<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>COMMISSIE VAN ADVIES INZAKE VOLKENRECHTELIJKE VRAAGSTUKKEN
          Advisory Committee on Issues of Public International Law
                           ADVIES INZAKE
           BEWAPENDE DRONES
                            ADVIES NR. 23
                              DEN HAAG
                               JULI 2013
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>COMMISSIE VAN ADVIES INZAKE VOLKENRECHTELIJKE VRAAGSTUKKEN
         Advisory Committee on Issues of Public International Law
                          ADVIES INZAKE
           BEWAPENDE DRONES
                           ADVIES NR. 23
                             DEN HAAG
                              JULI 2013
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>INHOUDSOPGAVE
Voorwoord                                                                      1
Kernconclusies                                                                 3
1. Inleiding en opbouw advies                                                  9
2. Het gebruik van bewapende drones                                           11
3. De rechtsbases                                                             13
   3.1 Toestemming territoriale staat                                         13
   3.2 VN mandaat                                                             16
   3.3 Zelfverdediging                                                        17
4. Toepasselijke rechtsregimes voor inzet bewapende drones                    19
    4.1 Toepasselijkheid humanitair oorlogsrecht                              20
    4.2 Inzet van bewapende drones en de rechtmatigheid van targeted killings
         in het humanitair oorlogsrecht                                       22
    4.3 Toepasselijkheid mensenrechtenregime en het uitvoeren van
        targeted killings buiten de context van gewapend conflict             27
5. Aansprakelijkheid van derde staten                                         32
6. Conclusies en aanbevelingen                                                33
                                                 i
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>BIJLAGEN
Leden van de Commissie van advies inzake volkenrechtelijke vraagstukken
Adviesaanvraag bewapende drones
                                            ii
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>AFKORTINGEN
CAVV        Commissie van advies inzake volkenrechtelijke vraagstukken
EHRM        Europees Hof voor de rechten van de mens
EVRM        Europees Verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele
            vrijheden
HOR         Humanitair oorlogsrecht
ICRC        Internationaal Comité van het Rode Kruis
ILC         International Law Commission
RvdM        Rechten van de mens
VN          Verenigde Naties
WVV         Weens Verdrag inzake het verdragenrecht
                              iii
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>iv</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>VOORWOORD
Op 5 januari 2013 verzocht de Minister van Buitenlandse zaken de Commissie van advies
inzake volkenrechtelijke vraagstukken (CAVV) om een advies over de rechtmatigheid van
het gebruik van bewapende drones.
In de adviesaanvraag werd gesteld dat nadere verduidelijking van de volkenrechtelijke
aspecten van aanvallen met bewapende drones was gewenst. De CAVV werd verzocht om
te adviseren over de rechtmatigheid en voorwaarden voor het gebruik van drones, waarbij
onderstaande vragen als uitgangspunt dienden:
    -   Hoe beoordeelt u op basis van het volkenrecht (jus ad bellum, jus in bello,
        mensenrechten) de rechtmatigheid van het gebruik van geweld met bewapende
        drones, mede in verband met het onderscheid tussen situaties binnen en buiten
        gewapend conflict?
    -   Hoe beziet u in dit verband de geografische en temporele afbakening van de
        toepasselijkheid van jus ad bellum en jus in bello?
    -   Welke rol speelt toestemming van de staat op wiens grondgebied deze drones
        worden ingezet bij de rechtmatigheidsbeoordeling en aan welke vereisten moet deze
        toestemming voldoen?
    -   Welke voorwaarden kunnen op basis van het volkenrecht aan het gebruik van
        bewapende drones worden gesteld?
    -   Voldoet het huidige volkenrecht om het gebruik van bewapende drones te reguleren
        of is er behoefte aan aanvulling hierop?
Een commissie bestaande uit de leden prof. dr. Gill, prof. dr. Van den Herik, prof. dr.
Lammers en prof. dr. Werner heeft het voortouw genomen bij het opstellen van dit advies.
De CAVV heeft het concept van dit advies op 10 juni in plenaire vergadering besproken;
op 5 juli 2013 is de definitieve tekst van het advies vastgesteld.
                                                1
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>2</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>KERNCONCLUSIES ADVIES BEWAPENDE DRONES
Algemeen
  Bewapende drones zijn geen verboden wapens.
  Bewapende drones mogen worden gebruikt om buiten het eigen grondgebied
   vijandelijke strijders in een gewapend conflict aan te vallen, mits hiervoor een erkende
   rechtsbasis bestaat.
  Bij de inzet van bewapende drones spelen naast juridische criteria ook overwegingen
   van militair-operationele, beleidsmatige en ethische aard. Dit advies richt zich primair
   op het volkenrechtelijk kader en bespreekt deze andere overwegingen in samenhang
   met de juridische aspecten. Een veel gehoorde ethische kanttekening bij de inzet van
   bewapende drones is de kritiek dat door de afstand van de dronebestuurder ten opzichte
   van het operationeel gebied er minder psychologische remmingen zouden zijn bij het
   toepassen van dodelijk geweld, het zogenoemde ‘playstation phenomenon’. Het bestaan
   van dit fenomeen is vooralsnog onvoldoende wetenschappelijk bestudeerd. Het is
   bovendien niet duidelijk wat de juridische relevantie van dit fenomeen zou zijn als het
   wel zou bestaan. Juridisch gezien is de houding van de aanvaller tegenover zijn of haar
   doel niet van belang bij de vraag of er sprake is van een legitiem doel en of alle vereiste
   voorzorgsmaatregelen ter beperking van nevenschade zijn genomen.
Rechtsbases voor geweldgebruik
  Het bestaan van toestemming van een staat voor geweldgebruik op diens grondgebied
   voorkomt schending van het geweldverbod zoals neergelegd in artikel 2(4) van het
   Handvest van de Verenigde Naties (hierna: VN Handvest). Dit geweldverbod bestaat
   ook in het internationaal gewoonterecht. De eisen voor geldige toestemming zijn
   uitgewerkt in de Artikelen inzake Staatsaansprakelijkheid van de International Law
   Commission (hierna: ILC) en zijn analoog af te leiden van eisen neergelegd in het
   Weense Verdragenverdrag van 1969. De praktijk leert dat er vragen ontstaan over het
   bestaan van toestemming in specifieke situaties, zoals bij stilzwijgende toestemming of
                                              3
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>    bij conflicterende uitingen over toestemming en, in het geval van ‘falende staten’,
    wanneer een functionerend bevoegd orgaan ontbreekt.
   Indien een juridisch bindend VN mandaat het gebruik van geweld autoriseert, kunnen
    ter uitvoering van dit mandaat bewapende drones worden ingezet zolang dit binnen de
    algemene voorwaarden en doelstellingen van het verleende mandaat valt. Het is niet
    nodig dat de VN Veiligheidsraad expliciete machtiging geeft voor het gebruik van
    bewapende drones.
   Bewapende drones mogen ook worden ingezet in een zelfverdedigingsactie in de zin
    van artikel 51 van het VN Handvest, zolang aan de voorwaarden voor het rechtmatig
    uitoefenen van zelfverdediging is voldaan. Zelfverdediging is alleen toegestaan als
    reactie op een (onmiddellijk dreigende) gewapende aanval en moet worden uitgeoefend
    in overeenstemming met de eisen van noodzakelijkheid en proportionaliteit zoals
    neergelegd in het internationaal gewoonterecht.
Toepasselijke rechtsregimes voor inzet bewapende drones
Naast een geldige rechtsbasis vereist ieder gebruik van geweld dat er conform het
toepasselijke rechtsregime wordt gehandeld. De rechtsbasis heeft betrekking op de vraag òf
geweld mag worden aangewend, het rechtsregime reguleert hoe, waar en tegen wie geweld
mag worden gebruikt.
Humanitair oorlogsrecht
   In situaties van internationaal gewapend conflict, tussen staten onderling, is de
    toepasselijkheid van het humanitair oorlogsrecht (hierna: HOR) beperkt tot het
    grondgebied1 van de strijdende staten. Het grondgebied van derde (neutrale) staten is in
    beginsel onschendbaar. Bij niet-internationaal gewapende conflicten, tussen (een of
    meer) staten en (een of meer) georganiseerde gewapende groepen, of tussen deze
    groepen onderling, is het HOR in beginsel alleen van toepassing op het grondgebied
    van de staat waar het gewapend conflict zich afspeelt.
1
  Onder de term ‘grondgebied’ wordt in dit advies verstaan het landterritorium, nationale luchtruim en de
maritieme binnenwateren en territoriale wateren.
                                                      4
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>          o Er kan sprake zijn van een zogenaamd ‘spill-over’ effect van het conflict, en
              daarmee van de toepasselijkheid van het HOR buiten het grondgebied, als de
              strijdkrachten van een strijdende partij zich (gedeeltelijk) verplaatsen naar het
              grondgebied van een andere (naburige) staat en van daaruit de vijandelijkheden
              voortzetten. Het HOR wordt niet toepasselijk op het grondgebied van een derde
              staat simpelweg omdat een of meer leden van de strijdkrachten van een
              strijdende partij zich fysiek bevinden op het grondgebied van een derde staat.
              Alleen als er sprake is van voortzetting van vijandelijkheden vanuit het
              grondgebied van een derde staat en de autoriteiten van die staat nalaten of niet
              bij machte zijn om daartegen op te treden wordt het HOR toepasselijk.
    Aanvallen met bewapende drones mogen niet worden gericht op burgers, tenzij zij
     rechtstreeks deelnemen aan de vijandelijkheden. Voor de uitleg van de term
     ‘rechtstreekse deelname aan de vijandelijkheden’ dient aansluiting gezocht te worden
     bij de kerncriteria uit de Interpretatieve Richtlijnen voor Rechtstreekse Deelname aan
     Vijandelijkheden van het Internationale Comité van het Rode Kruis (hierna: ICRC)2.
     Een zogenaamde ‘signature strike’, waarbij een of meer individuen gericht worden
     aangevallen op basis van bepaalde kenmerken (signatures), is alleen rechtmatig als
     deze is gericht tegen een legitiem militair doel en als aan de overige voorwaarden voor
     het doen van aanvallen is voldaan, zoals vastgelegd in het HOR. Bij twijfel over de
     status van een individu als legitiem doel mag een aanval niet worden uitgevoerd. Het
     feit dat iemand behoort tot een bepaalde leeftijdscategorie, zich bevindt in een
     geografisch gebied waar operaties worden gevoerd of aan bepaalde uiterlijke
     kenmerken voldoet, is op zichzelf niet voldoende om iemand aan te merken als een
     legitiem doel.
    Een (geplande) aanval, al of niet gericht tegen een specifiek individu, die door een
     bewapende drone wordt uitgevoerd is rechtmatig binnen het kader van het HOR als (1)
     er sprake is van een gewapend conflict; (2) de aanval binnen het geografische
     toepassingsgebied van het HOR wordt uitgevoerd; (3) de aanval in overeenstemming
2
  Zie ICRC Interpretive Guidance on the Notion of Direct Participation in Hostilities under International
Humanitarian Law, N. Melzer, 2009.
                                                    5
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>  met alle geldende regels en beperkingen betreffende het voeren van vijandelijkheden
  wordt verricht. Het feit dat de persoon die als doelwit is aangemerkt in vele gevallen
  geen verweer heeft tegen een dergelijk aanval, doet hieraan niets af. Vijandelijkheden
  in het kader van een gewapend conflict zijn geen sportwedstrijd en er is geen vereiste in
  het HOR dat tegenstanders ‘gelijke kansen’ op het slagveld moeten hebben. Vele
  andere wapensystemen zijn ontworpen om tegenstanders op grotere of kleinere afstand
  aan te vallen en het voordeel van de aanvallende partij te maximaliseren.
Mensenrechten
 Indien er geen gewapend conflict bestaat, wordt het grensoverschrijdende gebruik van
  bewapende drones in beginsel gereguleerd door de mensenrechten en meer specifiek
  het recht op leven. In situaties van geweldgebruik in derde staten dient de vraag naar de
  extraterritoriale werking van mensenrechten zich aan. De visies van verschillende
  internationale mensenrechtenhoven en andere instellingen op de extraterritoriale
  werking van mensenrechten lopen uiteen; het recht is op dit punt volop in ontwikkeling.
 Het gericht doden van een individu buiten de context van een gewapend conflict is in
  beginsel verboden. Alleen in de meest uitzonderlijke situaties mag dit middel onder
  strikte voorwaarden ingezet worden. Deze situaties zijn beperkt tot het verdedigen van
  de eigen of een derde persoon tegen een directe en onmiddellijke dreiging van ernstig
  geweld, het voorkomen van ontsnapping van een persoon die verdacht wordt of
  veroordeeld is voor een bijzonder ernstig misdrijf, of het neerslaan van een
  gewelddadige opstand, waar dit middel strikt nodig is om de publieke veiligheid en
  openbare orde te handhaven of te herstellen. In zulke situaties is dodelijk geweld altijd
  het laatste middel dat mag worden aangewend als er geen alternatieven voorhanden zijn
  en dan alleen voor zolang en zover dit strikt noodzakelijk en proportioneel is. Er dient
  een juridische basis te zijn in het nationaal recht en iedere aanwijzing van een
  schending van het recht op leven door veiligheidsdiensten of andere staatsorganen dient
  te worden onderzocht op nationaal niveau.
 Het gebruik van een bewapende drone in een situatie van rechtshandhaving zal bijna
  nooit een legaal geweldmiddel zijn. Het proportionaliteitsbeginsel zoals dit geldt
                                              6
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>   binnen het regime van de mensenrechten is aanzienlijk stringenter dan zoals het geldt
   onder het humanitair oorlogsrecht, in het bijzonder om te voorkomen dat onschuldige
   burgers hiervan slachtoffer worden.
Aansprakelijkheid derde staten
  Staten die in strijd met internationaal recht bewapende drones inzetten zijn
   aansprakelijk voor de gevolgen van deze inzet. Onder zeer specifieke omstandigheden
   kunnen derde staten die assistentie verlenen aan bewapende drone-operaties die in strijd
   zijn met internationaal recht, aansprakelijk worden gehouden voor hun bijdrage
   daaraan. Artikel 16 van de Artikelen inzake Staatsaansprakelijkheid geeft de relevante
   criteria voor deze vorm van aansprakelijkheid. De eisen van artikel 16 zijn stringent en
   het enkele feit dat een derde staat deelneemt aan een multinationale militaire operatie
   waarbij een andere staat op onrechtmatige wijze bewapende drones gebruikt, is niet
   voldoende voor aansprakelijkheid.
       o Toestemming door derde staten voor het gebruik van hun vliegbases om
            onrechtmatige bewapende drone-aanvallen te lanceren, kan tot
            aansprakelijkheid van deze staten leiden, indien aan alle voorwaarden van
            bovengenoemd artikel is voldaan, zoals het vooraf kennis hebben van de
            onrechtmatigheid van deze aanvallen.
       o Het delen van geheime informatie over individuen door een derde staat kan in
            bepaalde omstandigheden leiden tot bovengenoemde aansprakelijkheid indien
            deze informatie gebruikt wordt voor het op onrechtmatige wijze gericht
            uitschakelen van een persoon. De informatie-delende staat dient daarbij op de
            hoogte te zijn van het feit dat de opererende staat een beleid van gericht doden
            voert dat in strijd is met het internationaal recht, en de gedeelde informatie dient
            een significante bijdrage te leveren aan een onrechtmatige uitschakelingsactie.
Nieuw recht?
  Vanuit volkenrechtelijk oogpunt is nieuw recht niet noodzakelijk om specifiek het
   gebruik van bewapende drones te reguleren. Het toepasselijk recht is precies hetzelfde
                                                 7
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>bij de inzet van bewapende drones als bij de inzet van conventionele
gevechtsvliegtuigen of andere militaire wapensystemen. Het huidige volkenrecht is
adequaat en in staat om zulk optreden volledig te reguleren. Dat neemt niet weg dat er
wel algemene vraagstukken van volkenrecht zijn op het gebied van het gebruik van
geweld en de inzet van wapens die verdere verduidelijking behoeven. Dit betreft onder
andere het recht op zelfverdediging tegen niet-statelijke actoren, de vereisten voor
toestemming voor de inzet van wapens op het grondgebied van een andere staat, en de
extraterritoriale werking van mensenrechten.
                                          8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>1.         INLEIDING EN OPBOUW ADVIES
Het gebruik van onbemande luchtvaartuigen - algemeen aangeduid als drones - is de
afgelopen jaren exponentieel toegenomen. Drones kunnen voor verschillende doeleinden
worden ingezet. Dit advies betreft het gebruik van bewapende drones. Het gaat in het
bijzonder in op de situatie waarin staten bewapende drones inzetten om individuen die zich
op het grondgebied van een andere staat bevinden uit te schakelen, al of niet in het kader
van een gewapend conflict. Deze grensoverschrijdende inzet van bewapende drones geeft
aanleiding tot het stellen van een aantal vragen over de rechtmatigheid van deze inzet
vanuit volkenrechtelijk perspectief.
De inzet van bewapende drones is niet alleen een juridisch vraagstuk. Zo brengt het
gebruik van bewapende drones militair-strategische en politieke voordelen met zich mee,
omdat het risico voor de aanvallende partij nadrukkelijk wordt gereduceerd. Gepaard met
een geringer aantal gesneuvelde soldaten zal bovendien de steun van de bevolking voor een
operatie langer blijven bestaan. Ook is wel betoogd dat het gebruik van bewapende drones
een veel nauwkeurigere selectie van doelen mogelijk maakt, met meer tijd voor reflectie en
de inbreng van juridisch advies. Een veelgenoemd nadeel is de (vermeende)
psychologische vervlakking die kan optreden bij de persoon die het vliegtuig op afstand
bestuurt of controleert, ook wel het ‘playstation phenomenon’ genoemd. Hierbij dient te
worden opgemerkt dat het bestaan van dit fenomeen vooralsnog onvoldoende
wetenschappelijk is bestudeerd. Ook is niet geheel duidelijk welke juridische gevolgen
verbonden zouden moeten worden aan het eventueel wel bestaan van dit fenomeen.3
Gerelateerd hieraan is wel gesuggereerd dat de sterke veiligheidsasymmetrie, waarbij de
risico’s van de ene partij tot nagenoeg nul zijn gereduceerd, kan leiden tot minder
acceptatie van burgerslachtoffers. Het gebruik van dergelijke wapens kan dus een negatieve
invloed hebben op het winnen van de ‘hearts and minds’ van de bevolking. Tot slot kan
worden gewezen op de soms vergaande maatschappelijke en psychologische gevolgen van
langdurige aanvallen met bewapende drones voor de bevolking in de getroffen gebieden.
3
  M. Schmitt, “Drone Attacks under the Jus ad Bellum and Jus in Bello: Clearing the Fog of Law” in 13
Yearbook of International Humanitarian Law (2010), 311 op blz. 320-321. Schmitt merkt in dit verband op
“it is not the mental attitude of the attacker which matters, but rather his or her ability to properly identify
lawful targets and avoid collateral damage to the extent possible”. Zie ook P. Ducheine & F. Osinga “Gebruik
van drones kan wel degelijk nut hebben” in NRC Handelsblad, 25 maart 2013.
                                                         9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>Met name deze nadelen hebben de afgelopen tijd geleid tot maatschappelijk debat over de
wenselijkheid van drones en tot kritische rapporten van NGOs.4
Naast juridische overwegingen vereist de inzet van bewapende drones dan ook diepgaande
reflecties van operationele, psychologische en beleidsmatige aard. In dit advies wordt
echter alleen ingegaan op de juridische vragen naar de rechtmatigheid van de inzet van
bewapende drones. Deze vragen hebben ten eerste betrekking op de mogelijke rechtsbases
voor inzet, te weten toestemming van de staat waar de drones worden ingezet, het bestaan
van een voldoende VN mandaat dat machtigt tot de inzet van geweld, dan wel het recht op
zelfverdediging.
Naast deze vragen die traditioneel onder het ius ad bellum (het recht om geweld te
gebruiken) worden gerangschikt, zijn er vragen die betrekking hebben op de toepasselijke
rechtsregimes die de inzet van geweld reguleren. Deze zijn, voor zover er sprake is van een
gewapend conflict, het humanitair oorlogsrecht (ius in bello) en, waar toepasselijk, het
regime van de rechten van de mens (hierna: RvdM). In situaties die niet als een gewapend
conflict kunnen worden gekwalificeerd, is het HOR niet toepasselijk en wordt de inzet van
geweld voornamelijk gereguleerd door het mensenrechtenregime. Het meest relevante
mensenrecht in deze context is het recht op leven.
Beide aspecten (rechtsbases en rechtsregime) verdienen aandacht omdat in iedere situatie
waar (dodelijk) geweld wordt toegepast er een duidelijke rechtsbasis moet zijn om te
mogen optreden, terwijl ook de inzet van ieder wapen moet voldoen aan de juridische eisen
van waar, hoe en tegen wie geweld wordt gebruikt. In de behandeling van het toepasselijk
rechtsregime zal ook worden ingegaan op de geografische en temporele afbakening van het
HOR, en in het bijzonder de vraag of een gewapend conflict dat bestaat in of tussen
bepaalde landen kan “meereizen” met een strijder indien deze zich naar een derde staat
begeeft.
Dit advies hanteert als hoofdvraag: “hoe dient, op basis van het volkenrecht (ius ad bellum,
ius in bello, mensenrechten) de rechtmatigheid van het gebruik van geweld met bewapende
4
  Zie Living Under Drones; Death, Injury, and Trauma to Civilians from US Drone Practices in Pakistan,
September 2012, beschikbaar via: www.livingunderdrones.org. Zie ook: Pax Christi, Onbekend maakt
onbemind? Een verkenning van het debat over drones en robots in oorlogsvoering, mei 2011.
                                                   10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>drones te worden beoordeeld, mede in verband met het onderscheid tussen situaties binnen
en buiten gewapend conflict?”. Bij de beantwoording hiervan wordt ook aandacht besteed
aan de vraag in hoeverre het specifieke feit dat een bepaalde aanval met een bewapende
drone wordt uitgevoerd noopt tot afwijking van de algemene regels voor geweldgebruik en
daarmee aan de vraag of het huidige volkenrecht volstaat om het gebruik van bewapende
drones te reguleren of dat er behoefte is aan aanvulling.
Het advies is als volgt samengesteld. In de tweede paragraaf wordt het toenemende gebruik
van drones besproken als wapen ten tijde van gewapend conflict en als nieuwe methode in
de strijd tegen het terrorisme. In de derde paragraaf zullen de kwesties van (mogelijke)
schending van de soevereiniteit van de staat waar de operatie wordt uitgevoerd worden
behandeld in het kader van de relevante regels van het ius ad bellum. In deze context
worden de mogelijke rechtsbases voor zulk optreden geanalyseerd. In de vierde paragraaf
worden de toepasselijke rechtsregimes uiteen gezet. Hierbij wordt eerst gekeken naar
optreden dat zich afspeelt in het kader van het voeren van vijandelijkheden tijdens een
gewapend conflict. Ten tweede wordt de situatie bezien waarin geen sprake is van een
gewapend conflict en waarop het mensenrechtenregime van toepassing is. In de vijfde
paragraaf wordt de aansprakelijkheid van derde staten besproken, waarna de zesde
paragraaf een aantal conclusies en aanbevelingen bevat over de inzet van bewapende
drones. Hierbij worden de vragen, zoals uiteengezet in de adviesaanvraag, puntsgewijs
beantwoord.
2.      HET GEBRUIK VAN BEWAPENDE DRONES
Het gebruik van drones door staten tijdens gewapend conflict of ten behoeve van andere
publieke doeleinden is niet nieuw. Al in de Vietnamoorlog werd van dit soort vliegtuigen
gebruik gemaakt voor verkenning, informatiewinning en doelenselectie. Drones worden
thans voor vele doeleinden gebruikt door een groeiend aantal staten, zowel binnen als
buiten de context van gewapend conflict. Thans zijn er meer dan 40 staten die beschikken
                                               11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>over drones.5 De aanvullende en gedetailleerde informatie die onbemande vliegtuigen
kunnen bieden, kan cruciaal zijn voor het voorkomen van onnodige militaire en personele
risico’s. Het gebruik van bewapende drones is van recentere datum en is in de laatste jaren
sterk toegenomen.6 Drie staten maken effectief gebruik van bewapende drones, namelijk de
Verenigde Staten, Israël en het Verenigd Koninkrijk. Er is één aanval bekend met een
bewapende drone die uitgevoerd werd door een niet-statelijke entiteit, namelijk een aanval
van Hezbollah in 2005.7 In de toekomst zal wellicht gebruik worden gemaakt van
bewapende drones die autonoom functioneren met betrekking tot de selectie van doelen,
waarbij de mens enkel nog een controlerende functie zal uitoefenen. Omdat het niet in de
lijn der verwachting ligt dat dergelijke vliegtuigen op middellange termijn worden ingezet,
zullen zij verder in dit advies buiten beschouwing worden gelaten behalve dat wordt
opgemerkt dat de inzet van ieder wapensysteem, of het (vrijwel) autonoom is of niet,
onderworpen is aan hetzelfde juridische kader als hieronder wordt uiteengezet.
Bewapende drones worden gebruikt voor het uitschakelen van geïdentificeerde
tegenstanders of vermeende terroristen (personality strikes) en voor de zogenaamde
signature strikes. Een signature strike is een aanval op één of meer personen die voldoen
aan een aantal kenmerken, maar waarbij de identiteit van de individuele leden van de groep
niet bekend is.8 In dit advies wordt de rechtmatigheid van beide soorten optreden
geanalyseerd.
In dit kader dient te worden benadrukt dat bewapende drones als zodanig geen verboden
wapens zijn. In beginsel valt de vraag naar de rechtmatigheid van het gericht doden van een
individu niet anders uit indien dit is gebeurd met een bewapende drone. Echter, de
modaliteiten en de grootschaligheid van inzet van bewapende drones voor het uitschakelen
van personen roept vragen op met betrekking tot de noodzakelijkheid en proportionaliteit
van zulke operaties. In de tweede plaats kan worden opgemerkt dat ook bij de zogenaamde
5
  Report of the Special Rapporteur on extrajudicial, summary or arbitrary executions, Philip Alston, VN Doc.
A/HRC/14/24/Add.6, 28 May 2010, para. 27.
6
  C. Klapwijk & H. Meerveld,”Unmanned Aerial Vehicles: Het debat over de opkomst van onbemande
vliegtuigen” in 181 Militaire Spectator, nr.11 (2012), 484-485.
7
  Rapport Pax Christi, ref. voetnoot 4, p. 13.
8
  A. Entous, S. Gorman & J. Barnes, “U.S. Tightens Drone Rules” in Wall Street Journal, 4 November 2011,
beschikbaar online http://online.wsj.com/article/SB10001424052970204621904577013982672973836.html,
laatst gecontroleerd op 4 /6/13.
                                                       12
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>signature strikes de eisen en beperkingen ten aanzien van de selectie van legitieme doelen
en de verplichting onder het humanitair oorlogsrecht om onderscheid te maken tussen
burgers en strijders onverkort van toepassing zijn.
3.        DE RECHTSBASES
Het nationale luchtruim maakt deel uit van het grondgebied van een staat en valt daarmee
onder de exclusieve rechtsmacht van die staat. Uitgangspunt in het internationaal recht is
dat ongeoorloofde binnentreding van het grondgebied van een vreemde staat een schending
van de soevereiniteit van die staat oplevert. Een binnentreding van het luchtruim van een
vreemde staat is wel geoorloofd op basis van een erkende rechtsbasis, waaronder met de
toestemming van die staat (al of niet vervat in een bilateraal of multilateraal verdrag of
verdragsregime). Voor de burgerluchtvaart geldt er een multilateraal verdragsregime dat
overvlieg- en landingsrechten van internationale commerciële vluchten regelt9. Voor
staatsluchtvaartuigen (alle luchtvaartuigen die voor de krijgsmacht, politie of andere
overheidstaken worden gebruikt) geldt dat de binnentreding van het luchtruim van een
vreemde staat in beginsel alleen geoorloofd is op basis van uitdrukkelijke toestemming
voor één of meer specifieke vluchten. Verkregen toestemming voor de burgerluchtvaart
kan overigens niet worden gebruikt voor het overvliegen van gewapende troepen of
militaire uitrusting.10 Bij het ontbreken van specifieke toestemming is binnentreding en het
gebruik van geweld alleen geoorloofd op grond van een andere erkende rechtsbasis in het
internationaal recht, te weten een mandaat van de VN Veiligheidsraad, dan wel het recht op
zelfverdediging. Bovengenoemde rechtsbases worden hieronder nader uitgewerkt.
3.1       Toestemming territoriale staat
Toestemming van de territoriale staat waarop een aanval met een bewapende drone
plaatsvindt, voorkomt dat deze als een schending van het geweldverbod wordt aangemerkt.
9
  Convention on International Civil Aviation, Chicago, 7 December 1944 UNTS 295, 3. Artikel 3 hiervan
stelt dat de conventie niet van toepassing is op staatsluchtvaartuigen en definieert staatsluchtvaartuigen.
10
   Artikel 20 van de Artikelen inzake Staatsaansprakelijkheid, commentaar, para. 9, in: Articles on
Responsibility of States for International Wrongful Acts, with commentaries, Official Records of the General
Assembly, Fifty-sixth session, Supplement No. 10 (A/56/10), November 2001.
                                                        13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>Conform artikel 20 van de ILC Artikelen inzake Staatsaansprakelijkheid dient het hierbij te
gaan om een geldige toestemming en dient de betreffende actie binnen de grenzen van de
gegeven toestemming te blijven. Toestemming dient voorafgaand aan of tegelijkertijd met
de daad te worden gegeven. Toestemming na afloop wordt aangemerkt als ‘waiver’ of
instemming en leidt tot verlies van het recht om aansprakelijkheid in te roepen.
Toestemming is alleen geldig als deze vrijwillig, dat wil zeggen niet onder dwang, is
gegeven. Analoge toepassing van deel V, sectie 2 van het Weens Verdragenverdrag
(WVV) biedt additionele gronden om de geldigheid van gegeven toestemming te
beoordelen. Conform artikel 46 WVV kan een schending van interne, nationale
bevoegdheidsverdelingen niet worden ingeroepen om de geldigheid van een afgegeven
toestemming te betwisten, tenzij de schending manifest was voor de opererende staat of een
regel van fundamenteel belang betrof.11
Toestemming dient verleend te worden door een bevoegd orgaan of autoriteit van de staat
waar het optreden plaatsvindt. Welke organen bevoegd zijn om toestemming te geven kan
worden bepaald via analoge toepassing van de relevante regels van het WVV. Artikel 7, lid
1(b) WVV stelt dat hierbij de praktijk van de staat in casu van belang is, als ook andere
omstandigheden waaruit blijkt dat de staat de bedoeling had een bepaald persoon of orgaan
als vertegenwoordiger van de staat voor die doeleinden te beschouwen. Dit geldt
bijvoorbeeld bij toestemming voor geweldgebruik voor ministers van defensie of voor
opperbevelhebbers. Staatshoofden, regeringsleiders en ministers van buitenlandse zaken
worden ingevolge artikel 7(2) van het WVV zonder meer aangemerkt als
vertegenwoordigers van de staat.
Het staat de toestemming verlenende staat vrij om bepaalde voorwaarden te verbinden aan
de toestemming, zolang deze niet in strijd zijn met andere volkenrechtelijke verplichtingen.
De toestemming zelf dient voldoende specifiek te zijn. Een algemene, eventueel bilaterale,
overeenkomst om militair samen te werken om vrede en veiligheid te bewaren, of om
grenzen te bewaken, is niet voldoende om te worden aangemerkt als toestemming of
11
   Zie ook Internationaal Gerechtshof, Land and Maritime Boundary between Cameroon and Nigeria
(Cameroon v. Nigeria: Equatorial Guinea intervening), Judgment of 10 October 2002, para. 265-266.
                                                    14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>uitnodiging om militaire troepen te plaatsen of geweld te gebruiken.12 De staat die
toestemming heeft gekregen, mag geen andere activiteiten ondernemen dan is afgesproken,
tenzij daarvoor aparte toestemming wordt verleend. Noch de toestemming verlenende staat,
noch de staat waaraan toestemming wordt verleend, is bevoegd om af te wijken van de
eisen die het internationaal recht stelt aan het gebruik van geweld. Er is geen vereiste dat
toestemming openbaar wordt gemaakt, zolang deze voldoet aan de overige voorwaarden
voor het afgeven van geldige toestemming die hierboven uiteen zijn gezet.
Het bestaan van toestemming dient duidelijk te worden vastgesteld, maar volgens de ILC
van de VN kan toestemming in zeer bepaalde omstandigheden wel impliciet worden
afgegeven. De ILC verwijst hierbij naar de Savarkar zaak waarin een arbitraal tribunaal
stelde dat de Franse soevereiniteit in deze kwestie niet was geschonden, omdat de Franse
gendarmerie de Britse autoriteiten had geassisteerd bij de arrestatie van Savarkar en
daarmee impliciet had ingestemd met de arrestatie.13 Het bestaan van toestemming kan niet
worden verondersteld. Indien een staat een andere staat toestaat vliegbases te gebruiken om
drone-operaties of andere operaties uit te voeren om intelligence te verzamelen die direct
voor de drone-operatie worden gebruikt, kan dit ook als een vorm van impliciete
toestemming voor de drone-operaties worden gezien.14 Ook het vrijmaken van het
luchtruim voor de drones zou gezien kunnen worden als een aanwijzing dat er
stilzwijgende toestemming bestaat.15 Echter, een dergelijke vaststelling kan alleen in
concreto worden gemaakt met inachtneming van alle relevante feiten. Toestemming kan in
beginsel te allen tijde worden ingetrokken, tenzij anders is afgesproken (bijvoorbeeld op
grond van een overeenkomst). Een staat kan niet toestemmen in de schending van
mensenrechten.16
Indien toestemming stilzwijgend (impliciet) gegeven wordt, kan in de praktijk
onduidelijkheid rijzen over de vraag of de toestemming inderdaad is verleend of niet.
12
   Internationaal Gerechtshof, Armed Activities on the Territory of the Congo (Democratic Republic of the
Congo v. Uganda), Judgment of 19 December 2005, para. 46.
13
   Ref. voetnoot 10, commentaar artikel 20, par. 8.
14
   Het toestaan van Pakistan aan de CIA toe om twee vliegbases te gebruiken in Balochistan en Sindh’s
Jacobabad tot in ieder geval 2011 en wellicht langer zou in deze visie als een aanwijzing voor impliciete
toestemming aan de VS kunnen worden aangemerkt, International Crisis Group, Drones: Myths and Reality
in Pakistan, Crisis Group Asia Report No. 247, 21 mei 2013, p. ii, 1, 3-5.
15
   Ibid.
16
   Ref. voetnoot 10, commentaar artikel 20, par. 10.
                                                      15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>Daarnaast is het in geval van zogenoemde ‘falende staten’, of staten verwikkeld in een
burgeroorlog, niet altijd eenduidig vast te stellen wie bevoegd is om namens de staat te
spreken. Dit betreffen in feite vragen van algemeen volkenrecht en de antwoorden hierop
zullen niet alleen van toepassing zijn op geweld dat plaatsvindt met gebruik van
bewapende drones. Het zijn echter wel vragen die met name in de context van aanvallen
met bewapende drones naar voren zijn gekomen, en meer specifiek in de situatie van drone
aanvallen door de VS in Pakistan, waarbij onduidelijk is of Pakistan hiervoor toestemming
heeft gegeven.17
3.2      VN Mandaat
Een tweede mogelijke rechtsbasis voor het gebruik van geweld vloeit voort uit het VN
Handvest. Op grond van de hoofdtaak van de VN om de internationale vrede en veiligheid
te waarborgen kan de Veiligheidsraad een mandaat verlenen voor het gebruik van geweld.
Dit mandaat kan het gebruik van geweld voor specifieke doeleinden autoriseren, zoals van
een VN vredesmacht om bepaalde taken uit te voeren en doelstellingen te realiseren. Ook
kan sprake zijn van een algemeen mandaat aan één of meer lidstaten om “alle
noodzakelijke maatregelen te treffen” teneinde de internationale vrede en veiligheid te
handhaven of te (doen) herstellen. In beide gevallen hoeft er geen specifieke verwijzing in
het mandaat te staan naar de (mogelijke) inzet van bewapende drones, zolang deze inzet
redelijkerwijs binnen de voorwaarden en doelstellingen van het verleende mandaat past.
Bijvoorbeeld, als een mandaat toestaat dat een VN vredesmacht optreedt tegen gewapende
organisaties die actief zijn in een bepaalde staat, zou de inzet van drones een bijdrage
kunnen leveren aan het uitvoeren van het mandaat door verkenning, surveillance en andere
gerelateerde missies ten behoeve van ondersteuning aan grondtroepen. Een dergelijk
optreden zou zelfs geweld vanuit de lucht door drones kunnen omvatten, zolang dit binnen
het verleende mandaat past. Het is niet vereist dat de Veiligheidsraad een specifieke en
17
   “Pervez Musharraf admits permitting 'a few' US drone strikes in Pakistan”, The Guardian, 12 April 2013.
UN Special Rapporteur on human rights and counter-terrorism, Ben Emmerson, had daarentegen
uitdrukkelijk gesteld na een bezoek aan Pakistan dat geen toestemming bestond, 14 maart 2013. Het lijkt
aannemelijk dat er in ieder geval toestemming bestond vanaf omstreeks begin 2004 tot november 2011,
aangezien de VS gebruik maakte van Pakistaanse militaire bases voor drone operaties gedurende deze
periode. Na de aanslag op Osama bin Laden en een incident aan de Afghaans- Pakistaanse grens waarbij 24
Pakistaanse militairen omkwamen in november 2011, werd deze toestemming vermoedelijk ingetrokken. Zie
http://www.nrc.nl/nieuws/2011/12/02/pakistan-gaf-zelf-toestemming-voor-dodelijke-navo-luchtaanval laatst
gecontroleerd op 4/7/13. Zie ook voetnoot 14.
                                                      16
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>expliciete autorisatie voor de inzet van bewapende drones in een mandaat opneemt. In de
praktijk van de Veiligheidsraad worden algemene doelstellingen en kaders voor een
bepaalde missie in een mandaat opgenomen, maar wordt zelden of nooit een specifiek
middel om het mandaat uit te voeren uitdrukkelijk genoemd. De inzet van wapens en
wapensystemen wordt bepaald door de vraag of een bepaald middel redelijkerwijs past bij
de uitvoering van het verleende mandaat. Als dat het geval is, is een bepaald middel in
beginsel toegestaan. Het staat de Veiligheidsraad uiteraard vrij hieraan specifieke grenzen
te stellen. Voorts betekent de inzet van geweld meestal dat er sprake zal zijn van een
gewapend conflict; de inzet van wapens is dan onderworpen aan de regels van het
humanitair oorlogsrecht zoals hieronder in paragraaf 4 wordt besproken.
3.3      Zelfverdediging
De derde rechtsbasis voor het gebruik van geweld is het recht op zelfverdediging. Op dit
recht is een aantal juridische voorwaarden van toepassing. Aangezien het recht op
zelfverdediging een dubbele rechtsbasis heeft in zowel het VN Handvest als in het
internationaal gewoonterecht, moet er aan de eisen die gesteld zijn in beide bronnen
worden voldaan. Artikel 51 van het VN Handvest maakt een beroep op zelfverdediging
afhankelijk van het zich voordoen van een gewapende aanval (of onmiddellijke dreiging
daarvan), en stelt dat het recht op zelfverdediging van kracht blijft totdat de VN
Veiligheidsraad de noodzakelijke maatregelen heeft getroffen om de internationale vrede te
herstellen. Verder stelt het Handvest een procedurele eis van het in kennis stellen van de
Veiligheidsraad van het uitoefenen van zelfverdediging zodra dit mogelijk is. Op basis van
interpretaties gegeven door internationale tribunalen, interpretatieve resoluties van de
Algemene Vergadering van de VN en de volkenrechtelijke literatuur18 kan worden gesteld
dat het bij een gewapende aanval moet gaan om het gebruik van gewapend geweld (‘use of
armed force’) van een relatief significant karakter dat boven het niveau van een
kleinschalig gewapend incident of van crimineel geweld uitstijgt. Deze aanval dient van
18
   Zie voor een overzicht o.a., S. Ratner, "Self-Defense Against Terrorists: The Meaning of Armed Attack."
Counter-terrorism Strategies in a Fragmented International Legal Order: Meeting the Challenges, L.J. van
den Herik en N.J. Schrijver (eds.), Cambridge University Press, 2013; Y.Dinstein, War Aggression & Self-
Defence 5 th ed. (2011) 187 e.v.; T.D. Gill” Legal Basis of the Right of Self- Defence under the UN Charter
and under Customary International Law” in T.D. Gill & D. Fleck, The Handbook of the International Law of
Military Operations, Oxford University Press (2010), 187-198; & T. Ruys, ‘Armed Attack’ and Article 51 of
the UN Charter, Cambridge University Press (2010), 419 e.v.
                                                       17
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>buiten de getroffen staat te worden gelanceerd of te worden aangestuurd. Gewapende
aanvallen kunnen direct zijn (van de ene staat tegen een andere) of indirect worden
uitgevoerd, waarbij een gewapende groepering wordt aangestuurd door een staat of
opereert met een significante betrokkenheid van een staat. Naast deze algemeen
geaccepteerde mogelijkheden wordt ook wel gesteld dat een gewapende aanval kan worden
uitgevoerd door een autonome (niet van een staat afhankelijke) georganiseerde gewapende
groepering opererende vanuit een vreemde staat, zonder de aansturing van die staat, maar
met een grotere of kleinere mate van tolerantie en steun voor het optreden van de
groepering. Deze laatste vorm van een gewapende aanval is enigszins omstreden als
drempel voor een beroep op zelfverdediging, maar de toepasselijkheid van zelfverdediging
in reactie erop vindt een toenemende acceptatie, mits de aanval van voldoende zwaarte is in
termen van schaal en omvang om te kunnen worden vergeleken met een aanval die door
een staat wordt uitgevoerd.19
Naast het vereiste van een gewapende aanval stelt het internationaal gewoonterecht dat
zelfverdediging moet worden uitgeoefend in overeenstemming met de vereisten van
noodzakelijkheid, proportionaliteit en onmiddellijkheid. Deze bepalen dat zelfverdediging
van kracht is zolang er sprake is van een zich afspelende of onmiddellijk dreigende
gewapende aanval,20 dat geen alternatieven aanwezig zijn die adequaat zijn onder de
gegeven omstandigheden om de aanval af te wenden of te voorkomen, dat de defensieve
actie afgestemd is op het afweren van de aanval en voorkomen van verdere aanvallen en
niet meer geweld toestaat dan vereist is hiervoor en dat de actie wordt ondernomen binnen
een redelijk tijdsbestek, rekening houdende met relevante omstandigheden, zoals het
verkrijgen van zekerheid over de identiteit van de aanvaller en het ontplooien van
strijdkrachten. Kortom, zelfverdediging is het legaal inzetten van proportioneel geweld
tegen een gewapende aanval voor zover er geen alternatieven bestaan die het mogelijk
maken om de aanval adequaat af te weren en voortzetting van de aanval te voorkomen.
Alternatieven zijn onder andere adequate collectieve maatregelen ondernomen door de
19
   Zie VN Veiligheidsraad Resoluties 1368 en 1371 van 2001. Zie ook, Leiden Policy Recommendations on
Counter-Terrorism and International Law, 1 April 2010, para. 38-44, gepubliceerd in 57 Netherlands
International Law Review 2010, blz 533-550.
20
   Zie hierover in meer detail het AIV/CAVV advies inzake Preemptief optreden, Advies No. 36, juli 2004.
Zie ook Leiden Policy Recommendations on Counter-Terrorism and International Law, ref. voetnoot 19, para.
45-48.
                                                    18
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>Veiligheidsraad of, in het geval van aanvallen door een gewapende groepering, adequate
rechtshandhaving door de staat waar de groepering zich ophoudt en waar vandaan die
opereert.
Als zelfverdediging van kracht is, wordt geweld in het kader van bovenstaande
voorwaarden aangewend tegen de staat of entiteit die de gewapende aanval uitvoert en/of
aanstuurt voor zo lang dit vereist is om de aanval af te wenden en voortzetting ervan van
dezelfde bron te verijdelen. Zelfverdediging kan niet worden uitgeoefend op het
grondgebied van een staat die gepaste en adequate maatregelen treft om te voorkomen dat
zijn grondgebied wordt gebruikt om aanvallen tegen andere staten te richten of op het
grondgebied van derde staten die niet betrokken zijn bij een eerdere aanval vanuit een
andere staat. Als de aanval is verijdeld en geen directe en duidelijke dreiging van
voortzetting in de onmiddellijke toekomst van dezelfde bron zich voordoet, houdt het recht
op zelfverdediging op. Bij het uitoefenen van het recht op zelfverdediging is het op zichzelf
niet verboden om drones in te zetten. Er zijn diverse soorten missies die in dit kader door
drones ondernomen kunnen worden, waaronder het aanvallen van personen en/of objecten
voor zover dit noodzakelijk en proportioneel is, zoals hierboven is uiteengezet. Het bezit
van een geldige rechtsbasis om geweld toe te passen staat echter niet op zichzelf. Uiteraard
moet actie ondernomen in het kader van de uitoefening van het recht van zelfverdediging
ook worden uitgevoerd in overeenstemming met de toepasselijke rechtsregimes die het
aanwenden van geweld reguleren, zoals hieronder wordt besproken. Van belang is op te
merken dat het regime inzake zelfverdediging niet op andere wijze geldt indien gebruik
wordt gemaakt van drones.
4.      TOEPASSELIJKE RECHTSREGIMES VOOR INZET BEWAPENDE
        DRONES
Bij het inzetten van ieder geweldsmiddel of wapensysteem rijzen er naast de vraag of het
optreden een geldige rechtsbasis heeft, eveneens vragen over de toepasselijke
rechtsregimes voor het aanwenden van geweld. Een rechtmatige uitoefening van het recht
op zelfverdediging laat bijvoorbeeld onverlet dat regels van het humanitair oorlogsrecht
                                              19
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>(HOR) 21 of de rechten van de mens (RvdM) van toepassing kunnen zijn. Een geldige
rechtsbasis staat dus niet op zichzelf. Het recht op zelfverdediging bepaalt bijvoorbeeld niet
welke middelen zijn toegestaan of hoe een aanval moet worden uitgevoerd. Een geldige
rechtsbasis voor het gebruik van geweld voorkomt dan ook niet de mogelijke
onrechtmatigheid van een aanval op basis van het mensenrechtenregime of het HOR.22 Het
inzetten van geweld in het kader van de rechtmatige uitoefening van zelfverdediging zal
vrijwel altijd binnen het kader van een gewapend conflict geschieden, al zijn het ius ad
bellum en het ius in bello (HOR) volledig zelfstandige en aparte rechtsgebieden. Voor de
andere mogelijke rechtsbases (mandaat van de VN Veiligheidsraad en toestemming) zal het
bestaan van een gewapend conflict afhangen van de vraag of aan de voorwaarden voor een
gewapend conflict is voldaan en of de optredende staat daarbij partij is (bij zelfverdediging
wordt dit verondersteld).
4.1      Toepasselijkheid humanitair oorlogsrecht
Bij geweldtoepassing in het kader van een gewapend conflict is het primair toepasselijke
rechtsregime het humanitair oorlogsrecht, aangevuld voor zover nodig en toepasselijk, door
het regime van de rechten van de mens. Deze twee rechtsregimes bestaan naast elkaar en
vullen elkaar aan voor zover beide toepasselijk zijn. Indien er sprake is van
tegenstrijdigheid tussen bepalingen uit deze regimes, geldt de meest specifieke bepaling.23
Dit volgt uit het zogenaamde lex specialis derogat legi generali beginsel (hierna aangeduid
als het lex specialis beginsel) dat een algemeen instrument van rechtsinterpretatie is. Het
HOR is een rechtsregime dat een balans bevat tussen humaniteit en militaire noodzaak. Zo
heeft het HOR enerzijds tot doel om menselijk leed zoveel mogelijk te voorkomen en te
beperken en om bescherming te bieden aan categorieën kwetsbare personen. Aan de andere
kant wordt rekening gehouden met de realiteit van een gewapend conflict, waarbij het de
opzet van strijdende partijen is om met behulp van geweld een (militaire) overwinning te
behalen en de opponent te verslaan. Het voeren van vijandelijkheden binnen de context van
een gewapend conflict wordt uitgebreid gereguleerd door het HOR en dit rechtsregime
21
   Zie voor een algemene inleiding: B.P. Pieters, A.Vermeer, Inleiding Humanitair Oorlogsrecht, Het
Nederlandse Rode Kruis, T.M.C. Asser Press, 2011.
22
   Zie voetnoot 10, commentaar bij Artikel 21. Zie ook International Court of Justice, Legality of the Threat
or Use of Nuclear Weapons, Advisory Opinion, 8 July 1996, para. 25.
23
   Zie Kleffner in Gill & Fleck, op. cit.voetnoot 18, blz. 72-75.
                                                        20
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>heeft voorrang op bepalingen uit andere toepasselijke rechtsregimes voor zover er
strijdigheid is tussen onderlinge bepalingen. Het HOR is immers specifiek ontworpen voor
dat doel. Daarom wordt hieronder alleen ingegaan op de regels van het HOR betreffende
het voeren van vijandelijkheden. In situaties waar er geen sprake is van gewapend conflict,
of waarbij ondanks het bestaan van een gewapend conflict het paradigma van
vijandelijkheden niet toepasselijk is (zoals bijvoorbeeld bij de handhaving van de openbare
orde in bezet gebied), ligt deze relatie anders en zijn de bepalingen uit andere
rechtsregimes eveneens toepasselijk, naast die uit het HOR. Dit wordt in paragraaf 4.3
besproken.
Uitgangspunt voor de toepasselijkheid van het HOR is dat dit regime alleen toepasselijk is
in situaties van gewapend conflict. Een situatie van internationaal gewapend conflict doet
zich voor bij ieder gewapend treffen tussen de krijgsmacht van twee of meer staten, of bij
totale of gedeeltelijke bezetting van vijandelijk grondgebied, ongeacht of de bezetting met
of zonder gewapend verzet plaatsvindt. Een situatie van niet-internationaal gewapend
conflict doet zich voor bij aanhoudende en relatief intensieve vijandelijkheden tussen een
of meer staten enerzijds en een georganiseerde gewapende groepering anderzijds, of tussen
georganiseerde gewapende groeperingen onderling.24 In geografische termen geldt het
HOR bij een internationaal (interstatelijk) gewapend conflict in het gehele grondgebied van
alle staten die als strijdende partij deelnemen aan het conflict. Het grondgebied van staten
die geen partij zijn bij het conflict is onschendbaar, tenzij zij toestaan of niet in staat zijn te
voorkomen dat militaire operaties vanuit hun grondgebied door een partij bij het conflict
tegen een andere partij worden ondernomen.
Bij een niet-internationaal (intra-statelijk) gewapend conflict is het HOR in beginsel alleen
van toepassing op het grondgebied van de staat waar het conflict zich afspeelt. In sommige
gevallen kan er sprake zijn van een ‘spill-over’, waarbij een gewapende groepering zich
(gedeeltelijk) verplaatst naar het grondgebied van een andere (naburige) staat of naar
aangrenzend grondgebied wordt verdreven, van waaruit de groepering de vijandelijkheden
voortzet (bijvoorbeeld de PKK opereert gedeeltelijk vanuit Noord Irak tegen de Turkse
24
   Gemeenschappelijk Artikel 2 van de vier Verdragen van Genève, 1949; ICTY Prosecutor v. Tadic,
Decision on the Defence Motion for Interlocutory Appeal on Jurisdiction, IT-94-1, Appeals Chamber (2
October 1995), para.70.
                                                   21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>overheid, die op haar beurt regelmatig acties uitvoert in Noord Irak tegen PKK elementen
die van daaruit opereren.) Dergelijke operaties zijn onderworpen aan het HOR, ook indien
op grond van het ius ad bellum zoals beschreven in paragraaf 3 de rechtmatigheid van de
operaties omstreden of afwezig is.
In temporele termen duurt een internationaal gewapend conflict vanaf het openen van
vijandelijkheden, dan wel de aanvang van bezetting van vijandelijk grondgebied, tot een
vredesovereenkomst is gesloten of zich een algeheel en permanent einde aan de
vijandelijkheden voordoet. Bij een niet-internationaal gewapend conflict duurt het conflict
totdat er ofwel een akkoord is bereikt of de feitelijke voorwaarden voor het voortbestaan
van het conflict niet meer aanwezig zijn.25
4.2      Inzet van bewapende drones en de rechtmatigheid van targeted killings in het
         humanitair oorlogsrecht
Onder het HOR zijn alle aanvallen (gedefinieerd onder het HOR als alle gewelddadige
acties gericht tegen de opponent, ongeacht of ze offensief of defensief van karakter zijn)26
op personen en/of objecten onderworpen aan de regels voor het voeren van
vijandelijkheden. Deze bepalen dat aanvallen uitsluitend op vijandige strijdkrachten en
militaire objecten mogen worden gericht en dat aanvallen op burgers en burgerobjecten als
zodanig verboden zijn; dat alvorens tot een aanval over te gaan de status van de aan te
vallen persoon of het object zo goed mogelijk onder de heersende omstandigheden moet
worden vastgesteld; dat aanvallen die gebruik maken van wapens waarbij geen onderscheid
kan worden gemaakt tussen militaire doelen en burgers en burgerobjecten, of van wapens
die onnodig leed en overbodige letsel aan vijandige strijdkrachten zouden toebrengen, zijn
verboden; en dat een aanval op een militair doel, waarbij er mogelijkerwijs ook burgers en
burgerobjecten geraakt zullen worden, niet mag worden uitgevoerd als de te verwachten
neveneffecten op burgers en burgerobjecten excessief zouden zijn in verhouding tot het
verwachte concrete militaire voordeel dat beoogd wordt bij de uitvoering van de aanval.
25
   Voor de toepasselijkheid van het HOR in geografische en temporele termen zie o.a. C. Greenwood, “ Scope
of Application of Humanitarian Law” in D. Fleck, The Handbook of International Humanitarian Law 2nd ed.
Oxford University Press (2008), 45-72.; J. Kleffner, “Human Rights and International Humanitarian Law” in
Gill & Fleck, op.cit. voetnoot 18, 51 op blz. 64-66.
26
   Artikel 49 van het Eerste Aanvullende Protocol bij de Verdragen van Genève, 1977.
                                                      22
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>Voor wat betreft aanvallen op vijandige strijdkrachten in het kader van een internationaal
gewapend conflict geldt dat ieder lid van de vijandige krijgsmacht, behoudens medisch en
geestelijk personeel, een legitiem doelwit is, ongeacht of de persoon in kwestie op het
moment van de aanval al of niet deelneemt aan vijandelijkheden, tenzij de persoon in
kwestie buiten gevecht is gesteld als gevolg van verwondingen of ziekte, of duidelijk en
ondubbelzinnig de wapens heeft neergelegd en zich heeft overgegeven (vanaf dan is hij of
zij een krijgsgevangene die dient te worden gevrijwaard tegen aanvallen). Burgers die
rechtstreeks deelnemen aan vijandelijkheden verliezen hun bescherming tegen aanvallen
voor de duur van hun deelname. Hierbij dient te worden opgemerkt dat er vooralsnog geen
algemene overeenstemming is over de precieze betekenis van de term ‘rechtstreekse
deelname aan vijandelijkheden’.27 Het ICRC hanteert in zijn Interpretatieve Richtlijnen
voor Rechtstreekse Deelname aan Vijandelijkheden drie cumulatieve criteria voor het
beoordelen of een handeling als rechtstreekse deelname kan worden gekwalificeerd. Ten
eerste moet de handeling merkbare schade of nadelig effect op de militaire operaties van
een partij bij het conflict opleveren, ten tweede moet er een causaal verband bestaan tussen
de handeling en de schade of het effect, en ten derde moet de handeling voordeel opleveren
voor een partij bij het conflict. Ondanks kritiek op elementen van deze richtlijnen zijn deze
drie criteria relatief onomstreden.
In het kader van een niet-internationaal gewapend conflict zijn leden van georganiseerde
gewapende groeperingen met een doorlopende gevechtsfunctie, naast leden van de
krijgsmacht van de staat die de gewapende groepering bestrijdt, legitieme militaire
doelwitten. Dit geldt ook voor burgers die rechtstreeks deelnemen aan vijandelijkheden; zij
verliezen hun bescherming tegen aanvallen voor de duur van hun deelname.
Gevangengenomen strijders en daarmee gelijk te stellen personeel en burgers hebben geen
27
   Ref. voetnoot 2. Het ICRC publiceerde dit rapport na een langdurige studie van het onderwerp door een
internationale groep van deskundigen. De groep van deskundigen was niet unaniem over de uitkomst van de
studie en sommige leden hadden kritiek op specifieke elementen van het ICRC publicatie, waardoor het niet
namens de groep van deskundigen werd uitgebracht, maar alleen door het ICRC zelf. De punten van
controverse betroffen met name de kwestie van het door de ICRC gehanteerde criterium van doorlopende
gevechtsfunctie voor verlies van bescherming tegen aanval voor leden van georganiseerde gewapende
groepen in niet-internationale gewapende conflicten en het begrip “restrictieve militaire noodzaak’ in
paragraaf 9 van de studie. Op de meeste andere punten was er een grote mate van consensus bereikt. In dit
CAVV advies wordt het ICRC standpunt inzake verlies van bescherming in niet-internationale gewapende
groepen door leden van georganiseerde gewapende groepen met een “structurele gevechtsfunctie”
overgenomen als uitgangspunt, zonder daarbij te stellen dat dit bindend recht is.
                                                      23
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>status als krijgsgevangenen, maar moeten wel te allen tijde humaan en in overeenstemming
met de fundamentele mensenrechten worden behandeld. De staat mag personen die de
wapens hebben opgenomen of zich anderszins schuldig hebben gemaakt aan vijandige
activiteiten vervolgen voor hun deelname aan het gewapend conflict en voor gewone
misdrijven zoals moord, doodslag, vernietiging van eigendom die in die context zijn
gepleegd.
Deelname aan vijandelijkheden door burgers, inclusief overheidspersoneel dat niet in
krijgsdienst is, wordt niet op zichzelf als een oorlogsmisdrijf of schending van het
humanitair oorlogsrecht beschouwd. Het is echter wel zo dat alleen combattanten, de
officiële strijdkrachten van een staat, onder het HOR beschikken over strafrechtelijke
immuniteit voor deelname aan vijandelijkheden. Bovendien maken alleen combattanten
aanspraak op behandeling als krijgsgevangenen indien zij in de handen vallen van de
tegenpartij. Dat houdt in dat alle personen die niet over de status van combattant
beschikken, in beginsel vervolgd kunnen worden voor handelingen die verband houden met
deelname aan vijandelijkheden onder het nationaal recht van ofwel hun eigen staat (tenzij
zulke deelname van niet militair overheidspersoneel anderszins juridisch is afgedekt onder
de nationale wetgeving van de staat waarvoor zij optreden), of onder het nationaal recht
van een staat die rechtsmacht over hen uitoefent (bijvoorbeeld als gevolg van
gevangenneming door de tegenpartij). Onder Nederlands recht zijn alleen leden van de
krijgsmacht juridisch gedekt voor deelname aan vijandelijkheden, zolang dit in
overeenstemming is met het humanitair oorlogsrecht en hun overige ambtelijke
instructies.28 Deelname aan vijandelijkheden door niet-militair personeel, inclusief
overheidspersoneel buiten militaire dienst, is vervolgbaar als gewoon misdrijf.
Het is niet verboden om in het kader van een gewapend conflict (internationaal of niet-
internationaal) een specifiek persoon die een legitiem militair doel vormt opzettelijk aan te
vallen met het oogmerk om die persoon te doden of te verwonden, zolang dit wordt gedaan
in overeenstemming met de regels van het HOR. Een dergelijke geplande en doelbewuste
aanval wordt vaak in de praktijk en literatuur aangeduid als een targeted killing (gericht
28
   Artikel 38 Wetboek Militair Strafrecht.
                                               24
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>doden of uitschakelen)29 en is een legitieme militaire actie, mits het niet op een perfide of
verraderlijke wijze (bijvoorbeeld het veinzen van beschermde status om vertrouwen van de
tegenstander te winnen) en in overeenstemming met de overige regels voor het voeren van
vijandelijkheden wordt uitgevoerd. De concrete vaststelling of een bepaald persoon terecht
als legitiem doelwit kan worden aangemerkt, hangt sterk af van de betrouwbaarheid van de
beschikbare informatie. Een aanval moet op zo duidelijk en accuraat mogelijke informatie
over de status of handeling van het aan te vallen individu worden gebaseerd. Het is daarom
van belang dat in de rechtssystemen van de opererende staten procedurele waarborgen
bestaan die ervoor zorgen dat het besluitvormingsproces voor de selectie van doelwitten
zorgvuldig, transparant en zo accuraat mogelijk is. De maatstaf is hier weliswaar niet zo
hoog als die van strafrechtelijk bewijs (dat zou in een gevechtssituatie onmogelijk zijn),
maar er moet sprake zijn van een redelijke overtuiging dat het doelwit legitiem (een militair
doel) is op basis van de bestaande informatie en indicaties ten tijde van de aanval. Daarbij
geldt als regel dat als er twijfel bestaat of een persoon een legitiem doel is, er niet tot
aanval mag worden overgegaan. Indien een staat doelwitten selecteert zonder deze
waarborgen in acht te nemen, kan dit leiden tot een schending van het HOR.
Bij aanvallen in een gewapend conflict, inclusief acties waarbij een individu gericht wordt
gedood, kan gebruik worden gemaakt van ieder wapen of gevechtsmethode die niet
verboden is onder het HOR. De aanval kan op kortere of langere afstand worden verricht
en behoeft geen voorafgaande waarschuwing aan de persoon die als doel is aangemerkt
alvorens tot de aanval wordt overgegaan. Voor zover er zich burgers bevinden in het
doelwitgebied moet aan hen een voorafgaande waarschuwing worden gegeven, voor zover
dit mogelijk en uitvoerbaar zou zijn onder de heersende omstandigheden, zonder de
operatie in gevaar te brengen. Een targeted killing in het kader van vijandelijkheden tijdens
een gewapend conflict onderscheidt zich van een buitenrechtelijke executie door het feit
dat het tegen een lid van de vijandige partij wordt gericht die als militair doel geldt onder
het HOR. Als een persoon daarentegen de intentie om zich over te geven duidelijk kenbaar
heeft gemaakt aan de tegenpartij, of gevangen is genomen, of zich door andere
omstandigheden in de fysieke macht van zijn tegenstander bevindt, is het verboden om die
29
   Zie hierover N. Melzer, “Targeted Killing in Operational Law Perspective” in Gill & Fleck, op.cit.
voetnoot 18, blz. 277-301.
                                                     25
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>persoon aan te vallen en zou het opzettelijk doden van of ernstige letsel toebrengen aan die
persoon als een oorlogsmisdrijf worden gekwalificeerd.
Het bovenstaande geldt ook voor een preplanned en opzettelijke aanval in het kader van
een gewapend conflict op een of meer specifieke personen die wordt uitgevoerd met behulp
van een bewapende drone. Een signature strike tegen een individu of groep individuen is
rechtmatig als duidelijk is dat de aan te vallen personen, hetzij vijandelijke strijdkrachten,
hetzij burgers zijn die direct deelnemen aan vijandelijkheden, waarbij geldt dat als er
twijfel bestaat, er niet tot een aanval mag worden overgegaan. De cruciale vraag met
betrekking tot de rechtmatigheid van signature strikes is dus op basis van welke kenmerken
individuen worden geselecteerd als doelwit. Alleen kenmerken (signatures) die gericht zijn
op het selecteren van strijders of burgers die rechtstreeks deelnemen aan de
vijandelijkheden zijn rechtmatig.30 Dit kan bijvoorbeeld het criterium omvatten dat
personen zich in een trainingskamp bevinden, of dat zij wapens vervoeren of anderszins
een aanval plannen. Het criterium dat iemand een man van militaire leeftijd is, of omgaat
met andere bekende strijders is onvoldoende. Het HOR vereist dat bij het plannen en
uitvoeren van een aanval al het praktisch uitvoerbare wordt gedaan om zich ervan te
vergewissen dat de aan te vallen personen geen beschermde personen zijn, maar militaire
doelen.31
Een bewapende drone is niet verboden onder het HOR en is als gevolg van zijn vermogen
om lang boven een doelwit te hangen juist beter in staat dan vele andere wapensystemen
om de status van het beoogde doelwit te verifiëren. Ook kan een bewapende drone worden
ingezet op het moment dat de te verwachten neveneffecten van de aanval zo veel mogelijk
kunnen worden beperkt. De wapens die vanaf de drone normaliter worden ingezet (geleide
bommen en air to ground missiles, zoals de Hellfire raket) zijn conventionele wapens die
tot het arsenaal behoren van vele staten en die evenmin verboden zijn onder het HOR.
Zolang de drone wordt ingezet binnen de kwalitatieve, geografische en temporele
reikwijdte van een gewapend conflict in overeenstemming met alle hierboven uiteengezette
regels, is er juridisch gezien geen reden om een dergelijke aanval bij voorbaat te
30
   Zie uitgebreider: K. Heller, ‘One Hell of a Killing Machine’: Signature Strikes and International Law, 11
Journal of International Criminal Justice 1: 89-119 (2013).
31
   Cf. Artikel 57(2)(a)(i) van het Eerste Aanvullende Protocol.
                                                       26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>kwalificeren als onrechtmatig. Het feit dat de persoon die als doelwit is aangemerkt in vele
gevallen geen direct verweer heeft tegen een dergelijke aanval doet hieraan niets af.
Vijandelijkheden in het kader van een gewapend conflict zijn geen steekspel of
sportwedstrijd en, alhoewel eervol optreden en ‘ridderlijkheid’ historisch gezien deel
uitmaken van het HOR en in zekere mate daarin zijn geïncorporeerd, heeft dit nooit
ingehouden dat tegenstanders op het slagveld ‘gelijke kansen’ moeten hebben of dat het
verboden is om een tegenstander op afstand te doden. Als dat het geval was, zouden de pijl
en boog, het (machine)geweer, de artillerie en het luchtwapen allang tot de categorie
verboden wapens hebben behoord.
Concluderend geldt dat een geplande aanval die uitgevoerd wordt door een drone
rechtmatig is onder het HOR: (1) zolang er sprake is van een gewapend conflict, (2) als het
wordt uitgevoerd binnen het geografische toepassingsgebied van het HOR en (3) als deze
aanval wordt verricht in overeenstemming met alle geldende regels en beperkingen die het
HOR bevat ten aanzien van het voeren van vijandelijkheden.
4.3      Toepasselijkheid mensenrechtenregime en het uitvoeren van targeted killings
         buiten de context van gewapend conflict
Buiten de context van een gewapend conflict is het HOR niet toepasselijk en wordt de
aanwending van (dodelijk) geweld voornamelijk geregeld door het mensenrechtenregime
(dat is uitgewerkt in nationaalrechtelijke regels die hier verder buiten beschouwing worden
gelaten). Waar er binnen situaties van gewapend conflict sprake is van effectieve controle
over grondgebied of personen, is het HOR niet het enige toepasselijke rechtsregime. In
laatstgenoemde situaties wordt het HOR aangevuld door de mensrechtenregels. In alle
situaties waar dodelijk geweld (kan) worden toegepast, zowel binnen als buiten het kader
van een gewapend conflict, vereist het regime van de rechten van de mens, naast het
nationaal recht, dat er een adequate, transparante en onafhankelijke rapportage en
toezichtprocedure in werking wordt gesteld om te waarborgen dat het optreden conform
alle juridische eisen verloopt en waar nodig om tijdig en adequaat op te treden om
schendingen van het toepasselijk recht te voorkomen of vervolgen. Op basis van het
oorlogsrecht bestaat de plicht om beweerdelijke schendingen te onderzoeken en te
vervolgen, dan wel maatregelen te nemen om herhaling te voorkomen. Voor Nederlandse
                                              27
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>militairen vervult het Openbaar Ministerie in Arnhem een rol bij elk operationeel optreden
van de krijgsmacht tijdens internationale missies. Voor zover er in de toekomst door de
Nederlandse krijgsmacht bewapende drones zouden worden ingezet, zou een dergelijke
inzet aan dezelfde procedures worden onderworpen.
Aangezien het gebruik van bewapende drones in internationale antiterrorismeacties veelal
op het grondgebied van een andere staat plaats vindt, rijst in de eerste plaats de vraag in
hoeverre de opererende staat nog gebonden is aan de RvdM indien het zijn actie uitvoert op
het grondgebied van derde staten. Oefent de opererende staat rechtsmacht uit die de
toepasselijkheid van mensenrechten met zich meebrengt? Deze vraag kan worden
beantwoord aan de hand van het leerstuk van de extraterritorialiteit van de mensenrechten.
Uit de internationale jurisprudentie vloeit voort dat het begrip rechtsmacht met name wordt
bepaald door de verhouding tussen de staat en het individu, en niet noodzakelijkerwijs
territoriaal beperkt is. Indien er sprake is van een relatie waarin de staat ‘controle en gezag’
uitoefent over het individu, dan bestaat er rechtsmacht en dient de staat de mensenrechten
van het betreffende individu te respecteren. De vraag is of een dergelijke relatie bestaat in
situaties van targeted killing. De meest restrictieve opvatting in deze is die van het
Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM). In de Bankovic zaak32 heeft
het EHRM gesteld dat het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en de
fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) alleen in uitzonderlijke situaties extraterritoriale
werking kan hebben. Dit zou het geval zijn wanneer sprake is van effectieve controle over
het buitenlands grondgebied en de inwoners als gevolg van militaire bezetting, dan wel als
de staat sommige of alle publieke taken uitoefent met toestemming, uitnodiging of
instemming van de territoriale staat (Bankovic, para. 71). In de zaak Alejandre stelde de
Inter-Amerikaanse Commissie voor de Rechten van de Mens daarentegen dat het
neerschieten van een burgervliegtuig al voldoende was om te spreken van ‘authority and
control’ (Alejandre, para. 25).33 In de zaak Al Skeini 34stelde het EHRM vast dat het VK
publieke taken in Irak uitoefende en in het bijzonder de autoriteit en verantwoordelijkheid
32
   EHRM, Bankovic e.a. v. België e.a., beslissing van 12 december 2001, klachtnummer 52207/99.
33
   Er is wel beargumenteerd dat het onderscheid tussen de zaken Bankovic en Alejandre hierin ligt dat de
Bankovic zaak een situatie van collectieve en gedepersonaliseerd geweldgebruik betrof, terwijl het in de
Alejandre zaak ging om selectief en geïndividualiseerd geweldgebruik.
34
   EHRM, Al-Skeini e.a. v. Verenigd Koninkrijk, uitspraak van 7 juli 2011, klachtnummer 55721/07.
                                                      28
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>droeg voor de veiligheid in een deel van het land. In deze bijzondere omstandigheden
beschouwde het Hof dat het VK autoriteit en controle uitoefende over individuen die
gedood werden tijdens veiligheidsoperaties en dat het VK daardoor rechtsmacht had over
die individuen (Al Skeini, para. 149). A contrario zou dan kunnen worden beargumenteerd
dat bij het ontbreken van een dergelijke uitoefening van publieke taken er in het geheel
geen extraterritoriale werking bestaat volgens het EHRM en de verplichtingen die hierin
zijn vervat niet van toepassing zijn op de opererende staat. De territoriale staat behoudt in
dat scenario wel zijn positieve verplichtingen onder het recht op leven, waaronder de plicht
om een onderzoek in te stellen. De visies van verschillende internationale
mensenrechtenhoven en andere organen lopen uiteen en het recht is op dit punt thans volop
in ontwikkeling.
Om een situatie van rechteloosheid te voorkomen heeft het VN-Mensenrechtencomité in
General Comment 31 gesteld dat de verplichting voor een staat om de mensenrechten te
respecteren zich uitstrekt tot,
          “anyone within the power or effective control of the State Party, even if not situated
          in the territory of the State Party … This Principle also applies to those within the
          power or effective control of the forces of the State Party acting outside its territory,
          regardless of the circumstances in which such power or effective control was
          obtained, such as forces constituting a national contingent of a State Party assigned
          to an international peacekeeping or peace-enforcement operation.”35
Daarbij heeft het Comité uitdrukkelijk de extraterritoriale werking van mensenrechten
geaccepteerd ten aanzien van militaire operaties en vredesoperaties buiten het grondgebied
van de betreffende staat.36
35
   General Comment No. 31, Nature of the General Legal Obligation Imposed on States Parties to the
Covenant, UN Doc. CCPR/C/21/Rev 1/Add.13 (2004), para. 10. Zoals bevestigd door het Internationaal
Gerechtshof in Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory,
Advisory Opinion of 9 July 2004 [2004] ICJ Rep 136, para. 111.
36
   See Concluding Observations on the second periodic report of Israel, UN Doc. CCPR/CO/78/ISR (2003),
para. 178, zoals geciteerd door R. K. Goldman, Extraterritorial application of the rights to life and personal
liberty, including habeas corpus, during situations of armed conflict, in Counter-terrorism Strategies in a
Fragmented International Legal Order: Meeting the Challenges, L.J. van den Herik en N.J. Schrijver (eds.),
ref. voetnoot 18.
                                                       29
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>In de situaties waarin de relevante RvdM extraterritoriaal worden geacht van toepassing te
zijn, is het juridisch raamwerk voor de met drones opererende staat als volgt. Onder het
regime van de RvdM is het toepassen van (potentieel) dodelijk geweld alleen toegestaan in
uitzonderlijke situaties. Behalve het toepassen van de doodstraf waar dit na een eerlijk
proces nog legaal is, zijn deze beperkt tot het verdedigen van de eigen of een derde persoon
tegen een directe en onmiddellijke dreiging van ernstig geweld, het voorkomen van
ontsnapping van een persoon die verdacht wordt of veroordeeld is voor een bijzonder
ernstig misdrijf, of het neerslaan van een gewelddadige opstand (buiten het kader van een
intern gewapend conflict), waar dit strikt nodig is om de publieke veiligheid en openbare
orde te handhaven of te herstellen. In zulke situaties is dodelijk geweld altijd het laatste
toepasselijke middel dat uitsluitend mag worden aangewend als er geen andere
alternatieven voorhanden zijn en dan alleen voor zolang en zover het strikt noodzakelijk en
proportioneel is. Er dient een juridische basis te zijn in het nationaal recht en iedere
beweerdelijke schending van het recht op leven door veiligheidsdiensten of andere
staatsorganen dient te worden onderzocht op nationaal niveau.
In de internationale jurisprudentie is voorts een voorzorgseis geformuleerd welke inhoudt
dat op ieder moment van de actie dient te worden bekeken of dodelijk geweld inderdaad
strikt noodzakelijk is. Het noodzakelijkheidsbeginsel heeft een kwalitatieve, kwantitatieve
en temporele dimensie. In kwalitatief opzicht dient het geweld strikt noodzakelijk te zijn
ten opzichte van het te bereiken doel. In kwantitatief opzicht dient de intensiteit van het
geweldgebruik niet excessief te zijn. In temporeel opzicht dient de noodzakelijkheid nog
aanwezig te zijn op het moment van de actie. Het proportionaliteitsbeginsel vereist dat het
geweldgebruik gerechtvaardigd is in het licht van het karakter en de ernst van de dreiging.
Deze eisen onder de RvdM wijken sterk af van beginselen zoals deze gelden onder het
HOR voor wat betreft het toestaan van nevenschade en letsel aan derde personen. Terwijl
bij het HOR in het kader van het voeren van vijandelijkheden bij een gewapend conflict
nevenschade en letsel niet onrechtmatig zijn zolang als deze niet excessief zijn in
verhouding tot het concrete verwachte militaire voordeel bij een aanval, is letsel of dood
aan derde personen in beginsel uitgesloten bij toepassing van geweld onder het regime van
de mensenrechten, behalve onder uitzonderlijke situaties en dan alleen voor zover dit strikt
                                               30
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>noodzakelijk is en proportioneel wordt uitgevoerd in overeenstemming met de hierboven
genoemde voorzorgseis.
Onder het mensenrechtenregime is een targeted killing een geweldsmiddel dat slechts in de
meest uitzonderlijke situaties ingezet zou kunnen worden. Omdat een targeted killing het
toepassen van opzettelijk en gepland dodelijk geweld inhoudt, verhoudt het zich moeilijk
met de voorzorgseis en zou het hoogstwaarschijnlijk alleen toegestaan zijn in uitzonderlijke
situaties. Te denken valt aan een gijzeling (hostage rescue), eventueel bij arrestatie van
gewapende en uiterst gevaarlijke verdachten waar een grote mate van gevaar voor het
optredende arrestatieteam of derden bestaat, en mogelijkerwijze bij het neerhalen van een
zogenaamd renegade luchtvaartuig dat onder de controle is gekomen van terroristen en
mogelijkerwijs gebruikt gaat worden om als vliegende bom te fungeren. Onder zeer
bepaalde omstandigheden zou het toepassen van opzettelijk en gepland dodelijk geweld
niet per se onrechtmatig zijn bij dergelijke noodsituaties, maar daarbuiten zou het (vrijwel)
altijd in strijd zijn met het recht op leven. Er is wel gesuggereerd om het vereiste van de
onmiddellijkheid van een dreiging van ernstig geweld in het geval van extraterritoriale
acties tegen terrorisme anders te interpreteren, omdat het alternatief van arrestatie door de
opererende staat in die situaties meestal niet voorhanden is. De suggestie zou zijn om
targeted killing als uitzondering toe te staan in het geval er een zeer hoog risico bestaat dat
de persoon direct betrokken zal zijn bij ernstige toekomstige terroristische activiteiten.37
Echter, in de meeste van deze scenario’s zou het inzetten van een militair wapen zoals een
bewapende drone slechts in uiterst uitzonderlijke gevallen een gepast middel zijn. Het
inzetten van drones voor surveillance en inlichtingen bij rechtshandhaving is heel goed
denkbaar, maar de inzet van een dergelijk relatief zwaar militair wapen voor aanvallen
tegen gronddoelen buiten de context van een gewapend conflict zou meestal vrijwel
automatisch in strijd zijn met de strikte noodzakelijkheids- en proportionaliteitseisen zoals
deze gelden onder de RvdM. Zeker indien het risico bestaat dat ook onschuldige burgers
het slachtoffer worden van de drone-aanval.
37
   D. Kretzmer, “The legal regime governing the use of lethal force in the fight against terrorism”, in Counter-
terrorism Strategies in a Fragmented International Legal Order: Meeting the Challenges, L.J. van den Herik
en N.J. Schrijver (eds.), ref. voetnoot 18.
                                                     31
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>5.      AANSPRAKELIJKHEID VAN DERDE STATEN
Bovenstaand juridisch raamwerk heeft de verplichtingen uiteengezet voor staten die
aanvallen met drones uitvoeren. Opererende staten zijn primair aansprakelijk voor de inzet
en de gevolgen van de inzet met bewapende drones. Onder zeer specifieke omstandigheden
kunnen ook derde staten die assistentie verlenen aan dergelijke operaties aansprakelijk
worden gehouden voor hun bijdrage. Artikel 16 van de Artikelen inzake
Staatsaansprakelijkheid biedt de relevante criteria voor deze vorm van aansprakelijkheid.
Deze criteria zijn:
    a) de derde staat assisteert de primaire staat bij het begaan van een internationale
        onrechtmatige daad met kennis van de omstandigheden van de daad;
    b) de daad zou ook onrechtmatig zijn indien direct gepleegd door de derde staat zelf.
Het gaat derhalve om assistentie die daadwerkelijk en op belangrijke, zij het niet
noodzakelijkerwijs onmisbare, wijze bijdraagt aan het begaan van de onrechtmatige daad.
De eisen van artikel 16 zijn stringent en het enkele feit dat een derde staat participeert in
een multinationale militaire operatie waarbij een andere staat op onrechtmatige wijze
bewapende drones gebruikt, is op zichzelf niet voldoende voor een dergelijke vorm van
aansprakelijkheid. Het toestaan dat vliegbases worden gebruikt om drone-aanvallen te
lanceren zou wel tot een dergelijke vorm van aansprakelijkheid kunnen leiden, mits aan
alle voorwaarden van artikel 16 is voldaan en de derde staat dus vooraf kennis heeft van de
onrechtmatige omstandigheden. Een andere vorm van assistentie is het delen van geheime
informatie over individuen door een derde staat. Dit zou kunnen leiden tot
aansprakelijkheid in de zin van artikel 16 indien deze informatie gebruikt wordt voor een
onrechtmatige targeted killing. Dit kan echter alleen indien de informatie delende staat op
de hoogte was van het feit dat de opererende staat een beleid van targeted killing voerde
waarbij doelwitten op onzorgvuldige wijze worden geselecteerd en de gedeelde informatie
een significante bijdrage levert aan de uitvoering van onrechtmatige targeted killings.
                                               32
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>6.      CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
Aan de hand van bovenstaande analyse kan een aantal conclusies worden geformuleerd,
zonder de indruk te wekken dat daarmee alle mogelijke vragen en controverses rondom de
inzet van bewapende drones in specifieke situaties zijn behandeld.
Allereerst is van belang te onderstrepen dat bewapende drones als zodanig geen verboden
wapens zijn onder het internationaal recht. Het gebruik van bewapende drones wordt
gereguleerd door specifieke leerstukken van het internationaal recht zoals uiteengezet in dit
advies. In beginsel gelden er geen speciale regels voor het gebruik van bewapende drones
in afwijking van deze regels. Wel is het zo dat bepaalde vraagstukken in het bijzonder
relevant zijn in situaties waarin bewapende drones worden gebruikt. Deze vraagstukken
omvatten vragen betreffende toestemming, de mogelijkheid tot (mede-)aansprakelijkheid
van derde staten, het beroep op het recht van zelfverdediging tegen niet-statelijke entiteiten,
de temporele en geografische reikwijdte van gewapende conflicten waarop het HOR van
toepassing is, en de extraterritoriale werking van mensenrechten.
Het binnentreden van het luchtruim van een vreemde staat door een staatsluchtvaartuig
zoals een bewapende drone, vereist steeds een geldige en doel-specifiek afgegeven
toestemming van de betrokken staat, dan wel een andere geldige rechtsbasis onder het
internationaal recht. Zonder geldige rechtsbasis is een dergelijke binnentreding een inbreuk
op de soevereiniteit en een ongeoorloofde interventie door de optredende staat jegens de
andere staat. Als daarbij geweld wordt toegepast, wordt tevens het geweldsverbod
geschonden. Bij betreding mèt toestemming geldt dat de opererende staat zich moet houden
aan de reikwijdte van de afgegeven toestemming; ongeoorloofde overtreding daarvan
maakt het optreden onrechtmatig. Bij binnentreden met een andere rechtsbasis dan
toestemming dient de opererende staat (of andere entiteit, zoals een volkenrechtelijke
organisatie als de VN) zich strikt te houden aan de eisen en voorwaarden van de rechtsbasis
in kwestie. In dat kader dient speciaal te worden opgemerkt dat zelfverdediging ten eerste
gebonden is aan eisen afgeleid van het VN Handvest en ten tweede aan voorwaarden
afkomstig van het internationaal gewoonterecht. Deze bieden geen ruimte voor het
optreden tegen louter potentiële gevaren die zich nog niet hebben geopenbaard, of tegen
een specifiek individu, louter op grond van verdenking van betrokkenheid bij terroristische
                                              33
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>of andere staatsgevaarlijke activiteiten, tenzij deze de schaal en omvang hebben van een
(onmiddellijk dreigende) gewapende aanval waartegen geen andere middelen voorhanden
zijn om te reageren.
Het beschikken over een geldige rechtsbasis staat niet op zichzelf bij de toepassing van
geweld. In iedere situatie waar (dodelijk) geweld wordt toegepast, moet tevens aan de eisen
worden voldaan die voortvloeien uit het toepasselijke rechtsregime. Bij een situatie waarin
de drempel van een gewapend conflict is bereikt of overschreden, is dat in eerste instantie
het regime van het humanitair oorlogsrecht. Dit recht is van toepassing tijdens gewapend
conflict met een internationaal of niet-internationaal karakter. In alle gevallen is het
aanwenden van geweld onderworpen aan de eisen die gelden voor het voeren van
vijandelijkheden zoals vastgelegd in het HOR. Bovendien mogen vijandelijkheden alleen
worden gevoerd tegen een partij bij een gewapend conflict als aan de kwalitatieve (het
bestaan van een gewapend conflict), temporele (zolang als deze zich voordoen) en
geografische (binnen het grondgebied van de statelijke partijen bij het conflict)
voorwaarden is voldaan. In dit kader dient te worden opgemerkt dat het grondgebied van
staten die geen partij zijn bij een gewapend conflict onschendbaar is en dat militaire
operaties door de ene partij bij een gewapend conflict tegen een andere partij bij hetzelfde
conflict op neutraal grondgebied verboden zijn, behalve in uitzonderlijke gevallen. Deze
doen zich alleen voor als de derde staat toestaat dat zijn grondgebied door een partij bij een
gewapend conflict wordt gebruikt voor het uitvoeren van militaire operaties tegen een
andere partij (in welk geval de betrokken staat zelf partij wordt) of aanhoudend of flagrant
nalaat om zijn grondgebied adequaat te vrijwaren van operaties uitgevoerd door een partij
bij een gewapend conflict tegen een andere partij. Indien in het laatste geval deze operaties
uitgevoerd worden door een niet-statelijke partij is enigszins omstreden of een beroep kan
worden gedaan op het recht van zelfverdediging; echter, in toenemende mate wordt
geaccepteerd dat de getroffen staat het recht heeft om maatregelen te treffen, inclusief
proportionele gewapende maatregelen, om een einde te maken aan zulke operaties, mits de
aanval van voldoende zwaarte is in termen van schaal en omvang om te kunnen worden
vergeleken met een aanval die door een staat wordt uitgevoerd. Dit is echter geenszins een
carte blanche voor het voeren van oorlog waar dan ook ter wereld tegen individuen of
groeperingen die wellicht gelijkgezind of sympathiek staan tegenover de tegenpartij, maar
                                               34
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>die niet zelf zijn betrokken bij het conflict in kwestie. Evenmin bestaat er in
volkenrechtelijke zin zoiets als een ‘oorlog’ tegen een fenomeen als het terrorisme; een
gewapend conflict (‘oorlog’) kan alleen tegen één of meer specifieke partijen worden
gevoerd als aan de voorwaarden voor het bestaan van een gewapend conflict is voldaan.
Voor zover aan bovenstaande voorwaarden is voldaan kunnen aanvallen tegen (militaire
doelen van) de tegenpartij worden uitgevoerd, ook met bewapende drones, zolang deze
overeenkomstig de regels van het HOR zijn. Er is geen regel in het HOR die de inzet van
onbemande luchtvaartuigen als wapen in een gewapend conflict verbiedt, of die stelt dat
aanvallen uitgevoerd door bewapende drones ongeoorloofd of onrechtmatig zouden zijn,
zolang als deze verder aan de eisen voldoen die in het HOR worden gesteld.
In situaties van gewapend conflict waar men effectieve controle over grondgebied of
personen uitoefent, waarbij niet zonder meer sprake hoeft te zijn van vijandelijkheden, of
buiten de context van een gewapend conflict, is het toepasselijke rechtsregime dat van de
rechten van de mens en het daarbij horende systeem de rechtshandhaving. De vraag of de
verplichting op basis van de RvdM extraterritoriaal gelden in situaties waarin geen sprake
is van effectieve controle over het grondgebied of de uitoefening van publieke functies
wordt thans niet eenduidig beantwoord onder het internationaal recht. Indien de RvdM
extraterritoriaal van toepassing worden geacht, kan gesteld worden dat op grond hiervan
het gepland en opzettelijk doden van een specifiek individu alleen onder zeer bijzondere
omstandigheden geoorloofd is. Het inzetten van een relatief zwaar militair wapensysteem
als een bewapende drone zal vrijwel altijd een disproportioneel en niet noodzakelijk
geweldsmiddel zijn. De dood van omstanders als collateral damage kan onder de RvdM in
beginsel niet de test van de noodzakelijkheid en proportionaliteit doorstaan.
Vastgesteld kan worden dat het volkenrecht geen lacunes bevat waardoor de inzet van
bewapende drones zich in een juridisch vacuüm zou afspelen. De inzet van bewapende
drones is volledig onderworpen aan het bestaande internationaal recht. De voorwaarden en
omstandigheden waaronder bewapende drones mogen worden ingezet, wijken niet af van
de regels die gelden voor de inzet van welk ander wapensysteem dan ook. Er is ook geen
enkele reden om aan te nemen dat het bestaande internationaalrechtelijke kader
ontoereikend is om de inzet van bewapende drones adequaat te regelen. In het kort kan
                                                35
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>worden gesteld dat als een aanval uitgevoerd door een conventioneel gevechtsvliegtuig als
een F-16 rechtmatig is onder het internationaal recht, het eveneens rechtmatig zou zijn als
deze aanval wordt uitgevoerd door een bewapende drone. Het toepasselijk recht is precies
hetzelfde, ongeacht het platform dat de aanval uitvoert. Waar juridische onduidelijkheid
heerst betreft dit vooral bredere vraagstukken in het volkenrecht die de veranderende
internationale omstandigheden reflecteren, zoals de grote rol van niet-statelijke actoren in
de internationale samenleving. Deze vragen zijn evenwel niet specifiek gerelateerd aan de
inzet van bewapende drones, al zal de discussie over drones bijdragen aan de urgentie om
deze vragen in internationaal verband aan de orde te stellen en waar mogelijk op te lossen.
Het valt buiten het bestek van dit advies om daartoe een aanzet te doen. In het debat over
bewapende drones wordt de discussie vooral beheerst door de vraag wat de toepasselijke
regels zijn, of bestaande regels op een juiste wijze worden toegepast en het gebrek aan
transparantie over de feitelijke omstandigheden waaronder drones worden ingezet.
Het naleven van de toepasselijke internationaalrechtelijke regels is niet alleen een
(zwaarwegende) juridische plicht voor iedere staat, maar in het belang van alle staten,
inclusief die staten die momenteel over de technologische capaciteit beschikken om een
(relatief) geavanceerd wapensysteem als een onbemand luchtvaartuig met offensieve
capaciteit in te kunnen zetten. Vooralsnog beschikken relatief weinig landen over zulke
capaciteit, maar die situatie zal waarschijnlijk niet lang meer voortduren. Onbemande
luchtvaartuigen, alhoewel redelijk geavanceerd, zijn niet voorbehouden aan slechts enkele
staten en de technologie die ermee gepaard gaat is niet zo exotisch of duur dat andere staten
niet bij machte zijn om een eigen capaciteit op dit gebied te ontwikkelen. Als men geen
precedenten wil scheppen die in de relatief nabije toekomst zouden kunnen worden
gebruikt door andere staten of entiteiten, is het van kardinaal belang dat het bestaande
internationaalrechtelijke kader voor de inzet van een dergelijk wapensysteem consequent
en strikt worden nageleefd. Belangrijk hierbij is dat staten de grootst mogelijke helderheid
verschaffen over de rechtsbases die worden ingeroepen bij de inzet van bewapende drones.
Tevens is het van belang dat er voldoende procedurele waarborgen bestaan waarmee de
selectie van doelen en de proportionaliteit van aanvallen kunnen worden beoordeeld en
lessen worden geleerd voor toekomstige interventies.
                                               36
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>Bijlage I</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>Leden van de Commissie van Advies inzake volkenrechtelijke vraagstukken
Voorzitter
Prof. dr. M.M.T.A. Brus
Leden
Prof. dr. K.C.J.M. Arts
Dr. C.M. Brölmann
Dr. A.G. Oude Elferink
Prof. dr. T. D. Gill
Prof. dr. L.J. van den Herik
Prof. dr. N.M.C.P. Jägers
Prof. dr. J.G. Lammers
Prof. dr. W.G. Werner
Prof. dr. R.A. Wessel
Ambtelijk adviseurs
Dr. E. Lijnzaad
Luitenant-Kolonel mr. F.M. Koks
Secretaris
Mr. M.A.J. Hector, LL.M
Postbus 20061
2500 EB Den Haag
Telefoon: 070 348 6724
Fax: 070 348 5128
Website: www.cavv-advies.nl
De Commissie van advies inzake volkenrechtelijke vraagstukken adviseert de regering en de
Staten-Generaal over vraagstukken van internationaal recht.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 48 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 48 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 49 ======================================================================

<pre>Bijlage II</pre>

====================================================================== Einde pagina 49 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 50 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 50 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 51 ======================================================================

<pre>Prof. Dr. M.M.T.A. Brus
Voorzitter van de Commissie van advies inzake
Volkenrechtelijke vraagstukken
Postbus 20061
2500 EB Den Haag
Datum: 5 januari 2013
Betreft: Adviesaanvraag Drones
Geachte Voorzitter,
In toenemende mate rijzen vragen over het gebruik van bewapende onbemande vliegtuigen, de
zogenaamde drones. Bewapende drones worden momenteel in diverse regio’s in de wereld
ingezet, onder andere tegen specifieke individuen in het kader van terrorismebestrijding. Daarbij
wordt een beroep gedaan op bestaande volkenrechtelijke regels en beginselen op het gebied van
het gebruik van geweld. Los van het feit dat voor een gefundeerd oordeel over de rechtmatigheid
van specifieke aanvallen met drones gedetailleerde feitelijke informatie nodig is, worden in
verschillende discussies kanttekeningen geplaatst bij het beroep dat op bepaalde
volkenrechtelijke principes wordt gedaan ter onderbouwing van de rechtmatigheid van het
gebruik van bewapende drones.
Nadere verduidelijking van de volkenrechtelijk aspecten van aanvallen met bewapende drones is
gewenst. In het licht van de expertise van de CAVV acht ik uw advisering omtrent de
rechtmatigheid en voorwaarden voor het gebruik van bewapende drones van belang. Graag
verzoek ik u mij hieromtrent te adviseren, waarbij onderstaande vragen als uitgangspunten
dienen:
-   Hoe beoordeelt u op basis van het volkenrecht (jus ad bellum, jus in bello, mensenrechten) de
    rechtmatigheid van het gebruik van geweld met bewapende drones, mede in verband met het
    onderscheid tussen situaties binnen en buiten gewapend conflict?
-   Hoe beziet u in dit verband de geografische en temporele afbakening van de toepasselijkheid
    van jus ad bellum en jus in bello?
-   Welke rol speelt toestemming van de staat op wiens grondgebied deze drones worden ingezet
    bij de rechtmatigheidsbeoordeling en aan welke vereisten moet deze toestemming voldoen?
                                                1
</pre>

====================================================================== Einde pagina 51 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 52 ======================================================================

<pre>-  Welke voorwaarden kunnen op basis van het volkenrecht aan het gebruik van bewapende
   drones worden gesteld?
-  Voldoet het huidige volkenrecht om het gebruik van bewapende drones te reguleren of is er
   behoefte aan aanvulling hierop?
Graag ontvang ik uw advisering vóór 1 augustus 2013.
Met de meeste hoogachting,
Frans Timmermans
Minister van Buitenlandse Zaken
                                             2
</pre>

====================================================================== Einde pagina 52 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 53 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 53 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 54 ======================================================================

<pre>Postbus 20061
2500 EB Den Haag
Telefoon: 070 348 6724
Fax: 070 348 5128
Website: www.cavv-advies.nl
De Commissie van advies inzake volkenrechtelijke vraagstukken adviseert de regering en de
Staten-Generaal over vraagstukken van internationaal recht.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 54 =================================================================

<br><br>