<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>Passend onderwijs voor leerlingen met
een extra ondersteuningsbehoefte
Overwegingen bij het concept-
                         concept-wetsvoorstel passend onderwijs
Nr. 20110163/1005
Onderwijsraad
Nassaulaan 6
2514 JS Den Haag
e-mail: secretariaat@onderwijsraad.nl
070 – 310 00 000 of via de website: www.onderwijsraad.nl
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>+ 2

+ i ik

ONDERWUs Faad

Aan de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap Nassaulaan 6

Mevrouw J.M. van Bijsterveldt-Vliegenthart 2514JS Den Haag

Postbus 16375

2500 BJ Den Haag Telefoon: 070 310 00 00
Fax: 070 356 14 74
secretariaat@onderwijsraad.nl
www onderwijsraad.nl

Ons kenmerk Contactpersoon Plaats/datum

20110163/1005 Den Haag, 4 mei 2011

Uw kenmerk Doorkiesnummer Onderwerp

Advies Passend onderwijs voor leerlingen met een extra
ondersteuningsbehoefte

Mevrouw de Minister,

Met genoegen biedt de Onderwijsraad u zijn advies Passend onderwijs voor leerlingen met een extra ondersteunings-
behoefte aan. De raad onderschrijft de doelen van het concept-wetsvoorstel passend onderwijs, zoals het vereen-
voudigen van het stelsel van speciale onderwijszorg, het scheppen van een duidelijke verantwoordelijkheidsdeling en
het hanteren van een bekostigingsmodel met ruimte voor maatwerk.

De raad maakt in de context van passend onderwijs een indeling in basiszorg, breedtezorg en dieptezorg. Basiszorg is
de zorg die iedere school in huis zou moeten hebben (minimumniveau). Deze zorg wordt voor een groot deel gege-
ven door de leraar. Breedtezorg is de speciale zorg die op een school beschikbaar is. Hierbij speelt samenwerking met
externe onderwijs- en zorginstellingen een rol. En ten slotte is dieptezorg de zorg die buiten de school is georgani-
seerd. Dieptezorg wordt geboden in speciale onderwijsvoorzieningen, settings of groepen. De raad benadrukt mede
in verband hiermee de centrale rol van de leraar. Het succes van passend onderwijs zal gezocht moeten worden in de
relatie tussen leraar, leerling en ouders. Dit vraagt om professioneel onderwijspersoneel. Een hoog niveau van het
initiële opleidingstraject vormt daarbij de beste garantie voor goed onderwijs voor leerlingen die speciale zorg nodig
hebben. Daarnaast zijn postinitiële trajecten onmisbaar om de kennis van leraren op peil te houden.

De raad plaatst ook kanttekeningen bij onderdelen van de voorgestelde wetgeving. Die hebben onder meer te maken
met het te korte tijdsbestek waarin veel zaken geregeld moeten worden. Bovendien loopt de samenwerking vooruit
op wetgeving. Afspraken maken zonder wettelijk kader is moeilijk werkbaar. De wet zou daarom pas in werking

moeten treden ten minste twee volledige schooljaren nadat de Eerste Kamer de wet heeft aangenomen.

Met beleefde groet,

CLS ©

Prof. dr. G.T.M. ten Dam Drs. A. van der Rest
Voorzitter Secretaris

</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>Inhoudsopgave
Samenvatting                                                                  7
1         Inleiding                                                          11
1.1       Aanleiding                                                         11
1.2       Adviesvraag                                                        12
1.3       Leeswijzer                                                         12
2         Inhoud concept-
                     concept -wetsvoorstel passend onderwijs en advieskader  13
2.1       Samenvatting van het concept-wetsvoorstel                          13
2.2       Beleidsmotivering                                                  15
2.3       Advieskader van de raad                                            16
3         Overwegingen van de raad                                           17
3.1       Inleiding                                                          17
3.2       Korte historische beleidsschets                                    17
3.3       Terugkerende problematiek                                          19
3.4       Basiszorg, breedtezorg en dieptezorg                               20
3.5       Centrale rol van de leraar                                         21
3.6       Zes doelstellingen                                                 22
4         Het realiseren van een eenvoudig(er) stelsel                       23
4.1       Achtergrond                                                        23
4.2       Maatregelen                                                        24
4.3       Conclusie                                                          29
5         Het scheppen van een heldere verantwoordelijkheidsdeling           30
5.1       Achtergrond                                                        30
5.2       Maatregelen                                                        30
5.3       Conclusie                                                          32
6         Het realiseren van een bekostigingsmodel met ruimte voor maatwerk  33
6.1       Achtergrond                                                        33
6.2       Maatregelen                                                        34
6.3       Conclusie                                                          38
7         Het realiseren van een hogere kwaliteit van speciale onderwijszorg 39
7.1       Achtergrond                                                        39
7.2       Maatregelen                                                        39
7.3       Conclusie                                                          40
8         Het beter toerusten van leerkrachten/docenten en schoolleiders     41
8.1       Achtergrond                                                        41
8.2       Maatregelen                                                        41
8.3       Conclusie                                                          43
9         Het organiseren van een betere samenwerking met de gemeente        44
9.1       Achtergrond                                                        44
9.2       Maatregelen                                                        45
9.3       Conclusie                                                          46
Passend onderwijs voor leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte          5
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>10      Versterking van de positie van ouders                     47
11      Juridische overwegingen                                   49
12      Conclusies en aanbevelingen                               52
12.1    Conclusies                                                 52
12.2    Aanbevelingen                                              55
Afkortingen                                                       59
Literatuur                                                        60
Bijlage 1: Adviesvraag                                            63
6                                             Onderwijsraad, mei 2011
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>          Samenvatting
          Met het concept-wetsvoorstel passend onderwijs wordt een herziening van het stelsel van speciale onderwijs-
          zorg beoogd. De raad geeft in dit advies overwegingen bij het concept-wetsvoorstel.
          De raad onderschrijft de doelen van het concept-wetsvoorstel: het vereenvoudigen van het stelsel van speciale
          onderwijszorg; het scheppen van een heldere verantwoordelijkheidsdeling; het aanleggen van een bekosti-
          gingsmodel met ruimte voor maatwerk; het verhogen van de kwaliteit van de speciale onderwijszorg; het beter
          toerusten van leerkrachten/docenten en schoolleiders; en het verbeteren van de samenwerking tussen instel-
          lingen voor onderwijs en jeugdzorg. De raad signaleert echter problemen ten aanzien van het beoogde tijdpad,
          de omvang van de beleidsoperatie, de fasering binnen het beleidstraject en de uitwerking van (onderdelen
          van) de maatregelen in de praktijk.
          De volgende twaalf aanbevelingen zijn gericht op verbetering van het concept-wetsvoorstel.
          Aanbeveling 1: kies een langere tijdshorizon bij de invoering van de Wet passend onderwijs
          Er staat een grote druk op de invoering van de Wet passend onderwijs. Het invoeringstempo ligt naar het oor-
          deel van de raad te hoog. De wet zou pas in werking moeten treden ten minste twee jaar (minimaal twee volle-
          dige schooljaren) nadat de Eerste Kamer de wet heeft aangenomen. Dit geeft het onderwijsveld de tijd om de
          noodzakelijke voorbereidingen te treffen in de sfeer van de randvoorwaarden. Nu moeten er belangrijke zaken
          op korte termijn worden geregeld, terwijl er nog geen wettelijke basis ligt. Er is bovendien nog veel onduide-
          lijkheid over het referentiekader en het zorgprofiel, terwijl dit belangrijke instrumenten worden voor samen-
          werkingsverbanden en scholen bij het inrichten en bekostigen van speciale onderwijszorg. De invoering van de
          Wet passend onderwijs is gebaat bij een zorgvuldige invoering.
          Een ander argument dat pleit voor een langere tijdshorizon is de onduidelijkheid ten aanzien van de rol die de
          gemeente krijgt in dit dossier. De wetgeving rondom de decentralisatie van de (jeugd)zorg van provincie naar
          gemeente is nog niet klaar. Ook de wetgeving rondom werk, scholing en uitkeringen voor jongeren met een
          beperking, waarbij de uitvoeringslast eveneens bij de gemeente komt te liggen, moet nog gemaakt worden.
          Aanbeveling 2: neem op korte termijn concrete maatregelen om deskundigheid van aankomend en zittend on-
          derwijspersoneel op het gebied van speciale onderwijszorg te verbeteren, met name in het regulier voortgezet on-
          derwijs
          In het concept-wetsvoorstel zijn er onvoldoende concrete maatregelen die er op korte termijn toe leiden dat
          het onderwijsgevend personeel beter kan omgaan met leerlingen met speciale onderwijsbehoeften. Hoe suc-
          cesvol passend onderwijs in de praktijk wordt, valt of staat met de handelingsbekwaamheid van leraren en de
          kwaliteit van de basis- en breedtezorg die scholen hebben. Hoe beter scholen en leraren in samenwerking met
          andere onderwijs- en zorginstellingen in staat zijn om basiszorg en breedtezorg te bieden, des te minder druk
          er vanuit de scholen is om leerlingen met een ondersteuningsbehoefte over te plaatsen naar speciale onder-
          wijsvoorzieningen op afstand.
          Vooral in het regulier voortgezet onderwijs is hiervoor aandacht nodig. Bij een grote beleidsoperatie als pas-
          send onderwijs is het niet raadzaam de toerusting van leraren en directies grotendeels aan het onderwijsveld
          zelf over te laten. De raad vindt het van cruciaal belang dat er serieus werk wordt gemaakt van het verder pro-
          fessionaliseren van de aankomende en zittende leraren in het omgaan met verschillen tussen leerlingen met
          speciale onderwijsbehoeften (in het bijzonder leerlingen met gedragsproblemen).
Passend onderwijs voor leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte                                                     7
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>  Aanbeveling 3: versterking van de positie van ouders
  Op diverse onderdelen verdient de positie van ouders versterking. Leerlingen met een ondersteuningsbehoefte
  dienen van onderwijs verzekerd te zijn. De raad is van mening dat een leerling, hangende de definitieve toela-
  ting tot een school, in ieder geval ingaande het nieuwe schooljaar tijdelijk op de school van aanmelding ge-
  plaatst dient te worden en onderwijs en extra ondersteuning dient te krijgen, zo nodig vanuit het samenwer-
  kingsverband. In overeenstemming hiermee is het van belang dat er bij een tussentijdse overstap van de ene
  naar de andere school een sluitende overgang is van zorgplicht tussen de ‘vertrekschool’ en de school van ont-
  vangst. De beslistermijn tot toelating zou beperkt moeten worden tot maximaal tien weken. Voorts is de raad
  van mening dat medezeggenschap van personeel en ouders van de aangesloten scholen op het niveau van het
  samenwerkingsverband dient te zijn verzekerd. Dit zou kunnen door het instellen van een gemeenschappelijke
  medezeggenschapsraad op het niveau van het samenwerkingsverband.
  Aanbeveling 4: leg toetsingskader aan voor referentiekader
  Het verdient volgens de raad aanbeveling om het referentiekader op een aantal criteria (doelen, eenduidigheid,
  praktische uitvoerbaarheid, uitvoeringslast, knelpunten, gevolgen, juridische houdbaarheid) te laten toetsen,
  alvorens over te gaan tot landelijke implementatie. Een belangrijke vraag hierbij is: kan het referentiekader vol-
  doende duidelijk maken hoe middelen op een zodanige wijze verdeeld worden dat de school die de meeste
  speciale onderwijszorg levert ook de meeste middelen krijgt?
  Aanbeveling 5: neem onduidelijkheid over zorgprofiel weg
  Het belang van het zorgprofiel zou in de memorie van toelichting onderstreept kunnen worden door daarin
  een uitgebreide toelichting te geven op de inhoud, strekking en betekenis daarvan. De raad vindt eveneens
  duidelijkheid over voor wie het zorgprofiel geldt van belang. Geldt dit alleen voor scholen voor regulier onder-
  wijs? Of moeten ook scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs zich een zorgprofiel aanmeten? Welke functie
  krijgt het zorgprofiel? Hoe kan het zorgprofiel een rol spelen bij de toekenning van extra zorgmiddelen aan de
  school?
  Aanbeveling 6: waarborg bovenregionale zorg
  Specialistische vormen van voorzieningen en expertise die niet op elk samenwerkingsverband-niveau aanwezig
  kunnen zijn, zullen volgens de raad op bovenregionaal niveau gewaarborgd moeten zijn. Daarbij is bijzondere
  aandacht nodig voor de schoolsoorten die doelgroepen bedienen in een grote regio. Indien deze scholen aan
  meerdere samenwerkingsverbanden moeten gaan meedoen, is meer aandacht nodig voor hoe dit voor hen re-
  aliseerbaar gemaakt kan worden
  Aanbeveling 7: vervang het handelingsplan niet door het ontwikkelingsperspectief, maar maak het daar integraal
  onderdeel van
  Een ontwikkelingsperspectief omvat een (streef)doel, terwijl een handelingsplan een sturings- en verantwoor-
  dingsdocument is om dat (streef)doel te realiseren. Het vervangen van het handelingsplan door het ontwikke-
  lingsperspectief kan naar het oordeel van de raad een ‘prestatiedempend’ effect hebben. Het ontwikkelings-
  perspectief kan beter vast onderdeel van het wettelijk verplichte handelingsplan worden, en als zodanig regel-
  matig getoetst worden, dan dat het in de plaats komt van het reeds bestaande handelingsplan dat bij wet ver-
  plicht is.
  Aanbeveling 8: creëer meer duidelijkheid over leerlingenvervoer voortgezet speciaal onderwijs
  De raad hecht eraan dat leerlingen optimaal toegang behouden tot onderwijs, in het bijzonder leerlingen die
  extra ondersteuning behoeven. Leerlingenvervoer kan onder omstandigheden noodzakelijk zijn. De raad heeft
  behoefte aan een nadere toelichting hoe het wetsvoorstel ertoe bijdraagt dat minder middelen nodig zijn voor
  leerlingenvervoer en hoe optimale toegankelijkheid voor deze groep leerlingen gewaarborgd blijft. Ook ver-
  zoekt de raad meer duidelijkheid over de vraag wie in de toekomst zal gaan besluiten over de toekenning van
  leerlingenvervoer.
8                                                                                               Onderwijsraad, mei 2011
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>          Aanbeveling 9: Regel budgetfinanciering en verevening goed
          9a: Breng leerwegondersteunend onderwijs en praktijkonderwijs meteen onder bij de nieuwe toewijzingssystematiek
          voor zorgmiddelen
          De invoering van budgetfinanciering is erbij gebaat om over de gehele linie van het betreffende onderwijsveld
          ingevoerd te worden. De memorie van toelichting biedt geen gronden voor de keuze het systeem rond het
          leerwegondersteunend onderwijs en praktijkonderwijs in stand te houden onder gelijktijdige introductie van
          budgetfinanciering.
          9b: Breng de financiële gevolgen van de verevening voor de nieuwe samenwerkingsverbanden primair en voortgezet
          onderwijs in kaart: pleeg financiële correcties waar nodig
          De nagestreefde schaalgrootte bij de samenstelling van de samenwerkingsverbanden laat onverlet dat sommi-
          ge samenwerkingsverbanden op basis van objectieve en voor de vraag naar speciale onderwijszorg relevante
          criteria afwijkend zijn van andere samenwerkingsverbanden. Door het mechanisme van verevening kunnen
          daardoor samenwerkingsverbanden benadeeld worden waar meer speciale onderwijszorg nodig is dan elders
          in het land. Er kunnen op basis van objectiveerbare criteria die gerelateerd zijn aan de omvang van de zorg-
          vraag, duidelijk aanwijsbare verschillen zijn. In dergelijke situaties zou het daarom naar het oordeel van de raad
          mogelijk moeten zijn om financiële correcties uit te voeren. Compensatie via de landelijke gewichtenregeling
          zou hierbij niet aan de orde moeten zijn, want die is enkel van kracht in het regulier basisonderwijs. Tussen de
          samenwerkingsverbanden voortgezet onderwijs kunnen immers ook regionale verschillen in zorgbehoeften
          bestaan.
          Aanbeveling 10: het inspectiekader moet recht doen aan de regionale variëteit in procedures en afspraken rondom
          speciale onderwijszorg en ook aandacht hebben voor de kwaliteit van de speciale onderwijszorg aan leerlingen met
          een extra ondersteuningsbehoefte
          De raad staat positief tegenover de vrijheid die de samenwerkingsverbanden krijgen. De geboden vrijheid be-
          vordert maatwerk en flexibiliteit bij de speciale onderwijszorg. In het beoordelingskader van de Inspectie zal er
          dan ook ruimte moeten zijn voor toetsing op basis van doelen en kwaliteitscriteria die door de samenwerkings-
          verbanden zelf worden nagestreefd.
          Binnen het toezichtkader zal ook vastgesteld moeten worden of de kwaliteit van de speciale onderwijszorg aan
          leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte van voldoende niveau is.
          Aanbeveling 11: Zorg voor een zorgvuldig implementatieproces (informatie, communicatie, ondersteuning en derge-
          lijke) onder landelijke regievoering
          Vele onderwijs- en zorgfunctionarissen krijgen te maken met de werking van het concept-wetsvoorstel. Deze
          functionarissen zullen goed geïnformeerd en geholpen moeten worden om te komen tot een nieuw stelsel van
          speciale onderwijsvoorzieningen dat werkt. De raad denkt hierbij met name aan:
                    coördinatoren samenwerkingsverbanden primair onderwijs en voortgezet onderwijs;
                    bestuurders, directies en middenmanagement in primair onderwijs, voortgezet onderwijs en middel-
                     baar beroepsonderwijs;
                    interne begeleiders primair onderwijs en zorgcoördinatoren voortgezet onderwijs;
                    leraren uit alle betrokken sectoren (primair en voortgezet onderwijs, (voortgezet) speciaal onderwijs
                     en middelbaar beroepsonderwijs);
                    gemeentelijke ambtenaren die belast zijn/worden met het dossier passend onderwijs; en
                    deskundigen verbonden aan zorgadviesteams en centra voor jeugdzorg (orthopedagogen, school-
                     psychologen, wijkverpleegkundigen, wijkagenten en dergelijke).
          Aanbeveling 12: pas het wetsontwerp op onderdelen aan
          Het concept-wetsvoorstel verdient naar de mening van de raad op sommige onderdelen aanpassing. De raad
          geeft het volgende ter overweging:
                    neem bij wet op dat school en ouders overeenstemming moeten bereiken over het ontwikkelingsper-
                     spectief van een leerling;
                    vervroeg de termijn van het opstellen van een ontwikkelingsperspectief naar vier weken;
Passend onderwijs voor leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte                                                       9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>    regel besluitvormingsprocedures op het niveau van het samenwerkingsverband; besteed daarbij
     aandacht aan rechtsbescherming van de minderheid binnen de aangesloten bevoegde gezagsorga-
     nen;
    geef de toepasselijkheid van de voorschriften van de Wet goed bestuur ten aanzien van de scheiding
     van intern toezicht en bestuur ten hoogste een facultatief karakter;
    regel medezeggenschap over besluiten op het niveau van het samenwerkingsverband vanuit de aan-
     gesloten bevoegde gezagsorganen;
    zorg ervoor dat een onderwijsinstelling die onder de WEB valt ook een onderwijskundig rapport van
     een leerling uit het voortgezet speciaal onderwijs krijgt; en
    regel dat een residentiële instelling invloed heeft op de noodzaak tot toelating tot een school voor
     (voortgezet) speciaal onderwijs.
10                                                                                   Onderwijsraad, mei 2011
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>           De raad geeft in dit advies overwegingen bij het concept-wetsvoorstel passend on-
           derwijs. De aanleiding tot het wetsvoorstel vormen de complexiteit van het stelsel
           van speciale onderwijsvoorzieningen, de sterke toename van het aantal leerlingen
           dat als ‘zorgleerlingen’ wordt bestempeld, de gesignaleerde bureaucratie daarom-
           heen, de achterblijvende kwaliteit van de speciale onderwijszorg in het (voortgezet)
           speciaal onderwijs en de stijgende kosten die het stelsel van speciale onderwijs-
           voorzieningen voor de overheid met zich meebrengt. Vanuit de adviesvraag wordt
           het concept-wetsvoorstel voorzien van kanttekeningen.
1          Inleiding
1.1        Aanleiding
           Het kabinet heeft het wetsvoorstel passend onderwijs in voorbereiding. Blijkens het voorliggende concept wil
           deze wet waarborgen dat leerlingen met een ondersteuningsbehoefte1 passend onderwijs ontvangen (‘geen
           kind tussen wal en schip’) en tegelijkertijd een einde maken aan de sterke groei van het aantal leerlingen met
           een indicatie die in aanmerking komen voor speciale onderwijszorg (via opname in het speciaal onderwijs of via
           leerlinggebonden financiering in het regulier onderwijs). Dit zal gestalte moeten krijgen door het toekennen
           van een zorgplicht aan besturen en het inrichten van samenwerkingsverbanden primair en voortgezet onder-
           wijs nieuwe stijl. Scholen voor cluster 3- en cluster 4-onderwijs worden ondergebracht bij de nieuwe samen-
           werkingsverbanden. Schoolbesturen krijgen een zorgplicht voor de leerlingen die worden aangemeld bij de
           scholen waarover zij het bevoegd gezag uitoefenen. De regionale expertisecentra, de landelijke indicatiestel-
           ling voor (voortgezet) speciaal onderwijs en de leerlinggebonden financiering (‘het rugzakje’) worden afge-
           schaft.
           Taken als de vaststelling of een leerling ondersteuning nodig heeft, de toewijzing van speciale onderwijszorg,
           de plaatsing van leerlingen met speciale onderwijsbehoeften in het (voortgezet) speciaal onderwijs, de over- en
           terugplaatsing van leerlingen met speciale onderwijsbehoeften en de toekenning van middelen voor speciale
           onderwijszorg worden in het concept-wetsvoorstel op het niveau van het samenwerkingsverband belegd. Het
           te ontwikkelen landelijk referentiekader en de zorgprofielen van scholen krijgen hierbij een rol. De kwaliteit van
           het (voortgezet) speciaal onderwijs zal omhoog moeten. Budgetfinanciering van zorgmiddelen op basis van het
           aantal leerlingen in een samenwerkingsverband zal ertoe moeten leiden dat de kosten van de speciale onder-
           wijszorg beheersbaar worden. Verevening van het zorgbudget zal ertoe moeten leiden dat de middelen eerlij-
           ker worden verdeeld. De wet moet ingaan per 1 augustus 2012.
1
  Het concept-wetsvoorstel heeft betrekking op de leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben. Volgens de raad gaat het om
leerlingen die behoefte hebben aan ondersteuning omdat ze op een orthopedagogische en/of orthodidactische benadering zijn
aangewezen waarin door de school of door bemiddeling van de school dient te worden voorzien. De leerlingen met een taal- en/of
onderwijsachterstand als gevolg van een ongunstige sociaaleconomische achtergrond vallen buiten de doelgroep van passend
onderwijs. Ook de (hoog)begaafde leerlingen (sneller of anders lerende leerlingen) vallen erbuiten.
Passend onderwijs voor leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte                                                         11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>1.2       Adviesvraag
          De minister van OCW (Onderwijs, Cultuur en Wetenschap) heeft de raad om advies gevraagd bij het concept-
          wetsvoorstel passend onderwijs. Ofschoon er geen directe adviesvraag aan de raad is voorgelegd, is de vraag
          van de minister als volgt geïnterpreteerd: Welke overwegingen zijn te maken bij het concept-wetsvoorstel passend
          onderwijs van 31 januari 2011. Op welke onderdelen kan het concept-wetsvoorstel worden verbeterd?
          In de afgelopen jaren heeft de raad meerdere adviezen en verkenningen uitgebracht over het systeem van spe-
          ciale onderwijsvoorzieningen en de kwaliteit van het (voortgezet) speciaal onderwijs. De adviezen hebben be-
          trekking op het bekostigingssysteem2, kerndoelen en leerstandaarden in het speciaal onderwijs3, en het ver-
          sterken van het onderwijs aan leerlingen met gedragsproblemen4. In 2011 adviseert de raad voorts over het
          wetsvoorstel kwaliteit voortgezet speciaal onderwijs. Dit advies bouwt op deze adviezen voort.
1.3       Leeswijzer
          Hoofdstuk 2 gaat in op de inhoud en achtergrond van het concept-wetsvoorstel. Aan bod komt de onder-
          liggende beleidsmotivering van het nieuwe landelijke stelsel. In hoofdstuk 3 schetst de raad eerst een korte
          beleidshistorie van de ontwikkeling naar passend onderwijs. Daarnaast wordt beknopt ingegaan op de centrale
          problematiek bij de speciale onderwijszorg. De hoofdstukken 4 t/m 9 behandelen de doelstellingen van het
          concept-wetsvoorstel. Hoofdstuk 10 gaat nader in op de positie van de ouders en hoofdstuk11 behandelt
          juridische aspecten. Hoofdstuk 12 sluit af met een conclusie en aanbevelingen die bij de behandeling van het
          concept-wetsvoorstel mee kunnen worden gewogen.
2
  Onderwijsraad, 2001.
3
  Onderwijsraad, 2008.
4
  Onderwijsraad, 2010.
12                                                                                                    Onderwijsraad, mei 2011
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>            Het concept-wetsvoorstel passend onderwijs beoogt te komen tot een herziening
            van het stelsel van speciale onderwijszorg. In dit hoofdstuk worden het concept-
            wetsvoorstel en de beleidsmotivering in het kort uiteengezet. Vervolgens wordt het
            advieskader van de raad toegelicht.
2           Inhoud concept-concept-wetsvoorstel passend onderwijs en advieskader
2.1         Samenvatting van het concept-
                                        concept-wetsvoorstel
            Het concept-wetsvoorstel passend onderwijs is in de kern een herziening van het stelsel van de speciale
            onderwijszorg in het regulier basisonderwijs, speciaal basisonderwijs, voortgezet onderwijs (inclusief leerweg-
            ondersteunend onderwijs en praktijkonderwijs), speciaal onderwijs5 (cluster 2, 3 en 4), voortgezet speciaal
            onderwijs (cluster 2, 3 en 4) en middelbaar beroepsonderwijs.6 De Wet passend onderwijs moet op 1 augustus
            2012 in gaan.
            Schoolbesturen krijgen een zorgplicht. Dit houdt in dat het schoolbestuur van de school waar de ouders hun
            kind aanmelden, de verantwoordelijkheid heeft dat dat kind binnen het nieuw te vormen regionale samen-
            werkingsverband een passende onderwijsplek krijgt. Ouders hoeven met hun kind niet bij meerdere instanties
            en scholen aan te kloppen om speciale onderwijszorg geregeld te krijgen. In een regio moet sprake zijn van een
            continuüm van passend onderwijs, zodat (langdurig) thuiszitten van leerlingen met speciale onderwijsbehoef-
            ten tot het verleden behoort.
            Er komen bij ministeriële regeling nieuwe samenwerkingsverbanden, apart voor primair onderwijs en voort-
            gezet onderwijs. Samen vormen ze een landelijk dekkend netwerk. De bestaande wsns-samenwerkings-
            verbanden (weer samen naar school) primair onderwijs en voortgezet onderwijs worden ontmanteld en ver-
            vangen door nieuwe samenwerkingsverbanden met een vaste schaal. De huidige gemiddelde omvang van de
            samenwerkingsverbanden voortgezet onderwijs wordt hierbij als uitgangspunt genomen, omdat dit een goede
            schaalgrootte is om passend onderwijs vorm te kunnen geven, aldus het concept-wetsvoorstel. De 234 samen-
            werkingsverbanden primair onderwijs zullen teruggebracht worden naar ongeveer 80. Echter, ook voor de sa-
            menwerkingsverbanden voortgezet onderwijs kan reorganisatie aan de orde zijn, omdat de omvang van deze
            verbanden per regio thans heel verschillend is.
            De cluster 3- en 4-scholen worden opgenomen in de samenwerkingsverbanden. Scholen die zowel speciaal
            onderwijs als voortgezet speciaal onderwijs aanbieden (zogeheten sovso-scholen) sluiten aan bij zowel een
            samenwerkingsverband primair onderwijs als een samenwerkingsverband voortgezet onderwijs. De cluster 2-
5
  Het (voortgezet) speciaal onderwijs is verdeeld in vier clusters:
     cluster 1: onderwijs aan visueel gehandicapte of meervoudig gehandicapte kinderen met een visuele handicap;
     cluster 2: onderwijs aan auditief en communicatief gehandicapte (doven, slechthorenden, kinderen met ernstige spraak-
      moeilijkheden) of meervoudig gehandicapte kinderen met deze handicap;
     cluster 3: onderwijs aan lichamelijk, verstandelijk en meervoudig gehandicapte kinderen, zeer moeilijk lerende kinderen en
      langdurige zieke kinderen, of meervoudig gehandicapte kinderen met een van deze handicaps;
     cluster 4: onderwijs aan leerlingen met gedragsstoornissen, zeer moeilijk opvoedbare kinderen, langdurig zieke kinderen anders
      dan met een lichamelijke handicap, en onderwijs aan leerlingen in scholen verbonden aan pedologische instituten.
6
  Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2011a; 2011b; 2011c. Hoofdstuk 2 van dit advies baseert zich in grote lijnen op de
brief van 31 januari 2011.
Passend onderwijs voor leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte                                                                13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>           scholen krijgen, net als de cluster 1-scholen nu, een aparte status. Argumenten hiervoor zijn het relatief beperk-
           te (en stabiele) aantal leerlingen en instellingen en de zeer specialistische expertise. Scholen voor middelbaar
           beroepsonderwijs maken geen deel uit van de nieuwe samenwerkingsverbanden vanwege de grote spreiding.
           De samenwerkingsverbanden worden bij ministeriële regeling opgelegd. Wel wordt er rekening gehouden met
           (de richting van) bestaande samenwerking. De nieuwe samenwerkingsverbanden worden opgebouwd uit de
           postcodes van scholen die in een geografisch afgebakend gebied staan. De nieuwe samenwerkingsverbanden
           zullen niet aan één bepaalde zuil gebonden zijn.
           Afgemeten naar het aantal samenwerkingsverbanden voortgezet onderwijs zullen gemiddeld 20.000 leerlingen
           basisonderwijs en 12.000 leerlingen voortgezet onderwijs deel uitmaken van een samenwerkingsverband.
           Vooral in het primair onderwijs komt dit neer op een schaalvergroting.
           De doelen van het samenwerkingsverband zijn meerledig, te weten het regelen van:
                passend onderwijs voor leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben;
                een samenhangend geheel van zorgvoorzieningen binnen en tussen scholen; en
                een ononderbroken ontwikkelingsproces voor leerlingen.
           De regionale expertisecentra en de landelijke indicatiestelling voor (voortgezet) speciaal onderwijs worden af-
           geschaft. Samenwerkingsverbanden nieuwe stijl zullen een aantal zaken op een andere manier moeten rege-
           len: (1) de vaststelling van de onderwijsbehoefte van leerlingen; (2) de toewijzing van speciale onderwijszorg;
           (3) de plaatsing van leerlingen met speciale onderwijsbehoeften; (4) de over- en terugplaatsing van leerlingen
           met speciale onderwijsbehoeften; en (5) de toekenning van middelen. Hierbij zal meer moeten worden geke-
           ken naar de onderwijsbehoeften van leerlingen. Het referentiekader en het zorgprofiel krijgen hierbij een func-
           tie. Bepaalde speciale onderwijsvoorzieningen, zoals de leerlinggebonden financiering (‘rugzak’), komen te ver-
           vallen. Een deel van de financiële middelen hiervoor wordt echter aan het samenwerkingsverband nieuwe stijl
           uitgekeerd. Handelingsplannen worden vervangen door ontwikkelingsperspectieven.
           Het leerlingenvervoer voor leerlingen in voortgezet speciaal onderwijs is geen automatisme meer, de noodzaak
           moet per leerling aangetoond worden. De rol van de gemeente wordt groter, mede omdat de jeugdzorg op
           termijn van provincie naar gemeente gaat. Deze overheveling zal gepaard gaan met een taakstelling van 300
           miljoen euro.7 De gemeente zal in de toekomstige opzet passende opvoed- en opgroeiondersteuning moeten
           bieden aan kinderen waar het beleid van passend onderwijs over gaat.
           Het (voortgezet) speciaal onderwijs cluster 3 en cluster 4 blijft bestaan. Het (voortgezet) speciaal onderwijs
           wordt gemaximaliseerd op 70.000 leerlingen waarvoor het (voortgezet) speciaal onderwijs rechtstreekse bekos-
           tiging ontvangt (overeenkomstig de ‘oude’ wsns-systematiek van bekostiging). Een grotere vraag aan plaatsen
           in (voortgezet) speciaal onderwijs zal uit de zorgmiddelen van het samenwerkingsverband betaald moeten
           worden. Budgettering (bevriezing van het macrobudget op het niveau van 1 oktober 2008), bundeling en ver-
           evening van zorgmiddelen (naar rato van het aantal leerlingen) gaan geleidelijk in. Per 2013-2014 krijgen sa-
           menwerkingsverbanden een normatief zorgbudget.
           In 2014-2015 wordt een eerste stap gezet in de verevening. Effectuering van budgetfinanciering en verevening
           zal na een meerjarige overgangsregeling in 2018-2019 gereed zijn. Per saldo zal er meer budget beschikbaar
           komen op het niveau van een gemiddeld samenwerkingsverband, ten koste van de budgetten van het voort-
           gezet (speciaal) onderwijs.
           De financiële verantwoordelijkheid voor de speciale onderwijszorg wordt grotendeels op het niveau van het
           samenwerkingsverband belegd. Bij een overschrijding van het genormeerde aantal plaatsen in het (voortgezet)
           speciaal onderwijs zal eerst een beroep worden gedaan op het budget dat opgebouwd is uit voormalige rug-
7
  De korting van 300 miljoen euro bij de jeugdzorg staat los van het budgetvolume van 2,2 miljard euro voor speciale onderwijszorg
binnen passend onderwijs.
14                                                                                                          Onderwijsraad, mei 2011
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>             zakmiddelen. Daarna kan er gekeken worden naar het bovenschoolse zorgbudget van het samenwerkings-
             verband.
             Netto zal er 300 miljoen euro worden omgebogen/gekort op een totaal zorgbudget van 2,2 miljard euro.8 Er
             wordt bezuinigd op bureaucratie, projecten en aanvullende bekostiging, op ambulante begeleiding en op de
             groepsgrootte in het (voortgezet) speciaal onderwijs. Een deel van de middelen zal op een andere wijze terug-
             vloeien. Gedacht kan worden aan professionalisering en het uitvoeren van enkele experimenten op het gebied
             van prestatiebeloning. De financiële effecten van de bezuiniging zullen vooral in het (voortgezet) speciaal
             onderwijs gevoeld worden.
             De beoogde beleidsoperatie impliceert aanpassing van verschillende onderliggende wetten (Wet op het
             primair onderwijs, Wet op de expertisecentra, Wet op het voortgezet onderwijs, Wet educatie en beroeps-
             onderwijs, Wet op het onderwijstoezicht en Wet medezeggenschap op scholen), ingaande per 1 augustus 2012.
2.2          Beleidsmotivering
             Het kabinet wil komen tot een ander stelsel van speciale onderwijszorg. Het huidige stelsel voldoet niet meer.
             Het kabinet ziet de volgende knelpunten binnen het huidige stelsel.
             1) Veel leerlingen krijgen een label
             Onder invloed van het huidige regiem krijgen veel leerlingen een ‘label’. Dit wordt gevraagd voor het verkrijgen
             van een indicatie. Een indicatie is nodig om een zorgbudget en dus hulp voor een leerling met speciale behoef-
             ten te krijgen. Het aantal rugzakleerlingen is sinds de invoering van de leerlinggebonden financiering stelsel-
             matig gegroeid. Er is een aanzuigende werking uitgegaan van de rugzakregeling. Tegelijk is het aantal
             leerlingen in het (voortgezet) speciaal onderwijs explosief toegenomen. Ruwweg 10%9 van de leerlingen in het
             basisonderwijs en 20%10 in het voortgezet onderwijs heeft een indicatie. Voor veel van die indicaties is een label
             nodig.11 Van een label kan een stigmatiserende werking uitgaan.
             Nederland heeft in internationaal perspectief veel leerlingen die geïndiceerd zijn. Ook het aantal leerlingen in
             gesegregeerde voorzieningen is internationaal gezien hoog. Goede verklaringen hiervoor ontbreken. Mogelijk
             heeft dit te maken met de middelen die reguliere scholen hebben om adequate basiszorg te regelen. Indicatie-
             stelling is nodig om in aanmerking te komen voor speciale onderwijszorg, maar zorgt voor veel bureaucratie.
             De aard en omvang van de (middelen voor) speciale onderwijszorg houden verband met de aard en ernst van
             de beperking van de leerling. Dit staat het bieden van maatwerk op individueel niveau in de weg.
             2) Elk jaar een flink aantal thuiszitters
             Ondanks de gegroeide capaciteit van speciale onderwijszorg zijn er wachtlijsten. Er zijn jaarlijks zo’n 2.500 tot
             3.000 leerlingen die langer dan vier weken verstoken zijn van onderwijs.
             3) Kwaliteit van scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs is onder de maat
             Ondanks een verbetering ten opzichte van eerdere jaren, voldoet 30% van de scholen voor (voortgezet) speci-
             aal onderwijs nog niet aan de kwaliteitseisen die de Onderwijsinspectie hanteert.
8
  Dit is exclusief ongeveer 1,5 miljard euro aan basisbekostiging van (voortgezet) speciaal onderwijs. Opgeteld is het totale budgettaire
kader 3,7 miljard euro.
9
  Ongeveer 6,5% van de leerlingen (ruwweg 3% in speciaal basisonderwijs, 2% in speciaal onderwijs, 1,5% heeft een rugzak) heeft een
label via indicatie en voor 3,5% van de leerlingen bestaat een regionaal zorgbudget in het primair onderwijs. Deze middelen worden
ingezet voor leerlingen die niet per definitie een indicatie en/of label hebben. De zorgmiddelen kunnen ook in een collectief worden
ingezet.
10
   Dit is inclusief de leerlingen met een indicatie voor leerwegondersteunend onderwijs, kortweg lwoo.
11
   Om in aanmerking te komen voor leerwegondersteunend onderwijs in het voortgezet onderwijs is bijvoorbeeld geen label nodig.
Passend onderwijs voor leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte                                                                    15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>    4) Leraren zijn onvoldoende toegerust voor het omgaan met verschillen tussen leerlingen
    Grote groepen leerkrachten in regulier basisonderwijs en docenten in regulier voortgezet onderwijs spelen on-
    voldoende in op verschillen tussen leerlingen. Een verklaring hiervoor is dat veel leraren zich concentreren op
    de ‘middengroep’ van de klas.
    5) Zorg is veel buiten de klas georganiseerd
    De zorg wordt niet naar de leerling met speciale onderwijsbehoeften gebracht, maar de leerling wordt naar de
    setting gebracht waar de speciale onderwijszorg is georganiseerd. Vaak is dit buiten de eigen klas, op een ande-
    re, vaak speciale school.
    6) Ondersteuning van leerlingen met speciale onderwijsbehoeften is niet integraal
    Er is onvoldoende samenhang tussen de lichte vormen van speciale onderwijszorg (speciaal basisonderwijs) en
    de zware vormen ((voortgezet) speciaal onderwijs, cluster 3 en 4). Bovendien zijn ze onvoldoende afgestemd op
    het brede (jeugd)zorgdomein. Hulpverleners van binnen en buiten de school weten vaak niet van elkaar wat ze
    met het kind en het gezin aan het doen zijn. Een meer integrale aanpak volgens de systematiek ‘één kind, één
    gezin, één plan’ wordt gewenst.
    7) Ouders worden van het kastje naar de muur gestuurd
    Voordat ouders een passende onderwijsplek hebben gevonden voor hun kind, moeten ze vaak langs verschil-
    lende bureaucratische organen (permanente commissie leerlingenzorg, commissie van indicatiestelling en/of
    regionale verwijzingscommissie) en scholen. Binnen het huidige stelsel worden de ouders van kinderen met
    een beperking te vaak van het kastje naar de muur gestuurd.
    8) Financiële onhoudbaarheid
    De kosten voor speciale onderwijszorg aan leerlingen met een beperking zijn disproportioneel gegroeid. Eén
    van de oorzaken hiervan is de openeindefinanciering van delen van het (voortgezet) speciaal onderwijs. Voor
    besturen en hun scholen zijn er onvoldoende prikkels om de financiën beheersbaar te houden, omdat ze de
    gevolgen niet in de eigen portemonnee voelen. Het uitplaatsen van een leerling in het (voortgezet) speciaal
    onderwijs levert eerder een soort beloning op, doordat de school de ‘lastige’ leerling kwijt is. De financiële
    gevolgen zijn voor de centrale overheid.
    9) Onduidelijkheid over besteding van financiële middelen
    Het is onvoldoende transparant wat er met de zorgmiddelen gedaan wordt en wat dit voor de leerlingen met
    speciale onderwijsbehoeften oplevert.
2.3 Advieskader van de raad
    Het concept-wetsvoorstel passend onderwijs wordt aan de hand van het volgende advieskader beoordeeld,
    waarin wordt geredeneerd vanuit functionele en juridische overwegingen.
    Functionele overwegingen
    Het gaat hierbij om de doelen die het concept-wetsvoorstel nastreeft en de maatregelen die worden ingezet
    om deze doelen te bereiken. Hoe ziet de relatie tussen doelen en maatregelen er uit? Staan de maatregelen in
    verhouding tot de doelen (proportionaliteit)? Is er voldoende nut en noodzaak tot beleidsverandering? Wat is
    de toegevoegde waarde? Is de motivering voldoende onderbouwd? Is er afdoende evidentie, empirie? Zijn de
    randvoorwaarden ingevuld? Hoe staat het met de praktische uitvoerbaarheid van het conceptwetsvoorstel?
    Juridische overwegingen
    Hierbij gaat het om de juridische houdbaarheid van het concept-wetsvoorstel. Is het wetvoorstel in juridisch
    opzicht uitvoerbaar? Welke bedoelde en onbedoelde effecten heeft het conceptwetsvoorstel? Zijn er juridisch-
    technische uitwerkingsvragen die om opheldering vragen?
16                                                                                              Onderwijsraad, mei 2011
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>            De raad schetst in het kort de beleidshistorie van de organisatie van de speciale
            onderwijszorg. De kern van de problematiek wordt uiteengezet. Daarna wordt in-
            gegaan op het onderscheid tussen basiszorg, breedtezorg en dieptezorg en wordt
            de centrale positie van de leraar bij de ontwikkeling naar passend onderwijs toege-
            licht.
3           Overwegingen van de raad
3.1         Inleiding
            Niet alle leerlingen kunnen zonder hulp deelnemen aan het reguliere onderwijsleerproces. Voor die leerlingen
            is speciale onderwijszorg nodig. In de afgelopen decennia zijn er diverse beleidspogingen gedaan om de groei
            van speciaal onderwijs te stoppen en speciale onderwijszorg binnen en buiten het regulier onderwijs te verbe-
            teren. Hieronder wordt een korte historische schets gegeven van dit beleid.
3.2         Korte historische
                   historische beleidsschets
            Weer samen naar school
            Het wsns-beleid wordt na 1990 ingezet en heeft in dat jaar betrekking op scholen voor in ontwikkeling be-
            dreigde kleuters (iobk), voor kinderen met leer- en opvoedingsmoeilijkheden (lom) en moeilijk lerende kin-
            deren (mlk).12 Een van de belangrijkste motieven is het streven naar inperking van de, onhoudbaar geachte,
            stelselmatige groei van het speciaal onderwijs. Er worden wettelijke, bestuurlijke/organisatorische, financiële en
            onderwijsinhoudelijke maatregelen getroffen.
            De wettelijke scheiding tussen regulier en speciaal basisonderwijs wordt in 1998 met de Wet op het primair
            onderwijs opgeheven. Reguliere en speciale basisscholen krijgen de wettelijke verplichting om bovenschoolse
            samenwerking aan te gaan. Op het niveau van de samenwerkingsverbanden moet zorgbeleid worden gevoerd,
            uitgewerkt in een zorgplan. Deconcentratie van de specialistische hulpverlening in het speciaal basisonderwijs
            wordt nodig gevonden.
            Binnen het wsns-beleid gaat veel aandacht uit naar het realiseren van integrale leerlingenzorg en adaptief
            onderwijs. De zorg op bovenschools niveau, schoolniveau en klasniveau wordt ter hand genomen. Met adaptief
            onderwijs worden leraren beter in staat gesteld het onderwijs aan te passen aan leerrelevante kenmerken van
            leerlingen.
            Met het wsns-beleid is sprake van een flinke omslag. Er zijn financiële prikkels om leerlingen zo veel mogelijk in
            het regulier onderwijs te houden. Decentralisatie en deregulering van beleid naar lagere niveaus is een feit. De
            overheid trekt zich geleidelijk terug en beperkt zich via gerichte wet- en regelgeving tot de noodzakelijke
            voorwaarden voor de realisering van de doelstellingen. Ze schrijft niet dwingend voor hoe de onderwijspraktijk
            gehoor moet geven aan de beleidsvoornemens. Dat wordt overgelaten aan de samenwerkingsverbanden, die
            daarmee meer autonomie krijgen.13
12
   Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 1990.
13
   Jepma, 2003.
Passend onderwijs voor leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte                                                         17
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>            Ook binnen het voortgezet onderwijs worden samenwerkingsverbanden geformeerd. Het lom-onderwijs inte-
            greert in het regulier voortgezet onderwijs vooral binnen het leerwegondersteunend onderwijs. Samen-
            werkingsverbanden houden de ruimte om een orthopedagogisch en –didactisch centrum in te richten. Het
            mlk-onderwijs blijft bestaan onder de naam praktijkonderwijs.
            Leerlinggebonden financiering
            In 2003 wordt het beleid van de leerlinggebonden financiering ingevoerd, beter bekend als het rugzakbeleid.
            De scholen voor speciaal onderwijs worden ingedeeld in vier clusters:
                 cluster 1: blinden en slechtzienden;
                 cluster 2: communicatieve beperkingen;
                 cluster 3: lichamelijke en verstandelijke beperkingen; en
                 cluster 4: gedragsproblemen en psychiatrische stoornissen.
            Regionaal wordt voor elk cluster een expertisecentrum ingericht, met in ieder geval drie taken: indicatiestelling,
            coördinatie ambulante begeleiding en ondersteuning van ouders.
            De belangrijkste verandering die deze wet met zich meebrengt, is dat ouders van leerlingen met beperkingen
            en stoornissen keuzevrijheid krijgen tussen regulier en speciaal onderwijs. Er worden landelijke criteria opge-
            steld en onder de naam commissie voor indicatiestelling is er voor elk regionaal expertisecentrum een onaf-
            hankelijke commissie. Als een leerling een indicatie heeft wordt het rugzakje gevuld met middelen en mogen
            ouders kiezen voor regulier of speciaal onderwijs. Het geld volgt de gemaakte keuze.
            Het is niet de primaire doelstelling van leerlinggebonden financiering om meer leerlingen met speciale onder-
            wijsbehoeften in het regulier onderwijs te houden. Er wordt dan ook afgezien van budgetfinanciering. Het spe-
            ciaal onderwijs houdt, in tegenstelling tot het speciaal basisonderwijs, de zogenoemde openeindefinanciering.
            Vernieuwing van de zorgstructuren in het funderend onderwijs
            In 2005 verschijnt een notitie met een uitwerkingsagenda14 die handelt over de herijking van de zorgstructuren
            die betrekking hebben op wsns, leerlinggebonden financiering, leerwegondersteunend onderwijs en praktijk-
            onderwijs. Er worden diverse knelpunten binnen het huidige stelsel van de speciale onderwijszorg gesigna-
            leerd.
            Er is sprake van een onduidelijke en ingewikkelde verantwoordelijkheidsverdeling, aldus de notitie. Hierdoor
            zijn er leerlingen die tussen de wal en het schip vallen en thuis komen te zitten. Er is kritiek op de indicatie-
            stelling. Niet alleen de bureaucratie rondom de indicatiestelling voor de leerlinggebonden financiering vormt
            een belangrijk knelpunt, maar ook het feit dat elke afzonderlijke zorgstructuur (wsns, leerlinggebonden finan-
            ciering en leerwegondersteunend onderwijs/praktijkonderwijs) een eigen indicatiesysteem heeft.
            De overgang van het primair naar voortgezet onderwijs is voor zorgleerlingen vaak heel moeilijk. Ouders heb-
            ben met de invoering van leerlinggebonden financiering het recht gekregen hun geïndiceerde kind in te schrij-
            ven in het regulier onderwijs. In de praktijk blijken ouders nogal eens aan te lopen tegen het toelatingsbeleid
            van scholen. Scholen weigeren geïndiceerde leerlingen soms wel erg gemakkelijk, zo stelt de notitie. Scholen
            die onderwijsvormen tussen regulier- en speciaal onderwijs willen ontwikkelen (‘tussenvoorzieningen’), worden
            belemmerd door de regelgeving. Daarom is het soms moeilijk om leerlingen met speciale onderwijsbehoeften
            binnen het regulier onderwijs te helpen. Leerlinggebonden financiering heeft het karakter van alles (dure, zwa-
            re zorg) of niets.
            In de notitie worden de eerste contouren geschetst van een nieuw stelsel, die de opmaat vormen voor de ont-
            wikkeling naar passend onderwijs. Er wordt gesproken over de invoering van de zorgplicht en het regelen van
            flexibele onderwijszorgarrangementen voor leerlingen die daar behoefte aan hebben. De overheid kiest ervoor
            om de regio vrijheid te bieden voor de inrichting van de speciale onderwijszorg. De positie van ouders zal langs
            drie lijnen worden versterkt. Er wordt gesproken over regionale steunpunten, regionale ouderplatforms en een
14
   Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2005a; 2005b.
18                                                                                                      Onderwijsraad, mei 2011
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>            geschillenregeling in het geval ouders en school het niet eens worden over een passend onderwijszorgaanbod.
            De overheid wil de indicatiestelling voor de leerlinggebonden financiering verbeteren en vereenvoudigen. Er
            worden zorgen uitgesproken over de beheersbaarheid van de kosten van speciale onderwijszorg.
            Passend onderwijs
            In 2007 wordt een nieuwe stap gezet richting passend onderwijs.15 Het kabinet wil dat ouders van kinderen met
            een handicap voortaan niet meer van school naar school hoeven te gaan voor een plaats voor hun kind.
            Schoolbesturen moeten vanaf 2011 voor ieder kind passend onderwijs kunnen leveren. De besturen krijgen een
            zorgplicht en moeten in verband daarmee regionaal samenwerken. De kwaliteit van het onderwijs aan zorg-
            leerlingen moet omhoog door duidelijker te maken wat zij precies gaan leren. Voorts is er bij passend onderwijs
            meer ruimte nodig voor maatwerk. Het aantal regels zal worden verminderd.
            Aanvankelijk is aan passend onderwijs een beheersingsdoelstelling gekoppeld (verdere groei van het speciaal
            onderwijs tegenhouden). Na de financiële crisis in 2008 komt er een bezuinigingsdoelstelling bij. De open-
            eindefinanciering wordt verlaten en er komen vaste budgetten op regionaal niveau. Er komen veldinitiatieven
            en experimenten om passend onderwijs in regionale netwerken te organiseren, vooruitlopend op de aan-
            gekondigde nieuwe wet- en regelgeving.
            In 2009 wordt een koerswijziging in het traject naar passend onderwijs aangekondigd.16 Geconstateerd wordt
            dat er veel bestuurlijk overleg is, bijvoorbeeld over de vorming van regionale netwerken, maar dat leraren en
            leerlingen met speciale onderwijsbehoeften vrijwel niets merken van het proces naar passend onderwijs. Pas-
            send onderwijs speelt zich af op afstand van de school, de klas, de leraar, de leerling en de ouders. Er worden
            nieuwe uitgangspunten geformuleerd, die een basis vormen voor het concept-wetsvoorstel passend onderwijs.
            Er zijn ook verschillen met het eerdere traject naar passend onderwijs. Er wordt afgestapt van de regionale net-
            werken waaraan zowel primair onderwijs als voortgezet onderwijs moeten deelnemen. De regionale expertise-
            centra worden overboord gezet. Ook de gedachte van één loket per regionaal netwerk wordt losgelaten.
            Na de val van het kabinet-Balkenende IV wordt passend onderwijs controversieel verklaard. Pas met de komst
            van het kabinet-Rutte in het voorjaar van 2010 komt er een vervolg. De lijn van het vorige kabinet wordt door-
            gezet, maar er komt een flinke financiële doelstelling bij. Er moet 300 miljoen euro op passend onderwijs wor-
            den bezuinigd. De reguliere scholen zullen een financiële prikkel ervaren om zo veel mogelijk leerlingen met
            speciale onderwijsbehoeften binnen de goedkopere zorg te houden. Het speciaal onderwijs komt in een positie
            die vergelijkbaar is met het speciaal basisonderwijs binnen de wsns-opzet.
3.3         Terugkerende problematiek
            Uit het voorgaande blijkt dat de centrale problematiek in de beleidsontwikkeling van de speciale onderwijszorg
            in essentie is terug te voeren op drie hoofdproblemen.
            1. De toewijzing van speciale onderwijszorg
            Om in aanmerking te komen voor speciale onderwijszorg is veelal een indicatiestelling nodig. Dit is een kost-
            bare en tijdrovende aangelegenheid. De administratieve lasten leiden tot bureaucratie. Indicatiestelling wordt
            noodzakelijk geacht omdat er in grote delen van de speciale onderwijsvoorzieningen (cluster 3- en cluster 4-
            onderwijs) een openeindefinanciering bestaat. Dit betekent dat de overheid voor iedere leerling die wordt toe-
            gelaten tot het (voortgezet) speciaal onderwijs, garant staat voor financiering.
            Door de invoering van plafondfinanciering (budgetfinanciering) binnen de wsns-opzet, is binnen de samen-
            werkingsverbanden wsns de landelijke indicatiestelling losgelaten. Het is aan de samenwerkingsverbanden op
            welke manier ze bepalen welke leerlingen toegang krijgen tot het speciaal basisonderwijs. De financiële ver-
15
   Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2007.
16
   Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2009.
Passend onderwijs voor leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte                                                       19
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>            antwoordelijkheid wordt gedragen door de samenwerkingsverbanden, die een bovenschools zorgbudget be-
            heren.
            2. De kwaliteit van speciale onderwijszorg
            Er is kritiek op de kwaliteit van de geboden zorg in het regulier en (voortgezet) speciaal onderwijs. Kernpunt is
            dat leraren in de lessen onvoldoende rekening houden met verschillen tussen leerlingen. Er wordt te weinig
            gedifferentieerd in tempo en niveau.17 Ook de kwaliteit van de leerlingenzorg laat te wensen over. Het opstel-
            len, uitvoeren en evalueren van handelingsplannen behoeft verbetering. De ambulante begeleiding van geïn-
            diceerde leerlingen uit cluster 4 in het regulier onderwijs is eveneens onder de maat. De kwaliteit van het speci-
            aal onderwijs is in de afgelopen tijd overigens verbeterd, maar er zijn in vergelijking met andere onderwijs-
            sectoren nog steeds veel (zeer) zwakke scholen.18
            3. De financiën van speciale onderwijszorg
            In de afgelopen jaren is het aantal leerlingen dat is aangewezen op speciale onderwijszorg, flink gegroeid. De
            kosten komen jaar na jaar boven het begrote bedrag uit. Dit wordt onacceptabel gevonden. Leerlingen die spe-
            ciale onderwijszorg in een speciale onderwijsvoorziening genieten, zijn twee tot vier keer duurder dan leer-
            lingen in het regulier onderwijs.
            Bovendien kent ons stelsel van speciale onderwijszorg uiteenlopende financieringsmodellen die naast elkaar
            bestaan.19 Er bestaat bekostiging van zorgleerlingen:
                 in het kader van de samenwerkingsverbanden primair en voortgezet onderwijs (wsns-beleid);
                 die (voortgezet) speciaal onderwijs (de clusters 1 t/m 4) bezoeken;
                 voor leerwegondersteunend onderwijs en praktijkonderwijs;
                 in het kader van de regionale expertisecentra;
                 in het kader van de leerlinggebonden financiering (ofwel de rugzak, ambulante begeleiding, preventieve
                  ambulante begeleiding en terugplaatsing ambulante begeleiding); en
                 die gebruikmaken van rebound-, op-de-rails- en herstartvoorzieningen (voortgezet (speciaal) onderwijs).
            Deze vormen van speciale onderwijszorg kennen verschillende bekostigingsvarianten. Ruwweg zijn er drie be-
            kostigingsvarianten in het primair en voortgezet onderwijs en (voortgezet) speciaal onderwijs:
                 een gebudgetteerd stelsel: in primair onderwijs, maar ook in cluster 1-onderwijs;
                 een gemengd model: in voortgezet onderwijs (leerwegondersteunend onderwijs) en
                 een openeinderegeling: in (voortgezet) speciaal onderwijs (praktijkonderwijs en cluster 2, 3 en 4) en de rug-
                  zak.
            Het beleidsstreven is om meer lijn te brengen in de bekostigingsystematiek.
3.4         Basiszorg, breedtezorg en dieptezorg
            In de context van passend onderwijs is het gebruikelijk onderscheid te maken tussen lichte en zware vormen
            van zorg. Lichte vormen van speciale onderwijszorg worden geboden in speciaal basisonderwijs, leerweg-
            ondersteunend onderwijs en praktijkonderwijs. Zware vormen van zorg zijn te vinden op scholen voor (voort-
            gezet) speciaal onderwijs (clusters 1 t/m 4).
            De raad hanteert in dit advies een andere indeling van speciale onderwijszorg, waarbinnen ook de speciale
            onderwijszorg in het regulier onderwijs een plaats krijgt.
17
   Inspectie van het Onderwijs, 2002; 2007.
18
   Inspectie van het Onderwijs, 2009; 2010.
19
   Jepma, Timmerhuis & Bongers, 2009.
20                                                                                                        Onderwijsraad, mei 2011
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>          Basiszorg
          Basiszorg kan worden gezien als de speciale onderwijszorg die elke school in huis zou moeten hebben (mini-
          mumniveau). Het gaat om speciale onderwijszorg die in en om de reguliere klas wordt geboden door de eigen
          school. Voor een groot deel kan deze speciale onderwijszorg worden geboden door de leraar van de leerling
          met een ondersteuningsbehoefte. Door het creëren van een veilig pedagogisch klimaat, goed klassenmanage-
          ment, activerende instructievormen en effectieve leertijd (vitale onderdelen van een krachtig primair proces)
          worden gunstige randvoorwaarden geschapen voor succesvol leren en acceptabel gedrag. Leerlingen die het
          nodig hebben krijgen van de eigen leraar extra instructie (‘preteaching’) aan een instructietafel, of worden ge-
          holpen door een medeleerling (tutorleren). De leraar is handelingsbekwaam in het adequaat inspelen op uit-
          eenlopende behoeften van leerlingen en weet in de lessen differentiatie toe te passen, zodat leerlingen met
          verschillende capaciteiten aan hun trekken komen. Het handelingsrepertoire van de leraar bestaat uit ‘evidence
          based’ interventietechnieken om het gedrag van leerlingen met gedragsproblemen in goede banen te leiden,
          waardoor het groepsproces geen hinder ondervindt van de aanwezigheid van deze leerlingen.
          Tot de basiszorg kan ook de hulp van de remedial teacher (één-op-éénbegeleiding van leerling met ondersteu-
          ningsbehoefte) , de intern begeleider en de zorgcoördinator (coaching, collegiale consultatieve ondersteuning,
          video-interactiebegeleiding, professionalisering van leraar) worden gerekend. Samen met de leraar zorgen zij
          voor optimale condities voor opbrengstgericht werken. Opbrengsten bij leerlingen worden benut om de kwali-
          teit van het onderwijs en de speciale onderwijszorg daarbinnen te verbeteren.
          Als onderdeel van de basiszorg is bij teamleden expertise aanwezig over enkele veel voorkomende aan-
          doeningen als dyslexie en adhd. Binnen de school zijn diverse speciale onderwijsmaterialen met didactische en
          psychologische-pedagogische kenmerken beschikbaar. Denk aan de aanwezigheid van pictogrammen om de
          dagindeling voor te structureren.
          Breedtezorg
          Breedtezorg kan worden opgevat als de speciale onderwijszorg die binnen een reguliere school beschikbaar is,
          in samenwerking en afstemming met externe onderwijs- en/of zorginstellingen. Breedtezorg draagt bij aan het
          zorgprofiel van de school. Hierbij kan gedacht worden aan hulp en expertise vanuit het samenwerkings-
          verband, ambulante begeleiding vanuit het speciaal onderwijs, maar ook aan professionals verbonden aan
          schoolmaatschappelijk werk, kinderfysiotherapie, speltherapie, logopedie, en dergelijke. Een voorbeeld van het
          bieden van breedtezorg is het geven van een gedragsregulerende therapie door een ingehuurde gedrags-
          therapeut. In de klas van de leerling wordt gebruikgemaakt van een prikkelarme omgeving met een heldere
          structuur van gedragsregels, belonen en straffen. Dit draagt eraan bij dat de leerling met een gedragsstoornis
          geen grote belemmeringen ervaart in de deelname aan onderwijs. Het gedrag wordt zo beïnvloed dat de om-
          gang met medeleerlingen naar behoren verloopt.
          Dieptezorg
          Dieptezorg is de speciale onderwijszorg die buiten de reguliere school is georganiseerd. Dieptezorg wordt ge-
          boden in speciale onderwijsvoorzieningen, settings of groepen.
          Voor het doen welslagen van passend onderwijs ziet de raad vooral veel kansen in het verbeteren van de
          basiszorg met inzet van de breedtezorg. Dit is een verbetering met een preventieve werking. Versterking van de
          basiszorg draagt er in de optiek van de raad aan bij dat de noodzaak tot verwijdering uit het regulier onderwijs
          en overplaatsing naar een speciale onderwijsvoorziening buiten het regulier onderwijs afneemt. Daarbij neemt
          de leraar een centrale positie in.
3.5       Centrale rol van de leraar
                                   leraar
          De leraar moet naar het oordeel van de raad een centrale positie innemen bij de ontwikkeling naar passend
          onderwijs. Het succes van passend onderwijs zal gezocht moeten worden in de relatie tussen leraar, leerling en
          ouders. Dit vraagt om professioneel onderwijspersoneel.
Passend onderwijs voor leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte                                                     21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>    De raad is van mening dat een hoog niveau van het initiële opleidingstraject de beste garantie biedt op goed
    onderwijs en speciale onderwijszorg voor leerlingen die dat nodig hebben. Een goede leraar bezit basiskennis
    over zorgproblematiek en pedagogische-didactische expertise over het omgaan met zorgleerlingen, en heeft
    een leergierige houding en reflecterend vermogen. Vanuit de opleiding zal er tijdens de stage ruimte moeten
    zijn voor het inoefenen van lesgeefgedrag waarover elke toekomstige leraar zou moeten beschikken: het kun-
    nen werken met activerende instructievormen, het organiseren van een prettig en opbrengstgericht werk-
    klimaat, het organiseren van effectieve leertijd, het handhaven van de orde bij het lesgeven en het differen-
    tiëren in verschillen tussen leerlingen (niveau en tempo). Hoe zorg ik er als leraar voor dat leerlingen met een
    ondersteuningsbehoefte in mijn lessen tot hun recht komen, zonder het onderwijsleerproces van de andere
    leerlingen van de groep schade te berokkenen? Dit vraagt erom dat de opleidingen de stages van aankomende
    leraren met zorg inkleden. ‘Training on te spot’, dus het gericht inoefenen van basishandelingen onder het toe-
    ziend oog van onderwijsexperts uit de opleiding en de praktijk, eventueel met video-interactiebegeleiding,
    helpt hierbij.
    Het is algemeen bekend dat leraren het vooral moeilijk vinden onderwijs te geven aan leerlingen met gedrags-
    problemen. Daarom moet er in elke opleiding tot leraar een stevige basis worden gelegd voor het voorkomen
    van gedragsproblemen van leerlingen die het eigen onderwijsleerproces en het groepsproces belemmeren.
    Wat betreft het postinitiële opleidingstraject voor zittende leraren stelt de raad zich op het standpunt dat lera-
    ren zich blijvend zullen moeten kunnen professionaliseren via een rijk aanbod van na- en bijscholing en profes-
    sionalisering. Onderwijs is nooit af. Voor een leraar valt er altijd iets te leren om het onderwijs en de speciale
    onderwijszorg aan leerlingen met een ondersteuningsbehoefte te verbeteren. Wat een leraar als startkwalifica-
    tie in huis moet hebben bij het bieden van basiszorg, zal onderhouden/uitgebouwd moeten worden in bij- en
    nascholing. Er zal ruimte moeten zijn voor scholing op individuele basis (op basis van individuele behoeften
    van leraren), maar ook voor scholing op teambasis (het neerzetten van een prettig en opbrengstgericht werk-
    klimaat zonder ordeproblemen bijvoorbeeld vraagt om teamscholing). Hier ligt een belangrijke taak voor de le-
    raar zelf, maar ook voor de directie en het schoolbestuur. Zij zullen hoge eisen moeten stellen ten aanzien van
    het professioneel gedrag van het onderwijsgevend personeel. Professionalisering wordt niet georganiseerd op
    basis van vrijwilligheid, maar zal een verplicht karakter moeten hebben.
3.6 Zes doelstellingen
    Met de voorgestelde stelselherziening wil het kabinet een beter functionerend systeem van speciale onderwijs-
    zorg organiseren. Hierbij zijn door het kabinet zes doelen geformuleerd. Dit zijn:
         het realiseren van een eenvoudig(er) stelsel;
         het scheppen van een heldere verantwoordelijkheidsdeling;
         het realiseren van een bekostigingsmodel met ruimte voor maatwerk;
         het realiseren van een hogere kwaliteit van speciale onderwijszorg;
         het beter toerusten van leerkrachten/docenten en schoolleiders; en
         het organiseren van een betere samenwerking met de gemeente.
    De eerste drie doelen zijn diep geworteld in het concept-wetvoorstel. Via aanpassing van de bestaande wet- en
    regelgeving wordt geprobeerd de doelen te verwezenlijken. De drie overige doelen zullen mede gestalte krij-
    gen via flankerend beleid dat al loopt of dat tegelijkertijd of pas later in gang wordt gezet. Om die reden be-
    steedt de raad in zijn advies vooral aandacht aan de eerste drie doelen. Daarbij merkt de raad op dat het inves-
    teren in de kwaliteit van aankomende en zittende leraren via (post)initiële opleidingstrajecten, interne professi-
    onalisering en ‘coaching on the job’ van grote invloed is op het succes van passend onderwijs.
    In de hoofdstukken 4 t/m 9 worden de doelstellingen nader uitgewerkt. Daarna gaan hoofdstukken 10 en 11
    nog in op respectievelijk de positie van de ouders en enkele juridische aspecten.
22                                                                                                Onderwijsraad, mei 2011
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>             Regionale samenwerkingsverbanden van scholen krijgen in het nieuwe stelsel een
             centrale positie. Binnen het kader van een samenwerkingsverband zullen scholen
             een groot aantal zaken gaan regelen ten behoeve van een passend onderwijsaan-
             bod. De raad meent dat deze nieuwe opzet kansen biedt. Hij heeft echter zorgen
             over het voorgestelde tijdspad en over de invoeringsdatum van 1 augustus 2012.
4            Het realiseren van een eenvoudig(er) stelsel
4.1          Achtergrond
             Scholen voor primair en voortgezet onderwijs worden onder één organisatiestructuur gebracht, het samen-
             werkingsverband passend onderwijs.20 Deze krijgt een privaatrechtelijke rechtspersoon. De regionale expertise-
             centra, de landelijke indicatiestelling voor (voortgezet) speciaal onderwijs en de leerlinggebonden financiering
             (‘het rugzakje’) worden afgeschaft. De verplichte inrichting van een permanente commissie leerlingenzorg, een
             commissie van indicatiestelling en een regionale verwijzingscommissie voor primair en voortgezet onderwijs
             verdwijnt. Voor het leerwegondersteunend onderwijs en praktijkonderwijs (voortgezet onderwijs) blijven deze
             vooralsnog bestaan. Dit alles zal moeten bijdragen aan minder bureaucratie. Het middelbaar beroepsonderwijs
             sluit vanwege de spreiding van de onderwijsinstellingen niet aan bij het samenwerkingsverband nieuwe stijl.
             De mbo-scholen worden zelf verantwoordelijk voor de zorg binnen de school. De huidige rugzakmiddelen
             worden daarvoor toegevoegd aan de lumpsum van de school.
             Elk schoolbestuur krijgt een zorgplicht. Dit houdt in dat het bevoegd gezag van de school waar ouders hun kind
             aanmelden, de plicht heeft om dit kind passend onderwijs te geven. Als dat niet kan op de school waar het kind
             wordt aangemeld, zal het bevoegd gezag een andere plek binnen het samenwerkingsverband moeten regelen.
             Dit hoeven de ouders niet zelf te doen. Er wordt hierbij rekening gehouden met de afspraken die de scholen
             binnen het samenwerkingsverband hebben gemaakt over het (gekozen) zorgprofiel. Scholen kunnen zich van
             elkaar onderscheiden door te kiezen voor een bepaald zorgprofiel, waarin staat welke leerlingen ze wel en wel-
             ke leerlingen ze niet kunnen opnemen. De wensen van de ouders zullen hierbij zo goed mogelijk gehonoreerd
             moeten worden.
             Het kabinet wil dat het samenwerkingsverband nieuwe stijl een aantal wettelijke taken krijgt. Er moeten binnen
             samenwerkingsverbanden afspraken komen over een aantal zaken die samenhangen met een passend
             onderwijsaanbod: de vaststelling van de ondersteuningsbehoefte van een leerling; de toewijzing van speciale
             onderwijszorg; de plaatsing van leerlingen in speciaal basisonderwijs en (voortgezet) speciaal onderwijs (cluster
             3 en 4); de terugplaatsing en overplaatsing van leerlingen naar regulier onderwijs; en de verdeling van de
             zorgmiddelen.
             Er wordt veel verwacht van het landelijke referentiekader dat door de sectororganisaties wordt ontwikkeld en
             dat rond de zomer van 2011 beschikbaar moet komen. De overheid heeft als taak om ervoor te zorgen dat er op
             tijd een bruikbaar referentiekader is. Het referentiekader bevat onder meer werkwijzen die in de plaats moeten
             komen van de landelijke indicatiestellingprocedures en de leerlinggebonden financiering. Het zal mogelijk
             moeten maken dat er meer maatwerk kan worden geboden aan leerlingen met speciale onderwijsbehoeften.
             Verwacht wordt dat de neiging tot (over)labeling van leerlingen de wereld wordt uitgeholpen en dat er meer
             gekeken wordt naar de onderwijsbehoeften van leerlingen die nodig zijn om de deelname aan school goed te
20
   Feitelijk gaat het om twee verwante zorgstructuren: één voor primair onderwijs en één voor voortgezet onderwijs.
Passend onderwijs voor leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte                                                         23
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>           laten verlopen. Het referentiekader gaat ook over medezeggenschap, ondersteuning van ouders, basiszorg-
           profiel, zorgprofielen, invulling van de loketfunctie, en de relatie met zorg- en adviesteam en het centrum voor
           jeugd en gezin. Het karakter van het referentiekader is: kies daaruit of onderbouw waarom je het als samen-
           werkingsverband anders doet.
4.2        Maatregelen
           1) Samenwerkingsverbanden primair en voortgezet onderwijs nieuwe stijl
           Door het instellen van nieuwe samenwerkingsverbanden primair onderwijs en voortgezet onderwijs wordt er
           één organisatiestructuur van speciale onderwijszorg voor primair onderwijs en één voor voortgezet onderwijs
           gemaakt. Dit vergroot vooral de schaal in het primair onderwijs. Schaalvergroting is nodig om een dekkend
           netwerk te kunnen bieden aan alle leerlingen met speciale onderwijsbehoeften. Het vergroot de mogelijk-
           heden tot het bieden van passende onderwijszorg, omdat bij een grotere schaal het cluster 3- en 4-onderwijs
           kan integreren binnen de samenwerkingsverbanden. Tegelijkertijd krijgt het samenwerkingsverband meer ver-
           antwoordelijkheid en een ruimer takenpakket.
           Opgelegde structuur samenwerkingsverbanden
           De raad heeft er begrip voor dat het kabinet een structuur van samenwerkingsverbanden in het onderwijsveld
           tot stand wil brengen. Hier zijn meerdere voordelen aan verbonden. Eén van de voordelen is dat de indeling
           aansluit bij de regio’s die worden gekozen voor samenwerking op het terrein van jeugdzorg. Dit bevordert de
           samenwerking tussen onderwijs en jeugdzorg. Een ander voordeel is dat het invoeren van een bekostigings-
           model wordt vereenvoudigd. En ten slotte zal dit ook tijdwinst betekenen. Het voorkomt dat er veel tijd gaat
           zitten in het vormen van samenwerkingsverbanden op basis van eigen samenwerkingsinitiatieven.
           Volgens de raad is het goed om kleine richtingen (bijvoorbeeld scholen met een reformatorische identiteit) het
           recht te geven om zich in een eigen samenwerkingsverband met landelijke dekking te organiseren. Op die ma-
           nier wordt ouders met een bijzondere identiteit gegarandeerd dat er een variëteit is aan schooltypen voor
           (voortgezet) speciaal onderwijs waarmee hun kinderen kunnen worden geholpen.
           Tempo van invoering
           De Onderwijsraad maakt zich ernstige zorgen over het tijdpad waarbinnen de nieuwe samenwerkingsverban-
           den operationeel moeten zijn. Voor de zomervakantie 2011 worden de nieuwe samenwerkingsverbanden pri-
           mair onderwijs en voortgezet onderwijs bekend gemaakt. Voor de invoering per 1 augustus 2012, in één jaar
           tijd, zal er veel geregeld moeten worden, terwijl een wettelijke basis hiervoor ontbreekt. Bij de totstandkoming
           van de regionale netwerken, aan het begin van het invoeringstraject van passend onderwijs, is veel tijd en
           energie gaan zitten in overleg tussen schoolbesturen. Er ontstond veel ‘bestuurlijke drukte’.21
           Door de ontbinding van bestaande samenwerkingsverbanden zal de reeds opgebouwde samenwerking op los-
           se schroeven komen te staan. Besturen moeten aan elkaar wennen, er zal over en weer vertrouwen moeten
           worden gekweekt, er moeten onderlinge afspraken worden gemaakt, er moet een privaatrechtelijke rechts-
           persoon komen (inclusief statuten), er moet een zorgplan komen, grote groepen leerlingen moeten worden
           geherindiceerd en onder een nieuwe systematiek worden gebracht, enzovoort. Tegelijkertijd moeten er ook in-
           grijpende financiële beslissingen worden genomen. Dit neemt meer tijd in beslag dan nu beschikbaar lijkt te
           zijn.
           Het risico bestaat dat binnen de samenwerkingsverbanden de schoolbesturen de eerstkomende tijd vooral met
           elkaar bezig zullen zijn en minder met de eigen scholen. Bestuurlijke drukte, planlast en invoeringstempo kun-
           nen het adequaat informeren en faciliteren van de eigen scholen en het uitvoerend onderwijspersoneel in de
           weg staan. Het versterken van de basis- en breedtezorg van de scholen vraagt evenwel om onmiddellijke actie.
21
   Pranger, Muller, Schilt-Mol, Sontag, Vijfeijken & Vloet, 2009.
24                                                                                                      Onderwijsraad, mei 2011
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>           De schoolbesturen kunnen bovendien bezwaar maken tegen de ministeriële regeling die de samenstelling van
           de nieuwe samenwerkingsverbanden vaststelt. Dit kan het proces naar passend onderwijs in de regio vertra-
           gen, waardoor er nog minder voorbereidingstijd is.
           Tot slot geeft de raad de volgende overweging mee: te gehaast geforceerde samenwerking, waarbij besturen
           uiteindelijk een deel van hun eigen autonomie zullen moeten inleveren, leidt nadien onherroepelijk tot geschil-
           len over de nakoming van de gemaakte afspraken.
           Afzonderlijke samenwerkingsverbanden voor primair onderwijs en voortgezet onderwijs
           Een ander punt van aandacht betreft de gescheiden samenwerkingsverbanden primair onderwijs en voort-
           gezet onderwijs. In de aanloop naar passend onderwijs zijn er serieuze plannen geweest om regionale netwer-
           ken te formeren waarvan zowel primair onderwijs als voortgezet onderwijs onderdeel zouden uitmaken. Dit
           idee is in het concept-wetsvoorstel passend onderwijs losgelaten. Bekend is dat voor leerlingen in het alge-
           meen en voor leerlingen met een ondersteuningsbehoefte in het bijzonder de overgang van primair onderwijs
           naar voortgezet (speciaal) onderwijs niet zonder risico is. Om een voorbeeld te geven: de thuiszittersproblema-
           tiek treft vooral leerlingen van dertien jaar, de leeftijd waarop leerlingen net de overstap van primair onderwijs
           naar voortgezet (speciaal) onderwijs hebben gemaakt. Er is intensieve samenwerking tussen samenwerkings-
           verbanden voor primair onderwijs en voortgezet onderwijs nodig om dit vraagstuk op te lossen.
           Dienende rol cluster 3 en 4
           De integratie van de besturen van de scholen van cluster 3 en 4 binnen het samenwerkingsverband geeft een
           nieuwe dimensie, mede omdat de omvang van het (voortgezet) speciaal onderwijs en de bekostiging van aan-
           vullende projecten en speciale onderwijsvoorzieningen onderwerp van discussie worden. Er staan dus grote
           (personele en financiële) belangen op het spel.
           Het (voortgezet) speciaal onderwijs komt meer in dienst van het regulier onderwijs te staan, wat door de raad
           als een positieve ontwikkeling wordt geduid. De schoolbesturen van het (voortgezet) speciaal onderwijs zullen
           overleg hebben met de andere schoolbesturen primair onderwijs en voortgezet onderwijs.
           Verschil in ‘bestuurskracht’ samenwerkingsverbanden
           Niet elk samenwerkingsverband zal in dit korte tijdsbestek klaar zijn voor de invoering van de wet. Er zijn
           samenwerkingsverbanden die goed functioneren en samenwerkingsverbanden die minder goed functio-
           neren.22 Anders gezegd: de ‘bestuurskracht’ kan van samenwerkingsverband tot samenwerkingsverband ver-
           schillen. De raad spreekt haar zorgen uit over de mogelijke regionale kwaliteitsverschillen die dit teweeg kan
           brengen.
           Beschikbaarheid van bovenregionale speciale onderwijszorg en expertise
           De schaal van de samenwerkingsverbanden nieuwe stijl zorgt ervoor dat de vaker voorkomende beperkingen
           en stoornissen (bijvoorbeeld adhd en stoornissen binnen het autistische spectrum) gedekt zijn. Er zijn echter
           ook schoolsoorten voor (voortgezet) speciaal onderwijs cluster 3 en cluster 4 met heel specifieke expertise, die
           een nog grotere schaal nodig hebben. Te denken valt aan de scholen voor langdurig zieke kinderen met een
           somatische problematiek, waaronder de epilepsiescholen, en de pedologische instituten binnen cluster 4. Bin-
           nen het concept-wetsvoorstel wordt de voor deze kinderen vereiste speciale onderwijszorg en expertise onvol-
           doende gewaarborgd. Deze schoolsoorten zullen door hun specialisme en kleine schaal te maken krijgen met
           de zware opgave op een of andere wijze in verschillende samenwerkingsverbanden te participeren.
           2) Afschaffen regionale expertisecentra
           Het afschaffen van de regionale expertisecentra zal een bijdrage moeten leveren aan het terugdringen van de
           bureaucratie rondom de speciale onderwijszorg. Een regionaal expertisecentrum heeft volgens de wet drie
           kerntaken: het inrichten en in stand houden van een commissie voor indicatiestelling; het coördineren van de
22
   Jepma, Timmerhuis & Bongers, 2009.
Passend onderwijs voor leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte                                                        25
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>   ambulante begeleiding; en het ondersteunen van ouders, bijvoorbeeld bij het zoeken van de juiste school en
   het invullen van formulieren.
   Voortzetten ondersteuningstaak ouders
   De raad onderschrijft de noodzaak tot het reduceren van de bureaucratie rondom het organiseren van speciale
   onderwijszorg. De taken van het regionaal expertisecentrum zullen ondergebracht moeten worden bij de
   nieuwe samenwerkingsverbanden. Voor de ondersteuningstaak richting de ouders zal meer aandacht moeten
   komen dan er nu binnen het concept-wetsvoorstel gegeven wordt (zie ook hoofdstuk 10 over de versterking
   van de rol van de ouders). Onderwijsconsulenten kunnen hierbij een vooraanstaande rol spelen.
   3) Vervallen landelijke indicatiestelling
   De landelijke indicatiestelling (permanente commissie leerlingenzorg, commissie voor indicatiestelling en regi-
   onale verwijscommissie) voor (voortgezet) speciaal onderwijs vervalt met het concept-wetsvoorstel. Het
   concept-wetsvoorstel beoogt hiermee de bureaucratie en het aantal gelabelde kinderen terug te dringen.
   Minder regeldruk
   Binnen het concept-wetsvoorstel passend onderwijs wordt de indicatiestelling op een lager organisatieniveau
   belegd (decentralisatie). De vaststelling dat er extra ondersteuning nodig is voor een leerling wordt overgelaten
   aan het samenwerkingsverband. Dit heeft ten doel te zorgen voor minder regeldruk.
   Onduidelijkheid over wat ervoor in de plaats komt
   De vraag is wat hiervoor op het niveau van het samenwerkingsverband in de plaats komt. Bij de huidige lande-
   lijke indicatiestelling ligt de nadruk op het aantonen van tekorten bij leerlingen die volgens een medisch classi-
   ficatiemodel worden ingedeeld, zonder aandacht te besteden aan de speciale onderwijsbehoeften van de leer-
   lingen. De raad vindt het van belang dat de samenwerkingsverbanden de onderwijsbehoeften van leerlingen
   centraal nemen en het classificeren van leerlingen op basis van functioneringstekorten tot een minimum be-
   perken. Een indicatiestelling zal een middel moeten zijn voor het aanreiken van concrete handelingsadviezen
   (handelingsgericht indiceren). Alleen op deze manier heeft een indicatiestelling nut.
   De raad waarschuwt ervoor dat binnen de gestelde kaders elk samenwerkingsverband een eigen systematiek
   van indicatiestelling kan maken om te bepalen of een leerling extra ondersteuning nodig heeft. Of dit minder
   bureaucratie en minder gelabelde kinderen oplevert, zoals het concept-wetsvoorstel wil, is op voorhand moei-
   lijk te beantwoorden.
   Kansen benutten
   Door het verdwijnen van de landelijke indicatiestelling krijgen samenwerkingsverbanden de mogelijkheid op
   een andere manier te regelen dat een leerling in aanmerking komt voor passende onderwijszorg. Hierdoor zul-
   len er in Nederland verschillen ontstaan tussen samenwerkingsverbanden in de (selectie)criteria en de afspra-
   ken bij toegang tot speciale onderwijszorg. Waar ouders voor hun kind in het ene samenwerkingsverband wel
   in aanmerking komen voor een vorm van speciale onderwijszorg, kan het zijn dat dit niet geldt in een ander
   samenwerkingsverband. Deze nieuwe realiteit is niet meer dan het logische gevolg van een terugtredende
   overheid.
   4) Afschaffen leerlinggebonden financiering
   Met het concept-wetsvoorstel passend onderwijs komt de leerlinggebonden financiering (het ‘rugzakje’) te
   vervallen. De gedwongen winkelnering voor ambulante begeleiding verdwijnt daarmee. De bedoeling is zo
   meer ruimte te creëren voor maatwerk en flexibiliteit. Financiële middelen hoeven niet langer geconcentreerd
   te worden op individuele leerlingen, maar kunnen ook voor groepen en groepssituaties worden benut. Het re-
   gulier onderwijs wordt beter in positie gebracht om middelen efficiënt en effectief in het primaire proces in te
   zetten.
   Behoud expertise ambulante begeleiders
   De raad spreekt de hoop uit dat de zorgvuldig opgebouwde expertise bij ambulante begeleiders niet verloren
   gaat. Er ligt een belangrijke taak bij de samenwerkingsverbanden om de deskundigheid van ambulante bege-
26                                                                                               Onderwijsraad, mei 2011
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>          leiders in het begeleiden van leerlingen met een ondersteuningsbehoefte en hun ouders en leraren, voor het
          onderwijs te behouden. Dit laat onverlet dat de raad onderkent dat expertiseoverdracht langs velerlei wegen
          tot stand komt en niet alleen via adviesgesprekken. Aan samenwerkingsverbanden moeten daarom hand-
          reikingen geboden worden welke expertise van belang is en via welke wegen deze overgedragen wordt aan de
          leraren in het regulier onderwijs.
          Positie van ouders
          Ouders verliezen een belangrijk deel van hun invloed bij het afdwingen van speciale onderwijszorg voor hun
          kind.23 Met een positieve beschikking van een indicatiestellingsorgaan kunnen ouders nu kiezen voor de leer-
          linggebonden financiering (het rugzakje), het volgen van regulier onderwijs of een plaats in het (voortgezet)
          speciaal onderwijs. Dit geeft ouders recht op speciale onderwijszorg voor hun kind. Ouders hebben invloed op
          de inhoud, vorm en setting van de speciale onderwijszorg voor hun kind. Er is ook inspraak over de besteding
          van een deel van de rugzakmiddelen. In het concept-wetsvoorstel lijkt dit niet meer het geval te zijn.
          Samenwerkingsverbanden zullen de positie van de ouders van leerlingen met speciale onderwijsbehoeften
          moeten blijven waarborgen, zodat zij gelijkwaardige partners zijn.
          Geen garanties voor meer financiële middelen voor leerling en leraar
          Er zijn geen garanties dat er in het nieuwe stelsel van speciale onderwijsvoorzieningen meer financiële midde-
          len naar de leerlingen met speciale onderwijsbehoeften en de leraren gaan dan in het oude stelsel, zoals het
          concept-wetsvoorstel beoogt. Dit hangt van af van hoe samenwerkingsverbanden zaken regelen.
          De raad wijst erop dat samenwerkingsverbanden de vrijheid hebben om leraren en/of ouders (mede)eigenaar
          van een budget te maken (vouchersysteem). De leraar zou in overeenstemming met de ouders kunnen bepalen
          waaraan het budget besteed zou kunnen worden. Een leerkracht zou hieruit bijvoorbeeld coaching, video-
          interactiebegeleiding, remedial teaching of onderwijsassistentie (variabele ondersteuningsarrangementen)
          kunnen financieren, om bijvoorbeeld uitplaatsing naar gesegregeerde speciale onderwijszorg voor te zijn. Voor
          de leerling kunnen, afhankelijk van de ondersteuningsbehoefte, effectief gebleken (gedrags)interventies wor-
          den ingekocht om de deelname aan het onderwijsleerproces te verbeteren. De samenwerkingsverbanden kun-
          nen de middelen echter ook anders besteden.
          5) Referentiekader
          Het concept-wetsvoorstel passend onderwijs geeft bij de invulling van de zorgplicht en de inrichting van de
          speciale onderwijszorg een belangrijke rol aan het referentiekader en het zorgprofiel van scholen. Het referen-
          tiekader is in ontwikkeling bij de sectororganisaties en wordt rond de zomervakantie 2011 verwacht. Via het re-
          ferentiekader worden een aantal zaken geregeld die tot nu toe altijd centraal zijn geregeld. Denk aan het vast-
          stellen van de ondersteuningsbehoefte, de toewijzing van speciale onderwijszorg, de plaatsing in het (voort-
          gezet) speciaal onderwijs en de toekenning van middelen. Ook de medezeggenschap, de betrokken-
          heid/positie van ouders, het basiszorgprofiel, de zorgprofielen, de invulling van de loketfunctie en de relatie
          met de zorgadviesteams en de centra voor jeugd en gezin behoren tot het referentiekader.
          Een referentiekader zonder programma van eisen
          De sectororganisaties hebben de opdracht gekregen om een referentiekader te ontwikkelen zonder een pro-
          gramma van eisen. Daardoor hebben de sectororganisaties maximale vrijheid gekregen. Het was beter geweest
          als de overheid van tevoren een toetsingskader had ontwikkeld. De toetsingscriteria zouden daarbij moeten
          zijn afgeleid van de doelen die de overheid met passend onderwijs beoogt.
          Verder vindt de raad het een goede zaak dat aldus de sector zelf verantwoordelijkheid neemt voor de ontwikke-
          ling van het referentiekader. De sectororganisaties krijgen daarmee, als belangenorganisatie, echter ook de
          mogelijkheid invloed uit te oefenen op de procesgang. Dit kan op gespannen voet staan met een zuivere rol-
          verdeling in dit traject. Een helder programma van eisen is dan des te meer van belang.
23
   Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling, 2010.
Passend onderwijs voor leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte                                                    27
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>   Onduidelijke status/bruikbaarheid
   Vooralsnog is de inhoud en de status van het referentiekader niet duidelijk. Het is op dit moment niet te beoor-
   delen of het referentiekader een bijdrage levert (en welke) aan het verminderen van de labeling van leerlingen
   en de bureaucratie. Evenmin is bekend of het op een adequate wijze de toewijzing van speciale zorg, de plaat-
   sing van leerlingen met speciale onderwijsbehoeften in het (voortgezet) speciaal onderwijs en de toekenning
   van middelen voor speciale onderwijszorg regelt. Ook is onduidelijk hoe de positie van ouders gehandhaafd
   blijft of wordt versterkt.
   Het referentiekader gaat uit van het principe dat de regio zijn eigen vormgeving kan bepalen, maar niet op alle
   gebieden het wiel opnieuw moet uitvinden. Daarom geeft het referentiekader keuzemogelijkheden (’geen
   blauwdruk’). Een zwak punt is dat er geen duidelijkheid is over de kwaliteitsmaatstaven. Ook is het gebaseerd
   op de instrumenten en werkwijzen die op dit moment beschikbaar zijn (een momentopname). Een betere
   ijking en regelmatige herijking op basis van gevorderd inzicht lijkt wenselijk.
   6) Zorgprofiel
   Scholen worden bij wet verplicht om een zorgprofiel te formuleren en op te nemen in het schoolplan. Het
   zorgprofiel maakt duidelijk welke speciale onderwijszorg de school voor welke leerlingen kan bieden.
   Onduidelijk of dit ook voor speciale scholen geldt
   Het is onduidelijk of de verplichting om een zorgprofiel te formuleren alleen voor de reguliere scholen voor
   primair en voortgezet onderwijs geldt, of ook voor de speciale scholen. De raad adviseert om hier helderheid
   over te verschaffen in het concept-wetsvoorstel.
   Gebrek aan regie vanuit samenwerkingsverband
   Er zijn verschillende instrumenten in omloop waarmee een zorgprofiel opgemaakt kan worden. De instrumen-
   ten gebruiken bovendien verschillende uitgangspunten. In het kader van het realiseren en waarborgen van een
   dekkend netwerk lijkt het de beste benadering om op het niveau van het samenwerkingsverband afspraken te
   maken over het benutten van hetzelfde instrument. Dat wordt echter niet afgedwongen, waardoor de waarde
   van de zorgprofielen erg onzeker is.
   Door het aan individuele scholen over te laten welk zorgprofiel ze willen hebben, bestaat het gevaar dat er
   geen dekkend aanbod van speciale onderwijszorg binnen het samenwerkingsverband wordt geregeld. De op-
   telsom van de zorgprofielen van afzonderlijke scholen hoeft niet te leiden tot een dekkend zorgaanbod in het
   samenwerkingsverband. In theorie is het mogelijk dat alle reguliere basisscholen zich bijvoorbeeld willen speci-
   aliseren in stoornissen binnen het autismespectrum, maar zich niet willen toeleggen op een aanbod voor leer-
   lingen met (oppositionele) gedragsstoornissen. Toch kan het wenselijk zijn dat die leerlingen ook een passende
   plek kunnen krijgen op een reguliere school van het samenwerkingsverband. Hier zal regie op moeten worden
   gevoerd vanuit het samenwerkingsverband, om zo te voorkomen dat scholen enkel een passend onderwijs-
   zorgaanbod formuleren voor ‘voorkeurleerlingen’ en minder gewenste leerlingen buiten de deur houden. Op
   deze manier wordt het zorgprofiel verkapt aannamebeleid. Een gevolg zal ook zijn dat bepaalde doelgroepen
   die men zou willen ‘verdunnen’, nu juist verdicht op scholen kunnen voorkomen. De raad hecht er in deze con-
   text belang aan dat scholen de algemene toegankelijkheid waarborgen.
   Functie van het zorgprofiel
   De raad wees er hiervoor al op dat de schoolbesturen een deel van hun autonomie zullen inleveren als het gaat
   om de zorgvoorzieningen. Het samenwerkingsverband zal de afzonderlijke zorgvoorzieningen regionaal op el-
   kaar afstemmen. Het zorgprofiel van (de vestiging van) de school in het samenwerkingsverband is daarbij cru-
   ciaal. In dit document definieert een (vestiging van een) school welke extra ondersteuning en zorg hij in staat is
   te bieden en bakent hij aldus zijn aanbod af ten opzichte van andere besturen. Daarmee is het zorgprofiel de
   voornaamste toetssteen voor de vraag of de school een aangemelde leerling moet toelaten of kan weigeren.
   Dit vraagt om een zorgvuldige en zo volledig mogelijke beschrijving en afbakening van het zorgprofiel. Juist
   vanwege dit karakter en deze strekking dringt de raad er bij de minister op aan in de memorie van toelichting
   uitgebreider aandacht te besteden aan aard, inhoud en betekenis van het zorgprofiel.
28                                                                                             Onderwijsraad, mei 2011
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>4.3       Conclusie
          Het concept-wetsvoorstel biedt kansen om het stelsel van speciale onderwijszorg te verbeteren, maar veel
          moet nog ingevuld worden. De vraag of en in hoeverre de maatregelen een bijdrage zullen leveren aan de door
          de overheid gewenste doelen is daarmee op voorhand moeilijk te beoordelen. De expertise die is opgebouwd
          bij ambulante begeleiders zal naar de mening van de raad zo veel mogelijk behouden moeten blijven.
          Een sterk punt aan de wet is dat het regulier onderwijs beter in positie wordt gebracht om speciale onderwijs-
          zorg te kunnen bieden. Het (voortgezet) speciaal onderwijs wordt dienstbaar gemaakt aan het regulier onder-
          wijs. De raad toont begrip voor de beoogde centrale formering van de samenwerkingsverbanden. Dit zal tijd
          besparen en daarmee kan beter worden aangesloten bij de regio’s die gaan over de jeugdzorg. De latere invoe-
          ring van de nieuwe wet op de jeugdzorg moet hiermee dan wel in de pas lopen. Schaalvergroting in het primair
          onderwijs is nodig om speciale onderwijszorg te kunnen bieden die het niveau van een individuele school of
          een klein verband van scholen (schaal van de huidige wsns-samenwerkingsverbanden) overstijgt.
          De raad heeft enkele zorgen bij onderdelen van de voorgestelde wetgeving. Die hebben onder meer te maken
          met het korte tijdsbestek waarin veel zaken geregeld moeten worden door de nieuw te vormen samenwer-
          kingsverbanden primair onderwijs en voortgezet onderwijs. Bovendien loopt de samenwerking vooruit op
          wetgeving. Afspraken maken zonder een helder wettelijk kader is moeilijk werkbaar. De raad acht daarom de
          invoeringsdatum van de Wet passend onderwijs per 1 augustus 2012 niet reëel. Vooral de fusie van de samen-
          werkingsverbanden primair onderwijs, met schaalvergroting als gevolg, en de toevoeging van cluster 3 en clus-
          ter 4 aan de samenwerkingsverbanden vragen om nieuwe verhoudingen waar geen tijd voor wordt geboden.
          De tijd voor het maken van afspraken over bijvoorbeeld het grensverkeer van leerlingen, de omvang van
          (voortgezet) speciaal onderwijs en de inzet van het normatief zorgbudget is uitermate krap.
          Met het concept-wetsvoorstel krijgen samenwerkingsverbanden meer vrijheid in het regelen van zaken rond-
          om de speciale onderwijszorg. Daarbij zullen het referentiekader en het zorgprofiel een rol van betekenis gaan
          spelen. Het referentiekader en het zorgprofiel zijn met de nodige onzekerheden omgeven. De vraag is hoe sa-
          menwerkingsverbanden hiermee in de praktijk omgaan. Gaan ze zorgmiddelen meer op preventieve wijze in-
          zetten in het regulier onderwijs? Hoeveel bureaucratie vinden samenwerkingsverbanden toelaatbaar? Hoe zor-
          gen ze ervoor dat er meer middelen en hulp bij de zorgleerling en de leraar terechtkomen? Zijn scholen vol-
          doende op de hoogte van het belang van het zorgprofiel?
          Decentralisatie van taken kan leiden tot verschillen tussen samenwerkingsverbanden. Dit kan inhouden dat
          ouders met een kind met speciale onderwijsbehoeften in de ene regio een andere vorm van passend onderwijs
          kunnen krijgen dan in de andere. Dit ziet de raad als het logische gevolg van het op een lager niveau beleggen
          van een aantal zaken. De rechtsongelijkheid is dus niet in het gedrang.
          Ten slotte dient naar het oordeel van de raad de positie van de ouders in het samenwerkingsverband zorgvul-
          dig te worden gewaarborgd. Bij het bepalen van de speciale onderwijszorg voor hun kind moeten zij als partner
          worden beschouwd.
Passend onderwijs voor leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte                                                   29
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>    Het bevoegd gezag van de school van aanmelding krijgt een zorgplicht voor de
    leerling die speciale zorg nodig heeft. Dit wil niet zeggen dat deze school de leer-
    ling altijd moet opnemen, wel dat de school dient te zorgen voor een alternatief. De
    raad beschouwt dit als een verbetering ten opzichte van de huidige situatie, maar
    vraagt zich wel af of daarmee de problematiek van de thuiszitters wordt opgelost.
    Bij het plaatsen van leerlingen op een bepaalde school dient verder de stem van de
    ouders zwaar te wegen.
5   Het scheppen van een heldere verantwoordelijkheidsdeling
5.1 Achtergrond
    Het concept-wetsvoorstel passend onderwijs legt de zorgplicht bij het bevoegd gezag van de school van aan-
    melding. Ouders kunnen zo op meer ondersteuning rekenen bij het vinden van een passende plek. Desalniet-
    temin blijft de mogelijkheid bestaan dat een school een zorgleerling weigert, omdat hij zichzelf niet in staat
    acht deze leerling een passend onderwijszorgaanbod te geven. In dat geval heeft de school de plicht om bin-
    nen acht weken een andere school binnen het samenwerkingsverband te vinden, die wel de passende onder-
    wijszorg kan bieden. Door uitbreiding van de samenwerkingsverbanden met cluster 3 en 4 van het (voortgezet)
    speciaal onderwijs zijn er meer mogelijkheden om een passende onderwijsplek te regelen. De overheid ver-
    wacht niet dat scholen en hun schoolbesturen alle leerlingen kunnen opvangen. Het regelen van passend on-
    derwijs is niet hetzelfde als inclusief onderwijs. Als ouders zich niet kunnen vinden in de toelatingsbeslissing,
    kunnen zij dat melden bij het bestuur van de school, vervolgens bij de Commissie Gelijke Behandeling en uit-
    eindelijk bij de rechter.
    Als een school een leerling met een beperking heeft toegelaten, formuleert de school in overleg met de ouders
    een ontwikkelingsperspectief. Daarin wordt beschreven welke speciale onderwijszorg een leerling nodig heeft
    en welk uitstroomniveau nagestreefd wordt. Jaarlijks wordt het ontwikkelingsperspectief in overleg met de ou-
    ders besproken en zo nodig bijgesteld. In het voortgezet speciaal onderwijs wordt in het ontwikkelingsperspec-
    tief opgenomen hoe de voorbereiding op de arbeidsmarkt gestalte krijgt. Als de beperking erom vraagt, kan er
    ook in worden omschreven wat nodig is aan zorg en/of opvoed- en groeiondersteuning. Hiervoor kan de hulp
    van het zorgadviesteam en het centrum voor jeugd en gezin worden ingeschakeld.
5.2 Maatregelen
    Maatregelen
    1) Zorgplicht
    Gedeelde verantwoordelijkheid
    Met de invoering van de zorgplicht ontstaat een (gedeelde) verantwoordelijkheid voor leerlingen met speciale
    onderwijsbehoeften. Dit schept voor ouders meer duidelijkheid en voorkomt langdurig zoeken naar een pas-
    sende onderwijsplek. Dit zal moeten bijdragen aan het verminderen van wachtlijsten en (langdurig) thuiszitten.
    De invoering van de zorgplicht is een verbetering ten opzichte van de huidige situatie, waarbij ouders met hun
    kind soms langs meerdere organen en scholen moeten om een passende plek te krijgen. De raad zou graag
    zien dat in de memorie van toelichting meer aandacht wordt besteed aan de individuele zorgplicht van een
    school binnen een spreidingsbeleid dat in sommige gemeenten op basis van postcodes met de schoolbesturen
    is afgesproken.
30                                                                                              Onderwijsraad, mei 2011
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>           Voor wat betreft het ontstaan van wachtlijsten en (langdurig) thuiszitten vraagt de raad zich af of de zorgplicht
           wel een adequaat antwoord is. Het bestaan van wachtlijsten kan een (tijdelijk) capaciteitsprobleem zijn: er is
           bijvoorbeeld op dat moment onvoldoende plaats binnen een speciale onderwijsvoorziening. Bij (langdurig)
           thuiszitten is soms sprake van een acute crisissituatie waarbij de veiligheid van personeel en leerlingen van de
           school op het spel staat. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer een leerling vormen van ernstig geweld gebruikt
           tegen een medeleerling (afpersing, bedreiging met vuurwapen). In dit soort bijzondere situaties is het voor de
           school lastig om de zorgplicht naar behoren uit te voeren.
           Het waarmaken van de zorgplicht houdt voor samenwerkingsverbanden ook in dat er in de preventieve sfeer
           maatregelen moeten worden getroffen, die wachtlijsten en (langdurig) thuiszitten kunnen tegengaan. Ter illu-
           stratie: de thuiszittersproblematiek blijkt zich vooral voor te doen bij dertienjarigen die net de overstap van
           primair onderwijs naar voortgezet (speciaal) onderwijs hebben gemaakt.24 Een samenwerkingsverband zou een
           systeem kunnen ontwerpen waarin leerlingen die bij de overgang van primair onderwijs naar voortgezet (spe-
           ciaal) onderwijs risico lopen thuis te zitten, ondersteuning krijgen van een oud-basisschoolleraar die vertrouwd
           is met de leerling.
           Inspanningsverplichting
           De zorgplicht betreft een inspanningsverplichting. De zorgplicht staat niet gelijk aan plaatsingsrecht. Ouders
           krijgen niet de garantie dat hun kind tot de school van hun voorkeur wordt toegelaten. Voorkomen moet ech-
           ter worden dat het samenwerkingsverband alleen bepaalt op welke school een leerling met de behoefte aan
           speciale onderwijszorg wordt geplaatst. De wens van de ouders zal zo veel mogelijk gehonoreerd moeten wor-
           den, rekening houdend met de hulpvraag van de leerling en de mogelijkheden van de school. Ook daarom zal
           de positie van de ouders moeten worden versterkt (zie ook hoofdstuk 10).
           Relatie zorgplicht en school van de richting
           Naar het oordeel van de raad kan de zorgplicht niet het recht op schoolkeuze voor de eigen richting door-
           breken. Vrijheid van schoolkeuze gaat in die zin boven de zorgplicht. Ouders mogen niet vanuit het samen-
           werkingsverband gedwongen worden een school te kiezen die niet past bij hun identiteit. Als bijvoorbeeld
           scholen met een reformatorische grondslag een eigen samenwerkingsverband met landelijke dekking krijgen,
           dan bijten zorgplicht en schoolkeuze elkaar niet. Als ze zich in een regionaal samenwerkingsverband met ande-
           re denominaties voegen, kan dit een extra belasting betekenen voor deze scholen: ze zullen alle zorgarrange-
           menten in huis moeten hebben die passen bij de ondersteuningsbehoefte van hun leerlingen.
           2) Ontwikkelingsperspectief
              Ontwikkelingsperspectief
           Het concept-wetsvoorstel passend onderwijs spreekt over het formuleren van een ontwikkelingsperspectief ter
           vervanging van het handelingsplan. Dit is een document waarin staat welke uitstroom- en ontwikkelings-
           verwachting een leerling nodig heeft en welke speciale onderwijszorg daarvoor nodig is.
           Ontwikkelingsperspectief vast onderdeel maken van handelingsplan
           Het ontwikkelingsperspectief wordt momenteel al gebruikt in het (voortgezet) speciaal onderwijs, maar zal met
           de invoering van het concept-wetsvoorstel passend onderwijs op grotere schaal worden ingezet. De raad heeft
           hierbij zijn bedenkingen, zie hiervoor ook het recente advies Wetsvoorstel kwaliteit van (voortgezet) speciaal on-
           derwijs.25 De raad ziet liever dat er voor elk kind met speciale behoeften een ontwikkelingsperspectief wordt ge-
           formuleerd binnen het bestaande handelingsplan. Een ontwikkelingsperspectief omvat een (streef)doel. Een
           handelingsplan is een sturings- en verantwoordingsdocument (aanleiding, doel, aanpak, planning, opbrengst,
           evaluatie) om dat (streef)doel te realiseren. Een handelingsplan in het kader van leerlinggebonden financiering
           moet voor akkoord worden getekend door de ouders. Het ontwikkelingsperspectief wordt volgens de tekst van
           het concept-wetsvoorstel na overleg met de ouders vastgesteld. Hieruit volgt dat er geen overeenstemming
           met de ouders hoeft te zijn, zoals dat bij het handelingsplan wel het geval is.
24
   Ingrado, 2010.
25
   Onderwijsraad, 2011c.
Passend onderwijs voor leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte                                                        31
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>           Het ontwikkelingsniveau kan bovendien als minimum worden gehanteerd, waardoor een school al tevreden
           kan zijn als dit minimum wordt bereikt. Anders gezegd: van een ontwikkelingsperspectief kan een prestatie-
           dempend effect uitgaan.26 Als bijvoorbeeld al op jonge leeftijd wordt geconstateerd dat voor een leerling het
           praktijkonderwijs als na te streven uitstroomniveau wordt bepaald, kan dit erin resulteren dat deze leerling een
           eigen leerlijn praktijkonderwijs/aangepast curriculum krijgt aangeboden. Dit geeft de leerling vervolgens min-
           der mogelijkheden om dit verwachte niveau te ontstijgen. Daarom is het goed om het ontwikkelingsperspectief
           regelmatig te toetsen en zo nodig in overeenstemming met de ouders te herzien.
           Tot besluit: het formuleren van een ontwikkelingsperspectief is bij jonge leerlingen soms heel lastig. Er is bin-
           nen het regulier onderwijs nog weinig ervaring opgedaan met het formuleren van een ontwikkelingsperspec-
           tief. Er moet een goede onderbouwing zijn om te besluiten af te wijken van de referentieniveaus en een ont-
           wikkelingsperspectief te formuleren.
5.3        Conclusie
           Met de zorgplicht hoeven ouders niet langer met hun kind aan te kloppen bij meerdere instanties en scholen
           om speciale onderwijszorg geregeld te krijgen. Het valt echter te betwijfelen of de zorgplicht een adequate
           oplossing biedt voor het probleem van wachtlijsten en (langdurig) thuiszitten. De achtergronden van dit
           probleem zijn divers en specifiek. Er zijn additionele maatregelen in de preventieve sfeer nodig om de zorg-
           plicht naar behoren uit te kunnen voeren. De zorgplicht is een verbetering ten opzichte van de huidige situatie,
           maar laat onverlet dat scholen leerlingen met speciale onderwijsbehoeften kunnen weigeren. De wijze waarop
           ouders invloed hebben op de inhoud en vorm van de speciale onderwijszorg voor hun kind zou in het concept-
           wetsvoorstel duidelijker geformuleerd en met meer waarborgen omgeven moeten worden.
           De zorgplicht kan het recht op schoolkeuze voor eigen richting niet doorbreken. Schoolkeuzevrijheid gaat in
           die zin boven de zorgplicht. Ouders kunnen dus niet worden gedwongen om een schoolkeuze te maken die
           niet past bij hun identiteit. Spanning tussen zorgplicht en schoolkeuzevrijheid kan zich met name voordoen
           wanneer scholen met een bijzondere denominatie binnen een regionaal samenwerkingsverband worden op-
           genomen.
           Ten slotte is de raad geen voorstander van het inwisselen van het handelingsplan voor het ontwikkelings-
           perspectief. Het ontwikkelingsperspectief zou een vast onderdeel moeten zijn van het reeds bestaande hande-
           lingsplan dat bij wet verplicht is.
26
   Jepma, 2006.
32                                                                                                    Onderwijsraad, mei 2011
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>          De voorgestelde bekostigingssystematiek maakt een einde aan de openeinderege-
          ling zoals die tot nog toe van kracht is. De invoering van budgetfinanciering maakt
          kostenbeheersing mogelijk. De raad is daarbij van mening dat een groter deel van
          de middelen op preventieve wijze moet worden ingezet. De raad vraagt daarnaast
          aandacht voor mogelijke regionale verschillen in zorgbehoeften, die hun weerslag
          hebben op de benodigde middelen. Ten slotte wijst de raad erop dat de invoering
          van de nieuwe wet gepaard gaat met minder middelen. Passend onderwijs zal
          daardoor als een bezuinigingsoperatie worden waargenomen.
6         Het realiseren van een bekostigingsmodel met ruimte voor maa                                           maat-  t-
          werk
6.1       Achtergrond
          Het kabinet streeft met het concept-wetsvoorstel passend onderwijs naar een budgettair beheersbaar bekosti-
          gingsmodel, zonder onnodige labeling en bureaucratie. De bekostigingssystematiek is gebaseerd op het be-
          staande wsns-bekostigingsmodel. Elk samenwerkingsverband krijgt een normatief zorgbudget. De scholen
          voor (voortgezet) speciaal onderwijs cluster 3 en 4 krijgen voor een vast aantal leerlingen rechtstreekse bekos-
          tiging (naar rato van het aantal leerlingen in het samenwerkingsverband). Daardoor blijft het (voortgezet) spe-
          ciaal onderwijs haar bestaansrecht behouden. Wil een samenwerkingsverband meer leerlingen met speciale
          onderwijsbehoeften opvangen in scholen voor cluster 3 en/of cluster 4 dan waarvoor ze direct gefinancierd
          worden, dan zullen hiervoor de aanvullende zorgmiddelen van het samenwerkingsverband aangewend moe-
          ten worden. Als er meer leerlingen in het (voortgezet) speciaal onderwijs zitten dan het zorgbudget toelaat, dan
          moeten andere bronnen worden benut, bijvoorbeeld de lumpsum van reguliere scholen van het samen-
          werkingsverband. Het samenwerkingsverband betaalt dus zelf de rekening. De zorgmiddelen voor leerweg-
          ondersteunend onderwijs en praktijkonderwijs blijven, weliswaar gebudgetteerd, rechtstreeks naar de scholen
          gaan. In de toekomst wordt dit mogelijk nog veranderd.
          Er komt een gebudgetteerd stelsel, waarbij verevening op basis van de uitgaven voor speciale onderwijszorg in
          2008 centraal staat. Verevening houdt in dat samenwerkingsverbanden financiële middelen krijgen op basis
          van het aantal leerlingen. Dit leidt tot herverdeeleffecten. Sommige samenwerkingsverbanden krijgen hierdoor
          ten opzichte van 2008 de beschikking over meer zorgmiddelen (waar nu de omvang van het (voortgezet) spe-
          ciaal onderwijs en het aantal rugzakken cluster 3 en cluster 4 onder het landelijk gemiddelde zitten). Samen-
          werkingsverbanden die een bovengemiddeld aantal indicaties cluster 3 en 4 hebben, gaan erop achteruit. In
          2018-2019 is de verevening volledig ingevoerd, tot die tijd zal er een overgangsregeling zijn.
          Het nieuwe bekostigingsstelsel raakt ook het middelbaar beroepsonderwijs. In de kern komt het erop neer dat
          de middelen voor leerlinggebonden financiering voor de clusters 2, 3 en 4 voorlopig worden toegevoegd aan
          het zorgbudget en evenredig verdeeld over de mbo-instellingen. Later worden de middelen voor leerling-
          gebonden financiering verdeeld naar rato van de lumpsum van de mbo-instellingen. Dit gebeurt op basis van
          het aantal mbo-rugzakken in 2011. Er wordt nog aansluiting gezocht bij de beoogde invoering van de nieuwe
          bekostigingssystematiek. Een overgangsregeling zal tegemoetkomen aan eventuele herverdeeleffecten.
Passend onderwijs voor leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte                                                     33
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>6.2         Maatregelen
            1) Budgetfinanciering
            Lange tijd zijn vormen van speciale onderwijszorg volgens een openeinderegeling bekostigd. Voor elke leerling
            die in aanmerking komt voor speciale onderwijszorg stelt de centrale overheid een budget beschikbaar. Dit
            heeft er in de voorbije jaren toe geleid dat het (voortgezet) speciaal onderwijs explosief is gegroeid en er tege-
            lijkertijd veel leerlingen met een rugzak bij zijn gekomen. Het onderwijs ondervindt hier geen financiële
            gevolgen van, de centrale overheid is verantwoordelijk voor de benodigde financiële middelen. Hierdoor zijn
            de macrokosten voor speciale onderwijszorg flink opgelopen. De invoering van budgetfinanciering betekent
            dat de vraag naar speciale onderwijszorg financieel beheersbaar wordt voor de overheid. Tegelijkertijd wordt er
            meer financiële verantwoordelijkheid belegd bij de schoolbesturen die samen het samenwerkingsverband
            vormen. Het beschikbaar stellen van een regionaal zorgbudget nodigt uit tot samenwerking, want de
            schoolbesturen hebben elkaar nodig om een bestemming te vinden voor dit budget.
            De raad staat positief tegenover budgetfinanciering als bekostigingssystematiek om de kosten voor speciale
            onderwijszorg onder controle te brengen.
            Positie leerwegondersteunend onderwijs en praktijkonderwijs
            De raad vraagt de minister toe te lichten op welke gronden het systeem van toekenning en verdeling van mid-
            delen voor het leerwegondersteunend onderwijs en praktijkonderwijs vooralsnog gehandhaafd blijft en er niet
            voor gekozen is dit bij de samenwerkende scholen te beleggen.27 Immers, leerwegondersteunend onderwijs en
            praktijkonderwijs krijgen wel budgetfinanciering, terwijl de schoolbesturen geen bevoegdheden krijgen ten
            aanzien van de indicatiestelling. De raad vraagt zich af of dit niet tot onbeheersbare risico’s voor de school-
            besturen zal leiden, die ten koste kunnen gaan van de leerling; denk bijvoorbeeld aan het afnemen van het be-
            nodigde budget per leerling.
            Voorkomen van zogeheten weglekeffecten
            De voorgestelde budgetfinanciering voorziet in een sluitend bekostigingssysteem. Dit betekent dat er hoogst-
            waarschijnlijk geen zogeheten weglekeffecten zullen optreden, zoals dat bij de invoering van budgetfinancie-
            ring onder de beleidsvlag van wsns wel het geval was.28 Door wsns is de expansie van het aantal leerlingen in
            het speciaal basisonderwijs aan banden gelegd (de omvang van het speciaal basisonderwijs is gelimiteerd). Te-
            gelijk zijn andere vormen van (voortgezet) speciaal onderwijs, met name cluster 4, gegroeid. Een deel van de
            leerlingen met speciale onderwijsbehoeften die voorheen naar het speciaal basisonderwijs gingen, is naar het
            (voortgezet) speciaal onderwijs gegaan, mede als gevolg van de openeindefinanciering in cluster 3 en 4 van het
            (voortgezet) speciaal onderwijs.
            Tussen het cluster 2- en het cluster 4-onderwijs bestaat weliswaar overlap in de aard van de beperkingen van de
            leerlingen (communicatiestoornissen, autismespectrumstoornissen), maar omdat beide (gelijk de cluster 1-
            systematiek) door het concept-wetsvoorstel worden gebudgetteerd, wordt voorkomen dat er een weglekeffect
            optreedt.
            Inzet van budget op preventieve wijze
            Een groot deel van de beschikbare speciale onderwijszorg wordt momenteel op curatieve wijze ingezet. Pas
            nadat een leerling aantoonbaar uitvalgedrag vertoont en niet meer kan meekomen in de klas, en leerkrachten
            en docenten geen ontwikkelingsperspectieven meer zien, zijn er (veel) extra middelen en faciliteiten beschik-
            baar; vaak buiten de eigen klas en school. Leerlingen moeten dus eerst falen in het regulier onderwijs en onder-
            worpen worden aan (psycho)diagnostisch onderzoek, voordat er een zorgbudget beschikbaar is (in het veld
            aangeduid als slagboomdiagnostiek).29
27
   Leerwegondersteunend onderwijs en praktijkonderwijs krijgen wel budgetfinanciering, maar de toekenning via een rvc blijft ongewij-
zigd. Dit betekent dat het samenwerkingsverband voortgezet onderwijs weinig ruimte heeft om te sturen tussen lichte en zware zorg. Er
zullen twee aparte commissies blijven bestaan.
28
   Meijer, 2004.
29
   Wolf, 2007.
34                                                                                                           Onderwijsraad, mei 2011
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>          Volgens de raad zijn er met het concept-wetsvoorstel passend onderwijs voor samenwerkingsverbanden en
          schoolbesturen talrijke mogelijkheden om delen van het vrij besteedbare zorgbudget op preventieve wijze in
          te zetten. Zoals eerder betoogd in paragraaf 3.4, adviseert de raad in dit verband te investeren in het funda-
          ment van de speciale onderwijszorg: de basiszorg en breedtezorg in het regulier onderwijs. Elke school en elke
          leraar zal in staat moeten zijn om de basisprincipes van speciale onderwijszorg in praktijk te brengen. Als scho-
          len en leraren dit op orde hebben, zal de behoefte om leerlingen uit te plaatsen naar separate onderwijs-
          voorzieningen afnemen.
          Tegelijkertijd kunnen er andere, meer flexibele vormen van speciale onderwijszorg worden geboden dan am-
          bulante begeleiding op afstand, zoals nu het geval is bij leerlinggebonden financiering. Denk aan extra handen
          in de klas, waar de groepsleerkracht in het regulier onderwijs groot profijt van kan trekken. Samenwerkings-
          verbanden zullen zich uitgedaagd moeten voelen om leraren en leerlingen zodanig te helpen dat onderwijzen
          en onderwezen worden in de reguliere onderwijspraktijk succesvol is.
          Ook biedt dit voor samenwerkingsverbanden de mogelijkheid om zogeheten ‘tussenvoorzieningen’ te organi-
          seren. Dit zijn voorzieningen tussen het regulier onderwijs en het (voortgezet) speciaal onderwijs. Hier kunnen
          leerlingen vanuit het regulier onderwijs op tijdelijke basis, gedurende een bepaalde periode, gebruik van ma-
          ken. Dit kan eraan bijdragen dat leerlingen met een ondersteuningsbehoefte niet volledig worden gesegre-
          geerd naar het (voortgezet) speciaal onderwijs.
          Gebrek aan financiële expertise binnen samenwerkingsverband
          Met de komst van budgetfinanciering krijgen samenwerkingsverbanden de beschikking over een groter zorg-
          budget en een grotere financiële verantwoordelijkheid. De raad vraagt zich af of er voldoende financiële exper-
          tise in huis is bij de samenwerkingsverbanden. De aanwezigheid van financiële expertise is een belangrijke
          randvoorwaarde voor de invoering van budgetfinanciering.30
          De positie van de coördinator-directeur van het samenwerkingsverband wordt bovendien een andere: sturen
          op opbrengsten en met middelen. Dit impliceert dat de coördinator-directeur voldoende mandaat verkrijgt bij
          gedwongen samenwerkende besturen. Deze veranderende positie van de coördinator-directeur van het
          samenwerkingsverband behoeft aandacht.
          Grensverkeer
          De postcode van de woonplaats van de leerling met ondersteuningsbehoefte bepaalt welk samenwerkings-
          verband verantwoordelijk is voor het passend onderwijs. Als een leerling van het ene naar het andere samen-
          werkingsverband wil, bijvoorbeeld door de overgang van basisonderwijs naar voortgezet (speciaal) onderwijs,
          wordt dit bemoeilijkt. Directe doorstroming is niet langer mogelijk: toelating tot het voortgezet speciaal
          onderwijs is pas mogelijk na instemming van het samenwerkingsverband voortgezet onderwijs dat verant-
          woordelijk is voor de leerling. Hierover zullen afspraken gemaakt moeten worden tussen (aan elkaar grenzende)
          samenwerkingsverbanden, ook over de financiële vergoeding voor de kostplaats op een school in een ander
          samenwerkingsverband. Dit zal zich overigens vooral voordoen bij de overgang naar vormen van boven-
          regionale zorg die niet elk samenwerkingsverband in huis heeft.
          Volgens de raad kan dit tot situaties leiden waarbij er tussen samenwerkingsverbanden onenigheid ontstaat
          over wie waar precies verantwoordelijk voor is en over de omvang van de kosten van de benodigde speciale
          onderwijszorg. Bovendien zet dit de vrije schoolkeuze van ouders onder druk om leerlingen vooral binnen de
          eigen grenzen van het samenwerkingsverband naar school te laten gaan.
          Verschuiving in leerlingenstromen
          Het percentage leerlingen met speciale onderwijsbehoeften dat in Nederland in een separaat onderwijs-
          systeem (speciaal basisonderwijs, (voortgezet) speciaal onderwijs) is opgevangen, is door de jaren heen altijd
          vrij constant geweest: in het primair onderwijs zo’n 5% en in het voortgezet onderwijs zo’n 6% van alle school-
30
   Jepma & Beekhoven, 2011, in voorbereiding.
Passend onderwijs voor leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte                                                      35
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>            gaande kinderen.31 In andere westerse landen zijn de deelnamepercentages aan speciale onderwijsvoorzienin-
            gen lager. Het concept-wetsvoorstel passend onderwijs kan deze segregatie verminderen, maar dat hoeft niet.
            Dit vraagt om een stevige omslag in het denken over leerlingen met speciale onderwijsbehoeften.
            Als samenwerkingsverbanden en hun schoolbesturen dat willen, kunnen ze grote aantallen leerlingen buiten
            het regulier onderwijs blijven opvangen. Wel is het zo dat als een samenwerkingsverband meer leerlingen in
            (voortgezet) speciaal onderwijs wil opvangen dan het rechtstreeks bekostigde aantal, hij dit uit de eigen zorg-
            middelen moet betalen. Met de komst van budgetfinanciering komt ‘bepalen en betalen’ immers in de hand
            van het samenwerkingsverband te liggen.
            De raad waarschuwt ervoor dat er een verschuiving in de leerlingenstromen kan optreden. Lichtere en dus
            goedkopere varianten van speciale onderwijszorg (bijvoorbeeld het speciaal basisonderwijs) kunnen als gevolg
            van een voortzetting van bovenstaande trend in absolute en relatieve aantallen (weer) gaan groeien. Dat bete-
            kent dat sommige leerlingen die op zich in het reguliere onderwijs op hun plaats zouden zijn, toch daarbuiten
            onderwijs zullen volgen.
            Drie prijscategorieën zorgzwaarte bij verdeling zorgbudget
            Er wordt in het concept-wetsvoorstel gesproken over drie prijscategorieën (laag, midden, hoog) waar het gaat
            om de zwaarte van de speciale onderwijszorg. Een meervoudig gehandicapte leerling (cluster 3) wordt bijvoor-
            beeld in de prijscategorie hoog geplaatst, een lichamelijk gehandicapte leerling (cluster 3) in de prijscategorie
            midden, en een leerling met een gedragsmatige stoornis (cluster 4) in de prijscategorie laag. Deze prijscatego-
            rieën spelen een rol bij de landelijke verdeling van het zorgbudget en kunnen belangrijk zijn bij het doorbreken
            van op clusters en schoolsoorten ingedeeld onderwijs. Het maakt het mogelijk dat leerlingen met een uiteen-
            lopende zorgzwaarte (en daaraan gekoppelde prijscategorie) worden gemengd, waardoor er geïntegreerde
            speciale onderwijsvoorzieningen ontstaan. Dit lijkt de raad in de geest van het concept-wetsvoorstel.
            Tekort zorgbudget middelbaar beroepsonderwijs
            In het voortgezet (regulier en speciaal) onderwijs zitten naar verhouding de meeste leerlingen met een indica-
            tie. Omdat een deel daarvan de komende jaren doorstroomt naar een mbo-instelling, kan het zijn dat het zorg-
            budget in het middelbaar beroepsonderwijs ontoereikend is voor deze groeiende groep leerlingen. Het valt het
            middelbaar beroepsonderwijs niet aan te rekenen dat de instroom vanuit het voortgezet (speciaal) onderwijs
            de komende jaren gaat stijgen. Het is belangrijk dat hier in de overgangsregeling van de bekostiging rekening
            mee wordt gehouden, zodat deze leerlingen met passende ondersteuning een diploma of startkwalificatie
            kunnen behalen in het middelbaar beroepsonderwijs.
            In het algemeen geldt dat naarmate leerlingen ouder worden, er per leerling minder zorgbudget is. Zo is het
            budget van rugzakleerlingen in het voortgezet onderwijs lager dan het zorgbudget van rugzakleerlingen in het
            basisonderwijs. In het middelbaar beroepsonderwijs zijn de middelen per leerling lager dan in het voortgezet
            onderwijs. Voor leerlingen die vanuit het voortgezet speciaal onderwijs doorstomen naar het middelbaar
            beroepsonderwijs is er eveneens aanzienlijk minder geld beschikbaar, terwijl de beperking waarschijnlijk niet
            vermindert met de overgang. De raad vraagt zich af of dit te rechtvaardigen is. Deze ongelijke waardering dient
            opnieuw tegen het licht te worden gehouden.
            2) Verevening
            Verevening is het gelijk verdelen van het landelijk budget voor speciale onderwijszorg tussen de samen-
            werkingsverbanden primair onderwijs en voortgezet onderwijs. De raad staat positief tegenover de voor-
            gestelde bekostigingssystematiek, maar plaatst daarbij wel enige kanttekeningen. De verevening op macro-
            niveau zal betekenen dat de onverklaarbare regionale onder- en overconsumptie van speciale onderwijszorg
            verdwijnt. Dit is eerder gebleken bij het wsns-beleid, waar verevening ook onderdeel was van de beleids-
            operatie. Het concept-wetsvoorstel passend onderwijs zal ertoe leiden dat in bepaalde regio’s van Nederland
31
   Meijer, 2004.
36                                                                                                      Onderwijsraad, mei 2011
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>            minder geld beschikbaar komt voor speciale onderwijszorg, terwijl er in andere regio’s soms geld bij komt.32
            Vooral in regio’s waar nu sprake is van een groot (voortgezet) speciaal onderwijs en veel leerlingen met een
            rugzak, zullen banen op de tocht komen te staan. In combinatie hiermee zullen er minder plaatsen beschikbaar
            zijn in het (voortgezet) speciaal onderwijs, waardoor er druk op scholen en leraren zal ontstaan.
            Regionale verschillen in populatie leerlingen met speciale onderwijsbehoeften
            Verevening gaat uit van het principe dat een gelijk aandeel leerlingen per samenwerkingsverband behoefte
            heeft aan speciale onderwijszorg. Anders gezegd: de zorgzwaarte is per regio vergelijkbaar. Op basis van de
            landelijke verdeling van de onderwijsachterstandenproblematiek is bekend dat er regionale verschillen zijn in
            opleidingsniveau, werkloosheid en armoede.33 Aangezien de vraag naar speciale onderwijszorg eveneens
            gedeeltelijk is gerelateerd aan het opleidingsniveau van de ouders (in bepaalde vormen van speciaal onderwijs
            zitten meer of minder leerlingen van laagopgeleide ouders34), kunnen bij dit uitgangspunt vraagtekens worden
            gezet. Het kan betekenen dat sommige samenwerkingsverbanden (met relatief veel leerlingen van laag-
            opgeleide ouders) worden gedupeerd.
            Ondanks de grotere schaal waarop de samenwerkingsverbanden nieuwe stijl worden georganiseerd, kan het
            toch zijn dat er verschillen zijn in de zorgleerlingenpopulatie. Bovendien is het nu nog niet bekend hoe de defi-
            nitieve samenstelling van de samenwerkingsverbanden primair en voortgezet onderwijs eruit gaat zien. Het is
            daarom goed om de financiële gevolgen van de verevening in kaart te brengen. Dit punt wint aan relevantie
            naarmate de eigen samenwerkingsinitiatieven van samenwerkingsverbanden vaker worden ingewilligd.
            De verevening zal hoe dan ook leiden tot grote herverdeeleffecten tussen de samenwerkingsverbanden, waar-
            op de schoolbesturen adequaat moeten kunnen reageren. Bovendien hebben samenwerkingsverbanden tijd
            nodig om reeds geïndiceerde leerlingen onder te brengen in de nieuwe systematiek. De raad denkt dat dit een
            forse uitvoeringslast met zich meebrengt. Het vraagt immers om de herindicering van grote groepen leer-
            lingen. Ook dit pleit voor heroverweging van de invoeringsdatum van 1 augustus 2012.
            Lastige overgangssituatie voor samenwerkingsverbanden
            De vraag is hoe samenwerkingsverbanden die nu een bovengemiddeld aantal indicaties hebben, gaan reage-
            ren op de nieuwe werkelijkheid. Gaan ze de instroom aan de onderkant verminderen (door middel van strenge-
            re toelatingseisen), of gaan ze zittende leerlingen met speciale onderwijsbehoeften in het (voortgezet) speciaal
            onderwijs na herindicatie terugplaatsen in het regulier onderwijs? De te maken keuzes hebben, naast conse-
            quenties voor de leerlingen en hun ouders, grote gevolgen voor de financiële positie van cluster 3 en 4 van het
            (voortgezet) speciaal onderwijs. Wil men een groot (voortgezet) speciaal onderwijs in stand houden, of meer in
            het regulier onderwijs investeren? De kans bestaat dat er geen consensus komt over de inzet over het norma-
            tief zorgbudget, wat de samenwerking tussen de tot elkaar veroordeelde schoolbesturen kan bemoeilijken.
            3) Bezuiniging/ombuiging financiële middelen
            De raad onderschrijft nut en noodzaak van budgetfinanciering en verevening. In het veld bestaat hiervoor ook
            een groot draagvlak.35 Echter, de bezuinigingsoperatie die gelijktijdig met het concept-wetsvoorstel passend
            onderwijs is aangekondigd, is naar het oordeel van de raad ongelukkig. Deze beneemt het zicht op de nood-
            zakelijke stelselherziening van speciale onderwijszorg. Bovendien zullen de financiële effecten vooral voelbaar
            worden in het (voortgezet) speciaal onderwijs, terwijl juist daar de kwaliteit fors omhoog moet. Daarbij komt
            dat het op dit moment onduidelijk is hoeveel van de vrijgevallen financiële middelen (door onder meer de
            afschaffing van de regionale expertisecentra) opnieuw worden geïnvesteerd in het onderwijs en de speciale
            onderwijszorg.
32
   Evaluatie- en adviescommissie Passend Onderwijs, 2010.
33
   Mulder & Vierke, 2007.
34
   Smeets, Driessen, Elfering & Hovius, 2010.
35
   Ledoux, Smeets & Rens, 2010.
Passend onderwijs voor leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte                                                        37
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>          Veel leraren ervaren dat de (gedrags)problematiek van kinderen en jongeren ernstiger is geworden.36 Deze ge-
          percipieerde problemen gaan niet weg door ingrepen in de financiering van speciale onderwijszorg. Dat kan
          het gevoel versterken dat er meer moet met minder geld. Dit doet de start van passend onderwijs geen goed.
6.3       Conclusie
          De kosten voor speciale onderwijszorg worden met het concept-wetsvoorstel beheersbaar gemaakt. Budget-
          financiering en verevening zijn volgens de raad nodig om de schaarse middelen voor speciale onderwijszorg
          eerlijker te verdelen over Nederland. Keuzes van samenwerkingsverbanden in hoe ze de speciale onderwijszorg
          regelen, krijgen directe financiële consequenties voor de eigen portemonnee. De filosofie van ‘de bepaler
          betaalt’ spreekt de raad aan. Het is aan de samenwerkingsverbanden om de geboden bestedingsvrijheid te
          benutten. Daarbij zal volgens de raad aandacht moeten zijn voor de basiszorg die alle scholen en alle leraren
          moeten kunnen bieden voor hun leerlingen. Dit is een investering met een preventieve werking. Het kan voor-
          komen dat leerlingen met een ondersteuningsbehoefte onnodig worden doorverwezen naar speciale
          onderwijsvoorzieningen buiten de eigen school en klas.
          De raad vindt het overigens niet raadzaam om het leerwegondersteunend onderwijs en praktijkonderwijs
          buiten beschouwing te laten bij de voorgestelde aanpassingen in de zorgtoewijzing. Beter is het om beide
          typen onderwijs meteen onderdeel te maken van de nieuwe toewijzingssystematiek en de commissie van het
          samenwerkingsverband te laten toewijzen in plaats van de rvc.
          De raad adviseert de financiële gevolgen van verevening in kaart te brengen nadat de nieuwe samenwerkings-
          verbanden primair onderwijs en voortgezet onderwijs bekend zijn. De veronderstelling dat er per regio geen
          verschil is in behoefte aan speciale onderwijszorg vergt nader onderzoek. Naarmate samenwerkingsverbanden
          vaker op basis van eigen initiatief tot stand mogen komen, wordt het steeds belangrijker om te toetsen of er
          geen grote regionale verschillen in zorgbehoeften zijn, die een financiële correctie rechtvaardigen.
          De invoering van de Wet passend onderwijs gaat gepaard met een bezuiniging/ombuiging van middelen die
          vooral in het (voortgezet) speciaal onderwijs zal worden gevoeld. Dit kan er volgens de raad toe leiden dat pas-
          send onderwijs in het veld als een bezuinigingsoperatie wordt waargenomen. Dit doet geen recht aan nut en
          noodzaak van een ander stelsel van speciale onderwijszorg.
36
   Onderwijsraad, 2010.
38                                                                                                     Onderwijsraad, mei 2011
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>           De Inspectie zal steviger toezicht uitoefenen op de samenwerkingsverbanden. De
           raad staat hier positief tegenover. Het inspectiekader dient recht te doen aan regio-
           nale verschillen die in de speciale onderwijszorg zullen ontstaan.
7          Het realiseren van een hogere kwaliteit van speciale onderwijszorg
7.1        Achtergrond
           Het kabinet is ontevreden over de kwaliteit van het (voortgezet) speciaal onderwijs. Een van de doelstellingen
           van het wetsvoorstel kwaliteitsverbetering (voortgezet) speciaal onderwijs37 is om deze kwaliteit te verhogen.
           De Inspectie gaat toezicht uitoefenen op de samenwerkingsverbanden. De wijze waarop samenwerkings-
           verbanden functioneren met betrekking tot passend onderwijs wordt in een landelijke benchmark opgenomen.
           De samenwerkingsverbanden leggen jaarlijks verantwoording af aan de Inspectie over (1) het aantal thuis-
           zitters; (2) de opbrengsten en resultaten van het onderwijs; (3) de spreiding en doorstroom in het onderwijs; (4)
           de inspectieoordelen op scholen en instellingen; (5) signalen; (6) de bestuurskracht en de verdeling van de
           zorgmiddelen; en (7) de deskundigheid van de leraar op het gebied van zorg. De Inspectie gaat de
           bestuurskracht, financiële inzet en resultaten van samenwerkingsverbanden met elkaar vergelijken. Dit kan
           bijdragen aan een effectieve en efficiënte besteding van de zorgmiddelen. Het toezicht vindt plaats op basis
           van een risicogestuurd model.
7.2        Maatregelen
           1) Inspectietoezicht (risicogestuurd)
           Met het verzwaren van het inspectietoezicht op samenwerkingsverbanden wil het concept-wetsvoorstel de
           kwaliteit van passend onderwijs vergroten.
           Steviger toezicht dat recht doet aan variatie in speciale onderwijszorg
           De raad staat positief tegenover het verstevigen van het inspectietoezicht op samenwerkingsverbanden. Naar
           het oordeel van de raad draagt het gericht uitoefenen van toezicht bij aan het verbeteren van het functioneren
           van samenwerkingsverbanden op het gebied van speciale onderwijszorg. Het risicogestuurde model draagt er-
           toe bij dat de administratieve lasten binnen de perken blijven. Met de komst van een benchmark wordt inzich-
           telijk gemaakt hoe samenwerkingsverbanden de organisatie van en toegang tot speciale onderwijszorg rege-
           len en hun zorgmiddelen besteden. Door het Inspectietoezicht zal de besteding van zorgmiddelen transparan-
           ter worden. Hierdoor kunnen samenwerkingsverbanden van elkaar leren.
           Bij meer bestuurlijke ruimte voor het veld om afspraken te maken en procedures in te richten rondom de toe-
           wijzing van speciale onderwijszorg past ook een flexibel inspectietoezicht. Nu lijkt het erop dat er een gestan-
           daardiseerd toezichtkader komt, waar alle samenwerkingsverbanden mee te maken krijgen. De kans bestaat
           dat de variëteit in lokale afspraken en procedures rondom speciale onderwijszorg zich moeilijk laat vangen in
37
   Wetvoorstel kwaliteitsverbetering (voortgezet) speciaal onderwijs, 19 maart. Onderdelen hiervan zijn de invoering van uniforme
toetsing in primair onderwijs, voortgezet onderwijs, (voortgezet) speciaal onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs en opbrengst-
gericht werken. In het funderend onderwijs wordt het leerlingvolgsysteem verplicht. Van leerlingen met speciale onderwijsbehoeften
wordt verwacht dat ze meedoen aan de toetsing, rekening houdend met het ontwikkelperspectief. Er zal geïntensiveerd inspectie-
toezicht komen op (zeer) zwakke speciale scholen. Dit is flankerend beleid bij het concept-wetsvoorstel passend onderwijs. De raad laat
dit verder onbesproken.
Passend onderwijs voor leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte                                                                  39
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>    één uniform toezichtkader met vaste beoordelingscriteria. Een afwijkende aanpak in een samenwerkings-
    verband kan leiden tot een negatieve beoordeling van de Inspectie. Dit kan betekenen dat de samenwerkings-
    verbanden door het verscherpt toezicht feitelijk niet meer autonomie hebben dan het concept-wetsvoorstel
    beoogt te bewerkstelligen. Toetsen op basis van de werking van de procedures en afspraken die het samen-
    werkingsverband zelf heeft ontworpen, lijkt opportuun nu samenwerkingsverbanden meer vrijheid lijken te
    krijgen bij de inhoudelijke vormgeving van zaken die tot dusverre door de centrale overheid werden geregeld.
    Variatie in de regeling van speciale onderwijszorg op regionaal niveau, mits van voldoende kwaliteit, zou in het
    toezichtkader dan ook een plaats moet hebben.
    Kwaliteitscriterium kwaliteit van speciale onderwijszorg
    In de geformuleerde toezichtcriteria van de Inspectie mist de raad een criterium dat nagaat of de kwaliteit van
    de speciale onderwijszorg aan leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte in orde is. De raad hecht eraan
    dat dit onderdeel wordt van het toezichtkader van de scholen.
7.3 Conclusie
    Versterkt inspectietoezicht kan ertoe bijdragen dat samenwerkingsverbanden prikkels krijgen om de kwaliteit
    en opbrengsten van speciale onderwijszorg te verbeteren en de besteding van zorgmiddelen adequaat te ver-
    antwoorden. Wel zal het inspectiekader recht moeten doen aan de regionale variëteit in speciale onderwijszorg
    waartoe het concept-wetsvoorstel uitnodigt. In het toezichtkader van de scholen zal ook gekeken moeten wor-
    den naar de kwaliteit van de geboden speciale onderwijszorg aan leerlingen met een extra ondersteunings-
    behoefte.
40                                                                                            Onderwijsraad, mei 2011
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>            De raad acht maatregelen gericht op versterking van initiële en postinitiële oplei-
            dingstrajecten voor leraren en directies van groot belang. Met het nemen van
            maatregelen met name gericht op het regulier voortgezet onderwijs kan niet lang
            gewacht worden.
8           Het beter toerusten van leerkrachten/docenten en schoolleiders
8.1         Achtergrond
            Omdat volgens de Inspectie ongeveer de helft van het onderwijsgevend personeel onvoldoende pedagogisch-
            didactische bekwaamheid heeft om adequaat in te spelen op verschillen tussen leerlingen, is het zaak om aan
            verdere professionalisering van het onderwijsgevend personeel te doen.38 Het is volgens het kabinet de taak
            van besturen en schooldirecties om randvoorwaarden te creëren en middelen te reserveren om leraren beter
            toe te rusten voor de komst van passend onderwijs. Docenten hebben zelf ook een verantwoordelijkheid om de
            eigen bekwaamheid op het gebied van afstemming op leerlingen met uiteenlopende speciale onderwijs-
            behoeften uit te bouwen.
            De kwaliteit van de pabo’s en lerarenopleidingen wordt verbeterd door de ontwikkeling van kennisbases. Lan-
            delijke toetsing daarvan per 2016 zorgt ervoor dat er geen leerkracht meer afstudeert zonder te voldoen aan
            wettelijk vastgestelde bekwaamheidseisen van vakinhoudelijke en vakdidactische aard.
            De lerarenbeurs voor scholing wordt door het kabinet gecontinueerd. Dit biedt de mogelijkheid voor zittende
            onderwijsgevenden om zichzelf verder te bekwamen in het onderwijs aan leerlingen met speciale onderwijs-
            behoeften.
            Via het ter beschikking stellen van middelen voor de functiemix kunnen schoolbesturen leraren met speciale
            deskundigheid in het omgaan met leerlingen met speciale onderwijsbehoeften in een hogere salarisschaal
            plaatsen. Dit biedt tevens mogelijkheden om deskundige leraren uit het (voortgezet) speciaal onderwijs in het
            regulier onderwijs aan te trekken.
            Verder worden er in de loop van 2011 voorbereidingen getroffen om met professionaliseringsmaatregelen te
            komen. In 2012 is er 100 miljoen euro en vanaf 2013 150 miljoen euro op structurele basis beschikbaar voor de
            verdere professionalisering van leraren en directieleden. In het voorjaar van 2011 wordt een integraal actieplan
            gepubliceerd. Onderdelen hiervan zijn het openstellen van een beroepsregister voor leraren en experimenten
            met prestatiebeloning.
8.2         Maatregelen
            1) Verbeteren pabo’s en lerarenopleidingen
            Bij het verhogen van de deskundigheid van aankomende leraren krijgen pabo’s en lerarenopleidingen een be-
            langrijke rol. Zo komt er een gemeenschappelijke kennisbasis en een landelijke toetsing van het niveau van le-
            raren in opleiding.
38
   Inspectie van het Onderwijs, 2010.
Passend onderwijs voor leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte                                                       41
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>           Fasering acties kwaliteitsverbetering pabo’s en lerarenopleiding
           De raad hecht veel waarde aan het verbeteren van de initiële opleidingstrajecten voor aanstaande leraren.
           Goed opgeleide leraren zijn ‘het goud’ van het onderwijs. Een hoog opleidingsniveau (bijvoorbeeld master spe-
           cial educational needs) en aandacht binnen het reguliere opleidingscurriculum voor het voorkomen van ge-
           dragsproblemen zijn belangrijke ingrediënten voor een succesvolle uitvoering van passend onderwijs.39 Elke le-
           raar zou vanuit een breed handelingsrepertoire (kennis, vaardigheden, attitude en reflectie) een hoge kwaliteit
           van basiszorg moeten kunnen bieden.
           De kwaliteitsverbetering van de pabo’s en lerarenopleiding wordt echter pas ter hand genomen als de Wet pas-
           send onderwijs al enige jaren is ingevoerd. De effectuering hiervan loopt dus niet synchroon met de invoering
           van passend onderwijs. Per direct zijn er goed opgeleide leraren nodig, die weten hoe ze moeten inspelen op
           verschillen tussen leerlingen. Dit is een cruciale voorwaarde voor het doen welslagen van passend onderwijs, zo
           oordeelt de raad. De raad betwijfelt of de voorgestelde maatregelen afdoende zijn om de kwaliteit van aan-
           komende leraren op korte termijn naar een hoger niveau te tillen.
           Eendimensionaal model van professionalisering
           Daarnaast vindt de raad dat het voorstel te veel uitgaat van een eenzijdige kijk op professionalisering. Meer
           scholing en cursussen kunnen leiden tot meer expertise, maar sommige expertise is niet eenvoudig overdraag-
           baar. Denk hierbij aan het omgaan met leerlingen met (ernstige) gedragsproblemen. Het ‘intrainen’ van profes-
           sioneel gedrag door video-interactiebegeleiding door een (gedrags)expert, door reflectie op de praktijk, en
           door coaching en co-teaching (meerdimensionaal professionaliseringmodel) zijn eveneens goede manieren om
           het competentieniveau van aanstaande leraren op het gebied van speciale onderwijszorg te verbeteren. De
           raad hoopt dat hiervoor in de aanvullende maatregelen die in dit verband nog worden genomen, ruimte zal
           zijn.
           2) Professionalisering leraren/directie
           Het kabinet beoogt zittende leraren en directies verder te professionaliseren op het gebied van speciale on-
           derwijszorg. Daartoe worden onder andere extra middelen voor prestatiebeloning uitgetrokken. Het verbete-
           ren van de kwaliteit van het onderwijs en speciale onderwijszorg wordt door het kabinet gezien als de primaire
           taak van de schoolbesturen en haar scholen. De overheid creëert hiervoor budget.
           Meer duidelijkheid over de maatregelen ter verhoging van de professionaliteit
           In het concept-wetsvoorstel worden nauwelijks concrete maatregelen genoemd die er op korte termijn toe zul-
           len leiden dat het onderwijzend personeel beter om kan gaan met leerlingen met speciale onderwijsbehoeften,
           terwijl daar volgens de raad een grote behoefte aan bestaat. Deze opdracht wordt vooral bij de samenwer-
           kingsverbanden en schoolbesturen van scholen neergelegd. De raad hecht veel waarde aan het versterken van
           de basiszorg van elke school. Een belangrijk onderdeel hiervan is dat de kwaliteit van de lessen (goed pedago-
           gisch klimaat, effectief klassenmanagement, activerende instructievarianten, differentiatie in niveau en tempo,
           effectieve onderwijstijd) op orde is. Hoe beter het geboden onderwijs in de klas, hoe kleiner de behoefte om ex-
           terne hulpverlening in te schakelen en om een beroep te doen op speciale onderwijsvoorzieningen. Vanzelf-
           sprekend zullen leraren eenvoudig gebruik moeten kunnen maken van (multidisciplinaire) deskundigheid.
           Maatregelen staan niet in verhouding tot omvang van het probleem
           Zo’n drie kwart van de zittende leraren in het basisonderwijs staat positief tegenover de opname van leerlingen
           met speciale onderwijsbehoeften op de reguliere school.40 Echter: de helft van de leraren is geen voorstander
           van het opnemen van dergelijke leerlingen in de eigen groep. Als het gaat om leerlingen met een ernstige be-
           perking, dan voelt 90% van de leraren zich niet competent genoeg om zo’n leerling goed te kunnen helpen,
           ongeacht of het om een lichamelijk/meervoudig, zintuiglijk, verstandelijk of gedragsmatig probleem gaat. Als
           het gaat om leerlingen met een lichte beperking, dan is ongeveer twee derde positief over plaatsing van zo’n
           leerling in de eigen groep.
39
   Zie onder meer de eerdere raadsadviezen op dit punt: Onderwijsraad, 2010; 2011b..
40
   Moor, Bakker, Geerdink & Berg, 2008.
42                                                                                                      Onderwijsraad, mei 2011
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>            Leraren die extra scholing hebben gevolgd en met ondersteuning ervaringen hebben kunnen opdoen met leer-
            lingen met beperkingen, voelen zich veel competenter op het gebied van het onderwijzen van leerlingen met
            speciale onderwijsbehoeften.
            De Onderwijsinspectie toont zich in zijn rapporten kritisch over de kwaliteit van de leerlingenzorg en de mate
            waarin leraren kunnen omgaan met verschillen tussen leerlingen.41 Tegen deze achtergrond vindt de raad de
            voorgestelde maatregelen in het kader van het verder professionaliseren van het zittend onderwijspersoneel
            op het gebied van speciale onderwijszorg onvoldoende. Bij een grote beleidsoperatie als passend onderwijs
            zou de overheid de toerusting van leraren en directies niet grotendeels aan het onderwijsveld zelf moeten
            overlaten.
            Tekort aan adaptief vermogen regulier voortgezet onderwijs
            In de afgelopen tijd is vooral het voortgezet speciaal onderwijs explosief gegroeid, en daarbinnen vooral het
            cluster 4-onderwijs. Dit doet vermoeden dat met name het voortgezet regulier onderwijs niet goed in staat is
            om leerlingen met speciale onderwijsbehoeften adequaat op te vangen. Uiteraard zijn er ook scholen die dit
            wel lukt. De organisatiestructuur van het regulier voortgezet onderwijs heeft hier volgens de raad mee te ma-
            ken. Leerlingen in het basisonderwijs krijgen onderwijs van een groepsleerkracht in hun eigen klas. De groeps-
            leerkracht maakt de zorgleerling de hele dag mee, het contact met zowel de zorgleerling als de ouders is inten-
            sief. Er ontstaat zo een veilige omgeving voor de zorgleerling. Leerlingen met speciale onderwijsbehoeften in
            het regulier voortgezet onderwijs krijgen les van een team van vakdocenten. De leerlingen met speciale on-
            derwijsbehoeften gaan daarbij van klas tot klas. Voor de docent is er weinig tijd om een vertrouwensband op te
            bouwen met de leerlingen met speciale onderwijsbehoeften en hij/zij zal zich daardoor ook minder verant-
            woordelijk voelen voor deze leerlingen. Voor leerlingen met speciale onderwijsbehoeften is het doorgaans
            prettiger om onderwijs te krijgen van één leraar of een beperkt aantal leraren, met wie een vertrouwensband
            kan worden opgebouwd. Een goede en voorspelbare structuur helpt hierbij.
            De raad maakt zich tegen deze achtergrond zorgen over de vraag of het huidige regulier voortgezet onderwijs
            in staat is om meer leerlingen met speciale onderwijsbehoeften te bedienen in hun speciale onderwijsbehoef-
            ten, vooral waar het gaat om (ernstige) gedragsproblemen. Wil het beleid gericht op passend onderwijs ook in
            het regulier voortgezet onderwijs voet aan de grond krijgen, dan zijn er volgens de raad vooral maatregelen
            nodig die leraren hierin helpen. Het is evenwel niet aan de overheid om maatregelen te treffen die de organisa-
            tie(cultuur) voor leerlingen met speciale onderwijsbehoeften in het voortgezet regulier onderwijs versterken.
            Dit is aan de schoolbesturen en de scholen zelf.
8.3         Conclusie
            Conclusi e
            De raad onderschrijft het belang om de initiële en postinitiële opleidingstrajecten voor respectievelijk aan-
            komende en zittende leraren en directie te verstevigen. Dit flankerend beleid is voor het realiseren van de doe-
            len van passend onderwijs van groot belang. Goede leraren zijn onontbeerlijk voor het welslagen van passend
            onderwijs.
            De maatregelen die moeten leiden tot een verbetering van de pabo’s en lerarenopleidingen worden echter pas
            ingezet als de Wet passend onderwijs al een aantal jaren van kracht is. Er zijn naar het oordeel van de raad op
            korte termijn acties (informatievoorziening, training, coaching, scholing, ondersteuning) nodig om ervoor te
            zorgen dat leraren en directies beter toegerust zijn voor passend onderwijs. Dit geldt in het bijzonder voor het
            regulier voortgezet onderwijs.
41
   Inspectie van het Onderwijs, 2010.
Passend onderwijs voor leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte                                                       43
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>           Samenwerking tussen samenwerkingsverbanden en gemeenten is een essentieel
           element van de nieuwe opzet. Daarbij constateert de raad dat een aantal wetge-
           vingstrajecten zich nog in een beginstadium bevinden. De raad bepleit volstrekte
           helderheid rondom de taakverdeling tussen samenwerkingsverbanden en gemeen-
           ten.
9          Het organiseren van een betere samenwerking met de gemeente
9.1        Achtergrond
           Samenwerkingsverbanden en gemeenten hebben elkaar nodig om passend onderwijs tot een succes te maken.
           Scholen kunnen hun zorgplicht pas waarmaken als onderwijs- en jeugd(zorg)instellingen goed met elkaar sa-
           menwerken en hun werkzaamheden op elkaar afstemmen. Dit wordt wettelijk verplicht. Voor het opstellen van
           het ontwikkelingsperspectief voor een leerling met speciale onderwijsbehoeften kan het nodig zijn om met de
           gemeente en/of (jeugd)zorg afspraken te maken over ondersteuning voor kind en gezin. De aan school ver-
           bonden bestaande zorgadviesteams en het centrum voor jeugd en gezin kunnen hierbij een taak krijgen. In de
           wetgeving voor zorg en jeugd wordt omgekeerd de taak voor gemeenten gedefinieerd om te zorgen voor pas-
           sende opvoed- en opgroeiondersteuning. Samenwerkingsverbanden krijgen de wettelijke verplichting om over
           het zorgplan te overleggen met gemeenten.
           De gemeente krijgt op termijn een steviger regierol in de keten tussen onderwijs- en jeugdinstellingen. Het ka-
           binet is voornemens om het brede (jeugd)zorgdomein onder verantwoordelijkheid te brengen van de gemeen-
           te met een taakstelling van 300 miljoen euro. Dat zal echter pas na de invoering van het wetstraject passend
           onderwijs zijn.42
           Het ministerie van SZW (Sociale Zaken en Werkgelegenheid) maakt verder één regeling voor de onderkant van
           de arbeidsmarkt. De Wet werk en bijstand, de Wet investering in jongeren, de Wajong (Wet arbeidsongeschikt-
           heid jonggehandicapten) en de Wet sociale werkvoorziening gaan hierin op. Het betreft regelingen waar veel
           leerlingen met speciale onderwijsbehoeften onder vallen. De gemeente gaat de nieuwe regeling uitvoeren. In
           dit verband zullen gemeente, onderwijs en (jeugd)zorg moeten samenwerken om te bevorderen dat de over-
           gang van onderwijs naar vervolgonderwijs, arbeidsmarkt en/of uitkering voorspoedig verloopt.
           De manier waarop samenwerkingsverband, gemeente en (jeugd)zorg afspraken maken over samenwerking en
           afstemming, wordt niet in de wet vastgelegd. Het is voor de hand liggend dit via de lokale educatieve agenda
           te doen.
           Leerlingen krijgen alleen recht op leerlingenvervoer van en naar school en stages als ze, gelet op de aard en
           ernst van hun beperking, niet in staat zijn om zelfstandig te reizen. Een indicatie voor het voortgezet speciaal
           onderwijs alleen is niet voldoende. Voor de jongere kinderen in het speciaal onderwijs verandert het leerlin-
           genvervoer overigens niet.
42
   De overheveling van jeugdzorg naar de gemeente wordt in tijd later georganiseerd (naar verwachting in 2015). Het is belangrijk dat
een goede afstemming plaatsvindt tussen passend onderwijs en jeugdzorg; daarvoor moeten de wetgevingstrajecten zo goed mogelijk
op elkaar afgestemd zijn.
44                                                                                                          Onderwijsraad, mei 2011
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>9.2       Maatregelen
          1) Relatie onderwijs en (jeugd)zorg
          Het concept-wetsvoorstel wil de (integrale) samenwerking en afstemming tussen onderwijs en (jeugd)zorg ver-
          sterken (‘één kind, één gezin, één plan’).
          Verantwoordelijkheidsvraag
          Gemeenten en samenwerkingsverbanden hebben in de wet duidelijkheid nodig over wie voor welke vorm van
          zorg moet zorgen. Welke zorg is onderwijsgebonden en mag redelijkerwijs van de samenwerkingsverbanden
          worden verwacht? Welke zorg behoort tot het domein van de jeugdzorg en opvoed- en opgroei-
          ondersteuning? Deze duidelijkheid is nodig om afspraken te kunnen maken op basis van het zorgplan van de
          samenwerkingsverbanden.
          Zwakke regierol en draagkracht gemeenten
          De raad maakt zich zorgen over de regierol en draagkracht van gemeenten bij de nieuwe taken en verantwoor-
          delijkheden vanuit het concept-wetsvoorstel passend onderwijs. Dit kan het regelen van een sluitende keten in
          onderwijs, zorg en opvoedings- en opgroeiondersteuning vertragen. Aangezien de overdracht van het brede
          (jeugd)zorgdomein van provincie naar gemeente pas ingaat nadat de Wet passend onderwijs al enige jaren van
          kracht is, kan het zijn dat het verbeteren van de nu al moeizame aansluiting tussen onderwijs en zorg nauwe-
          lijks vorderingen maakt, terwijl het vraagstuk per direct om doortastend optreden vraagt.43 Bovendien gaat de
          aangekondigde decentralisatie van de jeugdzorg van provincie naar gemeente gepaard met een taakstelling
          van 300 miljoen euro. Kinderen, ouders en leraren zullen moeten kunnen merken dat de slagkracht en draag-
          kracht van samenwerkingsverbanden en scholen wordt vergroot zodat zij adequaat in kunnen spelen op pro-
          blematische situaties.
          Verschillen tussen gemeenten
          In het concept-wetsvoorstel is bepaald dat een samenwerkingsverband overleg heeft met de gemeente over
          de inhoud van het zorgplan. Een samenwerkingsverband krijgt in veel gevallen met meerdere gemeenten te
          maken omdat haar grenzen die van één gemeente overstijgen. Dit kan de onderlinge afstemming bemoeilijken.
          Elke gemeente kan een eigen werkwijze hebben op het gebied van (jeugd)zorg en opvoedings- en opgroei-
          ondersteuning. Ook het zorgadviesteam en het centrum voor jeugd en gezin kunnen anders georganiseerd
          zijn. Ditzelfde bezwaar geldt ook voor de beoogde nieuwe wetgeving voor het regelen van een uitkering en
          voor (gesubsidieerd) werk voor jongeren met een beperking. Hier is op dit moment nog veel onduidelijkheid
          over.
          2) Leerlingenvervoer voortgezet speciaal onderwijs
          Het concept-wetsvoorstel passend onderwijs gaat ervan uit dat door de nieuwe wetgeving de zelfredzaamheid
          van leerlingen met speciale onderwijsbehoeften toeneemt. Daardoor zijn er volgens het kabinet minder finan-
          ciële middelen nodig voor het leerlingenvervoer in het voortgezet speciaal onderwijs.
          Het concept-wetsvoorstel biedt geen duidelijkheid over welke leerlingen op welke gronden recht hebben op
          leerlingenvervoer, en wie hierover beslist. Plaatsing in het voortgezet speciaal onderwijs geeft kennelijk niet
          zonder meer recht op leerlingenvervoer.
          De raad hecht eraan dat leerlingen optimaal toegang behouden tot onderwijs, in het bijzonder leerlingen die
          extra ondersteuning behoeven. Leerlingenvervoer kan onder omstandigheden noodzakelijk zijn. De raad ver-
          zoekt op grond hiervan een nadere toelichting over hoe het wetsvoorstel ertoe bijdraagt dat minder middelen
          nodig zijn voor leerlingenvervoer en hoe optimale toegankelijkheid voor deze groep leerlingen gewaarborgd
          blijft. Ook verzoekt de raad duidelijkheid over de vraag wie in de toekomst besluit over de toekenning van leer-
          lingenvervoer.
43
   Smeets & Wester, 2009.
Passend onderwijs voor leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte                                                     45
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>9.3 Conclusie
    De raad kan zich vinden in een betere samenwerking tussen instellingen voor onderwijs en (jeugd)zorg als on-
    derdeel van de ontwikkeling naar passend onderwijs. De raad vraagt zich echter af of en in hoeverre het con-
    cept-wetsvoorstel hieraan bijdraagt. Het wetgevingstraject rondom de decentralisatie van de (jeugd)zorg van
    provincie naar gemeente bevindt zich nog in de startfase. De wetgeving die de aansluiting tussen onderwijs en
    arbeidsmarkt voor jongeren met een beperking moet regelen, moet nog gemaakt worden.
    Over de verantwoordelijkheden van de samenwerkingsverbanden en gemeenten zal volstrekte duidelijkheid
    moeten worden gegeven in de wet. De wijze waarop het leerlingenvervoer voortgezet speciaal onderwijs in de
    toekomst geregeld wordt, roept de nodige vragen op. Optimale toegankelijkheid tot het onderwijs dient ge-
    waarborgd te zijn. De raad verzoekt de minister om nadere toelichting op deze onderdelen.
46                                                                                           Onderwijsraad, mei 2011
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>           De raad pleit voor maatregelen ter versterking van de positie van de ouders. Mede-
           zeggenschap dient zo geregeld te zijn dat deze waarborgen bevat voor medezeg-
           genschap vanuit de bij het samenwerkingsverband aangesloten scholen.
10         Versterking van de positie van ouders
           De raad is van mening dat het concept-wetsvoorstel verbetering behoeft als het gaat om de positie van de ou-
           ders bij het waarborgen van het belang van hun kind. De voorstellen van de raad zijn er daarbij op gericht te
           bevorderen dat de leerling daadwerkelijk en zo spoedig mogelijk passend onderwijs krijgt.
           Introduceer tijdelijke plaatsing en verkort de beslissing over toelating
           De school van aanmelding kan de aangemelde leerling niet weigeren zolang geen andere school is gevonden
           waar deze kan worden toegelaten, aldus het concept-wetsvoorstel. Bij aanmelding gedurende het schooljaar is
           de leerling op deze wijze in beginsel van onderwijs verzekerd. Dat is duidelijk winst ten opzichte van de huidige
           situatie.
           Het concept-wetsvoorstel regelt evenwel niet de situatie bij eerste aanmelding indien de beslissingstermijn het
           begin van het schooljaar overschrijdt. Hierbij bestaat het risico dat de leerling thuis komt te zitten. De raad is
           van mening dat het concept-wetsvoorstel voor deze situatie een voorziening moet treffen en doet de minister
           hiervoor het volgende voorstel.
           De leerling die zich heeft aangemeld wordt hangende de beslissing tot definitieve plaatsing als bedoeld in
           artikel 40, vijfde lid WPO44 tijdelijk geplaatst op de school van aanmelding in afwachting van toelating op een
           andere school, in ieder geval ingaande de eerste dag van het schooljaar tot de dag waarop een ander bevoegd
           gezag beslist heeft de leerling toe te laten en deze beslissing heeft geresulteerd in daadwerkelijk bezoek van
           die school Onder andere school kan ook worden verstaan een school voor speciaal en voortgezet speciaal
           onderwijs of een instelling voor speciaal en voortgezet speciaal onderwijs.
           Indien na onderzoek is komen vast te staan dat de school van aanmelding hangende de beslissing tot toelating
           niet in staat is de benodigde extra ondersteuning te bieden, draagt de school van aanmelding ervoor zorg dat
           in de periode van tijdelijke plaatsing in overleg met het samenwerkingsverband die ondersteuning wordt ver-
           zorgd.
           Op deze wijze wordt geborgd dat de leerling in ieder geval ingaande het schooljaar onderwijs krijgt. De ouders
           van de betrokken leerling voldoen bovendien, hangende de beslissing tot definitieve toelating, aan de verplich-
           tingen uit artikel 2, eerste lid van de Leerplichtwet.
           In aanvulling hierop zorgt deze bepaling ervoor dat de aangemelde leerling voor wie na onderzoek de extra
           ondersteuningsbehoefte is komen vast te staan, op de school van eerste aanmelding extra ondersteuning krijgt
           zolang over de definitieve plaatsing nog niet is beslist. Het samenwerkingsverband heeft dan de opdracht in die
           tijdelijke ondersteuning te voorzien.
           De raad bepleit in overeenstemming met bovenstaand voorstel aanpassing van het voorgestelde artikel 40,
           achtste lid van de WPO (en vergelijkbare concept-bepalingen in andere wetten) om een sluitende overgang van
44
   Idem vergelijkbare bepalingen in andere wetten.
Passend onderwijs voor leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte                                                        47
</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 48 ======================================================================

<pre>   zorgplicht tussen de ‘vertrekschool’ en school van ontvangst te verzekeren. Deze voorziening biedt tevens een
   oplossing in de gevallen van tussentijdse verhuizing en grensverkeer tussen samenwerkingsverbanden.
   De raad adviseert hiernaast de voorgestelde beslissingstermijn te maximaliseren tot tien weken. Het concept-
   wetsvoorstel biedt thans ruimte voor een periode van zestien weken, dat is tussen de drie en de vier maanden.
   Het belang van de leerling bij passend onderwijs vergt een kortere beslissingstermijn.
   De raad adviseert een termijn van zes weken, die na berichtgeving aan de ouders één keer kan worden ver-
   lengd met vier weken.
   Medezeggenschap
   De raad adviseert de medezeggenschap op het niveau van het samenwerkingsverband zo in te richten dat deze
   waarborgen biedt voor medezeggenschap vanuit de aangesloten scholen. Op het niveau van het samen-
   werkingsverband worden immers de kaders vastgesteld voor de zorgvoorzieningen en de toedeling van mid-
   delen. Onderdeel van deze inrichting zou in ieder geval moeten zijn zeggenschap van personeel en ouders van
   de aangesloten scholen. Denkbaar is een gemeenschappelijke medezeggenschapsraad op het niveau van het
   samenwerkingsverband.
   Conclusie
   De positie van de ouders verdient verbetering. De raad heeft in dat verband voorstellen gedaan ten aanzien van
   de plaatsing van de leerling hangende de beslissing over definitieve toelating, inkorting van de beslissings-
   termijn over toelating en medezeggenschap op het niveau van het samenwerkingsverband.
48                                                                                            Onderwijsraad, mei 2011
</pre>

====================================================================== Einde pagina 48 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 49 ======================================================================

<pre>          Tot slot geeft de raad nog enkele juridische en organisatorische overwegingen bij
          het wetsvoorstel. De raad vraagt daarbij aandacht voor de besluitvorming op het
          niveau van het samenwerkingsverband.
11        Juridische overwegingen
          Interne besluitvormingsprocedure samenwerkingsverband
          Ten opzichte van de bestaande samenwerkingsverbanden zijn er enkele belangrijke verschillen in taken en
          bevoegdheden van het samenwerkingsverband en daarmee in de formele verhouding tussen het samen-
          werkingsverband en de deelnemende bevoegde gezagsorganen.
          Anders dan thans het geval is ontvangt het samenwerkingsverband rechtstreeks middelen van de rijksoverheid.
          Het bestuur van het samenwerkingsverband besluit vervolgens over de verdeling tussen de aangesloten
          bevoegde gezagsorganen. Er is aldus sprake van centrale toewijzing van zorgmiddelen. Hiernaast heeft het
          samenwerkingsverband tot taak te komen tot een onderlinge afstemming van de zorgvoorzieningen tussen de
          aangesloten bevoegde gezagsorganen in de regio.
          De bevoegde gezagsorganen hebben aldus in beginsel niet langer de vrijheid zelfstandig en onafhankelijk
          invulling te geven aan hun zorgvoorziening. Zij zullen die met collega’s in de regio moeten afstemmen. Dit
          vloeit voort uit de wettelijke taak van het samenwerkingsverband zorg te dragen voor een samenhangend en
          dekkend geheel van zorgvoorzieningen binnen en tussen de scholen. Het samenwerkingsverband krijgt een
          coördinerende rol. Besluitvorming in het samenwerkingsverband heeft consequenties voor de beschikbaarheid
          van middelen en de inhoud van de zorgvoorzieningen op de scholen binnen de regio van het samenwerkings-
          verband.
          De autonomie van bevoegde gezagsorganen neemt daarmee af. Dit vraagt om duidelijke regels voor de
          besluitvormingsprocedures op het niveau van het samenwerkingsverband, die recht doen aan de wettelijke
          opdracht van het samenwerkingsverband enerzijds en aan de gerechtvaardigde belangen van de aangesloten
          bevoegde gezagsorganen anderzijds. Ook zijn regels nodig die de belangen van de minderheid in de
          besluitvorming beschermen. Dit is mede van belang voor een praktische en voortvarende besluitvorming in het
          samenwerkingsverband. Trage en strategische procedures moeten worden voorkomen.
          De raad adviseert de minister op grond hiervan in de wet een regeling op te nemen die duidelijke besluit-
          vorming waarborgt en recht doet aan de verschillende belangen.
          Deze in de wet op te nemen besluitvormingsregels dienen in ieder geval duidelijkheid te verschaffen over de
          vraag wanneer er sprake is van een meerderheid. Is daarbij het aantal bevoegde gezagsorganen, het aantal
          leerlingen behorend bij een bevoegd gezagsorgaan, of het aantal vestigingen dan wel de gezamenlijke jaar-
          omzet van de vestigingen doorslaggevend? De raad geeft in overweging de regels zo op te stellen dat de
          meerderheid wordt gevormd op basis van een middeling van het aantal schoolbesturen en het aantal leer-
          lingen dat wordt vertegenwoordigd.
          Voor regels die bescherming bieden aan de minderheid in de besluitvorming oppert de raad aansluiting te zoe-
          ken bij procedures van de Europese Unie.
Passend onderwijs voor leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte                                                 49
</pre>

====================================================================== Einde pagina 49 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 50 ======================================================================

<pre>   Verenigbaarheid samenwerkingsverband en Wet goed bestuur
   Het concept-wetsvoorstel verklaart de voorschriften van de Wet goed bestuur van overeenkomstige toepassing
   op het samenwerkingsverband. Dit betekent dat binnen het samenwerkingsverband een interne scheiding
   moet worden aangebracht tussen bestuur en toezicht, organisch dan wel functioneel. Dit inrichtingsvoorschrift
   kan de raad vanuit overwegingen van goed bestuur begrijpen. De raad is echter van mening dat de toepasse-
   lijkheid van de Wet goed bestuur niet of zeer moeilijk verenigbaar is met de bedoelde inrichting en doelstellin-
   gen van het samenwerkingsverband. Het toezichthoudende orgaan zal immers de facto bestaan uit dezelfde
   bevoegde gezagsorganen die ook onderwerp van besluitvorming in het samenwerkingsverband zijn. De toe-
   zichthouder is daarmee belanghebbende. De aard van het samenwerkingsverband vraagt bovendien dat alle
   aangesloten bevoegde gezagsorganen gelijkwaardig deelnemen aan de besluitvorming in het bestuur van het
   samenwerkingsverband. De raad adviseert de minister daarom de toepasselijkheid ten hoogste een facultatief
   karakter te geven.
   Ontwikkelingsperspectief
   Het ontwikkelingsperspectief is gebaseerd op de verwachte uitstroom en is sturend voor het aanbod van de
   leerling. Het begrip ontwikkelingsperspectief wordt momenteel al gebruikt in het speciaal (basis) onderwijs en
   ook de Inspectie hanteert dit begrip in haar toezicht. Met het wetsontwerp passend onderwijs wordt de toepas-
   sing van het ontwikkelingsperspectief uitgebreid naar alle leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben. De
   raad acht het wenselijk dat, net als op dit moment bij het handelingsplan voor rugzakleerlingen, de ouders in-
   stemmen met het ontwikkelingsperspectief.
   De raad vraagt zich verder af waarom het wetsontwerp spreekt over een termijn van zes weken voor het maken
   van een ontwikkelingsperspectief, terwijl dat bij het opstellen van een handelingsplan vier weken is. Het is on-
   nodig om de termijn op te trekken met twee weken. Dit kan verlies van kostbare onderwijstijd betekenen.
   Resterende juridische opmerkingen
   Onderwijskundig rapport
   Nu wordt voorgeschreven dat het onderwijskundig rapport alleen wordt opgesteld ten behoeve van de ont-
   vangende school als bedoel in de Wet op de expertisecentra, de Wet op het primair onderwijs of de Wet op het
   voortgezet onderwijs. Leerlingen kunnen ook doorstromen naar een mbo- of vavo-opleiding (voortgezet alge-
   meen volwassenenonderwijs). Leerlingen die het voortgezet speciaal onderwijs verlaten en aansluitend door-
   stromen naar een WEB-instelling (Wet educatie en beroepsonderwijs) zijn voor die onderwijsinstelling een ge-
   handicapte deelnemer. Het ligt daarom in de rede dat die instelling ook een onderwijskundig rapport over die
   deelnemer krijgt.
   Residentiële instellingen
   Met het concept-wetsvoorstel komt de grondslag voor samenwerkingsovereenkomsten tussen scholen en der-
   gelijke instellingen te vervallen, terwijl residentiële instellingen vaak een functie vervullen die de grenzen van
   samenwerkingsverbanden overstijgen. Het zijn regionaal of landelijk opererende instellingen met een functie
   die niet past in het zorgprofiel van een afzonderlijke school of in het zorgniveau dat van een samenwerkings-
   verband wordt verwacht. Binnen een residentiële instelling werken psychiaters, psychologen en artsen die zicht
   hebben op behoeften van leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben. Zonder de samenwerkingsover-
   eenkomst met de residentiële instellingen zou het samenwerkingsverband de enige partij zijn die over de
   noodzaak tot toelating tot een school voor (voortgezet) onderwijs gaat. De raad adviseert dit in de wettekst te
   repareren.
   Conclusie
   De raad bepleit een wettelijke regeling van de besluitvormingsprocedures op het niveau van het samen-
   werkingsverband, waarbij in het bijzonder aandacht wordt besteed aan de positie van de minderheid in die be-
   sluitvorming. De toepasselijkheid van de Wet goed bestuur zou ten hoogste facultatief verklaard moeten wor-
   den. De raad acht het wenselijk dat, net als bij het handelingsplan, de ouders instemmen met het ontwikke-
   lingsperspectief. Tevens adviseert de raad dat de termijn voor het opstellen van een ontwikkelingsperspectief
   wordt vervroegd naar vier weken. Een onderwijsinstelling die onder de WEB valt zou een onderwijskundig rap-
   port van een leerling uit het voortgezet speciaal onderwijs moeten krijgen. Bij wet zal geregeld moeten blijven
50                                                                                                Onderwijsraad, mei 2011
</pre>

====================================================================== Einde pagina 50 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 51 ======================================================================

<pre>          dat residentiële instellingen invloed hebben op de noodzaak tot toelating tot een school voor (voortgezet) spe-
          ciaal onderwijs.
Passend onderwijs voor leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte                                                    51
</pre>

====================================================================== Einde pagina 51 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 52 ======================================================================

<pre>     De raad trekt conclusies en geeft aanbevelingen ter overweging om het concept-
     wetsvoorstel passend onderwijs op onderdelen te wijzigen of nader te preciseren.
12   Conclusies en aanbevelingen
12.1 Conclusies
     De raad onderschrijft de doelen die de overheid met de invoering van het concept-wetsvoorstel passend
     onderwijs nastreeft: het vereenvoudigen van het stelsel van speciale onderwijszorg; het scheppen van een hel-
     dere verantwoordelijkheidsdeling; het aanleggen van een bekostigingsmodel met ruimte voor maatwerk; het
     verhogen van de kwaliteit van de speciale onderwijszorg; het beter toerusten van leerkrachten/docenten en
     schoolleiders; en het verbeteren van de samenwerking tussen instellingen voor onderwijs en jeugdzorg.
     De raad signaleert echter problemen ten aanzien van het beoogde tijdpad, de omvang van de beleidsoperatie,
     de fasering binnen het beleidstraject en de uitwerking van (onderdelen van) de maatregelen in de praktijk.
     Een sterk punt aan de wet is dat het regulier onderwijs beter in positie wordt gebracht om speciale
     onderwijszorg te kunnen bieden. Het (voortgezet) speciaal onderwijs wordt dienstbaar gemaakt aan het regu-
     lier onderwijs. De raad onderschrijft het nieuwe sturingsmodel, waarbij de overheid minder op centraal niveau
     regelt en meer overlaat aan het lokale niveau van de samenwerkingsverbanden. De raad ziet mogelijkheden
     om preventief te investeren in de basiszorg die alle scholen en alle leraren in de eigen praktijk moeten kunnen
     bieden. Kwaliteitsrijke basiszorg zorgt ervoor dat scholen en leraren in staat zijn om leerlingen met een
     ondersteuningsbehoefte adequaat op te vangen, waardoor de behoefte tot doorplaatsing naar speciale
     onderwijsvoorzieningen afneemt. Meer vrijheid kan de mogelijkheden voor maatwerk en flexibiliteit in het
     bieden van de juiste speciale onderwijszorg verruimen. Leerlingen met speciale onderwijsbehoeften kunnen op
     maat gesneden individuele zorgarrangementen krijgen, die in de huidige situatie moeilijk realiseerbaar zijn
     door knellende landelijke wet- en regelgeving. Ook geeft dit de ruimte om voorzieningen tussen regulier en
     speciaal onderwijs van de grond te krijgen (zogeheten ‘tussenvoorzieningen’). Leerlingen kunnen op deze wijze
     gedurende een deel van de week (kortdurende) speciale onderwijszorg krijgen, terwijl ze het overgrote deel
     van de week op de eigen school blijven zitten. Daarmee wordt voorkomen dat de deelname aan speciale
     onderwijsvoorzieningen van blijvende aard is. Voorwaarde is wel dat de samenwerkingsverbanden deze ruimte
     ook optimaal weten te benutten.
     Een belangrijke vraag is wat de samenwerkingsverbanden nieuwe stijl gaan doen met de gekregen vrijheid. De
     vraag of en in hoeverre de maatregelen een bijdrage zullen leveren aan de door de overheid gewenste doelen,
     is daarmee op voorhand moeilijk te beoordelen.
     Met het concept-wetsvoorstel krijgen samenwerkingsverbanden meer vrijheid in het regelen van zaken
     rondom de organisatie van de speciale onderwijszorg. Denk aan de toekenning van speciale onderwijszorg, de
     plaatsing in het (voortgezet) speciaal onderwijs, de terugplaatsing en overplaatsing van leerlingen naar regulier
     onderwijs en de besteding van zorgmiddelen, waarbij het referentiekader en het zorgprofiel een rol van
     betekenis gaan spelen. Het kan erin resulteren dat elk samenwerkingsverband een systeem ontwikkelt waar-
     mee leerlingen met een ondersteuningsbehoefte worden geïdentificeerd. Op die manier is er minder opge-
     legde bureaucratie uit Den Haag, maar zorgt het eigen samenwerkingsverband voor vervangende bureaucratie.
     Het concept-wetsvoorstel biedt kansen om het stelsel van speciale onderwijszorg te verbeteren, maar veel
     moet nog ingevuld worden, zowel van de zijde van de overheid (bijvoorbeeld in de sfeer van de jeugdzorg) als
52                                                                                               Onderwijsraad, mei 2011
</pre>

====================================================================== Einde pagina 52 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 53 ======================================================================

<pre>          van de zijde van de samenwerkingsverbanden (bijvoorbeeld in de sfeer van bestuurlijke afspraken over de
          toekomstige inrichting en bekostiging van de speciale onderwijszorg).
          De raad heeft enkele zorgen bij onderdelen van de voorgestelde wetgeving. Die hebben onder meer te maken
          met het te korte tijdsbestek waarin veel zaken geregeld moeten worden door nieuw te vormen
          samenwerkingsverbanden primair onderwijs en voortgezet onderwijs. Bovendien loopt de samenwerking
          vooruit op wetgeving. Afspraken maken zonder een stalen wettelijk kader is moeilijk werkbaar. De raad acht
          daarom de invoeringsdatum van de Wet passend onderwijs per 1 augustus 2012 niet reëel.
          Er zal nieuwe bestuurlijke drukte komen. Vooral de fusie van de samenwerkingsverbanden primair onderwijs,
          met schaalvergroting als gevolg, en de toevoeging van cluster 3 en cluster 4 aan de samenwerkingsverbanden
          vraagt om nieuwe verhoudingen waar nauwelijks tijd voor wordt geboden. Er is amper tijd voor het maken van
          afspraken over bijvoorbeeld de toewijzing van speciale onderwijszorg, het grensverkeer van leerlingen, de
          omvang van (voortgezet) speciaal onderwijs, en de inzet van het normatief zorgbudget.
          Het referentiekader en het zorgprofiel zijn met grote onzekerheden omgeven. De vraag is hoe samenwerkings-
          verbanden hiermee in de praktijk omgaan. Op welke wijze wordt het referentiekader benut om de landelijke
          doelen te realiseren? Moeten ook scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs een zorgprofiel kiezen? Hoe
          ontstaat een dekkend aanbod van passende onderwijszorg als scholen hun eigen zorgprofiel mogen kiezen?
          Hoeveel bureaucratie vinden samenwerkingsverbanden toelaatbaar? Hoe zorgen ze ervoor dat er meer mid-
          delen en hulp bij de zorgleerling en de leraar terecht komen? Worden zorgmiddelen hierdoor meer op preven-
          tieve wijze ingezet in het regulier onderwijs?
          Meer regionale diversiteit in de organisatie van speciale onderwijszorg is inherent aan een terugtredende
          overheid. Dit kan inhouden dat kinderen met vergelijkbare speciale onderwijsbehoeften in verschillende regio’s
          een andere vorm van passend onderwijs kunnen krijgen. Dit ziet de raad als het logische gevolg van het op een
          lager niveau beleggen van een aantal zaken, dat tot nu toe altijd landelijk geregeld is (bijvoorbeeld de
          indicatiestelling). De rechtsongelijkheid is dus niet in het gedrang.
          Samenwerkingsverbanden krijgen een grote financiële verantwoordelijkheid, maar er is twijfel aan het niveau
          van de huidige financiële expertise van samenwerkingsverbanden. Het ontwerpen van een bekostigings-
          systematiek die recht doet aan scholen die meer speciale onderwijszorg bieden dan andere, is een grote
          uitdaging.
          Verwacht mag worden dat met de zorgplicht ouders voor hun kind een passende onderwijsplek krijgen. Voor
          het bestrijden van wachtlijsten en (langdurig) thuiszitten kan worden betwijfeld of de zorgplicht een passend
          antwoord geeft. De achtergrond hiervan is divers en specifiek. Samenwerkingsverbanden zullen preventieve
          acties moeten formuleren om wachtlijsten en (langdurig) thuiszitten voor te kunnen zijn. De zorgplicht is een
          verbetering ten opzichte van de huidige situatie, maar laat onverlet dat scholen leerlingen met speciale
          onderwijsbehoeften kunnen weigeren. De zorgplicht van scholen staat immers niet gelijk aan plaatsingsrecht
          voor ouders.
          De zorgplicht garandeert niet dat leerlingen op de school van voorkeur wordt toegelaten. De wijze waarop
          ouders invloed hebben op de inhoud en vorm van de speciale onderwijszorg voor hun kind, kan in het concept-
          wetsvoorstel duidelijker worden gemaakt.
          De raad is van mening dat de zorgplicht de vrijheid van schoolkeuze niet in de weg mag staan. Concreet:
          ouders mogen vanuit het samenwerkingsverband niet gedwongen worden om een schoolkeuze te maken die
          niet past bij hun identiteit.
          De raad is geen voorstander van het inwisselen van het handelingsplan voor het ontwikkelingsperspectief. Het
          ontwikkelingsperspectief zou een vast onderdeel moeten worden van het reeds bestaande handelingsplan dat
          bij wet verplicht is.
Passend onderwijs voor leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte                                                   53
</pre>

====================================================================== Einde pagina 53 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 54 ======================================================================

<pre>   De kosten voor speciale onderwijszorg worden met het concept-wetsvoorstel beheersbaar gemaakt. Budget-
   financiering en verevening zijn volgens de raad legitiem om de schaarse middelen voor speciale onderwijszorg
   eerlijker te verdelen over Nederland. Keuzes van samenwerkingsverbanden in hoe ze de speciale onderwijszorg
   regelen, krijgen directe financiële consequenties voor de eigen portemonnee. De filosofie van ‘de bepaler
   betaalt’ spreekt de raad aan. Om leraren en leerlingen met een ondersteuningsbehoefte te steunen zullen
   samenwerkingsverbanden oplossingen moeten verzinnen die een positieve bijdrage leveren aan het verbe-
   teren van de speciale onderwijszorg. Zoals eerder opgemerkt ziet de raad kansrijke mogelijkheden voor het
   verbeteren van de handelingsbekwaamheid van leraren en het versterken van de basiszorg van alle scholen en
   alle leraren.
   De raad vindt het overigens merkwaardig dat het leerwegondersteunend onderwijs en praktijkonderwijs buiten
   beschouwing worden gelaten bij de voorgestelde verevening. Beter is om deze beide typen onderwijs meteen
   onderdeel te laten maken van de nieuwe bekostigingssystematiek en toewijzing van zorgmiddelen.
   De raad wenst dat de financiële gevolgen van verevening in kaart worden gebracht nadat de nieuwe samen-
   werkingsverbanden primair onderwijs en voortgezet onderwijs bekend zijn. De veronderstelling dat er per
   regio geen verschil is in behoefte aan speciale onderwijszorg kan niet zonder nader onderzoek worden
   geaccepteerd, mede omdat de financiële gevolgen voor de regio groot zijn. Hoe meer eigen samenwerkings-
   initiatieven worden toegestaan, des te belangrijker het wordt om de financiële consequenties voor de
   samenwerkingsverbanden tegen het licht te houden.
   De invoering van de Wet passend onderwijs gaat gepaard met een bezuiniging/ombuiging van middelen die
   vooral in het (voortgezet) speciaal onderwijs zal worden gevoeld. Tegelijk wordt er van het (voortgezet) spe-
   ciaal onderwijs de komende jaren een kwaliteitsslag verwacht. Dit kan ertoe leiden dat passend onderwijs in het
   werkveld als een bezuinigingsoperatie wordt gepercipieerd. Dit doet volgens de raad geen recht aan nut en
   noodzaak van een ander stelsel van speciale onderwijszorg. De raad hoopt dat de aanwezige expertise bij
   ambulante begeleiders niet verloren gaat voor de leerlingen met een ondersteuningsbehoefte, hun ouders en
   leraren. Ook dit ligt gedeeltelijk in handen van de samenwerkingsverbanden.
   Geïntensiveerd inspectietoezicht kan ertoe bijdragen dat samenwerkingsverbanden prikkels krijgen om de
   kwaliteit en opbrengsten van speciale onderwijszorg te verbeteren en de besteding van zorgmiddelen
   adequaat te verantwoorden. Wel zal het inspectiekader recht moeten doen aan de regionale variëteit in
   speciale onderwijszorg waartoe het concept-wetsvoorstel uitnodigt. Anders is de handelingsruimte voor het
   onderwijsveld beperkt. Het toezicht van de Inspectie moet zich ook toeleggen op de kwaliteit van de speciale
   onderwijszorg aan leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte.
   De raad is een pleitbezorger van het verbeteren van de initiële en postinitiële opleidingstrajecten voor respec-
   tievelijk aanstaande en zittende leraren. Goed opgeleide leraren staan garant voor goed onderwijs. Van goed
   onderwijs gaat een preventieve werking uit. Het voorkomt dat leerlingen met een beperking uitvallen. Leraren
   die de basiszorg in de eigen klas op orde hebben en bekwaam zijn in het omgaan met leerlingen met (ernstige)
   gedragsproblemen, zijn beter in staat om leerlingen met een ondersteuningsbehoefte te helpen in hun
   ontwikkelingsproces, zonder dat daarbij het onderwijsleerproces van medeleerlingen wordt verstoord.
   De maatregelen die moeten leiden tot een verbetering van de pabo’s en lerarenopleidingen worden echter pas
   ingezet als de Wet passend onderwijs al een aantal jaren van kracht is. Er zijn volgens de raad op korte termijn
   acties (informatievoorziening, training, coaching, scholing, ondersteuning) nodig om ervoor te zorgen dat lera-
   ren en directies beter toegerust zijn voor de komst van passend onderwijs. Vooral in het regulier voortgezet
   onderwijs is aandacht nodig voor passend onderwijs. Dit verdient de allerhoogste prioriteit.
   De raad vraagt zich af of en in hoeverre het concept-wetsvoorstel leidt tot een betere samenwerking en afstem-
   ming tussen onderwijs en (jeugd)zorg. Daartoe zijn weinig garanties. Het wetgevingstraject rondom de decen-
   tralisatie van de (jeugd)zorg van provincie naar gemeente bevindt zich nog in de startfase. Ook de wetgeving
   die de aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt voor jongeren met een beperking moet regelen, moet nog
   gemaakt worden. De wet dient duidelijkheid te verschaffen over de onderlinge verantwoordelijkheden van
54                                                                                             Onderwijsraad, mei 2011
</pre>

====================================================================== Einde pagina 54 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 55 ======================================================================

<pre>          enerzijds het samenwerkingsverband en anderzijds de gemeente. Anders is het lastig om afspraken te maken
          over de uitvoering van het zorgplan. Ook over het leerlingenvervoer voortgezet speciaal onderwijs moet nog
          de nodige duidelijkheid worden verschaft.
          De positie van de ouders verdient op enkele punten verbetering. De raad heeft voorstellen gedaan ten aanzien
          van plaatsing van de leerling hangende de beslissing over toelating, inkorting van de beslissingstermijn over
          toelating, en medezeggenschap op het niveau van het samenwerkingsverband.
          De raad acht het wenselijk dat, net als bij het handelingsplan voor rugzakleerlingen, de ouders instemmen met
          het ontwikkelingsperspectief. Tevens acht de raad het wenselijk dat de termijn van het opstellen van een
          ontwikkelingsperspectief wordt vervroegd naar vier weken. De raad bepleit een wettelijke regeling van de
          besluitvormingsprocedures op het niveau van het samenwerkingsverband, waarbij in het bijzonder aandacht
          moet worden besteed aan de positie van de minderheid in die besluitvorming. De toepasselijkheid van de Wet
          goed bestuur zou ten hoogste facultatief verklaard moeten worden.
          Een onderwijsinstelling die onder de WEB valt zou een onderwijskundig rapport van een leerling uit het
          voortgezet speciaal onderwijs moeten krijgen. Bij wet zal geregeld moeten blijven dat residentiële instellingen
          invloed hebben op de noodzaak tot toelating tot een school voor (voortgezet) speciaal onderwijs.
12.2      Aanbevelingen
          Aanbeveling 1: kies een langere tijdshorizon bij de invoering van de Wet passend onderwijs
          Er staat een grote druk op de invoering van de Wet passend onderwijs. Het invoeringstempo ligt naar het
          oordeel van de raad te hoog. De wet zou pas in werking moeten treden ten minste twee jaar (minimaal twee
          volledige schooljaren) nadat de Eerste Kamer de wet heeft aangenomen. Dit geeft het onderwijsveld de tijd om
          de noodzakelijke voorbereidingen te treffen in de sfeer van de randvoorwaarden. Nu moeten er belangrijke
          zaken op korte termijn worden geregeld, terwijl er nog geen wettelijke basis ligt. Er is bovendien nog veel
          onduidelijkheid over het referentiekader en het zorgprofiel, terwijl dit belangrijke instrumenten worden voor
          samenwerkingsverbanden en scholen bij het inrichten en bekostigen van speciale onderwijszorg. De invoering
          van de Wet passend onderwijs is gebaat bij een zorgvuldige invoering.
          Een ander argument dat pleit voor een langere tijdshorizon is de onduidelijkheid ten aanzien van de rol die de
          gemeente krijgt in dit dossier. De wetgeving rondom de decentralisatie van de (jeugd)zorg van provincie naar
          gemeente is nog niet klaar. Ook de wetgeving rondom werk, scholing en uitkering voor jongeren met een
          beperking, waarbij de uitvoeringslast eveneens bij de gemeente komt te liggen, moet nog gemaakt worden.
          Aanbeveling 2: neem op korte termijn concrete maatregelen om deskundigheid van aankomend en zittend
          onderwijspersoneel op het gebied van speciale onderwijszorg te verbeteren, met name in het regulier voortgezet
          onderwijs
          In het concept-wetsvoorstel zijn er onvoldoende concrete maatregelen die er op korte termijn toe leiden dat
          het onderwijsgevend personeel beter om kan gaan met leerlingen met speciale onderwijsbehoeften. Hoe
          succesvol passend onderwijs in de praktijk wordt, valt of staat met de handelingsbekwaamheid van leraren en
          de kwaliteit van de basis- en breedtezorg die scholen hebben. Hoe beter de scholen en leraren in
          samenwerking met andere onderwijs- en zorginstellingen in staat zijn om basiszorg en breedtezorg te bieden,
          des te minder druk is er vanuit de scholen om leerlingen met een ondersteuningsbehoefte over te plaatsen
          naar speciale onderwijsvoorzieningen op afstand.
          Vooral in het regulier voortgezet onderwijs is hiervoor aandacht nodig. Bij een grote beleidsoperatie als
          passend onderwijs is het niet raadzaam de toerusting van leraren en directies grotendeels aan het
          onderwijsveld zelf over te laten. De raad vindt het van cruciaal belang dat er serieus werk wordt gemaakt van
          het verder professionaliseren van de aankomende en zittende leraren in het omgaan met verschillen tussen
          leerlingen met speciale onderwijsbehoeften (in het bijzonder leerlingen met gedragsproblemen).
Passend onderwijs voor leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte                                                    55
</pre>

====================================================================== Einde pagina 55 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 56 ======================================================================

<pre>   Aanbeveling 3: versterking van de positie van ouders
   Op diverse onderdelen verdient de positie van ouders versterking. Leerlingen met een ondersteuningsbehoefte
   dienen van onderwijs verzekerd te zijn. De raad is van mening dat een leerling, hangende de definitieve toe-
   lating tot een school, in ieder geval ingaande het nieuwe schooljaar tijdelijk op de school van aanmelding
   geplaatst wordt en onderwijs en extra ondersteuning krijgt, zo nodig vanuit het samenwerkingsverband. In
   overeenstemming hiermee is het van belang dat er bij een tussentijdse overstap van de ene naar de andere
   school een sluitende overgang van zorgplicht is tussen de ‘vertrekschool’ en de school van ontvangst.
   De beslistermijn tot toelating zou beperkt moeten worden tot maximaal tien weken. Voorts is de raad van
   mening dat medezeggenschap van personeel en ouders van de aangesloten scholen op het niveau van het
   samenwerkingsverband is verzekerd. Dit zou kunnen door het instellen van een gemeenschappelijke mede-
   zeggenschapsraad op het niveau van het samenwerkingsverband.
   Aanbeveling 4: leg toetsingskader aan voor referentiekader
   Het verdient volgens de raad aanbeveling om het referentiekader op een aantal criteria (bijvoorbeeld doelen,
   eenduidigheid, praktische uitvoerbaarheid, uitvoeringslast, knelpunten, gevolgen, juridische houdbaarheid) te
   laten toetsen, alvorens over te gaan tot landelijke implementatie. Een belangrijke vraag hierbij is: kan het
   referentiekader voldoende duidelijk maken hoe middelen op een zodanige wijze verdeeld worden dat de
   school die de meeste speciale onderwijszorg levert ook de meeste middelen krijgt?
   Aanbeveling 5: neem onduidelijkheid over zorgprofiel weg
   Het belang van het zorgprofiel zou in de memorie van toelichting onderstreept kunnen worden door daarin
   een uitgebreide toelichting te geven op inhoud, strekking en betekenis. De raad vindt eveneens duidelijkheid
   voor wie het zorgprofiel geldt van belang. Geldt dit alleen voor scholen voor regulier onderwijs? Of moeten ook
   scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs zich een zorgprofiel aanmeten? Welke functie krijgt het zorg-
   profiel? Hoe kan het zorgprofiel een rol spelen bij de toekenning van extra zorgmiddelen aan de school?
   Aanbeveling 6: waarborg bovenregionale zorg
   Specialistische vormen van voorzieningen en expertise die niet op elk samenwerkingsverband-niveau aanwezig
   kunnen zijn, zullen volgens de raad op bovenregionaal niveau gewaarborgd moeten zijn. Daarbij is bijzondere
   aandacht nodig voor de schoolsoorten die doelgroepen bedienen in een grote regio. Indien deze scholen aan
   meerdere samenwerkingsverbanden moeten gaan meedoen, is meer aandacht nodig voor hoe dit voor hen
   realiseerbaar gemaakt worden kan worden.
   Aanbeveling 7: vervang het handelingsplan niet door het ontwikkelingsperspectief, maar maak het daar integraal
   onderdeel van
   Een ontwikkelingsperspectief omvat een (streef)doel, terwijl een handelingsplan een sturings- en
   verantwoordingsdocument is om dat (streef)doel te realiseren. Het vervangen van het handelingsplan door het
   ontwikkelingsperspectief kan naar het oordeel van de raad een prestatiedempend effect hebben. Het ontwik-
   kelingsperspectief kan beter vast onderdeel van het wettelijk verplichte handelingsplan worden en als zodanig
   regelmatig getoetst worden, dan dat het in plaats van het reeds bestaande handelingsplan komt dat bij wet
   verplicht is.
   Aanbeveling 8: creëer meer duidelijkheid over leerlingenvervoer voortgezet speciaal onderwijs
   De raad hecht eraan dat leerlingen optimaal toegang behouden tot onderwijs, in het bijzonder leerlingen die
   extra ondersteuning behoeven. Leerlingenvervoer kan onder omstandigheden noodzakelijk zijn. De raad heeft
   behoefte aan een nadere toelichting hoe het wetsvoorstel ertoe bijdraagt dat minder middelen nodig zijn voor
   leerlingenvervoer en hoe optimale toegankelijkheid voor deze groep leerlingen gewaarborgd blijft. Ook
   verzoekt de raad meer duidelijkheid over de vraag wie in de toekomst zal gaan besluiten over de toekenning
   van leerlingenvervoer.
56                                                                                               Onderwijsraad, mei 2011
</pre>

====================================================================== Einde pagina 56 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 57 ======================================================================

<pre>          Aanbeveling 9: regel budgetfinanciering en verevening goed
          9a. Breng leerwegondersteunend onderwijs en praktijkonderwijs meteen onder bij de nieuwe toewijzingssystematiek
          voor zorgmiddelen
          De invoering van budgetfinanciering is er bij gebaat om over de gehele linie van het betreffende onderwijsveld
          ingevoerd te worden. De memorie van toelichting biedt geen gronden voor de keuze het systeem rond het
          leerwegondersteunend onderwijs en praktijkonderwijs in stand te houden onder gelijktijdige introductie van
          budgetfinanciering.
          9b. Breng de financiële gevolgen van de verevening voor de nieuwe samenwerkingsverbanden primair en voortgezet
          onderwijs in kaart: pleeg waar nodig financiële correcties
          De nagestreefde schaalgrootte bij de samenstelling van de samenwerkingsverbanden laat onverlet dat
          sommige samenwerkingsverbanden op basis van objectieve en voor de vraag naar speciale onderwijszorg
          relevante criteria afwijkend zijn van andere samenwerkingsverbanden.
          Door het mechanisme van verevening kunnen samenwerkingsverbanden benadeeld worden waar meer
          speciale onderwijszorg nodig is dan elders in het land. In het geval van duidelijk aanwijsbare verschillen, op
          basis van objectiveerbare criteria die gerelateerd zijn aan de omvang van de zorgvraag, zou het daarom naar
          het oordeel van de raad mogelijk moeten zijn om financiële correcties uit te voeren. Compensatie via de
          landelijke gewichtenregeling zou hierbij niet aan de orde moeten zijn, want die is enkel van kracht in het
          regulier basisonderwijs. Tussen de samenwerkingsverbanden voortgezet onderwijs kunnen immers ook
          regionale verschillen in zorgbehoeften bestaan.
          Aanbeveling 10: het inspectiekader moet recht doen aan de regionale variëteit in procedures en afspraken rondom
          speciale onderwijszorg en ook aandacht hebben voor de kwaliteit van de speciale onderwijszorg aan leerlingen met
          een extra ondersteuningsbehoefte
          De raad staat positief tegenover de vrijheid die de samenwerkingsverbanden krijgen. De geboden vrijheid
          bevordert maatwerk en flexibiliteit bij de speciale onderwijszorg. In het beoordelingskader van de Inspectie zal
          dan ook ruimte moeten zijn voor toetsing op basis van doelen en kwaliteitscriteria die door de
          samenwerkingsverbanden zelf worden nagestreefd. Binnen het toezichtkader zal ook vastgesteld moeten
          worden of de kwaliteit van de speciale onderwijszorg aan leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte
          van voldoende niveau is.
          Aanbeveling 11: zorg voor een zorgvuldig implementatieproces (informatie, communicatie, ondersteuning en
          dergelijke) onder landelijke regievoering
          Vele functionarissen krijgen te maken met de werking van het concept-wetsvoorstel. Deze functionarissen
          zullen goed geïnformeerd en geholpen moeten worden om te komen tot een nieuw stelsel van speciale
          onderwijsvoorzieningen dat werkt. De raad denkt hierbij met name aan:
               coördinatoren samenwerkingsverbanden primair onderwijs en voortgezet onderwijs;
               bestuurders, directies en middenmanagement in primair onderwijs, voortgezet onderwijs en middelbaar
                beroepsonderwijs;
               interne begeleiders primair onderwijs en zorgcoördinatoren voortgezet onderwijs;
               leraren uit alle betrokken sectoren (po, vo, (v)so, mbo);
               gemeentelijke ambtenaren die belast zijn/worden met het dossier passend onderwijs; en
               deskundigen verbonden aan zorgadviesteams en centra voor jeugd en gezin (orthopedagogen,
                schoolpsychologen, wijkverpleegkundigen, wijkagenten).
          Aanbeveling 12: pas het wetsontwerp op onderdelen aan
          Het concept-wetsvoorstel verdient naar de mening van de raad op sommige onderdelen aanpassing. De raad
          geeft het volgende ter overweging:
               neem bij wet op dat school en ouders overeenstemming moeten bereiken over het ontwikkelings-
                perspectief van een leerling;
               vervroeg de termijn van het opstellen van een ontwikkelingsperspectief naar vier weken;
Passend onderwijs voor leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte                                                     57
</pre>

====================================================================== Einde pagina 57 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 58 ======================================================================

<pre>    regel besluitvormingsprocedures op het niveau van het samenwerkingsverband; besteed daarbij aandacht
     aan rechtsbescherming van de minderheid binnen de aangesloten bevoegde gezagsorganen;
    geef de toepasselijkheid van de voorschriften van de Wet goed bestuur ten aanzien van de scheiding van
     het interne toezicht en bestuur ten hoogste een facultatief karakter;
    regel medezeggenschap over besluiten op het niveau van het samenwerkingsverband vanuit de aan-
     gesloten bevoegde gezagsorganen;
    zorg ervoor dat een onderwijsinstelling die onder de WEB valt ook een onderwijskundig rapport van een
     leerling uit het voortgezet speciaal onderwijs krijgt; en
    regel dat een residentiële instellingen invloed heeft op de noodzaak tot toelating tot een school voor
     (voortgezet) speciaal onderwijs.
58                                                                                      Onderwijsraad, mei 2011
</pre>

====================================================================== Einde pagina 58 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 59 ======================================================================

<pre>          Afkortingen
          iobk                   in ontwikkeling bedreigde kleuters
          lom                    leer- en opvoedingsmoeilijkheden
          mbo                    middelbaar beroepsonderwijs
          mlk                    moeilijk lerende kinderen
          OCW                    Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
          SZW                    Sociale Zaken en Werkgelegenheid
          vavo                   voortgezet algemeen volwassenenonderwijs
          WEB                    Wet educatie en beroepsonderwijs
          WPO                    Wet op het primair onderwijs
          wsns                   weer samen naar school
Passend onderwijs voor leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte    59
</pre>

====================================================================== Einde pagina 59 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 60 ======================================================================

<pre>   Literatuur
   Algemene Rekenkamer (2010). Zorgleerlingen in het primair en voortgezet onderwijs. Den Haag: Sdu Uitgevers.
   Evaluatie- en adviescommissie Passend Onderwijs (2010). Verevening als verdeelmiddel bij de bekostiging van
           speciale onderwijszorg. Den Haag: ECPO.
   Ingrado (2010). Thuiszitters, sneller terug naar school. Bevindingen dossieronderzoek thuiszitters 2010. Arnhem:
           Ingrado.
   Inspectie van het Onderwijs (2002). De kwaliteit van het speciaal basisonderwijs. Utrecht: Inspectie van het
           Onderwijs.
   Inspectie van het Onderwijs (2007). Cluster 4. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.
   Inspectie van het Onderwijs (2009). De kwaliteit van het speciaal basisonderwijs. Utrecht: Inspectie van het
           Onderwijs.
   Inspectie van het Onderwijs (2010). De staat van het onderwijs. Onderwijsverslag 2008/2009. Utrecht: Inspectie
           van het Onderwijs.
   Jepma, IJ. (2003). De schoolloopbaan van risicoleerlingen in het primair onderwijs. Amsterdam: Thela Thesis.
   Jepma, IJ. (2006). Zorgen om zorgrijke basisscholen. School en Begeleiding, 2006(6).
   Jepma, IJ. & Beekhoven, S. (2011, in voorbereiding). Eerste ervaringen met budgetfinanciering in regionaal netwerk
           Eemland. Sardes: Utrecht.
   Jepma, IJ., Timmerhuis, A. & Bongers, C. (2009). Percepties van veranderingen in de bekostiging van de zorg voor
           kinderen met specifieke onderwijsbehoeften. Utrecht: Sardes.
   Ledoux, G., Smeets, E. & Rens, C. van (2010). Passend onderwijs in de koploperregio’s. Amsterdam/Nijmegen:
           Kohnstamm Instituut/ITS.
   Meijer, C.J.W. (red.) (2004). WSNS Welbeschouwd. Antwerpen-Apeldoorn: Garant.
   Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (1990). Weer Samen Naar School. Den Haag: SDU.
   Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2005). Notitie Vernieuwing van de zorgstructuren in het funde-
           rend onderwijs. Den Haag: Ministerie van OCW.
   Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2005). Uitwerkingsagenda Vernieuwing speciale leerlingenzorg
           po/vo. Den Haag: Ministerie van OCW.
   Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2007). Uitwerking passend onderwijs. Den Haag: Ministerie
           van OCW.
   Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2009). Heroverweging passend onderwijs. Den Haag: Minis-
           terie van OCW.
   Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2011a). Invulling taakstelling passend onderwijs. Kamer-
           stukken II, 31497, 31, bijlage 1. Geraadpleegd op 2 mei 2011 via http://opmaatnieuw.sdu.nl/ opmaat/
           show/search/op.do.
   Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2011b). Passend onderwijs. Brief van de Minister van
           Onderwijs, Cultuur en Wetenschap aan de Voorzitter van de Staten-Generaal, 31 januari 2011. Kamer-
           stukken II, 31497, 31. Geraadpleegd op 2 mei 2011 via http://opmaatnieuw.sdu.nl/opmaat/show/
           search/op.do.
   Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2011c). Wettelijk kader passend onderwijs. Kamerstukken II,
           31497, 31, bijlage 2. Geraadpleegd op 2 mei 2011 via http://opmaatnieuw.sdu.nl/opmaat/show/
           search/op.do.
   Moor, J. de, Bakker, J. de, Geerdink, G. & Berg, W. van den (2008). Onderzoek naar attitude en competentiebeleving
           van leraren in het reguliere onderwijs ten aanzien van Passend onderwijs. Nijmegen/Arnhem: Radbout
           Universiteit Nijmegen/Pabo HAN.
   Mulder, L. & Vierke, H. (2007). Aanpassing gewichtenregeling op basis van cumulatiegebieden. Nijmegen: ITS.
   Onderwijsraad (2001). De rugzak gewogen. Den Haag: Onderwijsraad.
   Onderwijsraad (2008). Kerndoelen en leerstandaarden. Den Haag: Onderwijsraad.
   Onderwijsraad (2010). De school en leerlingen met gedragsproblemen. Den Haag: Onderwijsraad.
60                                                                                                Onderwijsraad, mei 2011
</pre>

====================================================================== Einde pagina 60 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 61 ======================================================================

<pre>          Onderwijsraad (2011a). Excellente leraren als inspirerend voorbeeld. Den Haag: Onderwijsraad.
          Onderwijsraad (2011b). Naar hogere leerprestaties in het voortgezet onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad.
          Onderwijsraad (2011c, in voorbereiding). Wetsvoorstel Kwaliteit voortgezet speciaal onderwijs. Den Haag:
                   Onderwijsraad.
          Pranger, R., Muller, L., Schilt-Mol, van, T., Sontag, L., Vijfeijken, M. van & Vloet, A. (2009). Stand van zaken
                   koplopers Passend Onderwijs 2008-2009. Tilburg: IVA.
          Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (2010). Indicatiestelling: Omstreden toegang tot zorg. Den Haag: RMO.
          Smeets, E. Driessen, G., Elfering, S. & Hovius, M. (2010). Allochtone leerlingen en speciale onderwijsvoorzieningen.
                   Nijmegen: ITS Radboud Universiteit Nijmegen.
          Smeets, E. & Wester, M. (2009). Knelpunten in de samenwerking tussen onderwijs- en zorginstellingen. Nijmegen:
                   ITS.
          Wolf, K. van der (2007). Het wassende water van de leerlingenzorg. MESO, 27(154), 5-9.
Passend onderwijs voor leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte                                                         61
</pre>

====================================================================== Einde pagina 61 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 62 ======================================================================

<pre>62 Onderwijsraad, mei 2011</pre>

====================================================================== Einde pagina 62 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 63 ======================================================================

<pre>          Bijlage 1: Adviesvraag
Passend onderwijs voor leerlingen met een extra ondersteuningsbehoefte 63
</pre>

====================================================================== Einde pagina 63 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 64 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 64 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 65 ======================================================================

<pre>Ministerie van Onderwijs, Cultuur en

Wetenschap

> Retouradres Postbus 16375 2500 B} Den Haag
Rijnstraat 50

Onderwijsraad Den Haag

| 6 Postbus 16375

Nassaulaan 2500 BJ Den Haag

2514 JS DEN HAAG www. rijksoverheid.nl
Contactpersoon
R.P.B.A. Dingemans
T +31-70-412 4544
r.p.b.a.dingemans@minocw.nl
IPC 5650
Onze referentie
283030

* Bijlagen
Datum 1 5 MAART 2011 „Jeg
Betreft Wetsvoorstel passend onderwijs

Ter advisering zend ik u hierbij het bovengenoemde wetsvoorstel. Ik verzoek u
om uw advies binnen zes weken uit te brengen.

De mit jä van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,

/ ;
/ |
sl /Bijste eldt- penta oo —

/

S

Pagina 1 van 1
</pre>

====================================================================== Einde pagina 65 =================================================================

<br><br>