<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>> Retouradres Postbus 20011 2500 EA Den Haag
De Minister van Binnenlandse Zaken en                                                   Raad voor het Openbaar
                                                                                        Bestuur
Koninkrijksrelaties
drs. K.H. Ollongren                                                                     Korte Voorhout 7
Postbus 20011                                                                           Den Haag
                                                                                        Postbus 20011
2500 EA DEN HAAG                                                                        2500 EA Den Haag
                                                                                        www.raadopenbaarbestuur.nl
                                                                                        Contactpersoon
                                                                                        Bart Leurs
                                                                                        T 070-426 75 40
                                                                                        info@raadopenbaarbestuur.nl
 Datum          8 januari 2019                                                          Kenmerk
                                                                                        2019-0000012020
 Betreft        Advies onderzoeksmethode verdeelmodellen sociaal domein
                                                                                        Uw kenmerk
                gemeentefonds                                                           2018-0000584582
Geachte mevrouw Ollongren,
Als fondsbeheerder heeft u samen met de staatssecretaris van Financiën een
traject in gang gezet om per 2021 te komen tot een verbeterde verdeling van de
middelen voor het sociaal domein in het gemeentefonds. De afgelopen maanden
heeft uw ministerie hiertoe een traject doorlopen om diverse alternatieve
verdeelmethodieken te beoordelen. Deze beoordeling en de rapportage
hierover is uitgevoerd door SEO Economisch Onderzoek.
In uw brief aan de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) vraagt u om advies
uit te brengen over dit rapport en de te hanteren onderzoeksmethode. U vraagt
hierbij om aandacht voor de relatie met de uitgangspunten van de Financiële-
verhoudingswet. In de beoordeling van methodieken moeten de specifieke
kenmerken van het sociaal domein en de relatie met de verschillende
onderzoeksmethoden meegewogen worden. U benadrukt in uw vraagstelling de
praktische haalbaarheid van de verschillende onderzoeksmethoden voor de korte
en lange termijn, en de databeschikbaarheid en –kwaliteit.
Middels deze brief brengt de Raad zijn advies aan u uit.
Aanleiding
Veel gemeenten kampen met tekorten in het sociaal domein. Dit blijkt het
duidelijkst uit het beroep op het Fonds Tekortgemeenten. De 77 gemeenten
die aan de criteria voor het Fonds Tekortgemeenten voldeden 1, hadden over
2016 en 2017 een gecumuleerd tekort van € 489 mln 2 op Wmo en Jeugd. 3
1
  Het tekort over 2016 en 2017 samen moest (na technische correcties) minimaal € 40 per
inwoner bedragen, en alleen tekorten over de Jeugd en Wmo telden mee.
2
  Na aftrek van een drempel van €40 per inwoner bleef er een tekort van €308 mln boven
de drempel over.
3
  VNG, Verdeling Fonds Tekortgemeenten, 1 november 2018
                                                                                        Pagina 1 van 14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>                                                                                     Datum
                                                                                     8 januari 2019
                                                                                     Kenmerk
                                                                                     2019-0000012020
Tegelijkertijd is er geen volledig beeld beschikbaar over alle gemeenten
samen. Er kan dus niet vastgesteld worden of er alleen sprake is van een
verdeelprobleem, of dat er mogelijk ook een volumeprobleem speelt. Van dat
laatste zou sprake kunnen zijn als het tempo waarin het Rijk de bezuinigingen
op de overgehevelde taken heeft doorgevoerd hoger is dan reëel is – maar
dat is nog niet nagegaan. Daarom zal getoetst moeten worden in hoeverre de
veronderstellingen over (het tempo van) kostenbesparingen door gemeenten
reëel zijn. Is het bezuinigingspad te snel? Is er sprake van een boeggolfeffect
– namelijk dat de kost voor de baat van preventie uit gaat? Is de latente
vraag onvoldoende meegewogen? Kloppen de veronderstellingen over ‘eigen
kracht’ en preventie?
Er is echter ook sprake van verdeelproblemen: niet alle gemeenten hebben in
dezelfde mate te maken met een tekort, en er zijn zelfs gemeenten met
overschotten op deelgebieden. Reeds in 2017 zette de Tweede Kamer
vraagtekens bij de werking van de verdeelmodellen in het sociaal domein. De
toenmalige minister van BZK heeft destijds toegezegd om een onderzoek uit
te voeren hiernaar. 4 Daar is uw adviesaanvraag een uitvloeisel van.
De Rfv heeft in zijn adviezen over de objectieve verdeelmodellen Jeugd 5 en
Wmo 2015 6 erop gewezen dat de nu gehanteerde verdeelmethodieken het
hoogst haalbare zijn, maar dat ze niet toekomstbestendig zijn. De huidige
verdelingen zijn immers gebaseerd op gegevens uit het verleden, met ‘oud
beleid’. Tot aan 2015 golden er landelijk uniforme rechten, in plaats van
gemeentelijke maatwerkvoorzieningen. Met de integratie van de middelen
sociaal domein in de algemene uitkering is dit extra reden voor een
herziening van de verdeling sociaal domein.
Hierbij moet bewaakt worden dat de verdeling niet uitgaat van aannames die
zich pas later – of zelfs helemaal niet – voor zullen doen. De verdeling van
het gemeentefonds is immers kostengeoriënteerd: hij moet aansluiten op de
noodzakelijke kosten die gemeenten moeten maken om hun taken uit te
kunnen voeren. Deze kostenoriëntatie is nodig om elke gemeente dezelfde
financiële uitgangspositie te bieden. Niet-getoetste aannames en
veronderstellingen zouden dit uitgangspunt onder druk zetten.
De samenhang met andere onderzoeken en (wets)wijzigingen moet hierbij in
het oog gehouden worden. Het eerste betreft de toezegging van het kabinet
4
https://www.tweedekamer.nl/debat_en_vergadering/commissievergaderingen/details?id=20
17A00565, p.14/15
5
  Rfv, advies Objectief verdeelmodel Jeugd, 2015.
6
  Rfv, advies objectief verdeelmodel Wmo, 2014.
                                                                                     Pagina 2 van 14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>                                                                                             Datum
                                                                                             8 januari 2019
                                                                                             Kenmerk
                                                                                             2019-0000012020
om onderzoek te doen naar de jeugdhulp, waaronder de volume-ontwikkeling
daarvan. 7 Ten tweede zal het woonplaatsbeginsel aangepast worden. 8 Ten
derde is er een kabinetsvoornemen om de Wet langdurige zorg (Wlz) open te
stellen voor GGZ-cliënten met langdurige zorg die nu nog onder de
gemeentelijke Beschermd Wonen-taak vallen. Deze openstelling heeft
consequenties voor zowel het gemeentelijk budget als de verdeling daarvan.
Verder spelen op het terrein van participatie nog zaken als de afbouw WSW,
de monitoring daarvan in de Thermometer SW en het brede offensief voor
participatie. 9 Tot slot is het belangrijk om te vermelden dat de verdeling van
het hele gemeentefonds onderwerp van heroriëntatie is. 10
Vraagstelling aan de Raad
Welke methode is het meest geschikt om de middelen sociaal domein in het
gemeentefonds te verdelen?
Om de toezegging aan de Kamer uit te voeren, heeft BZK het onderzoek in
drie stappen opgedeeld.
De eerste stap was het uitvoeren van een kwalitatief onderzoek naar de
knelpunten in de huidige verdeling. Dit onderzoek is in april 2018 opgeleverd
door AEF, dat bewees dat de huidige verdeling onvoldoende recht doet aan de
kostenverschillen tussen gemeenten in het sociaal domein. 11
In de tweede stap, waar uw adviesaanvraag betrekking op heeft, wordt een
keuze gemaakt voor de onderzoeksmethode om deze kostenverschillen
objectief en kwantitatief te verklaren. Dit onderzoek is uitgevoerd door SEO
en ligt nu voor aan de Raad ter advisering. Deze stap is noodzakelijk om
ervoor te zorgen dat alle bestuurlijke partners de ‘spelregels’ voor de nieuwe
verdeling onderschrijven.
De expliciete keuze voor een onderzoeksmethodiek is nodig, omdat de tot nu
toe vaak gehanteerde methode van de verschillenanalyse mogelijk minder
7
  BZK, Reactie moties ALV VNG, 6 november 2018
8
  In de huidige situatie is de gemeente waar de gezaghebbende ouder woont,
verantwoordelijk. Dit leidt tot veel inhoudelijke en administratieve problemen, omdat
gezagsrelaties niet altijd duidelijk zijn. Het is de bedoeling dat in 2020 een wetswijziging
ingaat, waarbij de gemeente van herkomst van de jeugdige verantwoordelijk wordt.
9
  De bekostiging van de bijstand betreft een specifieke uitkering, waarvan zowel de
systematiek als de gevolgen daarvan niet vermengd mogen worden met het
gemeentefonds. De ROB heeft separaat advies over de financieringssystematiek van de
bijstand uitgebracht: briefadvies-financieringssystematiek-bijstand
10
   Kamerbrief Minister van BZK, 6 juli 2018, Heroverweging financiële verhoudingen
11
   AEF, Zoeken naar balans - een kwalitatief onderzoek naar discrepanties in de
budgetverdeelmodellen voor het sociaal domein, april 2018. In opdracht van het Ministerie
van BZK.
                                                                                             Pagina 3 van 14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>                                                                                          Datum
                                                                                          8 januari 2019
                                                                                          Kenmerk
                                                                                          2019-0000012020
geschikt is om de noodzakelijke kosten per gemeente vast te stellen. De
verschillenanalyse kijkt immers naar kostenpatronen uit het verleden, maar
gemeenten verkeren met hun aanbieders en inwoners nog volop in de
transformatie van het zorgdomein, 12 zodat de kosten nog niet
uitgekristalliseerd zijn. Bovendien is de aard van de kosten in het sociaal
domein in veel gevallen individueel van aard, terwijl andere gemeentelijke
taken veelal een collectief karakter hebben, en de verschillenanalyse is vooral
toegesneden op kosten op dat laatste niveau. Verder zijn er vraagtekens te
zetten bij het wetenschappelijk gehalte van de verschillenanalyse. 13 Daarom
heeft het onderzoeksbureau SEO in opdracht van BZK een onderzoek naar de
meest geschikte methode uitgevoerd.
De derde stap gebruikt vervolgens de gekozen onderzoeksmethodiek om de
verschillen in uitgaven tussen gemeenten objectief en kwantitatief te
verklaren. Op basis van deze verklaringen wordt een verdeelsleutel
ontwikkeld voor het gemeentefonds die zo goed mogelijk aansluit op de
noodzakelijke kosten die gemeenten voor het sociaal domein moeten maken.
De Raad brengt, mede op basis van dit onderzoek naar de verdeelmethodiek,
zijn advies uit over de manier hoe hier in de komende jaren naar toe gewerkt
kan worden. Dit advies dient mede als inbreng voor bestuurlijke
besluitvorming.
Reflectie van de Raad op het proces en het onderzoek
De Raad ondersteunt de gekozen opzet, waarbij eerst grondig wordt gekeken
welke onderzoeksmethode het meest geschikt is om de kostenverschillen in
het Sociaal Domein in kaart te brengen en te objectiveren. Draagvlak voor de
methodiek voorkomt dat de uitkomsten van het verdeelmodel worden
verworpen op basis van de methodiek. De Raad stelt wel vast dat de
tijdspanne voor dit vooronderzoek - slechts enkele maanden - kort te noemen
is. Ter vergelijking: een vergelijkbaar vooronderzoek voor de verdeling van
de bijstand nam een jaar in beslag. Met deze korte doorlooptijd bestaat het
gevaar op een overhaast oordeel en het risico van ‘de fuik inzwemmen’
zonder dat er een terugvaloptie is. Tegelijkertijd constateert de Raad dat
haast geboden is, omdat aankondiging van de nieuwe verdeling in mei 2020
noodzakelijk is. Anders blijven gemeenten te lang met niet-beïnvloedbare
12
   ROB, eZine Gemeenten in 3D, 26 mei 2017; SCP, Overall rapportage sociaal domein
2017, 4 december 2018
13 M.A. Allers, De verdeling van het gemeentefonds: kritiek op de bestaande methode en
voorstel voor alternatief, Tijdschrift voor Openbare Financiën, nr. 4, 2005, blz. 158-189
                                                                                          Pagina 4 van 14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>                                                                                    Datum
                                                                                    8 januari 2019
                                                                                    Kenmerk
                                                                                    2019-0000012020
tekorten zitten en kan de zorg aan hun inwoners onder druk komen te
staan. 14
Voor wat betreft de inhoud van het onderzoek is de Raad van mening dat het
rapport voor een aantal methodieken de voor- en nadelen onvoldoende in
beeld heeft gebracht en niet evenwichtig gewogen heeft. Zo wordt het risico
op rent seeking vooral uitgelicht bij de verschillenanalyse, terwijl dit risico in
elke methodiek ondervangen kan worden. Hier komt de Raad later op terug.
Daar komt bij dat het rapport niet in beeld heeft gebracht hoe de kosten voor
collectieve voorzieningen het beste geobjectiveerd kunnen worden. Het
rapport gaat hier slechts zeer kort op in, en stelt voor om deze te verdelen
naar rato van het gebruik van individuele voorzieningen. Er is echter geen
onderbouwing dat het kostenpatroon voor collectieve voorzieningen hetzelfde
is als dat voor individuele voorzieningen. Dit maakt financiële toetsing van de
veronderstelling of er een beweging van individuele naar collectieve zorg
plaats zal vinden, lastig.
Dit hangt samen met de vaststelling van de Raad dat het wegingskader van
de onderzoekers de doelstelling van het sociaal domein onvoldoende
meeweegt. Deze zijn hiervoor al deels benoemd: de veronderstelling is dat de
zorg beter en goedkoper kan, doordat gemeenten de ondersteuning dichtbij
hun burgers vorm geven. De instrumenten die gemeenten tot hun beschikking
hebben, zijn integraal werken (‘zonder schotjes en kokers’) en maatwerk.
Deze instrumenten en de te toetsen beleidsveronderstellingen hierachter
moeten expliciet plaats krijgen in de methodiek, en dat is in dit rapport
volgens de Raad onvoldoende gebeurd.
Tot slot hebben de onderzoekers de wetenschappelijke betrouwbaarheid van
de methodiek een absoluut karakter gegeven en zwaar meegewogen. In de
optiek van de Raad is wetenschappelijke betrouwbaarheid uiteraard
belangrijk, maar die betrouwbaarheid staat ten dienste van een ander
criterium: in hoeverre kan de methodiek de noodzakelijke kosten van
gemeenten in beeld brengen? De regressie-analyse wordt als
wetenschappelijk het meest verantwoord gezien, maar hierbij dient bedacht
te worden dat ook voor het maken van een regressie-analyse er aannames en
veronderstellingen nodig zijn, die vooraf duidelijk gemaakt moeten worden.
Dus ook bij de regressie-analyse komt transparantie niet vanzelf, en is het
gebruik van gezond verstand noodzakelijk.
14 Verder leidt een scheve verdeling tot ondoelmatige besteding van middelen, omdat
“overschotten” op het sociaal domein tot lokale politieke druk kunnen leiden om die
alsnog te besteden.
                                                                                    Pagina 5 van 14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>                                                                             Datum
                                                                             8 januari 2019
                                                                             Kenmerk
                                                                             2019-0000012020
Het rapport komt tot de slotsom dat een regressie op individueel niveau het
meest geschikt is. De Rfv heeft in verschillende adviezen aangegeven dat dit
inderdaad een wenselijke methode is, maar dan wel voor individuele
voorzieningen, en mits er voldoende, kwalitatief geschikte, data ter
beschikking zijn. Het gaat nu echter ook om collectieve voorzieningen.
Bovendien is volgens verschillende onderzoekers en vakinhoudelijke
deskundigen de beschikbaarheid van goede data twijfelachtig. Daarmee is het
risicovol om voor nu al vol in te zetten op een verdeling op
huishoudenskenmerken.
Samenvatting en leeswijzer advies
In zijn advies naar aanleiding van dit onderzoek weegt de Raad de volgende
zaken mee: de noodzaak tot snelle oplossing van financiële knelpunten, de
bestuurlijke opgaven rond het gemeentelijk sociaal domein en de
methodologische complexiteit. Daarom stelt hij in een drieledig advies een
pragmatische aanpak voor waarbij gezond verstand prevaleert, met heldere
en transparante communicatie op sleutelmomenten.
Het eerste advies gaat over het noodzakelijke verwachtingenmanagement
voor de komende jaren, en benadrukt de noodzaak van een tussenoplossing
in de vorm van een hardheidsclausule. Het tweede advies benoemt welke
politiek-bestuurlijke keuzes aan de voorkant expliciet gemaakt moeten
worden. Het derde advies behelst een voorstel voor een pragmatische
aanpak langs twee sporen. Dit advies voor een meerjarentraject vereist
wel een goede inhoudelijke, interbestuurlijke begeleiding, in de vorm van
een gelijkwaardige dialoog tussen Rijk en gemeenten. Deze dialoog moet een
beoordeling van de werking van het verdeelsysteem centraal stellen, met
uitgangspunten die door Rijk en gemeenten onderschreven worden.
Eerste advies: verwachtingenmanagement
Doe aan verwachtingenmanagement. Na komend jaar zal de verdeling
nog niet uitontwikkeld zijn. De meicirculaire 2020 is slechts een
eerste stap, die vooral ‘ de branden blust’. Ontwikkel voor de jaren
2018-2020 een hardheidsclausule.
De ervaring bij de ontwikkeling van het verdeelmodel van de BUIG (bijstand)
heeft aangetoond dat er enige jaren overheen kunnen gaan voordat een
verdeelmodel voldoende robuust is. Hoewel de verdeling van de BUIG ‘precies
moet kloppen’ omdat het om een landelijk uniform recht gaat waarbij
gemeenten weinig mogelijkheden hebben om op risico’s te sturen, is het
                                                                             Pagina 6 van 14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>                                                                               Datum
                                                                               8 januari 2019
                                                                               Kenmerk
                                                                               2019-0000012020
verdeelprobleem voor het sociaal domein in het gemeentefonds intrinsiek
complexer. Dit komt door de beleidsvrijheid die gemeenten hebben, en de
aard van de verstrekkingen en diensten. Hierdoor ontstaat een keur aan
minder afgebakende voorzieningen met een palet aan kosten, met soms een
collectief karakter, waarbij geen individueel gebruik ‘geturfd’ kan worden. De
caseload voor het sociaal domein gemeentefonds is dus lastiger te bepalen
dan voor de bijstand.
Om dit punt van beleidsvrijheid verder te compliceren, wijst de Raad op
botsende uitgangspunten. In theorie is er veel beleidsvrijheid, maar in de
praktijk worden verschillen tussen gemeenten in het sociaal domein
maatschappelijk veel minder geaccepteerd dan in andere domeinen. Er zijn
wel krantenkoppen over niet-verstrekte trapliften, maar niet over verschillen
in het aantal lantaarnpalen in het park. De mate van maatschappelijke
afwijzing van verschillen versus beleidsvrijheid zou expliciet beslispunt
moeten zijn vooraleer tot een verdeling besloten wordt. Hoe lager de
acceptatie van verschillen, hoe preciezer de verdeling moet zijn.
Een derde complicerende factor is dat de gemeentelijke zorg nog niet
uitgekristalliseerd is, zodat de feitelijke uitgaven en/of gebruik nu nog geen
goed ijkpunt vormen. Tot nu toe worden de gemeentelijke uitgaven op het
sociaal domein nog sterk gestuurd door de beschikbare middelen. Daar
komen verschillen in eigen beleid en doelmatigheid nog eens bij.
Niets doen ‘totdat we genoeg weten’ is echter geen optie: het beroep op het
fonds tekortgemeenten laat zien dat er duidelijke aanwijzingen zijn dat de
verdeling onvoldoende recht doet aan de kosten in het sociaal domein van
sommige gemeenten. Het AEF-onderzoek van april 2018 laat zien wat de aard
van deze mogelijke brandhaarden is. Het komend kwantitatief onderzoek
moet gebruikt worden om deze te detecteren en te blussen, met een nieuwe,
zo integraal mogelijke, doch voorlopige, verdeling die in 2021 in moet gaan.
Dat deze verdeling voor 2021 niet meer dan een voorlopige, eerste stap kan
zijn, heeft drie redenen. De eerste is dat het gemeentelijk zorglandschap nog
volop in transitie is. Ook spelen er nog onduidelijkheden, zoals wat de
voornoemde openstelling voor de Wlz zal betekenen: naarmate de cliëntgroep
die over kan gaan, smaller (breder) is, zal dit voor een specifieke (ruime)
groep gemeenten gevolgen hebben. De tweede reden is dat de Raad verwacht
dat de hierboven genoemde botsende uitgangspunten in 2020 nog niet
opgelost zullen zijn. De derde reden is dat de beschikbaarheid van goede data
een groot vraagteken is. Hij onderschrijft daarom ten volle de aanbeveling
van de onderzoekers om in de tussentijd te investeren in een zo volledig en
betrouwbare registratie, maar dit kost tijd – naar verwachting meer dan een
                                                                               Pagina 7 van 14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>                                                                              Datum
                                                                              8 januari 2019
                                                                              Kenmerk
                                                                              2019-0000012020
jaar. Daarom beveelt de Raad aan om de verwachtingen van wat het
verdeelmodel in 2021 vermag, te temperen. De ervaring met de bijstand leert
dat het zeker vier jaar kan duren tot een verdeling bereikt wordt die zo goed
mogelijk aansluit op de noodzakelijke kosten van gemeenten. Gezien de
complexiteit ligt het niet in de verwachting dat dit voor het sociaal domein
anders zal zijn.
Vanwege de omvang van de financiële problematiek kan natuurlijk niet zo
lang gewacht worden. Daarom adviseert de Raad een aanpak langs twee
sporen. Het eerste spoor is de voornoemde voorlopige verdeling voor 2021.
Het tweede spoor moet leiden tot een toekomstbestendige verdeling voor de
langere termijn. Dit kan deels parallel opgestart worden. Hier komt de Raad
in zijn derde advies, dat betrekking heeft op de aanpak, op terug.
Voor gemeenten met grote financiële problemen komt zelfs 2021 al te laat.
Daarom moet er voor de periode 2018-2020 een tussenoplossing gezocht
worden, in de geest van de hardheidsclausule van de Rfv in ‘Geld (om te)
zorgen’. De mogelijkheid moet opengehouden worden dat deze clausule ook
in de jaren daarna dienst moet doen, als blijkt dat een aantal knelpunten in
2021 niet bevredigend opgelost zijn.
Om ervoor te zorgen dat de politiek-bestuurlijke keuzes consequent zijn, is
het nodig dat alle drie de arrangementen (spoor een, spoor twee en de
hardheidsclausule) een gemeenschappelijk vertrekstation hebben. Daar gaat
het volgende advies op in.
Tweede advies: politiek-bestuurlijke keuzes
Formuleer een gemeenschappelijk vertrekstation, waarin politiek-
bestuurlijke keuzes over de verdeling vooraf expliciet gemaakt
worden. Stel vast welke onderdelen niet in een integrale verdeling
mee kunnen lopen. Doe dit in een interbestuurlijke dialoog, die de
beoordeling van de werking van het verdeelsysteem centraal stelt, en
zoveel mogelijk moet leiden tot gezamenlijke uitgangspunten.
Ten eerste moet de integraliteit van het sociaal domein consequent
doorgevoerd worden: integraal wat kan, apart wat moet. De eerste contra-
indicatie om apart te verdelen is als een taak weinig beleidsvrijheid kent,
waardoor de globaliteit van de verdeling van het gemeentefonds hier niet
goed bij past. De tweede contra-indicatie is als de kosten voor een bepaalde
taak over gemeenten inhomogeen verdeeld zijn vanwege objectieve, niet-
beïnvloedbare factoren. Het optuigen van sterk toegespitste maatstaven wekt
                                                                              Pagina 8 van 14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>                                                                                         Datum
                                                                                         8 januari 2019
                                                                                         Kenmerk
                                                                                         2019-0000012020
schijnzekerheid en kan onbedoeld sturend werken. Een apart
financieringsarrangement lijkt dan beter. Voor apart te verdelen taken denkt
de Raad met name aan de Voogdij/18+, afbouw WSW en Beschut Werken
(deze twee laatste zouden volgens de Raad specifieke uitkeringen moeten
zijn. 15).
De integraal te verdelen onderdelen moeten zo globaal mogelijk verdeeld
worden. Lokaal maatwerk is immers niet gebaat bij teveel normatieve keuzes
met te specifieke maatstaven. Verder ligt vanwege de integrale benadering
van het sociaal domein een indeling langs de wettelijke kaders minder voor
de hand. Overigens kan dit wel een onderzoekstechnisch hulpmiddel zijn,
omdat de kostendrijvers voor elk van de taken deels anders zullen zijn. Maar
zolang de mate van beleidsvrijheid redelijk hetzelfde is, zal in het
eindresultaat een onderscheid tussen kaders de integraliteit geen goed doen.
Hiervoor is al gesproken over de validiteit van beleidsveronderstellingen,
zoals de beoogde verschuiving van individuele naar collectieve voorzieningen,
en meer ‘eigen kracht’. Het is zowel om financiële als beleidsinhoudelijke
redenen van belang om te kunnen volgen of deze veronderstellingen zich
inderdaad voordoen. Daarom moet de verdeelmethodiek in staat zijn om de
verhouding tussen collectief en individueel te volgen. Onderscheid maken
tussen een verdeelsleutel (en volume) voor ‘collectieve voorzieningen’
respectievelijk voor ‘maatwerk en geëscaleerde zorg’ ligt dan voor de hand.
De financiële informatievoorziening van gemeenten aan het Rijk 16 voorziet al
in deze indeling, dus de verdeling kan hierop aansluiten. Bovendien is het
verschil in maatschappelijke acceptatie van voorzieningen eerder op te
knippen langs de lijn collectief/individueel dan langs de lijnen van wettelijke
kaders. In gewone taal: voor buurthuizen mag er meer verschil zijn tussen
gemeenten dan tussen trapliften. Maar verschillen tussen trapliften worden
mogelijk net zo weinig geaccepteerd als verschillen in jeugdzorg. Het
onderscheid collectief/individueel doet er dus meer toe dan het onderscheid in
wettelijk kader.
De Raad heeft hiervoor al opmerkingen gemaakt over tegenstrijdige
uitgangspunten. De adviezen ‘Geld (om te) zorgen’ en ‘Eerst de politiek, dan
de techniek’ wezen op een aantal concrete knelpunten, en vertaalde die naar
meer algemene keuzes, te weten:
    •     Wat wordt de balans tussen de in theorie grote beleidsvrijheid (die
          vraagt om een globale verdeling) en de in werkelijkheid geringe
15
   Rfv, Geld (om te) zorgen, 2017
16
   Gedoeld wordt op de ‘Informatie voor derden’ (Iv3), waarin gemeenten per taakveld
aangeven wat op hun begroting en jaarrekening staat. Deze financiële informatie gebruikt
het Rijk als startpunt om de verdeling gemeentefonds te onderhouden.
                                                                                         Pagina 9 van 14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>                                                                                 Datum
                                                                                 8 januari 2019
                                                                                 Kenmerk
                                                                                 2019-0000012020
        maatschappelijke acceptatie van verschillen (die vraagt om een grote
        mate van kostenoriëntatie)? Is deze balans anders voor collectieve
        voorzieningen dan voor individuele voorzieningen? Zijn trapliften
        anders dan buurthuizen, qua maatschappelijke acceptatie? Zo ja, dan
        moet voor individuele voorzieningen de verdeling preciezer zijn, en
        mag de verdeling voor collectieve voorzieningen globaal zijn.
    •   Wat wordt de balans tussen het doel van transformatie en het
        honoreren van de kosten die gemeenten moeilijk kunnen beïnvloeden?
        Concreet: hoe snel moet de afbouw van de ‘stenen’ van Beschermd
        Wonen gaan? Als het ingroeipad te lang is, kan dat gemeenten
        verhinderen om nieuw beleid vorm te geven, als het te kort is kan dat
        sommige gemeenten voor niet-beïnvloedbare problemen plaatsen,
        zowel financieel als beleidsinhoudelijk.
    •   Voor de hardheidsclausule is van belang hoeveel solidariteit van
        gemeenten onderling verwacht mag worden, en waar het Rijk moet
        bijspringen. Dit vertaalt zich in een aantal concrete keuzes: wat wordt
        de eigen-risico-drempel? Komt er een inhoudelijke toetsing van
        beleid, en zo ja, hoe streng is die? In hoeverre is er sprake van een
        volumeprobleem en in hoeverre moet het Rijk dat vanuit ’s Rijks kas
        compenseren? De inzichten uit het (net gestarte) onderzoek naar
        vraag en levering van gemeentelijke jeugdhulp moeten hierin
        meegewogen worden. Het effect van maatregelen van de landelijke
        politiek moet hierin meegewogen worden (AmvB reële prijs, verplicht
        stellen beschut werk, etc.)
    •   In hoeverre honoreren we de afhankelijkheid van gemeenten van
        ketenpartners? Concreet: in hoeverre moet in het verdeelmodel
        meegenomen worden dat in de ene gemeente/regio huisartsen vaker
        doorverwijzen naar specialistische jeugdzorg dan in andere? Zijn hier
        objectieve oorzaken voor? Of mag van gemeenten verondersteld
        worden dat zij met huisartsen afspraken maken over de toegang?
    •   Deels in relatie hiermee: hoe wordt met het woonplaatsbeginsel Jeugd
        omgegaan? Is het nieuwe beginsel voldoende om de grootste
        knelpunten op te lossen? En hoe zit het met de verplichte landelijke
        toegang beschermd wonen? Dit speelt met name voor meer
        specialistische instellingen die een landelijke functie hebben. Dit type
        taken moet mogelijk buiten de integrale verdeling vallen.
    •   In hoeverre moet de verdeling rekening houden met regionale
        verevening? Mag verondersteld worden dat gemeenten voor ‘dure’
        zorg regionale risicodelings-arrangementen met andere gemeenten
        afsluiten?
Over al deze keuzes moet de landelijke politiek transparant zijn naar
gemeenten toe, ze moeten onderdeel zijn van bestuurlijke besluitvorming. Dit
stelt procesmatige eisen aan de verhoudingen tussen Rijk en gemeenten: in
                                                                                 Pagina 10 van 14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>                                                                                          Datum
                                                                                          8 januari 2019
                                                                                          Kenmerk
                                                                                          2019-0000012020
een interbestuurlijke dialoog moet de beoordeling van de werking van het
verdeelsysteem centraal staan, en gezamenlijke uitgangspunten geformuleerd
worden. Tussentijds moeten gemeenten meegenomen worden in keuzes,
zoals waarom welke ‘brandhaarden’ onderzocht zijn, en wat de
veronderstellingen zijn die aan mogelijke kostenverschillen ten grondslag
liggen. Deze veronderstellingen moeten zoveel mogelijk berusten op feitelijk
geconstateerde verschillen. Het behoeft geen betoog dat communicatie
tijdens dit proces cruciaal is.
Derde advies: aanpak langs twee sporen
Hanteer een aanpak langs twee parallelle sporen; een om op korte
termijn de branden te blussen, en een die tot een toekomstbestendige
verdeling moet leiden. Zorg dat de benodigde data beschikbaar komen
en van de juiste kwaliteit zijn.
Spoor 1: detecteer en blus de brandhaarden – klaar in meicirculaire 2020
Het doel van dit eerste spoor is nadrukkelijk alleen om de belangrijkste
knelpunten te detecteren en op te lossen voor zover het een verdeelprobleem
is. Doel van dit eerste spoor zou moeten zijn dat de verdeling in 2021 geen
aanleiding meer geeft tot het continueren van het Fonds Tekortgemeenten
(de ‘stroppenpot’ in de volksmond). Hierbij moeten onder andere de
resultaten naar het volume-onderzoek Jeugd meegewogen worden, net zoals
maatregelen zoals de AmvB reële prijs, landelijke toegang beschermd wonen,
openstelling Wlz, etc.
Voor dit eerste spoor kan gebruik gemaakt worden van het AEF-rapport uit
2018 en de gegevens over de uitkeringen uit het Fonds Tekortgemeenten om
brandhaarden te detecteren. Om een volledig en evenwichtig beeld van deze
knelpunten te krijgen, stelt de Raad voor om uit te gaan van
rekeninggegevens op gemeenteniveau. 17 Hij adviseert om op dit cijfermatig
overzicht van bestedingen op gemeenteniveau een regressiemethodiek toe te
passen, in combinatie met een flinke dosis gezond verstand. Dat wil zeggen
dat als er uitschieters verschijnen in de analyse, er gezocht moet worden
naar een verklaring: is er een inhoudelijke reden, of is er sprake van een
boekingsverschil, of speelt eigen beleid mee? In het geval van een externe,
niet door gemeenten te beïnvloeden oorzaak, moet de vraag gesteld worden
of dit in een objectieve verdeelsleutel mee moet worden genomen. Een
17
   Rekeninggegevens zijn geschikter dan begrotingsgegevens, omdat de taken in het sociaal
domein sterk in beweging zijn, en werkwijzen rond facturering e.d. met aanbieders nog
‘ingesleten’ moeten raken.
                                                                                          Pagina 11 van 14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>                                                                              Datum
                                                                              8 januari 2019
                                                                              Kenmerk
                                                                              2019-0000012020
mogelijke toets hiervoor is om een dergelijke uitschieter te vergelijken met
gemeenten die vergelijkbare objectieve kenmerken hebben. Een dergelijke
combinatie van methoden is al eerder toegepast in de context van het
gemeentefonds. 18 Op deze manier wordt het risico van rent seeking dat de
SEO-onderzoekers noemen, ondervangen.
Procesmatig is van belang dat de onderzoekers en beheerders steeds
transparant communiceren over deze keuzes en ze verantwoorden. Dit spoor
moet tijdig afgerond worden, zodat in de meicirculaire 2020 een nieuwe
verdeling aangekondigd kan worden.
Spoor 2: werk toe naar een zo integraal mogelijke en toekomstbestendige
verdeling. Neem hier enkele jaren de tijd voor, mede ook om de benodigde
data op persoonsniveau te verzamelen.
Met het blussen van de branden is het natuurlijk nog niet klaar. Deze
verdeling zal niet toekomstbestendig zijn en geen recht doen aan het karakter
en dynamiek van het sociaal domein. Daarom zal parallel hieraan toegewerkt
moeten worden naar een verdeling die niet alleen past bij de Financiële-
verhoudingswet, maar ook bij de voornoemde opgaven in het sociaal domein.
Dit vraagt om een verdeling die een vertaling is van de volgende piramide:
Figuur 1: de zorgpiramide in het sociaal domein
                  geëscaleerde
                       zorg
                    maatwerk
            collectieve voorzieningen
                   eigen kracht
                                                            Prijs per traject
             Gebruik van zorg
                                                             (schematisch)
Volgens de Raad moet daarom gestreefd worden naar het volgende
eindbeeld:
    •    Een model op gemeenteniveau dat op globale wijze de kosten voor
         preventie en collectieve voorzieningen verdeelt. Dit model kan het
18
   Bijvoorbeeld bij de herijking van het cluster Werk en Inkomen in 2014.
                                                                              Pagina 12 van 14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>                                                                                        Datum
                                                                                        8 januari 2019
                                                                                        Kenmerk
                                                                                        2019-0000012020
         beste geschoeid worden op een combinatie van een regressie op
         gemeentelijke uitgaven en ‘gezond verstand’. Het gemeentelijk niveau
         past het beste, vanwege globale en collectieve aard van de taken.
    •    Een model dat op individu/huishoudniveau de noodzakelijke kosten
         voor maatwerk- en geëscaleerde zorg voorspelt, rekening houdend
         met kenmerken van huishouden, buurt, wijk, gemeente en regio. 19
         Mogelijk moet dit een preciezer model zijn, als voor deze
         voorzieningen de politieke keuze gemaakt wordt dat hierin minder
         verschil mag zijn. Bovendien zijn de prijzen van maatwerkzorg hoger
         (zie Figuur 1), waardoor de noodzaak voor een minder globale
         verdeling mogelijk ook hoger is.
    •    Voor de apart te verdelen taken (mogelijk afbouw WSW, beschut
         werken, voogdij/18+, etc.) moeten aparte financieringsarrangementen
         ingericht worden.
Deze indeling maakt het mogelijk om de beweging tussen collectieve en
maatwerkvoorzieningen te volgen, en te toetsen of de beleidsmatige
veronderstelling ‘van maatwerk naar collectief’ zich inderdaad voordoet.
Deze voorkeur is in lijn met eerdere adviezen van de Rfv, die een voorkeur
uitspraken voor een multiniveau-model voor individuele voorzieningen. Het
tijdpad moet wel rekening houden met het ontwikkelen van een geschikte
dataset. De ontwikkeling van het verdeelmodel voor de bijstand heeft geleerd
dat het veel tijd kost om te definiëren welke data nodig zijn, in welke bronnen
die beschikbaar zijn, deze data op te schonen en te corrigeren voor
definitiekwesties, en ze op het juiste aggregatieniveau te verkrijgen. In het
geval van het sociaal domein in het gemeentefonds is dit nog lastiger, omdat
eigen beleidskeuzes en gemeentelijk maatwerk ervoor zorgen dat gegevens
over het gebruik niet zomaar onder één gemeenschappelijke noemer te
brengen zijn – nog los van boekingsfouten.
Onderstaande figuur geeft een schematische samenvatting van de
voorgestelde aanpak.
19
   Het budget dat een gemeente vervolgens krijgt, is een aggregatie van alle voorspelde
kosten van huishoudens die in die gemeente wonen. Zo wordt ook de bijstand verdeeld.
                                                                                        Pagina 13 van 14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>                                                                                       Datum
                                                                                       8 januari 2019
                                                                                       Kenmerk
                                                                                       2019-0000012020
Figuur 2: traject in twee sporen, met gemeenschappelijk vertrekstation
                          Hardheidsclausule                  Verlengen
                          (loopt tot 2021)                   indien nodig
  Gezamenlijk
  vertrekstation
      -   Uitgangs-
          punten           Spoor 1: branden blussen
      -   Welke
                           (Resultaat invoeren per 2021)
          taken lopen
          mee in
          verdeling
                           Spoor 2: een toekomstbestendige verdeling
                           (Enkele jaren nodig, mede i.v.m. kwalitatief goede dataset)
Hoogachtend,
De Raad voor het Openbaar Bestuur,
Drs. H. Polman,                                        Drs. M.J. Fraanje,
Voorzitter                                             Secretaris-directeur
                                                                                       Pagina 14 van 14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>