<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>Wel Zwitsers, geen geld? *)
Naar een nieuwe balans tussen taken, sturing en
inkomsten van gemeenten
Uitnodiging van de Raad voor de financiële verhoudingen
(Rfv): Geef uw visie op een nieuwe richting!
    *) H et dragen der wapenen is bij den Zwitser een beroep, en van daar, dat hij bij elken Europeeschen
       monarch in dienst treedt, zoo deze hem zijne soldij geeft. Wordt de soldij niet voldaan, dan acht hij
       zich ontslagen. Toen dus Frans I, bij de belegering van Milaan door Karel V, in 1521, zijne Zwitsersche
       hulpbenden niet kon betalen, gingen zij naar huis onder het zeggen: Geen geld, geene Zwitsers. Sedert
       ontstond dit spreekwoord’
        F.A. Stoett, Nederlandsche spreekwoorden, spreekwijzen, uitdrukkingen en gezegden.
        W.J. Thieme & Cie, Zutphen 1923-1925
                                                                                                               1
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>Uitnodiging tot discussie: hoe kunnen gemeenten hun
taken toekomstbestendig bekostigen?
Gemeenten zijn voor hun inkomsten sterk afhankelijk van het Rijk, en in de verdeling van deze
rijksmiddelen is er veel aandacht voor gelijkheid. Er is weinig ruimte voor eigen belastingen.
Deze situatie is gebaseerd op gestolde, vaak onbewust gehanteerde principes. Deze komen het
meest duidelijk tot uitdrukking in de Financiële-verhoudingswet 1997. Sindsdien hebben er vele
ingrijpende ontwikkelingen plaatsgevonden: bestuurlijk, maatschappelijk en economisch.
Dit geeft voldoende reden om deze principes opnieuw tegen het licht te houden.
De Raad voor de financiële verhoudingen verkent met u in dit discussiestuk nieuwe richtingen voor
de principes waarmee gemeenten hun taken toekomstbestendig kunnen bekostigen, tegen de
achtergrond van deze ontwikkelingen.
Eerst de discussie voeren, op basis daarvan een standpunt innemen
Aan de hand van dit discussiestuk wil de Raad het gesprek over deze principes voeren met leden
van het parlement en gemeenteraden, wethouders, burgemeesters, bestuurders van regionale
verbanden, uitvoeringsorganisaties, vertegenwoordigers van maatschappelijke geledingen en
koepelorganisaties. De Raad toetst in een consultatieronde (voorjaar 2016) en in rondetafel­
gesprekken (september 2016) zijn denkrichting. Op basis hiervan bepaalt hij zijn advies.
Bijdrage aan de brede discussie over herziening gemeentefonds
Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is een brede discussie gestart om
de grondslagen van het gemeentefonds te herzien. Met dit discussiestuk wil de Raad graag zijn
bijdrage leveren aan deze herziening, waarbij hij de financiële verhoudingen breder benadert
dan het gemeentefonds alleen.
                                                                                                  2
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>De Raad hoort kritische geluiden over hoe de bekostiging
nu werkt:
      “Gemeenten zijn voor hun inkomsten sterk afhankelijk van het Rijk. Dit heeft tot contraproductie-
      ve mechanismen geleid: gemeenten zijn huiverig voor een groter eigen belastinggebied, maar klagen
      wel over de instabiliteit van de rijksuitkering. Ze overschrijden vaak het bedrag dat ze aan OZB mogen
      heffen1. Aan de andere kant doet het Rijk grepen in het fonds buiten de geldende afspraken om, zoals
      de opschalingskorting, en ziet de landelijke politiek het fonds als pinautomaat voor eigen beleid.”
                                                                                            “In de afgelopen 20 jaar zijn financiële
                                                                                            knelpunten bij gemeenten standaard
                Het advies van de Studiegroep Openbaar                                      als verdeelproblemen gezien. Veel
                bestuur, ‘Maak verschil’2: “voor een grotere                                vragen zijn echter terug te voeren op
                regionale economische groei is een groter bestuurlijk                       zeggenschap over eigen inkomsten.”
                vermogen op regionaal niveau nodig. De financiële
                verhouding moet hierop toegesneden worden.”
Kritische opmerkingen uit eerdere adviezen van de Raad:
Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties wil de discussie starten over de
grondslagen van het gemeentefonds, mede naar aanleiding van het kritische advies van de Raad
over het groot onderhoud gemeentefonds in 2014 en 20153. De hoofdpunten hieruit waren:
• Gemeenten hebben fors grotere maatschappelijke opgaven gekregen, met name voor werk,
   welzijn en zorg. Steeds meer gemeenten krijgen te maken met krimp. Verder is er toenemende
   schaalvergroting en samenwerking.
• Het gemeentefonds wordt nu ‘kostengeoriënteerd’ verdeeld, dat wil zeggen: op basis van kosten
   die gemeenten zelf in het verleden maakten. Deze methodiek heeft zijn grenzen bereikt, met
   name voor de taken die in regionaal verband worden uitgevoerd en voor kosten met een
   investeringskarakter.
• De verdeling wordt steeds fragmentarischer beschouwd, en niet als geheel. Dit leidt tot een
   nodeloos complexe verdeling en zorgt voor waterbed-effecten: het oplossen van het ene
   verdeelprobleem leidt tot nieuwe verdeelproblemen.
• Mede vanwege de integratie van het sociaal domein moeten omvang en voeding van het
   gemeentefonds fundamenteel bezien moeten worden.
• De relatie met het eigen belastinggebied moet heroverwogen worden.
1	In 2016 stijgt de verwachte opbrengst uit de OZB met € 28,7 mln meer dan afgesproken. (Bron: COELO, Atlas van de lokale lasten 2016). Dit is
   echter veel minder dan de neerwaartse bijstelling op het gemeentefonds van € 500 mln door het Rijk (Bron: Beantwoording Kamervragen
   door de Minister van BZK op 11 maart 2016).
2	Studiegroep Openbaar Bestuur, ‘Maak Verschil’, maart 2016.
3 Zie bijvoorbeeld: Rfv, 17 april 2014: Advies over Groot onderhoud gemeentefonds 2015 (1e fase); Rfv, 1 mei 2015: Advies over Groot onderhoud
   gemeentefonds 2016 (2e fase).
                                                                                                                                                3
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>De Raad acht het positief dat de fondsbeheerders mede vanwege zijn advies de discussie over het
gemeentefonds openen.
Tegelijkertijd vindt hij dat deze ontwikkelingen en knelpunten noodzaken tot fundamentele
keuzes, die verder gaan dan de verdeling en stabiliteit van het gemeentefonds. Een fundamentele
herziening zou zich op meerdere inkomstenbronnen moeten richten dan het gemeentefonds
alleen. Er moet explicieter en meer eenduidig rekening gehouden worden met de mate waarin
gemeenten (een deel van) de uitgaven kunnen bekostigen met eigen inkomsten. De Raad wil met
deze benaderingswijze een bijdrage leveren.
   Bekostiging taken provincies: anders benaderen dan
   bekostiging gemeenten
   In dit discussiestuk wordt de bekostiging van de taken van provincies buiten beschouwing
   gelaten, maar de Raad zal deze wel later in zijn traject betrekken. Voor provincies speelt
   immers dezelfde discussie over de balans tussen taken, sturing en inkomsten. Bovendien
   hebben ook de provincies met omvangrijke veranderingen in het takenpakket te maken.
   Het stramien voor bekostiging van provincies volgt nu in grote lijnen dat van gemeenten.
   De Raad is echter van mening dat er diverse redenen zijn om dit te herzien. Het eerste
   opvallende verschil is dat er veel minder provincies zijn dan gemeenten. Ten tweede is de aard
   van het provinciale takenpakket heel anders dan dat van gemeenten. Beleidsinhoudelijk is
   het grootste deel van de provinciale taken en uitgaven bestemd voor voorzieningen met een
   groepskarakter (wegen, natuur, OV). Financieel is er ook een groot verschil: veel meer uitgaven
   liggen langjarig vast. Ze hebben het karakter van investering en afschrijving, in plaats van
   exploitatie. In de derde plaats zijn verschillen in voorzieningenniveau veel lastiger te objecti-
   veren. Daarom zijn verschillen tussen provincies maatschappelijk sneller geaccepteerd. Tot
   slot: verschillen in eigen inkomsten tussen provincies hebben een grotere effect, omdat de
   eigen inkomsten (bijvoorbeeld opbrengsten uit verkoop aandelen nutsbedrijven) redelijk
   groot zijn in verhouding tot de totale lasten.
   Op basis van het verdeelvoorstel van de commissie-Jansen wordt een wetsvoorstel voor­
   bereid dat alleen betrekking heeft op de verdeling. Een herbezinning op de bekostiging als
   geheel is echter ook nodig. De Raad zal in de loop van dit jaar de discussie hierover openen.
                                                                                                     4
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>Naar een nieuwe balans tussen taken, sturing en
inkomsten van gemeenten
Financiële verhoudingen zijn de uitdrukking van de balans tussen taken, sturing en inkomsten:
• Bestuurlijke verhouding: verdeling verantwoordelijkheden en taken tussen overheden
• Financiële verhouding: bekostiging die het beste past bij de gekozen taakverdeling…
• … gegeven politieke, bestuurlijke, maatschappelijke en economische afwegingen
Hoe worden deze vormgegeven? Uitgangspunt voor de Raad is wat in het staatsrecht en wetten is
  Naar een nieuwe balans tussen taken, sturing
vastgelegd, gecombineerd met de missie van de Raad: bijdragen aan de effectiviteit en doelmatig-
heid van de overheid als geheel.
  en inkomsten van gemeenten
      4 gouden regels: staatsrechtelijke, bestuurlijke en
      economische beginselen
      Autonomie                      Subsidariteit                Medebewindstaken             Doelmatigheid
      gemeenten hebben               decentraal wat kan,          Rijk kan gemeenten           Belastinggeld moet
      wettelijke                     centraal wat moet            opdragen taken uit te        zo doelmatig mogelijk
      beleidsvrijheid                                             voeren                       aangewend worden
      Weging van de gouden regels: 5 vragen
Toelichting. Met ‘autonomie’ bedoelt de Raad dat gemeenten zelf hun bestuur, huishouding en uitvoering mogen regelen.
Dit is geregeld in de Grondwet 4 . Daarin is echter ook vastgelegd dat het Rijk aan ze kan opdragen om taken uit te voeren5
(medebewind). Door decentralisatie te stimuleren6 wordt bestuur zo dicht mogelijk bij de burger gebracht. Daarnaast is een
doelmatige besteding van belastinggeld belangrijk; dit kans soms juist pleiten voor centralisatie. Bijvoorbeeld vanwege de
beheersing van overheidsuitgaven of vanwege schaalvoordelen. De ‘gouden regels’ moeten dus tegen elkaar afgewogen
      Bestuur zo dicht          Hoeveel                 Hoeveel ruimte           Betalen en bepalen Welke rol speelt
worden. Dat doet de Raad met de volgende vijf vragen.
      mogelijk bij              beleidsvrijheid         voor verschillen?        in één hand?           de economie?
      de burger?                voor gemeenten?
      Past de keuze van 1997 nog bij 2016?
      NU                                      Gemeenten zijn uitvoeringskantoor
         Huidige keuze
                                                        Beschikkingsmacht
            Gelijkwaardige                   Verdeling                                               Differentiatie
          uitgangspositie
4 Grondwet, Art.124, lid 1.
5 Grondwet, Art. 124, lid 2.
6 Gemeentewet, Art. 117, lid 1.
                                                                                                                            5
                                                   Gemeenten zijn autonoom
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>     Autonomie                     Subsidariteit                 Medebewindstaken             Doelmatigheid
     gemeenten hebben              decentraal wat kan,           Rijk kan gemeenten           Belastinggeld moet
     wettelijke                    centraal wat moet             opdragen taken uit te        zo doelmatig mogelijk
     beleidsvrijheid                                             voeren                       aangewend worden
     Weging van de gouden regels: 5 vragen
     Bestuur zo dicht         Hoeveel                  Hoeveel ruimte           Betalen en bepalen       Welke rol speelt
     mogelijk bij             beleidsvrijheid          voor verschillen?        in één hand?             de economie?
     de burger?               voor gemeenten?
     Past Bestuur
Toelichting.  de keuze         vanmogelijk
                      moet zo dicht    1997bijnog       bijstaan;
                                                de burger     2016?
                                                                  het bestuur is er immers namens hem. Belangen van
     NU
verschillende burgers lopen echter uiteen. Dan is het belangrijk dat deze zorgvuldig en op het juiste (schaal)niveau tegen
                                            Gemeenten zijn uitvoeringskantoor
elkaar afgewogen worden. Het niveau van het Rijk is voor veel taken te ver weg. Zeker als het de persoonlijke levenssfeer of
de directe woonomgeving
         Huidige  keuze betreft, zijn gemeenten het aangewezen niveau. Gemeenten hebben dan wel beleidsvrijheid nodig,
anders had de afweging net zo goed bij het Rijk kunnen liggen. Beleidsvrijheid kan tot verschillen tussen gemeenten leiden.
                                                      Beschikkingsmacht
Aan de andere kant is Nederland een eenheidsstaat: de beleving is dat verschillen slechts tot op zekere hoogte toegestaan zijn.
Welke verschillen zijn toelaatbaar? Naast deze bestuurlijke en maatschappelijke vragen hanteert de Raad ook financieel-
economischeGelijkwaardige
              uitgangspunten. Het eerste isVerdeling
                                            het principe dat degene die bepaalt, ook betaalt. AndersDifferentiatie
                                                                                                       kan er met andermans
          uitgangspositie
portemonnee gewinkeld worden. Ten tweede neemt de Raad economische overwegingen mee, zoals werking van gedrags­
prikkels, beheersing van de overheidsuitgaven en de verkleining van de wig (verschil loonkosten werkgever en nettoloon).
Deze uitgangspunten en vragen monden uit in twee variabelen (‘knoppen’) die de financiële
verhouding bepalen:
Eerste knop: hoe afhankelijk zijn gemeenten      Gemeentenvan        het Rijk voor hun inkomsten?
                                                               zijn autonoom
Deze komt tot uitdrukking in de volgende grootheden:
• Gemeentelijke belastingen:           toegestane
                         Maatschappelijke              omvang en heffingsgrondslagen
                                                 en economische          ontwikkelingen
• Omvang en inrichting          van uitkeringen
                         • Is ‘gemeente’            van het rijk
                                             nog synoniem        metaan   gemeenten/provincies
                                                                       ‘gemeenschap’?       Toegenomen mobiliteit,
                            internet, globalisering en tegelijkertijd regionalisering
Bij grote afhankelijkheid• Mondigere      burgers, een
                                zijn gemeenten        meersoort
                                                             burgerparticipatie       en lokale
                                                                   ‘uitvoeringskantoor’       vanburgerinitiatieven
                                                                                                    het Rijk, terwijl
                         •  Lokalisering   verzorgingsstaat:       maatwerk,
onafhankelijkheid past bij gemeenten met veel beleidsvrijheid en autonomie.       eigen  verantwoordelijkheid,
                            kostenbeheersing
                         • Demografische verschillen tussen regio’s
Tweede knop: hoeveel           verschillen
                         • Groeiende           in inkomsten
                                         differentiatie    tussentussen
                                                                     regio’sgemeenten
                                                                              in economischemogen      er zijn?
                                                                                                   opgaven
Worden verschillen in kosten en inkomstenmogelijkheden geheel ongemoeid gelaten? Dat is heel
                         Bestuurlijke ontwikkelingen
doelmatig, maar maatschappelijk             niet altijd wenselijk. Als het Rijk daarentegen alle verschillen
wegbelast en herverdeelt,• Gemeenten       alssprake
                                   dan is er   eerste van
                                                        overheid
                                                             een gelijkwaardige uitgangspositie. Maar dit
                         •  Decentralisaties:    meer
stimuleert niet tot doelmatig beleid van gemeenten.      taken, meer  De vrijheid,
                                                                          balans zit meer
                                                                                       hierrisico’s
                                                                                            tussenin. voor gemeenten
                         • Schaalvergroting door (ook ambtelijke) fusies gemeenten
                         • Regionale samenwerking
     Welke richting past bij 2016?
     STRAKS                                 Gemeenten zijn uitvoeringskantoor
           Gelijkwaardige                                               Verdeling                     Differentiatie            6
          uitgangspositie
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>     Bestuur zo dicht         Hoeveel                   Hoeveel ruimte         Betalen en bepalen Welke rol speelt
     mogelijk bij             beleidsvrijheid           voor verschillen?      in één hand?           de economie?
Deze deknoppen
         burger? kunnen voor   in een    assenkruis weergegeven worden. Dat is weergegeven in de onder-
                                      gemeenten?
staande figuur, waarin ook de huidige situatie gemarkeerd is.
     Past de keuze van 1997 nog bij 2016?
     NU                                       Gemeenten zijn uitvoeringskantoor
          Huidige keuze
                                                       Beschikkingsmacht
            Gelijkwaardige                   Verdeling                                              Differentiatie
          uitgangspositie
                                                   Gemeenten zijn autonoom
                         Maatschappelijke en economische ontwikkelingen
                         • Is ‘gemeente’ nog synoniem met ‘gemeenschap’? Toegenomen mobiliteit,
                            internet, globalisering en tegelijkertijd regionalisering
                         • Mondigere burgers, meer burgerparticipatie en lokale burgerinitiatieven
                         • Lokalisering verzorgingsstaat: maatwerk, eigen verantwoordelijkheid,
                            kostenbeheersing
                         • Demografische verschillen tussen regio’s
                         • Groeiende differentiatie tussen regio’s in economische opgaven
                         Bestuurlijke ontwikkelingen
                         • Gemeenten als eerste overheid
                         • Decentralisaties: meer taken, meer vrijheid, meer risico’s voor gemeenten
                         • Schaalvergroting door (ook ambtelijke) fusies gemeenten
                         • Regionale samenwerking
     Welke
Toelichting:      richting
              het assenkruis      pastverhoudingen.
                              financiële   bij 2016?De huidige situatie: grote afhankelijkheid van het Rijk, weinig ruimte
     STRAKS
voor verschillen. Deze keuze, gegroeid na de Tweede Wereldoorlog, is gestold en bevestigd in de Financiële-verhoudingswet
                                              Gemeenten zijn uitvoeringskantoor
1997: alle gemeenten hebben een gelijkwaardige uitgangspositie. Het eigen belastinggebied is klein, zeker in internationaal
opzicht . Gemeenten halen slechts 3,5% van de totale belastingen, rechten en tarieven op, waarmee ze slechts 9% van hun
        7
inkomsten dekken8.
Deze keuze is vooral bestuurlijk bepaald en werd ingegeven door een groot gelijkheidsstreven en een uniform takenpakket.
Vanwege de  Gelijkwaardige
             gemeentelijke beleidsvrijheid werd besloten om geen prikkels  in de bekostiging op te nemen
                                                                       Verdeling                         en om te verdelen op
                                                                                                    Differentiatie
          uitgangspositie
basis van kosten in het verleden.
                                                       Beschikkingsmacht
De figuur noemt maatschappelijke, economische en bestuurlijke ontwikkelingen die de huidige keuze ter discussie stellen.
7 OECD, Fiscal autonomy of sub-central governments, 2006.
8 Miljoenennota 2015 en CBS Statline, gemeenterekeningen.
                                                   Gemeenten zijn autonoom                                                    7
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>                          • Gemeenten als eerste overheid
                          • Decentralisaties: meer taken, meer vrijheid, meer risico’s voor gemeenten
                          • Schaalvergroting door (ook ambtelijke) fusies gemeenten
                          • Regionale samenwerking
     Welke richting past bij 2016?
     STRAKS                                   Gemeenten zijn uitvoeringskantoor
           Gelijkwaardige                                               Verdeling                     Differentiatie
         uitgangspositie
                                                          Beschikkingsmacht
                                                   Gemeenten zijn autonoom
Toelichting: welke richting moeten we op in het assenkruis? De Raad wil toetsen of de bestuurlijke, maatschappelijke en
economische ontwikkelingen inderdaad niet meer linksboven in het assenkruis zitten, maar in de richting van autonomie,
beleidsvrijheid en differentiatie wijzen. Als dat zo is, dan moeten ook de financiële verhoudingen in dezelfde richting schuiven:
meer onafhankelijkheid van het Rijk en meer ruimte voor differentiatie.
  Om te investeren in een doelmatige overheid en in de
  kwaliteit van de lokale democratie, legt de Raad
  gerichte vragen voor.
  De manier waarop gemeenten nu hun taken moeten bekostigen, past volgens de Raad niet
  meer bij de wezenlijke maatschappelijke positie en taken die ze nu hebben. Het gebrek aan
  zelfstandigheid zorgt voor een wankele financiële basis en dit draagt niet bij aan een doel­
  matige overheid. Bovendien wordt nu lokaal bepaald, maar landelijk betaald, wat de
  mogelijkheden voor gemeenten en de lokale democratie beperkt.
  De Raad zal dit voorjaar een consultatieronde houden en in september rondetafelgesprekken
  organiseren. Hij wil de discussie gericht voeren aan de hand van de volgende vragen en dilemma’s.
  1 Zijn gemeenten financieel te afhankelijk van het Rijk?
  Herkent u het beeld van de Raad dat hiermee de balans tussen taken en inkomsten is verstoord,
  omdat er wel veel taken zijn overgegaan, maar de mogelijkheid tot inkomstenverwerving niet?
  Is de countervailing power van gemeenten daardoor te laag? Met als gevolg dat gemeenten
  onvoldoende hun netwerkrol kunnen waarmaken?
                                                                                                                                  8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>  2 Dilemma: lokale verzorgingsstaat, landelijke solidariteit?
  De verzorgingsstaat is lokaal geworden. Maar wat betekent dit voor de solidariteit en het
  daaruit volgend bekostigingsprincipe? De Raad ziet dat solidariteit voor zorg en welzijn
  landelijk gevoeld wordt, niet op gemeenteniveau. Daardoor is de beleving dat verschillen
  tussen gemeenten niet te groot mogen zijn. Herkent u dit? Wat betekent dit voor de manier
  waarop gemeenten deze taken bekostigen? In welke mate moeten verschillen in kosten en
  inkomsten tussen gemeenten opgevangen worden?
  3 Eigen inkomsten voor fysieke taken en het gemeentefonds voor sociale taken?
  Bij welk type taak is er ruimte voor verschillen in inkomsten en kosten? Bij welk type taken niet?
  Kunt u zich vinden in de denkrichting van de Raad dat hierbij onderscheid gemaakt moet worden
  tussen sociale taken enerzijds (weinig verschil) en fysieke, ruimtelijke en economische taken
  anderzijds (meer verschil mogelijk)? Wat vindt u van de denkrichting van de Raad, dat bij fysieke
  taken de rol van het eigen belastinggebied veel groter en die van het fonds veel kleiner moet zijn?
  4 Regionale samenwerking: wie bepaalt en wie betaalt?
  Steeds meer taken worden in regionale samenwerking uitgevoerd, al dan niet vrijwillig.
  Bovendien vervullen grotere gemeenten taken waar randgemeenten van profiteren9. De vraag
  bij deze taken is: wie bepaalt en wie betaalt? Het adagium is: zoveel mogelijk in één hand. Dat
  zou ervoor pleiten om alle macht bij gemeenteraden te leggen (zoals in theorie bij de veilig-
  heidsregio’s) of te beprijzen (parkeertarieven en centrumfunctie). Dit kan echter ondoelmatig
  zijn, vanwege stroperige besluitvorming, afwenteling van risico’s en hoge uitvoeringskosten.
  • Welke bekostigingswijze past het beste bij welk type taak?
  • Is inkomstenverwerving op regionale schaal denkbaar?
  • Welke verschillen zijn toegestaan? Niet alleen tussen gemeenten, maar ook tussen regio’s?
  5	Moet regionale economische groei via de financiële verhoudingen bevorderd
       worden? Sturen met Rijksgeld (verticaal) of toestaan van meer eigen inkomsten
       (horizontaal)?
  De Studiegroep Openbaar Bestuur bepleit versterking van het bestuur op regionaal niveau en
  acht een herinrichting van de financiële verhoudingen noodzakelijk. Concreet denkt de
  Studiegroep aan een (verticale) prikkel tot regionale samenwerking in de rijksbekostiging,
  waarmee economische groei tot stand gebracht kan worden.
  De Raad wil aan u een aanvullende denkrichting voorleggen. Als geconcludeerd wordt dat er
  meer beschikkingsmacht bij gemeenten moet liggen (naar beneden in het assenkruis), dan
  past van bovenaf prikkelen met een andere verdeling van rijksmiddelen daar minder goed bij.
  Het past beter om de mogelijkheden voor inkomstenverwerving voor gemeenten te vergroten
  en de revenuen minder af te romen. Met economisch gunstig beleid kunnen gemeenten dan
  hun inkomsten vergroten. Ze zijn zelf risicodrager in plaats van het collectief van gemeenten.
  Bovendien zouden deze inkomsten minder afgeroomd moeten worden, zoals dat nu wel
  gebeurt voor de verevening. Hoe kijkt u aan tegen dit type ‘horizontale’ prikkel?
9 Gemeenten met deze ‘centrumfunctie’ worden daar in het gemeentefonds voor gecompenseerd.
                                                                                                      9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>De betekenis van deze vragen voor zes belangrijke thema’s
                       Gemeenten als eerste overheid: sturen zonder geld,
 Thema 1.              ketensamenwerking en complexiteit
 Dilemma’s
 Als eerste overheid hebben gemeenten taken op terreinen waar ze niet volledig op kunnen
 sturen en niet (direct of volledig) over het geld gaan. Denk aan onderwijs, vluchtelingen/asiel,
 wonen, zorg. Hoe kunnen gemeenten hun zorgplicht/taak vervullen, ook zonder geld?
 Hoe kunnen ze financiële risico’s beheersen?
 Daar komt bij dat ze met vele ketenpartners aan hun maatschappelijke opgaven werken.
 Hierbij is mogelijke afwenteling een probleem: de kosten voor bijvoorbeeld preventie vallen
 bij een andere ketenpartner dan de baten (bijvoorbeeld gemeente respectievelijk Zorgverze-
 keringswet, of jeugdzorg respectievelijk politie). Hoe kan voorkomen worden dat dit de
 aanpak frustreert?
 De complexiteit neemt toe doordat verschillende partners rollen invullen waaruit anderen
 zich terugtrekken, maar met andere logica’s. Bijvoorbeeld woningcorporaties die sociaal-
 maatschappelijke taken van gemeenten overnemen, maar dat niet meer (mogen) doen, of
 gemeenten die met ‘lichtblauwe’ handhaving taken doet die de politie afgestoten heeft.
 Het valt de Raad op dat discussies nu alleen maar over het geld gaan, zonder dat de discussie
 over ‘besturen’ gevoerd is.
 Denkrichting ter toetsing: de financiële verhouding moet gemeenten in staat stellen met
 complexiteit om te gaan
 •  Gemeenten moeten financieel flexibel kunnen opereren en zelf meer de baten van beleid
    kunnen verzilveren. Baten van preventie door gemeenten moeten meer bij gemeenten
    terechtkomen.
 •  De enige democratisch gelegitimeerde partner op lokaal niveau in deze complexiteit van
    belangen, is de gemeente. Door de lokalisering van maatschappelijke opgaven is verster-
    king van de lokale democratie aan de orde.
 •  Meer eigen belastingen en minder afhankelijkheid van het Rijk passen hierbij.
 •  Het verdeelstelsel kan dan eenvoudiger worden, omdat gemeenten minder afhankelijk
    zijn van het Rijk en meer integraal werken.
                                                                                                  10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>Thema 2.               Decentralisaties naar gemeenten
Vanaf 1 januari 2015 zijn gemeenten verantwoordelijk voor meer taken rond zorg, jeugd en
werktoeleiding. Eerder kregen zij een andere rol in het passend onderwijs. Hierdoor lopen
gemeenten meer financiële risico’s. Bovendien gaat het vaak om individuele verstrekkingen.
Het is lastig uit te leggen dat hiervoor landelijk belasting wordt betaald, terwijl ze per gemeente
anders tot uitkering komen. Solidariteit wordt voor verstrekkingen in de persoonlijke levens­-
sfeer landelijk gevoeld. Populair gezegd: trapliften worden anders beleefd dan lantaarnpalen.
Denkrichting ter toetsing: de rol van het fonds en van de eigen inkomsten moet grondig
herzien worden
• De Rijksbijdrage Sociaal Domein moet anders geïndexeerd worden dan het huidige
  gemeentefonds, dat met rijksuitgaven mee ademt. De rijksuitgaven hebben immers een
  andere dynamiek dan de kosten in het sociaal domein.
• Volgens de wet vragen gemeenten eigen bijdragen van hun inwoners voor voorzieningen.
  Dit is een bron van inkomsten die per gemeente verschillend uitpakt. Niet alleen vanwege
  beleid, maar ook vanwege draagkrachtverschillen. Deze verschillen in draagkracht moeten
  een rol spelen in de verdeling van de rijksuitkering sociaal domein.
• Meer algemeen: omdat ‘trapliften anders beleefd worden dan lantaarnpalen’ moet het
  begrip ‘gelijkwaardige uitgangspositie’ opnieuw gedefinieerd worden. Hierbij moet
  rekening gehouden worden met de draagkracht van inwoners.
                                                                                                    11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>                    Verschuiving rijksbelastingen naar lokaal belastinggebied:
Thema 3.            versterking lokale democratie
Oordeel van de Raad: verschuiving naar lokaal belastinggebied is in lijn met het oogmerk van
de decentralisaties.
• Het versterkt de lokale democratie en brengt beslissingen dichter bij de burger, in lijn met de
   gedachte achter de decentralisaties (onder andere meer zeggenschap en meer maatwerk).
• Het versterkt een doelmatige aanwending van middelen, vanwege zichtbare afweging van
   nut en offer.
• Het biedt gemeenten de mogelijkheid om de toegenomen risico’s op te vangen.
• Het verkleint de wig en is daarom goed voor de werkgelegenheid.
Dilemma
Wanneer het lokaal belastinggebied groter wordt, dan moet verevening van (belasting)
inkomsten van gemeenten opnieuw bekeken worden. Hoeveel verschillen tussen gemeenten
laten we toe?
Denkrichting ter toetsing, mede naar aanleiding advies Studiegroep Openbaar Bestuur :
•  Voor economische, fysieke en ruimtelijke taken zou een beperktere mate van verevening
   van inkomsten dan nu overwogen moeten worden.
•  Het eigen belastinggebied krijgt de rol van belangrijke inkomstenbron voor fysieke en
   economische collectieve voorzieningen die een (sub)regionale en lokale uitstraling hebben.
•  Bij deze denkrichting zal de publiekrechtelijke infrastructuur op controle ook op lokaal
   niveau goed moeten gaan functioneren (bijvoorbeeld de lokale rekenkamers).
                                                                                                  12
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>Thema 4.            Gemeentefonds: voeding, verdeling en inkomstenverevening.
Ter toetsing: analyse van de Raad over de voeding
• De evenredigheid met de rijksuitgaven (samen trap op/af) maakt het beschikbare budget
  voor gemeenten onvoorspelbaar. Het takenpakket van gemeenten en Rijk lopen steeds
  meer uiteen en de mogelijkheden voor gemeenten om risico’s af te dekken, zijn beperkter
  dan die van het Rijk. Dit bemoeilijkt financieel stabiel beleid voor gemeenten.
• Bovendien beschouwt het Rijk de fondsen als ‘eigen geld’, wat historisch onjuist is en op
  gespannen voet staat met de Gemeente- en Provinciewet en met het Handvest Lokale
  Autonomie. Er zijn bijvoorbeeld herhaaldelijk grepen in het fonds gedaan, buiten ‘trap op/
  af’ om, voor beleid dat uiteindelijk niet doorging (recent: de opschalingskorting). Verder
  wordt het fonds als ‘pinautomaat’ gebruikt voor politieke wensen (zoals gepoogd bij
  beeldende kunst en vormgeving).
• Door de overdracht van specifieke uitkeringen naar het gemeentefonds is het gemeente-
  fonds steeds meer een instrument voor rijksbeleid geworden, in plaats van een autonome
  bekostigingsbron.
Ter toetsing: analyse van de Raad over de verdeling en inkomstenverevening
• Er is veel aandacht voor kostenverevening, terwijl de verschillen in de inkomstencapaciteit veel
  groter zijn. Mede hierdoor is de verdeling nodeloos complex en onuitlegbaar geworden.
  Dilemma: wat moet de nieuwe balans worden tussen kostenoriëntatie en globaliteit? Onder
  welke voorwaarden kan een eind gemaakt worden van ‘het kopen van bestuurlijke rust met
  een extra maatstaf’?
• Het werkelijke vereveningsvraagstuk (inkomstenverschillen) is onderbelicht gebleven.
  Hierdoor zijn sluipenderwijs niet-beoogde ongelijkheden in de verdeling geslopen, als
  gevolg van uiteenlopende ontwikkeling van WOZ-waarden per regio. Dit is een politieke
  keuze vermomd als techniek.
• Voor autonome taken op het fysiek en economisch domein (bijvoorbeeld stadsvernieuwing)
  groeien de regionale verschillen en is het lastig om de noodzakelijke kosten te bepalen:
  het begrip ‘kostenoriëntatie’ loopt tegen zijn grenzen aan.
Denkrichting ter toetsing: het fonds moet per type taak verschillende rollen krijgen
Taken met veel beleidsvrijheid en/of collectief karakter
• Bij taken met veel beleidsvrijheid en/of een groepskarakter (wegen, zwembaden, winkel-
  centra), waar vooral de ‘eigen’ inwoners van gemeenten van profiteren, past een veel
  grotere rol van het eigen belastinggebied.
• Bij deze taken hoeft het gemeentefonds alleen de grootste verschillen in inkomsten en
  kosten te verevenen en kan de verdeling veel eenvoudiger. Dit kan tot gevolg hebben dat
  gemeenten slechts een kleine fondsbijdrage krijgen.
                                                                                                   13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>• Een denkrichting is dat het fonds voor deze taken alleen een minimumniveau bekostigt;
  dit is eerder normatief dan kostengeoriënteerd.
Taken met weinig beleidsvrijheid en/of individueel karakter en wens tot uniformiteit
• Bij medebewindstaken/taken met weinig beleidsvrijheid en die een veel persoonsgebondener
  karakter hebben (met name medebewindstaken in het sociaal domein) luistert de bekosti-
  ging vanuit het Rijk veel nauwer. Het Rijk bepaalt voor een belangrijk deel en daaruit volgt
  betaalplicht.
• Bij heel weinig beleidsvrijheid en als grote mate van gelijkheid gewenst is, ligt een specifieke
  uitkering voor de hand.
• Als meer differentiatie toegelaten wordt, dan is bekostiging via een algemene uitkering
  aangewezen. Maar dan moet de landelijke politiek geen minimumnormen voorschrijven.
  Dan past het sturingsmodel (decentralisatie en differentiatie) niet bij de politieke wens
  (uniformiteit): dit is het spanningsveld bij de decentralisaties sociaal domein.
• De rol van specifieke uitkeringen en van het fonds is bij dit type taken veel belangrijker en
  die van eigen belastingen naar verhouding kleiner, namelijk vooral die van bufferfunctie.
  De verdeling moet meer doen dan alleen grootste verschillen gladstrijken.
                                                                                                   14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>                    Schaalvergroting en samenwerking: bestuurlijk en
Thema 5.            maatschappelijk
De schaal van gemeenten is sterk toegenomen: van bijna 600 in 1997 naar 390 in 2016.
Desondanks werken gemeenten steeds meer samen, op steeds meer gebieden. Een majeure
beweging was die op het gebied van veiligheid: sinds oktober 2010 werken gemeenten
verplicht samen bij brandweer en crisisbeheersing in veiligheidsregio’s. In 2015 volgde de
decentralisaties in de zorg. Voor een aantal taken (jeugdzorg, beschermd wonen, maatschap-
pelijke opvang, werkgeversdienstverlening) hebben gemeenten een kritische massa en schaal
nodig, om voldoende kennis te organiseren en om aan te sluiten op de (veelal grotere) schaal
van zorgaanbieders en arbeidsmarkt. Ziehier het eerste dilemma: hoe moet het democratisch
gat tussen bepalen op regionaal niveau en betalen op lokaal niveau overbrugd worden?
De schaalvergroting van gemeenten leidt tot een tweede vraag: gemeenten die voorzieningen
aanbieden die inwoners van andere gemeenten ook gebruiken (denk aan theaters, scholen,
werk; de zogenaamde ‘spill overs’), worden nu via het gemeentefonds voor deze ‘spill overs’
gecompenseerd. De vraag is in welke mate dit nog nodig is, gezien de vele fusies. Bovendien is
het de vraag of deze voorzieningen niet op een andere, directere manier door de gebruikers
en/of andere gemeenten bekostigd kunnen worden, of via lokale belastingen. En is met ‘big
data’ een betere definitie van ‘centrumfunctie’ te geven?
Denkrichting ter toetsing om betalen en bepalen in één hand te brengen
• Een afwegingskader om te beantwoorden: welke bekostigingswijze past het beste bij welk
  type taak? Zijn de volgende factoren inderdaad bepalend?
• Hoeveel beleidsvrijheid heeft de gemeente/regio?
• Is de taak strategisch, tactisch of uitvoerend van aard?
• Betreft het collectieve of individuele voorzieningen? Zijn het solidariteitsgoederen?
• Hierop voortbouwend: is inkomstenverwerving op regionale schaal denkbaar?
• Welke verschillen zijn toegestaan? Niet alleen tussen gemeenten, maar ook tussen regio’s?
• Bij rijksbijdragen moet de verdeling gaan gebeuren op grond van regionale kenmerken:
  een gemeente krijgt geld op basis van de kenmerken van de regio waar zij in ligt.
                                                                                               15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>                     Regionale economische opgaven: versterking bestuurlijk
Thema 6.             vermogen
De Studiegroep Openbaar Bestuur stelt in zijn advies ‘Maak verschil’ dat het openbaar bestuur
toegerust moet zijn om economische opgaven op te pakken. De Studiegroep pleit daarbij voor
een ‘groter bestuurlijk vermogen op regionaal niveau’. Zij pleit voor een andere balans tussen
doelmatigheid en gelijkheid, voor een eenvoudiger verdeelsysteem en een ruimer lokaal
belastinggebied zodat er meer verschillen in aanpak en uitkomst mogelijk worden. Voorts
denkt zij expliciet aan een prikkel tot regionale samenwerking.
Denkrichting ter toetsing: denk ook horizontaal, niet alleen verticaal.
• Dat betekent: de prikkel tot regionale samenwerking moet niet (alleen) zitten in de
  verdeling van Rijksmiddelen, maar in een groter vermogen van gemeenten en/of regio’s om
  zelf eigen inkomsten te genereren. Bijvoorbeeld uit eigen belastingen. Dit stimuleert meer
  dan een verdeling van bovenaf.
• Bovendien zou een (veel) kleiner deel dan nu afgeroomd moeten worden voor de verevening,
  zodat gemeenten en regio’s meer de baten van gunstig eigen beleid kunnen behouden.
  Ook dit is een betere stimulans.
• Dit sluit goed aan bij de denkrichting over de rol van het fonds voor het fysieke en
  economische domein (thema 4).
• De provinciale verantwoordelijkheid voor de regionale economie moet nadrukkelijk in deze
  discussie betrokken worden.
                                                                                               16
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>Naar een advies in november 2016
In een consultatieronde en in rondetafelgesprekken toetst de Raad welke beweging in het
assenkruis ingezet moet worden, en wat dit betekent voor de bovengenoemde zes thema’s.
De opbrengst van de gesprekken zal de Raad meewegen in een omvattend advies. De beoogde
datum voor dit advies is november 2016. Dit advies kan dan een bijdrage zijn voor de discussie
over het gemeentefonds en voor een agenda voor een komend kabinet.
Eerdere adviezen Raad voor de financiële verhoudingen en Raad voor het openbaar bestuur
De hierboven genoemde uitgangspunten, afwegingen en kennisfundamenten zijn afkomstig uit
eerdere adviezen en onderzoeken van de Raad voor de financiële verhoudingen en Raad voor het
openbaar bestuur. Deze zijn hieronder opgesomd.
 Rob en Rfv, 1 augustus 2005    Autonoom of automaat? – Advies over gemeentelijke autonomie
 Rfv, 19 april 2009             Naar een herijking van de financiële verhouding tussen Rijk en provincies
 Rfv, 26 november 2010          Advies gevolgen Regeerakkoord voor financiële verhoudingen
 Rfv, 10 november 2011          Verdelen, vertrouwen en verantwoorden – Een heroriëntatie op de financiële
                                verhoudingen
 Rfv, 26 september 2012         Geef decentrale overheden de ruimte, brief aan Tweede Kamer en informateurs
 Rob, 22 november 2012          Loslaten in vertrouwen - Naar een nieuwe verhouding tussen overheid, markt en
                                samenleving
 Rob en Rfv, 11 december 2012   Brief Regeerakkoord 2012
 Rfv, 23 juli 2013              Aanvullend advies decentralisaties
 Rfv, 17 april 2014             Advies over Groot onderhoud gemeentefonds 2015 (1e fase)
 Rfv, 27 oktober 2014           Advies over Objectief verdeelmodel Wmo 2015
 Rfv, 11 november 2014          Tussen betalen en bepalen – Publieke bekostiging van maatschappelijk initiatief
 Rob, 20 januari 2015           Democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden
 Rfv, 5 maart 2015              Advies over Objectief verdeelmodel Jeugdhulp
 Rfv, 26 maart 2015             Uitbreiding lokaal belastinggebied
 Rfv, 1 mei 2015                Advies over Groot onderhoud gemeentefonds 2016 (2e fase)
 Rfv, 9 juli 2015               Grond, geld en gemeenten – De betekenis en gevolgen van gemeentelijke
                                grondexploitaties voor de bestuurlijke en financiële verhoudingen
 Rob, 16 december 2015          Wisselwerking, Naar een betere wisselwerking tussen gemeenteraden en de
                                bovengemeentelijke samenwerking.
                                                                                                                17
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>De Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv)
De wettelijke taak van de Raad voor de financiële verhoudingen is de regering en het parlement gevraagd
en ongevraagd adviseren over hoe financiële middelen van het Rijk het beste kunnen worden verdeeld over
gemeenten en provincies. Doel is een evenwichtige verdeling die bijdraagt aan de doelmatigheid van de
overheid als geheel.
Adresgegevens
Bezoekadres: Korte Voorhout 7, Den Haag
Postadres: Postbus 2001, 2500 EA Den Haag
T: 070-4267540
E: rob-rfv@rob-rfv.nl
Twitter: @Rob_Rfv
www.rob-rfv.nl
ISBN: 978-94-91739-01-9
                                                                                                        18
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>