelijke/provinciale regierol – veelal
  ingevuld door het initiëren of faciliteren van netwerken – kan pas succesvol worden vervuld als deze
  overheden in staat zijn lokale/regionale problemen op een integrale en samenhangende wijze aan
  te pakken. Dat vraagt om een substantiële inhoudelijke verantwoordelijkheid van het gemeente-
  en provinciebestuur, een verantwoordelijkheid die met de naderende grote decentralisaties zal
  toenemen. De centrale overheid zou zich daarbij moeten beperken tot het globaal formuleren wat
  vanuit de rijksverantwoordelijkheid de maatschappelijke doelen zijn en zich niet moeten inlaten met
  de vraag hoe decentrale overheden en maatschappelijke organisaties deze doelen in samenspraak
  realiseren.
  De Raad begrijpt de onverminderde en zelfs stijgende behoefte van de rijksoverheid, als
  systeemverantwoordelijke, maar ook in haar rol van fondsbeheerder, aan kwantitatieve informatie
  over decentrale middelenaanwending, maar ziet dit als een verticale reactie op een ontwikkeling die
  voortkomt uit de horizontale werkelijkheid. De uitgaven voor deelname aan een keten zijn immers
  geen adequate indicator voor de kosten die decentraal gemoeid zijn met een maatschappelijke
  opgave: binnen lokale netwerken worden rollen en taken verdeeld langs lijnen die niet overeen
  hoeven te komen met de taaktoedeling die de basis vormt van het verdeelmodel van de algemene
  fondsen. Zo kan bijvoorbeeld onderdeel van een wijkaanpak zijn dat een woningbouwcorporatie
  zich over het groenbeheer ontfermt en de gemeente een conciërge betaalt, zonder dat dit
  expliciet te herleiden is uit de uitgaven. Op nationaal niveau dient het te gaan om de vraag of de
  maatschappelijke gewenste outcome wordt gerealiseerd, het ‘wat’. De weg daarheen, het ‘hoe’, is
  geen rijksaangelegenheid maar een decentrale verantwoordelijkheid die zich onverminderd ook
  uitstrekt tot de vraag of de beschikbare middelen wel optimaal zijn aangewend. De verantwoording
  daarover dient echter primair decentraal te worden afgelegd. Het vertrouwen in het stelsel zal in
  toenemende mate worden bewerkstelligd door uit te gaan van een globale verdeling van middelen,
  123 Raad voor de financiële verhoudingen 2011b
70
</pre>

====================================================================== Einde pagina 72 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 73 ======================================================================

<pre>het hanteren van het outcomecriterium voor het beoordelen van de realisatie van maatschappelijke
opgaven in combinatie met horizontale verantwoording.
Omdat dit een relatief nieuwe benadering is, acht de Raad het raadzaam om nader onderzoek
te doen naar nieuwe inzichten rondom beleidsrealisatie. Uit deze inzichten kunnen vervolgens
indicatoren voor een toekomstbestendig verdeelmodel voor de algemene fondsen afgeleid worden.
Van belang is dat het financiële stelsel netwerksamenwerking niet frustreert, maar juist faciliteert,
waarbij het systeem de helderheid over taak- en rolverdeling tussen de verschillende actoren
bevordert. Om die reden is de instandhouding van de vrije besteedbaarheid van middelen en
een decentraal belastinggebied gewenst, naast een bundeling van geldstromen, evenals een
verantwoordingssystematiek die aansluit bij de logica van netwerksamenwerking. In beginsel acht
de Raad de lokale/regionale omgeving de plek waar verantwoording moet worden afgelegd: dat
geldt niet alleen voor decentrale overheden tegenover hun democratisch gekozen gremia, maar
moet zich naar het oordeel van de Raad breder ontwikkelen. Zo acht de Raad het reëel dat een
schoolbestuur of woningbouwcorporatie, nauw betrokken bij het realiseren van beleidsdoelen
in ketens met overheden, zich daarover gezamenlijk verantwoordt met die overheden, zowel
ten overstaan van het eigen bestuur als ten overstaan van betrokken gemeenteraden. Dit komt
ook tegemoet aan de omstandigheid dat taken en verantwoordelijkheden slechts bij hoge
uitzondering bij één overheid of organisatie uit het maatschappelijk middenveld kunnen worden
belegd. De maatschappelijke complexiteit geeft in dat meerdere partijen alleen in samenwerking
maatschappelijk effect sorteren. Wederzijds verantwoording afleggen is dan een logisch vervolg op
samenwerking.
4.7 Aandachtspunten
Het doorlopen heroriëntatieproces leidt ertoe dat de Raad graag de aandacht wil richten op enkele
belangrijke aandachtspunten, opdat het stelsel ook op termijn zijn functie kan blijven vervullen.
1 Netwerkbenadering compliceert oordeel over beleidsrealisatie
Er bestaat onmiskenbaar een spanning tussen de praktijk om op decentraal niveau met
maatschappelijke partners in de vorm van een co-productie invulling te geven aan een taak
enerzijds, en de behoefte van de rijksoverheid om als systeemverantwoordelijke inzicht te hebben
of de doelen tegen de maatschappelijke kosten worden gerealiseerd of dat er sprake is van onder- of
overproductie anderzijds. Door de toename van het aantal gedecentraliseerde taken in combinatie
met de ketenbenadering van maatschappelijke vraagstukken zal deze spanning verder oplopen.
Immers, het decentrale oordeel over behaalde doelen kan afwijken van wat de rijksoverheid als
bepaler van het ‘wat’ voor ogen had.
2 De aanwending van publieke middelen is minder herleidbaar
De middelen die omgaan in co-producties zijn niet of beperkt toerekenbaar aan een individuele
partij als kosten of uitgaven. Dat geldt ook voor ketensamenwerking waarbij betrokken partijen
slechts voor een deel van een taak de verantwoording dragen en kosten maken, voor zover hun
                                                                                                      71
</pre>

====================================================================== Einde pagina 73 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 74 ======================================================================

<pre>  bijdrage überhaupt in geld valt uit te drukken. Dit betekent dat het tot op heden gehanteerde
  kwantitatieve inzicht in gemaakte kosten (kostenoriëntatie) op basis waarvan middelen verdeeld
  worden, een steeds beperkter zeggingskracht heeft. Netwerksamenwerking leidt daarmee tot een
  afnemende herleidbaarheid van de aanwending van publieke middelen.
  De Raad voorziet dat van deze afnemende herleidbaarheid/zeggingskracht op termijn een
  bedreiging kan uitgaan voor het vertrouwen in de verdeling van middelen uit de algemene fondsen.
  Het is echter de vraag of een intensivering van de informatievraag door het Rijk over de gemaakte
  kosten in decentrale samenwerkingsverbanden het antwoord is. Nader onderzoek is nodig naar
  alternatieve indicatoren om daarmee het vertrouwen in het systeem te waarborgen.
  3 Huidige meeteenheden opnieuw tegen het licht houden
  Dat geldt ook voor het hanteren van de huidige meeteenheden: het hanteren van de bestuurlijke
  eenheid ‘gemeente’ wanneer het gaat om het vergaren van uitgaven van samenwerkingsverbanden
  of regio’s doet geen recht aan de kostenstructuren die bij dergelijke verbanden voorkomen. Het
  aangrijpingspunt voor de sturing van het overheidsbeleid kan dan ook niet langer louter gebaseerd
  zijn op de uitgaven, maar dient primair gebaseerd te zijn op de vaststelling in welke mate de
  maatschappelijke opgaven gerealiseerd zijn.
  4 Parallelle financieringsstromen geven risico tot overfinanciering
  Een andere vraag die opdoemt, is of de verticaal vormgegeven verdeelsystemen voldoende
  rekening houden met het gegeven dat decentrale overheden veelal samen met maatschappelijke
  ondernemingen maatschappelijke vraagstukken oplossen. Woningcorporaties, scholen, zorg-
  en welzijnsinstellingen zijn voor hun middelen afhankelijk van andere bronnen dan decentrale
  overheden. Er ontstaan zo parallelle verticale financieringsstromen die op lokaal/regionaal niveau
  bij elkaar komen. Zo ontvangen basisscholen deels geld voor leerlingen die extra zorg nodig hebben
  maar ontvangen gemeenten in het kader van het onderwijsachterstandenbeleid ook middelen voor
  deze doelgroep. Dat geldt ook voor de samenloop van zorg die burgers ontvangen uit de Awbz-
  pot enerzijds terwijl zij anderzijds aangewezen zijn op voorzieningen die de gemeente uit de Wmo
  bekostigt. Het gevaar bestaat dat diffuse taakopvattingen, brede en vage beleidsopdrachten of bij
  wet vastgelegde ‘ketenverantwoordelijkheid’ leiden tot onder- of overfinanciering. Om die reden is
  een gedegen kennis van de omvang, samenhang en gevolgen van parallelle financiering geboden.
  De decentrale overheden hebben baat bij inzicht in de mogelijkheden en onmogelijkheden van
  integratie van en afstemming tussen de verschillende geldstromen die decentraal samenkomen.
  De rijksoverheid heeft tot taak een optimale verdeling van schaarse publieke middelen te
  bewerkstelligen en onder- of overfinanciering tegen te gaan. De Raad acht het dan ook geboden
  stelselmatig beleidsterreinen door te lichten, waarbij alle publieke maar ook private geldstromen in
  kaart worden gebracht.
  5 Ketenverantwoordelijkheid geeft risico van afwenteling van verantwoordelijkheden
  Een ander aspect van ketenverantwoordelijkheid is het risico dat betrokken actoren een deel van
  hun verantwoordelijkheid afwentelen op andere actoren in de keten, bewust of onbewust. Zo zijn
  de kosten van preventief gezondheidsbeleid voor gemeenten en zijn de eventuele voordelen voor
  anderen. Het ondervangen van afwenteling van kosten kan worden bereikt door het beperken van
72
</pre>

====================================================================== Einde pagina 74 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 75 ======================================================================

<pre>het aantal ketenpartners. Door het in één hand leggen van de afweging worden de lasten van de
preventieve inzet van middelen afgewogen tegen de extra lasten. Een andere optie is het inbouwen
van een financiële prikkel waardoor afwenteling wordt voorkomen. Het is van belang positieve
effecten van ketens te onderkennen, maar dat staat een streven tot doelmatigheid niet in de weg.
Zo draagt schuldhulpverlening door de gemeenten bij aan het voorkomen van huurachterstanden
en verdere verloedering. Veel is al gewonnen als betrokken ketenpartijen de gezamenlijke
verantwoordelijkheid erkennen en die tot uitdrukking brengen in de organisatie van hun processen.
6 Vermaatschappelijking stelt nieuwe eisen aan overheden
Vermaatschappelijking impliceert een beperktere financiële rol van overheden en leidt tot
innovatieve vormen van financiering. Daarnaast confronteert deze trend overheden met nieuwe
risico’s en verantwoordingsvraagstukken. Het is van groot belang dat overheden zijn toegerust
voor deze nieuwe uitdagingen. Het bijeen brengen van kennis over nieuwe verdienmodellen en de
daaraan verbonden mogelijkheden, risico’s en verantwoordingsvraagstukken en aandacht voor de
omvang en inrichting van sociale vangnetten, acht de Raad geboden.
De Raad ziet voor de rijksoverheid een taak weggelegd om ten behoeve van de legitimiteit het stelsel
zo in te richten, dat anticipatie op bovengenoemde vraagstukken mogelijk wordt. De algemene
fondsen, die een vrije besteedbaarheid kennen en waarover tegenover het Rijk geen verantwoording
over de besteding behoeft te worden afgelegd, ziet de Raad als essentiële onderdelen van een
toekomstbestendig stelsel. Het specifiek benoemen van beheer- en ontwikkeltaken in de verdeling
van de algemene uitkering van het provinciefonds is vanuit een optimale verdeling van middelen
door het Rijk begrijpelijk maar kan contraproductief zijn voor een doelmatige besteding van
middelen.
Het is aan de decentrale overheden om met een ruimere taakopvatting en een breder
sturingsinstrumentarium invulling te geven aan een openbaar bestuur dat blijk geeft van
inventiviteit en aanpassingsvermogen, maar ook van overtuigingskracht. Dat zijn de vaardigheden
die van overheden gevraagd mogen worden, willen zij adequaat kunnen inspelen op de wensen en
eisen die vanuit de maatschappij op hen afkomen.
4.8 Conclusie en onderzoeksagenda
De gehorizontaliseerde verhoudingen, tot uiting komend in een grote mate van wederzijdse
afhankelijkheden tussen overheden en maatschappelijke organisaties, zijn de laatste decennia
geïntensiveerd. Daarbij zijn besluitvormings- en organisatiewijzen ontstaan die passen bij de
horizontale werkelijkheid. De Raad verwacht een verdere doorontwikkeling als gevolg van de grote
decentralisaties die op provincies en gemeenten afkomen.
Tegelijkertijd constateert de Raad dat waar het de financiële verhoudingen betreft, het politieke
en bestuurlijke handelen in grote mate wordt gedomineerd door vormen van verticale sturing. Dit
lijkt tegenstrijdig maar zoals eerder beschreven blijken beide sturingsvormen zonder probleem
tegelijkertijd voor te komen. Ook in dit geval ziet de Raad dat verticaliteit geen belemmering behoeft
                                                                                                       73
</pre>

====================================================================== Einde pagina 75 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 76 ======================================================================

<pre>  te zijn voor de horizontale werkelijkheid waarin provincies en gemeenten opereren, mits aan een
  aantal voorwaarden wordt voldaan.
  Deze voorwaarden zijn:
  • Rolzuiverheid: Juist in een complexe maatschappij waarin overheden betrokken zijn bij vele
      maatschappelijke opgaven, dient sprake te zijn van een heldere verdeling van taken waarover
      verantwoording moet worden afgelegd. Het moet transparant zijn op grond van welke
      bevoegdheid ieder van de partijen betrokken is, wat daarbij zijn verantwoordelijkheid is en
      tegenover wie hij verantwoording verschuldigd is. Dit vergt dat de overheid zich steeds vooraf er
      van vergewist waar zij op wenst te sturen. Uitgangspunt daarbij dient te zijn dat de rijksoverheid
      zich beperkt tot de vraag ‘wat’ en zich niet in laat met het ‘hoe’.
  • Vrije besteedbaarheid: Consequentie daarvan is dat het financiële stelsel aansluit op de taken
      waarvoor decentrale overheden verantwoordelijk zijn. Decentrale overheden zijn voor hun
      financiële middelen in hoge mate afhankelijk van de rijksoverheid. Voor zover het daarbij gaat om
      doelgebonden overdrachten kunnen de verantwoordingsregels een belemmering vormen om via
      maatschappelijke actoren het beoogde maatschappelijke resultaat te bereiken. Dit onderstreept
      het belang van de vrije besteedbaarheid van middelen.
  • Verantwoording: Ook van maatschappelijke organisaties die belast zijn met de uitvoering van een
      publieke taak mag worden verwacht dat zij zich verantwoorden. Niet alleen ten overstaan van
      hun cliënten en bestuur, maar ook ten overstaan van gemeenteraden en/of provinciale staten, in
      wier opdracht ze een publieke taak uitvoeren of met wie ze samenwerken in de bestrijding van
      een maatschappelijk probleem. Voor decentrale overheden is van belang dat zij de duurzaamheid
      en kwaliteit van maatschappelijke ondernemingen waarmee zij relaties aangaan in het oog
      houden.
  Vooralsnog lijkt de conclusie gerechtvaardigd, mede op basis van de expertmeetings en de
  verschillende gesprekken die met betrokkenen zijn gevoerd, dat er weliswaar wezenlijke
  veranderingen op het stelsel afkomen, maar dat dit gegeven niet noodzaakt tot een ingrijpende
  herinrichting/redesign van de financiële verhoudingen, wel om een wezenlijke anticipatieslag om
  daarmee het stelsel van financiële verhoudingen bestendig te maken voor de 21e eeuw.
  De Raad constateert op basis van het doorlopen heroriëntatieproces dat de realiteit van de
  gehorizontaliseerde samenleving an sich geen aanleiding is voor een ingrijpende herinrichting.
  Wel wordt het in toenemende mate van belang om bij de beoordeling van de verdeling van taken,
  bevoegdheden, verantwoordelijkheden en middelen ook de relatie tussen decentrale overheden
  en maatschappelijke organisaties op een beleidsterrein te betrekken. Het volstaat niet om alleen
  te kijken naar de verticale verhoudingen tussen enerzijds de rijksoverheid en de maatschappelijke
  organisaties of tussen rijksoverheid en de decentrale overheden anderzijds. Voor een doelmatige
  aanwending van middelen is het van belang zicht te hebben op de onderlinge relaties en beschikbare
  bronnen die betrokken partijen kunnen aanwenden.
74
</pre>

====================================================================== Einde pagina 76 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 77 ======================================================================

<pre>Dit gegeven, de evidente invloed van de maatschappelijke realiteit op de financiële verhoudingen,
is voor de Raad aanleiding om de klassieke definitie van financiële verhoudingen te herzien.
Bij financiële verhoudingen gaat het om het geheel van regels dat handelt over de toewijzing van
beschikkingsmacht over middelen aan overheden waartussen een bestuurlijke verhouding bestaat en over de
relaties waarbij middelenoverdracht door een overheid aan een andere overheid of maatschappelijke organisatie
plaatsvindt ter realisatie van beleidsdoelstellingen voortkomend uit een publieke taak.
De ontwikkelingen die op het stelsel afkomen stellen betrokkenen voor de opgave om op de
verschillende terreinen onderzoek te doen, om zo te komen tot een toekomstbestendig stelsel
waarvan het functioneren boven elke twijfel verheven is. De Raad formuleert met betrekking tot de
in dit hoofdstuk beschreven thematiek een aantal onderzoeksthema’s:
• Nieuwe inzichten rondom beleidsrealisatie en het vormgeven van indicatoren ten behoeve van
    een toekomstbestendig verdeelmodel voor de algemene fondsen;
• De effecten van parallelle financiering; de samenloop van publieke en private middelen binnen
    één beleidsterrein;
• De vormgeving van financiële prikkels ter voorkoming van afwenteling;
• Een doelmatige inrichting van de financiering van ketens;
• De mogelijkheden van en risico’s voor decentrale overheden van nieuwe verdienmodellen;
• De omvang en inrichting van sociale vangnetten.
                                                                                                              75
</pre>

====================================================================== Einde pagina 77 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 78 ======================================================================

<pre>76</pre>

====================================================================== Einde pagina 78 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 79 ======================================================================

<pre>5          Bevindingen en conclusie
5.1 Inleiding
Deze rapportage is het product van het heroriëntatieproject dat de Raad organiseerde om de
fundamenten van het huidige bestel van de financiële verhoudingen diepgaand te overdenken.
Een dergelijk proces past binnen de centrale doelstelling van de Raad om te streven naar een
evenwichtige verdeling van middelen die aansluit op de verdeling van taken, verantwoordelijkheden
en bevoegdheden, opdat deze bijdraagt aan het doelmatig functioneren van de overheid als geheel.
De directe aanleiding voor deze heroriëntatie op de financiële verhoudingen is de evaluatie124 van
de Raad door een onafhankelijke evaluatiecommissie onder leiding van de heer mr. A. Docters van
Leeuwen. Dit sluit aan op een eerdere constatering van de Raad dat het stelsel van de financiële
verhoudingen door opeenvolgende aanpassingen niet altijd meer lijkt aan te sluiten op de
oorspronkelijke filosofie.
Drie hoofdvragen waren in dit proces leidend:
a. Welke wetenschappelijke discussie wordt gevoerd in het kader van ‘fiscal federalism’ en heeft
die betekenis voor het uitgangspunt dat decentrale financiële afwegingen zoveel mogelijk moeten
worden bevorderd?
b. Is er aanleiding om het normatieve karakter van het derde aspiratieniveau van Goedhart, zoals
vastgelegd in de Financiële-verhoudingswet, te heroverwegen of te herformuleren?
c. Welke consequenties moeten worden getrokken uit de observatie dat lokaal en regionaal bestuur
steeds meer in horizontale netwerken opereren, waardoor (volgens de commissie) niet kan worden
volstaan met louter technische advisering over de formele verticale financieringsstromen?
De werkwijze viel uiteen in verschillende deelprojecten. Zo werd een geëxpliciteerd normenkader
van de Raad opgesteld, vond een literatuurverkenning plaats en werd een groot aantal (financieel)
deskundigen geraadpleegd. Ook werden maatschappelijke actoren van buiten het directe
werkingsgebied van de financiële verhoudingen betrokken. In een ‘bestuurlijke consultatieronde’ is
met een wezenlijk deel van de bestuurlijke omgeving waarin de financiële verhoudingen (en de Rfv)
functioneren van gedachten gewisseld.
124 Raad voor de financiële verhoudingen 2010b
                                                                                                   77
</pre>

====================================================================== Einde pagina 79 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 80 ======================================================================

<pre>  Deze activiteiten leidden tot bevindingen en conclusies die in dit hoofdstuk de revue passeren. De
  Raad hanteert expliciet beide termen omdat een wezenlijk deel van de opbrengst van dit project
  bestaat uit waarnemingen die noodzaken tot nader onderzoek en zich derhalve nog niet lenen voor
  conclusies. Dat is ook de reden dat de Raad een onderzoeksagenda heeft geformuleerd (paragraaf 5.5).
  In paragraaf 5.2 komen de bevindingen en conclusies naar aanleiding van het toetsingskader aan de
  orde, paragraaf 5.3 gaat in op de betekenis van fiscal federalism in een Nederlandse context en de
  actualiteit van het derde aspiratieniveau. In paragraaf 5.4 komen de bevindingen en conclusies met
  betrekking tot horizontalisering en vermaatschappelijking samen. In paragraaf 5.5 geeft de Raad zijn
  visie op de borging van het stelsel, onder andere met een onderzoeksagenda.
  5.2 Bevindingen en conclusies naar aanleiding van het toetsingskader
  In hoofdstuk 2 van deze rapportage presenteert de Raad zijn geëxpliciteerde toetsingskader. Het
  is een weergave van het huidige complex waarbinnen de Raad zijn afwegingen maakt en biedt
  de mogelijkheid om (voorgenomen) beleid te beoordelen op de gevolgen voor een doelmatige
  en effectieve werking van de financiële verhoudingen. Het toetsingskader beoogt daarmee bij te
  dragen aan een adequate bekostiging van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden die bij
  (decentrale) overheden worden neergelegd en bewijst wellicht ook zijn diensten buiten de kaders
  van de advisering door de Raad.
  Hoewel een zekere bestendigheid van normen bijdraagt aan het vertrouwen en transparantie in
  de werking van het stelsel, erkent de Raad dat nieuwe ontwikkelingen, theoretische inzichten en
  discussies, zoals die in de nabije toekomst gevoerd zullen worden in het kader van de herijking van
  het gemeentefonds, kunnen leiden tot veranderende inzichten. De Raad ziet zijn geëxpliciteerde
  toetsingskader in het licht van een permanente doorontwikkeling van het stelsel en heeft dan ook
  gekozen voor een kader dat daarop is ingericht.
  De Raad acht een dialoog met alle bij het stelsel betrokken partijen van grote waarde voor de
  doorontwikkeling en toekomstbestendigheid van zijn toetsingskader en zal dan ook op gezette
  tijden het gesprek erover aangaan met alle bij het stelsel betrokken partijen.
  5.3 De betekenis van fiscal federalism in een Nederlandse context;
         het derde aspiratieniveau
  Fiscal federalism
  Het één op één doorvertalen van het fiscal federalism125 naar een gedecentraliseerde eenheidstaat
  als Nederland biedt geen werkbaar perspectief vanwege de relatief kleine onderlinge verschillen
  tussen de betrokken overheden (i.c. gemeenten).
  125 De studie naar de toedeling van beschikkingsmacht over financiële middelen tussen decentrale overheden
78
</pre>

====================================================================== Einde pagina 80 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 81 ======================================================================

<pre>Ook in de Nederlandse context geldt dat decentralisatie wordt geacht bij te dragen aan een
effectievere en efficiëntere afweging van kosten en baten. De Raad deelt de opvatting dat
decentralisatie de innovatie van beleid bevordert, de betrokkenheid van burgers versterkt
en beleidsconcurrentie stimuleert. In het toetsingskader (hoofdstuk 2) komt dan ook een
genuanceerder zienswijze op de toedeling van taken en middelen aan decentrale overheden naar
voren dan de fiscal federalism-benadering van de evaluatiecommissie. Naar het oordeel van de
Raad draagt een decentrale toedeling van taken en middelen bij aan een effectieve en doelmatige
besteding van middelen. Aan decentralisatie kunnen echter ook nadelen verbonden zijn. Daarom is
decentralisatie niet in alle gevallen aangewezen. Van geval tot geval dienen de voordelen tegen de
nadelen te worden afgewogen.
Het derde aspiratieniveau
Het derde aspiratieniveau houdt in dat iedere gemeente/provincie bij een gelijke belastingdruk een
gelijk voorzieningenniveau moet kunnen leveren. De Raad benadrukt dat het derde aspiratieniveau
een normatief uitgangspunt voor de verdelende rechtvaardigheid is. In de uitwerking is echter een
te sterke nadruk op een verondersteld gelijkheidsbeginsel komen te liggen. Een minder vergaande
en gedetailleerde verevening van kosten en inkomstencapaciteit ligt in de rede. De financiële
verhoudingen moeten zo worden ingericht dat initiatiefrijke gemeenten/provincies bij de verdeling
van middelen niet worden gestraft maar juist gestimuleerd. De Raad is van oordeel dat een
herformulering (precisering en nuancering) van het derde aspiratieniveau gewenst is, inhoudende
dat, rekening houdend met verschillen in kosten, de vervening van inkomstencapaciteit er toe zou
moeten leiden dat iedere gemeente/provincie in staat moet zijn voor haar burgers bij een globaal
gelijke belastingdruk een gelijkwaardig pakket aan lokale en regionale voorzieningen te realiseren.
Dit leidt er toe dat qua structuurkenmerken vergelijkbare typen gemeenten/provincies bij een
globaal vergelijkbare belastingdruk in staat zijn een zelfde voorzieningencapaciteit te realiseren.
5.4 Bevindingen en conclusies rond horizontalisering
      en vermaatschappelijking
Overheden zijn voor het realiseren van hun beleid in belangrijke mate aangewezen op samenwerking
met of uitvoering door het maatschappelijke middenveld of de private sector. Deze ontwikkeling
wordt aangeduid als horizontalisering. Daarbij hebben hiërarchische en centrische verhoudingen
plaatsgemaakt voor gelijkwaardigheid en wederkerigheid. In antwoord op de vraag in hoeverre de
horizontalisering van de bestuurlijke verhoudingen zijn weerslag dient te krijgen op de vormgeving
van de financiële verhoudingen constateert de Raad dat met name het decentrale openbaar bestuur
deel uit is gaan maken van nieuwe horizontale verhoudingen en zich heeft aangepast aan die nieuwe
realiteit. Het besef van onderlinge (horizontale) afhankelijkheid bepaalt in hoge mate de wijze
waarop decentrale overheden hun processen inrichten, bijvoorbeeld waar het beleidsvoorbereiding
en uitvoering betreft. Deze cultuurverandering betreft een wijziging in de bestuurlijke verhoudingen
en werkt op verschillende manieren door in de financiële verhoudingen.
Tegelijkertijd constateert de Raad dat waar het de financiële verhoudingen betreft, het politieke en
bestuurlijke handelen in grote mate wordt gedomineerd door vormen van verticale sturing, zonder
                                                                                                     79
</pre>

====================================================================== Einde pagina 81 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 82 ======================================================================

<pre>  dat dit een belemmering oplevert voor de horizontale werkelijkheid waarin provincies en gemeenten
  opereren, mits aan een aantal voorwaarden wordt voldaan. De voorwaarden zijn rolzuiverheid, vrije
  besteedbaarheid van de algemene uitkering middelen en een brede horizontale verantwoording.
  De netwerksamenleving vereist dat op decentraal niveau horizontale verbindingen kunnen worden
  gelegd. Dit vergt bestuurlijk en organisatorisch vermogen om uitwerking te kunnen geven aan deze
  verantwoordelijkheid. In eerste aanleg betreft dit een bestuurlijk-organisatorisch vraagstuk en pas in
  afgeleide zin is dit een vraagstuk voor de financiële verhoudingen.
  De Raad concludeert dat er weliswaar veranderingen op het stelsel afkomen, maar dat dit gegeven
  niet noodzaakt tot een ingrijpende herinrichting/redesign van de financiële verhoudingen, wel tot
  een wezenlijke anticipatieslag. Dit betreft:
  • de netwerkbenadering compliceert een oordeel over beleidsrealisatie;
  • de aanwending van publieke middelen is minder herleidbaar;
  • huidige meet/verdeeleenheden dienen te worden heroverwogen;
  • parallelle financieringsstromen geven risico tot overfinanciering;
  • ketenverantwoordelijkheid geeft risico van afwenteling van verantwoordelijkheden;
  • vermaatschappelijking stelt nieuwe eisen aan overheden rond risico en verantwoording.
  Het volstaat niet om alleen te kijken naar de verticale verhoudingen tussen enerzijds de rijksoverheid
  en de maatschappelijke organisaties of tussen rijksoverheid en de decentrale overheden anderzijds.
  Voor een doelmatige aanwending van middelen is het van belang zicht te hebben op de onderlinge
  relaties en beschikbare bronnen die betrokken partijen kunnen aanwenden.
  Rol voor het Rijk
  De Raad ziet voor de rijksoverheid een taak weggelegd om ten behoeve van de legitimiteit het stelsel
  zo in te richten dat anticipatie op bovengenoemde ontwikkelingen mogelijk wordt. Van belang is dat
  het financiële stelsel netwerksamenwerking niet frustreert, maar juist faciliteert, waarbij het systeem
  de helderheid over taak- en rolverdeling tussen de verschillende actoren bevordert. De algemene
  fondsen, die een vrije besteedbaarheid kennen en waarover tegenover het Rijk geen verantwoording
  over de besteding behoeft te worden afgelegd, ziet de Raad als essentiële onderdelen van een
  toekomstbestendig stelsel. Het specifiek benoemen van beheer- en ontwikkeltaken in de verdeling
  van de algemene uitkering van het provinciefonds is vanuit een optimale verdeling van middelen
  door het Rijk begrijpelijk, maar kan contraproductief zijn voor een doelmatige besteding van
  middelen.
80
</pre>

====================================================================== Einde pagina 82 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 83 ======================================================================

<pre>Rol voor de decentrale overheden
De gemeentelijke/provinciale regierol – veelal ingevuld door het initiëren of faciliteren van
netwerken – kan pas succesvol worden vervuld als deze overheden in staat zijn lokale/regionale
problemen op een integrale en samenhangende wijze aan te pakken. Dat vraagt om een substantiële
inhoudelijke verantwoordelijkheid van het gemeente- en provinciebestuur. Op nationaal niveau
dient het te gaan om de vraag of de maatschappelijke gewenste outcome wordt gerealiseerd,
het ‘wat’. De weg daarheen, het ‘hoe’, is geen rijksaangelegenheid maar een decentrale
verantwoordelijkheid die zich ook uitstrekt tot de vraag of de beschikbare middelen wel zo optimaal
mogelijk zijn aangewend. De verantwoording daarover dient primair decentraal te worden afgelegd.
Het vertrouwen in het stelsel zal in toenemende mate worden bewerkstelligd door uit te gaan van
een globale verdeling van middelen, het hanteren van het outcomecriterium voor het beoordelen
van de realisatie van maatschappelijke opgaven in combinatie met een verantwoordingssystematiek
die aansluit bij de logica van de netwerksamenleving.
Het is aan de decentrale overheden om met een ruimere taakopvatting en een breder
sturingsinstrumentarium invulling te geven aan een openbaar bestuur dat blijk geeft van
inventiviteit en aanpassingsvermogen, maar ook van overtuigingskracht. Dat zijn de vaardigheden
die van overheden gevraagd mogen worden, willen zij adequaat kunnen inspelen op de wensen en
eisen die vanuit de maatschappij op hen afkomen.
Nieuwe definitie financiële verhoudingen
De evidente invloed van de maatschappelijke realiteit op de financiële verhoudingen is voor de Raad
aanleiding geweest om de klassieke definitie126 van financiële verhoudingen te herzien. Bij financiële
verhoudingen gaat het om het geheel van regels dat handelt over de toewijzing van beschikkingsmacht
over middelen aan overheden waartussen een bestuurlijke verhouding bestaat en over de relaties waarbij
middelenoverdracht door een overheid aan een andere overheid of maatschappelijke organisatie plaatsvindt ter
realisatie van beleidsdoelstellingen voortkomend uit een publieke taak.
Met het herformuleren van de definitie van het begrip financiële verhoudingen wil de Raad de
maatschappelijke werkelijkheid beter tot uitdrukking laten komen in het politiek-bestuurlijke
discours.
126 De klassieke definitie luidt: het geheel van regels dat handelt over de toewijzing van beschikkingsmacht over middelen
    aan overheden waartussen een bestuurlijke verhouding bestaat.
                                                                                                                           81
</pre>

====================================================================== Einde pagina 83 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 84 ======================================================================

<pre>  5.5 Borging van het stelsel; onderzoeksagenda
  De verantwoordelijkheid voor het stelsel van de bestuurlijke verhoudingen en financiële
  verhoudingen ligt bij de rijksoverheid. Een goed werkend stelsel is echter een gedeelde
  verantwoordelijkheid van alle betrokken overheden en is gebaat bij checks and balances
  die een basis scheppen voor wederzijds vertrouwen. De Raad is van oordeel dat een aantal
  ontwikkelingen, zoals de uitkomsten van het heroriëntatieproces, de herijking van de verdeling van
  het gemeentefonds, de totstandkoming van de herverdeling van het provinciefonds maar ook de
  voorgenomen grote decentralisaties, aantonen dat er duurzaam behoefte is aan een borging van
  het stelsel, opdat met name de fondsbeheerders maar zeker ook de decentrale overheden toegerust
  kunnen worden voor het adequaat oplossen van de vraagstukken die in de nabije en verdere
  toekomst op de financiële verhoudingen afkomen. Deze vraagstukken zijn divers, maar hebben
  gemeen dat tijdig en adequaat anticiperen bijdraagt aan draagvlak voor en vertrouwen in het stelsel
  waarmee schaarse middelen zo optimaal mogelijk hun weg vinden naar decentrale overheden ten
  behoeve van complexe maatschappelijke opgaven.
  De borging bestaat zowel uit een kennisbasis voor verdeelvraagstukken als uit een gezaghebbend
  toezicht op de uitvoering van de Financiële-verhoudingswet in den brede. Financiële verhoudingen
  zijn immers meer dan alleen de verdeling van het provincie- en gemeentefonds.
  In de huidige constellatie zijn de ministeries die de algemene fondsen beheren tevens belast met
  het onderhoud en beleid rond de fondsen. Daarnaast krijgen de financiële verhoudingen vorm door
  de toewijzing van taken, bevoegdheden en middelen van de verschillende afzonderlijke ministeries
  waarbij de minister van Binnenlandse Zaken een coördinerende rol toekomt. Hoe nauwgezet men
  deze taken ook uitvoert, het op een neutraler plek onderbrengen van een aantal functies rond de
  fondsen en de overige uitkeringen van rijkswege versterkt de legitimiteit van de wijze waarop deze
  taken door het Rijk worden uitgevoerd.
  In de toekomst, wanneer het gemeentefonds door decentralisaties naar verwachting een omvang
  van meer dan 25 miljard euro zal hebben en daarmee de tweede begrotingspost op de rijksbegroting
  zal zijn, zal het belang om het stelsel te borgen alleen maar toenemen. Het gaat daarbij niet alleen
  om groot geld waarvan het van belang is dat het verspillen door een suboptimale verdeling zo veel
  mogelijk beperkt wordt, het gaat evenzeer om transparantie en legitimiteit van de verdeling.
  De horizontale werkelijkheid en de trend tot vermaatschappelijking resulteren beiden in een
  afnemende herleidbaarheid van de aanwending publieke middelen op decentraal niveau. De
  verwevenheid van financiële stromen op lokaal niveau als gevolg van parallelle financieringsvormen
  is een nieuw vraagstuk in de financiële verhoudingen. Dit zijn slechts enkele voorbeelden van
  vraagstukken die een om nadere verkenning vragen ten behoeve van het functioneren van het
  stelsel.
  Daarnaast blijft er permanent behoefte aan precisie bij de betrokken overheden enerzijds en de
  acceptatie van verschillen door diezelfde spelers anderzijds. Het evenwicht tussen behoeften en
82
</pre>

====================================================================== Einde pagina 84 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 85 ======================================================================

<pre>mogelijkheden in relatie tot de kosten die gemoeid zijn het inzichtelijk maken is onderwerp van een
permanente dialoog tussen betrokken overheden.
Wil het stelsel van de financiële verhoudingen ook op termijn kunnen blijven functioneren, dan
is alleen al uit oogpunt van borging van het onderhoud en de kwaliteit en legitimiteit van het
systeem een objectieve waarnemer nodig, die garant staat voor een verdeling conform de politieke
besluitvorming. Het gaat dan ook om het geven van inzicht in de (financiële) consequenties van
de verdeling tussen het ‘wat’ en het ‘hoe’ in (voorgenomen) wet- en regelgeving. Maar ook om
intrinsieke vragen als ‘kloppen de feiten’ en ‘zijn fondsbeheerders uitgegaan van de juiste cijfers’
of om constateringen dat door decentralisaties of nieuwe werkwijzen gegevens niet langer op
traditionele wijze verkregen kunnen worden en meeteenheden (zoals gemeenten) achterhaald
zijn, bijvoorbeeld als gevolg van regiovorming. De traditionele manier om naar de financiële
verhoudingen te kijken volstaat niet meer en er is behoefte aan onderzoek dat al snel uitgaat boven
de zuiver technische dataverzameling ten behoeve van het onderhoud aan het stelsel of een oordeel
over een voorgenomen decentralisatie inclusief de bekostiging.
De staatsrechtelijke checks and balances geven in dat er geen financiële autoriteit kan zijn die boven
de Tweede Kamer uitgaat: dáár ligt het controlerende primaat. Transparantie en controleerbaarheid
dragen actief bij aan het vertrouwen in politiek en openbaar bestuur. Zeker in tijden van schaarste,
wanneer soberheid en doelmatigheid sleutelbegrippen zijn, neemt de behoefte hieraan toe. Een
entiteit die enerzijds de borging van het stelsel tot zijn taak heeft en anderzijds zorgdraagt voor de
ontsluiting en ontwikkeling van kennis over de financiële verhoudingen, acht de Raad dan ook een
logisch antwoord op de richting waarin de financiële verhoudingen zich thans ontwikkelen.
Uit het heroriëntatieproces komt naar voren dat ook op dit moment veel vragen rond de financiële
verhoudingen nog onbeantwoord zijn gebleven; soms betreft dat kennisvragen (‘hoe zit het, wat zijn
de feiten’) of het betreft om nog onontgonnen gebied (de relatie tussen nieuwe financieringsvormen
en de financiële risico’s die gemeenten hierbij lopen). En ook draait het om het waarnemen van
maatschappelijke, juridische of economische trends die doorwerken in de financiële verhoudingen.
Hieruit vloeit voort dat de financiële verhoudingen in een brede context beschouwd moeten
worden: de verdeling van schaarse middelen dient zo te zijn ingericht dat deze bijdraagt aan
de doelmatigheid van de overheid als geheel en recht doet aan de risico’s die taken met zich
meebrengen.
De Raad kan zich dan ook voorstellen dat samengewerkt wordt bij het ondervangen van deze
verschillende behoeften van diverse bij de financiële verhoudingen betrokken partijen en ziet een
meerwaarde in het bouwen van een structuur waarbinnen deze vraagstukken kunnen worden
opgelost, maar waar ook kennis en kwaliteitsbeheer duurzaam een plaats vindt. De Raad laat zich
niet uit over de organisatorische aspecten, maar beperkt zich tot de identificatie van rollen en taken
van een dergelijke entiteit.
Gedacht kan worden aan rollen/taken op het gebied van:
- onderzoek;
                                                                                                       83
</pre>

====================================================================== Einde pagina 85 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 86 ======================================================================

<pre>  - (technische) advisering;
  - onderhoud van het stelsel;
  - kwaliteitsborging;
  - arbitrage;
  - educatie/opleiding.
  De Raad bepleit de instelling van een entiteit die kan voorzien in de behoeften van zowel de
  regering, het parlement maar ook van de decentrale overheden en maatschappelijke organisaties.
  Een dergelijke entiteit is een efficiënte en sobere manier om het stelsel van de financiële
  verhoudingen te borgen om daarmee de kwaliteit van het openbaar bestuur structureel te
  verbeteren. De Raad wil graag meedenken met het doorontwikkelen van dit initiatief, zou die taak
  ook zelf op zich willen nemen en stelt voor met een nadere uitwerking van het borgingsvraagstuk te
  komen.
  Het bijdragen aan kennis en inzicht in de financiële verhoudingen is van belang voor het vertrouwen
  in de werking van het stelsel.
  De onderzoeksagenda die de Raad aan de hand van de uitkomsten van het heroriëntatieproces
  opstelde illustreert de noodzaak van structurele aandacht voor vraagstukken rond de financiële
  verhoudingen.
  Onderzoeksagenda
  De uitkomsten van het heroriëntatieproces bestaan naast de antwoorden op de drie centrale vragen
  en een aantal bevindingen, ook uit een serie onderzoeksthema’s. Die komen in deze paragraaf
  samen. Deze onderzoeksthema’s illustreren naar het oordeel van de Raad dat duurzaam behoefte is
  aan meer kennis over verschillende aspecten van de financiële verhoudingen, dan wel over nieuwe
  ontwikkelingen die op korte of langere termijn zullen inwerken op de financiële verhoudingen. De
  Raad betrekt deze onderzoeksthema’s bij de opstelling van zijn werkprogramma voor de komende
  periode en zal, waar mogelijk, samenwerking zoeken met andere Raden en onderzoeksinstituten
  voor een gezamenlijke bestudering en advisering.
  Onderzoeksagenda
  • Nieuwe inzichten rondom beleidsrealisatie en het vormgeven van indicatoren t.b.v. een
      toekomstbestendig verdeelmodel voor de algemene fondsen
  • De toenemende invloed van financiële verplichtingen die voorvloeien uit (verplichte) regionale
      samenwerking
  • De effecten van parallelle financiering; de samenloop van publieke en private middelen binnen
      één beleidsterrein
  • De vormgeving van financiële prikkels ter voorkoming van afwenteling
  • Een doelmatige inrichting van de financiering van ketens
  • De mogelijkheden van en risico’s voor decentrale overheden van nieuwe verdienmodellen
  De Raad is van oordeel dat het uitwerken van de aanbevelingen, het uitvoeren van onderzoek
  alsmede het verbreden en verdiepen van advisering in den brede over de financiële verhoudingen zal
84
</pre>

====================================================================== Einde pagina 86 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 87 ======================================================================

<pre>bijdragen aan het bestendig maken voor de 21ste eeuw van het stelsel. Daar zou naar de mening van
de Raad een principieel debat door de wetgever aan vooraf moeten gaan.
                                                                                                  85
</pre>

====================================================================== Einde pagina 87 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 88 ======================================================================

<pre>86</pre>

====================================================================== Einde pagina 88 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 89 ======================================================================

<pre>Bijlage 1
Literatuur
Algemene Rekenkamer (2009): Financiële verhoudingen tussen de bestuurslagen. Den Haag: AR.
Allers, M.A. (2004) Italiaanse les, ESB, 89e jaargang, nr. 4437. Den Haag: Sdu.
Allers, M.A. (2010): Gemeentelijke schaalvergroting levert geen geld op. In: ESB, mei 2010. Den Haag:
Sdu.
Allers, M.A., (2011): Het dogma van decentralisatie. In: Binnenlands Bestuur, 1 mei 2011. Alphen a/d Rijn:
Wolters Kluwer.
Balkenende, J.P., M. Kaptein, E. Kimman en J.P. van den Toren (2003): Onderneming en Maatschappij.
Assen: Van Gorcum.
Bekkers, V., G. Dijkstra, A. Edwards en M. Fenger (2007): Governance and the Democratic Deficit, Assessing
the Democratic Legitimacy of Governance Practises. Aldershot: Ashgate.
Berlin, L. en K. Wesselink (2011): Doe-het-zelffinanciering: een handleiding. In: Ode, september 2011.
Rotterdam: Uitgeverij Ode.
Blom, M. (2009): De sturende staat, Onderzoek naar verschuivingen in het sturingsinstrumentarium van de
Rijksoverheid tussen 1980 en heden. Barneveld: Significant bv.
Blom, M. en T. Schillemans (2010): De ondefinieerbare staat. Horizontale en verticale sturing door de
rijksoverheid sinds 1980. In: Beleid en maatschappij, 2010, jrg. 37, nr. 4.
Boogers, M. (2009): Decentralisatie in perspectief. In: S. Keuzekamp (red.), Decentralisatie en de
bestuurskracht van de gemeente. Den Haag: SCP.
Boorsma, P.B. en M.A. Allers (2006): Financiële verhoudingen onder de loep. Den Haag: VNG.
Bordewijk, P. (2004): Een nieuw toetsingskader voor specifieke uitkeringen. In: Bestuur & Gemeente,
februari 2004. Den Haag: BNG.
Bovens, M.A.P., P. ’t Hart en M.J.W. van Twist (2007): Openbaar bestuur, Beleid, organisatie en politiek.
Alphen aan den Rijn: Kluwer.
Brandsen, T, W.B.H.J. van de Donk en P. N. Kenis (red.) (2006): Meervoudig bestuur, Publieke
dienstverlening door hybride organisaties. Den Haag: Lemma.
                                                                                                           87
</pre>

====================================================================== Einde pagina 89 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 90 ======================================================================

<pre>  Bruijn, J.A. de en E.F. ten Heuvelhof (1991): Sturinginstrumenten voor de overheid: over complexe netwerken
  en de tweede generatie sturingselementen. Leiden: Stenfert Kroese Press.
  Castells, M. (2000): The rise of the Network Society, 2nd ed, Oxford: Blackwell.
  Centraal planbureau (2010): Stad en Land. Den Haag: CPB.
  Commissie onderzoek belastingen lokale overheden van de Vereniging van Belastingwetenschap
  (2009): Taakgericht heffen. Alphen a/d Rijn: Kluwer.
  Derksen, W. en A. Korsten (red.) (1989): Lokaal bestuur in Nederland. Alphen aan den Rijn: Samson HD
  Tjeenk Willink.
  Dussen, J.W. van der, (1989): Financiële verhoudingen: grondslagen en motieven. In: Het zakgeld van de
  gemeenten 60 jaar gemeentefonds. Den Haag: Ministerie van BZK.
  EU (1985): Europees Handvest inzake lokale autonomie. Straatsburg: EU.
  Franzke, J., M. Boogers, J.M. Ruano en L. Schaap (red.)(2007): Tensions between local governance and local
  democracy. Den Haag: Reed Business.
  Frederickson, H.G. en K.G. Smith (2003): The public administration theory primer. Oxford: Westview Press.
  Geys, B., F. Heinemann en A. Kalb (2010); Voter involvement, fiscal autonomy and public efficiency;
  Evidence from German municipalities. In: European Journal of Political Economy. Amsterdam: Elsevier.
  Goedhart, C. (1982): Een theoretisch kader voor inkomstenverwerving door lagere overheden. In:
  N.C.M. van Niekerk (red.), Macht en middelen in de verhouding Rijk – lagere overheden. Den Haag: Instituut
  voor Onderzoek van Overheidsuitgaven.
  Goedvolk, E.A.M. en G.S. Kooistra (2008): De financiële verhouding: onbekend of onbemind. In:
  Bestuur & Gemeente, november 2008.
  GreenWish 2011: Overzicht innovaties in financiering. www.greenwish.nl
  Hennekens, H.Ph.J.A.M. (1986): Spelregels of rechtsregels tussen overheden. Den Haag: VNG.
  Hood, C. (1991): A public management for all seasons. In: Public Administration, vol. 69.
  Howlett, M.P. en M. Ramesh (2003): Studying public policy, policy cycles and policy subsystems. Don Mills:
  Oxford University Press.
88
</pre>

====================================================================== Einde pagina 90 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 91 ======================================================================

<pre>Lei, J. van der, (2007): Waar komen al die specifieke uitkeringen vandaan? In: B&G, maart 2007. Den
Haag: BNG.
Meer, F., van der, J. Raadschelders en T. Kerkhoff (2011): Van nachtwakersstaat naar waarborgstaat:
proliferatie en vervlechting van het Nederlandse openbaar bestuur in de lange twintigste eeuw
(1880-2005). In: Wagenaar, P., T. Kerkhoff en M. Rutgers (red.), Duizend jaar openbaar bestuur in
Nederland. Bussum: Coutinho.
Minderman, G.D. (2008): Legitimatie en verankering: uitdagingen voor de maatschappelĳke ondernemer.
Amsterdam: Vrije Universiteit.
Pierre, J. en B.G. Peters (2000): Governance, politics and the state. New York: St. Martin’s Press.
Pierre, J. en B.G. Peters (2007): Governance and the Civil Service Systems: From Easy Answers to Hard
Questions. In: Raadschelders, J.C.N., T.A.J. Toonen en F.M. van der Meer (2007): The Civil Service in the
21st Century, Comparative Perspectives. Basingstoke: Palgrave Macmillan.
Oates, W.A. (1999): An Essay on Fiscal Federalism. In: Journal of Economic Literature, 37. Nashville:
American Economic Association.
Poelje, G.A. van (1953): Algemene inleiding tot de bestuurskunde. Alphen aan den Rijn: N. Samson.
Pollitt, C. en G. Bouckaert (2000): Public Management Reform, A Comparative Analysis. Oxford : Oxford
University Press.
Raad van State (2009), Decentraal moet, tenzij het alleen centraal kan, Tweede periodieke beschouwing over
interbestuurlijke verhoudingen. Den Haag: RvS.
Raad voor de financiële verhoudingen (2002): Advies Co-financiering. Den Haag: Rfv.
Raad voor de financiële verhoudingen (2002): Mythes en misverstanden in de financiële verhoudingen.
Den Haag: Rfv.
Raad voor de financiële verhoudingen (2004): Financiële gevolgen van Europese regelgeving voor
decentrale overheden. In: Trends in de financiële verhoudingen jaarrapport. Den Haag: Rfv.
Raad voor de financiële verhoudingen (2004): Advies wetsvoorstel wijziging toezichtsbepalingen
Gemeentewet (Provinciewet). Den Haag: Rfv.
Raad voor de financiële verhoudingen (2005): Advies wetsvoorstel gebruikersdeel OZB op woningen.
Den Haag: Rfv.
Raad voor de financiële verhoudingen (2006): Advies bekostigingswijze veiligheidsregio. Den Haag: Rfv.
                                                                                                           89
</pre>

====================================================================== Einde pagina 91 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 92 ======================================================================

<pre>  Raad voor de financiële verhoudingen (2007): Advies wetsvoorstel Specifieke Uitkeringen. Den Haag: Rfv.
  Raad voor de financiële verhoudingen (2008): Advies wetsvoorstel participatiebudget. Den Haag: Rfv.
  Raad voor de financiële verhoudingen (2009a): Naar een herijking van de financiële verhouding tussen Rijk
  en provincies. Den Haag: Rfv.
  Raad voor de financiële verhoudingen (2009b): Werkprogramma 2010. Den Haag: Rfv.
  Raad voor de financiële verhoudingen (2010a): Een Raad die telt. Evaluatie Raad voor de financiële
  verhoudingen 2005-2009. Den Haag: Rfv.
  Raad voor de financiële verhoudingen (2010b), Gevolgen Regeerakkoord voor de financiële verhoudingen.
  Den Haag: Rfv.
  Raad voor de financiële verhoudingen (2010c), Advies financiële gevolgen Wet veiligheidsregio’s.
  Den Haag: Rfv.
  Raad voor de financiële verhoudingen (2011a): Advies consultatie modernisering financieel toezicht.
  Den Haag: Rfv.
  Raad voor de financiële verhoudingen (2011b): Verdeelvoorstel provinciefonds. Den Haag: Rfv.
  Raad voor maatschappelijke ontwikkeling (2002): Bevrijdende kaders. Sturen op verantwoordelijkheid.
  Den Haag: Sdu.
  Raad voor het openbaar bestuur (1999): Op het toneel en achter de coulissen. Den Haag: Rob.
  Raad voor het openbaar bestuur (2002): Presteren door leren benchmarken in het binnenlands bestuur.
  Den Haag: Rob.
  Raad voor het openbaar bestuur en Raad voor de financiële verhoudingen (2000): De kunst van het
  overlaten. Den Haag: Rob-Rfv.
  Raad voor het openbaar bestuur en Raad voor de financiële verhoudingen (2005): Autonoom of
  automaat. Den Haag: Rob-Rfv.
  Raad voor het openbaar bestuur en Raad voor de financiële verhoudingen (2007): De open huishouding
  van de provincie. Den Haag: Rob-Rfv.
  Raad voor het openbaar bestuur (2011): Reactie op de kabinetsvisie ‘bestuur en bestuurlijke inrichting’. Den
  Haag: Rob.
90
</pre>

====================================================================== Einde pagina 92 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 93 ======================================================================

<pre>Raadschelders, J.C.N., T.A.J. Toonen en F.M. van der Meer (2007): The Civil Service in the 21st Century,
Comparative Perspectives. Basingstoke: Palgrave Macmillan.
Rhodes, R.A.W. (2000): Governance and public administration. In: J. Pierre (red.), Debating governance:
authority, steering and democracy. Oxford: Oxford University Press.
Schrijver, J.F. (2009): Dertig jaar bestuursbeleid van Binnenlandse Zaken: government of governance?
In: Bestuurswetenschappen, vol 63, nr. 4.
Sociaal en Cultureel Planbureau (2001): Bedreven en gedreven, Een heroriëntatie op de rol van de
Rijksoverheid in de samenleving. Den Haag: SCP.
Sonnaville, J. de (2010): De decentralisatie-uitkering: vlees nog vis, Tijdschrift voor Openbare Financiën,
jrg. 42, nr. 1.
Sørensen, E. en J. Torfing (eds.) (2007): Theories of democratic network governance. Basingstoke: Palgrave
Macmillan.
Thaler, T.H. (1980): Towards a positive theory of consumer choice. In: Journal of Economic Behaviour and
Organization, nr. 1. Amsterdam: Elsevier.
Advies Stuurgroep verkenning decentraal belastinggebied (2005): Lokale belastingen: meer, beheerst!
Den Haag: VNG.
Toonen, T.A.J. (2000): Administrative conditions to institutional politics. Federalism in an unitary
state. In: O. van Heffen, W. J.M. Kickert en J.A. Thomassen (red.): Governance in modern society. Effects,
change and formation of government institutions. Dordrecht: Kluwer Academic Publishers.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2010 – 2011, 32 417, nr. 14, Vrijheid en verantwoordelijkheid, Regeerakkoord
VVD en CDA. Den Haag: Tweede Kamer.
Tweede Kamer (2005): Scenario’s gemeentelijk belastinggebied in relatie tot de bestuurlijke verhoudingen,
Bijlage bij TK-stuk 30096 nr. 26. Den Haag: Tweede Kamer.
Verhagen, A.J.W.M. (2001) Criteria voor specifieke uitkeringen. Dordrecht: Kluwer.
VNG-Commissie Talent! (2010): Knollen of citroenen. Den Haag: VNG.
Wagenaar, F.P., A.D.N. Kerkhoff en M.R. Rutgers (2011): Duizend jaar openbaar bestuur in Nederland. Van
patrimoniaal bestuur naar waarborgstaat. Bussum: Coutinho.
Wassenaar. M.C. en A.J.W.M. Verhagen (2006): Financiën van de decentrale overheden, 2006. Den Haag:
Sdu.
                                                                                                            91
</pre>

====================================================================== Einde pagina 93 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 94 ======================================================================

<pre>  Zaalen, W.M.C. van (1989): Op zoek naar de juiste verdeling; een eindeloze weg te gaan. In:
  Het zakgeld van de gemeenten. 60 jaar gemeentefonds. Den Haag: Ministerie van BZK.
  Zaalen, W.M.C. van (2002): Financiële verhoudingen in Nederland; politieke en bestuurlijke drijfveren in een
  dynamisch evenwicht. Den Haag: Ministerie van BZK.
92
</pre>

====================================================================== Einde pagina 94 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 95 ======================================================================

<pre>Bijlage 2
Overzicht van personen en organisaties met wie
gesproken is gedurende het heroriëntatieproject
De heer Aalderink			       P10/gemeente Bronckhorst
Mevrouw Arends			          P10/gemeente Bronckhorst
De heer Beimers			         Ministerie van Financiën
De heer Beukema			         Interprovinciaal Overleg
De heer Budding			         Zijlstra Center/Vrije Universiteit Amsterdam
De heer Boerboom 			       Ministerie van BZK
Mevrouw Boel			            Ministerie van BZK
De heer Bordewijk			       publicist
De heer Bos 			            Centraal Planbureau
De heer De Groot			        Universiteit Twente
Mevrouw De Sonnaville		    Algemene Rekenkamer
De heer Etty			            Andersson Elffers Felix
De heer Fleurke			         Vrije Universiteit Amsterdam
De heer Frederiksz			      Interprovinciaal Overleg
De heer Gieskes			         Waarderingskamer
De heer Geluk			           ROC Midden Nederland
De heer Van der Heiden		   Gemeente Liesveld/De Waard Werkt
Mevrouw Hoeben			          Rijksuniversiteit Groningen
De heer Holtslag			        WRR
De heer Homan			           Nederlandse Zorgautoriteit NZA
De heer Houtman			         Gemeente Rotterdam
Mevrouw Hugenholtz-Sasse		 Greenwish
De heer Huigsloot			       Cebeon
De heer Huisman			         Provincie Zuid-Holland
Mevrouw Insinger			        Erasmus Medisch Centrum
De heer Jacobs			          VNG
De heer Jans			            Haute Equipe
De heer Janssen			         Gemeente Arnhem
De heer De Kam			          Radboud Universiteit Nijmegen
De heer Kerssemakers		     Gemeente Weert
De heer Klaassen			        Erasmus Universiteit Rotterdam
De heer Kromwijk			        Ambassadeur Sociale duurzaamheid
Mevrouw Lautenbach		       Ministerie van BZK
De heer Van Leeuwen		      Universiteit van Tilburg
Mevrouw Linden			          GGD Utrecht
                                                                        93
</pre>

====================================================================== Einde pagina 95 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 96 ======================================================================

<pre>  De heer Van de Lustgraaf		           Andersson Elffers Felix
  De heer Minderman		                  Zijlstra Center, Vrije Universiteit Amsterdam
  De heer Moor			                      Amsterdam (oud directeur Financiën)
  De heer Muit			                      Provincie Gelderland
  De heer Mul			                       NBA
  Mevrouw Nijenhuis			                 Ministerie van BZK
  De heer Oosterhuis			                Ministerie van Financiën
  De heer Oskam			                     Vereniging van Nederlandse Gemeenten
  De heer Putters			                   Erasmus Universiteit Rotterdam
  De heer Rijerse			                   PMG
  De heer Schaap			                    Universiteit van Tilburg
  De heer Scheerman			                 Bestuursacademie Nederland
  De heer Schilder 			                 BMC
  De heer Schillemans		                Universiteit Utrecht
  De heer Schulz			                    Universiteit van Tilburg
  De heer Smit			                      Gemeente Nijmegen
  De heer Spigt			                     Gemeente Dordrecht
  De heer Steiner			                   Bruno Steiner advies
  De heer Stoof			                     SVAG
  De heer Timmers			                   Provincie Noord-Holland
  De heer Tollenaar			                 SVAG
  De heer Van Erk			                   SVAG
  De heer Van de Donk		                Provincie Noord-Brabant
  De heer Van Dijken			                NICIS
  De heer Van Genderen		               Provincie Zuid-Holland
  De heer Van Hout			                  P10
  De heer Van Koesveld		               Ministerie van Financiën
  De heer Van Veller			                VNG
  De heer Verhagen			                  Gemeente Den Haag
  De heer Vos			                       Bestuursacademie Nederland
  De heer Wilms			                     Ape
  Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG)
  Platform Middelgrote Gemeenten (PMG)
  P10, samenwerkingsverband van plattelandsgemeenten
  Financiële werkgroep G33/G4
  Ambtenaren financiën 100.000+-steden
  Vereniging van gemeentesecretarissen (VGS)
  BOAG ambtelijk overleg financiën IPO
  Vereniging van samenwerkende autonome gemeenten (SVAG)
94
</pre>

====================================================================== Einde pagina 96 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 97 ======================================================================

<pre>Bijlage 3
Leden van de Raad voor de financiële verhoudingen
Voorzitter
De heer mr. M.A.P. van Haersma Buma
Dijkgraaf van Delfland en tevens waarnemend lid Raad voor het openbaar bestuur
Plaatsvervangend voorzitter
Mevrouw H. van Rijnbach-de Groot
Burgemeester van de gemeente Etten-Leur
Leden
De heer prof. dr. M.A. Allers
Hoogleraar Economie van decentrale overheden Rijksuniversiteit Groningen
Mevrouw drs. L.E.J. Engering-Aarts
Oud-wethouder Financiën en Cultuur gemeente Den Haag
De heer F.A.G. Hol
Oud-wethouder Financiën gemeente Heerlen
Tijdelijke leden
De heer Th. A.J. Peters
Oud-gedeputeerde van de provincie Gelderland
Prof. dr. Th.A.J. Toonen
Hoogleraar bestuurskunde Universiteit Leiden en TU Delft
                                                                               95
</pre>

====================================================================== Einde pagina 97 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 98 ======================================================================

<pre>96</pre>

====================================================================== Einde pagina 98 =================================================================

<br><br>