<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>> Retouradres Postbus 20011 2500 EA Den Haag
de minister van Financiën
de heer mr. drs. J.C. de Jager
                                                                                    Postbus 20011
                                                                                    2500 EA Den Haag
Postbus 20201
                                                                                    www.rob-rfv.nl
2500 EE Den Haag
                                                                                    Contactpersoon
                                                                                    Gerber van Nijendaal
                                                                                    T 070-426 72732
                                                                                    gerber.nijendaal@rob-rfv.nl
                                                                                    Kenmerk
                                                                                    2012-0000166639
Datum 19 maart 2012
Betreft Advies Wet houdbare overheidsfinanciën (Wet Hof)
Geachte heer De Jager,
De Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) heeft kennisgenomen van het
wetsvoorstel inzake houdbare financiën van de collectieve sector mede in Europees
perspectief, de Wet houdbare overheidsfinanciën (Wet Hof). De Raad constateert
dat de Wet Hof grote invloed zal hebben op de financiële verhoudingen tussen
overheden. De Raad heeft om die reden dit advies uitgebracht.
Met de Wet Houdbare overheidsfinanciën (Wet Hof) worden de aangescherpte
Europese afspraken van het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) in nationale wetgeving
vertaald. Centrale vraag in het advies is hoe, gelet op de verantwoordelijkheid van
de centrale overheid voor het naleven van de afspraken uit het Stabiliteits- en
Groeipact (SGP), deze regels uitwerken voor decentrale overheden. Toetssteen
daarbij is of het wetsvoorstel leidt tot onevenredige nadelen en/of onbedoelde
neveneffecten in de financiële verhoudingen.
Samenvatting
Dit advies gaat in op de vraag wat de betekenis voor decentrale overheden is van
de uitwerking van de Europese begrotingsregels van het Stabiliteits- en Groeipact
(SGP) zoals die worden vastgelegd in de Wet Hof. Nagegaan is of het wetsvoorstel
leidt tot onevenredige nadelen en/of onbedoelde neveneffecten voor zowel de
decentrale overheden als de rijksoverheid. Vervolgens is verkend hoe kan worden
gekomen tot een oplossing van geconstateerde knelpunten en of een set afspraken
tussen overheden kan bijdragen aan het gezamenlijk naleven van de EMU-normen.
Uitgangspunt voor de Raad is dat de nationale regelgeving niet verder dient te
strekken dan Europese afspraken vereisen.
                                                                                         Pagina 1 van 15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>De Raad stelt vast dat door de samenloop van de verschillende normen zoals een       Datum
                                                                                     19 maart 2012
sluitende begroting, het beperken van de lastendruk en ook de Wet Hof, de
                                                                                     Kenmerk
budgettaire vrijheden van decentrale overheden sterk worden ingeperkt. Decentrale    2012-0000166639
overheden kunnen daardoor in de knel komen. Dit geldt thans sterker dan ooit nu
de realisatie van een aantal rijksdoelen decentraal is belegd. Dit kan leiden tot
bestuurlijk en maatschappelijk gezien ongewenste effecten.
In tegenstelling tot het Rijk dat met een kasstelsel werkt, hanteren decentrale
overheden een baten-lastenstelsel. Het baten-lastenstelsel heeft voor decentrale
overheden evidente voordelen. De EMU-normen, die bepalend zijn voor een oordeel
over de prestaties van Nederland in het Europese kader, zijn echter gebaseerd op
het ESR-systeem1 waarbij het transactiemoment bepalend is voor de belasting van
het EMU-saldo. Voor decentrale overheden levert deze systematiek vanwege het
baten-lastenstelsel een aantal knelpunten op. Een daarvan betreft de aanwending
van beschikbare vermogens door decentrale overheden. Inzet van deze vermogens,
bijvoorbeeld ontstaan door de verkoop van aandelen of door gereserveerde
besparingen, beïnvloedt het EMU-saldo in negatieve zin. Dit is een onbedoeld effect,
want van een toename van de schuld is hierbij geen sprake. De onderlinge
verschillen in vermogen tussen decentrale overheden zijn evenwel aanzienlijk: er
zijn overheden met een groot vrij aanwendbaar vermogen, maar ook zijn er die een
aanzienlijke schuld hebben. Bij het sturen op het EMU-saldo worden hun
mogelijkheden echter op dezelfde wijze beperkt.
Investeringen van decentrale overheden komen voort uit hun maatschappelijke
opgaven en hebben veelal een positief effect op de lokale/regionale economie. Ook
zijn ze in veel gevallen rechtstreeks een gevolg van decentralisaties en afspraken
met het Rijk ter ontlasting van de rijksbegroting. De vertaling van de Europese
afspraken in normen zoals die nu in het wetsvoorstel zijn voorzien, frustreren
langjarig de beoogde investeringen van decentrale overheden. De Wet Hof legt
daarmee niet alleen een zware hypotheek op decentralisaties met een
investeringskarakter maar ook op initiatieven ter stimulering van de lokale en
regionale economie. De Raad is dan ook van mening dat de rijksoverheid deze
negatieve effecten niet mag verontachtzamen en op zoek moet gaan naar wegen
om deze effecten te beperken danwel te voorkomen.
Een ander knelpunt ontstaat door boekhoudkundige aansluitverschillen tussen het
transactiemoment bij het kasstelsel (Rijk) en het baten-lastenstelsel (decentrale
overheden). Bij grote bestuurlijke eenheden zoals landen bevinden afschrijvingen
en investeringen zich globaal in evenwicht. Echter, voor kleine bestuurlijke
eenheden zoals decentrale overheden zal dat vaak niet het geval zijn. Hierbij is
alleen sprake van evenwicht op de langere termijn. Normen op jaarbasis pakken
dus niet goed uit voor individuele overheden. Onevenwichtigheden ontstaan
bijvoorbeeld door grootschalige eenmalige investeringsprojecten en/of door
1
  Europees systeem van nationale en regionale rekeningen.
                                                                                      Pagina 2 van 15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>schommelingen in de voorraad bouwgrond. Dit doet zich voor bij provincies en        Datum
                                                                                    19 maart 2012
waterschappen als relatief kleine groep bestuurlijke eenheden met grote
                                                                                    Kenmerk
investeringsopgaven, maar ook bij individuele gemeenten die in een kort             2012-0000166639
tijdsbestek grootschalige investeringen doen ten behoeve van bijvoorbeeld
scholenbouw, infrastructuur of herstructurering.
De Raad is van oordeel dat de knelpunten die voorvloeien uit het actiever sturen op
de bijdrage van decentrale overheden aan de macro EMU-norm, zo veel mogelijk
binnen de bestaande kaders van de financiële verhoudingen op een pragmatische
wijze opgelost moeten worden. De Raad pleit daarbij voor het hanteren van een
macronorm voor decentrale overheden gezamenlijk. Tegelijkertijd moet worden
voorkomen dat individuele decentrale overheden uiteindelijk bijdragen aan een
overschrijding van de macro EMU-norm. Daarom is het van belang om naast de
macronorm ook duidelijk te maken wat het aandeel van elke individuele
bestuurlijke eenheid daarbij is (micronorm). Deze individuele norm
(referentiewaarde) is in eerste aanleg vooral van belang als signaal ter preventie
van het overschrijden van de macronorm. Het sanctiemechanisme moet alleen in
werking treden bij overschrijding van de macronorm en de sanctie moet direct
neerslaan bij de overheid die haar micronorm overschrijdt op niet-verschoonbare
gronden.
De Raad schetst verschillende opties die, ieder voor zich, voor een deel kunnen
bijdragen aan een oplossing voor of het beheersbaar houden van het probleem. Het
is van nationaal belang om decentrale overheden de ruimte te blijven bieden om
bepaalde investeringsuitgaven te doen, zeker wanneer die voortvloeien uit
afspraken met het Rijk. Decentrale overheden kunnen zelf ter voorkoming van
investeringspieken die het EMU-saldo onevenredig belasten, kiezen voor huren of
leasen. Een andere mogelijkheid is een systeem waarbij individuele EMU-saldo’s
tussen overheden worden vereffend. De Raad stelt vast dat het instellen van een
schuldenplafond wel bijdraagt aan het bereiken van een meer gelijkwaardige
uitgangspositie tussen decentrale overheden maar dat een dergelijk plafond in het
kader van het beheersen van het EMU-saldo geen structurele oplossing biedt.
Naast het gezamenlijk werken aan oplossingen is van belang dat het Rijk en de
decentrale overheden spelregels overeenkomen om onnodige sancties te vermijden.
Het gaat om een nadere invulling van de afspraken die passen binnen de kaders
waar de Wet Hof in voorziet. Kern van deze afspraken is het vooraf duidelijk maken
welk aandeel iedere overheid mag hebben binnen de macronorm. Het gaat in
wezen om een nieuw soort verdeelvraagstuk; de verdeling van het aandeel dat elke
afzonderlijke overheid mag hebben in het EMU saldo.
In het kader van het financieel toezicht zal naast de gebruikelijke beoordeling van
de begroting, ook de individuele EMU-norm als referentienorm bij de beoordeling
van de begroting dienen te worden betrokken. Bij het constateren van een
mogelijke overschrijding daarvan zal moet worden bezien in hoeverre er sprake is
                                                                                     Pagina 3 van 15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>van een eenmalige of structurele overschrijding en of er mogelijkheden zijn deze     Datum
                                                                                     19 maart 2012
overschrijding te vermijden of te corrigeren. Uit het totaal van begrotingen van de
                                                                                     Kenmerk
decentrale overheden kan vervolgens inzicht worden verkregen of de macro EMU-        2012-0000166639
norm wordt overschreden. Dit inzicht vormt de basis voor een bestuurlijk overleg
ten behoeve van het daaropvolgende jaar.
Daarbij zal, uitgaande van een gezamenlijke verantwoordelijkheid, moeten worden
beoordeeld in hoeverre er sprake is van een problematische uitkomst en wie welke
maatregelen voor zijn rekening neemt ter oplossing van een dreigende
overschrijding van het EMU-saldo. Indien aan het einde van de cyclus blijkt dat er
sprake is van een overschrijding van het EMU-saldo door Nederland, ligt het in de
rede de individuele overheid die de norm overtreedt te beboeten, niet het collectief
van overheden van een bestuurslaag. Decentrale overheden die zich aan de norm
hebben gehouden, moeten niet alsnog getroffen kunnen worden door een korting
op het gemeentefonds of provinciefonds, omdat andere overheden de norm hebben
overschreden.
De Raad acht het verder onwenselijk dat decentrale overheden kunnen worden
beboet terwijl Nederland als geheel binnen de Europese begrotingsnormen blijft.
Het past niet binnen de bestuurlijke verhoudingen om nationaal regels te stellen die
verder gaan dan de Europese regelgeving.
De Raad erkent dat het maken van interbestuurlijke afspraken in eerste aanleg leidt
tot het vergroten van bestuurlijke drukte en een verzwaring van de toezichtslast
betekent, maar heeft de verwachting dat na verloop van tijd een vanzelfsprekend
evenwicht ontstaat waardoor de feitelijke lasten kunnen worden beperkt.
1.
Inhoud
Met de Wet Houdbare overheidsfinanciën (Wet Hof) worden de aangescherpte
Europese afspraken van het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) in nationale wetgeving
vertaald. Deze afspraken houden in dat Nederland het financieringstekort dient te
beperken tot 3%van het bruto binnenlands product (BBP). Bovendien moet
Nederland op grond van de Medium Term Objective (MTO) een structureel EMU-
saldo bereiken dat ligt binnen de bandbreedte van -0,5% tot +0,5% BBP. Het MTO
geldt voor het structurele tekort. Het structurele tekort is het EMU-saldo,
gecorrigeerd overeenkomstig de EU-methode voor conjunctuurschommelingen en
voor eenmalige en tijdelijke maatregelen. Het MTO houdt in dat op termijn een
nulsaldo voor de hele collectieve sector (Rijk, mede overheden en sociale fondsen)
moet worden gehaald. De EMU-schuld mag maximaal 60% van het BBP bedragen.
De inwerkingtreding is voorzien voor 2013.
                                                                                      Pagina 4 van 15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>De Europese begrotingsregels hebben betrekking hebben op de gehele collectieve       Datum
                                                                                     19 maart 2012
sector, dus ook op de decentrale overheden (provincies, gemeenten en
                                                                                     Kenmerk
waterschappen). Daarom is in het wetsvoorstel Hof opgenomen dat het Rijk en de       2012-0000166639
mede-overheden een gezamenlijke en gelijkwaardige inspanningsverplichting
hebben om de doelstellingen uit het Stabiliteits- en Groeipact te realiseren. De
beheersing van het EMU-saldo wordt als een gezamenlijke verantwoordelijkheid van
het Rijk en de medeoverheden gezien. Dit heeft verstrekkende gevolgen voor
decentrale overheden.
Uit de Wet Hof volgt verder dat bij overschrijding van de EMU-tekortnorm een
sanctie kan worden opgelegd. Decentrale overheden zijn individueel
verantwoordelijk voor het naleven van de voor hen geldende EMU-norm. Of de
sanctie voor de gemeenten en provincies collectief dan wel individueel worden
opgelegd is onderwerp van bestuurlijk overleg.
Het advies van de Raad geeft geen oordeel over de redelijkheid of billijkheid van de
Europese regelgeving. Nagegaan is of het wetsvoorstel leidt tot onevenredige
nadelen en/of onbedoelde neveneffecten binnen de financiële verhoudingen.
Vervolgens is verkend hoe kan worden gekomen tot een oplossing van
geconstateerde knelpunten en of een set afspraken tussen overheden bijdraagt aan
het gezamenlijk beheersen van de EMU-norm.
2.
Effect op de budgettaire autonomie
De begrotingsregels voor decentrale overheden worden bepaald door de
Provinciewet, de Gemeentewet, de Waterschapswet, de wet Financiering decentrale
overheden (Fido) en het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). In aanvulling
daarop wordt nu de Wet Hof voorbereid. De Wet Hof vertaalt de Europese
afspraken van het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) in nationale wetgeving. Europa
laat de uitwerking daarvan over aan de lidstaten.
In de Wet Hof staan nadere regels over de doorwerking van de EMU-normen voor
decentrale overheden. Door de Europese afspraken wordt de begrotingsvrijheid van
decentrale overheden beperkt. Dat is geen nieuwe ontwikkeling. Nadat Nederland in
2003 voor het eerst de EMU-norm overschreed, mede door de ontwikkelingen bij de
decentrale overheden, zijn er in 2004 nadere afspraken gemaakt over het aandeel
van de decentrale overheden in het EMU-tekort.
Met de Wet Hof worden de regels voor decentrale overheden verder aangescherpt,
in die zin dat het Rijk de mogelijkheid krijgt de decentrale overheden een boete op
te leggen voor een te negatief EMU-saldo, ook in het geval dat het Rijk zelf geen
boete heeft gekregen, en zelfs als de totale Nederlandse overheid onder de normen
van 3% tekort en 60% schuld blijft. Het wetsvoorstel is daarmee voor decentrale
overheden stringenter dan de Europese afspraken vereisen.
                                                                                      Pagina 5 van 15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>Naast het werken met een sluitende begroting en het streven naar een gematigde      Datum
                                                                                    19 maart 2012
lastenontwikkeling komen daar nu de normen uit de Wet Hof bij, die de budgettaire
                                                                                    Kenmerk
vrijheid van decentrale overheden verder beperken. Uitgaande van een EMU-saldo      2012-0000166639
van nul betekent dit immers dat decentrale overheden niet meer mogen uitgeven
(in kastermen) dan zij aan inkomsten in een jaar binnenkrijgen. Reserveren voor
toekomstige uitgaven leidt weliswaar tot een positief effect op het EMU-saldo, het
vervolgens uitgeven van de gereserveerde bedragen leidt vervolgens tot een
negatief effect op het EMU-saldo in het betreffende jaar. Binnen het voor de
decentrale overheden voorgeschreven baten-lastenstelsel betekent dit dat
decentrale overheden aanzienlijk worden beperkt in hun mogelijkheden om hun
beschikbare vermogens in te zetten, boekwinsten aan te wenden en zo verder (zie
paragraaf 4). Voor het doen van investeringen raken zij aangewezen op het
vergroten van (belasting)inkomsten, bezuinigingen of vervanging van andere
uitgaven. Gelet op de druk op het beperken van de lokale lasten en het beperkte
belastingsinstrumentarium zijn de mogelijkheden beperkt.
De Raad stelt vast dat door de samenloop van de verschillende normen zoals een
sluitende begroting, het beperken van de lastendruk en de Wet Hof, de budgettaire
vrijheden van decentrale overheden sterk worden ingeperkt. Decentrale overheden
kunnen daardoor in de knel komen en dit geldt tevens de realisatie van rijksdoelen
die deze decentraal zijn belegd. Dit kan leiden tot bestuurlijk en maatschappelijk
gezien ongewenste effecten.
3.
Het baten-lastenstelsel
Decentrale overheden zijn gehouden aan een baten-lastenstelsel. Een dergelijk
begrotingsstelsel heeft voor decentrale overheden evidente voordelen. Het draagt
bij aan een evenwichtige begrotingssystematiek waardoor pieken en dalen in
investeringsuitgaven in de tijd kunnen worden uitgesmeerd over de economische
levensduur. Onder een baten-lastenstelsel zijn alleen de rente- en
afschrijvingslasten van de investeringen in een begrotingsjaar van belang. Met een
boekhouding volgens een baten-lastenstelsel en schuldfinanciering worden
schommelingen in uitgaven tussen verschillende jaren opgevangen. Het aangaan
van leningen voor investeringen maakt het mogelijk de kosten (rente en
aflossingen) ten laste te brengen van de gebruikers in het betreffende jaar.
Daarmee draagt het baten-lastenstelsel bij aan een gelijkmatige belastingdruk in de
tijd.
Decentralisaties zijn in een aantal gevallen ook mede ingegeven door de
mogelijkheden die het baten-lastenstelsel biedt. Juist omdat decentrale overheden
in staat zijn de lasten van investeringen in bijvoorbeeld onderwijshuisvesting,
infrastructuur, natuur, bedrijventerreinen meerjarig aan te gaan, geven
                                                                                     Pagina 6 van 15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>decentralisaties een positieve impuls aan het investeringsvermogen van de             Datum
                                                                                      19 maart 2012
overheid als geheel.
                                                                                      Kenmerk
Hoewel het baten-lastenstelsel voor decentrale overheden evidente voordelen           2012-0000166639
heeft, levert het bij handhaven van de EMU-normen knelpunten op. Het doet
vreemd aan dat, ondanks sluitende begrotingen, decentrale overheden kunnen
bijdragen aan een negatief EMU-saldo doordat voor de EMU-normen het
transactiemoment bepalend is.
4.
Knelpunten
Strikte toepassing van de EMU-normen op decentrale overheden levert de volgende
knelpunten op.
A) Inzet van vermogens
Een knelpunt ontstaat door het inzetten van vermogens. Het aanwenden van
reserves leidt direct tot een belasting van het EMU-saldo. Bij het EMU-saldo tellen
de verkoopopbrengsten van onder meer deelnemingen in aandelenbezit niet mee.
De uitgaven die met deze opbrengsten worden gedaan tellen echter wel mee. Het
gevolg is een stijging van het EMU-saldo terwijl de bruto schuld niet groter wordt.
De verschillen tussen decentrale overheden met een vrij aanwendbaar vermogen
en die met een schuld zijn aanzienlijk. Door het louter sturen op het EMU-saldo
worden zij in gelijke mate getroffen, terwijl hun uitgangspositie wezenlijk verschilt
Bij de bijdrage aan het EMU-saldo van decentrale overheden zou het in wezen om
de verandering in de schuldpositie van decentrale overheden moeten gaan. De
Europese afspraken zijn daar immers op gericht.
Een aantal gemeenten heeft gezamenlijk, mede door de verkoop van aandelen in
energiebedrijven in 2009, € 5,7 mld extra financieringsruimte beschikbaar.
Overigens hebben nagenoeg alle gemeenten ook schulden. Gemeenten die hun
vermogens willen aanwenden, bijvoorbeeld voor de herstructurering van de
openbare ruimte, riolering, onderwijshuisvesting (brede scholen) of infrastructuur,
belasten daarmee hun EMU-saldo. Dit is een onbedoeld effect, aangezien hier van
schuldcreatie geen sprake is.
Voor de provincies is de situatie extra wrang. Mede door de verkoopopbrengst van
aandelen in energiebedrijven en door reserveringen voor toekomstige uitgaven
beschikken zij over een reserve van ongeveer € 18 mld. De verplichting om een
EMU-saldo van nul te realiseren zou betekenen dat zij hun reserves niet kunnen
aanwenden voor het doen van investeringen, terwijl zij juist geacht worden een
deel van hun kapitaal in te zetten voor het realiseren van maatschappelijke
opgaven. Het gaat dan om investeringen in infrastructuur, herstructurering van
bedrijventerreinen, natuurontwikkeling e.d. In veel gevallen liggen aan deze
                                                                                       Pagina 7 van 15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>toekomstige uitgaven verplichtingen/convenanten ten grondslag of zijn die recent     Datum
                                                                                     19 maart 2012
aangegaan, onder andere in bestuursakkoorden met het Rijk, met alle positieve
                                                                                     Kenmerk
effecten voor de rijksbegroting van dien.                                            2012-0000166639
Ook voor waterschappen geldt dat zij in het kader van het afgesloten
bestuursakkoord Water geacht worden een deel van hun reserves in te zetten voor
het versterken van de primaire waterkeringen. Dit ter ontlasting van de
rijksbegroting. De Wet Hof dreigt dit onmogelijk te maken.
De Wet Hof zijn lijkt zijn doel voor bij te streven. Een strikte vertaling van de
normen zoals die uit de Wet Hof voortvloeien, frustreert de beoogde investeringen
van decentrale overheden ter vervulling van hun maatschappelijke opgaven en het
nakomen van interbestuurlijke afspraken. Onbedoeld draagt dit ook bij aan een
procyclisch investeringsgedrag. Het wetsvoorstel legt een zware hypotheek op
decentralisaties met een investeringskarakter en op het stimuleren van
economische ontwikkeling.
B) De spanning tussen de macronorm en de micronorm
Afschrijvingen binnen het baten-lastenstelsel hebben geen invloed op het EMU-
saldo, omdat het geen (kas)uitgaven zijn. In een ideaalcomplex zullen de jaarlijkse
afschrijvingen en de rentebetalingen ongeveer gelijke tred houden met de jaarlijkse
investeringen. Met een constante investeringsstroom over een reeks van jaren
treden er naar verwachting dan ook geen problemen op. Dit zal zich vooral
voordoen bij grote bestuurlijke eenheden; grote gemeenten en alle gemeenten als
groep beschouwd. De plussen en minnen over alle gemeenten zullen zich in een
jaar op macroniveau ongeveer uitmiddelen. Er ontstaan onevenwichtigheden bij
grootschalige eenmalige investeringsprojecten en/of door schommelingen in de
voorraad bouwgrond en gebiedsontwikkeling in uitvoering. Kleine bestuurlijke
eenheden zijn daarbij gevoeliger voor schommelingen in de tijd. Dit doet zich in
eerste instantie voor bij provincies en waterschappen als relatief kleine groep met
grote investeringsopgaven. Maar dit geldt ook voor ook individuele gemeenten die
grootschalige investeringen doen ten behoeve van bijvoorbeeld scholenbouw,
infrastructuur of herstructurering.
Vanuit de optiek van decentrale overheden is het EMU-saldo een norm waar lastig
op te sturen valt. Op begrotingsbasis hoeft er niet iets aan de hand te zijn, maar
door bijvoorbeeld een vertraagde uitgifte van bouwgrond kan het resultaat
uiteindelijk de EMU-norm overschrijden. Decentrale overheden opereren niet in een
vacuüm, maar zijn onderworpen aan een lokale/regionale dynamiek en kunnen
derhalve niet volledig sturen op activiteiten die effect hebben op het EMU-saldo. Zo
lopen bij (verplichte) voorfinanciering door decentrale overheden de uitgaven niet
parallel met de ontvangsten (bijvoorbeeld uit specifieke uitkeringen). Het effect is
een belasting van het EMU-saldo.
                                                                                      Pagina 8 van 15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>Ook structureel sluit het baten-lastenstelsel niet goed aan op de EMU-normen. Dat     Datum
                                                                                      19 maart 2012
komt omdat afschrijvingen plaatsvinden op basis van een historische kostprijs en
                                                                                      Kenmerk
(vervangings)investeringen tegen nieuwprijs. Er blijft derhalve ook binnen een        2012-0000166639
ideaalcomplex bijna altijd sprake van een structureel negatief EMU-saldo.
De Wet Hof zal er toe leiden dat gemeenten eerder zullen overgaan tot het huren of
leasen van kapitaalgoederen in plaats van daarin zelf te investeren. Hiermee treedt
een verstoring op van de markt. Een dergelijke afweging zou immers op
inhoudelijke gronden moeten worden gemaakt, niet om boekhoudkundig aan
formele normen te kunnen voldoen.
De knelpunten die voorvloeien uit de spanning tussen de Europese macronorm en
de voorgestelde micronorm dienen binnen de bestaande kaders op een
pragmatische wijze te worden opgelost. Dit alles pleit volgens de Raad voor het
hanteren van een macronorm voor decentrale overheden als geheel. Wel moet
worden voorkomen dat individuele decentrale overheden beslissingen nemen die
gezamenlijk bijdragen aan een overschrijding van de EMU-norm. Daarom is het van
belang om naast de macronorm wel duidelijk te maken wat het aandeel van elke
individuele bestuurlijke eenheid daarbij is (micronorm). De individuele micronorm is
vooral van belang als signaal ter preventie van het overschrijden van de
macronorm. Het sanctiemechanisme moet ingrijpen op een individuele
overschrijding, waarbij de maatschappelijke wenselijkheid van de investering die de
overschrijding veroorzaakt, moet worden betrokken.
5.
Oplossingsrichtingen
De hiervoor geconstateerde knelpunten worden door alle betrokken overheden
herkend en erkend. Het beperken van overheidsinvesteringen en benutting van
opgebouwde reserves is een onbedoeld effect van de sturing op tekortnormen. Dit
vraagt om aanpassing van de Europese definities. Dit zou echter actie vergen op
Europees niveau.
De vraag is hoe binnen de Europese regels, waar Nederland zich onverkort aan
heeft te houden, gekomen kan worden tot een voor decentrale overheden
aanvaardbare oplossing die tevens bijdraagt aan de realisatie van maatschappelijke
doelen die op nationaal niveau gedefinieerd zijn, maar waarvan de realisatie
decentraal is belegd. In het onderstaande schetst de Raad een aantal mogelijke
oplossingsrichtingen. De verschillende oplossingsrichtingen kennen een verschillend
vertrekpunt en sluiten elkaar ook niet geheel uit:
- aparte EMU-afspraken voor bepaalde investeringsuitgaven
Bij investeringsuitgaven die voortvloeien decentralisatie-operaties of afspraken over
de inzet van vermogens van decentrale overheden ter ontlasting van de
rijksbegroting wordt vooraf geclausuleerd dat deze buiten de EMU-norm voor de
                                                                                       Pagina 9 van 15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>desbetreffende overheid vallen en daarom buiten de boetesystematiek. Dit               Datum
                                                                                       19 maart 2012
betekent wel dat dit gecompenseerd moet worden door een verlaging van het EMU-
                                                                                       Kenmerk
tekort bij de rijksoverheid. Het lijkt niet meer dan billijk dat decentrale overheden  2012-0000166639
die in het kader van decentralisaties investeringsverplichtingen van het Rijk
overnemen, worden ontzien bij de overschrijding van de EMU-normen die daaruit
volgen. De reden voor het decentraliseren van investeringen is er immers mede in
gelegen dat decentrale overheden vanwege het baten-lastenstelsel met de daarbij
behorende financieringsmogelijkheden een grotere investeringsimpuls kunnen
genereren en de lasten ook in rekening kunnen brengen bij de toekomstige
gebruikers.
- aanpassing van de EMU-normen voor decentrale overheden
De EMU-normen voor decentrale overheden zullen rekening moeten houden met de
onevenwichtigheid die een baten-lastenstelsel met zich meebrengt. Het gaat om
een bodem die decentrale overheden nodig hebben voor het opvangen van
onevenwichtigheden als gevolg van de aansluiting tussen afschrijvingen en
investeringen. Dit zal (ceteris paribus) moeten inhouden dat de rijksoverheid een
klein plussaldo zal moeten realiseren om (individuele) decentrale overheden een
bijna onvermijdelijk negatief EMU-saldo mogelijk te maken.
- investeringsfondsconstructie met lease/huur
Decentrale overheden zouden een soort privaat investeringsfonds voor alle publieke
investeringen kunnen instellen. Zo kunnen de investeringsuitgaven in een jaar
worden beperkt tot de beschikbare afschrijvingen. De decentrale overheden
investeren niet meer, maar huren of leasen hun wegen, scholen, gronden,
schoolgebouwen, ict-systemen e.d. Op deze wijze wordt het EMU-sado niet belast
door investeringspieken. In plaats van een investeringspiek die in het betreffende
jaar het EMU-saldo belast, worden de lasten in de exploitatie uitgesmeerd. Het is
echter een omslachtige systematiek die extra bestuurslasten/perceptiekosten met
zich brengt. Daar komen extra lasten als gevolg renteverlies en risico-afdekking
nog bij. Ook moet een private investeerder bereid zijn om als leasemaatschappij op
te treden. Het gevaar is ook dat een dergelijke constructie, voor zover niet direct in
strijd met de Europese regels, kan worden opgevat als het creatief omzeilen van de
Europese begrotingsregels. Veel zal afhangen van de exacte vormgeving.
- een EMU-saldo vereffeningsysteem
Om boetes te voorkomen zouden decentrale overheden een soort EMU-saldo bank
moeten organiseren waarbij EMU-saldi kunnen worden vereffend, net zoals dat met
emissienormen gebeurt. Het gaat dan om een soort quota systeem waarbij EMU-
saldi aan elkaar beschikbaar worden gesteld, ter voorkoming van een collectieve
boete. Ook dit brengt de nodige administratieve last met zich. Voordeel is dat er
tijdig een collectief besef ontstaat wanneer de EMU-norm in een jaar dreigt te
worden overschreden. De kosten van het instellen van een dergelijke instantie
zullen moeten opwegen tegen de hoogte van de boete.
                                                                                        Pagina 10 van 15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>                                                                                                           Datum
                                                                                                           19 maart 2012
- aanpassing van het baten-lastensysteem
                                                                                                           Kenmerk
Nader onderzoek is gewenst of de vormgeving van de basten-lastensystematiek                                2012-0000166639
van de decentrale overheden kan worden aangepast, zodanig dat deze systematiek
beter aansluit op het Europese systeem van nationale en regionale rekeningen, de
zogeheten ‘ESR 95’-systematiek. Het aanpassen van het BBV, door bijvoorbeeld de
afschrijvingstermijnen te verkorten of andere waarderingsgrondslagen in te voeren,
leidend tot hogere afschrijvingen en dus meer investeringsruimte op jaarbasis, zijn
opties. Ook het afschrijven op basis van verwachte vervangingswaarde in plaats
van tegen de aanschafwaarde zou een deel van de oplossing kunnen zijn.
Aanpassingen van het baten-lastenstelsel zijn niet altijd even aantrekkelijk. Er zijn
kosten mee gemoeid en het leidt tot mogelijk onvoorziene boekhoudkundige
effecten. Het systeem van begroten en verantwoorden is gebaat bij continuïteit en
uniformiteit. Kleine aanpassingen die onredelijke effecten op het EMU-saldo
hebben, zijn wellicht wel te realiseren.
- meerjarig EMU saldo voor decentrale overheden
Een deel van de problemen ontstaat door investeringspieken in een bepaald jaar.
Door uit te gaan van een meerjarig EMU-saldo is niet de overschrijding in een
bepaald jaar bepalend, maar geldt de meerjarige ontwikkeling, waardoor plussen
en minnen tegen elkaar wegvallen. Dit kan een deel van het probleem van
decentrale overheden oplossen, maar voor de rijksoverheid geldt dat zij wel op
jaarbasis wordt afgerekend. Het ligt voor de hand dat bijvoorbeeld aan het begin
van een kabinetsperiode afspraken worden gemaakt over het meerjarig aandeel
van decentrale overheden en dat ten behoeve daarvan een soort schommelreserve
wordt ingebouwd, waarmee pieken kunnen worden opgevangen. Dat betekent dat
ook voor decentrale overheden wordt uitgegaan van een structurele tekortnorm in
plaats van een feitelijk-tekortnorm.
- het instellen van schuldenplafond
Een andere wel gesuggereerde benadering betreft het instellen van een
schuldenplafond. Decentrale overheden met een te hoge schuldquote zullen dan
eerst vanuit hun inkomsten de schuldpositie moeten afbouwen alvorens
investeringen te kunnen doen. Dit leidt tijdelijk tot een gunstiger EMU-saldo. De
Raad erkent dat het hebben van een te grote schuldenlast problemen voor
decentrale overheden met zich mee kan brengen. De Raad is echter van oordeel
dat het instellen van een schuldenplafond in het kader van het beheersen van het
EMU-saldo geen structurele oplossing biedt.2
2
  Naast de kasgeldlimiet voor het beperken van een opwaartse renteontwikkeling, de renterisiconorm voor
de spreiding van de looptijden, de EMU-norm en een individuele tekortnorm, geldt de schuldquote ook
als één van de kengetallen die een decentrale overheid in het kader van zijn eigen financiële weerbaarheid
(financiële stresstest) zou moeten willen weten. Zie ook: Advies consultatie modernisering financieel
toezicht, Rfv, 21 september 2011.
                                                                                                            Pagina 11 van 15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>6.                                                                                  Datum
                                                                                    19 maart 2012
Handhaving en toezicht
                                                                                    Kenmerk
Vanuit de gezamenlijke verantwoordelijkheid is het van belang dat Nederland niet    2012-0000166639
als gevolg van de overschrijding van de EMU-normen, een boet krijgt opgelegd. De
decentrale overheden dienen zich te houden aan het afgesproken aandeel in het
beheersen van het EMU-saldo.
De Raad is van oordeel dat binnen de bestaande kaders van de Europese normen
en met behoud van de voordelen van het baten-lastenstelsel moet worden gezocht
naar werkbare afspraken. Die moeten niet verder gaan dan de Europese afspraken
voorschrijven. De afspraken moeten er toe leiden dat het toepassen van een
sanctie in de vorm van een boete kan worden vermeden. Het gaat om een nadere
invulling van de afspraken die passen binnen het nu voorliggende wetsvoorstel van
de Wet Hof. Globaal gaat het dan om de volgende set van afspraken:
-        Aan het begin van elke kabinetsperiode moeten meerjarige afspraken
         gemaakt worden over het aandeel en de ontwikkeling van het EMU-saldo
         van decentrale overheden. Van belang is dat niet een feitelijk-tekortnorm
         wordt opgelegd, maar dat het gaat om een vertaling van het structurele
         tekort. Dat wil zeggen het EMU-saldo, gecorrigeerd voor
         conjunctuurschommelingen en voor eenmalige en tijdelijke maatregelen. Dit
         biedt iets meer flexibiliteit. Bij de tekortnorm van decentrale overheden
         dient ook rekening te worden gehouden met de maatschappelijke opgaven
         van decentrale overheden en de daarbij behorende investeringen. Het gaat
         om het vaststellen van de gelijkwaardige inspanning van de overheden
         (Rijk, gemeenten gezamenlijk, provincies gezamenlijk, waterschappen
         gezamenlijk, wgr-lichamen en rechtspersonen met een wettelijke taak) aan
         de doelstelling van de Medium Term Objective (MTO). Een gelijkwaardige
         inspanning betekent dus niet iedere overheid op een nulsaldo uitkomt.
         Gemeenten, provincies en waterschappen bevinden zich immers niet in
         dezelfde situatie als het Rijk of in onderling vergelijkbare situaties.
         Gelet op het onderlinge verschil in omvang van begrotingen en
         geldstromen, ligt het in de rede decentrale overheden een zekere marge te
         gunnen. Daarbij wordt rekening gehouden met de investeringslast die
         decentrale overheden hebben, bijvoorbeeld als gevolg van decentralisatie
         van taken ter ontlasting van de rijksbegroting.
    -    Op grond van het BBV zijn gemeenten/provincies verplicht in de
         jaarbegroting een overzicht te geven van de berekening van het individuele
         EMU-saldo. In het kader van het toezicht gelden de individuele EMU-
         tekortnormen (micronormen) in eerste aanleg slechts als referentiewaarde.
         Bij de beoordeling van de begroting signaleert de toezichthouder of er
         sprake is van een overschrijding van deze micronorm. De toezichthouder
         kan op basis daarvan de gemeente/provincie aanspreken en de
         mogelijkheden te verkennen deze overschrijding te vermijden. Toetspunt is
                                                                                     Pagina 12 van 15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>          de vraag of de uitgaven onvermijdelijk, verschoonbaar en/of onuitstelbaar      Datum
                                                                                         19 maart 2012
          zijn. Bij deze beoordeling speelt tevens mee of er sprake is van een
                                                                                         Kenmerk
          eenmalig dan wel een structureel overschrijden van de EMU-norm. Het is         2012-0000166639
          aan de betrokken overheid daar consequenties aan te verbinden.
          Uiteindelijk loopt zij immers het risico een boete te moeten betalen. Voor
          de waterschappen geldt overigens dat Gedeputeerde Staten nu al de
          mogelijkheid hebben om de waterschapsbegroting geheel of gedeeltelijk te
          schorsen of te vernietigen als het EMU-saldo niet voldoet aan de eisen die
          hieraan zijn gesteld (art. 156 Waterschapswet).
     -    De Raad acht het instellen van preventief toezicht pas aan de orde als er
          sprake is van een grove overschrijding van de micronorm zonder dat het
          reëel is te verwachten dat dit door overschotten elders kan worden
          opgevangen. Het toezicht dient er op gericht te zijn dat uitgaven die EMU-
          saldo verhogend werken goedkeuring behoeven.
     -    Uit het totaal van de begrotingen van de decentrale overheden kan inzicht
          worden verkregen of de EMU-norm zal worden overschreden. Op basis van
          een globale analyse zal op centraal niveau moeten worden bezien in
          hoeverre dit leidt tot problemen. Zo nodig dient bestuurlijk overleg plaats te
          vinden over de vraag welke overheid welke maatregelen voor zijn rekening
          neemt.
     -    Indien aan het einde van de cyclus blijkt dat er sprake is van een
          overschrijding van het EMU-saldo door de Nederlandse overheid als geheel
          en de Europese Unie legt een boete op, dan kan het Rijk op haar beurt een
          sanctie opleggen aan een decentrale overheid. Het is dan van belang te
          bepalen welke overheid heeft bijgedragen aan het overschrijden van de
          norm. Het ligt in de rede om niet het collectief te beboeten maar primair die
          overheden die de norm overtreden te beboeten, en dan alleen in het geval
          dat geen sprake is van een verschoonbare reden. Een korting toepassen op
          het gemeentefonds of provinciefonds acht de Raad onwenselijk (art. 8 Wet
          Hof). Een individuele sanctie dient tevens als prikkel voor elke overheid om
          zich bij haar beslissingen te vergewissen van het feit dat zij zelf
          medeverantwoordelijk is voor het overschrijden van de macronorm. Voor de
          goede orde zij gemeld dat provincies en gemeenten als gevolg van
          rijksbezuinigingen die het gevolg kunnen zijn van een Europese boete, door
          de normeringssystematiek ook al zullen worden geraakt.
De Raad erkent dat de voorgestelde maatregelen in eerste aanleg leiden tot het
vergroten van bestuurlijke drukte en een verzwaring van de toezichtslast. De Raad
acht dit echter onvermijdelijk en beveelt daarom aan te bezien of dit kan worden
gecompenseerd door verlichtingen elders in het systeem. Bijvoorbeeld door meer te
verantwoorden op outcome in plaats van op basis van input.3 Daarbij verwacht hij
dat na enige tijd de praktijk zal leren dat op basis van wederzijds vertrouwen
tussen de overheden de feitelijke last kan worden geminimaliseerd.
3
  Verdelen, vertrouwen en verantwoorden, Rfv, november 2011.
                                                                                          Pagina 13 van 15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>                                                                                    Datum
                                                                                    19 maart 2012
7.
                                                                                    Kenmerk
Overige onderwerpen                                                                 2012-0000166639
- Aanscherping van de norm
In het verleden kon een boete alleen worden opgelegd aan decentrale overheden
als Nederland door de Europese Unie een boete kreeg opgelegd. Het huidige
wetsvoorstel voorziet in de mogelijkheid om, ook in het geval dat Nederland voldoet
aan de Europese begrotingsnormen, sancties aan decentrale overheden op te
leggen. Dit op grond van het feit dat zij niet voldoen aan de EMU-normen zoals de
rijksoverheid die nader heeft vastgesteld voor de decentrale overheden. De Wet Hof
gaat daarmee verder dan Europese afspraken. De reden voor deze aanscherping is
dat “zo wordt voorkomen de decentrale overheden ten onrechte kunnen meeliften
op de goede resultaten die behaald worden door het Rijk en vice versa.” De Raad is
van oordeel dat de rijksoverheid de Europese regelgeving aangrijpt om de greep op
de decentrale overheden te versterken. Bovendien is van de veronderstelde
symmetrie geen sprake. Als Nederland, ondanks het feit dat decentrale overheden
zich aan hun afspraken hebben gehouden, een boete krijgt opgelegd, is het immers
niet denkbeeldig dat indirect de decentrale overheden de gevolgen daarvan zullen
ondervinden in de vorm van aanvullende bezuinigingen. Voor de Europese regels
geldt de Nederlandse overheid als één geheel. Het is vanuit Europees perspectief
ook niet noodzakelijk om de regels voor de binnenlandse verhoudingen aan te
scherpen. Het is ook in strijd met de afspraak dat aanvullende nationale
regelgeving bovenop Europese regelgeving moet worden tegengaan.4 De Raad acht
deze aanscherping van de norm daarom onnodig en niet passend binnen de
bestuurlijke verhoudingen.
- Informatieplicht
Als de informatie die een gemeente over het EMU-saldo moet leveren aan het CBS
te laat of van onvoldoende kwaliteit is, kan de minister van BZK een aanwijzing
geven aan de gemeente om de juiste informatie binnen 10 werkdagen te leveren.
Als de gemeente de aanwijzing niet opvolgt, kunnen de ministers van BZK en
Financiën de termijnbedragen van het gemeentefonds geheel of gedeeltelijk
opschorten gedurende maximaal 26 weken. Ten aanzien van de
informatieverplichtingen heeft de Raad eerder geadviseerd.5 Deze verplichtingen
worden nu enerzijds versoepeld. Gemeenten onder de 20.000 inwoners worden
ontslagen van de verplichting om elk kwartaal gegevens aan te leveren. Anderzijds
krijgen de gemeenten wel een kortere periode om de gegevens alsnog aan te
leveren als men in verzuim is. Destijds heeft de Raad kanttekeningen geplaatst bij
de hoge administratieve lasten en de zware sanctienorm. Aan de administratieve
last wordt nu enerzijds tegemoetgekomen. De sancties voor het niet tijdig
aanleveren van kwalitatief juiste gegevens zijn in de praktijk niet toegepast. De
aanlevertijd wordt nu wel aangescherpt. Het is moeilijk exact in te schatten in
4
  Vrijheid en verantwoordelijkheid, Regeerakkoord VVD-CDA, oktober 2010.
5
  Advies over AMvB opschorting algemene uitkering, Rfv, 18 november 2008.
                                                                                     Pagina 14 van 15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>hoeverre dit voor decentrale overheden onoverkomelijke problemen zal opleveren.    Datum
                                                                                   19 maart 2012
De inschatting is dat dit in de praktijk mee zal vallen.
                                                                                   Kenmerk
                                                                                   2012-0000166639
De Raad voor de financiële verhoudingen,
Mr. M.A.P. van Haersma Buma, voorzitter
Dr. C.J.M. Breed, secretaris
Een afschrift van dit advies is gezonden aan:
- de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, mr. drs. J.W.E. Spies
- de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, J.J. Atsma
                                                                                    Pagina 15 van 15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>