<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>> Retouradres Postbus 20011 2500 EA Den Haag
De minister van Binnenlandse Zaken en                                              Raad voor de financiële
                                                                                   verhoudingen
Koninkrijksrelaties
Dr. R.H.A. Plasterk                                                                Korte Voorhout 7
                                                                                   2511 CW Den Haag
Postbus 20011
2500 EA Den Haag                                                                   Postbus 20011
                                                                                   2500 EA Den Haag
                                                                                   Nederland
                                                                                   www.rob-rfv.nl
                                                                                   Contactpersoon
                                                                                   Bart Leurs
                                                                                   T 06-13398817
                                                                                   Bart.Leurs@rob-rfv.nl
Datum           26 juni 2015
                                                                                   Kenmerk
Betreft         Herziening bommenregeling gemeentefonds                            2015-0000363666
                                                                                   Uw kenmerk
                                                                                   2014-0000402820
                                                                                   Bijlage(n)
                                                                                   0
Geachte heer Plasterk,
In Uw brief van 9 september 2014 heeft U de Raad voor de financiële
verhoudingen verzocht om advies uit te brengen over de manier waarop
gemeenten op de langere termijn gecompenseerd moeten worden voor de kosten
die zij maken in het kader van de opsporing van conventionele explosieven (CE)
uit de Tweede Wereldoorlog. U heeft de Raad expliciet verzocht om aandacht te
besteden aan mogelijkheden buiten het gemeentefonds. Verder vraagt U om
voorstellen om, indien nodig, de kosten te beheersen. Bij deze brengt de Raad zijn
advies aan U uit.
Na de Tweede Wereldoorlog zijn er vele granaten, niet ontplofte bommen
(blindgangers) en vliegtuigwrakken achtergebleven in de Nederlandse bodem. Tot
1994 was het de taak van de Explosieven Opruimingsdienst Defensie (EODD) om
deze op te sporen en te ruimen. In 1998 echter werd de opsporing van deze
conventionele explosieven uit WOII (OCE) geprivatiseerd. Gemeenten fungeerden
vanaf toen als opdrachtgever voor OCE voor in totaal ongeveer 25 gecertificeerde
bedrijven in deze sector. Voor deze kosten ontvangen gemeenten een
(gedeeltelijke) compensatie van het Rijk. Vanwege het onvoorspelbare,
geografisch ongelijk verdeelde en beïnvloedbare karakter van de kosten is de
constructie van een goed financieringsarrangement niet eenvoudig. Daarom heeft
de compensatie vanuit het Rijk maar liefst drie vormen gekend: een specifieke
uitkering, een onderdeel van de algemene uitkering met een vangnetregeling en
vanaf 2015 een suppletie-uitkering. Geen van deze functioneerde echter naar
wens.
Advies van de Raad: kort ingroeitraject naar getrapte financiering met
een sober vangnet
De Raad adviseert om de vergoeding van kosten voor opsporing CE terug te
brengen naar het oorspronkelijke idee: in principe betaalt de verstoorder of de
gemeente zelf. Alleen indien zich bij een gemeente onvoorziene, excessieve
kosten voordoen, kan een beroep gedaan worden op de collectiviteit van
gemeenten. De Raad baseert dit advies op drie principes, vertaald in een getrapte
financiering.
                                                                                   Pagina 1 van 26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>                                                                                      Datum
De eerste trede is gebaseerd op het profijtbeginsel, oftewel: ‘de verstoorder         26 juni 2015
betaalt’. Dit betekent concreet dat de opdrachtgever voor grondroerende               Kenmerk
werkzaamheden de kosten voor OCE in het bestek moet opnemen en deze moet
                                                                                      2015-0000363666
dragen. Dit is in analogie met de kosten voor het opgraven en conserveren van
archeologische vondsten. De titel waarop gemeenten dit kunnen afdwingen is de
ARBO-wet: de opdrachtgever moet veilige werkomstandigheden kunnen
garanderen.
De tweede trede vloeit voort uit het allocatieprincipe, namelijk de gemeentelijke
autonomie om eigen afwegingen te kunnen maken. Dit heeft zijn uitwerking op
twee gemeentelijke taken: de gemeente als regisseur van gebiedsontwikkeling en
de gemeente als verantwoordelijke voor de openbare orde en veiligheid. Uit dien
hoofde kan een gemeente besluiten om, als het eerste principe volgens hem tot
ongewenste effecten leidt en/of de draagkracht van de opdrachtgever te boven
gaat, het risico op hoge kosten voor OCE over te nemen. Voorts kan een
gemeente naar aanleiding van een spontane vondst besluiten om opsporing van
CE te verrichten – in dit geval is dus geen sprake van grondroerende
werkzaamheden in het kader van gebiedsontwikkeling, maar van een incident in
het veiligheidsdomein. Deze twee activiteiten zijn onderdeel van het eigen
takenpakket en de kosten hiervoor bestrijdt een gemeente in beginsel vanuit de
eigen middelen.
De derde trede is de vertaling van het solidariteitsprincipe: tussen gemeenten
onderling en het Rijk als hoeder van gezonde gemeentefinanciën. Het komt in het
geval van CE WOII namelijk voor dat kosten die een gemeente noodzakelijkerwijs
moet maken van grote omvang zijn en niet te voorzien waren. Dan bieden de
draagkracht van de verstoorder of de gemeente onvoldoende soelaas. In dat geval
moet een gemeente een beroep kunnen doen op de onderlinge solidariteit, in de
vorm van een vangnetregeling. Hierbij fungeert het gemeentefonds als een
‘onderlinge waarborgmaatschappij’, met de fondsbeheerders als systeembewaker.
De Raad staat hierbij een sober en eenvoudig vangnet voor ogen, vanwege de
eenvoud en de – landelijk gezien – geringe omvang van het bedrag. De Raad
denkt aan een bedrag van ongeveer € 20 mln.
Dit sober vangnet is dan een declaratieregeling met een eigen risico en een
drempel, net zoals het oude Bijdragebesluit. Er zijn echter twee belangrijke
verschillen met het Bijdragebesluit. Het eerste is dat het geen specifieke uitkering
is ten laste van een ministeriële begroting, maar ten laste komt van het
gemeentefonds, als uitdrukking van de collectiviteit van gemeenten. Hierdoor is de
kostenbeheersing gewaarborgd. Bij onderlinge solidariteit hoort dat gemeenten
onderling en het Rijk als fondsbeheerder voorkomen dat een gemeente onnodig
hoge kosten op het collectief, in dit geval het gemeentefonds, afwentelt (moral
hazard). Het tweede verschil is dat het Rijk zelf geen inhoudelijke toets uitvoert op
de omvang en noodzaak van de kosten. Dit sluit aan op het volgende punt.
Om een beroep op dit vangnet te kunnen doen, is een toetredingstoets nodig: kan
een gemeente of een derde inderdaad de kosten niet zelf dragen én was het
verrichten van opsporing noodzakelijk? Voor dat laatste is een normenkader
noodzakelijk, aan de hand waarvan een gemeente kan afwegen wat de risico’s van
CE in de bodem zijn in relatie met het (toekomstig) gebruik van het gebied.
Toelating tot het vangnet geschiedt dus alleen als dit normenkader door de
gemeente juist is toegepast en de noodzaak van opsporing onderbouwt. Een
bijkomend doel van het normenkader is het bevorderen van een gezonde
marktwerking en goed opdrachtgeverschap van gemeenten. Omdat gemeenten nu
nog onvoldoende, goed ontsloten kennis van de risico’s van CE hebben, worden
vaak onnodig hoge kosten voor OCE gemaakt. Hierdoor heeft de invoering van
                                                                                      Pagina 2 van 26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>marktwerking tot sterk gestegen kosten geleid, zonder dat duidelijk is of de         Datum
veiligheid is toegenomen. Een normenkader kan gemeenten helpen om de                 26 juni 2015
afweging tussen kosten en baten adequaat te maken.                                   Kenmerk
                                                                                     2015-0000363666
Eindbeeld: vormgeving vangnet in het gemeentefonds
Concreet staat de Raad de volgende vormgeving voor ogen.
1. Een aanvraag voor het vangnet moet gepaard gaan van een besluit van de
gemeenteraad dat de noodzaak van de kosten de uitkomst is van het hierboven
genoemde normenkader. Hierin moet tevens duidelijk zijn gemaakt dat derden de
kosten niet of niet geheel kunnen dragen. Voorts moeten de kosten een bepaald
percentage van de algemene middelen overschrijden; de Raad voor de financiële
verhoudingen denkt aan een drempel van 0,5% van de algemene uitkering
vermeerderd met de OZB-capaciteit.
2. Deze aanvraag wordt gedaan bij het ministerie van BZK, ten laste van het
gemeentefonds. BZK toetst alleen of het raadsbesluit gebruik maakt van het
normenkader en of de omvang van de kosten de drempel overschrijdt. Er vindt
geen inhoudelijke toets op de noodzaak plaats.
3. De vangnetuitkering bedraagt 70% van de kosten die boven de drempel
uitgaan.
4. Kostenbeheersing is gewaarborgd door het in eerste instantie toepassen van
het beginsel ‘verstoorder betaalt’ en in tweede instantie door de collectiviteit van
gemeenten. Er mag immers verwacht worden dat gemeenten elkaar aanspreken
als er excessief gedeclareerd wordt.
Tussenstap: ingroeitraject van maximaal vier jaar
Een normenkader ontbreekt nu echter, eveneens als het inzicht in de verdeling
van kosten tussen de ‘verstoorder’ en gemeenten. Daarom is het nu nog niet
mogelijk om deze getrapte financiering onmiddellijk in te laten gaan. Daarom
adviseert de Raad een ingroeitraject van maximaal vier jaar, dat er als volgt
uitziet:
1. Gedurende het ingroeitraject geldt een tijdelijke aanpassing van de huidige
declaratieregeling, met de volgende aanpassingen:
2. Vanuit onderlinge solidariteit en hun eigen belang dragen de gemeenten
waarvan de declaratie gehonoreerd wordt, 1% tot 2% van hun vergoeding af voor
de bekostiging van een klein Kenniscentrum CE, dat als taak krijgt om een
normenkader OCE te ontwikkelen. Deze dekking ten laste van gemeenten acht de
Raad voldoende.
3. Het Rijk geeft aan de EODD de opdracht om kennis, expertise en zo nodig
mankracht ter beschikking te stellen aan dit Kenniscentrum CE.
4. Na maximaal vier jaar kan overgegaan worden op de voorgestelde getrapte
financiering aangevuld met het sober vangnet. Gemeenten kunnen op eigen
initiatief en kosten het Kenniscentrum CE voortzetten.
Hoogachtend,
De Raad voor de financiële verhoudingen,
Mr. M.A.P. van Haersma Buma, voorzitter                 Dr. C.J.M. Breed, secretaris
                                                                                     Pagina 3 van 26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>Onderbouwing van het advies van de Raad                                             Datum
                                                                                    26 juni 2015
Leeswijzer                                                                          Kenmerk
De eerste paragraaf is een tour d’horizon van de verschillende arrangementen die    2015-0000363666
er zijn geweest, waarbij aandacht wordt besteed aan de keuzes die daaraan ten
grondslag lagen en de gebleken nadelen. Deze zijn de basis voor de tweede
paragraaf, waarin uitgelegd wordt dat de bestuurlijke en financiële kenmerken van
dit specifieke vraagstuk anders van karakter zijn dan de meeste andere die aan de
Rfv zijn voorgelegd. De derde paragraaf zet de feiten op een rij, op basis waarvan
de Raad in de vierde het probleemeigenaarschap vaststelt. De vijfde paragraaf
geeft een voorstel voor te onderzoeken varianten voor de financiering met een
keuze van de meest kansrijke. In de zesde en laatste paragraaf onderbouwt de
Raad zijn voorkeur op basis van een beoordelingskader.
1 Historische schets van de financiering: de oorspronkelijke principes zijn
op de achtergrond geraakt
Tot 1986: Uitvoeringsbeschikking
In de eerste jaren van de wederopbouw na de Tweede Wereldoorlog was de
ruiming van CE een taak die met name door het Rijk werd uitgevoerd. Dit
veranderde echter al in de jaren ’50, toen gemeenten voldoende financieel
onafhankelijk waren van het Rijk. Dat werd in 1951 vastgelegd in de toen
geldende Zesde Uitvoeringsbeschikking Wet Financiering Wederopbouw
Publiekrechtelijke Lichamen1 (kortweg: Uitvoeringsbeschikking). Deze nam als
uitgangspunt dat de overwegende taak van de centrale overheid ten aanzien van
het op eigen initiatief verwijderen en onschadelijk maken van achtergebleven
oorlogsmateriaal als beëindigd kon worden beschouwd. Het initiatief en de
beslissingsbevoegdheid met betrekking tot het opsporen en verwijderen van CE
werd toen expliciet bij de belanghebbende gelegd (waar voor ‘belanghebbende’
toen vooral ‘de gemeente’ gelezen moest worden). Waar in de beginjaren van de
wederopbouw het accent nog op ruimen lag, kwam dat in de daaropvolgende
decennia steeds meer op ‘opsporen’ te liggen, dat veel arbeids- en
kostenintensiever is. Bovendien trad in 1978 de Liquidatiewet Oorlogs- en
Watersnoodschade in werking, waardoor de wettelijke grondslag voor de
Uitvoeringsbeschikking wegviel. Dit leidde tot het instellen van een specifieke
uitkering in 1986.
1986-2009. Specifieke Uitkering: Bijdragebesluit
Het ‘Bijdragebesluit kosten opsporing en ruiming conventionele explosieven
Tweede Wereldoorlog’ (kortweg: Bijdragebesluit) regelde dat de financiële
verantwoordelijkheid voor de opsporing van CE expliciet bij gemeenten of derden
ligt, maar dat het Rijk in uitzonderlijke gevallen een tegemoetkoming in de kosten
kon geven. Dit laatste was expliciet een kan-bepaling. Zo stelt het Bijdragebesluit
19862 expliciet:
“Artikel 10
De kosten van de werkzaamheden rond een ruiming of opsporing komen voor
rekening van de belanghebbende, met dien verstande dat voor een aantal in dit
hoofdstuk genoemde kostencategorieën een bijdrage van rijkswege kan worden
toegekend.”
1
  Stc 1951, 193
2
  Stb 1985, 743
                                                                                    Pagina 4 van 26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>Dit bijdragebesluit noemde expliciet ook de financiële verantwoordelijkheid van    Datum
derden (zoals projectontwikkelaars, Rijkswaterstaat, waterschappen e.d.):          26 juni 2015
                                                                                   Kenmerk
“Artikel 4 3                                                                       2015-0000363666
Een bijdrage wordt niet toegekend voor zover (….)
c. de belanghebbende op andere wijze voor de kosten vergoeding heeft
verkregen, of heeft kunnen verkrijgen.”
In de bijgaande nota van toelichting werd hier verder op ingegaan:
“De aanwezigheid van explosieven in de bodem kan als een kostenverhogend
factor worden beschouwd bij de uitvoering van grondwerkzaamheden. In dat
kader gezien is het redelijk om een deel van de kosten van de opsporing van
explosieven ten laste te laten komen van het uit te voeren werk.4”
In 1994 werd het Bijdragebesluit 1994 van kracht. Dit betekende een verdere
versobering: waar het eerste Bijdragebesluit een open einde regeling was, werden
vanaf 1994 alleen nog bijdragen toegekend voor zover het budget toereikend was.
De drempelbijdrage van gemeenten werd verhoogd. Verder ging het Rijk de
kosten van opsporingen toetsen op doelmatigheid en op noodzaak, dat wil zeggen,
de aanwezigheid van CE levert grote risico’s voor de bevolking op. Hierbij toetste
het Rijk ook op het toekomstig gebruik van de grond. De enige andere wijziging
was dat de EODD geen kosten voor opsporing meer in rekening bracht. De
uitgangspunten van 1986 bleven echter recht overeind: de kosten komen in
beginsel voor rekening van het bestuursorgaan; het Rijk geeft alleen een
financiële tegemoetkoming in excessieve gevallen waar opsporing van CE
noodzakelijk was.
De memorie van toelichting benoemde nogmaals de verantwoordelijkheid van
derden expliciet, waarbij een parallel met de schone-grondverklaring werd
getrokken:
“Omdat voor een opsporing slechts in bepaalde gevallen een bijdrage wordt
toegekend, zal een deel van de gemeenten een opsporing of voor eigen rekening
moeten uitvoeren of de kosten aan derden moeten doorberekenen; bijvoorbeeld in
de grondkosten als de grond “schoon en bouwrijp” moet worden opgeleverd.” 5
Met andere woorden: de verstoorder van grond moet (mede) betalen aan
opsporing van CE.
Na 1994 zijn nog twee versies van het Bijdragebesluit van kracht geworden. In
1999 werden naast de EODD marktpartijen op de opsporingsmarkt toegelaten, en
moest de EODD bijgevolg weer kosten in rekening brengen voor de opsporing van
CE. Voor bijdragen uit ’s Rijks kas boven de drempel werd nu een eigen risico voor
gemeenten van 10% gevraagd. In het Bijdragebesluit 2006 werd vernieuwde
ARBO-wetgeving verwerkt en het gemeentelijk eigen risico verhoogd tot 20%.
Wat wel veranderde waren de totale kosten: deze zijn sterk gestegen.
3
  ibid
4
  ibid
5
  Stb 1993, 599
                                                                                   Pagina 5 van 26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>Marktwerking beperkt immers wel prijzen, maar niet per se de capaciteit – en dus             Datum
de totale kosten. Dit wordt aangetoond in onderstaande tabel, die de grote                   26 juni 2015
kostenstijging vanaf de invoering van marktwerking in 1999 laat zien.                        Kenmerk
                                                                                             2015-0000363666
Tabel 1: Vergoeding vanuit het Bijdragebesluit aan gemeenten (mln EUR)6
1998       1999       2000       2001       2002      2003       2004      2005      2006
       7
   2,6         4,5       21,1       24,1       45,0      30,0      30,8      28,2       26,4
Gemeenten en veldpartijen verklaren deze grote stijging met het gebrek aan
kennis over de risico’s van CE in de bodem. Bij onbekendheid met de voorwaarden
waaronder ‘een bom rustig kan blijven liggen’ zal een burgemeester sneller op
advies van een marktpartij besluiten om tot opsporing over te gaan. Hierdoor
wordt geen goede balans gevonden tussen veiligheid en kosten.
Niettegenstaande de heldere uitgangspunten, stelde het Rijk stelde strenge regels
over welke kosten declarabel waren, wat tot veel onduidelijkheid en wrijving
tussen gemeenten en Rijk heeft geleid. De regelgeving in de Bijdragebesluiten
werd omvangrijker, hetgeen een gevolg is van de inhoudelijke toetsen die het Rijk
op noodzaak en doelmatigheid ging uitvoeren.
Verder ging de uitkering die gemeenten daadwerkelijk ontvingen vanaf 1994
afhangen van wat andere gemeenten declareerden, vanwege de budgettering.
Hierdoor ervoeren gemeenten veel onzekerheid over hun vergoeding.
De onduidelijkheid van de vele regels leidden tot intensieve juridische procedures,
waardoor het Rijk de wens opvatte om tot een ander financieringsarrangement te
komen. Op basis van een verkenning door adviesbureau Andersson Elffers Felix
(AEF)8 heeft het Rijk er in 2009 voor gekozen om de financiering van OCE via het
Gemeentefonds te laten lopen, de zogenaamde ‘bommenregeling’.
2010-2014 Gemeentefonds
In de periode 1998 tot 2006 bleken de kosten voor OCE van gemeenten samen te
hangen met de ontwikkeling van locaties voor nieuwbouwwoningen. Deze
bevinding is destijds als basis voor de financiering via het Gemeentefonds
genomen. Voor de gemeenten die vaak met OCE te maken hebben, de
‘veelgebruikers’, werd het aantal nieuwbouwwoningen als maatstaf genomen. Voor
de grootste 3 gemeenten bleken de historische kosten redelijk constant, zodat
deze voor de G3 in de maatstaf ‘vast bedrag’ werden opgenomen. Tenslotte
bestond er als vangnet een suppletie-uitkering voor gemeenten die slechts
incidenteel met deze problematiek te maken hebben. Hier gold een eigen bijdrage
van 30%. Hierbij werden in Iv3 per gemeente de kosten voor OCE gemonitord. Als
gemeenten die eerst via de maatstaf werden bekostigd geen kosten voor de
opsporing van CE meer maakten, dan vielen ze na een bepaalde periode uit de
groep ‘veelgebruikers’. Andersom gold dat als de opsporingskosten voor
gemeenten in het vangnet structureel bleken te zijn, zij overgeheveld werden naar
6
  Bron: BZK, gegevens uitkeringen Bijdragebesluit.
7
  Begin jaren tachtig bedroegen de kosten jaarlijks enkele miljoenen guldens, zie Stb 1985,
743
8
  Andersson Elffers Felix, Bijdragebesluit kosten opsporing en ruiming conventionele
explosieven WOII - alternatieven getoetst, 2008
                                                                                             Pagina 6 van 26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>de groep ‘veelgebruikers’.                                                            Datum
                                                                                      26 juni 2015
De bedragen die voor deze regeling in het gemeentefonds omgingen kenden               Kenmerk
gemiddeld de volgende omvang:                                                         2015-0000363666
Tabel 2: Financiering Gemeentefonds 2010-2014
Groep gemeenten           Wijze van verdeling                        Gemiddelde
                                                                     omvang
G3                        Vast bedrag                                        6,3 mln
Veelgebruikers            Aantal nieuwbouwwoningen x bedrag                 18,7 mln
Incidentele gebruikers Suppletieuitkering                                   19,4 mln
                                                                           44,4 mln
+ uitwisseling tussen ‘veelgebruikers’ en ‘incidentele gebruikers’. Monitoring in Iv3
Hoewel deze oplossing tot meer rust en zekerheid leidde bij gemeenten, werkte
deze volgens hen niet optimaal. In de eerste plaats ligt door de economische crisis
vanaf 2008 de bouwproductie op een veel lager peil, terwijl de opsporingskosten
niet navenant afnamen. Met andere woorden: de verdeling was niet meer
kostengeoriënteerd.
In de tweede plaats bleek er een prikkel te zijn voor vangnetgemeenten om geen
‘veelgebruiker’ te worden. De suppletie-uitkering is immers voordeliger dan de
verdeling via nieuwbouwwoningen – althans op de korte termijn. De afbakening
binnen de groep gemeenten die aanspraak mochten maken op financiering vanuit
het gemeentefonds, heeft dus onbedoeld een gedragsprikkel veroorzaakt.
In de derde plaats kende de administratieve inrichting enkele onvolkomenheden.
Om voor de suppletie-uitkering in aanmerking te komen, moest vooraf een
declaratie ingediend worden op grond van de begrote kosten en niet achteraf op
basis van de werkelijke kosten. Dit leidde tot een prikkel voor het indienen van
een ruime begroting. Verder werden uitgaven gelegitimeerd door een raadsbesluit
achteraf, dus als de kosten al gemaakt waren. Met name in grotere gemeenten is
het immers vaak het geval dat onderdelen van projectkosten niet aan de raad
voorgelegd hoeven te worden. De administratieve eis om voor een suppletie-
uitkering in aanmerking te komen sluit dus niet aan bij de gemeentelijke praktijk
en bij de gedachte dat de gemeenteraad een integrale afweging vooraf maakt.
Daarom hebben de gemeenten die veel met opsporing van CE te maken hebben in
2014 aan BZK verzocht te overwegen om de financiering anders in te richten. Het
ministerie heeft hier toen snel gehoor aan gegeven door middel van de inrichting
van de volgende voorlopige maatregel.
Vanaf 2015 Interim-maatregel: suppletie-uitkering
Vanaf 2015 krijgen alle gemeenten die op basis van een raadsbesluit kunnen
aantonen kosten te maken voor OCE, een vergoeding ter hoogte van 70% van de
kosten. In feite vallen dus alle gemeenten vanaf 2015 onder de suppletieregeling.
Het ministerie heeft echter aangegeven dat het een voorlopige maatregel betreft.
Deze maatregel voldoet namelijk niet aan twee uitgangspunten van het
Gemeentefonds: objectiviteit en globaliteit. Het is immers een vergoeding voor
zeer specifieke kosten en de omvang van de vergoeding is beïnvloedbaar voor
gemeentelijk beleid. Hierdoor worden gemeenten die hun middelen doelmatig
                                                                                      Pagina 7 van 26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>inzetten benadeeld. Verder wordt de suppletie-uitkering gebruikt voor een doel          Datum
waarvoor hij niet bedoeld is: er is geen sprake van een omvangrijke herziening          26 juni 2015
van de verdeelsystematiek. Deze onvolkomenheden leidden tot de adviesaanvraag           Kenmerk
van BZK aan de Rfv over de toekomst van de financiering van CE.                         2015-0000363666
Conclusie van de Raad: verantwoordelijkheid verstoorder op achtergrond
geraakt
Op grond van bovenstaande historische schets trekt de Raad de conclusie dat het
oorspronkelijke uitgangspunt (gemeenten of opdrachtgevers van
grondverstorende werkzaamheden dragen de kosten en het Rijk geeft alleen in
uitzonderingsgevallen een tegemoetkoming) ondergesneeuwd is geraakt.
Het Bijdragebesluit was oorspronkelijk bedoeld als vangnetregeling. Dit principe is
echter losgelaten vanaf 2010. De goedbedoelde poging in 2010, om het verband
te leggen tussen kosten en ontwikkelopgave, bleek niet alleen op gespannen voet
te staan met kostenoriëntatie, maar heeft vooral ook de eigen
verantwoordelijkheid van derden gemarginaliseerd. Door de combinatie met een
vangnet dat tot ongewenste prikkels leidde, heeft dit tot een onrechtvaardige en
scheve verdeling van kosten geleid tussen overheden. De nu van kracht zijnde
suppletieregeling voldoet weliswaar beter aan kostenoriëntatie, maar verbloemt de
voornoemde eigen verantwoordelijkheid en lijkt alleen gericht te zijn op
kostenbeheersing (middels het eigen risico).
De Raad pleit daarom voor het expliciet in ere herstellen van het uitgangspunt dat
de eerste belanghebbenden (gemeenten, opdrachtgevers, waterschappen) in
beginsel de kosten voor OCE dragen en het Rijk alleen in excessieve gevallen een
tegemoetkoming toekent. Dit herstelt de verantwoordelijkheden en stimuleert een
goede afweging van kosten en baten door overheden.
Dit laatste is echter alleen goed mogelijk als de belanghebbende overheden de
noodzakelijke kennisdeling- en ontwikkeling rond opsporing van CE serieus ter
hand nemen. De Raad constateert dat de belanghebbende partijen tot nu toe nooit
de noodzaak hebben gevoeld om een serieuze, gezamenlijke poging te doen tot
kennisontwikkeling rond dit onderwerp, ondanks het feit dat deze problematiek al
enkele decennia bestaat en niet van karakter veranderd is. Doordat kennis rond
noodzaak en doelmatigheid van kosten ontbreekt, worden publieke middelen
ondoelmatig besteed. De Raad constateert dat de invoering van marktwerking in
deze sector vanwege het ontbreken van kennis niet tot gezonde concurrentie
tussen partijen en tot goed opdrachtgeverschap heeft geleid.
2 Kenmerken van het financieringsvraagstuk
Bestuurlijk vraagstuk:
Onvoldoende kennis van risico’s CE en de probleemeigenaar is onduidelijk
geworden
Het vraagstuk van de financiering van de explosievenopsporing is niet alleen
specifiek vanwege inhoudelijke redenen, maar ook vanwege bestuurlijke
overwegingen. Omdat de burgemeester namelijk verantwoordelijk is voor de
openbare orde en veiligheid in zijn gemeente, is hij degene die de afweging moet
maken of de opsporing en ruiming van een explosief in de bodem (of het water) in
zijn gemeente noodzakelijk is voor de veiligheid van zijn inwoners. Zonder
opsporing kan dit risico niet met 100% zekerheid bepaald worden. Als h4ij elk
risico wil uitsluiten, zal hij altijd tot opsporing besluiten. Financieel gesproken zal
dit echter niet altijd de meest doelmatige oplossing zijn, want wat is het gevaar
van het plaatsen van een bushokje boven een explosief dat op 10 meter diepte
zit?
                                                                                        Pagina 8 van 26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>                                                                                  Datum
Om een doelmatige afweging te kunnen maken tussen veiligheid en kosten is dus     26 juni 2015
een beoordelingskader nodig waarmee gemeentebesturen de risico’s van              Kenmerk
explosieven in bodem en water in kunnen schatten. Dat bestaat nu nog niet,
                                                                                  2015-0000363666
waardoor met name gemeenten die slechts zelden met dergelijke problematiek te
maken hebben, een kennisachterstand hebben ten opzichte van de marktpartijen
op de opsporingsmarkt. Deze asymmetrie tussen markt en overheid staat een
doelmatige inzet van middelen in de weg.
Tot slot is het door de financieringswijze van de afgelopen jaren steeds
onduidelijker geworden wie probleemeigenaar is van het CE-vraagstuk, zoals in de
vorige paragraaf beschreven. Zowel tussen overheidslagen als tussen ministeries.
Het oude Bijdragebesluit legde de kosten in beginsel bij gemeenten en derden en
het Rijk was sluitstuk. Vanuit het Rijk was het departement dat verantwoordelijk
was voor openbare orde en veiligheid (toen BZK) ook verantwoordelijk voor dit
dossier. In de laatste jaren is de ministeriële verantwoordelijkheid echter niet
meer belegd, de gemeentelijke verantwoordelijkheid is niet goed afgebakend en
de manier waarop derden in de kosten kunnen delen is zelfs helemaal op de
achtergrond verdwenen.
Financieel-technisch vraagstuk:
Risico’s zijn niet homogeen verdeeld, de omvang is onvoorspelbaar en deels
beïnvloedbaar
In tegenstelling tot de meeste uitgaven van gemeenten zijn de kosten voor de
opsporing van CE onvoorspelbaar. Zelfs voor gemeenten waar veel CE in de bodem
zitten is alleen te voorspellen dat ze met kosten te maken krijgen, maar niet hoe
hoog die zullen uitvallen. Bovendien zijn de kosten niet gelijk verdeeld over het
land: slechts 50 gemeenten hebben regelmatig met deze problematiek te maken.
Dit leidt tot een afbakeningsvraagstuk: welke gemeenten moeten wel en welke
niet gecompenseerd worden?
Vanuit het oogpunt van de financiële verhouding is het voorts belangrijk op te
merken dat de kosten op verschillende punten in het proces tot op zekere hoogte
beïnvloedbaar zijn. Zo kan een gemeente bijvoorbeeld besluiten om een gebied
niet te ontwikkelen, zodat opsporing van CE minder noodzakelijk wordt. Verder
kan een gemeente besluiten om een zeker risico te accepteren (zie het eerder
genoemde voorbeeld van het bushokje boven een bom die 10 meter diep zit).
Omdat er geen uniform kader is om risico’s van CE te beoordelen, is het lastig om
te beoordelen wat de noodzakelijke kosten zijn die een gemeente moet maken.
3 De feiten: financiële omvang en kostenpatronen
Als eerste is bepaald wat de omvang van de kosten van OCE is op landelijk niveau.
Hiervoor is gebruik gemaakt van gegevens over uitkeringen in het kader van het
Bijdragebesluit (in de periode 1998-2006) en van informatie uit Iv3 en van
informatie over suppletie-uitkeringen uit de periode 2011-2013. Over het tijdvak
2007-2010 zijn geen gegevens beschikbaar.
                                                                                  Pagina 9 van 26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>                                                                                        Datum
                                                                                        26 juni 2015
Tabel 3: Kostenontwikkeling opsporing CE9                                               Kenmerk
                                                                                        2015-0000363666
Jaar                          1998        1999         2000         2001        2002       2003
Kosten x 1.000                7.719     11.324        33.933       34.489      60.005    42.672
Aantal gemeenten                 13           19           31          36           40          38
Jaar                          2004        2005         2006         2011        2012       2013
Kosten x 1.000               46.569     40.285        41.182       34.086      37.866    36.805
Aantal gemeenten                 44           36           50          58           68          71
Duidelijk is dat de kosten in de periode tot 2002 sterk gestegen zijn, vanwege het
stijgend aantal marktpartijen. In 2003 werden de uitgaven veel lager omdat het
beschikbare budget voor het Bijdragebesluit werden gemaximeerd. De
verdergaande daling van kosten kan gedeeltelijk verklaard worden met de
economische crisis, waardoor er veel minder geld voor gebiedsontwikkeling was.
Tegelijkertijd zijn er veel meer gemeenten geweest die kosten gemaakt hebben
voor OCE.
Op grond van de meldingen bij de EODD (periode 1971 tot 2008) kan een
geografisch patroon gemaakt worden van gemeenten waar veel CE WOII
aangetroffen worden (linker figuur). Verder kan op basis van de vergoede kosten
uit de periode 1998-2006 een geografisch kostenpatroon gemaakt worden
(rechter figuur).
Figuur 1: Meldingenpatroon (links) en kostenpatroon (rechts)
explosieven WOII
9
  Van de jaren 2007 t/m 2010 ontbreken gegevens. Voor de bepaling van kosten o.b.v. het
Bijdragebesluit is rekening gehouden met het drempelbedrag en met het
vergoedingspercentage. Voor de suppletieuitkeringen is rekening gehouden met het eigen
risico voor gemeenten van 30%.
                                                                                        Pagina 10 van 26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>Uit bovenstaande kaartjes blijkt dat de problematiek geografisch inhomogeen           Datum
verdeeld is – een risicodeling tussen alle gemeenten onderling zal dus moeilijk van   26 juni 2015
de grond komen.                                                                       Kenmerk
                                                                                      2015-0000363666
Uit de verklaring van veldpartijen zoals de VEO en de EOD blijkt dat de aard van
de CE – en dus van de opsporingswerkzaamheden en bijbehorende kosten –
divers is:
    -    Regio’s Rotterdam en Nijmegen: vliegtuigbombardementen, zodat het hier
         veel zware, diepliggende vliegtuigbommen betreft. Dit verklaart tevens dat
         deze gemeenten qua kosten meer opvallen dan qua meldingen.
    -    De grote rivieren (w.o. Arnhem, Lingewaard, Aalburg) en Noord-Limburg:
         de frontlijn van najaar 1944 en operatie Market Garden. Het gaat hier
         vaak om munitie zoals hand- en tankgranaten e.d. Deze zijn niet zo
         ‘zwaar’, maar komen vaak als spontane vondst voor. Daarom vallen deze
         regio’s met name qua aantal (en iets minder qua kosten) op
    -    Apeldoorn: een wapenopslagplaats uit de bezettingstijd. Gouda:
         bombardement van het spooremplacement. Amsterdam: Fokkerfabriek.
    -    Noord-Holland, Noord-Nederland, Twente: aanvliegroutes naar de Duitse
         steden. Het betreft hier vliegtuigbommen die op terugvluchten als ballast
         afgeworpen zijn.
De verdeling van kleuren op het kaartje toont aan dat ook binnen de groep
gemeenten die vaak kosten voor OCE hebben gemaakt verschillen zijn. De meeste
hebben er soms mee te maken gehad, slechts enkelen regelmatig. De gemeenten
die opvallen qua meldingen, hebben vaak met spontane vondsten te maken, maar
de kosten per melding zijn beperkt, omdat het niet om projecten gaat. Voor
andere gemeenten (zoals Gouda) geldt dat er niet zo vaak spontane vondsten
voorkomen, maar dat zij projecten uitvoeren. Bij dergelijke kostenintensieve
operaties worden in één keer veel CE uit de grond gehaald; deze tellen als één
melding, maar gaan met hoge kosten gepaard.
Deze verschillen worden zichtbaar als een rangschikking van het aantal meldingen
per gemeente afgezet wordt tegen de kosten.
Als eerste is het aantal gemeenten gerangschikt naar het aantal ‘bomjaren’ (het
aantal jaren waarin een gemeente kosten heeft gemaakt voor de opsporing van
CE).
Figuur 2: Gemeenten naar het aantal bomjaren (1998-2013)
                    50
                    45
 Aantal gemeenten
                    40
                    35
                    30
                    25
                    20
                    15
                    10
                     5
                     0
                         1    2    3    4     5    6     7    8     9   10    11
                         Aantal bomjaren (= jaren met kosten voor opsporing CE)
                                                                                      Pagina 11 van 26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>Met andere woorden, in de periode 1998-2013 hebben:                                 Datum
     -   253 gemeenten nooit te maken gehad met explosieven uit WOII                26 juni 2015
     -   102 gemeenten dit af en toe gehad (1, 2 of 3 bomjaren)                     Kenmerk
     -   28 gemeenten 4, 5 of 6 keer kosten gemaakt voor OCE                        2015-0000363666
     -   22 gemeenten meer dan 6 bomjaren gekend (zie tabel hieronder)
Tabel 4: Gemeenten met minimaal zes bomjaren
Lansingerland     11   Noordenveld       9   Amsterdam         7  Renkum          6
Apeldoorn         11   Eindhoven         8   Deventer          7  Arnhem          6
Nijmegen          10   Aalburg           8   Pijnacker-        7  Lingewaard      6
                                             Nootdorp
Rotterdam         10   Tilburg           8   Zwolle            7  Delfzijl        6
Hengelo           10   Bloemendaal       8   Twenterand        7  Bodegraven-     6
                                                                  Reeuwijk
Venlo              9   Overbetuwe        8   Sluis             7
Enschede           9   Neder-            8   Geertruidenberg   6
                       Betuwe
Het aantal malen dat OCE is verricht zegt nog niet veel over de kosten per
gemeente. Om een beeld te geven is de top-15 van gemeenten met de hoogste
kosten in de periode 1998-2013 weergegeven. Tevens is het beslag op de vrij
besteedbare algemene middelen weergegeven, die benaderd zijn met de som van
de algemene uitkering uit het Gemeentefonds en de opbrengsten uit de OZB.
Heffingen en specifieke uitkeringen vallen hier buiten, omdat die niet vrij
besteedbaar zijn.
Tabel 5: Top-10 totale kosten voor OCE
                         Kosten x € 1.000        Beslag op algemene
                         (totaal 1998-2013)      middelen per bomjaar
Rotterdam10                            65.388                      0,5%
Nijmegen                               31.482                      1,2%
Apeldoorn                              28.243                      1,3%
Eindhoven                              27.057                      1,1%
Amsterdam                              15.089                      0,1%
Tilburg                                12.035                      0,5%
Dordrecht                              11.367                      2,1%
Renkum                                 10.791                      5,2%
’s-Gravenhage                          10.705                      0,2%
Arnhem                                  9.827                      0,7%
Voortzetting van dit lijstje leert dat zo’n 30 gemeenten 80% van alle kosten voor
OCE gemaakt hebben, en ongeveer 55 gemeenten 90%. Dus de verdeling van
kosten is net zo ongelijk als de geografische verdeling over het land. Dit is
geïllustreerd in onderstaande figuur.
10
   De gemeente Rotterdam geeft aan dat de hoge kosten samenhangen met de
gebiedsontwikkeling in Hoek van Holland
                                                                                    Pagina 12 van 26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>Figuur 3: Cumulatieve verdeling kosten over gemeenten                                                 Datum
                                                                                                      26 juni 2015
                                                                                                      Kenmerk
                          Aandeel gemeenten (cumulatief) in kosten opsporing CE
                                                                                                      2015-0000363666
                                              1998-2013
                       100%
                        90%
  Cumulatief aandeel
                        80%
                        70%
                        60%
                        50%
                        40%
                        30%
                        20%
                        10%
                         0%     1
                                6
                               11
                               16
                               21
                               26
                               31
                               36
                               41
                               46
                               51
                               56
                               61
                               66
                               71
                               76
                               81
                               86
                               91
                               96
                              101
                              106
                              111
                              116
                              121
                              126
                              131
                              136
                              141
                              146
                                                     Aantal gemeenten
In Tabel 5 staan enkele gemeenten (Den Haag en Dordrecht) die niet in
van gemeenten met minimaal zes bomjaren staan (
Tabel 4). Zij worden dus incidenteel geconfronteerd met kosten die hoog uitvallen.
In het geval van grote gemeenten als Den Haag en Groningen kan echter de vraag
opgeworpen worden of zij deze kosten niet binnen de eigen begroting kunnen
opvangen. Voor een kleine gemeente als Renkum of Aalburg kan andersom
gesteld worden dat het niet redelijk is dat zij dit geheel zelf moeten bekostigen.
Om dit te kwantificeren is de top-10 van gemeenten weergegeven waar de kosten
voor OCE het grootste beslag leggen op de algemene middelen.
Tabel 6: Top-10 grootste beslag van kosten OCE op algemene middelen
                                      bomjaren        Beslag op algemene middelen
                                                      Per bomjaar       Per jaar in tijdvak ‘98-‘13
Weesp                                            1           11,1%                             0,9%
Aalburg                                          8            8,6%                             5,7%
Moerdijk                                         2            8,4%                             1,4%
Alblasserdam                                     2            6,4%                             1,1%
Katwijk                                          3            5,5%                             1,4%
Geertruidenberg                                  6            5,4%                             2,7%
Renkum                                           6            5,2%                             2,6%
Zandvoort                                        5            5,2%                             2,2%
Midden-Delfland                                  1            3,7%                             0,3%
Aalsmeer                                         2            3,5%                             0,6%
Weesp voert de lijst per bomjaar aan, maar omdat de kosten slechts eenmalig
waren in deze periode, is deze problematiek kwalitatief anders dan voor Aalburg,
dat regelmatig met een groot beslag op zijn middelen geconfronteerd wordt. Dus
                                                                                                      Pagina 13 van 26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>                                                                                     Datum
zowel incidentie (aantal bomjaren) als draagkracht zijn onderscheidende criteria.    26 juni 2015
                                                                                     Kenmerk
Conclusie van de Raad: oplossing moet rekening houden met                            2015-0000363666
verantwoordelijkheid derden en met draagkracht van gemeenten
De Raad constateert dat de problematiek geografisch ongelijk verdeeld. Voor de
kosten geldt dit ook: slechts 30 gemeenten hebben in de periode 1998-2013 80%
van de kosten gemaakt en 55 gemeenten 90% van de kosten.
Dat een gemeente hoge kosten heeft, betekent echter niet automatisch dat hij
dan ook een probleem heeft. Deze kosten hebben voor een aantal gemeenten een
incidenteel karakter, of deze kunnen (met name door grote gemeenten)
opgevangen worden met de algemene middelen. Dit hoort bij het ‘bedrijfsrisico’:
gemeenten kunnen met vele onverwachte kosten te maken krijgen. Anderzijds
kan een gemeente met relatief lage kosten toch een financieel probleem hebben,
omdat deze zich bijna jaarlijks voordoen of omdat deze niet in de begroting op te
vangen valt. Daarnaast speelt nog een rol of een gemeente de kosten geheel of
gedeeltelijk door derden kan laten dragen; dit uitgangspunt is in de afgelopen
jaren op de achtergrond verdwenen.
Daarom is de Raad van oordeel dat een oplossing rekening moet houden met de
draagkracht van gemeenten en met de vraag of een derde belanghebbende de
kosten kan dragen.
4 Betalen en bepalen: getrapte verantwoordelijkheid verstoorder –
gemeente - Rijk
Om een onderbouwde keuze te kunnen maken wie de kosten van OCE moet
dragen, moeten naar het oordeel van de Raad drie aspecten meegewogen worden.
Het eerste aspect van de beoordeling komt neer op een toepassing van de
economische welvaartstheorie, die tot de klassieke voorkeursvolgorde van
bekostiging van gemeentelijke taken leidt (prijzen, heffingen, lokale belastingen,
algemene uitkering, specifieke uitkering).
Gegeven de eerder genoemde bestuurlijke aspecten is het echter van belang
politieke afwegingen te betrekken in het advies: welke partij moet in welke mate
verantwoordelijkheid dragen? En hoe moet die in materieel opzicht waargemaakt
worden? Daarnaast is het veiligheidsaspect randvoorwaardelijk: de veiligheid mag
niet in het geding komen.
De Raad ziet een getrapte verantwoordelijkheid en dringt er op aan dat
gemeenten en Rijk de ontwikkeling van kennis rond de risico’s van CE ter hand
nemen.
1
In beginsel is de opdrachtgever voor grondroerende zaken financieel
verantwoordelijk, vanwege de geldende arbeidsveiligheidseisen. De wettelijke titel
waarop de gemeente dit kan afdwingen is de Arbeidsomstandighedenwet (ARBO).
Slechts wanneer de gemeente zelf opdrachtgever is voor gebiedsontwikkeling,
financiert de gemeente zelf de opsporing van CE.
2
In bepaalde gevallen kan dit echter tot onwenselijke effecten leiden en bovendien
dekt dit niet alle risico’s af. Het gaat dan om spontane vondsten, waardoor dit veel
                                                                                     Pagina 14 van 26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>meer binnen het domein van openbare orde en veiligheid ligt. In deze gevallen is          Datum
financiering vanuit de gemeentelijke begroting de tweede ‘trap’.                          26 juni 2015
3                                                                                         Kenmerk
Voor de uitzonderingsgevallen, waar opsporing noodzakelijk is, maar derden noch
                                                                                          2015-0000363666
gemeenten de kosten niet geheel kunnen dragen, is het Rijk financieel sluitstuk.
Bovendien adviseert de Raad aan het Rijk om de ontwikkeling van kennis over de
risico’s van CE te faciliteren door aan de EODD de opdracht te geven om zijn
kennis, expertise en (waar nodig) mankracht in te zetten. Het doel is om een
objectief normenkader te ontwikkelen waarmee gemeenten de risico’s van de
aanwezigheid van CE in de bodem kunnen afwegen. Deze kennis moet dan
samengebracht worden met de kennis en ervaring van gemeenten in een (al dan
niet tijdelijk) Kenniscentrum CE. Dit wordt geheel gefinancierd door een klein
percentage van Rijksbijdragen aan gemeenten voor de opsporing van CE.
Met deze kennis wordt voldaan aan de belangrijkste randvoorwaarde om tot
doelmatige bestedingen van middelen aan OCE te komen.
Dit standpunt licht de Raad als volgt toe.
De verstoorder is verantwoordelijk, tenzij
Op grond van de wet Bodemsanering moet de koper van grond indien nodig
overgaan tot sanering van grondwater en bodem. Verder is er een verplichting om
ondergrondse olietanks indien nodig te verwijderen.11 Daarnaast is er een parallel
met de Archeologiewet: de verstoorder moet onderzoek verrichten naar
archeologisch erfgoed in de bodem en moet de kosten daarvan dragen. De derde
reden is dat de opdrachtgever op grond van ARBO-wetgeving verantwoordelijk is
voor de veiligheid van medewerkers en daarom in verdacht gebied opsporing van
CE moet verrichten.
Er zijn echter drie overwegingen die ertoe leiden dat de verantwoordelijkheid niet
uitsluitend op particulier niveau kan liggen.
     -     Spontane vondsten. In het geval van spontane vondsten is er per definitie
           geen sprake van een opdrachtgever voor grondroerende werkzaamheden.
           Denk bijvoorbeeld aan spelende kinderen die een handgranaat vinden.12
           Hier is het de gemeente die als verantwoordelijke voor de lokale openbare
           orde en veiligheid kan besluiten tot opsporing van CE naar aanleiding van
           een spontane vondst. Hier spelen dus geen aspecten rond
           gebiedsontwikkeling en ruimtelijke ordening en wetgeving rond ARBO,
           maar hier gaat het veel meer om situaties die de openbare orde en
           veiligheid betreffen.
     -     Ten tweede spelen draagkracht en het risico op ‘brown fields’ een rol. Als
           een particulier besluit tot werkzaamheden die grondroerend zijn, dan moet
           hij (of zijn aannemer) in verdacht gebied opsporing van CE verrichten.
           Deze kosten kunnen voor particulieren of voor ondernemingen echter
           onevenredig hoog zijn of tot hoge doorberekening van kosten leiden. Dit
           kan tot gevolg hebben dat bepaalde werkzaamheden, die ook voor de
           gemeente of regio gunstig kunnen zijn, geen doorgang vinden. Dat kan
           echter betekenen dat in verdachte gebieden geen ontwikkeling meer
           gepleegd zal worden (‘brown fields’). De gemeente kan dan twee dingen
           doen: verbieden van de bouwwerkzaamheden of besluiten dat het
           wenselijk is dat de werkzaamheden wel doorgang vinden – maar dan de
11
   Besluit Opslag Ondergrondse Tanks 1998
12
   Dit is recentelijk in de gemeente Lingewaard daadwerkelijk gebeurd. Dit leidde tot het
besluit om in een heel gebied opsporing te verrichten.
                                                                                          Pagina 15 van 26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>          opsporingskosten overnemen vanwege het maatschappelijk belang.               Datum
                                                                                       26 juni 2015
Daarom is de gemeente de tweede trap in het eigenaarschap en de financiering:          Kenmerk
hij neemt besluiten vanuit de wettelijke verantwoordelijkheid voor de lokale
                                                                                       2015-0000363666
veiligheid (met name naar aanleiding van spontane vondsten) of vanwege
wenselijk geachte ontwikkel- of herstructureringswerkzaamheden. De afweging
hiervoor vindt lokaal plaats, waarbij vanuit de financiële verhoudingen
geredeneerd deze afweging ook ten laste van de eigen middelen moet komen.
Dit laat echter onverlet dat paragraaf 3 twee belangrijke uitzonderingen heeft
beschreven:
     -    Gemeenten die slechts incidenteel te maken hebben met CE en daar
          redelijkerwijs geen rekening mee kunnen houden, maar in enig jaar met
          hoge kosten voor opsporing CE geconfronteerd worden.
     -    Gemeenten die structureel met zodanig hoge kosten voor opsporing van
          CE te maken hebben, dat een onevenredig groot beslag gelegd wordt op
          de uitgaven ten opzichte van gemeenten die deze niet hebben. In dat
          geval moeten deze gemeenten meer kosten maken voor dezelfde
          voorzieningencapaciteit als andere gemeenten. Vanuit de zuiverheid van
          de financiële verhoudingen moeten gemeenten hiervoor gecompenseerd
          worden, zoals dat nu al gebeurt.13
De Rijksverantwoordelijkheid heeft betrekking op het scheppen van voorwaarden
voor gezonde gemeentelijke financiën en op de systeemverantwoordelijkheid rond
openbare orde en veiligheid:
      -    Het opvangen van incidentele kosten die de gemeentelijke draagkracht
           ver te boven gaan
      -    De systeemverantwoordelijkheid voor het borgen van een gelijke
           voorzieningencapaciteit voor alle gemeenten.
      -    Het Rijk moet aan de EODD de opdracht te geven om kennis, expertise en
           (indien nodig) menskracht in te zetten voor de ontwikkeling van kennis
           over de risico’s van de aanwezigheid van CE.
Gemeenten missen een beoordelingskader waarmee bepaald kan worden in
hoeverre er noodzaak is tot opsporing in een verdacht gebied, in samenhang met
het type werkzaamheden en het toekomstig gebruik ervan. Hetzelfde geldt voor
het al dan niet verrichten van opsporing in een gebied naar aanleiding van een
spontane vondst. Door dit gebrek aan kennis kunnen gemeenten geen goede
afweging maken van de kosten, baten en risico’s. Dit leidt tot een ondoelmatige
besteding van publieke middelen. De Raad pleit er daarom voor dat gemeenten
een Kenniscentrum CE oprichten, waarin gemeenten en EODD hun expertise
inbrengen. Het doel is tweeledig:
     -    het ontwikkelen van een normenkader om de noodzaak van opsporing van
          CE te kunnen beoordelen
     -    bijeenbrengen en makelen van kennis en ervaring rond CE
Gemeenten bekostigen dit doel door een klein percentage van de Rijksvergoeding
voor de opsporing van CE af te staan.14 Op deze wijze dragen gemeenten en Rijk
gezamenlijk de verantwoordelijkheid. Na verloop van tijd kunnen gemeenten op
eigen initiatief de vormgeving en bekostiging van deze kennisfunctie aanpassen.
13
   Toen het Bijdragebesluit werd opgeheven, werd het bijbehorend budget overgeheveld
naar het Gemeentefonds.
14
   De Raad denkt aan 2%; dit komt neer op ongeveer 4 ton. Dit is voldoende voor enkele
fte’s en een substantieel onderzoeksbudget.
                                                                                       Pagina 16 van 26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>                                                                                     Datum
                                                                                     26 juni 2015
5 Mogelijke financieringswijzen: beschrijving en weging                              Kenmerk
                                                                                     2015-0000363666
In de vorige paragraaf heeft de Raad de conclusie getrokken dat opdrachtgevers
voor grondroerende werkzaamheden in beginsel de kosten voor de opsporing van
CE moeten dragen. Gemeenten bestrijden de kosten voor opsporingen naar
aanleiding van spontane vondsten uit de eigen middelen. Daarnaast draagt de
gemeente de kosten als hij zelf de opdrachtgever is van werkzaamheden in
verdacht gebied of als hij van oordeel is dat het beginsel ‘verstoorder betaalt’ tot
ongewenste effecten leidt. Het Rijk treedt op als sluitstuk vanuit zijn
verantwoordelijkheid voor gezonde gemeentefinanciën.
Voor excessieve kosten die slechts ten dele door de verstoorder of de gemeente
opgebracht kunnen worden, zijn er verschillende varianten mogelijk. Er zijn ook
mogelijkheden buiten het gemeentefonds, die al eerder systematisch in kaart zijn
gebracht.15 Het beginsel ‘verstoorder betaalt’ komt overeen met het publiek-
individuele archetype van financiering van publieke uitgaven (de overheid bepaalt
de regels en kaders, het individu betaalt). Daarnaast bestaan er nog:
     publiek-collectief: de overheid bepaalt de regels en het
         financieringsarrangement, een collectief draagt de kosten. Hier valt
         bijvoorbeeld het gemeentefonds onder.
     publiek-individueel: idem, maar het individu draagt de kosten
         (‘verstoorder betaalt’)
     publiek-privaat: overheid en marktpartijen voeren het arrangement
         gezamenlijk uit
     privaat-collectief: de overheid stelt nog wel regels, maar de uitvoering
         vindt plaats door een private partij. De kosten worden gedragen door het
         collectief.
     privaat-individueel: de overheid staat op afstand en het individu draagt de
         kosten. Vanuit de verantwoordelijkheid van de overheid voor de openbare
         orde en veiligheid is deze variant niet van toepassing.
5.1 Beoordelingskader
Om de verschillende varianten op dezelfde wijze systematisch te kunnen wegen,
hanteert de Raad een beoordelingskader. Dit omvat vier aspecten, die teruggrijpen
op wat de Raad in paragraaf 2 als kenschets van de problematiek heeft gegeven.
Bestuurlijke aspecten: veiligheid, aansprakelijkheid en draagvlak
Het eerste cluster betreft bestuurlijke vragen:
        Is de veiligheid gewaarborgd? Op welke wijze?
        Is helder hoe de verantwoordelijkheid ten aanzien van de kosten verdeeld
         is?
        Onder welke voorwaarden kan de beoordeelde variant op draagkracht
         rekenen?
        Biedt het arrangement mogelijkheden tot kostenbeheersing?
        Stimuleert het arrangement tot kennisvergroting en betere afwegingen?
Het aspect van kostenbeheersing zal de Raad apart uitlichten in zijn bespreking.
Eisen vanuit de financiële verhoudingen
De Raad acht het belangrijk dat een nieuwe financiering bijdraagt aan een
duurzame en gezonde financiële verhouding. Daarvoor gebruikt de Raad de
toetsstenen die onder andere zijn neergelegd in het advies ‘Verdelen, vertrouwen
en verantwoorden’:
15
   Zie Andersson Elffers Felix, 2008
                                                                                     Pagina 17 van 26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>         Globaliteit, geen onbedoelde normering vanuit Rijk                         Datum
         Versterking bestedingsvrijheid gemeenten                                   26 juni 2015
         Draagkracht                                                                Kenmerk
         Kostenoriëntatie                                                           2015-0000363666
Financiële aspecten: doelmatigheid, kostenbeheersing, robuustheid, zekerheid
De financiële vraagstukken rondom de financiering van OCE zijn in paragraaf 2
uiteengezet. Daaruit vloeit voort dat een beoordeling van mogelijke
arrangementen daarmee rekening moet houden. Verder zijn er nog enkele eisen
en wensen naar voren gekomen uit de historische schets. Dat leidt tot de volgende
criteria:
         recht doen aan het inhomogene kostenpatroon (in tijd en plaats)
         zo weinig mogelijk subjectieve beïnvloedingsmogelijkheden bieden
         doelmatige afwegingen niet straffen (of liever belonen, echter zonder
          perverse prikkels)
         zekerheid bieden aan gemeenten over de hoogte van de vergoeding
Procesgang: eenvoud, administratieve lasten e.d.
De laatste eisen zijn genoemd in de ronde langs veldpartijen en hebben
betrekking op zaken die met de inrichting van het vergoedingsproces te maken
hebben. Deze betreffen eisen en wensen ten aanzien van:
         eenvoud in de uitvoering
         beperkte administratieve lasten
         aansluiting bij het besluitvormend proces in de raad
         heldere en transparante eisen
5.2 Variant 1. Verzekeren
Privaat-collectief: private verzekeraar voert verzekering uit voor gemeenten
Werking
De spreiding van risico’s en de uitvoering van de regeling geschiedt door een
private partij, namelijk een verzekeraar. Het Rijk en gemeenten die deelnemen
aan de verzekering betalen dan jaarlijks een premie. Als een gemeente kosten
maakt voor opsporing die zijn draagkracht te boven gaan, kan die een claim
indienen bij de verzekeraar, die de claim beoordeelt en al dan niet uitkeert. Verder
zal de verzekeraar de premie die Rijk en gemeenten inleggen met een bepaalde
frequentie (waarschijnlijk jaarlijks) aanpassen.
Beoordeling
In feite is in deze variant geen sprake van een financiële verhouding, omdat er
geen geldstroom tussen overheidslagen onderling meer is. Desondanks kan
gezegd worden dat er zeker geen sprake zal zijn van (onbedoelde) sturing vanuit
het Rijk. Kostenoriëntatie is door de bepaling van de premie automatisch geborgd.
Voor wat betreft de financiële aspecten is het sterke punt van deze variant dat
deze geheel tegemoetkomt aan het incidentele en onvoorspelbare karakter van de
kosten. Verder zal de verzekeraar – en het collectief - bij de inrichting belang
hebben bij het voorkomen van kostenverhogend gedrag. Het instrument voor de
kostenbeheersing is immers de verzekeringspremie. Het bestuurlijk karakter van
de problematiek (de gemeente moet blijven gaan over noodzaak en hoogte van de
kosten) is voor een verzekeraar echter onaantrekkelijk. Bovendien is het verdacht
gebied goed bekend, zodat het klassieke voorbeeld van ‘het verzekeren van een
brandend huis’ hier opgeld doet. Daarom is ook de procesgang onzeker. Hoewel er
nog geen ervaring met een dergelijk arrangement is opgedaan, kan voorspeld
worden dat er ingewikkelde procedures en ingewikkelde voorschriften vanuit de
verzekeraar zullen komen, met juridisering tot gevolg. Dit hangt samen met de
bestuurlijke bezwaren, die samengevat kunnen worden met: ‘de verzekeraar moet
                                                                                     Pagina 18 van 26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>niet op de stoel van de gemeente gaan zitten’. De gemeente moet vanwege de         Datum
wet kunnen besluiten tot noodzaak en omvang van de opsporing, zonder dat een       26 juni 2015
verzekeraar dit voorschrijft. Maar hiermee heeft de verzekeraar geen               Kenmerk
beïnvloedingsmogelijkheden, waardoor een ‘verzekering OCE’ een onaantrekkelijk
                                                                                   2015-0000363666
product wordt voor hem.
Conclusie van de Raad: onmogelijk
Hoewel de deze variant aantrekkelijk is vanwege de financiële aspecten, stuit deze
op onoverkomelijke bestuurlijke bezwaren: de verantwoordelijkheid van de
gemeente en het belang van de verzekeraar staan lijnrecht tegenover elkaar.
Deze variant valt daarom af.
5.3 Variant 2. onderlinge waarborgmaatschappij
Publiek-privaat: Collectief van gemeenten en Rijk bepalen arrangement
Werking
Een onderlinge waarborgmaatschappij (OWM) is een zelfstandige rechtspersoon in
de vorm van een vereniging die zich ten doel stelt met haar leden (in dit geval:
gemeenten) verzekeringsovereenkomsten af te sluiten. Deze worden afgesloten
met een verzekeringsbedrijf dat de vereniging zelf uitoefent, maar zonder
winstoogmerk (in tegenstelling tot de vorige variant). De ledenraad is het hoogste
bestuursorgaan, dat het beleid bepaalt. Premies worden betaald door de leden en
het Rijk kan premie inleggen of garant staan. De leden besluiten in het geval van
OCE om op basis van wederkerigheid het risico van hoge opsporingskosten te
spreiden. Een OWM kan in de praktijk een “stand alone” organisatie zijn, maar het
is bij de schaal waarover het gaat gebruikelijker om de OWM uitvoering onder te
brengen bij een andere organisatie. Het is niet ongewoon om daarvoor een
(her)verzekeraar of een professionele tussenpersoon te kiezen.
Beoordeling
Vanuit de procesgang is het belangrijkste bezwaar dat voor een relatief klein
bedrag een hele constructie opgetuigd moet worden. De financiële aspecten zijn
weliswaar veelbelovend (het doet recht aan het inhomogene kostenpatroon en het
collectief heeft direct belang bij kostenbeheersing), maar er is een nadeel. Lang
niet alle gemeenten hebben met de problematiek van CE te maken, dus zij zullen
niet snel geneigd zijn mee te doen. Dan blijft een spreiding van risico’s over
tussen de gemeenten met veel bommen en granaten in de bodem. De draagkracht
wordt van het collectief wordt dus niet belangrijk vergroot, en de premiebepaling
(verdeling van de lasten) wordt dan nog nijpender dan nu. De enige oplossing is
een bestuurlijke, namelijk verplichte deelname door iedereen. Dit komt echter
neer op gedwongen winkelnering.
Conclusie van de Raad: het achterliggende principe is goed, maar kan veel
eenvoudiger via het gemeentefonds vormgegeven worden
Dit arrangement kan alleen maar werken als alle gemeenten meedoen, maar het
optuigen van een constructie zoals een OWM staat niet in verhouding tot het
bedrag. Om collectiviteit tussen alle gemeenten te organiseren, is het veel
eenvoudiger om de varianten in het publiek-collectieve spectrum te zoeken - maar
met behoud van de gedachte van onderlinge solidariteit.
                                                                                   Pagina 19 van 26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>                                                                                         Datum
5.4 Variant 3. Algemene uitkering gemeentefonds                                          26 juni 2015
Het bedrag dat resteert na bekostiging via ‘verstoorder betaalt’ verdelen met            Kenmerk
maatstaf ‘factor CE’
                                                                                         2015-0000363666
Werking
De ongeveer 50 gemeenten die structureel kosten moeten maken voor de
opsporing van CE krijgen uit de algemene uitkering (AU). Dit kan met een beperkt
aantal maatstaven bereikt worden. Een eerste vingeroefening leert dat de
volgende maatstaven tot een globale, doch kostengeoriënteerde verdeling leiden
voor de opsporing van CE:
    -    oppervlakte land en bodemfactor
    -    de bestaande verfijning naar ‘oppervlakte kern’ en ‘oppervlakte
         buitengebied’
    -    een nieuw te introduceren ‘factor CE’
Deze honoreren de hogere opsporingskosten in bebouwd gebied en de door
veldpartijen genoemde invloed van bodemgesteldheid. Verder kent deze geen
onbedoelde prikkels.
Omvang bedrag
Vanuit het gemeentefonds wordt nu jaarlijks voor ongeveer 40 mln uitgekeerd
voor de opsporing van CE. Indien de keuze op deze variant zou vallen, beveelt de
Raad aan om deze omvang geleidelijk af te bouwen tot het bedrag dat niet aan
opdrachtgevers voor (grondroerende) werkzaamheden toegerekend kan worden.
Technische uitwerking
Het bedrag kan toegerekend worden aan de clusters Openbare Orde en Veiligheid
of Gebiedsontwikkeling en Infrastructuur16; beide kennen de maatstaven voor
‘bebouwd’ en ‘buitengebied’. Verder verdwijnt met deze maatstaven de
kostenstructuur voor CE in de grote bedragen die in de voornoemde clusters
verdeeld worden. De ‘factor CE’ kan dan in eerste aanleg bepaald worden door de
noodzakelijke kosten voor de opsporing van CE per hectare af te zetten tegen het
totale bedrag per hectare dat de onderhavige gemeente uit dit cluster krijgt. Een
eerste vingeroefening leert dat de ‘factor CE’ ligt tussen 1 (geen of nauwelijks
kosten CE) tot maximaal 1,85 per hectare. Dit is dezelfde bandbreedte als die voor
de bodemfactor.
Als vangnet kunnen gemeenten met een lage ‘factor CE’, maar die incidenteel
tegen hoge kosten aanlopen, die ze niet op (mede)opdrachtgevers kunnen
verhalen noch geheel met eigen middelen kunnen opvangen, een beroep doen op
de huidige suppletie-uitkering. Er geldt verder een eigen bijdrage, die vanuit het
draagkrachtprincipe een percentage van de vrij besteedbare eigen middelen zou
moeten zijn. De Raad denkt aan 0,5%, overeenkomend met enkele euro’s per
inwoner.
Beoordeling
Vanuit het oogpunt van de financiële verhoudingen kent deze variant een aantal
voordelen. Dit is namelijk het enige arrangement waarin de gemeente de integrale
afweging tussen kosten en baten kan maken. De verdeling is globaal, dus de
‘bonnetjes’ (de werkelijk gemaakte kosten) zijn er niet in terug te zien. Zo worden
discussies over de volledigheid van de vergoeding op het eerste gezicht beslecht:
de tegemoetkoming heeft immers geen betrekking meer op de opsporing van CE
(specifiek), maar op de kosten die gemeenten voor gebiedsontwikkeling en
16
   Omdat voor gebiedsontwikkeling er vaak andere initiatiefnemers zijn, die het grootste
deel van de kosten zouden moeten dragen, ligt het voor de hand om slechts een klein
bedrag aan dit cluster toe te voegen.
                                                                                         Pagina 20 van 26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>openbare orde en veiligheid (OOV) maken (globaal). Verder is er ook geen              Datum
onbedoeld normerende werking meer, het grote nadeel van specifieke of                 26 juni 2015
doeluitkeringen. Er zijn echter ook grote nadelen aan deze variant. De meest in       Kenmerk
het oog springende is de noodzaak van een extra maatstaf, die tot een verdere
                                                                                      2015-0000363666
verfijning leidt. Dit is onwenselijk vanuit het principe van globaliteit van het
gemeentefonds. Bovendien kan deze extra maatstaf normerend werken, wat op
gespannen voet staat met het principe dat het gemeentefonds niet sturend mag
zijn. Op het punt van kostenbeheersing scoort deze variant goed, omdat deze
geborgd is via de normeringssystematiek. Voor wat betreft de financiële aspecten
is het onderhoud eenvoudig; de ‘factor CE’ loopt mee in het periodiek onderhoud.
Op deze manier is er een automatische correctie voor gemeenten die in de loop
der tijd meer (of minder) kosten voor de opsporing van CE gaan maken. Een
belangrijk nadeel is echter dat er een grote kans is dat het onderhoud van deze
factor tijdrovend zal zijn. Bovendien is er nu ook geen onafhankelijke bron op
basis waarvan deze vergelijkbaar vastgesteld kan worden, hetgeen het onderhoud
compliceert. Het grootste nadeel is echter dat geen recht wordt gedaan aan het
incidentele en inhomogeen verspreide karakter van de kosten. Een stabiele en zo
globaal mogelijke maatstaf kan dit nooit reproduceren. Dit is tevens een belangrijk
bestuurlijk nadeel, omdat herkenbaarheid een voorwaarde is voor draagvlak. Een
tweede nadeel is dat kennisontwikkeling niet automatisch geborgd is. Het derde
nadeel is dat de herkenbaarheid en acceptatie verder onder druk komt, door het
feit dat de kostenbeheersing nu via de normeringssystematiek verloopt. Het
verwijt ‘verdelen in plaats van voeden’ ligt op de loer. Het is niet op voorhand
duidelijk of de riposte dat het bedrag zeer klein is, vergeleken met de bijstellingen
van de accressen en dergelijke, voldoende is. Verder kan de procesgang negatief
beïnvloed worden als er toch een beperkt vangnet nodig blijkt te zijn: hoe moet
dit vangnet er dan uitzien?
Conclusie van de Raad: kent te veel problemen en doorkruist globaliteit
van de verdeling
Vanuit de financiële verhoudingen geredeneerd heeft deze variant zowel voor- als
nadelen. Kort gezegd: de eenvoud van de systematiek versus een extra,
onderhoudsrijke, maatstaf die het kostenpatroon uit de aard der zaak niet goed
kan reproduceren en weinig geld verdeelt. Zeker als dit in samenhang wordt
gezien met andere risico’s die gemeenten lopen. Omdat er mogelijk toch nog een
vangnet noodzakelijk is, wordt deze variant nodeloos complex, terwijl er ook
bestuurlijke nadelen zijn. Alles overziend heeft deze variant niet de voorkeur van
de Raad.
5.5 Variant 4. Decentralisatie-uitkering met toets op noodzaak van kosten
‘Bommenfonds’ met Kenniscentrum CE, gebaseerd op de huidige suppletieregeling
Opname in de algemene uitkering is dus niet goed mogelijk. Om de voordelen van
opname in het gemeentefonds te combineren met de herkenbaarheid van een
declaratieregeling, is de instelling van een speciaal ‘bommenfonds’ binnen het
Gemeentefonds het overwegen waard. Qua procesgang lijkt die in feite op de
eerder genoemde OWM, maar zonder de rechtsvorm en bijbehorende eisen
daarvan. Binnen de structuur van de Fvw kan dat via de figuur van een
decentralisatie-uitkering.
Werking
Deze variant lijkt op de huidige interimmaatregel: de Raad stelt ook hier een eigen
risico voor van 30%. Het fundamentele verschil is echter dat de kostenbeheersing,
de kostenoriëntatie en kennisontwikkeling automatisch ingebouwd zijn door de
vormgeving van de eis om voor een uitkering in aanmerking te komen, namelijk
dat elke aanvraag als volgt behandeld wordt:
        De gemeente moet elke aanvraag vergezeld doen gaan van een zelf
                                                                                      Pagina 21 van 26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>         ingevuld risicobeoordelingskader                                             Datum
        Een onafhankelijke commissie, bestaande uit vertegenwoordigers van           26 juni 2015
         bijvoorbeeld gemeenten, Rijk, EODD en externe deskundigen, beoordeelt        Kenmerk
         of het risicobeoordelingskader inderdaad goed is toegepast en de
                                                                                      2015-0000363666
         noodzaak voor opsporing van CE voldoende is aangetoond. Dit oordeel
         wordt gebaseerd op kennis van een nog te vormen/beleggen
         kenniscentrum CE. Let wel: het oordeel gaat over de noodzaak, niet de
         hoogte.
        Een percentage van de algemene middelen (gemeentefonds en OZB-
         capaciteit) wordt als drempel gehanteerd, om tot uitdrukking te brengen
         dat de gemeente in beginsel zelf kostendrager is.
        De uiteindelijke uitkering is een percentage van de gemaakte kosten
         (bijvoorbeeld 70%), na aftrek van aan derden (zoals ProRail, Shell, RWS)
         in rekening gebrachte kosten. Een eigen risico van 30% dus. Een
         voorschot o.b.v. de begrote kosten kan overwogen worden.
Dit arrangement kan pas in werking treden als er een kenniscentrum CE gevormd
is en als dat kenniscentrum een objectief risicobeoordelingskader ontwikkeld
heeft.
Beoordeling
Deze regeling honoreert het daadwerkelijke kostenpatroon, waardoor deze variant
bestuurlijk op veel draagvlak zal kunnen rekenen. Nadeel is wel dat er disputen
zullen zijn over het draagkrachtafhankelijk percentage, de mate waarin kosten
noodzakelijk zijn et cetera. Een tweede groot nadeel is dat er een ministerie moet
zijn dat verantwoordelijk is voor het toekennen van de bedragen – en dus voor het
advies dat uit de toets rolt. Uit de afgelopen jaren is gebleken dat ministeries deze
verantwoordelijkheid niet graag op zich nemen. Daar staat als voordeel tegenover
dat kennisontwikkeling rond CE automatisch geborgd is: het ontwikkelen van een
risico-beoordelingskader is noodzakelijk om de toets te kunnen uitvoeren. De
voornoemde toets is een nadeel beschouwd vanuit de financiële verhoudingen,
omdat deze toch weer een onbedoeld sturende werking kan inhouden. Bovendien
staat een DU op gespannen voet met het uitgangspunt dat gemeenten zelf
integrale afwegingen van kosten en baten maken. Ook op deze manier kan een DU
onbedoeld sturend gaan optreden. Het derde nadeel dat de Raad ziet, is dat deze
DU semi-permanent zal blijken te zijn. Het belangrijkste nadeel voor de
procesgang is de voornoemde toets, niet alleen vanwege de extra processtap en
de flessenhalswerking, maar ook vanwege de mogelijke juridisering. Vanwege de
kostenbeheersing en het vangnetkarakter (maximaal de noodzakelijke kosten) is
een dergelijke toets echter noodzakelijk. Deze toets is echter ‘van’ gemeenten.
Hierdoor blijven voor het Rijk ter kostenbeheersing alleen het eigen risico en de
drempelbijdrage over, waardoor op de financiële aspecten deze variant slecht zou
scoren. De onzekerheid voor gemeenten neemt dan immers toe.
Conclusie van de Raad: toelaatbaar als tussenstap
De grootste nadelen van deze variant – de departementale belegging, het
semipermanente karakter en de financiële onzekerheid voor gemeenten op de
langere termijn – maken deze ongeschikt als eindoplossing. Deze variant
stimuleert echter wel automatisch een gezonde afweging van kosten en baten.
Omdat hiervoor alleen een tijdelijke impuls voor de ontwikkeling van een
normenkader voor nodig is, is deze variant echter goed bruikbaar als tussenstap.
                                                                                      Pagina 22 van 26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>                                                                                     Datum
5.6 Variant 5. Beperken tot een vangnet                                              26 juni 2015
Projectuitkering ten laste van het gemeentefonds.                                    Kenmerk
                                                                                     2015-0000363666
Inrichting
De laatste variant die de Raad beoordeelt, is het meest radicaal. De consequenties
van paragraaf 4 worden volledig doorgevoerd. Gemeenten rekenen in deze variant
in beginsel alle kosten voor OCE door, behalve waar het om spontane vondsten
gaat waar de veiligheid van de bevolking in het geding is. In die gevallen draagt
de gemeente de kosten, net zoals hij dat voor andere incidenten doet (branden,
verzakkende wegen, radicalisering, veiligheidsmaatregelen bij demonstraties).
Alleen voor de uitzonderingsgevallen is er een bijdrage vanuit de collectiviteit van
gemeenten, dat wil zeggen, de kosten die een gemeente moet maken zijn zo hoog
of van dusdanig structurele aard, dat hij die niet zelfstandig kan dragen. Deze
vangnetuitkering is dan een projectuitkering.17
Omvang
Omdat deze variant de kosten het meest radicaal beperkt tot excessieve kosten in
het OOV-domein, volstaat voor het vangnet een bedrag van ongeveer € 20 mln, af
te zonderen vanuit het gemeentefonds. De overige kosten worden door derden
opgebracht of worden door gemeenten uit eigen kas bestreden. De overige € 20
mln kunnen aan het cluster Gebiedsontwikkeling en Infrastructuur toegevoegd
worden, zonder extra maatstaf. Zo worden gemeenten tegemoetgekomen in
kosten voor de opsporing van CE (of andere incidenten) die zij in het kader van
gebiedsontwikkeling moeten maken.
Technische uitwerking
Het ministerie dat dan verantwoordelijk is, is BZK, maar dan alleen vanuit zijn rol
als systeembewaker van gezonde gemeentefinanciën. Dit weerspiegelt zich in de
werking: de gemeente doet een aanvraag voor een vangnetuitkering bij BZK,
vergezeld van een Raadsbesluit dat aantoont dat de kosten noodzakelijk zijn én
niet door derden opgebracht kunnen worden én geen betrekking hebben op
gebiedsontwikkeling. BZK hoeft dus zelf geen oordeel te hebben over de noodzaak
en omvang van de kosten. BZK hoeft alleen maar te toetsen of de kosten de
draagkracht te boven gaan (bijv. de eerder geopperde 0,5% van de algemene
middelen).
Een eerste vingeroefening van de Raad leert dat het dan om ongeveer € 20 mln
gaat, waar jaarlijks tussen de 15 en 30 gemeenten een beroep op doen. Hiervan
zullen er ongeveer 10 regelmatig terugkeren.
Beoordeling
Vanuit de financiële verhoudingen heeft deze variant twee gezichten. Het positieve
is dat een specifieke uitkering bedoeld is om kosten te bestrijden die geografisch
inhomogeen verdeeld zijn en sterk fluctueren in de tijd. Bestuurlijk is de kracht
van deze variant dat de verantwoordelijkheden scherp gedefinieerd zijn, zodat de
problemen die in paragraaf 2 en 4 werden beschreven, op deze manier opgelost
zijn. Omdat het vangnet ten laste gaat van het gemeentefonds en het Rijk alleen
nog zijn verantwoordelijkheid heeft voor gezonde gemeentelijke financiën, is
toewijzing aan een departement in deze variant eenvoudig – dat is BZK vanuit zijn
verantwoordelijkheid als fondsbeheerder. Nadeel is dat kennisvorming niet
automatisch van de grond komt. Qua procesgang is de enige tussenstap dat de
gemeenteraad de noodzaak van kosten moet toetsen aan het voornoemd
normenkader. Dit moet dan echter wel nog ontwikkeld worden. Een juist toegepast
normenkader is daarmee een belangrijke toegangskaart, zodat in deze variant ter
17
   Kamerbrief 13 mei 2015, Onderhoudsrapport Specifieke Uitkeringen 2015
                                                                                     Pagina 23 van 26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>kostenbeheersing het Rijk alleen maar gebruik hoeft te maken van het eigen risico      Datum
en de drempelbijdrage. Kostenbeheersing loopt dus in eerste aanleg via het             26 juni 2015
principe ‘verstoorder betaalt’. In tweede instantie wordt deze bereikt met             Kenmerk
zelfsturing door gemeenten: de ontwikkeling van een normenkader. Oneigenlijk
                                                                                       2015-0000363666
gebruik van het vangnet, dat ten koste gaat van de intergemeentelijke solidariteit,
wordt zo voorkomen. Dit is exact het idee achter Variant 2 (de onderlinge
waarborgmaatschappij). Met deze combinatie van maatregelen wordt een
belangrijk nadelig financiële aspect (de onzekerheid voor gemeenten over de
uiteindelijke vergoeding) ondervangen. Bovendien is een belangrijk voordeel dat
het declaratiesysteem goed aansluit op het karakter van het vangnet: een
vergoeding voor de onvoorziene excessen. Aansluiting op dit specifieke
kostenpatroon lukt immers het beste met een declaratieregeling.
Conclusie van de Raad: dit is het gewenste eindbeeld, maar er is een
tussenstap nodig
Deze variant is vanuit paragraaf 4 geredeneerd het meest zuiver: de afweging van
kosten en baten liggen bij degene die het initiatief neemt (i.c. de ‘verstoorder’ en
de gemeente). Deze variant is geheel in lijn met de drie treden in de financiering
die de Raad ziet: verstoorder – gemeente – collectiviteit als sluitstuk. De derde
trede is dan het vangnet voor excessieve kosten, in de vorm van een specifieke
uitkering. Hoewel de instelling van een declaratieregeling normaal gesproken niet
de voorkeur van de Raad heeft, is een inhomogeen en fluctuerend kostenpatroon
een belangrijk argument om deze in te stellen. Aan deze voorwaarden is in dit
geval duidelijk voldaan. De gebruikelijke nadelen (sturing door het Rijk) wordt
ondervangen door de zelfsturing van gemeenten via het normenkader (het idee
achter Variant 2). De kostenbeheersing vindt dan in eerste aanleg plaats via
gemeentelijke zelfsturing: het vangnet wordt uit het gemeentefonds betaald en er
is een toets aan het normenkader. Deze zelfsturing is een belangrijk voordeel.
Deze variant is dan in feite een vormgeving van Variant 2 (de onderlinge
waarborgmaatschappij) via het gemeentefonds. Bij hoge claims gaat dit ten koste
van het gemeentefonds, bij lage claims profiteert de collectiviteit. De collectiviteit
draagt excessieve kosten, maar er is wel een toetredingsdrempel, door gemeenten
(met de EODD) vormgegeven en uitgevoerd.
6 Conclusie van de Raad: ingroeitraject met vangnet als eindbeeld
De voorkeur van de Raad gaat dus uit naar het eenvoudige en beperkte vangnet
(Variant 5). Omdat echter de ontwikkeling van een normenkader nodig is, is
tussenstap noodzakelijk. Deze ingroei is geënt op Variant 4 (het Bommenfonds
met Kenniscentrum). Om het ontstaan van gevestigde belangen te voorkomen,
om op de langere termijn zekerheid aan gemeenten te kunnen bieden en om de
regeling voor een bedrag van een dergelijke omvang beperkt te houden, adviseert
de Raad een kort, sober en eenvoudig ingroeitraject.
Ingroeitraject
1
Gedurende het ingroeitraject blijft de huidige, tijdelijke, declaratieregeling in
stand, met de volgende aanpassing:
2
Vanuit onderlinge solidariteit en hun eigen belang dragen de gemeenten waarvan
de declaratie gehonoreerd wordt, 1% tot 2% van hun vergoeding af voor de
bekostiging van een kleinschalig Kenniscentrum CE, dat als taak krijgt om een
normenkader OCE te ontwikkelen. Deze gemeentelijke dekking acht de Raad
                                                                                       Pagina 24 van 26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>voldoende.18                                                                          Datum
3                                                                                     26 juni 2015
Het Rijk geeft aan de EODD de opdracht om kennis, expertise en zo nodig               Kenmerk
mankracht ter beschikking te stellen aan dit Kenniscentrum CE.                        2015-0000363666
4
Na maximaal vier jaar kan overgegaan worden op de voorgestelde getrapte
financiering met het sober vangnet. Gemeenten kunnen op eigen initiatief en
kosten het Kenniscentrum CE voortzetten.
Eindbeeld: vormgeving vangnet
Als concretisering van het vangnet staat de Raad het volgende voor ogen:
1
Een aanvraag voor het vangnet moet gepaard gaan van een besluit van de
gemeenteraad dat de noodzaak van de kosten de uitkomst is van het hierboven
genoemde normenkader. Hierin moet tevens duidelijk zijn gemaakt dat derden de
kosten niet of niet geheel kunnen dragen. Voorts moeten de kosten een bepaald
percentage van de algemene middelen overschrijden; de Raad voor de financiële
verhoudingen denkt aan 0,5%.
2
Deze aanvraag wordt gedaan bij het ministerie van BZK, ten laste van het
gemeentefonds. BZK toetst alleen of het raadsbesluit gebruik maakt van het
normenkader en of de omvang van de kosten de drempel overschrijdt.
3
De vangnetuitkering bedraagt 70% van de kosten die boven de drempel uitgaan.
4
Kostenbeheersing is gewaarborgd door het in eerste instantie toepassen van het
beginsel ‘verstoorder betaalt’ en in tweede instantie door de collectiviteit van
gemeenten. Er mag immers verwacht worden dat gemeenten elkaar aanspreken
als er excessief gedeclareerd wordt. Dit gaat immers ten laste van het
gemeentefonds.
Op deze manier worden de volgende positieve effecten bereikt:
        een heldere en eenduidige belegging van verantwoordelijkheden en
         afweging van kosten en baten, in de geest van de oorspronkelijke
         bijdragebesluiten;
        ontwikkeling van kennis en bijgevolg een gezonde marktwerking;
        een eenvoudige, transparante en zo eerlijk mogelijke regeling;
        kostenbeheersing door zelfsturing;
        het Rijk als systeembewaker en niet als beoordelaar van gemeentelijke
         uitgaven.
18
   Dit Kenniscentrum is zeer beperkt: maximaal 3 personen en een onderzoeksbudget van
ongeveer 2 ton.
                                                                                      Pagina 25 van 26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>Bronnen                                                                        Datum
        Bijdragebesluit kosten opsporing en ruiming conventionele explosieven 26 juni 2015
         Tweede Wereldoorlog 1986, Stb 1985, nr. 743                           Kenmerk
        Bijdragebesluit kosten opsporing en ruiming conventionele explosieven 2015-0000363666
         Tweede Wereldoorlog 1994, Stb 1993, nr. 599
        Bijdragebesluit kosten opsporing en ruiming conventionele explosieven
         Tweede Wereldoorlog 1999, Stb 1999, nr. 402
        Bijdragebesluit kosten opsporing en ruiming conventionele explosieven
         Tweede Wereldoorlog 2006, Stb 2006, nr. 711
        Gemeente Arnhem, Leidraad Omgaan met conventionele explosieven,
         2007
        Andersson Elffers Felix, Bijdragebesluit kosten opsporing en ruiming
         conventionele explosieven WOII - alternatieven getoetst, 2008
        CBS, Iv3-informatie Gemeenterekeningen
        EOD, overzicht meldingen 1971 – 2008 (Excelbestand)
        Ministerie van BZK, Circulaires Gemeentefonds
        Ministerie van BZK, Overzicht vergoedingen Bijdragebesluit, jaren
         1998 t/m 2006 (Excelbestand, niet openbaar)
        Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Omgevingswet
Gesprekken:
        Dhr. Nieuwland, Ministerie van Binnenlandse zaken en
         Koninkrijksrelaties (BZK).
        Dhr. Oostra en dhr. Hol, Vereniging van Explosievenopsporing (VEO).
         Branchevereniging van gecertificeerde opsporingsbedrijven.
        Dhr. Oskam, Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG).
        Dhr. Van der Heijden en dhr. Martens, Platform Blindgangers. Netwerk
         van gemeenten die vaak met de opsporing van CE te maken hebben.
        Dhr. Monsees, Explosievenopruimingsdienst Defensie (EOD).
        Dhr. Verhoeven, burgemeester Oudewater. Lid VNG-commissie Bestuur
         en Veiligheid.
        Mevr. Schuurmans, burgemeester Lingewaard.
        Dhr. Oostra, Ministerie van Infrastructuur en Milieu.
        Mevr. Wiers, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
                                                                               Pagina 26 van 26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>