<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>> Retouradres Postbus 20011 2500 EA Den Haag
Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties                             Raad voor de financiële
dr. R.H.A. Plasterk                                                                verhoudingen
Postbus 20111                                                                      Korte Voorhout 7
                                                                                   2511 CW Den Haag
2500 EA Den Haag
                                                                                   Postbus 20011
                                                                                   2500 EA Den Haag
                                                                                   www.rob-rfv.nl
                                                                                   Contactpersoon
                                                                                   Gerber van Nijendaal
                                                                                   T 06 1179 4387
                                                                                   gerber.nijendaal@rob-rfv.nl
                                                                                   Kenmerk
                                                                                   2012-0000732632
Datum 10 december 2012
Betreft Regeerakkoord
Geachte heer Plasterk,
Met deze bief willen de Raad voor het openbaar bestuur (Rob) en de Raad voor de
financiële verhoudingen (Rfv) u in kennis stellen van hun overwegingen bij de
bestuurlijke en financiële aspecten van het Regeerakkoord. Aan u als coördinerend
minister komt in deze een bijzondere verantwoordelijkheid toe om de samenhang
tussen de bestuurlijke verhoudingen en de verschillende decentralisaties in het
(sociale domein) vorm te geven. De Raden willen u daarbij vanuit hun verschillende
expertises graag van advies dienen.
Samenvatting
De overheden staan de komende periode gezamenlijk voor een zware financiële
opgave. Het betreft een bezuinigingsoperatie die gepaard gaat met hervormingen
op de terreinen zorg, woningmarkt en werk, een ingrijpende reorganisatie van het
binnenlandse bestuur en een omvangrijke decentralisatie van taken met kortingen
op de budgetten naar gemeenten. Decentrale overheden, met name gemeenten,
zullen direct en indirect de gevolgen van deze maatregelen ondervinden. Het is
noodzaak de samenhang en cumulatie van effecten van deze ingrepen niet uit het
oog te verliezen. Het gaat uiteindelijk om de zorg voor burgers.
Met het Regeerakkoord zet het Kabinet in op een reorganisatie van het binnenlands
bestuur en een grootschalige decentralisatie van taken naar gemeenten. Voor wat
betreft de reorganisatie van het binnenlands bestuur schetst het Kabinet een
eindbeeld van vijf landsdelen en gemeenten met een minimale omvang van
100.000 inwoners. De Raden zijn met de regering van oordeel dat schaalvergroting
een logisch gevolg kan zijn van een bepaalde visie op de taken van decentrale
overheden, maar de schaalvergroting dient niet voorop te worden gesteld. Eerst
zou een eindbeeld moeten worden opgesteld van wat het Kabinet qua taken van
                                                                                        Pagina 1 van 21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>gemeenten verwacht. Daaruit volgt dan de optimale schaal. Het schetsten van een       Datum
                                                                                      10 december 2012
eindperspectief in samenhang met de decentralisaties biedt in beginsel goede
                                                                                      Kenmerk
aanknopingspunten voor de procesaanpak die de Rob heeft voorgesteld. Het is           2012-0000732632
daarbij wel van belang niet vast te houden aan een rigide interpretatie van de in
het Regeerakkoord geschetste optimale schaalgrootte. De Rob en Rfv stellen
daarom voor om in samenspraak met betrokken maatschappelijke en bestuurlijke
organisaties, aan de hand van een aantal ontwerpprincipes, te komen tot de
noodzakelijke veranderingen in het binnenlands bestuur.
De Raden waarschuwen voor de gevolgen van de cumulatie en samenloop van
bezuinigingsmaatregelen, decentralisaties op het sociale domein en de
schaalvergrotingsoperaties. Het is een enorme operatie, met de nodige risico’s. Dit
vergt daarom een zorgvuldige samenhangende aanpak. De Raden achten het een
goede zaak dat op de minister van Binnenlandse Zaken de verantwoordelijkheid
rust om als coördinerend minister voor de bestuurlijke organisatie en de
verschillende decentralisaties op het sociaal domein, richting te geven aan dit
proces.
De Raden stellen vast dat hoewel aan de normeringssystematiek (samen de trap
op, samen de trap af) wordt vastgehouden, door aanvullende ingrepen, zoals de
kortingen voor de afschaffing van het BTW-compensatiefonds, het inboeken van
vermeende voordelen van de schaalvergroting en het korten vanwege de
'onderbesteding' bij de onderwijshuisvesting, de systematiek feitelijk buiten
werking wordt gesteld. De uitkomst van de normeringssystematiek wordt kennelijk
niet beschouwd als een evenredige bijdrage van provincies en gemeenten aan de
budgettaire problemen van de rijksoverheid. Deze ingrepen ondermijnen het
vertrouwen in de rijksoverheid. Indien het de rijksoverheid erom te doen is een
geplande bezuinigingsomvang op het gemeente- en provinciefonds te realiseren
ware het zuiverder geweest dit als een gezamenlijke opdracht te formuleren,
waarbij decentrale overheden zelf kunnen aangeven hoe zij dat met behulp van de
rijksoverheid zouden kunnen realiseren. Onderdeel van deze benadering zou ook
een heroverweging van de normeringssystematiek moeten inhouden. Dit mede in
het licht van het verschil in de omvang van de kostenontwikkeling tussen het Rijk
en de decentrale overheden.
De Raden zetten grote vraagtekens bij het voornemen het BTW-compensatiefonds
(BCF) af te schaffen. De redenen voor het instellen van het BCF destijds waren: het
uitbesteden van taken te vereenvoudigen, de bekostiging van
samenwerkingsvormen te vereenvoudigen en het tegengaan van ongewenste BTW-
constructies. Het is niet uit te sluiten dat met het afschaffen het tegenovergestelde
zal gaan plaatsvinden. Daar komt bij dat de motivering van de korting van 350 mln
euro innerlijk inconsistent is. De veronderstelling dat het BCF onbedoeld heeft
geleid tot een grotere claim op de rijksbegroting is onjuist, omdat de te
compenseren BTW eerst door provincies en gemeenten is betaald. Het afschaffen
                                                                                       Pagina 2 van 21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>gaat daarbij gepaard met grote administratieve lasten voor de decentrale               Datum
                                                                                       10 december 2012
overheden en met herverdeeleffecten. Het afschaffen van het BCF heeft daarmee
                                                                                       Kenmerk
vergaande ongewenste en onbedoelde effecten.                                           2012-0000732632
De Raden achten het principieel onjuist om de middelen voor onderwijshuisvesting
uit het gemeentefonds te lichten zonder dat daar een vermindering van taken en
verantwoordelijkheden tegenover staat. Het is een oneigenlijke vorm van
inmenging van het Rijk in de afwegingen van gemeenten. Dit is in strijd met de
principes van de algemene uitkering. In dat licht bezien, lijkt het meer voor de
hand te liggen de gehele taak voor de onderwijshuisvesting via het Rijk te
decentraliseren naar de schoolbesturen. De Raden wijzen er op dat aan de
uitlichting van 'onbestede gelden' uit het Gemeentefonds de logische consequentie
is verbonden van het bijpassen van ‘teveel bestede gelden’. Aangezien beide
categorieën gelden even groot zijn is dit een zinloze exercitie. Overigens merken de
Raden op dat indien vastgehouden wordt aan deze uitlichting ook gelet moet
worden op het verdeelvraagstuk dat hier achter schuil gaat omdat rekening moet
worden gehouden met de werkelijke uitgaven van gemeenten voor
onderwijshuisvesting.
De Raden zijn van oordeel dat het korten van het gemeentefonds voor de
veronderstelde efficiency voordelen van de schaalvergroting van het binnenlands
bestuur onvoldoende zijn onderbouwd en strijdig zijn met de beginselen van
behoorlijke bestuurlijke verhoudingen.
De Raden onderschrijven in algemene zin de voordelen van decentralisering. Wel
merken zij op dat aan de aard en de omvang van de voorgenomen decentralisatie
reële risico’s zijn verbonden. De decentralisaties gaan onvermijdelijk gepaard met
beperkingen van aanspraken van burgers. Dit kan (onbedoeld) een effect hebben
op het draagvlak voor het beleid, bij zowel burgers als gemeenten. Beleidsvrijheid
houdt namelijk ook in het accepteren van verschillen. Voorkomen moet worden dat
allerlei aanvullende voorwaarden worden voorgeschreven. De gemeentelijke
financiën worden door de voorgenomen decentralisaties gevoeliger voor sociaal-
economische ontwikkelingen. Door de dominantie van sociale uitgaven op de
gemeentelijke begroting dreigen andere noodzakelijke uitgaven onder druk te
komen staan. Er wordt daarmee een zware wissel getrokken op de bestuurskracht
en budgettaire flexibiliteit van gemeenten.
De Raden bepleiten een nieuwe kijk op de bekostiging van decentrale taken. De
financiële verhoudingen zouden als gevolg van de grote decentralisaties op het
sociale domein moeten worden omgevormd naar een stelsel dat uitgaat van brede
uitkeringen op basis van een globale verdeelsleutel, die aansluit bij de verschillende
beleidsvelden op rijksniveau. Hierbij moet ook de bestaande bekostiging van taken
uit de algemene uitkering worden betrokken. Die brede uitkeringen dienen hun
eigen groeivoet te krijgen. De verdeling behoort aan te sluiten op de
                                                                                        Pagina 3 van 21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>onbeïnvloedbare uitgaven van gemeenten. Naarmate de beleidsvrijheid groter is       Datum
                                                                                    10 december 2012
kan de verdeling globaler en eenvoudiger. De rijksoverheid moet daarbij niet willen
                                                                                    Kenmerk
sturen op financiële input, maar op de beoogde maatschappelijke outcome. Dit        2012-0000732632
impliceert globale toetsing van bereikte resultaten en niet een gespecificeerde
controle op basis van de uitgaven van individuele gemeenten.
De decentralisaties van taken op het sociale domein gaan gepaard met financiële
risico’s. De Raden achten het een gemiste kans dat op geen enkele wijze een
opening wordt geboden om het decentraal belastinggebied uit te breiden onder
gelijktijdige verlaging van de rijksbelastingen. De mogelijkheden van gemeenten
om op enige wijze zelf invulling te geven aan de decentrale taken, eigen
afwegingen te maken en risico' s op te vangen zijn daarmee minimaal. Een
decentraal belastinggebied dat past bij de omvang en de risico’s van lokaal belegde
taken is een voorwaarde voor het welslagen van de in het Regeerakkoord
neergelegde beleidsvoornemens. Bovendien constateren wij dat gemeenten bij
gebrek aan financiële belastingruimte zoeken naar andere oplossingen waarvan het
de vraag is of deze juist niet leiden tot verkeerde oplossingen.
De decentralisatie van taken, verantwoordelijkheden en middelen en de daarmee
gepaard gaande bezuinigingen op het terrein van de zorg (AWBZ-Wmo) kunnen
onmogelijk in zijn geheel worden opgevangen door de sociale omgeving of een
meer doelmatige inzet van middelen. Het zal onvermijdelijk leiden tot een
beperkter voorzieningenniveau voor kwetsbare burgers. De effecten zullen niet
direct in volle omvang bij gemeenten neerslaan maar verwacht kan worden dat een
steeds groter aandeel van het gemeentelijke budget naar zorg zal gaan en daarmee
andere noodzakelijke uitgaven in het gedrang dreigen te komen. Niet elke
gemeente zal daar in gelijk mate mee te maken krijgen en niet elke gemeente zal
daartoe in staat zijn. De Raden constateren dat daarmee ook een omvangrijk
verdeelvraagstuk opdoemt.
De Raden stellen vast dat de opzet van de Participatiewet de gemeenten de nodige
beleidsruimte geeft. Gemeenten lopen echter wel de nodige financiële risico's zowel
omdat de omvang en de verdeling van de middelen niet aansluiten op de kosten
van gemeenten.
1.
Inleiding
Het Kabinet ziet zich als gevolg van de economische crisis voor grote opgaven
geplaatst. Het Regeerakkoord kent een pakket van ingrijpende hervormingen en
bezuinigingen. Met het Regeerakkoord zet het Kabinet in op een reorganisatie van
het binnenlands bestuur en een grootschalige decentralisatie van taken naar
gemeenten. De maatregelen zullen - direct en indirect - vergaande financiële
gevolgen hebben voor de decentrale overheden. Zowel de bestuurlijke en
maatschappelijke verhoudingen als de financiële verhoudingen zijn daarbij in het
                                                                                     Pagina 4 van 21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>geding. Het is van belang oog te hebben voor de cumulatie van maatregelen, de                        Datum
                                                                                                     10 december 2012
samenhang en onderlinge wisselwerking daartussen. De Raad voor het openbaar
                                                                                                     Kenmerk
bestuur (Rob) en de Raad voor financiële verhoudingen (Rfv) pleiten in deze brief                    2012-0000732632
voor een gestructureerde procesaanpak waarbij de verschillende maatregelen uit
het regeerakkoord gecoördineerd en in onderlinge samenhang worden uitgewerkt.
Het gaat om de kansen, mogelijke gevolgen en valkuilen bij de uitwerking van de
plannen. De Raad voor het openbaar bestuur heeft in 2010 geadviseerd over de
vraag hoe een grote reorganisatie van het binnenlands bestuur met succes
doorgevoerd kan worden.1
De Raad voor financiële verhoudingen heeft in 2011 gepleit voor een nieuwe
benadering van de financiële verhoudingen die beter aansluit bij de recente
ontwikkelingen in het openbaar bestuur. De financiële verhoudingen omvatten meer
dan alleen het gemeente- en provinciefonds. Bij financiële verhoudingen gaat het
om het streven naar een evenwichtige verdeling van alle middelen, ook uit andere
geldstromen dan van rijkswege, die aansluit op de verdeling van taken,
verantwoordelijkheden en bevoegdheden en bijdraagt aan het doelmatig
functioneren van de overheid als geheel. In zijn rapport Verdelen, vertrouwen en
verantwoorden heeft de Rfv aangegeven welke spelregels daarbij in acht genomen
moeten worden.2
2.
Bestuurlijke verhoudingen
     In het Regeerakkoord wordt voor de bestuurlijke inrichting van Nederland een
     eindperspectief van vijf landsdelen met een gesloten huishouding geschetst. De
     provinciale huishouding wordt beperkt tot taken op het gebied van ruimtelijke
     ordening, verkeer en vervoer, natuur en regionaal economisch beleid. De
     provincies Noord-Holland, Utrecht en Flevoland zullen daarbij worden
     samengevoegd, waarbij over de positie van de Noordoostpolder later een
     beslissing valt.
     Voor gemeenten geldt een eindperspectief van tenminste honderdduizend
     inwoners en de decentralisaties zullen in principe gericht worden op 100.000+-
     gemeenten. Wel wordt gesteld dat de inwonersnorm kan worden aangepast aan
     de bevolkingsdichtheid in verschillende delen van het land. Voor de periode tot
     2017 wordt gerekend op een afname van 75 gemeenten. Voor de totale periode
     leidt dit tot een resterend aantal van 100-150 gemeenten in 2025. De
     waterschappen worden samengevoegd met de landsdelen
Procesaanpak
Nederland kent een lange en indrukwekkende traditie van weinig succesvolle
pogingen de inrichting van de bestuurlijke organisatie te wijzigen. Voor het
1
  Rob, Het einde van het blauwdrukdenken, naar een nieuwe inrichting van het openbaar bestuur, april
2010.
2
  Rfv, Verdelen, vertrouwen en verantwoorden, november 2011.
                                                                                                      Pagina 5 van 21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>opstellen van zijn eerdere advies Het einde van het blauwdruk-denken (2010) zette                    Datum
                                                                                                     10 december 2012
de Raad voor het openbaar bestuur alle werkstukken sinds de Tweede Wereldoorlog
                                                                                                     Kenmerk
op een rij en kwam toen tot een overzicht met een indrukwekkend aantal                               2012-0000732632
rapporten, adviezen, artikelen en wetsvoorstellen die inzetten op een
herstructurering. Al deze rapporten hebben echter niet geleid tot fundamentele
wijzigingen in organisatie van het binnenlands bestuur. Als een van de belangrijkste
oorzaken van die tevergeefse pogingen wijst de Raad voor het openbaar bestuur op
het gebrek aan erkenning voor verschillen tussen regio’s. Bovendien was een aantal
adviezen te veel ingegeven door een grootstedelijk perspectief. Een ander
belangrijke les is dat tegenstanders van verandering nieuwe structuurontwerpen
aangrijpen om verzet te organiseren. Dat zou voor dit Kabinet een belangrijke
reden moeten zijn om de verleiding te weerstaan al te rigide vast te houden aan de
in het Regeerakkoord geschetste blauwdruk voor een nieuwe bestuurlijke inrichting
van Nederland. Als het debat zich toespitst op de wenselijkheid, uitvoerbaarheid en
doeltreffendheid van één specifieke oplossing, verdwijnt de analyse over de
noodzaak van een aanpassing namelijk steevast naar de achtergrond. De
implementatie van een oplossing heeft meer kans van slagen als de betrokkenen de
probleemstelling onderschrijven en gezamenlijk op zoek gaan naar een oplossing.
De Rob en Rfv adviseren de minister daarom in lijn met het adviesrapport Het einde
van het blauwdrukdenken eerst en vooral oog te houden voor het proces dat in
samenspraak met betrokken maatschappelijke en bestuurlijke organisaties moet
leiden tot noodzakelijke veranderingen in het binnenlands bestuur.3
Het is van wezenlijk belang dat de minister van BZK een kader en randvoorwaarden
voor de beoogde reorganisatie van het binnenlands betuur schetst. In het Einde van
het blauwdrukdenken formuleerde de Rob enkele belangrijke ontwerpprincipes. Te
denken valt aan het uitgangspunt dat de schaal de taak volgt en niet andersom.
En: een heldere taakafbakening is belangrijker voor het goed functioneren van het
openbaar bestuur, dan een passende structuur. Taken moeten ook zoveel mogelijk
daar worden neergelegd waar het afleggen van democratische verantwoording
mogelijk is. Vanuit de financiële verhoudingen is van belang dat de inrichting van
het openbaar bestuur een evenwichtige, doelmatige en effectieve verdeling van
taken en verantwoording van publieke middelen mogelijk maakt. Niet minder
relevant is het uitgangspunt dat bij een reorganisatie het organiseren van
bestuurlijke nabijheid blijvende aandacht moet hebben.
Taak en schaal
De wens tot schaalvergroting mede lijkt ingegeven door de omvang van het te
decentraliseren takenpakket naar gemeenten. Bij de veronderstelde doelmatigheid
van deze schaalvergrotingsoperatie zijn de nodige vraagtekens te plaatsen. De
decentralisatie van taken wordt ingegeven door de grondgedachte dat de
gemeenten gelden als overheid die het dichtst bij de burger staat en daarom het
beste in staat is maatwerk te leveren. Tegelijkertijd kan worden geconstateerd dat
3
  Raad voor het openbaar bestuur, Het einde van het blauwdruk-denken. Naar een nieuwe inrichting van
het openbaar bestuur, april 2010.
                                                                                                      Pagina 6 van 21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>veel (kleine) gemeenten de capaciteit missen om te kunnen inspelen op de                          Datum
                                                                                                  10 december 2012
complexe vragen die in het sociale domein spelen. Ook kan het uit efficiency-
                                                                                                  Kenmerk
overwegingen onlogisch zijn dit soort taken op gemeentelijk niveau te organiseren.                2012-0000732632
Dit noopt veel gemeenten ertoe te kiezen voor samenwerking of samenvoeging op
een andere schaal. Daarmee kan echter het benodigde maatwerk dicht bij de
burger juist weer onder druk komen te staan. Schaalvergroting in het
maatschappelijke domein leert ook dat dit een precair proces is waarbij het gevaar
dreigt dat het bestuur onthecht raakt met de samenleving. Dit is wat men de
decentralisatie-paradox noemt.
Samenwerken of herindelen
Veel gemeenten zullen inzetten op versterken en uitbreiden van gemeentelijke
samenwerking. Bestuurlijke samenwerking brengt echter ook weer allerlei vragen
met zich mee over de financiële beheersbaarheid. De invloed van individuele
gemeenten op het budget van samenwerkingsverbanden is beperkt. Dat kan in
sommige gevallen worden ondervangen door een andere bekostigingswijze van
regionale samenwerkingsverbanden, bijvoorbeeld op basis van het gebruik door
inwoners vanuit de gemeente van een regionaal aangeboden voorziening.
De verwachting lijkt echter gerechtvaardigd dat ook veel gemeenten zullen kiezen
voor een herindeling. Het proces van gemeentelijke herindeling is de enige
constante verandering in de inrichting van het openbaar bestuur. Gelet op de reeds
in gang gezette herindelingen en verkenningen daartoe, lijkt de in het
Regeerakkoord verwachte vermindering van 75 gemeenten in de periode tot 2017
niet onrealistisch. Het strikt vast houden aan de 100.000 inwonersnorm is echter
niet behulpzaam bij constructieve en succesvolle vormen van herindeling.
Differentiatie bij decentralisaties
Decentralisaties zullen in principe gericht worden op 100.000+-gemeenten. Dit lijkt
er op te duiden dat het Kabinet kiest voor differentiatie van taken en middelen. Dit
heeft vergaande gevolgen voor de bestuurlijke en financiële verhoudingen.4 De
Raden staan niet afwijzend tegenover selectief rijksbeleid. Ook in de huidige
situatie wordt taakdifferentiatie toegepast. Zij merken wel op dat de bekostiging
van taken die het Rijk aan een selectieve groep van gemeenten toewijst (bij
medebewind) nauw luistert. Als een centrumgemeente een regionale
verantwoordelijkheid krijgt toebedeeld, gaat de democratische verantwoording en
bekostiging knellen. Voor louter uitvoerende taken is een kostendekkende
specifieke uitkering de meest aangewezen bekostigingsvorm. Het past immers niet
een centrumgemeente te belasten met de ongedekte kosten die zij maakt mede ten
behoeve van inwoners in de regio.
4
  Raad voor het openbaar bestuur, De gedifferentieerde eenheidsstaat. Advies over uniformiteit en
pluriformiteit in het openbaar bestuur, mei 2007.
                                                                                                   Pagina 7 van 21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>Gesloten huishouding provincies                                                                   Datum
                                                                                                  10 december 2012
De Raden hebben in een eerder advies aangegeven dat invoering van een gesloten
                                                                                                  Kenmerk
huishouding van provincies op grond van staatkundige, bestuurlijke en                             2012-0000732632
democratische overwegingen niet wenselijk is.5 Wel hebben zij duidelijk gemaakt
dat provincies zich vooral dienen te richten op de fysieke inrichting. Daartoe
behoren ruimtelijke ordening en wonen, infrastructuur, economische ontwikkeling,
landschap, milieu en waterzorg. Dit is ook in lijn met advies van de commissie-
Lodders.6 De omvang en de verdeling van het provinciefonds is daar inmiddels in
belangrijke mate op afgestemd. Het opleggen van een gesloten huishouding heeft
in dat opzicht weinig meerwaarde en is een weinig toekomstbestendige benadering:
de snelheid waarmee de verhoudingen tussen overheid en maatschappij
veranderen, maar ook de steeds wisselende opvattingen over wat in het publieke
domein thuishoort dan wel een private verantwoordelijkheid is, vereisen een
adaptieve structuur.
Waterschappen
Voor wat betreft de waterschappen wijzen de Raden op het belang dat
waterschappen als taakgerichte uitvoeringsorganisatie een onafhankelijke en
zichtbare inbreng moet kunnen leveren in het proces van de integrale
belangenafweging. Daarvoor is het onderbrengen van waterschappen in landsdelen
niet noodzakelijk. Wel vergt dit een heldere verantwoordelijkheidsverdeling tussen
betrokken overheden. En het belang van scheiding van scheiding van beleid,
uitvoering en toezicht.7
De Raden zijn met de regering van oordeel dat schaalvergroting een logisch gevolg
kan zijn van een bepaalde visie op de taken van decentrale overheden, maar
schaalvergroting dient niet voorop te worden gesteld. Eerst zou een eindbeeld
moeten worden opgesteld van wat qua taken van gemeenten verwacht. Daaruit
volgt dan de optimale schaal. Het schetsten van een eindperspectief in samenhang
met de decentralisaties biedt in beginsel goede aanknopingspunten voor de
procesaanpak die de Rob heeft voorgesteld. Het is daarbij wel van belang niet vast
te houden aan een rigide interpretatie van de in het Regeerakkoord geschetste
optimale schaalgrootte. Het regeerakkoord biedt goede aanknopingspunten voor de
procesaanpak die de Rob heeft voorgesteld. Het is daarbij wel van belang niet vast
te houden aan een rigide interpretatie van het in het Regeerakkoord geschetste
eindbeeld. De Rob en Rfv stellen daarom voor om in samenspraak met betrokken
maatschappelijke en bestuurlijke organisaties, aan de hand van een aantal
ontwerpprincipes, te komen tot de noodzakelijke veranderingen in het binnenlands
bestuur. Het opleggen van een gesloten huishouding aan provincies heeft weinig
meerwaarde en is weinig toekomstbestendig. Het is aan de minster van
5
  Raad voor het openbaar bestuur en Raad voor de financiële verhoudingen, Open huishouding van de
provincie, februari 2007.
6
  Rapport van de Gemengde commissie decentralisatievoorstellen provincies, Ruimte, Regie en
Rekenschap, maart 2008.
7
  Adviescommissie Water, Bestuurlijke balans in het waterbeheer, 2 november 2012.
                                                                                                   Pagina 8 van 21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>Binnenlandse Zaken als verantwoordelijk minister voor de bestuurlijke organisatie Datum
                                                                                  10 december 2012
en coördinerend bewindspersoon voor de grote decentralisaties, richting te geven
                                                                                  Kenmerk
aan het proces.                                                                   2012-0000732632
3.
Omvang van de financiële opgaven
Naast de reeds ingang gezette bezuinigingen komt daar als gevolg van het
Regeerakkoord 16 mld euro voor de komende periode bij. De totale ombuigingen
belopen daarmee 46 mld euro. Van de 16 mld euro aan nieuwe bezuinigingen
krijgen provincies en gemeenten ruim 4 mld euro te verwerken. Het leeuwendeel
komt voor rekening van de gemeenten, ruim 1 mld euro minder in het
gemeentefonds en 3 mld euro via efficiencykortingen bij over te hevelen taken.
Voor een deel zullen deze maatregelen moeten worden opgevangen door
doelmatiger werken en in het verminderen van aanspraken van burgers op
voorzieningen. Samen met de effecten van andere bezuinigingsmaatregelen (zoals
ontslagrecht, versobering AWBZ-voorzieningen, WW) zullen deze aanpassingen
leiden tot een groter budgettair beslag op de bestaande uitgaven. Ook maatregelen
als het verplicht schatkistbankieren en de Wet Houdbare overheidsfinanciën
verminderen de financiële armslag van decentrale overheden. Wat de Wet Hof
betreft, bepleiten de Raden het opnemen van een bepaling in deze wet die er in
voorziet dat decentrale overheden voldoende waarborgen krijgen om de
noodzakelijke investeringen te kunnen blijven doen.8 Juist in tijden van
economische crisis is het van belang dat decentrale overheden kunnen blijven
investeren.
Los van allerlei rijksmaatregelen ondervinden decentrale overheden ook de
gevolgen van economische crisis. Met name veel gemeenten hebben te maken met
een grote verliezen op de grondexploitatie. Hoewel de grondexploitatie in eerste
aanleg een eigen gemeentelijke verantwoordelijkheid is, wijzen de Raden er op dat
deze in veel gevallen in samenhang moet worden gezien met regionaal en nationaal
geformuleerde doelstellingen belangen. Het is van belang dat hier gecoördineerde
actie op wordt ondernomen. Het gevaar is dat een grote groep individuele
gemeenten de verliezen niet meer kan dragen en een beroep op de aanvullende
uitkering uit het gemeentefonds (art. 12 Fvw) zal moeten doen, waarmee de
houdbaarheid van het stelsel wordt aangetast.
Gemeenten en provincies staan de komende jaren voor forse bezuinigingsopgaven.
Naast het snijden in de eigen organisaties zullen ook burgers, bedrijven en
maatschappelijke instellingen te maken krijgen met een verschraling van het
voorzieningenaanbod.
De Raden waarschuwen voor de gevolgen van de cumulatie en samenloop van
bezuinigingsmaatregelen, decentralisaties op het sociale domein en de
8
  Rfv, Wet houdbare overheidsfinacien, maart 2012.
                                                                                   Pagina 9 van 21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>schaalvergrotingsoperaties. Het is een enorme operatie, met de nodige risico’s. Dit Datum
                                                                                    10 december 2012
vergt daarom een zorgvuldige samenhangende aanpak.
                                                                                    Kenmerk
                                                                                    2012-0000732632
4.
De doorwerking van de rijksbezuinigingen in de normering
     De normeringssystematiek (samen trap-op-trap-af) wordt gehandhaafd. Dit
     leidt tot een daling van het provinciefonds en gemeentefonds samen van 352
     mln euro in 2017.
De normeringssystematiek
De 'trap op- trap af’-systematiek is een rekenregel die beoogt dat decentrale
overheden naar evenredigheid meedelen in goede en slechte tijden. De
bezuinigingen op de rijksbegroting hebben een direct effect op de inkomsten uit de
algemene uitkering door provincies en gemeenten. Dit levert in deze periode, als
gevolg van de bezuinigingen, een korting op van 352 mln euro in 2017. Gelet op de
omvang van de bezuinigingen is de doorwerking op de fondsen relatief beperkt. Dit
hangt samen met de aard van de ombuigingen. De fondsen zijn gekoppeld aan de
Netto Gecorrigeerde Rijksuitgaven. Zo hebben de lastenverzwaringen en
bezuinigingen in de sociale zekerheid en op bijvoorbeeld
ontwikkelingssamenwerking geen effect op de uitkomst van de normering.
Naast het effect van de normeringssystematiek is de omvang van de algemene
uitkering ook afhankelijk van andere ontwikkelingen. Met het afschaffen van het
BTW-compensatiefonds zal de algemene uitkering uit de fondsen weer groeien.
Voor het gemeentefonds komen daar mogelijk nog de te decentraliseren budgetten
bij. Dit afhankelijk van hoe de decentralisaties vorm krijgen. Al met al wordt het
effect van de rijksbegroting op de omvang van de fondsen groter.
De Raden achten het in principe een goede zaak dat aan de bestaande
normeringssystematiek wordt vastgehouden, maar achten een nadere overdenking
van de doorwerking van deze systematiek in de toekomst wenselijk. Dit mede gelet
op de aard en samenstelling van met name het gemeentelijke takenpakket, dat
voor wat betreft de financiële aspecten, steeds sterker beïnvloed zal worden door
sociaal-economische ontwikkelingen. Er wordt niet voorzien in een adequate
bufferfunctie zoals een groter lokaal belastinggebied om de effecten van de
toenemende afhankelijkheid van externe ontwikkelingen het hoofd te kunnen
bieden.
Omzeilen van normeringssystematiek
De directe gevolgen van de ombuigingen voor de algemene uitkering blijven relatief
beperkt. Buiten de normeringssystematiek om vinden er echter vergaande ingrepen
plaats met een groot budgettair beslag. Het heeft er de schijn van dat vooral de
maximale ombuiging van 1,2 mld euro die het CPB de komende kabinetsperiode
                                                                                     Pagina 10 van 21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>voor decentrale overheden voor mogelijk houdt, hierbij leidend is geweest.9 Naast                    Datum
                                                                                                     10 december 2012
de korting op de algemene uitkering van 352 mln euro volgt nog een korting van
                                                                                                     Kenmerk
506 mln euro als gevolg van de afschaffing van het BTW-compensatiefonds. En                          2012-0000732632
specifiek voor de gemeenten geldt nog een korting van 256 mln euro voor de
onderwijshuisvesting en 180 mln euro voor schaalvergroting/apparaatskosten.
Met deze aanvullende maatregelen wordt de normeringssystematiek feitelijk
omzeild. De Raden stellen vast dat de normeringssystematiek slechts een
schijnzekerheid biedt. De uitkomst van de normeringssystematiek wordt kennelijk
niet beschouwd als een evenredige bijdrage van provincies en gemeenten aan de
budgettaire problemen van de rijksoverheid. De oorzaak daarvan ligt overigens in
het pakket van lastenverhogingen en ombuigingen in de voor de normering niet
relevante uitgaven. De Raden zijn van oordeel dat deze ingrepen een breuk
betekenen met de uitgangpunten en spelregels binnen de financiële verhoudingen.
Het ondermijnt het vertrouwen in de rijksoverheid. Indien het de rijksoverheid
erom te doen is een geplande bezuinigingsomvang van 1,2 mld buiten de
normeringssystematiek te realiseren, ware het zuiverder geweest dit als een
gezamenlijke opdracht te formuleren waar decentrale overheden zelf bij kunnen
aangeven hoe zij dat met behulp van de rijksoverheid zouden kunnen realiseren.
Daarbij is het verstandig de normeringssystematiek opnieuw te beoordelen in het
licht van de gewijzigde samenstelling van het decentrale takenpakket. De omvang
van de behoeften van Rijk en de decentrale overheden kennen door alle
decentralisaties in toenemende mate verschillende samenstelling en daarmee ook
een verschillende dynamiek.
In de volgende paragrafen zal nader in worden gegaan op deze maatregelen.
5.
De specifieke ingrepen in de fondsen
5.1 Korting als gevolg van het opheffen van het BTW-compensatiefonds
     Het BTW-compensatiefonds (BCF) wordt afgeschaft per 2015. Uit de evaluatie
     van het fonds is gebleken dat het niet tot het achterliggende doel -
     doelmatigheidswinst door uitbesteding - heeft geleid. Dit leidt tot een
     overheveling van de middelen uit het BTW-compensatiefonds naar het
     Gemeentefonds en Provinciefonds. Daarbij zal wel een taakstellende structurele
     korting van 350 mln euro plaatsvinden, vanwege de hogere groei van het BCF
     in de afgelopen jaren ten opzichte van de accrespercentages. Structureel gaat
     het om een korting van 550 mln euro.
De Raden zet grote vraagtekens bij het voornemen het BTW-compensatiefonds
(BCF) af te schaffen. De redenen voor het BCF waren destijds het uitbesteden van
9
  CPB, Actualisatie analyse economische effecten financieel kader Regeerakkoord, november 2012, blz.
27.
                                                                                                      Pagina 11 van 21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>taken te vereenvoudigen, de bekostiging van samenwerkingsvormen te                    Datum
                                                                                      10 december 2012
vereenvoudigen en het tegengaan van ongewenste BTW-constructies De Raden
                                                                                      Kenmerk
sluiten niet uit dat met het afschaffen nu het tegenovergestelde dreigt te gebeuren.  2012-0000732632
Niet ontkend kan worden dat de invoering van het BTW-compensatiefonds met
administratieve lasten gepaard ging. Inmiddels maakt de uitvoering van de BTW-
compensatiefonds onderdeel uit van het reguliere administratieve proces bij
provincies en gemeenten. Afschaffing van het BCF zal naar verwachting wederom
gepaard gaan met hoge administratieve lasten.
De omvang van het BCF is 3,1 mld euro in 2013. Omdat het BTW-
compensatiefonds de afgelopen jaren harder gegroeid is dan het accrespercentage,
wil het Kabinet nu 350 mln euro korten op het BCF, voordat de middelen worden
toegevoegd aan de fondsen. De redengeving voor de korting doet vreemd aan
omdat om de BTW te kunnen claimen, deze eerst moet zijn betaald. Dat het totaal
van alle declaraties, gecorrigeerd voor de accressen, meer is dan het destijds uit de
fondsen uitgenomen bedrag lijkt er eerder op te duiden dat het BTW-
compensatiefonds voldoet aan zijn doelstellingen, namelijk dat het een positief
effect heeft op het uitbesteden van werkzaamheden.
Dit zou echter niet tot een budgettair probleem op rijksniveau behoeven te leiden.
De reden dat de groei van de omvang van de claims op het BTW-compensatiefonds
op rijksniveau toch als een budgettair probleem wordt ervaren, lijkt gelegen in het
feit dat bij de voeding van het BTW-compensatiefonds op rijksniveau onvoldoende
rekening is gehouden met de extra BTW-inkomsten. Het past niet dit tekort op
provincies en gemeenten af te wentelen. Er ontstaat immers een budgettair
probleem bij provincies en gemeenten omdat ze minder gecompenseerd krijgen
dan ze aan BTW moeten betalen. De Raden merken op dat er herverdeeleffecten
tussen provincies/gemeenten kunnen ontstaan, omdat gemeenten die relatief veel
investeren minder terug krijgen.
Provincies en gemeenten krijgen daarnaast te maken met een gat in de begroting,
dit omdat in 2014 wel de BTW-last in de begroting moet worden opgenomen maar
gemeenten en provincies pas in het daarop volgende jaar via de algemene uitkering
worden gecompenseerd voor de extra BTW-last. Bijkomend effect is dat het EMU-
saldo van decentrale overheden in 2014 oploopt.
Het afschaffen van het BTW-compensatiefonds is in principe een technische
exercitie maar heeft vergaande ongewenste en onbedoelde effecten. De motivering
van de korting is innerlijk inconsistent. De veronderstelling dat het BCF onbedoeld
heeft geleid tot een grotere claim op de rijksbegroting is onjuist omdat de te
compenseren BTW eerst door provincies en gemeenten is betaald. Het afschaffen
gaat daarbij gepaard met grote administratieve lasten voor de decentrale
overheden en herverdeeleffecten.
                                                                                       Pagina 12 van 21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>5. 2 Korting op de middelen onderwijshuisvesting in het gemeentefonds              Datum
                                                                                   10 december 2012
    De middelen die gemeenten niet aan onderwijshuisvesting worden uitgegeven,
                                                                                   Kenmerk
    worden uit gemeentefonds gelicht en aan het funderend onderwijs toegevoegd.    2012-0000732632
    Het gaat om een bedrag van 256 mln euro vanaf 2015.
Deze handelwijze is in strijd met de uitgangspunten zoals die binnen het bestaande
stelsel van financiële verhoudingen gelden. De algemene uitkering wordt gezien als
een soort specifieke uitkering, waarbij de toegevoegde middelen ook aan
onderwijshuisvesting besteed dienen te worden, op straffe van een korting. Het
gaat echter om vrij besteedbaar geld. De veronderstelling in 1997 bij overheveling
van taken en middelen voor onderwijshuisvesting was dat gemeenten op een
doelmatiger wijze zouden kunnen voorzien in de onderwijshuisvesting. Daarbij is
vanaf 2003 binnen de algemene uitkering extra geld via het cluster
onderwijshuisvesting verdeeld, om zo tegemoet te komen aan een veronderstelde
(toekomstige) behoefte.
De toetssteen zou niet moeten zijn of de gemeenten de middelen wel inzetten voor
onderwijshuisvesting maar of gemeenten wel voorzien in voldoende kwaliteit en
kwantiteit van de onderwijshuisvesting. Het feit dat gemeenten het geld niet aan
onderwijshuisvesting hebben uitgeven wil niet zeggen dat het gaat om vrij
beschikbaar – en dus uit te nemen - geld. Gemeenten hebben binnen het
beschikbare budget andere prioriteiten gesteld of moeten stellen. Op andere
onderdelen binnen het gemeentefonds is daardoor sprake van een overbesteding.
Dezelfde redenering volgend zou dat moeten leiden tot een verhoging bij
onderdelen als Openbare orde en veiligheid en Werk en inkomen. Er is sprake van
selectief winkelen.
Het uitnemen van de middelen uit de algemene uitkering is ook niet het gevolg van
het verminderen van taken en verantwoordelijkheden van gemeenten voor de
onderwijshuisvesting. Dat is anders bij het voornemen om het buitenonderhoud van
scholen naar de schoolbesturen over te dragen.
Indien overigens wordt vastgehouden aan het voornemen om de 256 mln euro voor
onderwijshuisvesting uit te lichten, moet wel het bestaande uitgavenpatroon van de
gemeenten in acht worden genomen. Er zijn namelijk ook veel gemeenten die veel
meer uitgeven aan onderwijshuisvesting dan waar de verdeling van de algemene
uitkering van uitgaat. Het is niet ondenkbeeldig dat dit samenhangt met bepaalde
structuurkenmerken. Het zou extra wrang zijn dat gemeenten die een extra
inspanning leveren op het terrein van onderwijshuisvesting, vervolgens worden
geconfronteerd met een generieke korting.
De uitlichting van de middelen voor onderwijshuisvesting op basis van het feit dat
gemeenten in hun afwegingen andere prioriteiten hebben gesteld en zonder dat er
sprake is van een vermindering van taken en verantwoordelijkheden is in strijd met
de principes van de algemene uitkering. De Raden achten dit een oneigenlijke vorm
van inmenging van het Rijk in de afwegingen van gemeenten. In dat licht bezien,
                                                                                    Pagina 13 van 21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>lijkt het meer voor de hand te liggen de gehele taak voor de onderwijshuisvesting                Datum
                                                                                                 10 december 2012
via het Rijk te decentraliseren naar de schoolbesturen. Aan deze optie kleven
                                                                                                 Kenmerk
overigens ook bezwaren, maar lijkt te verkiezen boven de selectieve ingrepen met                 2012-0000732632
een mogelijke precedentwerking.
De Raden wijzen er op dat indien vastgehouden wordt aan de uitlichting van de
'onbestede gelden' voor onderwijshuisvesting daarbij wel rekening moet worden
gehouden met de werkelijke uitgaven van gemeenten voor onderwijshuisvesting.
5.3 Financiële gevolgen schaalvergroting
     Het eindperspectief voor gemeenten moet leiden tot besparingen die ontstaan
     door schaalvoordelen, verminderen van toezicht, vereenvoudiging van
     regelgeving en minder dubbeling van taken. De besparing gaat uit van een
     daling van het aantal gemeenteambtenaren doordat gemeenten groter worden
     of met elkaar gaan samenwerken. Het gaat om een oplopende reeks van tot
     180 mln euro in 2017 en structureel 975 mln euro. Er is uitgegaan van het
     rekenkundige equivalent van een vermindering met 75 gemeenten in de
     periode tot 2017. Voor de totale periode komt deze benadering neer op een
     resterend aantal van 100-150 gemeenten in 2025. Dit leidt tot een uitname uit
     het gemeentefonds. Provincies worden uitgenodigd om met gemeenten
     initiatieven gericht op vergroting van de gemeentelijke schaal te bespreken.
     Voor de provinciale schaalvergroting is een oplopende reeks aan bezuinigingen
     ingeboekt van 5 mln euro in 2015 tot 15 mln euro in 2017 en structureel 75
     mln.
Opvallend is dat de voorziene besparing als gevolg van de schaalvergroting wordt
ingeboekt via een korting op het gemeentefonds/provinciefonds. De efficiencywinst
dient toe te vallen aan de bestuurslaag die daarvoor verantwoordelijk is. Bij
schaalvergroting zijn dat de gemeenten/provincies.
Voor de Raden is het daarbij overigens geen uitgemaakte zaak dat grotere
gemeenten in alle gevallen doelmatiger werken.10 De ervaring leert dat de kosten
van gemeentelijke herindelingen lange tijd kunnen doorwerken in de nieuwe
gemeentelijke organisatie.
Daarbij is het overigens zo dat de nieuwe heringedeelde gemeente op basis van de
maatstaf gemeentelijke herindelingen uit de algemene uitkering een tijdelijke
bijdrage ontvangt om de kosten van herindeling te kunnen opvangen. Aan deze
maatstaf betalen alle gemeenten mee, ook de 100.000+ gemeenten. Het komt
onredelijk over om bovenop deze bijdrage alle gemeenten ook nog eens extra te
korten op grond van vermeende efficiencywinst.
De Raden zijn van oordeel dat het korten van het gemeentefonds voor de
veronderstelde efficiency voordelen van de schaalvergroting van het binnenlands
bestuur onvoldoende zijn onderbouwd en strijdig zijn met de beginselen van
10
   Maarten Allers, Bieuwe Geertsema, “Kabinet rekent zich rijk met gemeentelijke opschaling”, Me
Judice, 9 november 2012.
                                                                                                  Pagina 14 van 21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>behoorlijke bestuurlijke verhoudingen.                                                              Datum
                                                                                                    10 december 2012
                                                                                                    Kenmerk
6.                                                                                                  2012-0000732632
Decentralisaties
    De drie decentralisaties op AWBZ-voorzieningen, de jeugdzorg en de onderkant
    van de arbeidsmarkt (in de vorm van de Participatiewet) worden doorgezet. Het
    gaat om een pakket van bijna 10 mld euro. De decentralisatie gaat gepaard met
    kortingen op de over te hevelen budgetten. Bij overheveling van de extramurale
    AWBZ-zorg gaat het om een bezuiniging van 1,6 mld euro, dat is 25% van het
    huidige budget. De jeugdzorg wordt in 2015 gedecentraliseerd naar gemeenten.
    Dit gaat gepaard met een extra korting van 150 mln euro. De Participatiewet
    moet een bezuiniging opleveren van 1,2 mld euro.
    Het uitgangspunt bij de decentralisaties in het sociale domein is, ‘Eén gezin, één
    plan, één regisseur’. Hiermee moet worden voorkomen dat verschillende
    hulpverleners bij een gezin over de vloer komen en langs elkaar heen werken.
    Dit moet ook leiden tot één budget en één verantwoordelijke van overheidszijde.
    Gemeenten krijgen een grotere beleidsvrijheid.
Gemeenten krijgen met de decentralisaties op het sociale domein een duidelijke rol
als eerste overheid op het sociale domein. Gemeenten worden geacht door de
samenhang tussen de verschillende terreinen jeugd, arbeidsmarkt en zorg meer
maatwerk kunnen bieden en daardoor voor burgers meer kunnen bereiken tegen
lagere kosten. De beide Raden (Rob en Rfv) onderschrijven in algemene zin de
voordelen van decentralisering.11 Decentraal beleid maakt maatwerk mogelijk, het
stimuleert creatieve oplossingen, het biedt meer mogelijkheden voor integrale
probleemgerichte oplossingen en draagt in veel gevallen bij aan een slagvaardige
overheid. Het verkleint de afstand tussen burgers en bestuur, het versterkt de
lokale democratie en de toegankelijkheid van het bestuur wordt vergroot. Door
middel van decentralisatie van taken, verantwoordelijkheden en middelen kunnen
decentrale overheden bijdragen aan de reorganisatie van de rijksdienst in een
krachtige, kleine, dienstverlenende en doelmatige overheid. Het Rijk dient zich
daarbij wel te houden aan het principe “Je gaat erover of niet.” Een duidelijke
verdeling van taken voorkomt verrommeling, bestuurlijke drukte, beperkte
slagvaardigheid en afwenteling van financiële risico’s.
Het gaat hierbij om tenminste vier potentiële risico’s
−         Beleidsvrijheid houdt ook in dat verschillen tussen gemeenten moeten
          worden geaccepteerd. Dat betekent dat het Rijk zich dient te beperken in
          het stellen van voorwaarden, voorschriften en verantwoordingseisen. De
          ervaring leert echter dat op rijksniveau juist de neiging bestaat verschillen
          te voorkomen en allerlei aanvullende voorwaarden voor te schrijven.
11
   Raad voor de financiële verhoudingen, Verdelen, vertrouwen en verantwoorden, november 2011, blz.
22-24.
                                                                                                     Pagina 15 van 21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>−       De decentralisaties gaan in veel gevallen gepaard met beperkingen van        Datum
                                                                                     10 december 2012
        aanspraken van burgers omdat rechten worden omgezet in voorzieningen.
                                                                                     Kenmerk
        Dit kan onbedoeld een effect hebben op het draagvlak voor het beleid bij     2012-0000732632
        zowel burgers als gemeenten.
−       De gemeentelijke financiën worden gevoeliger voor sociaal-economische
        ontwikkelingen. Met de omvang van de voorgenomen decentralisaties
        gecombineerd met de efficiencykortingen en andere financiële maatregelen
        en ontwikkelingen wordt er een zware wissel getrokken op de
        bestuurskracht en budgettaire flexibiliteit van gemeenten.
−       Door de dominantie van sociale uitgaven op de gemeentelijke begroting
        komen andere noodzakelijke uitgaven van gemeenten op het terrein van
        onderhoud van wegen, fysiek milieu, ruimtelijke ordening en openbare orde
        en veiligheid eerder onder druk te staan. De decentralisaties op het sociale
        domein dreigen daarmee voor gemeenten een koekoeksjong te worden.
De Raden achten het een goede zaak dat aan de minister van Binnenlandse Zaken
als coördinerend minister een bijzondere verantwoordelijkheid toekomt om de
samenhang tussen de verschillende decentralisaties in het sociale domein voor de
financieel bestuurlijke verhoudingen op lokaal niveau te wegen. De Raden willen u
daarbij vanuit de verschillende expertises van advies dienen.
Een uitkering op het sociale domein?
De decentralisaties op het sociale domein moet ook gevolgen hebben voor de wijze
van verantwoording, de verantwoordelijkheid van onderscheiden ministers,
prikkelwerking, mogelijke afwentelingsmechanismen, de schaal van beleid en
uitvoering, de risico’s van sociaal-economische ontwikkelingen op het benodigde
budget, de financiële risico's van individuele gemeenten en dergelijke. Het streven
naar een brede doeluitkering past in de ambitie het aantal specifieke uitkeringen te
verminderen. Het aantal specifieke uitkeringen is de afgelopen jaren al fors
gedaald. Mede als gevolg daarvan is het aantal decentralisatie en integratie-
uitkeringen sterk toegenomen. De Raden hebben daar eerder van vastgesteld dat
daarmee een deel van het probleem van de verantwoording achteraf is verschoven
naar verantwoording vooraf en dat dit niet in alle gevallen leidt tot een heldere
verdeling van verantwoordingsrelaties. Overheveling naar de algemene uitkering
verdient de voorkeur. Met de overheveling is in principe wel van bestedingsvrijheid
maar niet in alle gevallen automatisch sprake van maximale beleidsvrijheid. Met het
decentraliseren van taken neemt immers niet de altijd de door het Rijk gevoelde
verantwoordelijkheid voor het beleid af. Uitgaande van de bestaande
ordeningsprincipes zou het voor taken voor grote groepen en met veel
beleidsvrijheid het voor de hand liggen de middelen over te brengen naar de
algemene uitkering. Voor taken met weinig beleidsvrijheid ligt een specifieke
uitkering voor de hand. De vraag is of dit onderscheid nog wel passend is. Het
onderscheid tussen de verschillende bekostigingsvormen is overigens feitelijk sterk
aan het vervagen. Zo is de huidige Wet werk en bijstand (Wwb) een specifieke
                                                                                      Pagina 16 van 21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>uitkering, maar zijn de overschotten vrij besteedbaar en komen tekorten in eerste             Datum
                                                                                              10 december 2012
aanleg voor rekening van de gemeente. Met het vormgeven van de decentralisaties
                                                                                              Kenmerk
in aparte brede doeluitkeringen blijft het onderscheid bestaan tussen de nieuwe               2012-0000732632
taken en de sociale taken die al uit de algemene uitkering worden bekostigd. Met
het vormgeven van de decentralisaties in een aparte Brede doeluitkering blijft het
onderscheid bestaan tussen de nieuwe taken en de sociale taken die al uit de
algemene uitkering worden bekostigd. De noodzaak om allerlei aparte
verdeelsystemen in stand te houden is feitelijk beperkt. De verdeling van middelen
zou ook op een veel globaler vorm kunnen krijgen. De financiële verhouding tussen
het Rijk en de gemeenten is nodeloos complex. Alle rijksuitkeringen aan gemeenten
gezamenlijk leiden tot een verdeling die sterk samenhangt met die van de
algemene uitkering.12
Dit alles pleit volgens de Raden voor een nieuwe kijk op de bekostiging van
decentrale taken. De financiële verhoudingen zouden als gevolg van de grote
decentralisaties op het sociale domein kunnen evolueren tot een stelsel dat uitgaat
van brede uitkeringen op basis van globale verdeelsleutels, die aansluiten op
de verschillende beleidsvelden zoals die op rijksniveau worden herkend. Daarbij
moet ook de bestaande bekostiging van taken uit de algemene uitkering worden
betrokken. Die brede uitkeringen dienen elk hun eigen groeivoet te krijgen. De
verdeling behoort aan te sluiten op de onbeïnvloedbare uitgaven van gemeenten.
Om tot een doelmatige taakverdeling en daarmee tot een compactere en
slagvaardiger overheid te komen is het essentieel om de middelenverdeling globaal
te houden. Naarmate de beleidsvrijheid groter is kan de verdeling globaler en
eenvoudiger13. Voorwaarde is wel dat de middelen vrij besteedbaar zijn. De
rijksoverheid moet daarbij niet willen sturen op financiële input, maar op de
beoogde maatschappelijke outcome. Dit impliceert globale toetsing en
verantwoording van bereikte resultaten en niet een gespecificeerde controle op
basis van de uitgaven van individuele gemeenten. Het is van belang om na de
decentralisatie van taken, verantwoordelijkheden en middelen niet te snel tot
evaluatie van het beleid en bijstelling daarvan over te gaan. Gemeenten moeten de
tijd krijgen het beleid vorm te geven.
Financiële risico’s
De Raden wijzen er op dat afhankelijk van de vormgeving van de bekostigingswijze
van de taken op het sociale domein, ook moet worden nagegaan wat de aard en de
omvang van de financiële risico’s zijn en hoe de financiële risico’s opgevangen
kunnen worden. Dat kan door een specifiek vangnet per regeling. Indien de
uitgaven bekostigd moeten worden uit het gemeentefonds dan is artikel 12-steun
het meest aangewezen vangnet. Maar daarnaast kan ook worden gedacht aan een
verruiming van het lokale belastinggebied.
12
   Allers, M.A., Doel en middelen in de financiële verhouding tussen overheden, oratie 2001.
13
   Raad voor de financiële verhoudingen, Advies vereenvoudiging verdeling algemene uitkering,
december 2010.
                                                                                               Pagina 17 van 21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>                                                                                   Datum
                                                                                   10 december 2012
De Raden achten het echter een gemiste kans dat op geen enkele wijze een
                                                                                   Kenmerk
opening wordt geboden om het decentraal belastinggebied uit te breiden onder       2012-0000732632
gelijktijdige verlaging van de rijksbelastingen. In de combinatie met de
aangekondigde decentralisaties en bezuinigingen had het in de rede gelegen
gemeenten een perspectief te beiden van een vergroting van het eigen
belastinggebied. De mogelijkheden van gemeenten om op enige wijze zelf invulling
te geven aan de decentrale taken en eigen afwegingen te maken en risico' s op te
vangen is daarmee minimaal.
7.
Specifieke beleidsterreinen
7.1 AWBZ en Wmo
   De onverzekerbare vormen van zorg binnen de AWBZ worden teruggebracht tot
   de intramurale zorg voor gehandicapten en ouderen met zorgzwaarte 5 en
   hoger. Deze levenslange zorg wordt vanuit zorginstellingen verleend. De romp-
   AWBZ van ongeveer 12 miljard euro krijgt het karakter van een landelijke
   voorziening. De intramurale langdurige geestelijke gezondheidszorg (GGZ) en de
   extramurale verplegingszorg worden in 2015 overgeheveld naar de
   Zorgverzekeringswet. Samen gaat het om een bedrag van krap 2 miljard euro.
   De overige extramurale AWBZ-zorg van ongeveer 10 miljard euro begeleiding en
   persoonlijke verzorging (hulp bij het wassen en kleden, aanbrengen van
   protheses, medicatie e.d.) worden met ingang van 2015 via de Wmo naar
   gemeenten overgeheveld. Met de overheveling wordt het verzekerd recht
   omgezet in een voorziening. Dit gaat gepaard met een bezuiniging van 1,6 mld
   euro, dat is 25% van het huidige budget. In de Wmo wordt de aanspraak op
   huishoudelijke hulp voor de hoge en midden inkomens met ingang van 2015
   geschrapt (voor nieuwe gevallen in 2014). Op basis daarvan wordt de
   rijksbijdrage structureel met 1,2 miljard euro verlaagd, dat is 75% van het
   bestaande budget. Voor het leveren van maatwerk door gemeenten aan
   chronisch zieken en gehandicapten die in de knel kunnen komen door
   meerkosten, komt structureel ruim 760 mln euro beschikbaar.
De gemeenten zullen als eerste overheid op het sociale domein daar direct en
indirect de (financiële) gevolgen van ondervinden.
De hervorming en decentralisaties op het sociale domein, met name op de AWBZ-
Wmo voorzieningen, gaan gepaard met aanzienlijke vermindering van de
aanspraken van zorgbehoevende mensen. Dit staat op gespannen voet met het
streven mensen zo lang mogelijk zelfstandig te laten wonen. Het extra budget voor
de wijkverpleegkundigen is daar wel mee in lijn maar lijkt niet toereikend voor de
grootte van doelgroep. Als gevolg van het afschaffen van de AWBZ-aanspraken op
intensieve begeleiding en zorg (met name zorgzwaartepakketten 3 en 4) zullen
                                                                                    Pagina 18 van 21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>meer mensen langer thuis moeten blijven wonen. De mogelijkheid om te kiezen                  Datum
                                                                                             10 december 2012
voor een verzorgingstehuis komt daarmee te vervallen. Een deel zal moeten
                                                                                             Kenmerk
worden opgevangen door steun uit de sociale omgeving. Van de gemeenten wordt                 2012-0000732632
dan ook verwacht dat zij de zelfredzaamheid van burgers gaan stimuleren.14 Een
deel van de maatschappelijke winst zullen gemeenten moeten zien te halen door
met creatieve oplossingen de problemen te lijf te gaan. Het is niet reëel te
veronderstellen dat het in alle gevallen mogelijk zal zijn de effecten van de
bezuinigingen volledig weg te poetsen. Het vervallen van de AWBZ-aanspraken op
intensieve begeleiding en zorg zal leiden tot een extra beroep op de Wmo voor
huishoudelijke hulp, begeleiding, persoonlijke verzorging en woningaanpassingen.
Tegelijkertijd wordt echter de huishoudelijke hulp inkomensafhankelijk gemaakt.
Dit gaat gepaard met een korting van 1,2 mld euro. Het leidt daarnaast naar
verwachting ook tot extra uitgaven van gemeenten op andere aanvullende
terreinen zoals bijzondere bijstand, schuldhulpverlening, maatschappelijke opvang
en dergelijke. Gemeenten zullen dit, gelet op de omvang van de taakstelling, niet
allemaal kunnen opvangen door een doelmatiger inzet van middelen of andere
efficiencymaatregelen.
De decentralisatie van taken, verantwoordelijkheden en middelen en de daarmee
gepaard gaande bezuinigingen op het terrein van de zorg kunnen onmogelijk
worden opgevangen door de sociale omgeving en of een meer doelmatige inzet van
middelen en zal onvermijdelijk leiden tot een beperkter voorzieningenniveau voor
kwetsbare burgers. Het zal daarmee indirect ook leiden tot een groter beslag op de
algemene middelen van gemeenten om te kunnen voldoen aan de zorgbehoeften
van burgers. Niet elke gemeente zal daar in gelijk mate mee te maken krijgen en
niet elke gemeente zal daartoe in staat zijn. De effecten zullen niet direct in volle
omvang bij gemeenten neerslaan maar verwacht kan worden dat een steeds groter
aandeel van het gemeentelijke budget naar zorg zal gaan en daarmee andere
noodzakelijke uitgaven in het gedrang zullen komen. De Raden constateren dat hier
een omvangrijk verdeelvraagstuk opdoemt.
7.2 Onderkant arbeidsmarkt, participatiewet
    Er komt één Participatiewet die de WWB, WSW en een deel van de Wajong
    samenvoegt. Voor de hele doelgroep wordt een systeem van loondispensatie
    geïntroduceerd. Hierdoor kunnen de gemeenten meer mensen laten
    participeren, budgetten gerichter en effectiever inzetten en kosten besparen.
    Met ingang van 1-1-2014 wordt de Wajong alleen toegankelijk voor volledig en
    duurzaam arbeidsongeschikten; voor de groep ‘niet volledige en duurzame
    arbeidsongeschikten’ geldt de nieuwe Wajong. De instroom in de sociale
    werkvoorziening in zijn huidige vorm stopt met ingang van 1 januari 2014.
    Gemeenten krijgen binnen de wettelijke kaders ruimte om zelf beschut werk als
14
   Het advies van de Raad voor het openbaar bestuur, Loslaten in vertrouwen, Naar een nieuwe
verhouding tussen overheid, markt en samenleving van december 2012, gaat met name in op dit
vraagstuk.
                                                                                              Pagina 19 van 21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>    een voorziening te organiseren. Er is geld om via deze voorziening structureel         Datum
                                                                                           10 december 2012
    uiteindelijk dertigduizend werkplekken te realiseren afgestemd op honderd
                                                                                           Kenmerk
    procent van het wettelijk minimumloon. De Participatiewet moet een bezuiniging         2012-0000732632
    opleveren van 1,2 mld euro.
    Op de beschikbare re-integratiemiddelen wordt een doelmatigheidskorting
    doorgevoerd, mede in het licht van grote decentralisaties zoals bij de
    Participatiewet. Dit levert een besparing op, oplopend tot netto 138 mln euro in
    2017, rekening houdend met uitverdieneffecten van 25% in het eerste jaar en
    50% in latere jaren.
Het budget voor het inkomensdeel van de Wwb is met die 4,3 mld euro na de
algemene uitkering (17 mld euro) de grootste uitkering aan gemeenten. Bij de Wet
sociale werkvoorzieningen gaat het in 2012 om een bedrag van 2,3 mld euro. Bij
het participatiebudget (Wpb) heeft een omvang van ruim 0,9 mld euro. Al met al
een omvangrijk budget. De omvang van de groep mensen die via de gemeenten
aangewezen zijn op deze voorzieningen zal op grond van de economische
vooruitzichten voorlopig toenemen.
De huidige verdeling van het inkomensdeel van de Wwb vertoont ernstige
tekortkomingen. Het model houdt geen rekening met de verschillen in
doelmatigheid bij de uitvoering en lijkt onvoldoende aan te sluiten op de prestaties
van de gemeenten om de bijstandslasten te beperken. De Raden hebben in dat
verband bepleit voor een grondig verdeelonderzoek naar de bijstandskosten en
mogelijke verbeteringen van de doelmatigheidsprikkel bij de verdeling van de
beschikbare budgetten. Een belangrijk aandachtspunt daarbij is de werking van de
regionale arbeidsmarkt.15
Nu het Kabinet voornemens is de verschillende budgetten samen te voegen is er
des te meer reden de verdeling nader onder de loep te nemen. De Raden stellen
vast dat sociaal zwakkere gemeenten door de invoering van de Participatiewet sterk
worden getroffen. Van de huidige 90.000 mensen die in een sociale werkplaats
werken is op termijn nog maar plaats voor 30.000, tegen het minimumloon. De
mogelijkheden deze mensen in economisch zwakkere regio's met veel reguliere
werkloosheid in te laten instromen in het reguliere arbeidsproces zijn, zelfs met
loondispensatie, beperkt. Veel gemeenten leggen nu al zwaar toe op de sociale
werkplaatsen.
De Raden stellen vast dat de opzet van de Participatiewet de gemeenten de nodige
beleidsruimte geeft. Gemeenten lopen echter wel de nodige financiële risico's
omdat zowel omdat de omvang als de verdeling van de middelen niet aansluiten op
de kosten van gemeenten.
15
   Raad voor de financiële verhoudingen, Verkenning verdeelmodel WWB 2014, september 2012.
                                                                                            Pagina 20 van 21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>8. Tot slot                                                                         Datum
                                                                                    10 december 2012
Het is duidelijk dat de overheden gezamenlijk staan voor een zware
                                                                                    Kenmerk
bezuinigingsoperatie. Een operatie die gepaard gaat met hervorming op de            2012-0000732632
terreinen van zorg, woningmarkt en werk, een ingrijpende reorganisatie van het
binnenlands bestuur en omvangrijke decentralisaties van taken naar gemeenten.
Decentrale overheden, vooral gemeenten, zullen direct en indirect de gevolgen van
deze maatregelen ondervinden. Het is noodzaak de samenhang en cumulatie van
effecten van deze ingrepen niet uit het oog te verliezen. Van belang daarbij is ook
te onderkennen dat het gaat om een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor veelal
kwetsbare burgers. Het past daarbij niet bezuinigingen eenzijdig af te wentelen op
de verantwoordelijkheid van met name gemeenten. Financiële verhoudingen
moeten niet verworden tot machtsverhoudingen. Het gevaar is anders niet
ondenkbeeldig dat dit leidt tot structurele ontwrichting van de bestuurlijke en
financiële verhoudingen.
De voorzitter van de Raad voor de financiële verhoudingen,
Mr. M.A.P. van Haersma Buma
De voorzitter van de Raad voor het openbaar bestuur,
Prof. drs. J. Wallage
De secretaris,
Dr. C.J.M. Breed
                                                                                     Pagina 21 van 21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>