<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>Advies
Geregelde ruimte
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>Geregelde ruimte</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>Colofon
De Onderwijsraad is een onafhankelijk adviescollege, opgericht in 1919. De raad adviseert,
gevraagd en ongevraagd, over hoofdlijnen van het beleid en de wetgeving op het gebied
van het onderwijs. Hij adviseert de ministers van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en van
­Economische Zaken, Landbouw en Innovatie. De Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal
 kunnen de raad ook om advies vragen. Gemeenten kunnen in speciale gevallen van lokaal
onderwijsbeleid een beroep doen op de Onderwijsraad.
De raad gebruikt in zijn advisering verschillende (bijvoorbeeld onderwijskundige, economi-
sche en juridische) disciplinaire aspecten en verbindt deze met ontwikkelingen in de praktijk
van het onderwijs. Ook de inter­nationale dimensie van educatie in Nederland heeft steeds de
aandacht.
De raad adviseert over een breed terrein van het onderwijs, dat wil zeggen van voorschool-
se educatie tot aan postuniversitair onderwijs en bedrijfsopleidingen. De producten van de
raad worden gepubliceerd in de vorm van adviezen, studies en verkenningen. Daarnaast ini-
tieert de raad seminars en websitediscussies over onderwerpen die van belang zijn voor het
onderwijsbeleid.
Advies Geregelde ruimte, uitgebracht aan de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap..
 Nr. 20120019/1009, februari 2012
 Uitgave van de Onderwijsraad, Den Haag, 2012.
 ISBN 978-946121-024-1
 Bestellingen van publicaties:
 Onderwijsraad
 Nassaulaan 6
2514 JS Den Haag
email: secretariaat@onderwijsraad.nl
 telefoon: (070) 310 00 00 of via de website:
 www.onderwijsraad.nl
 Ontwerp en opmaak:
 www.balyon.com
 Drukwerk:
 DeltaHage grafische dienstverlening
© Onderwijsraad, Den Haag.
Alle rechten voorbehouden. All rights reserved.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>Aan de Minister van

Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Mevrouw LM. van Bijsterveldt-Vlegenthart
Postbus 15375

onperwljs saad

Nassaulaan 6
2514 15 Den Haag

Telefoor: 070 310 00.00

2500 BJ Den Haag Fax: OTO 356 14 74
secretariaanbondersdjsraad.nl
wore onderwijsraad.nl

Cen heat, El osad Puapidatue

20120019/1009 Den Haas, 16 februari 2012

Weme ware. Le mnand Onderwee

Advies Geregelde namte

Mewrouw de Minister,

Met genoegen biedt de Onderwijsraad u zijn advies Geregelde ruimte aan, In dit advies beschouwt de raad de
diverse actieplannen die het kabinet het afgelopen jaar heeft uitgebracht op hoofdlijnen van beleid op de
langere termijn, De raad ondersteunt de ambities van het kabinet om de kwaliteit van het onderwijs te ver-
sterken. Hij det in het advies enkele aanbevelingen om een goede balans te houden tussen centrale norm-
stelling en de noodzakelijke variëteit in heet stelsel

De overheid heeft een sterke verantwoordelijkheid voor de kwaliven van het onderwijsstelsel, Daarom is het van
belang dat de overheid duidelijke normen stelt op cruciale gebieden, Daarmee begrenst zij de ruimte voor
scholen. Bij het bepalen van de grenzen moet de overheid terughoudend omgaan met haar rol. Het onderwijs
veld kan vervolgens binnen deze ‘geregelde ruimte’ haar verantwoordelijkheid nemen, Hier Egt dus een belang-
rijke opdracht voor het onderwijsveld zelf.

Oak adviseert de raad om op transparante wijze na te gaan wat de consequenties van voorgenomen beleids-
beslissingen zijn voor de hele onderwijskolom en voor aanpalende sectoren (bijvoorbeeld jeugdzorg). Eveneens
dient duidelijk te zijn hoe deze beleidsbeslissingen passen binnen een langetermijnvisie op onderwijs, Een
belangrijk onderdeel hiervan is zicht te krijgen op de verwachte maatschappelijke opbrengsten en de kosten, op
de koste en lange termijn. De raad adviseert om een toets te ontwikkelen gebaseerd op het bestaande beleids-
analytisch instramentarium. De resultaten van deze beleidstoets kunnen ook dienen om de democratische
controle door het parlement te versterken.

De raad hoopt met dit advies cen bijdrage te leveren aan het realiseren van duurzame kwaliteitsverbetering in
het onderwijs,

Mat beleefde groet,

t

Prafrdr. GTM. ten Dam Ors. A, van der Rest
Moarzitter Secretaris

</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>Inhoud
     Samenvatting                                                                       7
1    Beleidsvoornemens vragen om beschouwing op afstand                                 8
1.1 Onderwijskwaliteit hoog op de agenda                                                8
1.2 Nadruk op verbetering prestaties en opbrengstgericht werken                         9
1.3 Vraag: wat is nodig voor duurzame kwaliteitsverbetering?                          10
2    Uitgangspunten voor onderwijsbeleid                                              13
2.1 Onderwijs heeft een brede taak                                                     13
2.2 Onderwijs is een investering met een hoog maatschappelijk rendement               15
2.3 Laat variëteit toe en vraag om verantwoording                                     16
2.4 Internationaal perspectief: kenmerken van goed presterende onderwijsstelsels      18
2.5 De actieplannen beschouwd                                                         20
2.6 Drie vraagstukken door de sectoren heen vragen om balans                          22
3 Ruimte voor variëteit in onderwijs                                                  23
3.1 Normen stellen en variëteit waarborgen                                            23
3.2 Drie aanbevelingen voor onderwijsbeleid gericht op duurzame kwaliteitsverbetering 25
4    Zet in op een investeringsperspectief voor de lange termijn                      27
4.1 Onderwijsbeleid vraagt om langetermijnperspectief                                 27
4.2 Focus op meetbare prestaties kan ongewenste neveneffecten hebben                  28
4.3 Ook financiële middelen in onderwijs bezien op brede effecten                     29
4.4 Onderwijs(neven)effecten vooraf beter in beeld brengen en ervan leren             31
5    Stel betekenisvolle normen vast op cruciale gebieden                             35
5.1 Normen moeten betekenisvol zijn                                                   35
5.2 Noodzakelijke normen vastleggen en daarbuiten vrijheid geven                      37
5.3 Implementatie vraagt om aandacht                                                  40
6    Laat ruimte voor en ontwikkel professionaliteit                                  42
6.1 De betekenis van professionaliteit voor het onderwijs                             42
6.2 Professionele ruimte geven binnen kaders                                          43
6.3 Leervermogen van de onderwijssector versterken                                    45
6.4 Onderwijssector verantwoordelijk                                                  46
     Afkortingen                                                                      49
     Literatuur                                                                       50
     Geraadpleegde deskundigen                                                        55
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>Bijlagen
Bijlage 1: Hoofdpunten van de verschillende actieplannen                          57
Bijlage 2: Reacties van belanghebbenden op de actieplannen                        61
Bijlage 3: Kenmerken van goed presterende onderwijsstelsels volgens de OESO       67
Bijlage 4: Kenmerken van zichzelf verbeterende onderwijsstelsels volgens McKinsey 69
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>Samenvatting
Een goede balans tussen normstelling ten behoeve van kwaliteitsverhoging en de noodza-
kelijke variëteit in het stelsel acht de raad van groot belang voor het Nederlandse onderwijs.
De overheid heeft een grondwettelijke verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het onder-
wijs op stelselniveau. Scholen hebben echter de ruimte nodig om zich aan lokale omstandig-
heden aan te passen. Alleen zo kunnen zij ook toekomstige ontwikkelingen het hoofd bieden.
Om normstelling maar ook variëteit te waarborgen, doet de raad drie aanbevelingen ter ver-
sterking van de kernfunctie van het onderwijs: het overdragen van de cultuur aan de nieuwe
generatie.
Aanbeveling 1: zet in op een investeringsperspectief voor de lange termijn
Beleidsbeslissingen dienen te vallen binnen een langetermijnperspectief op onderwijs. Dit lan-
getermijnperspectief omvat een visie op de doelen van onderwijs in brede zin. Bij het ontwer-
pen van beleidsmaatregelen is van belang consistent en consequent na te gaan in hoeverre ze
bijdragen aan individuele en maatschappelijke opbrengsten en wat te verwachten effecten
(positief en negatief) zijn door de hele onderwijskolom heen. Een belangrijk onderdeel hier-
van is zicht te krijgen op de verwachte kosten van beleid, op de korte en lange termijn. De
raad adviseert om een beleidstoets te ontwikkelen gebaseerd op het bestaande beleidsanaly-
tisch instrumentarium. Een dergelijke beleidstoets kan helpen blinde vlekken te ontdekken en
onbedoelde neveneffecten te voorkomen. Dit kan behulpzaam zijn bij de verdere uitwerking
van beleid. Daarnaast kunnen resultaten van deze beleidstoets ook dienen om de democrati-
sche controle door het parlement te versterken.
Aanbeveling 2: stel betekenisvolle normen vast op cruciale gebieden
De overheid moet op cruciale gebieden normen stellen om de kwaliteit van het onderwijs te
versterken en deze normen ook handhaven. De raad denkt daarbij aan normen op de gebieden
van vakinhouden, prestaties, examinering en bevoegdheidseisen aan leerkrachten. Deze nor-
men moeten betekenisvol en haalbaar zijn voor degenen die ermee moeten werken. Daarom
is het van belang om te investeren in een gemeenschappelijk verhaal over de waarde van die
normen. De raad pleit tegelijkertijd voor een grotere terughoudendheid ten aanzien van cen-
trale regelgeving die door uniformering de variëteit in het stelsel onder druk zet.
Aanbeveling 3: laat ruimte voor en stel eisen aan professionaliteit
De voorgaande aanbevelingen doen een beroep op de professionaliteit binnen de onderwijs-
sector. De raad vindt dat leraren en schoolleiders in het onderwijs in staat moeten worden
gesteld om een grote mate van verantwoordelijkheid te dragen binnen een geregelde ruim-
te. Deze geregelde ruimte geeft scholen een kader voor hun handelen. Hierbinnen kunnen
instellingen een eigen invulling geven aan het onderwijs vanuit hun visie op kwaliteit en de
weg daar naartoe. Versterking van de professionaliteit van onderwijspersoneel is daarvoor
een belangrijke sleutel. De raad wijst erop dat het afleggen van verantwoording integraal deel
uitmaakt van professionaliteit. Voor onderwijsinstellingen betekent dit dat zij zich naar hun
maatschappelijke omgeving verantwoorden over de geleverde inspanningen en gerealiseerde
onderwijsopbrengsten, gerelateerd aan zowel het kader van de overheid als ook de eigen visie
op onderwijskwaliteit.
Geregelde ruimte7
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>    Onderwijskwaliteit staat hoog op de politieke en maatschappelijke agenda.
    Er is consensus dat onderwijs van hoge kwaliteit van onschatbare waarde is
    voor individu en samenleving. Om Nederland in de toekomst een speler van
    wereldformaat te laten zijn, heeft het kabinet zijn beleidsvoornemens voor de
    verschillende onderwijssectoren in actieplannen neergelegd. De Onderwijs-
    raad beschouwt in dit advies deze actieplannen in samenhang.
1   Beleidsvoornemens vragen om beschouwing
    op afstand
1.1 Onderwijskwaliteit hoog op de agenda
    De kwaliteit van het onderwijs staat de afgelopen jaren volop in de belangstelling, zowel in het
    politieke als in het maatschappelijke debat. Uit nationale en internationale onderwijsonder-
    zoeken blijkt dat leerlingen in het basis- en voortgezet onderwijs goed presteren, Nederland
    doet mee in de internationale subtop.1 Wel zijn er zorgen over de ontwikkelingen van de pres-
    tatiescores op de terreinen van lezen, wiskunde en natuurwetenschappen.2 Sinds het begin
    van de PISA-metingen (Programme for International Student Assessment) in 2000 is de vooruit-
    gang in gemiddelde scores van Nederland laag in vergelijking met andere landen. Nederland
    hoort tot het slechtste kwart OESO-landen (Organisatie voor Economische Samenwerking en
    Ontwikkeling) in termen van de ontwikkeling in de gemiddelde scores. Positief is dat Neder-
    land een relatief gering aantal zeer laag presterende leerlingen heeft. De beste leerlingen blij-
    ven echter achter bij vergelijkbare groepen buitenlandse leerlingen en scoren internationaal
    gezien hooguit gemiddeld.3
    Daarnaast zijn er vragen rondom de professionaliteit van de leraren. Het gemiddelde opleidings-
    niveau van leraren daalt in Nederland.4 Was voorheen zo’n 40% van de docenten academisch
    opgeleid, op dit moment heeft slechts één op de zes leraren een universitaire opleiding geno-
    ten.5 Aangezien er meer hoogopgeleiden het onderwijs uitstromen dan er instromen, gaat
    die daling nog steeds door. Intussen stijgt het opleidingspeil van de Nederlandse bevolking
    als geheel. Een groeiend aantal landen eist van leraren een opleiding op masterniveau. Dat is
    bijvoorbeeld het geval in goed presterende landen als Finland, Zuid-Korea en Singapore, en
    ook Frankrijk heeft met ingang van het schooljaar 2010-2011 een masteropleiding voor nieuwe
    docenten verplicht gesteld.
    1	Gille, Loijens, Noijons & Zwitser, 2010.
    2	Steeg, Vermeer & Lanser, 2011.
    3   Organisation for Economic Co-ordination and Development, 2010a; Inspectie van het Onderwijs, 2011; Steeg, Vermeer & Lanser, 2011.
    4	Vogels & Bronneman-Helmers, 2006; Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2011e.
    5	6% van de leraren in het primair onderwijs heeft een master; in het voortgezet onderwijs is dat 26%, in het middelbaar beroepsonder-
        wijs 13% en in het hoger beroepsonderwijs 60%. Zie Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2011e.
    8                                                                                                      Onderwijsraad, februari 2012
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>    Onderwijs wordt gezien als belangrijk voor de kenniseconomie vanwege de investering in
    menselijk kapitaal en daarmee in de versterking van het concurrentievermogen, de producti-
    viteitsontwikkeling en de economische groei. In Europees verband (in de Europa 2020 strate-
    gie) zijn hiervoor afspraken gemaakt.6 Deze houden onder meer in het terugdringen van het
    aantal voortijdig schoolverlaters, het verhogen van het aandeel hogeropgeleiden, het verla-
    gen van het aantal leerlingen met lage vaardigheden op de gebieden van lezen, wiskunde en
    natuurkunde, het verhogen van het aantal vier- en vijfjarigen in de vroegschoolse educatie en
    het verhogen van het aantal volwassenen dat deelneemt aan activiteiten in het kader van een
    leven lang leren.
    Onderwijs draagt tevens bij aan de sociale kwaliteit van de samenleving. Leren samen te leven
    is een belangrijk opvoedingsdoel. Ook de school heeft hierin een taak.7 In het huidige politieke
    en maatschappelijke debat wordt het belang hiervan nog steeds genoemd. De vraag hoe de
    bijdrage van scholen aan het bevorderen van sociale samenhang kan worden verbeterd, krijgt
    echter relatief weinig aandacht. De waarde van onderwijs voor de persoonlijke ontwikkeling
    van individuen wordt in het beleid minder onderstreept dan voorheen.8
1.2 Nadruk op verbetering prestaties en opbrengstgericht werken
    De Europese doelstellingen voor de bevordering van de kenniseconomie komen terug in de
    actieplannen voor de verschillende onderwijssectoren van het kabinet. Daarin wordt uiteen-
    gezet hoe de bewindslieden in de komende periode de kwaliteit van het basis- en voortgezet
    onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs willen verbeteren. Voor het hoger onderwijs
    zijn de beleidsvoornemens neergelegd in de strategische agenda hoger onderwijs, onder-
    zoek en wetenschap. De nadruk in de actieplannen ligt op het verbeteren van de prestaties
    van leerlingen en studenten en daarnaast op opbrengstgericht werken (om tot betere presta-
    ties te komen), op excellente leerlingen (en het verbeteren van hun prestaties), op een ambi-
    tieuze leercultuur, en op de waardering van vakmanschap en de kwaliteit van het middelbaar
    beroepsonderwijs en hoger onderwijs als geheel. Ook de kwaliteit en professionaliteit van de
    leraar en de schoolleider speelt in de plannen een belangrijke rol.9
    Er is wel een verschil tussen de actieplannen voor het primair en voortgezet onderwijs ener-
    zijds en de actieplannen voor het middelbaar beroepsonderwijs, het hoger onderwijs en lera-
    ren anderzijds. In de eerstgenoemde plannen staan vooral de algemene thema’s presteren en
    opbrengstgericht werken centraal, terwijl de laatstgenoemde plannen meer eigen thema’s
    bevatten. Hoewel er ook in het middelbaar beroepsonderwijs sprake is van een hernieuwde
    aandacht voor het taal- en rekenonderwijs en bijbehorende examens, gaat het actieplan met
    name over het verbeteren van het middelbaar beroepsonderwijs als sector en de herwaarde-
    ring van het beroepsonderwijs als aantrekkelijke tegenhanger voor het algemeen vormend
    onderwijs. Ook het thema differentiatie en profilering is een duidelijk sectorspecifiek thema. In
    het actieplan leraren is er aandacht voor de scholing in opbrengstgericht werken, maar ligt de
    nadruk vooral op het professionaliseren van de beroepsgroep (en het onderwijs) en de inves-
    teringen die daarmee gemoeid zijn: de initiële lerarenopleiding, de bij- en opscholing en het
    registreren daarvan, hrm-beleid (human resources management) dat is gericht op de ontwik-
    6	Europese Commissie, z.j..
    7	Onderwijsraad, 2007a.
    8	Onderwijsraad, 2011e.
    9	Zie voor een samenvatting van de hoofdpunten van de verschillende actieplannen bijlage 1.
    Geregelde ruimte9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>    keling van de professionaliteit, enzovoort. In de strategische agenda hoger onderwijs neemt
    differentiatie en profilering een centrale plaats in.
    De in de actieplannen neergelegde ambities zijn ten dele uitgewerkt in bestuursakkoorden
    met de sectororganisaties. Voor het primair en het voortgezet onderwijs is daarin afgespro-
    ken dat een deel van het geld via de zogenoemde prestatiebox in de lumpsum terechtkomt.
    In ruil voor afspraken over door de sector te behalen prestatiedoelstellingen krijgen scholen
    de ruimte om deze middelen naar eigen inzicht te besteden. Wel stelt elke school eigen, aan
    de doelen van de sector gerelateerde streefdoelen op en verantwoordt zich hierover via het
    jaarverslag. Voor het primair onderwijs gaat het om een bedrag van 130 miljoen euro in 2013
    oplopend tot 150 miljoen in 2015 en voor het voortgezet onderwijs om 110 miljoen euro in 2012
    tot 133 miljoen in 2015. In een midterm review in 2013 wordt bezien of individuele scholen en de
    sector op koers zijn en of financiering op dezelfde wijze wordt gecontinueerd. Het met de MBO
    Raad gesloten bestuursakkoord richt zich op de professionalisering van het personeel voor de
    periode 2011 tot en met 2015.
    Voor het hoger onderwijs zijn met de koepels hoofdlijnenakkoorden afgesloten, die in presta-
    tieafspraken met de individuele instellingen verder worden gespecificeerd. Hierin zal de mis-
    sie en de visie van elke instelling een belangrijke rol spelen, maar ligt daarnaast ook een sterke
    nadruk op kwantificeerbare prestaties. Rondom de indicatoren voor studiesucces en kwaliteit –
    in de hoofdlijnenakkoorden bijvoorbeeld geoperationaliseerd als aantallen studenten in excel-
    lentietrajecten en doorstroomcijfers – is sprake van een voorwaardelijke financiering.
1.3 Vraag: wat is nodig voor duurzame kwaliteitsverbetering?
    Over het algemeen delen vertegenwoordigers uit de onderwijspraktijk (sectororganisaties,
    vakbonden, leerlingen- en studentenorganisaties) de mening dat de kwaliteit van het onder-
    wijs beter kan en dat het belangrijk is dat er meer aandacht komt voor de basisvaardigheden
    taal en rekenen. Een cruciale factor in verbetering van het onderwijs is volgens alle betrok-
    kenen de kwaliteit van de leraar. In hun reacties op de actieplannen onderschrijven zij deze
    doelstellingen van de actieplannen. Tegelijkertijd ervaren zij een cumulatie van maatregelen,
    een hoge tijdsdruk en soms een ingreep in de autonomie van de school.10 De VO-raad noemt
    in zijn reactie op het actieplan bijvoorbeeld maatregelen op de gebieden van bekwaamheids-
    profielen, beroepsregister, scholing en prestatieafspraken.11 Ten slotte wordt een intersectorale
    aanpak gemist.
    Uit een enquête onder onderwijsmedewerkers in het primair onderwijs blijkt dat bijna drie-
    kwart (72%) de ambities van de minister ondersteunt om de prestaties van leerlingen te ver-
    hogen.12 Wel missen zij (60%) ook aandachtsgebieden: individuele aandacht voor de leerling,
    persoonlijke ontwikkeling en vorming, financiering en minder extra administratieve taken voor
    leerkrachten worden veel genoemd. Een e-mailbevraging door de Onderwijsraad van scholen
    in het voortgezet onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs leverde soortgelijke resultaten.13
    10	Zie de samenvatting van de reacties van belangenorganisaties in bijlage 2.
    11	VO-raad, 2011a; VO-raad, 2011b.
    12	Bulsink, 2011.
    13	De resultaten hiervan zijn beschreven in het advies Om de kwaliteit van het beroepsonderwijs.
    10                                                                                               Onderwijsraad, februari 2012
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>De combinatie van de roep om hogere leeropbrengsten en bezuinigingen baart veel betrok-
kenen zorgen.14 Zijn de gewenste kwaliteitseisen nog wel haalbaar als daar een beperkte hoe-
veelheid middelen tegenover staat en een lerarentekort dreigt? Het huidige kabinet voert
een bezuiniging door van 18 miljard euro, verdeeld over de verschillende beleidsterreinen.
Ondanks het gedeelde belang dat wordt gehecht aan onderwijs, wordt ook hier op onder-
delen bezuinigd en is het geld voor investeringen afkomstig van dezelfde onderwijsbegro-
ting (ombuigingen).15 Ook bezuinigingen bij andere begrotingen hebben hun weerslag in het
onderwijs. Zo worden op de begroting van Binnenlandse Zaken de lerarensalarissen niet geïn-
dexeerd. Tegelijkertijd is er in de cao afgesproken dat het loon van docenten wel stijgt. Scholen
zijn er dus aan gehouden de afgesproken salarisverhogingen toch te betalen. De AOb (Alge-
mene Onderwijsbond) becijfert dat dit tot een tekort van zo’n 500 miljoen euro leidt voor het
basis- en voortgezet onderwijs.16 Ook bezuinigingen bij de gemeenten treffen (in)direct het
onderwijs (huisvesting, jeugdzorg).
De Onderwijsraad heeft over de verschillende actieplannen van het kabinet geadviseerd. Hij
ondersteunt de beleidsambities gericht op het verhogen van de onderwijskwaliteit en bete-
re leerprestaties. De raad heeft in die adviezen steeds aandacht besteed aan het belang van
de doorstroomrelevante vakken (Nederlands, Engels, rekenen/wiskunde) voor alle leerlingen.
Daarnaast is er in het funderend onderwijs ook voldoende aandacht nodig voor vakken als
biologie, geschiedenis, cultuureducatie, natuurwetenschappen en aardrijkskunde, die de raad
evenzeer beschouwt als belangrijke gebieden waarvan leerlingen kennis moeten opdoen.
In het beroepsonderwijs vraagt de onmisbare relatie met de beroepspraktijk om specifieke
kennis en vaardigheden. Ook de inzet op de creativiteit en het zelfstandig denkvermogen
van leerlingen en studenten acht de raad van groot belang. De raad ziet grote meerwaarde
in opbrengstgericht werken, met de inzet van toetsing als diagnostisch element. Daarvoor is
hoog gekwalificeerd onderwijspersoneel nodig, dat kan beschikken over professionele ruimte,
met de verplichting tot voortdurende professionalisering die daarbij hoort.
In de Tweede Kamer is over de verschillende actieplannen gedebatteerd, en de Kamer heeft in
grote lijnen met de plannen ingestemd. In dit advies beschouwt de raad de betekenis van de
actieplannen voor het onderwijsbeleid over de sectoren heen en met een langere tijdshorizon.
De vraag die de raad centraal stelt in het voorliggende advies is: In hoeverre leidt het huidi-
ge beleid zoals dat is neergelegd in de actieplannen tot duurzame kwaliteitsverbetering van het
onderwijs?
De Onderwijsraad gaat daarbij na wat de stand van de kennis is over zowel de inhoud als de
sturing van ons onderwijsbestel. In zijn beschouwing neemt hij mee wat de kenmerken zijn van
goed presterende onderwijsstelsels. De ambities van de actieplannen ziet de raad in het licht
van de bijdrage van onderwijs aan de ontwikkeling van individuen en aan de samenleving als
geheel - de economisch en maatschappelijke effecten van onderwijs. Waar de raad refereert
aan het belang van de Nederlandse kenniseconomie vat hij het begrip kenniseconomie breed
op als de innovatieve kracht van de samenleving. Leerlingen en studenten zullen in toekomst
moeten kunnen bijdragen aan een snel veranderende maatschappij die veel vraagt van hun
aanpassingsvermogen en creativiteit.
14	Steenvoorden, Dekker & Houwelingen, 2011.
15  Begrotingsbeleid, 2010 (bijlage bij regeerakkoord CDA-VVD).
16	Algemene Onderwijsbond, 2010.
Geregelde ruimte11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>De raad concentreert zich in dit advies in eerste instantie op het funderend onderwijs. Daar
neemt hij ook het middelbaar beroepsonderwijs in mee, aangezien deze sector deels leer-
lingen tot de startkwalificatie opleidt.
De aanbevelingen die de raad in dit advies doet, richten zich in eerste instantie op de betrok-
ken bewindslieden. Het advies doet echter óók een beroep op de onderwijssector om zelf
te laten zien hoe zij duurzame kwaliteitsverbetering realiseren. Dit is bovenal een zaak van
professionals in de scholen, daarbij gesteund en gefaciliteerd door de overheid.
    Totstandkoming van het advies
    Dit advies bouwt voort op de adviezen die de Onderwijsraad heeft gegeven in het kader van de ac-
    tieplannen in het primair en voortgezet onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs. Er is een li-
    teratuurstudie verricht waarin onder andere internationale macrostudies, meta-analyses en reviews
    zijn betrokken om een overzicht te verkrijgen van cruciale factoren voor succesvol onderwijs. Daar-
    naast zijn expertpanels georganiseerd met wetenschappers en onderwijsadviseurs uit verschillende
    disciplines.
    Tevens maakt het advies gebruik van de bevragingen van scholen en docenten die de raad heeft
    georganiseerd in het kader van zijn adviezen over de verschillende actieplannen van het kabinet.
    Daarnaast heeft de raad een analyse gemaakt van de reacties op het regeerakkoord en de diverse
    actieplannen van de bij het onderwijs betrokken organisaties (sectororganisaties, vakbonden, leer-
    lingen- en studentenorganisaties). Zie hiervoor ook bijlage 2.
12                                                                              Onderwijsraad, februari 2012
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>    Dit hoofdstuk bespreekt de uitgangspunten van de raad voor onderwijsbeleid
    gericht op duurzame kwaliteitsverbetering. Op basis van de beschikbare kennis
    over zowel de inhoud als de sturing en organisatie van onderwijs geeft de raad
    zijn visie op goed onderwijs. Vervolgens geeft dit hoofdstuk een overzicht van
    kenmerken van goed presterende onderwijsstelsels. Ten slotte beschouwt de
    raad het onderwijsbeleid van het kabinet in het licht van zijn uitgangspunten.
2
2.1
    Uitgangspunten voor onderwijsbeleid
    Onderwijs heeft een brede taak
    In de literatuur worden drie hoofdfuncties van onderwijs genoemd: kwalificatie, selectie/allo-
    catie en socialisatie.17 De kwalificatiefunctie slaat daarbij op de voorbereiding van leerlingen
    op het latere maatschappelijke leven, selectie geeft aan dat onderwijs leerlingen plaatst in ver-
    schillende opleidingen en beroepssectoren aansluitend bij hun voorkeuren en capaciteiten, en
    socialisatie houdt in de overdracht en ontwikkeling van waarden en normen, gebruiken en
    gedragingen aan nieuwe generaties als basis voor sociale cohesie. De mate waarin de samen-
    leving belang hecht aan deze functies van onderwijs kan in de tijd verschuiven. Dit komt tot
    uitdrukking in de accenten die gelegd worden in beleid en wetgeving, waarin de drie functies
    vertaald worden in te realiseren doelen van onderwijs.
    Het primair onderwijs heeft volgens de WPO (Wet op het primair onderwijs) tot taak zich te
    richten “op de emotionele en verstandelijke ontwikkeling, en op het ontwikkelen van creativi-
    teit en op het verwerven van noodzakelijke kennis en sociale, culturele en lichamelijke vaardig-
    heden” (artikel 8 WPO). Ook gaat het onderwijs er (a) mede van uit dat leerlingen opgroeien
    in een pluriforme samenleving, is het (b) mede gericht op het bevorderen van actief burger-
    schap en sociale integratie, en is het erop gericht dat (c) leerlingen kennis hebben van en ken-
    nismaken met verschillende achtergronden en culturen van leeftijdgenoten. Het doel hiervan
    is mede de grondslag te leggen voor het aansluitend voortgezet onderwijs (artikel 2 WPO). De
    WVO (Wet op het voortgezet onderwijs) benadrukt voor alle onderwijssectoren (vwo, havo en
    vmbo) de (inhoudelijke) aansluiting op het vervolgonderwijs, evenals de algemene vorming
    van leerlingen. Sommige taken en curriculumonderdelen van het voortgezet onderwijs wor-
    den apart benoemd, zoals het bestrijden van taalachterstand (artikel 6c), onderwijs in licha-
    melijke opvoeding (artikel 6d) en de maatschappelijke stage (artikel 6f). In het middelbaar
    beroepsonderwijs is sprake van een drievoudige kwalificatie: een beroepskwalificatie, een
    doorstroomkwalificatie en een leer- en burgerschapskwalificatie. Deze kwalificaties zijn vast-
    gelegd in de WEB (Wet educatie en beroepsonderwijs), met als doel een eenzijdige gerichtheid
    op het bedrijfsleven, het (vervolg)onderwijs of de maatschappij te voorkomen.
    17	Zie bijvoorbeeld Peschar & Wesseling, 2001; Oers, 2007; Droogleever Fortuijn, 2003.
    Geregelde ruimte13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre> De Onderwijsraad hecht waarde aan de verschillende doelen die de samenleving met onder-
 wijs nastreeft, zowel op het gebied van kwalificatie en selectie als op het gebied van socialisa-
 tie. De overheid heeft de taak om op deze gebieden de kwaliteit van het onderwijs te bewaken,
 al dan niet in de vorm van vaststelling van het te bereiken niveau.18
 Welke kennis en vaardigheden moeten leerlingen verwerven?
 Om in het latere maatschappelijke leven te kunnen functioneren, is het van belang dat leer-
 lingen de benodigde kennis en vaardigheden in de doorstroomrelevante vakken zoals Neder-
 lands, Engels en rekenen/wiskunde op voldoende niveau beheersen.19 Deze kennis en vaar-
 digheden zijn essentieel voor het succes van leerlingen in het vervolgonderwijs en op de
 arbeidsmarkt. Ze bieden een belangrijke basis die voorwaardelijk is voor het leren van ande-
 re vakinhouden. Daarnaast hebben leerlingen kennis nodig van bijvoorbeeld aardrijkskunde,
 geschiedenis, natuur/biologie en cultuurvakken. Sommige leerlingen zullen hun verdere stu-
 die in een van deze vakgebieden vervolgen. Voor alle leerlingen zijn deze vakken van waarde
 om de wereld om hen heen te kunnen begrijpen. In deze vakken verwerven leerlingen niet
 alleen kennis, maar leren ze ook kritisch na te denken over onze maatschappij.
 Naast inhoudelijke vakkennis zijn tevens leer- en denkvaardigheden (cognitieve en metacog-
 nitieve vaardigheden) van belang. (Meta)cognitieve vaardigheden hebben een grote invloed
 op de leerresultaten van leerlingen. Leerlingen die hun eigen cognitieve processen kunnen
 plannen, monitoren, diagnosticeren en sturen, halen hogere leerprestaties dan leerlingen die
 dat niet kunnen.20 Daarnaast dragen deze vaardigheden bij aan een succesvol verloop van de
 vervolgloopbaan en een leven lang leren.
 Onder de noemer ‘advanced skills’ of ‘21st century skills’ noemen diverse auteurs combinaties
 van kennis, vaardigheden en houdingen die van belang zijn voor het functioneren van indi-
 viduen in de samenleving en op arbeidsmarkt van de toekomst. Bij burgers en werknemers
 wordt een steeds groter beroep gedaan op ‘samenwerken’, ‘communiceren’, ‘ict-geletterdheid’,
‘culturele competenties’, ‘creativiteit’, ‘kritisch denken’, ‘probleem oplossen’.21 In alle onderwijs-
 typen moet aan het verwerven van deze competenties dan ook aandacht worden besteed.22
 Ten slotte is het belangrijk dat leerlingen (leren) beschikken over motivatie, concentratiever-
 mogen en zelfvertrouwen.23 Dit is niet alleen nodig voor het opdoen van vakkennis en vak-
 vaardigheden, maar ook voor het verwerven van leer- en denkstrategieën en ‘advanced skills’.
 Daarbij is er een complexe wederzijdse beïnvloeding tussen onderwijsprestaties en de ontwik-
 keling van deze eigenschappen.
 Onderwijs draagt normen en waarden over
 Vanuit een langetermijnperspectief op het belang van goed onderwijs voor individuen en de
 samenleving als geheel, is een breed scala aan opbrengsten van belang. Naast succes in de
 schoolloopbaan en op de arbeidsmarkt gaat het daarbij om zaken als persoonlijke ontplooi-
 ing, gezond en veilig gedrag, weerbaarheid, de ontwikkeling van normen en waarden en
 18	Onderwijsraad, 2007b.
 19	Onderwijsraad, 2011c.
 20   Hattie, Biggs & Purdie, 1996; Hattie, 2009; Flippo & Caverly, 2000; Zimmerman & Schunk, 2001; Nota, Soresi & Zimmerman, 2004; Ozuru,
      Dempsey & McNamara, 2009; Organisation for Economic Co-ordination and Development, 2010b.
 21	Voogt & Roblin, 2010.
 22	Zie ook: Onderwijsraad, 2011b.
 23	Brunello & Schlotter, 2011; Organisation for Economic Co-ordination and Development, 2011.
 14                                                                                                       Onderwijsraad, februari 2012
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>    burgerschapszin.24 Netjes e.a. spreken in dit verband van non-cognitieve uitkomsten van het
    onderwijs.25
    Het doel van onderwijs om leerlingen voor te bereiden op de maatschappij is naar de mening
    van de raad niet beperkt tot ‘aanpassing van leerlingen aan de bestaande orde’. Ook het kri-
    tisch leren participeren in de samenleving behoort tot het ontwikkelingsproces van jongeren.
    Op deze wijze kunnen zij zorg dragen voor de vitaliteit van de samenleving.26
    In het onderwijsverslag over het schooljaar 2009-2010 geeft de Inspectie van het Onderwijs
    aan dat het nu nog beperkt mogelijk is om opbrengsten op dit terrein te beoordelen.27 Dit doet
    echter niets af aan de opdracht aan het onderwijs om zowel een bijdrage te leveren aan maat-
    schappelijke integratie en het bewerkstelligen van sociale cohesie als aan de persoonsvorming
    (identiteitsontwikkeling) van leerlingen.
2.2 Onderwijs is een investering met een hoog maatschappelijk rendement
    De kwaliteit van het onderwijs weerspiegelt zich in de kwaliteit van het leven van individuen
    en van de samenleving. Investeringen in onderwijs hebben dan ook een hoog maatschappe-
    lijk rendement.
    Zowel financiële als niet-financiële effecten
    Een hoger opleidingsniveau draagt zowel bij aan economische groei en welvaart als aan wel-
    zijn. Verhoging van het gemiddelde opleidingsniveau met een jaar verhoogt bijvoorbeeld de
    economische productie met naar schatting 8%.28 Ook de bijbehorende individuele economi-
    sche baten van onderwijs zijn aanzienlijk: schattingen van het rendement van een extra jaar
    onderwijs variëren van 5 tot 15% extra inkomen over de gehele beroepsloopbaan.29
    Naast een hoog financieel rendement heeft onderwijs ook tal van baten die niet direct in geld
    zijn uit te drukken, zoals een betere gezondheid en een kleinere kans om werkloos te worden.30
    Onderwijs draagt bovendien bij aan burgerschap, zowel in de vorm van meer kennis over poli-
    tiek en maatschappij als in de vorm van maatschappelijk betrokken gedrag. Ook vermindert
    onderwijs het risico op deviant gedrag zoals deelname aan criminele activiteiten. Onderzoek
    van Oreopoulos en Salvanes laat zien dat het niet-financiële rendement van onderwijs wel-
    licht groter is dan wordt gedacht.31 Zij wijzen erop dat de manier waarop veel onderzoek naar
    baten van onderwijs op dit moment plaatsvindt, omwille van de beschikbaarheid van data
    met name gericht is op kwantitatieve effecten, waardoor kwalitatieve effecten veelal buiten
    beschouwing blijven.
    De prestaties van het onderwijs zijn dus te relateren aan een breed scala van effecten.
    Opbrengstindicatoren van het onderwijs richten zich echter meestal op goed meetbare effec-
    24	Borghans, Velden, Büchner, Coenen & Meng, 2007; Schulz, Ainley, Fraillon, Kerr & Losito, 2010.
    25	Netjes, Werfhorst, Karsten & Bol, 2011.
    26	Onderwijsraad, 2011e; Oers, 2007; Veugelers, 2011.
    27	Inspectie van het Onderwijs, 2006; Inspectie van het Onderwijs, 2011.
    28	Minne, Steeg & Webbink, 2007.
    29	Minne, Steeg & Webbink, 2007.
    30	Oreopoulos & Salvanes, 2011; Dickson & Harmon, 2011; Kippersluis & Doorslear, 2011.
    31	In de reviewstudies van Dickson & Harmon (2011) en van Oreopoulos & Salvanes (2011) is gekeken naar onderzoeken die corrigeren van
          zelfselectie om na te kunnen gaan dat ook sprake is van causale effecten.
    Geregelde ruimte15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>    ten zoals Cito-scores op taal en rekenen. Minder goed meetbare zaken zoals burgerschaps-
    vorming en de ontwikkeling van non-cognitieve vaardigheden (‘advanced skills’) blijven daar-
    bij vaak buiten beschouwing, terwijl deze zaken door de arbeidsmarkt juist steeds belangrijker
    worden geacht.32 Door de nadruk op kortetermijneffecten blijven bovendien de uiteindelijke
    opbrengsten van onderwijs uit beeld: het functioneren van geschoolde mensen op de arbeids-
    markt en in de maatschappij als geheel.
    Het gaat bij het formuleren van onderwijsbeleid samenvattend om de opbrengsten van onder-
    wijs in brede zin. Zowel de directe leeropbrengsten voor individuen (output) als het maat-
    schappelijk en economisch rendement (outcome) zijn van belang.33 Het is aannemelijk dat de
    directe opbrengsten een positief effect hebben op het rendement van onderwijs op de lan-
    gere termijn.
2.3 Laat variëteit toe en vraag om verantwoording
    Tegengestelde ontwikkelingen leiden tot spanningen in beleid
    In het Nederlandse bestel hebben van oudsher meerdere partijen invloed op het onderwijs:
    Rijk, gemeente, school/instellingsbestuur en diverse belangenvertegenwoordigers (bijvoor-
    beeld ouders en sectororganisaties). Deze verdeling van invloed over verschillende spelers is
    niet alleen een empirisch feit, maar vloeit ook voort uit een bewuste keuze. Deze keuze sluit
    aan bij de horizontale traditie die we in Nederland kennen.34 Daarnaast past deze keuze goed
    bij de huidige samenleving. Boutellier laat zien dat de netwerksamenleving zich kenmerkt
    door complexe problemen zonder eenduidige oplossingsrichtingen waarover uiteenlopende
    partijen hun stem laten horen en waarbij niemand een monopolie heeft.35 Sturing (governan-
    ce) is daarmee bovenal een kwestie van het organiseren van afstemming.
    In haar analyse van twintig jaar onderwijsbeleid geeft Bronneman-Helmers aan dat de sinds de
    jaren negentig van de vorige eeuw ingezette decentralisatie tot twee feitelijk tegengestelde
    ontwikkelingen heeft geleid.36 In bestuurlijk opzicht is er meer ruimte voor scholen en school-
    besturen gekomen (autonomie). In onderwijsinhoudelijk opzicht is diezelfde ruimte echter fors
    ingeperkt door wet- en regelgeving op het terrein van prestaties en centrale toetsing en exa-
    minering, die direct raakt aan de inrichting van het onderwijsproces in de scholen. Ook het toe-
    zicht op individuele scholen is aangescherpt. Deze tegengestelde ontwikkeling leidt tot een
    spanning tussen legitimiteit (draagvlak) en effectiviteit van beleid. Daarnaast is er sprake van
    een sterke verkaveling van het beleid in sectoren. Het uiterst complexe karakter van het onder-
    wijsbestel als object van besturing met een toenemend aantal beleidsactoren (bijvoorbeeld de
    brancheorganisaties) vraagt volgens Bronneman juist om intersectoraal beleid.37
    Centrale sturing moet kwaliteit waarborgen, maar kan variëteit en eigen verantwoordelijkheid
    ontmoedigen
    De overheid heeft een grondwettelijke verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het onder-
    wijs op stelselniveau. Centrale sturing moet ervoor zorgen dat de kwaliteit, toegankelijkheid
    32	Onderwijsraad, 2011b.
    33	Elk, Lanser & Veldhuizen, 2011; Centraal Planbureau, 2009.
    34	Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2006.
    35	Boutellier, 2011; Frissen, 2004; Duivenboden, Hout, Montfort & Vermaas, 2009.
    36	Bronneman-Helmers, 2011.
    37	Leune, 2007.
    16                                                                               Onderwijsraad, februari 2012
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>en doelmatigheid van het onderwijs gewaarborgd zijn. Hoewel centrale sturing kan worden
toegepast om tot een controleerbare en overzichtelijke orde te komen, kan door te veel ratio-
nalisering en standaardisering diversiteit en eigenheid verloren gaan.38 Juist voor scholen is het
belangrijk dat er ruimte is voor diversiteit. Zij functioneren in lokale samenwerkingsverbanden
en netwerken en hebben te maken met vele partijen met wisselende behoeften en verwach-
tingen. Om hierop in te kunnen spelen moeten scholen flexibel zijn. Hierbij speelt het vraag-
stuk van contingentie een rol: er is niet één enkele factor die doorslaggevend is voor het bepa-
len van wat een goede manier van organiseren is.39 Het onderwijs is daarnaast in hoge mate
mensenwerk. Scholen zijn systemen met ‘zwakke koppelingen’ en daarmee in zekere zin op
een losse manier georganiseerd.40 In dergelijke organisaties zijn de verschillende aspecten van
de organisatie (zoals het onderwijsleerproces, het personeelsbeleid, het kwaliteitsbeleid) niet
per definitie met elkaar in lijn. 41 Het is daarmee vrijwel onmogelijk om op landelijk niveau op
een deterministische manier vast te leggen wat er in welke situatie zou moeten gebeuren.
   Conflicterende eisen en lokale omstandigheden
  “Zwakke koppeling […] stimuleert opportunistische aanpassing aan plaatselijke omstandigheden, en
   ze maakt een gelijktijdige aanpassing mogelijk aan conflicterende eisen. [...] Bovendien is het zo dat
   wanneer afzonderlijke afdelingen zich aanpassen aan verstoringen uit de omgeving, de rest van het
   systeem met meer stabiliteit kan functioneren. Als het lokale units ten slotte wordt mogelijk ge-
   maakt om zich aan te passen aan lokale omstandigheden zonder dat daarvoor veranderingen in het
   grotere systeem nodig zin, verlaagt dat de coördinatiekosten voor het systeem als geheel.”
   Bron: Weick, 1982.
Centrale regelgeving kan bovendien tot gevolg hebben dat wanneer de regel niet werkt, de
regel niet wordt afgeschaft, maar aangevuld met een aantal amenderende en corrigerende
regels. Een voorbeeld hiervan is het nader uitsplitsen van beleidsmaatregelen voor verschillen-
de doelgroepen, zoals specifieke regels voor kleine scholen of scholen in bepaalde gebieden.
Het stelsel van regels wordt op deze manier steeds dichter (beleidsaccumulatie42). Het gevolg
daarvan is dat de regels eigenlijk ook niet goed kunnen worden nageleefd en er steeds meer
controle op beleidsuitvoering nodig is. Door de ontstane bestuurlijke drukte43 raken mensen
en organisaties bovendien verstrikt in het web en voelen zich gedemotiveerd om hun eigen
verantwoordelijkheid te nemen.44
De overheid heeft in de optiek van de Onderwijsraad een belangrijke rol in het bewaken van
de variëteit van het onderwijsstelsel. In het algemeen zal de overheid recht moeten en wil-
len doen aan het zelfregulerende vermogen van de sector. Scholen moeten hun eigen keuzes
kunnen blijven maken over de te hanteren bestuurs- en rechtsvormen, de inrichting van het
onderwijsleerproces en de relaties die ze aangaan met buitenschoolse partijen.45 De raad acht
bestuurlijke variëteit én de daarmee samenhangende keuzevrijheid een belangrijke voorwaar-
38	Scott, 1999; Frissen, 2007.
39	Mintzberg, 1979.
40	Weick, 1976.
41	Waslander, 2011.
42	Veld, 1989.
43	Gemengde Commissie Bestuurlijke Coordinatie (olv Frank de Grave), 2005.
44	Raad voor de Maatschappelijke Ontwikkeling, 2003.
45	Zie onder andere Onderwijsraad, 2002b; Onderwijsraad, 2006a; Onderwijsraad, 2006b; Onderwijsraad, 2008a.
Geregelde ruimte17
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>    de voor goed onderwijs. Aan de andere kant heeft de overheid de verantwoordelijkheid voor
    de kwaliteit van het onderwijsstelsel. Daarmee is de autonomie van schoolbesturen weliswaar
    een belangrijk uitgangspunt, maar tegelijkertijd ook begrensd.
2.4 Internationaal perspectief: kenmerken van goed presterende
    onderwijsstelsels
    In internationale vergelijkende onderwijsonderzoeken worden inhoudelijke en sturingsken-
    merken van het onderwijs vaak in verband gebracht met de onderwijsprestaties van leer-
    lingen (en landen). Er wordt dan gekeken naar toetsscores van leerlingen op internationaal
    vergelijkende testen zoals PISA (taalvaardigheid, rekenen/wiskunde en science – voortgezet
    onderwijs), PIRLS (Progress in International Reading Literacy Study: leesvaardigheid – basis-
    onderwijs) en TIMMS (Trends in International Mathematics and Science Study: rekenvaardig-
    heid en science – basisonderwijs) en naar de kenmerken die goed (en minder goed) scorende
    landen gemeen hebben. Het doel van dergelijke studies is om handvatten te bieden waarmee
    landen kunnen sturen op de verbetering van hun eigen onderwijs door middel van zinvolle
    beleidsinterventies.
    Het vergelijken van het onderwijs en de opbrengsten van onderwijs in verschillende landen is
    echter niet eenvoudig, omdat er tussen de landen grote verschillen bestaan. Zo gaan landen
    verschillend om met het moment waarop leerlingen terechtkomen in de onderwijssoort die
    aansluit bij hun eigen niveau (vroege of late selectie), hebben niet alle landen centrale (lande-
    lijke) toetsen en examens, is het gevraagde opleidingsniveau van docenten niet overal even
    hoog en is het toezicht op het onderwijs niet in alle landen op dezelfde manier geregeld. Geen
    onderwijssysteem is gelijk, want in elk land werken de verschillende kenmerken van het sys-
    teem op een andere manier op elkaar in. Dat heeft ook te maken met de waarden die gelden
    in een land en die historisch zo ontwikkeld zijn (via ouders, leerlingen, leraren, politici en ande-
    ren). Onderwijssystemen veranderen mee als de geldende waarden veranderen.46 Het gaat
    dan bijvoorbeeld over de methodiek van rekenonderwijs of het gewenste scholingsniveau van
    leraren. Door in onderzoek de kenmerken van stelsels te standaardiseren, wordt het makke-
    lijker om de opbrengsten te vergelijken. Desondanks is door de verschillen tussen onderwijs-
    stelsels de aanpak van het ene land niet zomaar toe te passen in een ander land. Bij een ver-
    gelijking van onderwijsopbrengsten tussen landen lijkt het met name zinvol om te kijken naar
    landen die veel overeenkomsten hebben in hun onderwijsstelsels.47 Maar ook dan blijft het
    cruciaal om op zoek te gaan naar methodes om binnen het eigen onderwijssysteem te onder-
    zoeken op welke wijze een effectiviteitsverhoging het beste gerealiseerd kan worden.
    Cruciale kenmerken
    De OESO heeft toetsgegevens in verband gebracht met andere door haar verzamelde gege-
    vens over onderwijssystemen.48 Ook Mourshed e.a. (McKinsey & Company) hebben op basis
    van deze dataset en interviews met sleutelfiguren uit het onderwijsbeleid een analyse gemaakt
    46	Organisation for Economic Co-ordination and Development, 2010a.
    47	Onderwijsraad, 2009a.
    48	De gegevens over de onderwijssystemen betreffen de leerstandaarden en het examensysteem dat wordt gehanteerd, de manier van
         instructie geven, de manier waarop scholen worden gefinancierd, de kwaliteit van de leraren, de manier waarop verantwoording
         wordt afgelegd en de motivatie van leerlingen (Organisation for Economic Coordination and Development, 2011).
    18                                                                                                  Onderwijsraad, februari 2012
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre> van kenmerken van onderwijsstelsels die weliswaar verschillen in prestatieniveau, maar alle
 een verbeteringsslag maken.49
  Het rapport van de OESO wijst onder meer op aandacht voor heldere normen, hoge kwali-
  teit van docenten en schoolleiders, autonomie voor en vertrouwen in professionals, effectieve
  manieren van verantwoording, een consistente, sectoroverstijgende aanpak en aandacht voor
 de lange termijn. In bijlage 3 is een uitgebreid overzicht opgenomen van de kenmerken van
 goed presterende onderwijsstelsels volgens dit rapport.
  Een kanttekening bij het rapport van de OESO is dat het zich baseert op slechts een beperkt
 aantal landen.50 Daarnaast gaat het in het rapport feitelijk om correlaties (samenhangen). In
  hoeverre er daadwerkelijk causale relaties ten grondslag liggen aan de kenmerken die de OESO
  benoemt (als een land x doet, dan zullen de prestaties verbeteren), is niet op voorhand duidelijk.
  In de McKinsey-studie zijn twintig landen opgenomen, die verschillend presteren op onder-
  wijsgebied en daarnaast ook verschillen in economische ontwikkeling.51 De verschillende sta-
 dia waarin de onderwijssystemen zich in deze landen bevinden kwalificeren de auteurs als:
‘poor’, ‘fair’, ‘good’, ‘great’, ‘excellent’. Bij het opschuiven naar een volgend prestatiestadium is
 er volgens Mourshed e.a. sprake van een cluster van interventies, die specifiek zijn voor die
 overgang. Interventies in het stadium ‘good to great’ zijn bijvoorbeeld gericht op ontwikke-
  ling van de professie van leraren en schoolleiders, door de verdere ontwikkeling van beroeps-
  praktijken en de carrièrepaden. In het stadium ‘great to excellent’ verplaatst de controle over
 verdere verbeteringen zich van de overheid naar de scholen zelf. De overheid richt zich op het
 ondersteunen van ‘peer learning’, zowel tussen individuele scholen als systeembreed. Daar-
  bij ondersteunt de overheid experimenten met onderwijsverbeteringen.52 Daarnaast is er een
 cluster van interventies dat geldt voor alle overgangen: het meten van leerlingenprestaties,
  het gebruik van datasystemen om prestaties te analyseren, het versterken van vaardigheden
 van leraren en schoolleiders, het onderhouden en regelmatig herzien van het curriculum.
 ­Mourshed e.a. vinden tevens een verband tussen prestaties en autonomie: landen die beter
  presteren verlenen meer autonomie om te verbeteren aan de scholen zelf in plaats van een
 centrale regie op verbeterprocessen. Ook bij deze studie moet echter aangetekend worden dat
 onvoldoende duidelijk is in hoeverre de samenhangen berusten op causale verbanden.
 Uit een literatuuroverzicht van Webbink e.a. blijkt dat op basis van empirische evidentie het
  Nederlandse onderwijsstelsel op verschillende punten in potentie als effectief kan worden
 gekarakteriseerd.53 Nederland kent al geruime tijd een vrije schoolkeuze en concurrentie tus-
 sen scholen. Nederlandse scholen hebben een relatief grote mate van autonomie. Centrale
 eindexamens zorgen voor transparantie over de prestaties van leerlingen en scholen. Daar-
  naast bewaakt de Inspectie van het Onderwijs de kwaliteit van het onderwijs. Ook volgt de
 aanpak van achterstanden in het onderwijs op hoofdlijnen de volgens de empirische evidentie
  meest kansrijke benadering. Voor- en vroegschoolse programma’s worden steeds meer inge-
 49	Mourshed, Chijioke & Barber, 2010.
  50	In de studie zijn tien landen opgenomen; China wordt vertegenwoordigd door twee steden/bestuurlijke regio’s: Shanghai en Hong
       Kong.
  51	Mourshed, Chijioke & Barber, 2010.
  52	In bijlage 4 is een volledige lijst opgenomen van de interventies die Barber e.a. noemen, zowel de overkoepelende als die welke speci-
       fiek gelden voor de overgangen ‘good to great’ en ‘great to excellent’, omdat die van toepassing zijn op het stadium waarin Nederland
       zich bevindt.
  53	Webbink, Wolf, Woessmann, Elk, Minne, e.a., 2009.
 Geregelde ruimte19
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>    zet en veel achterstandsmiddelen zijn gericht op de jongste leerlingen.54 Webbink e.a. con-
    cluderen echter ook dat niet duidelijk is of deze, in potentie, sterke elementen van het Neder-
    landse onderwijs volledig tot hun recht komen en daadwerkelijk bijdragen aan het halen van
    de gestelde doelen. Hierbij speelt volgens hen de vormgeving van beleid een belangrijke rol.
    Vaak is niet duidelijk of de gekozen aanpakken en interventies daadwerkelijk effectief zijn.
    Behalve op toetsscores hebben kenmerken van het onderwijsstelsel ook invloed op de
    non-cognitieve uitkomsten van onderwijs. Uit een landenvergelijkende review van de inter-
    nationale literatuur op dit gebied van Netjes e.a. blijkt er een relatie te zijn tussen de mate van
    differentiatie in een onderwijssysteem en non-cognitieve uitkomsten (in dit onderzoek geope-
    rationaliseerd als burgerschap, gezondheid en deviant gedrag).55 Of er een causaal verband is
    tussen onderwijsdifferentiatie en non-cognitieve uitkomsten is echter onzeker, zo stellen de
    onderzoekers.
    Internationale vergelijkingen bieden al met al dus aanknopingspunten voor onderwijsbeleid.
    Tegelijkertijd moet bij gebruik van deze resultaten de nodige voorzichtigheid betracht wor-
    den, aangezien de onderzoeken weinig definitieve conclusies bieden ten aanzien van oorzaak-
    gevolgrelaties en omgeven zijn met onzekerheid omtrent onder andere de vergelijkbaarheid
    van onderwijsstelsels.
2.5 De actieplannen beschouwd
    De raad heeft in zijn eerdere adviezen over de verschillende actieplannen van het kabinet
    benadrukt dat er hogere kwaliteitseisen mogen worden gesteld aan het onderwijs. Het gaat
    daarbij om het onderwijsprogramma, de onderwijsopbrengsten, de professionals in het onder-
    wijs en de leerlingen zelf. Goed onderwijs leidt volgens de raad tot hoge opbrengsten op een
    breed scala aan onderwijsdoelen (een brede cognitief-intellectuele kennisbasis en sociale ont-
    wikkeling). Voorwaarden hiervoor zijn een geëxpliciteerde en binnen de school gedragen visie
    op de na te streven onderwijsdoelen, hoge verwachtingen, een hoog ambitieniveau, consis-
    tent en coherent beleid, en vertrouwen in de professionaliteit van het veld.56
    Internationale studies deels terug te zien in beleidsmaatregelen
    De diverse actieplannen sluiten aan bij verschillende aanbevelingen uit de in de vorige para-
    graaf beschreven rapporten. Zo bevatten zij veel maatregelen om de kwaliteit van leraren en
    schoolleiders te verhogen (McKinsey). Het gaat om maatregelen gericht op het opleidings-
    niveau van leraren (onder andere de lerarenbeurs), de beloningsperspectieven (functiemix),
    het onderhouden en registreren van bekwaamheid (professionaliseringsmiddelen en leraren-
    register) en horizontale verantwoording (onder andere ‘peer review’). Ook spreken uit de actie-
    plannen hoge verwachtingen van alle leerlingen; scholen met meer achterstandsleerlingen
    krijgen daarbij meer geld om deze verwachtingen waar te maken. Voor de kernvakken Neder-
    landse taal en rekenen/wiskunde zijn heldere beschrijvingen (referentieniveaus) vastgesteld
    van wat leerlingen moeten kennen en kunnen aan het einde van verschillende onderwijs-
    niveaus, die momenteel worden vertaald naar absolute normen (OESO, McKinsey). Voor de
    54	Ander onderzoek laat zien dat het Nederlandse gedifferentieerd onderwijssysteem als zodanig lijkt samen te hangen met de mate van
        ongelijkheid in onderwijsuitkomsten naar zowel sociale klasse als etniciteit; Werfhorst & Mijs, 2010.
    55	Netjes, Werfhorst, Karsten & Bol, 2011.
    56	Onderwijsraad, 2011c; Onderwijsraad, 2011a; Onderwijsraad, 2011d.
    20                                                                                                       Onderwijsraad, februari 2012
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>zogenoemde ‘advanced skills’ (OESO) is tot op heden nog weinig structurele aandacht in het
beleid.
Accent op meetbare opbrengstkenmerken
De kwaliteit van onderwijs wordt in de actieplannen voornamelijk beoordeeld aan de hand
van meetbare opbrengstkenmerken.57 Hiervoor worden kwantitatieve opbrengstindicatoren
gehanteerd (output) zoals Cito-scores en doorstroomcijfers. In het beleid wordt daarbij veel
belang gehecht aan internationale vergelijkende onderwijsonderzoeken, waarin uitspraken
worden gedaan over de kwaliteit van onderwijs aan de hand van het aantal opleidingsjaren
van individuen of de leerprestaties van leerlingen.
Zo stelt het actieplan primair onderwijs: “Het gemiddelde prestatieniveau op de Cito-eindtoets
is in 2015 gestegen van 535,4 in 2010 naar het niveau van score 537.“ In het actieplan voort-
gezet onderwijs is te lezen: “Ik wil dat Nederland met leesvaardigheid, rekenen en ‘science’ de
komende PISA-metingen (in 2015 en 2018), systematisch vooruitgang boekt. Daarbij gaat het
om de gemiddelde score, en om het verhogen van met name de scores op de hoogste vaardig-
heidsniveaus.” Dit geldt eveneens voor het middelbaar beroepsonderwijs: “Mbo-instellingen
mogen voortaan voor examinering van beroepsgerichte vakken alleen nog gebruik maken van
examens die voldoen aan een landelijk kwaliteitskeurmerk”; en voor de lerarenagenda: “Het
kabinet zal voor de periode 2012 t/m 2015 concrete prestatieafspraken maken met werkgevers
over professionalisering van leraren en schoolleiders in po, vo, mbo en hbo over een aantal
belangrijke speerpunten (zoals opbrengstgericht werken)”.58
Meetbare opbrengstindicatoren geven echter maar een deel van de kwaliteit van het onder-
wijs weer. Om de opbrengsten van het onderwijs te kunnen verbeteren zijn ook input-, pro-
ces- en contextfactoren van belang, zoals de vormgeving van het onderwijsleerproces, de
zorg voor en begeleiding van leerlingen, de kwaliteitszorg op scholen en andere minder
makkelijk meetbare onderwijsopbrengsten. Hoewel de Inspectie scholen ook op boven-
staande zaken beoordeelt, ligt in het risicogerichte toezicht de nadruk in eerste instantie op
het meten van onderwijsopbrengsten.59 In het toezichtkader voor het primair onderwijs zijn
dit de basisvakken taal en rekenen waarvoor gestandaardiseerde maten beschikbaar zijn,
die vergelijking in de tijd en tussen leerlingen mogelijk maken. In het voortgezet onderwijs
gaat het om het rendement in de onder- en bovenbouw en de examenresultaten. Pas wan-
neer de Inspectie risico’s of tekortkomingen constateert, komen bijvoorbeeld ook proces-
factoren in beeld.
Bij het vormgeven van onderwijsbeleid is het van belang om in het vizier te blijven houden
welke doelen met het onderwijs worden nagestreefd en hoe die het beste te beoordelen zijn.
Onderwijs is in die zin een ‘essentially contested concept’.60 Er zijn verschillende valide interpre-
taties mogelijk van goed onderwijs. Iedereen is het erover eens dat goed onderwijs van groot
belang is, maar wat dit precies inhoudt en hoe het te realiseren is, is onduidelijk en afhankelijk
van de interpretatie. In dit advies kiest de raad het perspectief van onderwijskwaliteit zoals
hij dat in de eerste drie paragrafen van dit hoofdstuk heeft uiteengezet. De kernfunctie van
het onderwijs is het overbrengen van kennis, vaardigheden en levenservaring naar de nieuwe
generatie, die aan de samenleving vervolgens een eigen en eigentijdse invulling moet kunnen
geven (cultuuroverdracht). Of het onderwijs daarin naar behoren slaagt, moet zowel worden
57	Scheerens, Luyten & Ravens, 2011b.
58	Zie voor de actieplannen: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2011a; 2011b; 2011c, 2011d.
59	WOT (Wet op het onderwijstoezicht)..
60	Gallie, 1956.
Geregelde ruimte21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>    afgelezen aan de directe leeropbrengsten voor individuen als aan het maatschappelijk ren-
    dement op de langere termijn. Wat betreft sturing vraagt het realiseren van hoge onderwijs-
    kwaliteit om een balans tussen centrale normstelling en het waarborgen van de noodzakelijke
    variëteit in het stelsel.
2.6 Drie vraagstukken door de sectoren heen vragen om balans
    Binnen de context van de actieplannen constateert de raad een aantal vraagstukken die spe-
    len in het huidige onderwijsbeleid. Zo is er sprake van een zekere spanning op het gebied
    van de onderwijsopbrengsten en de definitie daarvan. Wat zou het onderwijs individuen en
    de maatschappij moeten opleveren? Het huidige beleid lijkt te koersen op een interpretatie
    van de onderwijsopbrengsten die uitgaat van een smalle definitie, vooral gericht op taal- en
    rekenopbrengsten. Is dit voldoende voor goed onderwijs? En bieden de ingezette beleids-
    instrumenten een voldoende waarborg voor duurzame kwaliteit van het onderwijs?
    In de actieplannen zoekt de overheid naar manieren om kwaliteitsverbeteringen centraler aan
    te sturen en minder over te laten aan scholen zelf. Er komen meer verplichtingen voor scho-
    len en instellingen (centrale examens, tussen- en eindtoetsen, leerlingvolgsystemen, presta-
    tieafspraken), die ook ingrijpen in de inrichting van het onderwijsleerproces. Centrale sturing
    is nodig vanwege de borging van kwaliteit en toegankelijkheid. Ongewenste effecten zijn er
    echter ook. Bij vergaande centrale sturing komt er veel nadruk te liggen op regelgeving, waar-
    door meervoudigheid, ambiguïteit, variëteit en eigenheid verloren gaan. De vraag is hoe een
    evenwichtige en consistente koers op dit gebied gevaren kan worden.
    Ten slotte is er – samenhangend met het vraagstuk van aansturing – ook een vraagstuk rond-
    om de professionaliteit van de onderwijssector. Welke ruimte krijgen leraren en schoolleiders
    om hun vak goed uit te oefenen en tot op welke hoogte leggen zij daarover verantwoording
    af? Het gaat hier niet alleen om de verhouding tussen schoolleiders en leraren onderling, maar
    ook tussen schoolbesturen en het onderwijspersoneel en tussen schoolbesturen en de over-
    heid. In hoeverre gaat de discussie over de professionaliteit van de leraar vooral over meer tech-
    nische zaken, zoals zeggenschap en arbeidsvoorwaarden? Voor het bevorderen van onderwijs-
    kwaliteit is een discussie over inhoudelijke professionaliteit onmisbaar.
    Deze drie vraagstukken (rondom opbrengsten, rondom sturing en rondom professionaliteit)
    vragen in belangrijke mate om balans in het overheidsbeleid. In het volgende hoofdstuk gaat
    de raad in op de vraag hoe deze vraagstukken benaderd kunnen worden en doet hij een aantal
    aanbevelingen voor onderwijsbeleid gericht op duurzame kwaliteitsverbetering.
    22                                                                        Onderwijsraad, februari 2012
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>    Normstelling is volgens de raad van groot belang voor het Nederlandse onder-
    wijs. Daarbij is het van belang de balans te behouden tussen centrale normen
    en de noodzakelijke variëteit in het stelsel. Scholen hebben ruimte nodig om
    zich aan lokale omstandigheden aan te passen. Alleen zo kunnen zij de op-
    dracht die bij het onderwijs ligt waarmaken en ook toekomstige ontwikkelin-
    gen het hoofd bieden.
3
3.1
    Ruimte voor variëteit in onderwijs
    Normen stellen en variëteit waarborgen
    De raad onderschrijft het belang van centrale, landelijke normen voor de kwaliteit van onder-
    wijs in de doorstroomrelevante vakken en voor de bevoegdheid van leerkrachten. Het is goed
    dat het kabinet zich in zijn beleid hierop richt. Nederlands, Engels en rekenen zijn belangrijke
    basisvaardigheden, die iedere burger op een goed niveau zou moeten beheersen en voor de
    kwaliteit van het onderwijs zijn leraren cruciaal.
    De raad signaleert dat de overheid met deze actieplannen meer dan voorheen inzet op een
    verticaal besturingsmechanisme.61 Doordat de overheid steeds meer op opbrengsten ten aan-
    zien van taal en rekenen, en in het voortgezet onderwijs Engels, is gaan sturen, ervaren scho-
    len steeds minder ruimte om het onderwijsproces naar eigen inzicht en passend bij de lokale
    situatie in te richten. Hierdoor kan zij het contact met de scholen verliezen en dreigt het beleid
    in toenemende mate betekenisloos te worden voor bestuurders en docenten. Voor docenten
    raakt het bijdragen aan een optimale ontwikkeling van hun leerlingen doorgaans meer de kern
    van hun beroep dan het bijdragen aan een positie van Nederland in de top 5 van best preste-
    rende economieën. Wanneer in de politiek veelvuldig het top 5-aspect wordt benadrukt, ont-
    staat het gevaar dat politiek en onderwijs uit elkaar groeien.62 Scholen herkennen hun eigen
    ambities dan onvoldoende in de door de politiek gestelde doelen. Het realiseren van zo goed
    mogelijk onderwijs voor alle leerlingen vraagt om het investeren in een gemeenschappelijk
    verhaal over de waarde van onderwijs voor individuen en voor de samenleving. Het maat-
    schappelijk rendement van onderwijs maakt volgens de raad inherent onderdeel uit van de
    kwaliteit van onderwijs. Op zowel de korte als de lange termijn leidt het ontbreken van een
    constructieve dialoog over ‘goed onderwijs’ tot ongewenste effecten.
    Voor beleidsvorming is het relevant te onderkennen dat scholen hun opdracht moeten ver-
    vullen in een netwerksamenleving te midden van talloze landelijke, regionale en lokale
    samenwerkingsverbanden. Omdat onderwijsinstellingen systemen zijn met zwakke koppelin-
    61	Meurs, 2004.
    62	In de verkenning Veelzeggende instrumenten van onderwijsbeleid (2007) pleitte de raad voor het uitschrijven van de zogenoemde be-
        leidsketen. Van een beleidsmaatregel kan zo worden nagegaan wat de betekenis ervan is op het niveau van de school, de docent en
        de leerling; Onderwijsraad, 2007c.
    Geregelde ruimte23
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre> gen, zijn er in veel gevallen geen causale verbanden aan te geven tussen verschillende aspec-
 ten en onderdelen van de organisatie. Er is ook geen eenduidig aan te wijzen beste manier
 van organiseren van onderwijsorganisaties. De situatie is veelal leidend. Zowel vanuit de net-
 werkbenadering, vanuit de benadering van contingentie als vanuit de theorie van de zwakke
 koppelingen zijn organisaties – en scholen in het bijzonder – gebaat bij ruimte om hun eigen
 manieren en doelen te kiezen.63 Het is dan ook goed om voorzichtig te zijn met het inzetten
 van maatregelen die noodzaken tot het maken van strakke koppelingen en/of het te zeer voor-
 schrijven van het onderwijsaanbod.64
 Door de huidige centrale sturing gericht op specifieke onderwijsdoelen beheersen vragen als
‘wat sta je toe aan vrijheid’ de discussie. Vanuit het perspectief van de vrijheid van onderwijs
 zou het beter zijn om in eerste instantie – binnen de grenzen van de deugdelijkheidseisen
 (onder andere bekwaamheid en zedelijkheid van docenten, minimum-leerresultaten) – uit te
 gaan van de vrijheid van scholen om hun eigen manier van organiseren te kiezen en vervol-
 gens de vraag te stellen: wat is nodig aan disciplinering. Dit geeft onderwijsinstellingen en
 daarbinnen docenten de mogelijkheid om zich vrij te bewegen binnen de grenzen die hen
 gesteld zijn (‘geregelde ruimte’).
 De overheid is verantwoordelijk voor de kwaliteit van het onderwijsstelsel en dient daarom
 duidelijk aan te geven wat de grenzen zijn aan de vrijheid van onderwijs en waar de ruimte voor
 scholen zit. Bij het bepalen van de grenzen zou de overheid terughoudend om moeten gaan
 met haar rol.65 Het onderwijsveld moet op zijn beurt in staat en bereid zijn om zijn positie in
 de onderhandelingen in te nemen. Zo’n manier van governance stelt eisen aan het inhoudelijk
 gezag van de overheid én aan de professionaliteit van het onderwijsveld ten aanzien van de
 inrichting van het onderwijs.
 Door harde grenzen maar ook ruimte als uitgangspunten voor onderwijsbeleid te nemen, kan
 de overheid de noodzakelijke variëteit in het stelsel waarborgen. Er is niet één aanpak die op
 alle scholen even goed werkt. Het is daarom noodzakelijk om optimaal gebruik te maken van
 het lerend vermogen van de professionals in het onderwijs.66 Naarmate dat leervermogen gro-
 ter is, kunnen de professional en zijn verband slimmer handelen in complexe omstandigheden.
 Dit impliceert tegelijkertijd dat de professional (de leraar, de schoolleider) ook de handelings-
 ruimte heeft om – binnen de gestelde grenzen – met deze omstandigheden om te gaan.
 Het verhogen van de kwaliteit van het onderwijs is volgens de raad bovenal de opdracht aan
 de onderwijssector zelf. De ambitie om uit alle leerlingen ‘het beste’ te halen en hen voor te
 bereiden op een zinvolle deelname aan de samenleving, doet dan ook allereerst een appel op
 de professionaliteit van leraren, schoolleiders en schoolbesturen.
 63   Boutellier, 2011; Mintzberg, 1979; Weick, 1982.
 64	Korver, 2006.
 65	Zie ook het binnenkort te verschijnen advies van de Onderwijsraad over artikel 23 van de Grondwet.
 66	Frissen, 2004.
 24                                                                                                    Onderwijsraad, februari 2012
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>3.2 Drie aanbevelingen voor onderwijsbeleid gericht op duurzame
    kwaliteitsverbetering
    Op basis van het voorgaande formuleert de raad drie aanbevelingen voor onderwijsbeleid.
    Aanbeveling 1: zet in op een investeringsperspectief voor de lange termijn
    Bij elke beleidsbeslissing is het zaak om bewuste keuzes te maken, gebaseerd op een per-
    spectief voor de lange termijn. Een dergelijk perspectief omvat een visie op de doelen van
    onderwijs in brede zin (zowel economisch als maatschappelijk). Bij het ontwerpen van beleids-
    maatregelen is van belang consistent en consequent na te gaan in hoeverre ze bijdragen aan
    individuele en maatschappelijke opbrengsten en wat te verwachten effecten zijn door de hele
    onderwijskolom heen. De raad acht het tevens van groot belang om een reëel zicht te krijgen
    op de investeringen die nodig zijn om de gestelde doelen te bereiken. Daarnaast is er bij het
    ontwerpen van beleid kans op het optreden van onbedoelde neveneffecten. Naarmate het
    beleid scherpere keuzes maakt – zoals dat nu het geval is met de verscherpte aandacht voor
    de opbrengsten op de doorstroomrelevante vakken – is deze kans groter. Deze neveneffecten
    kunnen zowel optreden op de korte termijn (prestatieparadox, ‘teaching to the (often imper-
    fect) test’) als ook op de langere termijn. Een gevolg op de langere termijn kan zijn dat bepaal-
    de onderwerpen die men op dit moment bewust minder aandacht geeft in het beleid, op de
    lange termijn meer invloed blijken te hebben dan aanvankelijk gedacht. Zo kan gebrek aan
    aandacht voor de vormende taak van het onderwijs op termijn afbreuk doen aan de innova-
    tiekracht of de sociale cohesie van de samenleving. Het is daarom van belang om bij het ont-
    werpen van beleidsmaatregelen oog te houden voor de gevolgen van bepaalde beleidsbeslis-
    singen en de verwachte kosten op de korte en lange termijn binnen en buiten het onderwijs.
    De raad adviseert om hiervoor een beleidstoets te ontwikkelen, gebaseerd op het bestaande
    beleidsanalytisch instrumentarium. Een dergelijke toets kan helpen blinde vlekken te ontdek-
    ken en onbedoelde neveneffecten te voorkomen. Dit kan behulpzaam zijn bij de verdere uit-
    werking van beleid. Daarnaast kan deze beleidstoets ook een rol spelen in de democratische
    controle door het parlement. Hoofdstuk 4 gaat hier verder op in.
    Aanbeveling 2: stel betekenisvolle normen vast op cruciale gebieden
    Het is van belang dat de overheid op bepaalde gebieden normen stelt en handhaaft. Hier-
    mee kan de kwaliteit van het onderwijs worden versterkt. Heldere normen geven scholen en
    de samenleving duidelijkheid. De raad denkt daarbij aan normen op de gebieden van vak-
    inhouden en prestaties (minimum), examinering en bevoegdheidseisen aan leerkrachten. Om
    te voorkomen dat door deze normen een regressie naar het gemiddelde ontstaat, zouden de
    normen op meerdere niveaus kunnen worden vastgesteld. Daarmee worden aan scholen eisen
    op hun eigen niveau gesteld, terwijl de ondergrens niet uit het oog wordt verloren. Om deze
    normen niet te laten verworden tot inhoudelijk betekenisloze regels, is het van belang te inves-
    teren in een gemeenschappelijk verhaal over de waarde van die normen. Scholen en leraren
    moeten de normen niet ervaren als een afvinklijstje, maar deze moeten appelleren aan hun
    vakmanschap om de ontwikkeling van kinderen optimaal te stimuleren. Ook is het van belang
    dat de overheid zich beperkt tot cruciale regels die noodzakelijk zijn om de kwaliteit, de toe-
    gankelijkheid en de samenhang van het onderwijs te garanderen, zowel met het oog op het
    belang van individuen als het belang van de samenleving. Tot slot zou steeds kritisch moe-
    ten worden gekeken naar regels die belemmeringen opwerpen voor een eigen invulling van
    het onderwijsproces door scholen. De raad pleit voor een grotere terughoudendheid ten aan-
    zien van centrale regelgeving, die door uniformering de variëteit in het stelsel onder druk zet.
    Hoofdstuk 5 gaat hier verder op in.
    Geregelde ruimte25
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>Aanbeveling 3: laat ruimte voor en stel eisen aan professionaliteit
De voorgaande aanbevelingen doen een groot beroep op de professionaliteit binnen de
onderwijssector. Leraren en schoolleiders in het onderwijs moeten in staat worden gesteld om
een grote mate van verantwoordelijkheid te dragen. Er zou alleen daar gedisciplineerd moeten
worden waar dat nodig is om de kwaliteit van het stelsel te waarborgen. Binnen de grenzen
van de deugdelijkheidseisen kunnen instellingen een eigen invulling geven aan het onder-
wijs vanuit hun visie op kwaliteit en de te bewandelen weg daarheen (geregelde ruimte). De
Onderwijsraad pleit ervoor om de invulling van eigen kwaliteitsdoelen door instellingen meer
te waarderen. Zo kan ‘excellentie’ voor de ene school liggen op cognitief gebied en voor een
andere op bijvoorbeeld culturele vorming. Ook roept de raad de onderwijssector op om hun
verantwoordelijkheid te nemen. Versterking van de professionaliteit van onderwijspersoneel
en het lerend vermogen van scholen is daarvoor een belangrijke sleutel. Het is ten slotte van
belang dat de onderwijsinstellingen zich naar hun maatschappelijke omgeving verantwoor-
den over de geleverde inspanningen en de gerealiseerde onderwijsopbrengsten, gerelateerd
aan zowel het kader van de overheid als de eigen visie op onderwijskwaliteit. Hoofdstuk 6 gaat
hier verder op in.
26                                                                     Onderwijsraad, februari 2012
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>    Een integrale visie op onderwijs schept de mogelijkheid om de maatschappe-
    lijke opbrengsten van onderwijs te maximaliseren. Een dergelijke visie biedt
    bij het formuleren van beleid een kader voor het zichtbaar maken van ef-
    fecten en mogelijke neveneffecten van beleid op de korte en lange termijn.
    Beleidsevaluatieve analyses kunnen zo behulpzaam zijn bij de formulering van
    onderwijsbeleid gericht op duurzame kwaliteitsverbetering.
4   Zet in op een investeringsperspectief voor
    de lange termijn
4.1 Onderwijsbeleid vraagt om langetermijnperspectief
    Mogelijke neveneffecten van beleid: perverse prikkels
    De actieplannen van het kabinet richten zich vooral op het verbeteren van de prestaties van
    leerlingen en studenten. De nadruk wordt daarbij gelegd op de basisvaardigheden voor
    Nederlands, Engels en rekenen/wiskunde. Om de ontwikkeling van de prestaties te kunnen
    volgen (op stelsel-, school- en individueel leerlingenniveau), formuleren de plannen het voor-
    nemen om centrale toetsen en examens te ontwikkelen voor het einde van het basisonderwijs,
    het einde van de onderbouw en bovenbouw in het voortgezet onderwijs en ter afsluiting van
    het middelbaar beroepsonderwijs. Studenten aan de lerarenopleidingen worden in de toe-
    komst, net als in het begin van hun opleiding, aan het eind van hun opleiding getoetst op hun
    kennis van taal en rekenen/wiskunde.67 Voor de invoering van de centrale eindtoets in het pri-
    mair onderwijs is inmiddels een wetsvoorstel naar de Tweede Kamer gestuurd, voor de andere
    maatregelen is wetgeving in voorbereiding. 68
    Het verhogen van het taal- en rekenniveau kan bijdragen aan een hoger opleidingsniveau van
    leerlingen en studenten en daarmee aan hun succes op de arbeidsmarkt. Het is echter de vraag
    of deze eenzijdige focus op termijn in voldoende mate bijdraagt aan de beoogde ‘innovatieve
    kracht van de samenleving’. Hiervoor is niet alleen basiskennis noodzakelijk (hoewel deze uiter-
    aard een voorwaarde is), maar wordt ook een groot beroep gedaan op creativiteit en aanpas-
    singsvermogen van burgers. Ook vanwege het toenemende dienstverlenende karakter van de
    arbeidsmarkt in Nederland (en Europa) en een grotere behoefte aan een goed sociaal functio-
    neren, veranderen de eisen aan werknemers. Er wordt verwacht dat zij over bepaalde sociale
    en communicatieve competenties beschikken, die veelal beroepsoverstijgend zijn.69 Dat geldt
    eveneens voor vaardigheden als ‘ict-geletterdheid’ en mediawijsheid, creativiteit, kritisch den-
    ken en probleemoplossend vermogen. Het is zelfs mogelijk dat de kenniseconomie vraagt
    om een hele nieuwe doordenking van de rol van onderwijs en leren. Zo beschrijft Guile dat
    67	Zie voor de actieplannen: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2011a; 2011b; 2011c; 2011d.
    68	Voorstel van wet in verband met de invoering van een centrale eindtoets, ingediend op 31 januari 2012.
    69	Onderwijsraad, 2011b.
    Geregelde ruimte27
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>    de huidige focus op objectieve kennis voorbijgaat aan het belang van de sociale inbedding
    van die kennis.70 Daardoor wordt volgens hem verzuimd om te werken aan de lerende cul-
    tuur die een kennissamenleving veronderstelt. Op de lange termijn is het van belang dat het
    onderwijs(beleid) dit soort doelen die verder gaan dan de huidige focus op taal en rekenen,
    niet uit het oog verliest.
    Onderwijs heeft, zoals in hoofdstuk 2 is aangegeven, ook een maatschappelijk rendement.
    Aandacht voor een brede vorming (variërend van geschiedenis tot cultuureducatie), voor de
    persoonlijke ontwikkeling van leerlingen en studenten, en voor burgerschap, maken niet voor
    niets deel uit van de (wettelijke) opdracht van het onderwijs. Deze effecten van onderwijs
    zijn minder makkelijk te meten of direct aan beleid toe te schrijven, maar daarom niet minder
    belangrijk. In onderwijsbeleid gericht op het verbeteren van de taal- en rekenprestaties moet
    het maatschappelijk rendement van onderwijs meegewogen blijven worden.
4.2 Focus op meetbare prestaties kan ongewenste neveneffecten hebben
    In de beleving van verschillende betrokkenen (belangenbehartigers van schoolbesturen,
    schoolleiders, leraren, leerlingen en daarnaast politieke partijen) is de focus van het beleid een-
    zijdig gericht op het verhogen van de prestaties op taal en rekenen en is er te weinig aandacht
    voor de bredere ontwikkeling van leerlingen, de beroepsvorming in het middelbaar beroeps-
    onderwijs en de bredere maatschappelijke opdracht van het onderwijs (zie ook de analyse van
    de reacties van verschillende betrokkenen op de actieplannen in bijlage 2) Het verplichtende
    karakter van de (extra) toetsen en examens leidt tot vrees voor een ‘afrekencultuur’ in plaats
    van een ‘verantwoordingscultuur’ en een afnemende autonomie voor scholen met betrekking
    tot de inrichting van het onderwijsleerproces. Hoewel de verschillende betrokkenen achter de
    nieuwe kwaliteitseisen staan (mits die in hun ogen niet leiden tot een eenzijdige definiëring
    van onderwijskwaliteit), vrezen zij voor de haalbaarheid ervan door bezuinigingen, cumulatie
    van maatregelen en hoge tijdsdruk.
    Er spelen dus twee belangrijke kwesties. Enerzijds staan met name opbrengsten op het gebied
    van taal en rekenen in het middelpunt van het beleid, anderzijds richt men zich vooral op meet-
    bare zaken. De focus op meetbare prestaties in het onderwijs is onderdeel van een reeds eer-
    der ingezette beweging in de publieke sector, namelijk die van het ‘new public management’.
    Het doel van deze beweging is vergroting van de efficiency en de effectiviteit van beleid. Hier-
    voor worden verschillende technieken uit de private sector overgenomen om prestaties te
    meten en te verbeteren, zoals het gebruik van prestatie-indicatoren.71 Dit gaat vaak gepaard
    met verminderde aandacht voor niet-meetbare onderwijsdoelen.72 Ook staan de gebruikte
    meetinstrumenten vaak te weinig kritisch ter discussie en wordt er te weinig weloverwogen
    nagedacht over de praktische betekenis van de verkregen meetresultaten.
    Kortzichtigheid, tunnelvisie, meetfixatie en verstarring
    Bij het verantwoorden van de opbrengsten van onderwijs speelt de Inspectie van het Onder-
    wijs een belangrijke rol. Ehren en Visscher signaleren verschillende reacties van scholen op
    uitkomsten van inspectieonderzoek.73 Zo kunnen scholen een tunnelvisie ontwikkelen, waarbij
    70	Guile, 2010.
    71	Thiel & Leeuw, 2002.
    72	Ravitch, 2010.
    73	Ehren & Visscher, 2006; op basis van Smith, 1995.
    28                                                                         Onderwijsraad, februari 2012
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>    zij zich vooral richten op de gekwantificeerde indicatoren van de Inspectie en de meer kwali-
    tatieve aspecten van het onderwijsleerproces minder aandacht geven. Ook kan kortzichtigheid
    voorkomen: scholen zijn vooral bezig met het behalen van kortetermijnsuccessen (zoals toets-
    scores op het gebied van taal en rekenen) en verliezen de langetermijnverbetering van hun
    onderwijs uit het oog. Daarnaast kan meetfixatie optreden, waarbij het meten een doel op zich
    wordt, in plaats van een middel om te komen tot schoolverbetering. Een voorbeeld hiervan is
    het gebruiken van instrumenten voor kwaliteitszorg (onderdeel van het waarderingskader van
    de Inspectie), maar de uitkomsten van dat instrument verder niet benutten voor het verbete-
    ren van het onderwijs. Tot slot kunnen scholen verstarren als gevolg van het te strikt toepassen
    van het waarderingskader van de Inspectie. Zij houden zich verre van experimenteren en inno-
    veren, omdat zij daarvoor niet beloond worden.
    Mogelijke neveneffecten die hieruit volgen, zijn volgens Ehren en Visscher isomorfisme: omdat
    ze aan de zelfde regels moeten voldoen neigen instellingen ertoe om op elkaar te gaan lij-
    ken en de variëteit neemt af; de prestatieparadox: de gerapporteerde prestatie is geen goede
    weergave van de daadwerkelijke prestatie; afhankelijkheid van scholen van de Inspectie: scho-
    len kunnen of willen niet meer zelf beslissen welke verbeteringen noodzakelijk zijn; en nega-
    tieve publiciteit. Dit is met name van belang wanneer er voor scholen consequenties worden
    gehecht aan de gemeten prestaties. Vooral wanneer er bekostigingsconsequenties zijn, kan
    dat leiden tot strategisch gedrag.74
    De RMO (Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling) wijst er daarnaast op dat van het meten
    van beleidsprestaties een ongewenst centraliserende werking kan uitgaan.75 Scholen krijgen
    dan weliswaar meer handelingsruimte om hun doelstellingen te bereiken, maar daartegen-
    over staat een continue vraag naar verantwoordingsinformatie, die ervoor zorgt dat de greep
    van de overheid op het uitvoeringsniveau juist groeit en de bestuurlijke drukte toeneemt. De
    landelijke overheid geeft zo met de ene hand beleidsruimte weg, die ze met de andere hand
    weer terugneemt.
    Uit het bovenstaande blijkt dat beleidsmaatregelen gericht op het meten en rapporteren van
    kwantificeerbare leerprestaties in directe zin tot ongewenste gedragingen van scholen kun-
    nen leiden. Tegelijkertijd kunnen meetinstrumenten en normen een belangrijke rol spelen bij
    het aanjagen van verbeterprocessen. Het gaat dus telkens om de vraag hoe meetinstrumenten
    en normen zo in te zetten zijn, dat de voordelen zo groot mogelijk zijn en de nadelen zo klein
    mogelijk. Een belangrijke rol hierbij speelt de manier waarop verantwoording wordt vorm-
    gegeven (zie ook hoofdstuk 6).
4.3 Ook financiële middelen in onderwijs bezien op brede effecten
    Het Nederlandse onderwijssysteem levert een behoorlijke prijs-kwaliteitsverhouding. De
    onderwijsuitgaven in Nederland voor het primair en voortgezet onderwijs verschillen niet
    zoveel van de uitgaven in ons omringende landen (zie tabel 1).
    74	Bronneman-Helmers, 2011.
    75	Raad voor de Maatschappelijke Ontwikkeling, 2003.
    Geregelde ruimte29
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>Tabel 1: 	Uitgaven per leerling (in USD, gecorrigeerd voor koopkracht) in primair en
                     voortgezet onderwijs
                              Uitgaven per leerling                 Uitgaven per leerling
                                   primair onderwijs               voortgezet onderwijs
  Nederland                                             7.208                            10.950
  België                                                8.528                            10.511
  Duitsland                                             5.929                             8.606
  Frankrijk                                             6.267                            10.231
  Engeland                                              8.758                             9.487
  Zweden                                                9.080                             9.940
  Finland                                                7.092                            8.659                           PISA-top
  Canada                                                7.648                             8.388                           PISA-top
  Japan                                                 7.491                             8.659                           PISA-top
Bron: OECD (2011). Education at a Glance 2011. Paris: OECD.
In het primair onderwijs zijn er zowel landen die minder als meer uitgeven, in het voortgezet
onderwijs lijkt Nederland relatief veel geld per deelnemer te besteden. Gegevens uit de kern-
cijfers van het Ministerie van OCW (Onderwijs, Cultuur en Wetenschap) bevestigen dit beeld.
De uitgaven per leerling in het voortgezet onderwijs zijn zelfs hoger dan in middelbaar en
hoger beroepsonderwijs en het wetenschappelijk onderwijs. Voor het middelbaar beroeps-
onderwijs zijn geen internationaal vergelijkende cijfers te geven, aangezien de systemen voor
beroepsonderwijs en de daarmee samenhangende overheidsfinanciering onderling te veel
verschillen.
Binnen het reguliere onderwijs bestaan echter grote verschillen in de uitgaven per leerling. De
bekostiging per leerling in het primair onderwijs varieert sterk, afhankelijk van de schoolgroot-
te. De verschillen tussen de scholen kunnen nog verder oplopen indien ook het gewichtengeld
voor achterstandsleerlingen wordt meegenomen (cumulatie van financiële middelen). Inclu-
sief maximaal gewichtengeld en de impulsregeling voor postcodegebieden kan het bedrag
met nog 4.926 euro per leerling toenemen. Volgens het Ministerie van OCW is de gemiddelde
totale bekostiging per leerling 4.900 euro per leerling in 2009.76
De gemiddelde uitgaven per leerling in een sector laten ook zaken zoals hogere kosten in
speciaal onderwijs niet zien. Passend onderwijs beoogt in die zin een besparing op te leve-
ren, maar daar staat tegenover dat de integratie van zorgleerlingen in het reguliere onderwijs
ook ten koste kan gaan van de leerprestaties (doordat leraren minder tijd en aandacht kunnen
besteden per leerling).
Efficiëntie en doelmatigheid
Wanneer in de publieke sector de nadruk wordt gelegd op formalisatie en accountability, kan
dat directe positieve effecten hebben op de technische efficiëntie en effectiviteit op de korte
76	Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2010. De kosten per leerling zijn de totaal gesaldeerde OCW-uitgaven en ontvang-
      sten exclusief apparaatskosten, gedeeld door aantal leerlingen op peildatum 1 oktober. Gemeentelijke huisvestingskosten zijn hierin
      niet meegerekend.
30                                                                                                     Onderwijsraad, februari 2012
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>    termijn. De langetermijnimplicaties hiervan zijn echter onduidelijk. Publieke organisaties moe-
    ten in staat zijn om effectief op veranderingen in hun omgeving te kunnen reageren. Daarvoor
    is voldoende ruimte voor improvisatie en innovatie noodzakelijk.77
    Passend bij de huidige productiviteitsbenadering voert technische efficiëntie – bij een gege-
    ven productieproces worden met zo min mogelijk inzet van middelen zo hoog mogelijke
    opbrengsten bereikt – op dit moment de boventoon in het maatschappelijk debat. Er zijn
    echter meer benaderingen van efficiëntie mogelijk. In de economische literatuur wordt bij-
    voorbeeld gesproken over allocatieve efficiency: productie tegen een zo laag mogelijke ver-
    koopprijs, dus voor de samenleving zo veel mogelijk opbrengsten met een bepaalde input;
    dynamische efficiency, waarbij het productieproces zich telkens aanpast aan de eisen van de
    markt en dat op een zo efficiënt mogelijke manier doet; en x-efficiency, waarbij rekening wordt
    gehouden met de arbeidsmotivatie van werknemers. Deze raken in het huidige debat over
    onderwijs veelal buiten beeld.
    In zijn advies Naar doelmatiger onderwijs wees de raad op mogelijkheden om het doel-
    matigheidsbesef in het onderwijs te versterken. 78 Doelmatigheid is in de optiek van de raad
    een legitieme invalshoek voor onderwijsbeleid, maar niet de enige. Het gaat erom publieke
    middelen met de juiste maatvoering in te zetten, zodat ruimte ontstaat voor het realiseren
    van kwalitatief goed onderwijs, verzorgd door vakbekwame en gemotiveerde leraren. Op dit
    moment is er echter nog weinig empirische evidentie over het doelmatig organiseren van
    onderwijs. Daarnaast speelt in de publieke sector ook altijd het vraagstuk van het afwegen van
    verschillende en soms ook tegenstrijdige belangen.
    De raad acht het van groot belang om een meer reëel zicht te krijgen op de te verwachte kos-
    ten van beleid en de te verwachten effecten voor de leerprestaties en niet-cognitieve opbreng-
    sten, zodat een afweging kan worden gemaakt tussen kosten en opbrengsten. Daarbij zou naar
    zijn oordeel tevens naar het maatschappelijk rendement van onderwijs moeten worden geke-
    ken.79 Hiervoor moeten indicatoren worden ontwikkeld.
4.4 Onderwijs(neven)effecten vooraf beter in beeld brengen en ervan leren
    In het voorgaande heeft de Onderwijsraad een aantal mogelijke neveneffecten in beeld
    gebracht, die het gevolg kunnen zijn van het kiezen van een bepaalde beleidsrichting. Daar-
    naast heeft de raad laten zien dat het noodzakelijk is om van te voren helderheid te verschaf-
    fen over de doelen die met extra financiële middelen beoogd zijn. Dit maakt het mogelijk om
    vooraf te kunnen toetsen of de financiële middelen voldoende geacht moeten worden om de
    doelen te halen, en ook om achteraf te bepalen of de doelen gehaald zijn. Daarbij gaat het niet
    alleen om leeropbrengsten in enge zin, maar ook om niet-cognitieve leeropbrengsten voor
    leerlingen en om de maatschappelijke opbrengsten voor de samenleving als geheel.
    77	Walle & Vogelaar, 2010.
    78	Onderwijsraad, 2009b.
    79	In het rapport Waar voor ons belastinggeld (2012) is het SCP nagegaan hoe in de afgelopen jaren de prijs en de kwaliteit van een aantal
         publieke diensten, waaronder het onderwijs, zich hebben ontwikkeld. Het SCP concludeert dat het extra geld dat de afgelopen jaren
         naar het onderwijs is gegaan weinig heeft opgeleverd in termen van productiviteit van het onderwijs. Productiviteit is daarbij door
         het SCP gedefinieerd als het aantal leerlingen dat onderwijs krijgt (in het voortgezet onderwijs wordt tevens gekeken naar het aantal
         diploma’s): klassenverkleining is in dat geval per definitie slecht voor de ‘productiviteit'. Kuhry, Kam, Torre, Tulder, Eggink, e.a., 2012.
    Geregelde ruimte31
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>Het is dan ook van belang om ervoor te zorgen dat implicaties van voorgenomen beleid zo
veel mogelijk vooraf in kaart worden gebracht. De raad doelt hiermee op de implicaties van
beleid op een breed scala van opbrengstindicatoren, passend in een brede visie op onderwijs-
beleid. Ook is het cruciaal om te kijken naar effecten over de onderwijssectoren heen. Ten slot-
te kunnen onderwijsmaatregelen (ongewenste) effecten hebben op andere beleidsterreinen
(bijvoorbeeld jeugdbeleid). Bij het invoeren van de beleidsmaatregel kan vervolgens met deze
implicaties rekening worden gehouden.
Een manier om verwachte effecten van onderwijsbeleid in beeld te brengen is gebruikmaken
van beleidsevaluatieve analyses. Een dergelijke analyse gaat deels om prognoses die vanuit
wetenschappelijk oogpunt per definitie met veel onzekerheden omgeven zijn.80 De beleids-
evaluatieve analyse kan dan ook nooit een volledige voorspelling van de werkelijkheid zijn.
Al was het maar omdat onderwijs een complex veld is, waar voortdurend diverse prikkels en
invloeden door elkaar heen spelen. De functie van een beleidsevaluatieve analyse kan dan juist
zijn om te laten zien waar de onzekerheden in de uitvoering van het beleid zitten en hoe groot
deze zijn.81 Bij de implementatie van het beleid kan hiermee rekening worden gehouden, door
juist deze aspecten zorgvuldig te monitoren en het beleid tijdig bij te sturen als de feitelijke
effecten anders zijn dan vooraf werd ingeschat.
De raad acht het dan ook raadzaam om meer op een dergelijke manier naar voorgenomen
beleid te kijken, ook vanwege de bijdrage die dit kan leveren aan het lerend vermogen van
de overheid.82 Daarbij zou het goed zijn om naast de doelen van beleid ook de uiteenlopende
posities en doelstellingen van de afzonderlijke actoren mee te wegen in de wijze waarop men
voornemens is het beleid uit te voeren.83
Vormen van beleidsanalyse die nu in gebruik zijn
In Europees kader is het gebruikelijk om een beleidsevaluatieve toets door te voeren.84 Alle
grote beleidsonderwerpen van de Europese Commissie worden van een ‘impact assessment’
voorzien, waarin gekeken wordt naar de kosten en baten en ook neveneffecten van het beleid.
Hiervoor is een Impact Assessment Board in het leven geroepen, die de verschillende impact-
analyses beoordeelt. De resultaten hiervan worden vervolgens gebruikt in de politieke besluit-
vorming rondom een voorstel.
In Nederland voert de Raad van State op wetsvoorstellen een beleidsanalytische toets uit,
waarin hij nagaat of de uitvoering en de aanpak passend zijn bij de probleemanalyse van de
Raad van State. Niet alle beleid leidt echter tot een concreet wetsvoorstel dat voor toetsing aan
de Raad van State wordt voorgelegd, en bovendien is het stadium waarin de Raad van State
betrokken wordt vaak te laat om nog fundamenteel naar achterliggende beweegredenen en
effecten van beleid te kijken.
80	Gestel & Vranken, 2008.
81	Manski, 2011.
82	Raad van Economisch Adviseurs, 2007.
83	Bronneman-Helmers, 2011.
84	Europese Commissie (z.j.).
32                                                                       Onderwijsraad, februari 2012
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>   De beleidsanalytische toets van de Raad van State
   De Raad van State is onder meer belast met het beoordelen van de kwaliteit van wetgeving. On-
   derscheiden wordt tussen een juridische, een wetstechnische en een beleidsanalytische toets. De
   beleidsanalytische toets heeft betrekking op de probleembeschrijving, de probleemaanpak en de
   voorgestelde wijze van uitvoering. Kort gezegd staat de vraag centraal of de voorgenomen regel-
   geving wel die werking zal hebben die de wetgever ervan verwacht, en of er niet allerlei onwense-
    lijke (neven)effecten zullen optreden die uiteindelijk de positieve effecten overtreffen. Zoals de vice-
   president van de Raad, Tjeenk Willink, schrijft:
  “Om een kwaliteitsoordeel te kunnen geven kan niet met één kwaliteitstoets worden volstaan. Een
   wet kan juridisch of wetstechnisch in orde zijn, maar is daarmee nog geen goede wet. Dat oordeel zal
   uiteindelijk afhangen van het antwoord op de vraag of de wet werkt. Daartoe legt de Raad ex ante
   de beleidsanalytische toets aan. Als onafhankelijk adviseur heeft de Raad er zich van te vergewissen
   of hetgeen de wetgever zegt te willen, ook redelijkerwijze realiseerbaar is.”
   Bron: Gestel & Vranken, 2008.
Een aantal jaren geleden ontwikkelde de Commissie De Grave de ios-toets: de toets op inhoud,
organisatie en sturing ter voorkoming van bestuurlijke drukte bij nieuw beleid.85 Deze toets
bestaat uit een set vragen die inzicht geven in de mate waarin er kiempjes voor nieuwe bestuur-
lijke drukte zitten in het nieuwe beleid of regelgeving.
Ten slotte biedt ook het algemeen gebruikelijke instrumentarium voor beleidsevaluatie en ana-
lyse handvatten voor onderwijsbeleid. Zo is er reeds in 1993 een analytische evaluatie opge-
steld van het wsns-beleid.86 Op basis hiervan werden destijds al een aantal problemen voor-
speld, die nu de grondslag vormen voor passend onderwijs.
Criteria voor beleidstoets
Het staat de Onderwijsraad voor ogen dat het ministerie op basis van een integrale visie op
onderwijs systematischer nagaat (of deels laat nagaan) wat de te verwachten effecten zijn van
het in te voeren beleid. Dit gaat verder dan de huidige uitvoerings- en handhaafbaarheidstoets.
In een beleidstoets worden ook de te verwachten consequenties voor de samenleving op de
langere termijn beschouwd over de sectoren heen.
   Eisen aan een beleidstoets voor onderwijsbeleid
   Een beleidstoets van onderwijsbeleid voldoet aan de volgende eisen:
    • geeft de samenhang aan met de visie op onderwijs;
    • kijkt over de onderwijssectoren heen;
    • geeft zicht op te verwachten opbrengsten en investeringen die hiertegenover staan;
    • geeft zicht op gemaakte afwegingen;
    • neemt consequenties voor de korte en de langere termijn in ogenschouw; en
    • geeft aan waar de onzekerheden in het beleid zitten en geeft handreikingen hoe daarmee om
         te gaan (monitoren).
85	Gemengde Commissie Bestuurlijke Coordinatie (olv Frank de Grave), 2005.
86	Meijer, Meijnen & Scheerens, 1993.
Geregelde ruimte33
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>Om tot optimaal beleid te komen is het goed om het ‘dwarskijken’ zo veel mogelijk aan te
moedigen en te bediscussiëren met de betrokkenen in het onderwijsveld. De resultaten van
een dergelijke toets van effecten en mogelijke neveneffecten kunnen vervolgens helpen bij
de verdere uitwerking of herformulering van het beleid. Een dergelijke analyse zou tevens het
parlement kunnen helpen in de democratische controle op de overheid.87
87	In de Verenigde Staten is er een instituut dat dergelijke toetsen in opdracht van het parlement (congres) uitvoert. Het parlement kan
    de resultaten gebruiken in de uitoefening van zijn taken.
34                                                                                                     Onderwijsraad, februari 2012
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>     Onderwijsbeleid dient zoals eerder gesteld ruimte te bieden aan de nood-
     zakelijke variëteit. Tegelijkertijd heeft de overheid een verantwoordelijkheid
     voor de kwaliteit van het stelsel. Dit impliceert dat de overheid op cruciale ge-
     bieden normstellend zou moeten optreden. Deze normen geven kaders voor
     onderwijsinstellingen. Daarbuiten zouden scholen ruimte moeten krijgen om
     eigen afwegingen te maken.
5    Stel betekenisvolle normen vast op cruciale
     gebieden
5.1  Normen moeten betekenisvol zijn
     De kwaliteit van het onderwijs is mede afhankelijk van de normen die gesteld worden voor
     die kwaliteit. Een definitie van wanneer iets van (zeer) goede, voldoende of matige kwaliteit is,
     zorgt ervoor dat de verschillen tussen scholen zichtbaar worden en biedt scholen een houvast
     om zichzelf te verbeteren.
     Goede normen zijn per definitie betekenisvol. Dat betekent dat de actoren binnen het onder-
     wijs met de normen moeten kunnen werken, dat ze als legitiem gezien worden door de betrok-
     kenen en dat ze uitdagend maar realistisch zijn.88 ‘Honderd procent van de leerlingen haalt
     minimaal referentieniveau 1F aan het einde van het basisonderwijs’ is weliswaar een mooi stre-
     ven, maar geen betekenisvolle norm, omdat bekend is dat sommige groepen moeilijk lerende
     kinderen daar langer de tijd voor nodig hebben.89 Ook moeten de normen passen bij de ver-
     antwoordelijkheden van de professionals. Ten slotte moeten normen niet verworden tot het
    ‘afvinken van lijstjes’ bij scholen, zonder daadwerkelijk gebruik te maken van het genormeerde.
     Het hebben van een leerlingvolgsysteem heeft alleen betekenis wanneer scholen dit systeem
     ook benutten en inzetten voor de verbetering van het onderwijsleerproces. Anders bestaat
     het gevaar dat er bij bestuurders (schoolbesturen, politiek) een eigen werkelijkheid ontstaat,
     die nog maar weinig te maken heeft met het primaire proces.90 Het zich committeren aan hoge
     ambitieuze doelen vraagt om vertrouwen.91 Wanneer dit vertrouwen er niet is, zullen strikte
     verantwoordingsmechanismen niet werken.
     Hoewel verantwoording op zich een nuttige en noodzakelijke taak van een publieke organi-
     satie is, kan de verantwoordingscultuur in het onderwijs ook doorslaan. Dit is bijvoorbeeld
     gebeurd in het Amerikaanse ‘No Child Left Behind’ programma.92 Daar was geen sprake meer
     88	Pen, 2009.
     89	Expertgroep Doorlopende Leerlijnen Taal en Rekenen, 2009.
     90	Pen, 2009.
     91	Norman, 2003.
     92	Ravitch, 2010.
     Geregelde ruimte35
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre> van voor scholen betekenisvolle normen of standaarden. De standaarden die op het niveau
 van de staat werden geformuleerd, waren weinig inhoudelijk en, omdat ze gekoppeld wer-
 den aan een zwaar verantwoordingssysteem, ook van laag niveau. De normen leidden daar-
 door niet tot een verbetering van de leerprestaties, maar veeleer tot een fixatie op de gemeten
 indicatoren.
     No Child left Behind: the Testing & Accountability Movement
     In 2001 introduceerde de Amerikaanse regering onder leiding van president George W. Bush het No
     Child Left Behind (NCLB) onderwijsplan, dat een jaar later zou worden omgezet in wetgeving. Dit
     plan behelsde onder andere het volgende.
     1. Elke staat diende eigen standaarden (‘performance levels’) te ontwikkelen voor lezen en reke-
           nen/wiskunde, diende te bepalen wanneer leerlingen hier ‘bekwaam’ in waren en diende testen
           te gebruiken die die bekwaamheid ook konden meten.
      2. Alle publiek gefinancierde scholen moesten hun leerlingen in de groepen 5 van het basisonder-
           wijs tot en met de onderbouw van de middelbare school jaarlijks testen en daarna ook nog een-
           malig in de bovenbouw. Scholen moesten de testresultaten van verschillende groepen leer-
           lingen kunnen onderscheiden (naar bijvoorbeeld etniciteit, inkomen ouders, zorgleerlingen).
      3. Elke staat moest laten zien volgens welk tijdpad zij in 2013-2014 alle leerlingengroepen naar het
           gestelde bekwaamheidsniveau zou brengen, met als resultaat dat 100% van de leerlingen aan
           dat niveau zou voldoen.
     4. Alle scholen en districten dienden jaarlijks vooruitgang te boeken op dat tijdpad.
     5. Scholen die niet voldoende vooruitgang boekten, kregen het label ‘school in need of improve-
           ment’. Deze scholen stond een aantal sancties te wachten, waaronder het aanbieden van een
           overstap naar een andere school voor leerlingen en gratis bijlessen na schooltijd, maar ook het
           moeten ontslaan van personeel of het veranderen van het curriculum. Na vijf jaar te weinig voor-
           uitgang dienden scholen zich structureel te hervormen.
     6. Alle staten namen om het jaar deel aan landelijke testen (‘National Assessment of Educational
           Progress’) met de leerlingen in groep zes en het tweede jaar van het voortgezet onderwijs. De
           scores op lezen en rekenen/wiskunde hadden verder geen betekenis voor leerlingen of scholen
           zelf, maar dienden als externe audit om de vooruitgang van staten te meten.
     Het sleutelwoord van NCLB was verantwoording, waarbij de testen eerder een doel op zich werden
     dan een middel voor onderwijsverbetering. Volgens Ravitch zijn onhaalbare doelen gesteld, waar
     scholen en leraren in 2014 zwaar op afgerekend zullen worden. De werkelijke verbetering van het
     onderwijs gaat gebukt onder de druk van verantwoording op staats- en nationaal niveau.
     Bron: Ravitch, 2010.
 Op dit moment is er in Nederland geen sprake van een dergelijk vergaande verantwoordings-
 cultuur. Het is echter zaak ervoor te zorgen dat Nederland zich ook niet verder op dit pad
 begeeft. De Onderwijsraad steunt de opname van minimum-leerresultaten in de wet. Deze
 minimumleer-resultaten zijn echter op systeemniveau gedefinieerd en dus niet per definitie
 haalbaar voor ieder kind. Het gaat erom dat 75% van de populatie het gedefinieerde funda-
 mentele niveau behaalt. Voor individuele leerlingen én voor individuele scholen kan dit bete-
 kenen dat zij door bijvoorbeeld hun capaciteiten c.q. hun leerlingenpopulatie (ver) onder deze
‘norm’ scoren. Dit vraagt wel om uitleg van de school.
 Het is van belang om normen en prestatie-indicatoren zo veel mogelijk te baseren op gedeelde
 waarden.93 Bij de ontwikkeling ervan moeten de onderwijsinstellingen en andere betrokkenen
 93    Smith, 1995; geciteerd in Ehren & Visscher, 2006.
 36                                                                                  Onderwijsraad, februari 2012
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>    betrokken worden. Een gezamenlijke besef van onderliggende waarden kan ertoe bijdragen
    dat instellingen minder geneigd zullen zijn om zich alleen op de korte termijn te focussen. Het
    gaat erom dat de bedoeling van het beleid wordt geïmplementeerd, niet het ‘beleid als letter’.94
    Hiervoor is het belangrijk dat instanties elkaars intenties en gedrag vertrouwen. De meeste
    op accountability gerichte maatregelen ondermijnen juist vaak een gezamenlijke doelbesef. 95
    De Onderwijsraad adviseert de overheid om betekenisvolle normen te stellen voor het onder-
    wijs. De overheid moet daarbij een keuze maken welke aspecten zij wezenlijk vindt voor de
    kwaliteit van het onderwijsstelsel. De raad heeft al eerder geadviseerd dat de minister op díe
    onderwerpen zwaardere beleidsinstrumenten kan inzetten en dat voor andere onderwerpen
    lichtere beleidsinstrumenten de voorkeur verdienen.96 In de volgende paragraaf wordt inge-
    gaan op de aspecten waarvan de raad vindt dat normstelling cruciaal is.
5.2 Noodzakelijke normen vastleggen en daarbuiten vrijheid geven
    Op enkele onderwerpen is het volgens de Onderwijsraad noodzakelijk dat de overheid vanuit
    haar stelselverantwoordelijkheid normen stelt om de kwaliteit van het onderwijs te garanderen:
    • vakinhouden en prestaties (minimum);
    • examinering; en
    • bevoegdheidseisen aan leerkrachten.
    Op het gebied van vakinhouden dient de overheid vast te stellen wat leerlingen en studenten
    moeten kennen en kunnen aan het einde van een schoolsoort op het gebied van de door-
    stroomrelevante vakken. Dat gebeurt nu in de referentieniveaus voor taal en rekenen en op
    termijn wellicht ook Engels. Daarnaast zijn er op een breder terrein eindexameneisen, eind-
    termen en kwalificatiedossiers. Voor het primair onderwijs en de onderbouw van het voort-
    gezet onderwijs zijn er inhoudelijke aanbodsverplichtingen vastgelegd in de kerndoelen.
    Scholen voor primair en voor voortgezet onderwijs verantwoorden zich vervolgens over de
    wijze waarop zij invulling geven aan een breed aanbod voor leerlingen in het kader van deze
    kerndoelen. Deze kunnen wel worden uitgewerkt in voorbeelduitwerkingen, maar meer dan
    voorbeelden moeten dat niet worden. Het is dan ook van belang dat scholen zich dit realiseren.
    In zijn advies Onderwijs en open leermiddelen97 gaf de raad al aan dat het meer gebruikmaken
    van open leermiddelen leraren in staat kon stellen om op basis van een curriculum zelf leer-
    middelen te arrangeren. Uiteraard leggen scholen over hun keuzes verantwoording af. Dit kan
    overigens consequenties hebben voor metingen van tussenresultaten van scholen. Naarmate
    scholen de weg naar het einddoel toe zelf meer bepalen, kunnen resultaten halverwege lasti-
    ger te vergelijken zijn.98
    94	Noordegraaf, Meulen, Bos, Steen & Pen, 2010.
    95	Walle, 2011.
    96	Onderwijsraad, 2007c.
    97	Onderwijsraad, 2008b.
    98	De hierdoor optredende variaties zouden overigens gebruikt kunnen worden om meer te weten te komen over meer en minder ef-
        ficiënte leervolgordes bij leerlingen.
    Geregelde ruimte37
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>    Leerlingvolgsysteem in het primair onderwijs: voorbeeld klokkijken
    Het vergelijken van toetsresultaten van leerlingvolgsystemen over scholen heen blijft een lastig
    punt. De toetsen van leerlingvolgsystemen zijn naar eigen zeggen methodeonafhankelijk. Dat leidt
    echter tot problemen. Zo zijn er tussen rekenmethoden verschillen in wanneer welk onderwerp be-
    handeld wordt. In de ene methode wordt bijvoorbeeld de tafels van 1 tot en met 10 in groep vier be-
    handeld, en klokkijken vrijwel geheel in groep vijf. In een andere methode is het echter zo dat klok-
    kijken volledig in groep vier behandeld wordt, naast de tafels van 1 tot en met 5 en de tafel van 10. De
    tafels van 6 tot en met 9 volgen in groep 5. Hoe kinderen op twee scholen die verschillende metho-
    des gebruiken, scoren op de toets van het leerlingvolgsysteem eind groep vijf, hangt dus af van de
    leervolgorde waar het leerlingvolgsysteem zich baseert.
Tegelijkertijd zouden normen ook scholen uit kunnen dagen tot extra prestaties. Zo zijn in Zwe-
den en Finland op basis van het nationaal curriculum niet alleen minimum-normen vastgelegd
voor de prestaties op diverse vakken, maar is voor leerlingen ook aangegeven welke prestaties
tot een aantekening kunnen leiden.99 Het beïnvloeden van gedrag via keuzearchitectuur geeft
leerlingen een vriendelijk, niet betuttelend duwtje in de rug (‘nudging’) om extra inspannin-
gen te verrichten.100
    Kwaliteitsbegrip passend bij leerlingenpopulatie
    Alle scholen voldoen minimaal aan de door de overheid opgelegde basisnormen. Het behoort tot
    de professionaliteit van scholen dat ze zich rekenschap geven van de kenmerken van hun leerlingen-
    populatie. Een gymnasium zal nu eenmaal vanwege zijn instroom met een minder grote inspanning
    dezelfde resultaten behalen met zijn leerlingen. Van een school mag verwacht worden dat zij zich
    verantwoordt over haar resultaten ten opzichte van vergelijkbare andere scholen.
Ook op het gebied van examinering is de regelgeving in Nederland streng. In het voortgezet
onderwijs faciliteert de overheid sinds jaren de centrale eindexamens. In het basisonderwijs
wordt nu een centrale eindtoets verplicht gesteld en in het middelbaar beroepsonderwijs
komen er centrale examens voor taal en rekenen en is het voornemen de beroepsexamens
meer te standaardiseren.
    Ook binnen eindexameneisen ruimte laten voor eigen keuzes?
    Voor een aantal vakken (zoals natuurkunde, scheikunde, biologie) omvatten de eindexamens ieder
    jaar de gehele leerstof van de middelbare school. Voor sommige vakken wordt echter elk jaar de
    lesstof die op het eindexamen getoetst opnieuw bepaald, omdat deze vakken te veelomvattend
    zijn om ze in hun geheel te toetsen (aardrijkskunde, geschiedenis, Grieks, Latijn). Vaak gebeurt dit in
    omvangrijke eindexamenbundels die de lesstof voor de bovenbouw vastleggen. Aangezien dit al-
    tijd een selectie betreft uit de mogelijk aan te bieden lesstof, kan het een overweging zijn om eigen
    keuzes van scholen te faciliteren door de lesstof in de bundels weliswaar qua niveau gelijk te houden,
    maar qua omvang te verminderen. Dat geeft scholen de ruimte om ook in de bovenbouw eigen keu-
    zes te maken en deze in schoolexamens te toetsen. Uiteraard verantwoorden scholen zich over de
    keuzes die ze gemaakt hebben.
Op enkele gebieden zouden de normen echter nog strakker kunnen worden gesteld en vooral
moeten worden gehandhaafd. Op het gebied van de bevoegdheidseisen bijvoorbeeld zijn er
nu wel normen en regels, maar zijn scholen vaak nog te vrij om ook onbevoegde docenten
99	Döbert & Sroka, 2004.
100	De benadering ‘gedragsbeïnvloeding via keuzearchitectuur’ ontleent de WRR (Tiemeijer, 2010) aan de ‘behavioral economics’ van Ri-
      chard Thaler en Cass Sunstein (Thaler & Sunstein, 2009).
38                                                                                                  Onderwijsraad, februari 2012
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>voor de klas te zetten. In het voortgezet onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs heb-
ben scholen de mogelijkheid om tijdelijk docenten aan te stellen die on-, onder- of anders
bevoegd zijn. Hiervoor geldt in principe dat de docent in kwestie een opleidings- of begelei-
dingstraject moeten volgen om de bevoegdheid alsnog te halen. Dit gebeurt echter ook regel-
matig niet, met name voor onder- en andersbevoegden. In het voortgezet onderwijs gaat het
om circa 20% van de leraren.101 Verder is de Onderwijsraad van mening dat iedere beginnend
docent in het voortgezet onderwijs minimaal over een hbo-opleiding als startkwalificatie zou
moeten beschikken. Binnen vijf jaar zou hij dan een master op onderwijsgebied of op vak-
inhoudelijk gebied moeten halen.102 Voor het primair onderwijs en het middelbaar beroeps-
onderwijs zou deze eis volgens de raad moeten gelden op teamniveau.103
Met zijn pleidooi voor het vastleggen van ononderhandelbare normen sluit de raad aan bij zijn
eerdere advies over Doortastend onderwijstoezicht (2006), waarin hij aangaf dat een louter pro-
cedurele of op processen gerichte normstelling (bijvoorbeeld het hebben van een kwaliteits-
zorgsysteem) onvoldoende waarborg is voor goed onderwijs. Er moet een evenwicht zijn: de
overheid zal ook inhoudelijke, op resultaten gerichte normen moeten stellen. Het gaat uitein-
delijk voor de onderwijsontvangers steeds om de volgende stap: basiskennis voor het voort-
gezet onderwijs, een diploma voor een studie of toegang tot de arbeidsmarkt. Er moet een
getoetste en niet-onderhandelbare basisnorm zijn voor iedereen die onderwijs volgt binnen
de leerplicht.
Tegelijkertijd acht de raad echter ook meer vrijheid voor scholen wenselijk. Op veel punten
wordt nu een te grote regeldruk door de overheid gevoeld. Niet alleen de commissie onder
leiding van Frank de Grave heeft in het advies Je gaat erover of niet gewezen op de last van
regelgeving, ook denkers zoals de Amerikaanse socioloog James C. Scott en Paul Frissen zet-
ten kanttekeningen bij de regelzucht van de overheid.104 Volgens Scott willen bestuurders maar
één ding: een controleerbare, ‘leesbare’ orde. Dat doen zij door het rationaliseren en standaar-
diseren van zaken in de samenleving. Dit is ook nodig om een aantal essentiële taken van de
overheid uit te voeren, zoals het heffen van belasting. Wanneer het echter doorschiet, kan het
tot eenvormigheid leiden. Regels vanuit de overheid moeten scholen dan ook niet belemme-
ren om het onderwijsproces op een door hen gekozen manier in te richten.
   Primair onderwijs: centrale eindtoets kan onwenselijke effecten hebben
   In het primair onderwijs heeft de raad een voorkeur voor het stellen van inhoudelijke eisen aan een
   eindtoets boven het verplicht stellen van één centrale eindtoets. Door één centrale toets op een be-
   perkt opbrengstenterrein verplicht te stellen, grijpt de overheid in hoge mate in op het onderwijs.
   Scholen zullen hun onderwijs moeten aanpassen aan de specifieke manier van vraagstelling die in
   deze toets wordt gebruikt.
De raad is van mening dat slechts op een beperkt aantal cruciale gebieden sprake moet zijn
van strikte normstelling zodat recht kan worden gedaan aan de noodzakelijke variëteit in het
onderwijsveld. Wanneer duidelijk is waar elke school zich aan dient te houden, is ook duidelijk
waar vervolgens de ruimte ligt voor eigen invulling. De raad denkt daarbij bijvoorbeeld aan
het ontwikkelen van een eigen visie op onderwijskwaliteit of het zelf vormgeven van noodza-
101	Veen, 2011.
102	Onderwijsraad, 2011c.
103	Onderwijsraad, 2011a; Onderwijsraad, 2011d.
104	Scott, 1999; Frissen, 2007; Frissen, 2010.
Geregelde ruimte39
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>    kelijke verbeteringen in het onderwijs. Deze ruimte voor eigen invulling houdt overigens niet
    in dat scholen hierover geen verantwoording hoeven af te leggen. Het belang van een goede
    verantwoording naar de omgeving speelt juist ook op deze terreinen. Zie voor een nadere uit-
    werking van deze ruimte ook hoofdstuk 6.
5.3 Implementatie vraagt om aandacht
    Normstelling in het onderwijs is van groot belang. Wanneer de overheid echter wil bereiken
    dat het onderwijsveld niet alleen naar de letter, maar met name ook naar de geest van de nor-
    men handelt, zal het zomaar van bovenaf opleggen van normen niet werken. Afhankelijk van
    de mate waarin de normen uitgewerkt zijn en van het draagvlak dat ervoor bestaat, is een ver-
    schillende implementatiestrategie nodig.
    Het is niet zonder meer mogelijk om op basis van literatuur of empirisch onderzoek uitspra-
    ken te doen over de beste manier van beleidsimplementatie.105 Strategie moet bovenal contin-
    gent zijn, dat wil zeggen: passend bij de contouren van het probleem en de omgeving waarin
    het beleid moet landen. Omgeving is hier nadrukkelijk iets anders dan een verwijzing naar de
    doelgroepen waarop het beleid zich richt en de aard van de omstandigheden waarin zij ver-
    keren. Het gaat daarbij ook – en in onderzoek naar implementatie misschien wel juist – om de
    organisaties, groepen en individuen die een rol hebben in de beleidsuitvoering. Het gaat dus
    niet zozeer om leerlingen of studenten, maar om bijvoorbeeld docenten, schoolbesturen, kwa-
    liteitsorganen, de Inspectie van het Onderwijs, koepels of gemeenten. Per onderwerp zal de
    relatie van het ministerie tot dergelijke groepen anders zijn en per geval zal een andere imple-
    mentatiestrategie passend zijn.
    Naarmate beleid minder helder en meer conflictueus is, is de kans klein dat top-downuitvoe-
    ring volgens een strak plan succesvol is. Dat betekent niet dat in dergelijke gevallen een bena-
    dering van bovenaf (top down) onmogelijk is, maar wel dat de kans op implementatie volgens
    de plannen klein is. Een strategie voor handelen te midden van grote ambiguïteit kan zijn om
    van start te gaan met een (globaal) plan en dat relatief strak gestuurd te doen, zodat er in ieder
    geval in het veld helderheid over de procedure ontstaat en er dus langzaam een verandering in
    de omgeving ontstaat. Ambiguïteit kan erdoor afnemen en vanuit het opbouwen van onder-
    linge ervaringen kan ook het conflictueuze karakter afnemen. Vandaaruit ontstaat ervaring die
    tot bijsturing kan leiden. Wat lijkt op een planmatige top-downimplementatie, fungeert dan
    feitelijk als een start van een proces dat veel meer emergent en bottom-up is. Door te antici-
    peren op verschillende omstandigheden die zich mogelijk kunnen voordoen, kunnen beleids-
    makers meer strategisch handelen; al dan niet in combinatie met vormen van gericht inspelen
    op en benutten van de meer emergente, van onderop ontstane elementen.
    105	Noordegraaf, Meulen, Bos, Steen & Pen, 2010.
    40                                                                        Onderwijsraad, februari 2012
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>  Casus kwaliteitsagenda
  Een van de casussen die Noordegraaf e.a. hebben bekeken, is de implementatie van de kwaliteits-
  agenda in 2009. Daarbij is binnen het Ministerie een duidelijk plan geformuleerd, dat echter niet
  zozeer direct via het Ministerie of via de geëigende kanalen werd uitgevoerd, maar dat via een par-
  ticipatieve strategie de uitvoering op vele basisscholen is gaan beïnvloeden. Een gepland ontwerp,
  maar met invulling en invoering vanuit de basis, zonder veel geld, maar wel met financiële ‘triggers’,
  en vooral met heel veel nadruk – ook politieke nadruk! – op de ‘core business’ van scholen. Daarbij is
  vooral ingezet op beleidsverspreiding.
  Bijzonder aan de casus van de kwaliteitsagenda is vooral dat de instellingen vanuit indirecte mecha-
  nismen gingen meedoen, uit eigen overtuiging en (dus) met veel inzet en creativiteit, en dat er in het
  veld allerlei netwerken waren waarin instellingen en professionals hun goede ervaringen onderling
  konden uitwisselen. Zo ontstonden er dus gaandeweg het proces lerende, maar indirect ook meer
  dwingende en borgende netwerken om de bedoelde beleidswijziging invulling te geven. De casus
  laat zien dat het daarbij niet alleen gaat om het formuleren van procedures, normen en standaarden,
  en goede financiële prikkels om het netwerk van de grond te laten komen. Het gaat ook om het bie-
  den van een taal en van gedeelde symboliek waarmee partijen zich tot elkaar kunnen verhouden en
  elkaar kunnen verstaan. Het gaf de cruciale partijen in het veld het gevoel dat ze onderdeel waren
  van een grote en fundamentele verandering in het onderwijs. De breuk met gevestigde patronen en
  praktijken is hier ontstaan door ‘echt iets nieuws’ te doen, vanuit een verhaal waarin het nieuwe niet
  als ‘bedreigend’ of ‘nieuwlichterij’ wordt gezien, maar langzaam is geworden tot iets dat een instel-
  ling en/of professional niet zou mogen missen.
  Noordegraaf concludeert dat niet strakke sturing, maar een sterk verhaal (en handelingsvrijheid) in
  deze casus de ingrediënten lijken te zijn voor een relatief succesvolle en grootschalige implemen-
  tatie van een ingewikkeld beleid, in een complex en zeer divers veld. Tegelijkertijd geeft hij aan dat
  de kwaliteitsagenda ook het ‘maatschappelijk tij’ mee had en nadrukkelijk inspeelde op politieke en
  publieke opvattingen over de staat van het onderwijs in Nederland. Ook dat heeft uiteraard een be-
  langrijke rol gespeeld in de succesvolle implementatie.
  Bron: Noordegraaf e.a. (2010).
Het opleggen en ontwikkelen van de normen kan met andere woorden niet zonder dialoog
met het veld. Het veld zal de normen moeten willen verinnerlijken en van daaruit moeten han-
delen. De normen geven tegelijkertijd de grenzen aan waarbinnen vervolgens de professio-
nele ruimte van het onderwijsveld ligt. De overheid moet er dan ook voor waken om met deze
normen niet alles te willen vastleggen, maar zich te concentreren op de cruciale terreinen. De
professionele ruimte die deze normen zouden moeten bieden, wordt in het volgende hoofd-
stuk verder uitgewerkt.
Geregelde ruimte41
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>    De voorgaande aanbevelingen doen een sterk beroep op de professionali-
    teit van de onderwijssector. Deze kan alleen groeien wanneer er zowel ruim-
    te voor wordt geboden als ook eisen aan worden gesteld. Dit is noodzakelijk
    om het leervermogen van de onderwijssector te versterken. Daardoor zullen
    onderwijsinstellingen steeds beter in staat zijn om zelf keuzes te maken in
    hun beleid. Hierover leggen zij vanzelfsprekend verantwoording af aan hun
    omgeving.
6   Laat ruimte voor en ontwikkel
    professionaliteit
6.1 De betekenis van professionaliteit voor het onderwijs
    Professionaliteit binnen de onderwijssector zal de komende jaren een belangrijk thema zijn.
    Daarbij zijn verschillende niveaus in het geding: professionaliteit van docenten, van schoollei-
    ders en professionaliteit in de sturing. Om dit te bereiken is nodig dat de professionele ruimte
    van allen die werkzaam zijn in het onderwijs wordt gedefinieerd, begrensd en benut. Inzet is
    het omvormen van de school en teams van leraren in de richting van een lerende organisatie:
    een plek waar niet alleen leerlingen, maar ook leraren leren. Daarmee wordt een school een
    zogenoemde professionele leergemeenschap, waar docenten gericht werken aan hun profes-
    sionele ontwikkeling. Dit komt ten goede aan de kwaliteit van het onderwijs en leidt uiteinde-
    lijk tot goede prestaties van de leerlingen.106
    De raad ziet leraren als professionals: hoogopgeleide, zelfstandig opererende beroepsbeoefe-
    naars, met een sterke intrinsieke motivatie om leerlingen iets bij te brengen en vooruit te hel-
    pen in de maatschappij.107 Niet alleen het leraarschap vraagt om professionals, maar ook het
    bestuur van een school en de schoolleiding.
    In de klassieke betekenis zijn professionals beroepsbeoefenaren die een bepaald stelsel van
    formele kennis en kunde (een ‘body of knowledge’) delen en zelf toezicht houden op de
    inhoud en organisatie van het werk. Professionaliteit op deze manier opgevat, impliceert een
    aantal voorwaarden:
    • er moet ruimte bestaan waarbinnen de professional zelfstandig kan opereren: professionele
         autonomie;
    • de buitenwereld moet de kennis en vaardigheden van de professional erkennen als eigen-
         standig en uniek: professionele legitimatie;
    106	Lomos, Hofman & Bosker, 2010.
    107	Onderwijsraad, 2002a.
    42                                                                       Onderwijsraad, februari 2012
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>    •    er is een helder stelsel van onderlinge steun, educatie en controle: professionele organisa-
          tie; en
    •    de ruimte waarbinnen de professional functioneert is begrensd: hij/zij moet voldoen aan
          met de buitenwereld afgesproken eisen en is bij fouten of twijfels over het handelen ver-
          antwoording schuldig aan collega’s en de buitenwereld: professionele discipline.
    Zo bezien zou het vergroten van de professionaliteit vooral neerkomen op het stap voor stap
    versterken van de professionele ruimte en controle binnen een bepaalde beroepssector. In
    de steeds gecompliceerder wordende samenleving is professionalisering echter meer dan dat.
    Noordegraaf pleit voor het gebruik van het concept ‘hybride professional’.108 Daarmee doelt hij
    op een ‘reflective practitioner’, die in staat is om in uiteenlopende situaties waarin niet op basis
    van voldoende empirische kennis kan worden gehandeld, toch op grond van zijn opleiding
    en ervaring verantwoorde beslissingen te nemen. Voor het kunnen handelen in veranderlijke
    en complexe omstandigheden moet een professional ook verbindingen kunnen leggen met
    andere professionals. Vooral in publieke domeinen vereist de expertise van de professional een
    steeds complexer samenspel met de expertise van andere experts, managers, beleidsmakers
    en klanten.
6.2 Professionele ruimte geven binnen kaders
    Scholen, leraren en schoolleiders hebben ruimte nodig om hun verantwoordelijkheid voor
    het onderwijs waar te kunnen maken. Hun werk vraagt steeds opnieuw om analyse van speci-
    fieke situaties en om daarop gebaseerde beslissingen. Hun deskundigheid schept een zekere
    vrije ruimte, vrij van invloed van de overheid en, voor docenten, ook los van de hiërarchische
    (arbeids)relatie met het bevoegd gezag en de leiding van de organisatie.
    De (begrensde) autonomie van leraren en schoolleiders
    De kerntaak van leraren is het overdragen van kennis en vaardigheden. Voor een leraar anno
    2012 brengt dit meer dan lesgeven alleen met zich mee. Hij moet de onderwijsopbrengsten van
    leerlingen monitoren, individueel en groepsgewijs, en waar nodig zijn onderwijs aan de hand
    daarvan bijsturen, klassenprocessen managen en omgaan met sociale en individuele proble-
    matiek van jongeren. Hij wordt tevens geacht bij te dragen aan de schoolontwikkeling en zijn
    eigen (vak)kennis op peil te houden.
    Schoolleiders hebben een belangrijke stimulerende en faciliterende rol. Het kunnen laveren
    tussen externe ontwikkelingen en de interne zorg en inzet voor docenten vraagt om onderwijs-
    kundig leiderschap. Beleidswijzigingen, onderwijsvernieuwingen en wensen van ouders gaan
    lang niet altijd samen met de belangen en verwachtingen van docenten. Leidinggevenden
    vormen de verbindende kracht.109 Ze zorgen voor een gedeelde visie op de doelen en missie
    van de school, voor een taakgericht leerklimaat binnen de school, voor de werkomstandig-
    heden van docenten en voor de verbinding van de school met de maatschappelijke omgeving
    (responsiviteit).110
    Onderwijskwaliteit vraagt om hoogopgeleide en vakbekwame professionals. Omgekeerd is
    het onderwijs ook alleen maar aantrekkelijk voor hoogopgeleide deskundigen, indien een
    108	Noordegraaf, 2007.
    109	Wit, 2011.
    110	Scheerens, Hendriks & Steen, 2011a.
    Geregelde ruimte43
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre> beroep wordt gedaan op hun professionele kwaliteiten. Dus niet alleen het uitvoeren van door
 anderen bedacht onderwijs, maar ook het vormgeven aan een inhoudelijke visie op onderwijs-
 kwaliteit, het werken aan onderwijsontwikkeling en het uitvoeren van onderzoekstaken in de
 school horen bij het leraarsvak.
 Als het gaat om het beoordelen van leerlingen – wat kent en kan de leerling, de toetsing en
 de persoonlijke begeleiding, en het belonen of straffen van bepaald gedrag – heeft de leraar
 een grote mate van autonomie. Ook deze autonomie is echter begrensd. Er is een zekere (mini-
 male) standaard of bandbreedte waarbinnen leraren en docenten hun vak moeten uitoefenen.
 Die bandbreedte bestaat uit wettelijke eisen, zoals de bekwaamheidseisen volgend uit de Wet
 BIO, eisen uit de onderwijswetgeving en verder algemene beginselen van goed leraarschap,
 maar ook uit de beroepsgroepnormen van ‘een redelijk handelende professional’ in de gege-
 ven omstandigheden. Deze normen worden mede gevormd door bijvoorbeeld uitspraken van
 klachtencommissies of de rechter. De invoering van het lerarenregister en daaraan gekoppeld
 het verplichte bekwaamheidsonderhoud en een civiel effect vanaf 2018 (Actieplan Leraar 2020)
 beoogt deze normen steeds meer leidend te laten zijn voor de professionaliteit van de leraar.
 Onderwijsberoepsbeoefenaars moeten bij de uitvoering van hun werkzaamheden waar het de
‘kern’ van het pedagogisch-didactische proces betreft (onderwijzen, begeleiden, beoordelen)
 verantwoording afleggen. Die verantwoording moet voldoen aan basale eisen zoals inzicht in
 de gevolgde werkwijze, een zekere planmatigheid van werken, een gemotiveerde en transpa-
 rante beoordeling van leerlingen en uiteindelijk ook van leeropbrengsten. Vanzelfsprekend zal
 de leraar zijn handelen moeten afstemmen op afspraken die binnen de school en het team gel-
 den. Ook de schoolleider heeft hierin een verantwoordelijkheid; hij moet zorgen voor afstem-
 ming met belanghebbenden binnen en buiten de school en rekening houden met de behoef-
 ten van de beroepsbeoefenaars. Een uitgangspunt van de raad is dat de onderwijsinstelling
 een sociaal verband – een onderwijsgemeenschap – is, waarbinnen alle partijen in belangrijke
 mate parallelle belangen hebben. Het willen verzorgen van goed onderwijs voor iedere leer-
 ling legt de basis voor een gemeenschappelijk verhaal.
 Geregelde ruimte
 In het vorige hoofdstuk pleitte de raad voor het vastleggen van betekenisvolle normen, en
 zette daar vrijheid voor de professional tegenover. Dit betekent dat de professionele autono-
 mie wordt begrensd door de gestelde normen. Deze normen mogen naar mening van de raad
 ambitieus zijn en richting geven aan het handelen van de professional. Tegelijkertijd is een
 te grote mate van centrale (overheids)sturing onwenselijk omdat dit de leraar belemmert om
 van zijn professionele ruimte optimaal gebruik te maken. De ontwikkeling van normen en het
 geven van ruimte gaan idealiter hand in hand, waardoor een geregelde ruimte ontstaat. Daarbij
 is niet alleen de leraar als professional aan zet, dit doet ook een beroep op de professionaliteit
 van de onderwijssector als geheel (schoolleiders, managers).
 Binnen een dergelijke geregelde ruimte kunnen instellingen een eigen invulling geven aan
 het onderwijs vanuit hun visie op kwaliteit en de te bewandelen weg daarheen. Daarbij kun-
 nen scholen een eigen invulling geven aan het kwaliteitsbegrip, passend bij hun leerlingen-
 populatie. Dat kan voor de ene school liggen op cognitief gebied, en voor een andere bijvoor-
 beeld op het gebied van culturele vorming. Wanneer scholen dit transparant maken, kunnen
 ouders bewust kiezen.
 44                                                                        Onderwijsraad, februari 2012
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>    Het geven van een eigen invulling op bepaalde terreinen waar normen vanuit de overheid
    minder een rol spelen, impliceert niet dat scholen hierover geen verantwoording schuldig zijn.
    Juist ook op deze terreinen is het van belang dat scholen op een opbrengstgerichte manier
    te werk gaan. Door vooraf doelen te stellen passend bij hun eigen visie op onderwijs en hun
    leerlingenpopulatie en gericht aan deze doelen te werken, kan een onderwijsinstelling duide-
    lijk maken op welke punten zij het verschil wil maken. Door de voortgang te monitoren kan zij
    laten zien in welke mate hiervan ook daadwerkelijk sprake is. Mede hierdoor biedt de geregel-
    de ruimte kansen om het leervermogen van de sector te versterken.
6.3 Leervermogen van de onderwijssector versterken
    De sector heeft naar mening van de raad een duidelijke eigen opdracht om boven de basis-
    kwaliteit uit te stijgen. Basiskwaliteit definieert de raad daarbij op het brede domein van de
    gewenste onderwijsopbrengsten. Scholen en besturen zijn zelf aan zet, maar het is de vraag
    of deze kwaliteitsontwikkeling voldoende effectief gestimuleerd kan worden door horizontale
    verantwoordingsmechanismen. De evidentie op dit terrein is nog onvoldoende.111
    Vooralsnog kan de Inspectie bij alle scholen nagaan of er een visie is ontwikkeld op (brede)
    kwaliteit. Deze visie hangt uiteraard af van factoren als de omgeving van de school, de onder-
    wijskundige invulling en de leerlingenpopulatie. Mits de basiskwaliteit gewaarborgd is en de
    school zich beweegt binnen de grenzen van de democratische rechtsstaat, hoeft de Inspectie
    geen oordeel te vellen over de inhoud van de visie. Wel kan de Inspectie nagaan in hoeverre de
    school ook daadwerkelijk werk maakt van het in de praktijk brengen van de visie op onderwijs-
    kwaliteit. Op deze manier wordt recht gedaan aan de eigenheid en vrijheid van scholen. De
    Inspectie zou wel ‘good practices’ kunnen identificeren. Zij kan dat wat de onderwijsinstelling
    in kwestie doet, tegen het licht houden van wat er elders in het land gebeurt en wat in redelijk-
    heid onder min of meer gelijke condities te bereiken valt. Het vertrekpunt van toezicht zoekt
    de raad op dit punt dus in de organisatie zelf.112
    Scholen kunnen volgens Gray op drie manieren reageren op externe evaluaties, zoals inspectie-
    toezicht.113 Ze kunnen zich richten op tactische verbeteringen, gericht op de verbetering van
    leerlingprestaties; ze kunnen strategisch denken ontwikkelen gericht op schoolbeleid en klas-
    senactiviteiten en ten slotte kan de instelling zich richten op ‘capacity building’ ofwel activi-
    teiten die de effectiviteit van de organisatie verbeteren door zich op continue verbetering te
    richten.114 Deze laatste route wordt slechts door een klein deel van de instellingen bewandeld.
    Duurzame innovatie is gebaat bij het formuleren van een aantal concrete speerpunten die voor
    de lange termijn zijn geformuleerd, en waar scholen in het kader van schoolontwikkeling blij-
    vend aan kunnen werken.115 Dit geeft in zekere zin een gereguleerde ruimte aan voor innova-
    tie binnen scholen.116 Daarnaast is duurzame verbetering gebaat bij een blijvende ondersteu-
    ning van scholen, schoolleiders en leerkrachten. Deze ondersteuning kan benut worden voor
    111	Ehren, 2011.
    112	Mertens, 2011.
    113	Gray, geciteerd in Ehren & Visscher, 2006.
    114	‘Capacity’ is daarbij te definiëren als een complex samenspel van motivatie, vaardigheden, positief leren, organisatie-inrichting en –
         cultuur en ondersteunende structuren. Zie bijvoorbeeld Stoll, Bolam, McMahon, Wallace & Thomas, 2006.
    115	Sleegers & Ledoux, 2006.
    116	Onder innovatie verstaat de raad overigens niet per se vernieuwing op zich. Ook het daadwerkelijk handelen volgens nu al beschik-
          bare kennis over effectieve onderwijsmethoden kan hieronder worden begrepen.
    Geregelde ruimte45
</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 48 ======================================================================

<pre>    het opbouwen van veranderingscapaciteit in scholen. Ten slotte draagt de samenwerking tus-
    sen onderwijspraktijk en onderwijsonderzoek bij aan stapsgewijze verbeteren in het onder-
    wijs. Daarbij is het eigenaarschap van scholen van groot belang. Zij moeten nadrukkelijk een
    stem te hebben in het formuleren van onderzoeksvragen en de uitwerking daarvan in de
    schoolpraktijk.
    Leraren spelen een cruciale rol in de uitvoering van innovaties.117 Alleen wanneer zij een veran-
    dering daadwerkelijk tot stand willen en kunnen brengen, is succes te verwachten. Hun betrok-
    kenheid bij onderwijsverbetering wordt beïnvloed door de mate waarin zij zichzelf competent
    achten, de mate waarin hun eigen visie overeenkomt met die van de school, en hun vermogen
    om met onzekerheid om te gaan. De schooleider kan het commitment van docenten verster-
    ken door hen een rol te geven in de beslisprocessen. Effectieve schoolleiders delen dan ook
    verantwoordelijkheid en macht, zijn geïnteresseerd in docenten en weten wat zich in de lessen
    afspeelt. Ze scheppen bovendien tijd om veranderingen te realiseren.
    Ook voor de overheid ligt er een belangrijke opgave om een goede relatie met de professionals
    te onderhouden en versterken.118 Zij zijn immers degenen die daadwerkelijke verbeteringen
    tot stand moeten brengen. Dit geldt zowel voor docenten als voor schoolleiders en school-
    besturen. Meer horizontale verhoudingen – tussen de overheid en het onderwijsveld en tus-
    sen managers en docenten – maken het mogelijk dat professionele (zelf)controle in ere wordt
    hersteld.
6.4 Onderwijssector verantwoordelijk
    Het uitgangspunt van geregelde ruimte veronderstelt niet alleen een bepaalde rol van de over-
    heid. Ook de professionals in het onderwijsveld hebben hierin een eigen verantwoordelijk-
    heid. Het is dan ook van belang dat het onderwijsveld zichzelf eigenaar maakt van activiteiten
    rondom professionalisering en eigen ruimte. Daarmee geeft het onderwijsveld zelf richting
    aan de verandering en hoeft het het overheidsbeleid niet over zich heen te laten komen.119 Ook
    kunnen zij hiermee bijdragen aan het organiseren van tegenspraak.120 Scholen kunnen veel
    meer een eigen verantwoordelijkheid nemen voor de taken waarvoor zij staan en zich daar-
    over publiekelijk verantwoorden. Professionals in het onderwijsveld ontlenen hun gezag aan
    hun vakbekwaamheid en aan het transparant maken van de opbrengsten van het onderwijs
    voor de samenleving.
    Professionele ontwikkeling
    De kwaliteit van docenten is de belangrijkste beïnvloedbare factor voor de kwaliteit van onder-
    wijs.121 Meta-analyses van onderwijseffectiviteitsonderzoek laten zien dat beleidsmaatregelen
    die van invloed zijn op microniveau, dat wil zeggen op het primaire proces (leren en onderwij-
    zen), het grootste effect hebben.122 Daarnaast besteden landen en regio’s die hoge leerpresta-
    ties behalen, relatief veel aandacht aan de kwaliteit van leraren en schoolleiders.123 Versterking
    117	Ehren & Visscher, 2006.
    118	Barber, 2010.
    119	Schoonhoven, 2011.
    120	Raad voor de Maatschappelijke Ontwikkeling, 2012.
    121	Hattie, 2009; Auguste, Kihn & Miller, 2010.
    122	Scheerens, Luyten & Ravens, 2011b.
    123	Organisation for Economic Co-ordination and Development, 2010a.
    46                                                                        Onderwijsraad, februari 2012
</pre>

====================================================================== Einde pagina 48 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 49 ======================================================================

<pre>van de deskundigheid van onderwijspersoneel is dan ook een belangrijke sleutel voor het ver-
hogen van de kwaliteit van ons onderwijs.
De raad hecht grote waarde aan verplichte bij- en nascholing als onderdeel van het leraren-
register. Daarbij zou het vooral moeten gaan om bij- en nascholing die ingaat op ondervonden
problemen van leraren met betrekking tot de vakinhoud, de vakdidactiek en het leerproces
van leerlingen in een specifiek leerdomein. Andere belangrijke aandachtpunten bij deze bij- en
nascholing zijn: een focus op actief en onderzoekend leren, in de zin van het zelf analyseren
van problemen en construeren van oplossingen in verband met de lespraktijk, en samen leren
met collega’s. Voor effectieve bij- en nascholing zijn voorts een substantiële hoeveelheid tijd
en samenhang met het schoolbeleid van belang.124
Voor de kwaliteit van onderwijs is ook onderwijskundig leiderschap van belang. Op dit moment
sluiten schoolleiders nog onvoldoende aan op de ontwikkelingsbehoefte van de school in
kwestie.125 Voor het ontwikkelen en onderhouden van deze ‘vakbekwaamheid’, naast organi-
satorische en financiële bekwaamheden, acht de raad het wenselijk dat ook voor schoolleiders
een register verplicht wordt.
Een belangrijke taak voor schoolleider en bestuur ziet de raad in het omvormen van de school
en teams van leraren in de richting van een lerende organisatie: een plek waar niet alleen leer-
lingen, maar ook leraren leren – een professionele leergemeenschap.126 Op basis van empirisch
onderzoek zijn vijf kenmerken van professionele leergemeenschappen te noemen: 1) leraren
nemen deel aan een dialoog over belangrijke onderwerpen van hun werk; 2) leraren bezoe-
ken elkaars lessen om elkaar feedback te geven; 3) leraren werken samen; 4) er is een gedeelde
visie onder leraren op de missie van de school en hoe die te bereiken; en 5) er is een gedeelde
focus op het leren van leerlingen en een gedeelde verantwoordelijkheid voor de leerlingresul-
taten. De effecten van een professionele leergemeenschap op leerprestaties van leerlingen zijn
weliswaar uiteenlopend en meestal klein, maar wel positief.127 Daarnaast dragen leergemeen-
schappen bij aan de ontwikkeling van leraren. Een goed voorbeeld in dit kader zijn de acade-
mies die verschillende grote schoolbesturen hebben opgericht, waar scholen terecht kunnen
met hun eigen leervragen. Een dergelijke opzet kan een goede manier zijn om een ontwikke-
ling in scholen op gang te brengen. Door mogelijkheden te creëren dat leraren en onderzoe-
kers samenwerken, wordt bevorderd dat gebruik wordt gemaakt van zowel ervaringen van
leraren als van formele (wetenschappelijke) kennis. Dit komt de focus op structurele verbete-
ringen ten goede.
Zichtbaar maken van onderwijsopbrengsten
De maatschappij investeert fors in het onderwijs. Van onderwijsinstellingen mag verwacht
worden dat ze op hun beurt inzetten op het maximaliseren van de opbrengsten en het resul-
taat van hun inspanningen zo goed mogelijk zichtbaar maken. Horizontale verantwoording
impliceert een dynamiek van ‘checks and balances’, waarbij de instelling niet alleen verant-
woording aflegt, maar ook betekenisvol overleg voert met ouders, jeugdzorg, sportinstellin-
gen, enzovoorts. Dit vergroot de betrokkenheid van de maatschappelijke omgeving bij het
onderwijs.
124 Veen, Zwart, Meirink & Verloop, 2010.
125  Veen, Zwart, Meirink & Verloop, 2010.
126	Lomos, Hofman & Bosker, 2010.
127	Lomos, Hofman & Bosker, 2010.
Geregelde ruimte47
</pre>

====================================================================== Einde pagina 49 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 50 ======================================================================

<pre>Voor onderwijsinstellingen betekent dit dat zij zich publiekelijk verantwoorden over de
opbrengsten van onderwijs. Dit bestrijkt een breed terrein. Het gaat om effecten op de kor-
te en lange termijn, om meer en minder meetbare opbrengsten en om opbrengsten die al
dan niet direct door onderwijs te beïnvloeden zijn. De raad adviseert het scholenveld werk te
maken van het ontwikkelen van indicatoren om hun bijdrage aan de brede opdracht van het
onderwijs zichtbaar te maken. De raad acht opbrengstgericht werken en dit zichtbaar maken
niet primair van belang vanuit een perspectief van accountability. Het is allereerst een instru-
ment van de scholen zelf, omdat het een bewezen bijdrage levert aan de kwaliteit van het
onderwijs op alle niveaus. Niet alleen de leerlingen en de samenleving als geheel hebben hier-
van profijt, maar ook leidt het tot een versterking van het lerend vermogen van de scholen zelf.
48                                                                      Onderwijsraad, februari 2012
</pre>

====================================================================== Einde pagina 50 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 51 ======================================================================

<pre>Afkortingen
AOb		 Algemene Onderwijsbond
AVS		 Algemene Vereniging van Schoolleiders
hbo		 hoger beroepsonderwijs
hrm		 human resources management
ios			 inhoud, organisatie en sturing
mbo		 middelbaar beroepsonderwijs
NCLB 		 No Child Left Behind
OESO		 Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling
OCW		 Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
PIRLS		 Progress in International Reading Literacy Study
PISA		 Programme for International Student Assessment
po			primair onderwijs
RMO		 Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling
TIMMS		 Trends in International Mathematics and Science Study
vo			voortgezet onderwijs
WEB		 Wet educatie en beroepsonderwijs
WPO		 Wet op het primair onderwijs
WVO		 Wet op het voortgezet onderwijs
Geregelde ruimte49
</pre>

====================================================================== Einde pagina 51 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 52 ======================================================================

<pre>Geraadpleegde deskundigen
Mevrouw prof. dr. P.L. Meurs, hoogleraar bestuur van de gezondheidszorg, iBMG, Erasmus Uni-
    versiteit Rotterdam
Mevrouw drs. H.M. Bronneman-Helmers, senior wetenschappelijk medewerker, Sociaal en Cul-
    tureel Planbureau
Mevrouw prof. dr. S. Waslander, hoogleraar sociologie, TiasNimbas Business School
De heer prof. dr. M. Noordegraaf, hoogleraar publiek management, Universiteit Utrecht
De heer prof. dr. Th.W.A. Camps, bestuursvoorzitter Berenschot BV, hoogleraar organisatiekun-
    de en bestuurskunde, TiasNimbas Business School
De heer dr. O.C. McDaniel, managing partner belast met de sector Onderwijs, CBE Group
    Nederland
De heer prof. dr. J. Scheerens, hoogleraar onderwijskunde, Universiteit Twente
Mevrouw prof. dr. M.L.L. Volman, hoogleraar onderwijskunde, Universiteit van Amsterdam
Mevrouw prof. dr. T. Pels, hoogleraar opvoeden in de multi-etnische stad, Vrije Universiteit
    Amsterdam, senior onderzoeker, adviseur thema diversiteit/multiculturele vraagstukken,
    Verwey Jonker Instituut
50                                                                      Onderwijsraad, februari 2012
</pre>

====================================================================== Einde pagina 52 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 53 ======================================================================

<pre>Literatuur
Algemene Onderwijsbond (2010a). Kabinet Rutte gooit talent weg. Geraadpleegd op 2 februari
    2012 via de website van Algemene Onderwijsbond, http://www.aob.nl/default.aspx?id=22
    0&article=47538&q=&m=.
Algemene Onderwijsbond (2010b). Lage PISA-score door onbevoegdheid lerarentekort. Geraad-
    pleegd op 6 februari 2012 via de website van Algemene Onderwijsbond, http://www.aob.
    nl/default.aspx?id=15&article=47694.
Algemene Onderwijsbond (2011a). In onderwijs draagvlak voor prestatie-ideologie, weinig begrip
    voor beleidshaast. Geraadpleegd op 23 mei 2011 via de website van Algemene Onderwijs-
    bond, http://www.aob.nl/default.aspx?id=220&article=48087&q=&m=.
Algemene Onderwijsbond (2011b). Onderwijspersoneel wijst prestatiebeloning af. Geraadpleegd
    op 6 februari 2012 via de website van Algemene Onderwijsbond, http://www.aob.nl/default.
    aspx?id=287&article=48073&q=&m=.
Algemene Vereniging Schoolleiders (2010). AVS-bestuur uiterst bezorgd over nieuwe regeer-
    akkoord. Geraadpleegd op 6 februari 2012 via de website van Algemene Vereniging School-
    leiders, http://www.avs.nl/node/7822.
Auguste, B., Kihn, P. & Miller, M. (2010). Closing the Talent Gap: Attracting and Retaining Top-Third
    Graduates to Careers in Teaching. London: McKinsey and Company.
Barber, M. (2010). How Government, Professions and Citizens Combine to Drive Successful Edu-
    cational Change. In A. Hargreaves, A. Lieberman, M. Fullan & D. Hopkins (eds.), Second Inter-
    national Handbook of Educational Change. Springer.
Begrotingsbeleid (2010). Bijlage bij regeerakkoord CDA-VVD. Geraadpleegd op 31 januari 2012
    via http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/rapporten/2010/09/30/bijla-
    ge-bij-regeerakkoord-vvd-cda.html.
Berenschot (2011). Passend Leiderschap: Elke school de beste baas. Utrecht: Berenschot.
Borghans, L., Velden, R. van der, Büchner, Ch., Coenen, J. & Meng, Ch. (2007). Het meten van
    onderwijskwaliteit en de effecten van recente onderwijsvernieuwingen. Maastricht: ROA.
Boutellier, H. (2011). De Improvisatiemaatschappij. Over de sociale ordening van een onbegrensde
    wereld. Den Haag: Boom Lemma uitgevers.
Bronneman-Helmers, R. (2011). Overheid en onderwijsbestel. Den Haag: SCP.
Bulsink, M. (2011). Verhogen prestaties leerlingen basisonderwijs. Studie in opdracht van de
    Onderwijsraad. Geraadpleegd op 6 februari 2012 via http://www.onderwijsraad.nl/
    publicaties/2011/verhogen-prestaties-leerlingen-basisonderwijs/item4329.
CNV Onderwijs (2011a). CNV Onderwijs blij met de adviezen van de Onderwijsraad. Geraadpleegd
    op 6 februari 2012 via de website van CNV Onderwijs, http://www.cnvo.nl/nc/actueel/
    nieuws/onderwijs-nieuws/nieuws-details/article/cnv-onderwijs-blij-met-de-adviezen-
    van-de-onderwijsraad.html?tx_ttnews[srcpid]=50.
CNV Onderwijs (2011b). Definitieve reactie CNV Onderwijs op actieplan mbo. Geraadpleegd
    op 6 februari 2012 via de website van CNV Onderwijs, http://www.cnvo.nl/index.
    php?id=127&[backPid]=50&tx_ttnews[tt_news]=642&no_cache=1.
CNV Onderwijs (2011c). Zet geld prestatiebeloning efficiënt in. Geraadpleegd op 6 februari 2012 via
    de website van CNV Onderwijs, http://www.cnvo.nl/nc/actueel/nieuws/onderwijs-nieuws/
    nieuws-details/article/zet-geld-prestatiebeloning-efficient-in.html?tx_ttnews[srcpid]=50.
Dickson, M. & Harmon, C. (2011). Economic returns to education: what we know, what we don’t
    know, and where we are going – some brief pointers. . Economics of Education Revies, 30 (6),
    1118-1122.
Geregelde ruimte51
</pre>

====================================================================== Einde pagina 53 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 54 ======================================================================

<pre>Döbert, H. & Sroka, W. (2004). Features of successful school systems: a comparison of schooling in
    six countries. Münster: Waxmann Verlag.
Dresscher, W. (2010). Prestatiebeloning is geen grote hervorming. Geraadpleegd op 6 febru-
    ari 2012 via de website van Algemene Onderwijsbond, http://www.aob.nl/default.
    aspx?id=220&article=47675.
Duivenboden, H.P.M. van, Hout, E.J.Th. van, Montfort, C.J. van & Vermaas, J.C. (2009). Verbonden
    verantwoordelijkheden in het publieke domein. Den Haag: Lemma BV.
Ehren, M.C.M. (2011). Toezicht en schoolverbetering. Proefschrift, Enschede.
Ehren, M.C.M. & Visscher, A.J. (2006). Towards a Theory on the Impact of School Inspections.
    Britsch Journal of Educational Studies, 54 (1), 51-72.
Europese Commissie (z.j.). Europe 2020. Geraadpleegd op 2 februari 2012 via de website van
    Europese Commissie, http://ec.europa.eu/europe2020/index_en.htm.
Expertgroep Doorlopende Leerlijnen Taal en Rekenen (2009). Een nadere beschouwing: Over de
    drempels met taal en rekenen. Enschede: OCW.
Flippo, R.F. & Caverly, D.C. (2000). Handbook of college reading and study strategy research.
    Mahwah NJ: Erlbaum.
Fortuijn, E. Droogleever (2003). Onderwijsbeleid: maatschappelijke functies en strategische keuzen.
    Amsterdam: Askant.
Frissen, P.H.A. (2004). Van maakbaarheid naar autonomie en variëteit : een bestuurlijke review van
    OAB/WSNS/LGF. Breda: Programma Commissie Beleidsgericht Onderzoek Primair Onderwijs.
Frissen, P.H.A. (2007). De Staat van Verschil - Een Kritiek van de Gelijkheid. Amsterdam: Van Gennep.
Frissen, P.H.A. (2010). De staat van verschil: Een kritiek van de eerlijkheid. Amsterdam: Van Gennep.
Gallie, W.B. (1956). Essentially Contested Concepts. Proceedings of the Aristotelian Society, 56,
    167-198.
Gemengde Commissie Bestuurlijke Coordinatie (olv Frank de Grave) (2005). Je gaat erover of niet.
    Rapport in het kader van het programma Andere Overheid. Den Haag
Gestel, R.A.J. van & Vranken, J.B.M. (2008). Kwaliteit van de beleidsanalytische wetgevingsadvie-
    zen van de Raad van State, getoetst aan de hand van ex post evaluaties. Tilburg: Research
    Group for Methodology of Law and Legal Research, UvT.
Gille, E., Loijens, C., Noijons, J. & Zwitser, R. (2010). Resultaten PISA-2009. Arnhem: Cito.
Guile, D. (2010). The Learning challenge of the Knowledge Economy. . Rotterdam/Boston/Taipei:
    Sense Publishers.
Hattie, J. (2009). Visible learning: A synthesis of over 800 meta-analyses relating to achievement.
    New York: Routledge.
Hattie, J., Biggs, H. & Purdie, N. (1996). Effects of learning skills interventions on student learning:
    A meta-analysis. Review of Educational Research, 66 (2), 99-136.
Inspectie van het Onderwijs (2006). De staat van het onderwijs. Onderwijsverslag 2005/2006.
    Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2011). De staat van het onderwijs. Onderwijsverslag 2009/2010.
    Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.
Kippersluis, H. van & Doorslear, E. van (2011). Langer leren om langer te leven. Economisch Statis-
    tische Berichten, 96 (4617), 512-514.
Korver, T. (2006). Professie, onderwijs en toezicht. Den Haag: SBO.
Kuhry, B., Kam, F. de, Torre, A. van der, Tulder, F. van, Eggink, E., Pommer, E., Blank, J. & Herweijer,
    L. (2012). Waar voor ons belastinggeld. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.
LAKS (2011). Actieplan als herstelbetaling van het onderwijs. Geraadpleegd op 6 febru-
    ari 2012 via de website van LAKS, http://www.laks.nl/nieuws/nieuwsbericht/
    actieplan_als_herstelbetaling_van_het_onderwijs/.
Leune, J.M.G. (2007). Verstandig Onderwijsbeleid. Antwerpen Apeldoorn: Garant Uitgevers n.v.
52                                                                              Onderwijsraad, februari 2012
</pre>

====================================================================== Einde pagina 54 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 55 ======================================================================

<pre>Lomos, C., Hofman, H. & Bosker, R. J. (2010). Professional communities and student achievement
   – a meta-analysis. School Effectiveness and School Improvement, 22 (2), 121-148.
Manski, Ch. F. (2011). Policy Analysis with Incredible Certitude. The Economic Journal, 121 (August),
    F261-F289.
MBO Raad (2011). Brief over Actieplan Focus op vakmanschap. Brief van MBO Raad aan Voorzitter
    Vaste Kamercommissie OCW, 8 april 2011. Kenmerk JZI/EWE/179306/2011.
Meijer, C.J.W., Meijnen, G.W. & Scheerens, J. (1993). Over wegen schatten en sturen. Beleidsanalyti-
    sche evaluatie Weer Samen Naar School. De Lier: Academisch Boeken Centrum.
Mertens, F. (2011). Inspecteren: toezicht door inspecties. Den Haag: SDU.
Meurs, P. (2004). Bewijzen van goede dienstverlening. Amsterdam: Amsterdam University Press.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2010). Kerncijfers 2006-2010. Den Haag: Minis-
    terie van OCW.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2011a). Actieplan ‘Basis voor presteren’.
    Geraadpleegd op 2 februari 2012 via de website van de Rijksoverheid, http://www.rijksover-
    heid.nl/documenten-en-publicaties/kamerstukken/2011/05/23/actieplan-po-basis-voor-
    presteren.html.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2011b). Actieplan Beter Presteren: opbrengst-
    gericht en ambitieus. Geraadpleegd op 2 februari 2012 via de website van de Rijksoverheid,
    http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/kamerstukken/2011/05/23/actie-
    plan-vo-beter-presteren.html.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2011c). Actieplan mbo ‘Focus op vakmanschap
    2011-2015’. Brief van Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap aan Voorzitter
    van de Tweede Kamer, 16 februari 2011. Kenmerk 270414.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2011d). Leraar 2020 – een krachtig beroep!
    Geraadpleegd op 2 februari 2012 via de website van de Rijksoverheid, http://www.rijksover-
    heid.nl/documenten-en-publicaties/kamerstukken/2011/05/23/actieplan-leraar-2020.html.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2011e). Werken in het Onderwijs 2012 Den
    Haag: Ministerie van OCW.
Minne, B., Steeg, M. van der & Webbink, D. (2007). De maatschappelijke opbrengsten van onder-
    wijs. Den Haag: CPB.
Mintzberg, H. (1979). The Structuring of Organizations: A Synthesis of the Research. Englewood
    Cliffs: Prentice Hall.
Mourshed, M., Chijioke, C. & Barber, M. (2010). How the world’s most improved school systems keep
    getting better. McKinsey and Company.
Netjes, J., Werfhorst, H. van de, Karsten, S. & Bol, T. (2011). Onderwijstelsels en non-cognitieve uit-
    komsten van het onderwijs. Amsterdam: Amsterdam Centre for Inequality Studies.
Noordegraaf, M. (2007). From pure to hybrid professionalism. Administration & Society, 39 (6), 761.
Noordegraaf, M., Meulen, M. van der, Bos, A., Steen, M. van der & Pen, M. (2010). Strategische stu-
    ring? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW.
Norman, R. (2003). Obedient Servants?: Management Freedoms and Accountabilities in the New
    Zealand Public Sector. Wellington: Victoria University Press.
Nota, L., Soresi, S. & Zimmerman, B.J. (2004). Self-regulation and academic achievement and
    resilience: A longitudinal study. International Journal of Educational Research, 41 (3), 198-215.
Oers, B. van (2007). Leren in de netwerkschool. In Onderwijsraad (ed.), Alternatieven voor de
    school (73-96). Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2002a). Toerusten = uitrusten. Werk en werkende in het onderwijs. Den Haag:
    Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2002b). Wat scholen vermogen. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2006a). Duurzame onderwijsrelaties. Den Haag: Onderwijsraad.
Geregelde ruimte53
</pre>

====================================================================== Einde pagina 55 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 56 ======================================================================

<pre>Onderwijsraad (2006b). Hoe kan governance in het onderwijs verder vorm krijgen? Den Haag:
    Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2007a). Onderwijs en sociale samenhang: de stand van zaken. Den Haag:
    Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2007b). Sturen van vernieuwende onderwijspraktijken. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2007c). Veelzeggende instrumenten van onderwijsbeleid.                     Den Haag:
    Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2008a). De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs. Den Haag:
    Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2008b). Onderwijs en open leermiddelen. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2009a). De stand van educatief Nederland 2009. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2009b). Naar doelmatiger onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2011a). Een stevige basis voor iedere leerling. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2011b). Maatschappelijke achterstanden van de toekomst.                    Den Haag:
    Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2011c). Naar hogere leerprestaties in het voortgezet onderwijs. Den Haag:
    Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2011d). Om de kwaliteit van het beroepsonderwijs. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2011e). Onderwijs vormt. Den Haag: Onderwijsraad.
Oreopoulos, P. & Salvanes, K.G. (2011). Priceless: the nonpecuniary benefits of schooling. Journal
    of Economic Perspectives, 25 (1), 159-184.
Organisation for Economic Co-ordination and Development (2010a). PISA 2009 Results: Lear-
    ning to Learn – Student Engagement, Strategies and Practices (Volume III). Parijs: OECD.
Organisation for Economic Co-ordination and Development (2010b). Strong Performers and Suc-
    cessful Reformers in Education: Lessons from PISA for the United States. Parijs: OECD.
Organisation for Economic Co-ordination and Development (2011). Education at a glance: OECD
    Indicators. Parijs: OECD.
Ozuru, Y., Dempsey, K. & McNamara, D.S. (2009). Prior knowledge, reading skill, and text cohe-
    sion in the comprehension of science texts. Learning and Instruction, 19 (2), 228-242.
Pen, M. (2009). Prestatiemeting van wetenschappelijk onderzoek. Proefschrift.
Peschar, J. & Wesseling, A. (2001). Onderwijssociologie. Groningen: Wolters-Noordhoff.
PO-raad (2010a). Brief over centrale toetsing in het primair onderwijs. Brief van PO-raad aan Minis-
    ter van OCW, 23 september 2010. Kenmerk UB.2010.304.KK.
PO-raad (2010b). Nederlands onderwijs verder weg van ‘Top 5 - ambitie’. Geraadpleegd op 6 febru-
    ari 2012 via de website van PO-raad, http://www.poraad.nl/sites/www.poraad.nl/files/pers-
    bericht_20101207.pdf.
PO-raad (2011a). Brief over actieplannen Leraar 2020 en Basis voor presteren. Brief van PO-raad aan
    Voorzitter Vaste Kamercommissie OCW, 17 juni 2011. Kenmerk UB.2011.129/KK/SW.
PO-raad (2011b). Brief over de toekomst van het primair onderwijs. Brief aan Minister en Staats-
    secretaris van OCW, 11 januari 2011. Kenmerk UB.2011.007.KK/rf.
PO-raad (2011c). Toetsen in het belang van de leerling en de scholen. Geraadpleegd
    op 6 februari 2012 via de website van PO-raad, http://www.poraad.nl/content/
    toetsen-het-belang-van-de-leerling-en-de-scholen.
PO-raad (2011d). Visie PO-raad onderschreven door adviezen Onderwijsraad. Geraadpleegd op 6
    februari 2012 via de website van PO-raad, http://www.poraad.nl/sites/www.poraad.nl/files/
    persbericht_20110620.pdf.
PO-raad, AOb, CNV Onderwijs, CMHF & AVS (2010). Brief aan formateur. Brief van Vertegenwoor-
    digers onderwijsorganisaties aan Formateur, 25 juni 2010.
Raad van Economisch Adviseurs (2007). Lof der Eenvoud. Kamerstukken II, 2006-2007, 30942, nr.2.
54                                                                           Onderwijsraad, februari 2012
</pre>

====================================================================== Einde pagina 56 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 57 ======================================================================

<pre>Raad voor de Maatschappelijke Ontwikkeling (2003). Bevrijdende Kaders. Den Haag: RMO.
Raad voor de Maatschappelijke Ontwikkeling (2012). Tegenkracht Organiseren. Den Haag: RMO.
Ravitch, D. (2010). The Death and Life of the Great American School System: How Testing and Choice
    Undermine Education. New York: Basic Books.
Scheerens, J., Hendriks, M. & Steen, R. (2011a). School leadership effects revisited. Review and meta-
    analysis of empirical studies. Enschede: University of Twente.
Schoonhoven, R. van (2011). Van wie is dit onderwijsbeleid. MESO Magazine, 31 (180), 3-7.
Schulz, W., Ainley, J., Fraillon, J., Kerr, D. & Losito, B. (2010). ICCS 2009 International Report: Civic
    knowledge, attitudes, and engagement among lower secondary school students in 38 countries.
    Amsterdam: International Association for the Evaluation of Educational Achievement.(IEA).
Scott, J.C. (1999). Seeing like a state: How Certain Schemes to Improve the Human Condition Have
    Failed. New Haven: Yale University Press.
Slagter, S. (2011). Toespraak VO-congres 2011.
Sleegers, P. & Ledoux, G. (2006). Innovatie in het primair onderwijs: strategieën, ervaringen en
    aanbevelingen. Een literatuurstudie naar werkzame principes. Amsterdam: SCO-Kohnstamm
    Instituut.
Smith, P. (1995). On the unintended consequenses of publishing performance data in the public
    sector. International Journal of Public Administration, 18 (2-3), 277-310.
Steeg, M. van der, Vermeer, N. & Lanser, D. (2011). Nederlandse onderwijsprestaties in perspectief.
    Den Haag: Centraal Planbureau.
Steenvoorden, E., Dekker, P. & Houwelingen, P. van (2011). COB kwartaalbericht 2011/1. Den Haag:
    Sociaal en Cultureel Planbureau.
Stichting Opmaat (2010). Brief over bezuinigingen in het primair onderwijs. Brief aan PO-raad, 21
    december 2010.
Stoll, L., Bolam, R., McMahon, A., Wallace, M. & Thomas, S. (2006). Professional learning commu-
    nities: A review of the literature. Journal of Educational Change, 7 (4), 221-258.
Thaler, R. & Sunstein, C. (2009). Nudge: improving decisions about health, wealth and happiness.
    Amsterdam: Business Contact.
Thiel, S. van & Leeuw, F.L. (2002). The Performance Paradox in the Public Sector. Public Perfor-
    mance & Measurement Review, 25 (3), 267-281.
Tiemeijer, W.L. (2010). Hoe mensen keuzes maken: de psychologie van het beslissen. Amsterdam
    University Press.
Veen, K. van (2011). Het niveau en de kwaliteit van leraren in het basisonderwijs en voortgezet
    onderwijs: wat is het probleem? Pedagogische Studien, 88 (6).
Veen, K. van, Zwart, R., Meirink, J. & N.Verloop (2010). Professionele ontwikkeling van leraren. Een
    reviewstudie naar effectieve kenmerken van professionaliseringsinterventies van leraren. Lei-
    den: Reviewstudie in opdracht van NWO-PROO.
Veld, R.J. in ‘t (1989). De verguisde staat. Den Haag: VUGA Uitgeverij.
Veugelers, W.M.M.H. (2011). A Humanist Perspective on Moral Development and Citizenship
    Education. In W. Veugelers (ed.), Education and Humanism. Linking Autonomy and Humanity.
    Rotterdam: Sense Publishers.
VO-raad (2011a). Actieplan Beter Presteren. Brief aan Voorzitter Vaste Kamercommissie Onderwijs,
    7 juni 2011. Kenmerk 11U.154442.SS.RS.
VO-raad (2011b). ‘Leraar 2020’ wil kwaliteit leraren én schoolleiders borgen (persbericht). Geraad-
    pleegd op 2 februari 2012 via de website van de VO-raad, http://www.vo-raad.nl/actueel/
    nieuws/leraar-2020-wil-kwaliteit-leraren-n-schoolleiders-borgen.
Vogels, R. & Bronneman-Helmers, R. (2006). Wie werken er in het onderwijs. Den Haag: SCP.
Voogt, J. & Roblin, N.P. (2010). 21st Century Skills. Discussienota. Enschede: Universiteit Twente
    i.o.v. Kennisnet.
Geregelde ruimte55
</pre>

====================================================================== Einde pagina 57 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 58 ======================================================================

<pre>Vrijheid en verantwoordelijkheid (2010). Regeerakkoord CDA-VVD. Geraadpleegd op 6 februari
     2012 via http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/rapporten/2010/09/30/
     regeerakkoord-vvd-cda.html.
Walle, S. van de (2011). New Public Management: Restoring the Public Trust Through Creating
     distrust? In T. Christensen & P. Lægreid (eds.), Ashgate Research Companion to New Public
     Management. Aldershot: Ashgate.
Walle, S. van de & Vogelaar, M. (2010). Emergence and Public Administration: A Literature Review for
     the Project ‘A New Synthesis in Public Administration’. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse
     Zaken en Koninkrijksrelaties, Directie Kennis.
Waslander, S. (2011). Referaat voor de Kenniskamer van OCW.
Webbink, D., Wolf, I. de, Woessmann, L., Elk, R. van, Minne, B. & Steeg, M. van der (2009). Wat is
     bekend over de effecten van kenmerken van onderwijsstelsels? Een literatuurstudie. Den Haag:
     CPB.
Weick, K.E. (1976). Educational Organizations as Loosely Coupled Systems. Administrative Sci-
     ence Quarterly, 21, 1-19.
Werfhorst, H. van de & Mijs, J. (2010). Achievement Inequality and the Institutional Structure of
     Educational Systems: A Comparative Perspective. Annual Review of Sociology, 36, 407-428.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2006). Lerende overheid. Den Haag: WRR.
Wit, B. de (2011). Loyale leiders. Een onderzoek naar de loyaliteit van leidinggevenden aan docenten
     in het voortgezet onderwijs. Proefschrift., Utrecht.
Zimmerman, B.J. & Schunk, D.H. (2001). Selfregulated learning and academic achievement: Theo-
     retical perspectives. Mahwah, NJ: Erlbaum.
56                                                                            Onderwijsraad, februari 2012
</pre>

====================================================================== Einde pagina 58 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 59 ======================================================================

<pre>Bijlage 1
Hoofdpunten van de verschillende actieplannen
Geregelde ruimte57
</pre>

====================================================================== Einde pagina 59 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 60 ======================================================================

<pre>    Actieplan primair onderwijs: Basis voor presteren
    Ambities onder andere:
    • Meer besturen en scholen stellen ambitieuze doelen voor onderwijsopbrengsten.
    • Toegankelijke informatie over prestaties van scholen.
    • Alle excellent presterende scholen ontvangen het predicaat excellent.
    • Een landelijk dekkend uitdagend aanbod voor excellente leerlingen.
    • In het voorjaar van 2013 leggen alle leerlingen in het basisonderwijs de verplichte landelijke
        eindtoets af; het speciaal basisonderwijs en speciaal onderwijs volgen in 2015.
    • In schooljaar 2012-2013 maken alle scholen gebruik van een leerling- en onderwijsvolgsysteem.
    • Er komt uiterlijk in 2014 een eerlijke maat voor het meten van toegevoegde waarde van scholen.
    • Meer besturen maken afspraken met scholen over het verbeteren van taal- en rekenprestaties.
    • Betere borging van kennis over effectieve aanpakken.
    • Halvering van het aantal taal- en rekenzwakke scholen (238 per januari 2011).
    • Betere onderwijskwaliteit op kleine scholen.
    • Betere afspraken tussen scholen en ouders.
    • Alle scholen en leerlingen maken effectief gebruik van onderwijstijd.
    • Meer leerlingen met taalachterstanden profiteren van schakelklassen, topklassen en
        zomerscholen.
    • Het doelgroepbereik van voor- en vroegschoolse educatie wordt groter.
    • De opbrengsten van voor- en vroegschoolse educatie gaan omhoog.
    • Prestatiebox opbrengstgericht werken.
    Actieplan voortgezet onderwijs: Beter presteren: opbrengstgericht en ambitieus
    Ambities:
    • In 2015 voldoet minstens 50% (nu: minder dan 30%) van de vo-scholen aan alle inspectiecrite-
        ria voor opbrengstgericht werken. Hierbij worden de leervorderingen van leerlingen structu-
        reel gevolgd door terzake kundige leraren, die gebruikmaken van diagnostische toetsen en een
        leerlingvolgsysteem.
    • In het studiejaar 2014-2015 wordt het gebruiken van een leerlingvolgsysteem verplicht. Onder-
        deel van het werken met een leerlingvolgsysteem is een landelijke diagnostische toets aan het
        eind van de onderbouw.
    • Excellente en hoogbegaafde leerlingen krijgen maatwerk aangeboden.
    • Excellente en hoogbegaafde leerlingen doorlopen de leerloopbaan van primair en voortgezet
        naar hoger onderwijs met erkenning van hun capaciteiten.
    • Excellente en hoogbegaafde leerlingen hebben een podium om hun cognitieve talenten ten
        toon te spreiden.
    • Vanaf 2012 krijgen excellente scholen het predicaat ‘excellent’ uitgereikt.
    • Meer aandacht in het curriculum voor doorstroomvakken.
    • Een eenvoudiger profielstructuur, met meer ruimte voor scholen en met waarborgen voor door-
        stroming naar het hoger onderwijs.
    • Meer regelruimte voor scholen.
58                                                                                Onderwijsraad, februari 2012
</pre>

====================================================================== Einde pagina 60 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 61 ======================================================================

<pre>  Actieplan middelbaar beroepsonderwijs Focus op vakmanschap
  Ambities:
   • In 2015 biedt het middelbaar beroepsonderwijs over de gehele linie goed, initieel beroeps-
       onderwijs voor jongeren. Het mbo-diploma moet een goede basis zijn voor toetreding tot de
       arbeidsmarkt of doorstroom naar vervolgonderwijs. Het voortijdig schoolverlaten moet danig
       zijn teruggedrongen.
   • In 2015 is de besturing en bedrijfsvoering van álle instellingen op orde. Dat houdt in dat studen-
       ten voldoende onderwijstijd krijgen, verzorgd door professionele docenten, dat de onderwijs-
       programma’s goed in elkaar steken en dat de examens in orde zijn.
   • Het beroepsonderwijs moet ten opzichte van het algemeen vormend onderwijs aan aantrekke-
       lijkheid winnen. De onderwijsroute naar vakmanschap wordt aan het eind van deze kabinetspe-
       riode beter gewaardeerd door jongeren en hun ouders. Meer jongeren dan nu kiezen voor het
       beroepsonderwijs; de tevredenheid van studenten is toegenomen.
  Actieplan leraren Leraar 2020 – een krachtig beroep!
  Ambities (voor de langere termijn):
   • Werken in het onderwijs is zeer gewild. Er is sprake van een sterk hrm- en kwaliteitsbeleid, van
       professionele ruimte voor leraren en ruime carrièremogelijkheden.
   • Het opleidingsniveau van leraren is substantieel verhoogd, bij voorkeur tot masterniveau.
       Dit kunnen professionele en vakinhoudelijke masters zijn, gericht op meesterschap en/of
       vakmanschap.
   • Werknemers registeren zich als bekwame leraar. Zij ondernemen activiteiten om die registratie
       te behouden. Werkgevers nemen hun verantwoordelijkheid om de werknemers in staat te stel-
       len hun bekwaamheid te onderhouden.
   • Scholen maken structureel gebruik van peer review, waarbij professionals van verschillende
       scholen bij elkaar kijken en elkaar aanspreken op kwaliteit en de verbetering daarvan.
Geregelde ruimte59
</pre>

====================================================================== Einde pagina 61 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 62 ======================================================================

<pre>60 Onderwijsraad, februari 2012</pre>

====================================================================== Einde pagina 62 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 63 ======================================================================

<pre>Bijlage 2
Reacties van belanghebbenden op de actieplannen
Geregelde ruimte61
</pre>

====================================================================== Einde pagina 63 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 64 ======================================================================

<pre>In het najaar van 2010 en het voorjaar van 2011 hebben verschillende vertegenwoordigers van
het onderwijsveld gereageerd op de beleidsvoornemens van het kabinet voor het onderwijs.
Deze bijlage bundelt de reacties van sectororganisaties, vakbonden en leerlingen- en studen-
tenorganisaties op het regeerakkoord128 en de actieplannen van de minister en staats-
secretaris voor het primair en voortgezet onderwijs, het middelbaar beroepsonder-
wijs129 en het lerarenbeleid.
In de reacties is een aantal hoofdcategorieën te onderscheiden. Allereerst wijzen veel reacties
op een in hun ogen eenzijdige focus op kernvakken. Vervolgens wordt er sterk gereageerd
op de notie van verplichte centrale toetsing en leerlingvolgsystemen. Ook zijn er veel reac-
ties rondom de professionaliteit van het onderwijspersoneel. Ten slotte stellen veel belang-
hebbenden vraagtekens bij de uitvoerbaarheid van de plannen.
Hieronder zijn de reacties kort weergegeven.
Eenzijdige focus op de kernvakken
Verschillende organisaties waarschuwen het kabinet voor een eenzijdige focus op de kernvak-
ken taal en rekenen/wiskunde. Zo spreekt de AVS (Algemene Vereniging van Schoolleiders)
over een “fanatieke nadruk op taal en rekenen”. “Vanzelfsprekend is goed en effectief taal- en
rekenonderwijs van groot belang, maar er is veel meer dan dat nodig om kinderen voor te
bereiden op de toekomstige samenleving.”130
De PO-raad stelt in een reactie op de PISA-resultaten van 2009 dat het onderwijs kinderen
ook moet voorbereiden op een plek in de maatschappij. “Daarbij is taal en rekenen van groot
belang, maar sociaal-emotionele ontwikkeling ook. Als er teveel nadruk op de kernvakken
komt, in combinatie met steeds meer toetsen, zal het onderwijsaanbod verschralen. Dit blijkt
uit onderzoek in landen waar dit al is doorgevoerd.”131 In een reactie op het actieplan voor het
primair onderwijs voegt voorzitter Kete Kervezee van de PO-raad daaraan toe: “Beheersing van
basisvaardigheden door alle leerlingen is een must, maar de opdracht van de school is breder.
Laten we de opbrengsten van het onderwijs niet reduceren tot dat wat met een eindtoets taal
en rekenen wordt gemeten.”132
De VO-raad laat in een reactie op het actieplan voor het voortgezet onderwijs weten dat er veel
nadruk ligt op de kwalificerende functie van het onderwijs. “Hierdoor bestaat het gevaar dat
de aandacht voor de socialiserende en vormende functie van het onderwijs uit het oog wordt
verloren. Hierbij is het ook belangrijk om het achterliggende doel van PISA in het oog te hou-
den, namelijk het vaststellen in hoeverre het onderwijsstelsel in de deelnemende landen leer-
lingen opleidt tot zelfstandige burgers.”133 Dit beeld wordt ook bevestigd door een aantal door
de Onderwijsraad bevraagde schoolleiders in het kader van het advies Naar hogere leerpresta-
ties in het voortgezet onderwijs.134
128	Vrijheid en verantwoordelijkheid, 2010.
129	Ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschap, 2011a; Ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschap, 2011b; Ministerie van Onder-
     wijs Cultuur en Wetenschap, 2011c; Ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschap, 2011d.
130	Algemene Vereniging Schoolleiders, 2010.
131	PO-raad, 2010b.
132	PO-raad, 2011a; PO-raad, 2011d.
133	VO-raad, 2011b.
134	Onderwijsraad, 2011.
62                                                                                                   Onderwijsraad, februari 2012
</pre>

====================================================================== Einde pagina 64 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 65 ======================================================================

<pre>De MBO Raad vraagt zich af of taal en rekenen wel de kernvakken zijn voor het beroepsonder-
wijs. “Wat opvalt is dat het begrip vakmanschap slechts een paar keer in de tekst voorkomt, en
dan nog voornamelijk in de titel. Het accent ligt op het versterken van rekenen en taal. Dit wor-
den zelfs de kernvakken genoemd, voor het beroepsonderwijs!”135
Scholierenorganisatie LAKS denkt dat een focus op de kern alleen nodig is in het primair onder-
wijs. “Als binnen het basisonderwijs een toenemende focus plaatsvindt op taal en rekenen,
hoeft binnen het voortgezet onderwijs geen reparatie meer plaats te vinden. Als dit op een
goede manier wordt uitgevoerd, is de kwaliteit over vijf jaar zo hoog dat er geen sprake van
focus hoeft te zijn, en bouwt het voortgezet onderwijs voort op de bouwstenen van het Pri-
mair Onderwijs.”136
De AOb (Algemene Onderwijsbond) ziet ten slotte liever dat het voortgezet onderwijs inves-
teert in goede leraren, in plaats van ‘back-to-basics’ te gaan. “Dit soort suggesties heeft nooit
het gewenste resultaat gebracht. En je moet je ook niet blindstaren op alleen die delen van het
onderwijs waarop we in de Pisa-ranking worden afgerekend: het onderwijs is natuurlijk meer.
De landen die het goed doen, hanteren bovendien helemaal geen back to basics.”137
Zorgen over verplichte, centrale toetsing en leerlingvolgsystemen
Niet alle organisaties kunnen zich vinden in de in de actieplannen aangekondigde invoering
van centrale eind- en tussentoetsen en leerlingvolgsystemen. De AVS vindt het niet erg als de
uitkomsten van toetsen op schoolniveau gebruikt worden om het onderwijs te verbeteren, in
het primair onderwijs zijn daar al uitgebreide sets van testen voor. “Als het nieuwe kabinet aan-
stuurt op Engelse en Amerikaanse toestanden (en verantwoordingsmodellen) dan zal de AVS
zich daar echter met hand en tand tegen verzetten. Zo laten we ons onderwijs niet afbreken.”138
De VO-raad sluit zich hierbij aan door zijn vrees uit te spreken dat het onderwijs zou kunnen
versmallen tot een ‘toetscircus’.139
De PO-raad maakt zich echter zorgen over de beperking van de keuzevrijheid en daarmee
een wijziging in de verantwoordelijkheden van scholen bij het gebruiken van een eindtoets.140
CNV Onderwijs sluit zich hierbij aan: “Ook CNV Onderwijs staat kritisch tegenover het invoe-
ren van een verplichte uniforme eindtoets en leerlingvolgsysteem. Het wetsvoorstel dat er nu
ligt is niet alleen een belediging voor de professionaliteit van leraren en schoolleiders, maar
ook een regelrechte aantasting van de onderwijsvrijheid!”141 Verder ziet de PO-raad niet veel
heil in metingen van toegevoegde waarde op basis van de verplichte toetsen en de koppeling
daarvan aan prestatiebeloning van leraren. “De eindtoets is geen examen. Deze is bedoeld als
objectieve meting van het niveau van de leerling. Dat kun je niet vermengen met een instru-
ment voor beloningsbeleid.”142
Scholierenorganisatie LAKS is in principe niet tegen een centrale, diagnostische toets aan het
einde van de onderbouw. “Het is goed om te kijken waar een scholier zich in het leerproces
135	MBO Raad, 2011.
136	LAKS, 2011.
137	Algemene Onderwijsbond, 2010b.
138	Algemene Vereniging Schoolleiders, 2010.
139	Slagter, 2011.
140	PO-raad, 2010a.
141	CNV Onderwijs, 2011a.
142	PO-raad, 2011c.
Geregelde ruimte63
</pre>

====================================================================== Einde pagina 65 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 66 ======================================================================

<pre>bevindt. Deze toets moet dan ook enkel voor evaluatie worden gebruikt. Wij vrezen echter
een verleiding bij veel scholen om deze toets als een selectiemethode voor de bovenbouw te
gebruiken.”143
Het opleidingsniveau van leraren en prestatiebeloning/het vertrouwen in de professional
In de aanloop tot het verkiezingsprogramma is door verschillende sectororganisaties en vak-
bonden al gezamenlijk gepleit voor een professionaliseringsagenda voor de lange termijn,
gericht op alle niveaus (leraar, schoolleider en bestuurder).144 Ook onderwijsmedewerkers die
bevraagd zijn in het kader van het advies van de Onderwijsraad Een stevige basis voor iedere
leerling, zijn van mening dat de meeste aandacht moet uitgaan naar de professionalisering van
schoolleiders en leraren om de leerprestaties te kunnen verbeteren.145 In die zin komt het actie-
plan Leraar 2020 tegemoet aan een stevige vraag vanuit het onderwijsveld zelf.
De PO-raad is in een reactie op dat plan echter van mening dat de professionals in het (primair)
onderwijs te veel worden beperkt door de hedendaagse politiek. De staatssecretaris gaat met
een aantal beleidsmaatregelen te veel op de stoel van de werkgever zitten: “Intercollegiale
consultatie en prestatiebeloning zijn daarvan een voorbeeld. Dat kunnen prima instrumen-
ten zijn in het kader van goed hrm-beleid. Het is aan werkgevers om die instrumenten in te
zetten die passen bij hun personeelsbestand, bij hun schoolontwikkeling en hun (regionale)
arbeidsmarkt. […] In de plannen van de staatssecretaris worden echter concrete instrumenten
vergaand uitgewerkt, terwijl daarbij geen rekening gehouden lijkt te worden met de financiële
consequenties voor de schoolbesturen.”146
Ook de VO-raad ziet een brede tendens waarbij scholen steeds meer worden gezien als uit-
voerders van overheidsbeleid. “Wel zijn we van mening dat de overheid te veel het ‘hoe’ naar
zich toetrekt door nu al maatregelen aan te kondigen op het gebied van bekwaamheidspro-
fielen, beroepsregister, scholing en prestatieafspraken. Het is de school zelf die hierover beslist.
Wij zullen dan ook een krachtig nee laten horen tegen deze verdere uitholling van het werkge-
verschap en onze bestuurlijke verantwoordelijkheid.”147
Uit een enquête van de AOb onder ruim 3.800 leden blijkt dat de meerderheid van het onder-
vraagde onderwijspersoneel prestatiebeloning geen goed idee vindt, met name omdat het
onuitvoerbaar zou zijn.148 Voorzitter Walter Dresscher ziet het geld voor prestatiebeloning het
liefst naar de opleiding van leraren gaan: “Staatssecretaris Zijlstra kan zich daarom het beste
de moeite besparen en de 200 miljoen euro voor het prestatieloon investeren in versterking
van het convenant LeerKracht en zich vol overgave storten op een plan waarmee onbevoegde
docenten zo snel en zo goed mogelijk de lerarenopleiding doorlopen. Dat zijn investeringen
waarvan we zeker weten dat ze effect hebben.”149
Ook CNV Onderwijs denkt dat er betere maatregelen zijn om in te investeren dan prestatie-
beloning: “Het kabinet doet er verder verstandig aan om aan te sluiten bij bestaande manieren
om prestaties te belonen, zoals de invoering van de functiemix en toekenning van extra peri-
143	LAKS, 2011.
144	PO-raad, AOb, Onderwijs, CMHF & AVS, 2010.
145	Bulsink, 2011.
146	PO-raad, 2011a.
147	VO-raad, 2011a; VO-raad, 2011c.
148	Algemene Onderwijsbond, 2011b.
149	Dresscher, 2010.
64                                                                       Onderwijsraad, februari 2012
</pre>

====================================================================== Einde pagina 66 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 67 ======================================================================

<pre> odieken. Experimenten opleggen aan scholen waar geen draagvlak voor is werkt niet. Die zijn
 tijdrovend en leiden tot frustratie en extra werkdruk.”150
 Cumulatie van middelen, bestuurlijke drukte en hoge tijdsdruk, i.c.m. bezuinigingen…zijn de kwali-
 teitseisen nog haalbaar?
 De PO-raad wijst er in een brief aan de minister en staatssecretaris van OCW op dat zich een
 cultuuromslag voltrekt in de scholen, om de verantwoordelijkheid die van hen verwacht wordt
 beter handen en voeten te kunnen geven. De raad is echter van mening dat de condities voor
 het nemen van die verantwoordelijkheden nog onvoldoende zijn: “Om de beoogde kwaliteit
 te leveren hebben zij vertrouwen, ruimte en middelen nodig, dat wil zeggen zowel de finan-
 ciële middelen als de middelen om te sturen. In een tijd waarin de verantwoordelijkheid voor
 de onderwijskwaliteit decentraal is belegd (Wet goed bestuur in het onderwijs), vragen we u
 als stelselverantwoordelijken de schoolbesturen in het primair onderwijs ook feitelijk in de juis-
 te positie te brengen, zodat zij hun verantwoordelijkheid kunnen vormgeven.”151
 Een aantal schoolbesturen primair onderwijs uit Tilburg heeft in een brief aan de PO-raad
 gewaarschuwd voor het geven van verantwoordelijkheid zonder bevoegdheden en middelen:
“De realiteitszin zegt dan wel dat wij niet meer de door ons gewenste en door u gevraagde kwa-
 liteit kunnen leveren, waardoor er mogelijk op termijn frustraties kunnen ontstaan.”152 Ook de
 ondervraagde AOb-leden hebben weinig begrip voor de beleidshaast van de minister. “Meer
 dan driekwart vindt dat het ministerie te veel tegelijk wil. Samen met de bezuinigingsopdracht
 die aan de plannen hangt, zal dat voor het lage rapportcijfer van Marja van Bijsterveldt zorgen:
 een 4.”153 Daarnaast ageert de AOb tegen de bezuinigingen in het onderwijs. “Het kabinet Rut-
 te investeert niet in onderwijs en bezuinigt op leraren. De investeringen in goede leraren en
 het lerarentekort worden teniet gedaan door een bezuiniging van een half miljard op lonen.”154
 De MBO Raad onderschrijft weliswaar veel van de maatregelen die de minister voorstelt in het
 Actieplan MBO, maar vraagt zich af hoe uitvoerbaar sommige zijn: “Conclusie is dat wij mogelijk-
 heden zien om de door u gewenste intensivering en verkorting van opleiding op onderdelen te
 realiseren, maar dat de wijze waarop u deze maatregelen voorschrijft – de cumulatie, de gede-
 tailleerdheid en de hoge tijdsdruk – in de praktijk onuitvoerbaar en onbetaalbaar zal zijn.”155
 CNV Onderwijs voegt hieraan toe dat kwaliteitsverbeteringen moeilijk te combineren zijn met
 bezuinigingen en een stelselwijziging. “De minister doet het voorkomen alsof de investeringen
 in de kwaliteitsverbetering o.a. door de intensivering van de onderwijstijd groter zijn dan de
 besparing op het verkorten van de opleidingsduur. Alle bezuinigingen in het mbo in aanmer-
 king genomen en afgezet tegen de intensiveringen die ten goede komen aan het mbo, komt
 CNV Onderwijs tot de conclusie dat er per saldo wel degelijk bezuinigd wordt op het mbo.”156
 150	CNV Onderwijs, 2011c.
 151	PO-raad, 2011b.
 152	Stichting Opmaat, 2010.
 153	Algemene Onderwijsbond, 2011a.
 154	Algemene Onderwijsbond, 2010a.
 155	MBO Raad, 2011.
 156	CNV Onderwijs, 2011b.
 Geregelde ruimte65
</pre>

====================================================================== Einde pagina 67 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 68 ======================================================================

<pre>66 Onderwijsraad, februari 2012</pre>

====================================================================== Einde pagina 68 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 69 ======================================================================

<pre>Bijlage 3
Kenmerken van goed presterende onderwijsstelsels volgens de OESO
Geregelde ruimte67
</pre>

====================================================================== Einde pagina 69 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 70 ======================================================================

<pre>    Kenmerken van goed presterende onderwijsstelsels157
    1. Erkenning van het grote belang van onderwijs, hoge verwachtingen voor alle leerlingen en de
          meeste inspanningen (ook financieel) voor leerlingen die dat het meeste nodig hebben.
    2. Heldere normen voor wat leerlingen op welke leeftijd moeten kennen en kunnen. Dat geldt niet
          alleen voor een aantal kernvakken, maar ook voor ‘advanced skills’. Landelijke toetsen met abso-
          lute normen (die iedereen moet halen) en een uitdagende manier van vragen.
    3. Hoge kwaliteit van docenten en schoolleiders, bij voorkeur universitair geschoold. Leraren doen
          veel onderzoek naar het verbeteren van hun lespraktijk, schoolleiders hebben een onderwijs-
          kundige visie.
    4. Onderwijsinstellingen zijn platte organisaties, er is veel autonomie voor en vertrouwen in profes-
          sionals. Professionals kunnen goed omgaan met het verantwoorden van hun prestaties aan
          belanghebbenden.
    5. Goede didactische aanpakken vormen een combinatie van klassikaal lesgeven en het zelfstandig
          werken van individuele of groepjes leerlingen. Er wordt veel gediscussieerd over oplossingen
          van opgaven. Leraren geven elkaar feedback op de didactische aanpak.
    6. Leraren, leerlingen en ouders worden geprikkeld om het hoogst haalbare na te streven (gegeven
          de capaciteiten van leerlingen). Voor leerlingen zijn dat toelatings- of afsluitingsexamens om aan
          een volgende fase te kunnen beginnen, voor goede docenten of teams zijn er hogere belonin-
          gen en ouders zijn betrokken bij het onderwijsproces.
    7. Er wordt op een effectieve manier verantwoording afgelegd. Hoe groter de autonomie van scho-
          len en keuzevrijheid van ouders, des te overzichtelijker en toegankelijker de data dienen te wor-
          den aangeboden. Docenten en schoolleiders voelen zich verantwoordelijk voor de resultaten.
    8. Geld wordt ingezet op plaatsen waar dat het meest effectief is, bij voorkeur in het primaire pro-
          ces. Er gaat relatief meer geld naar achterstandsleerlingen.
    9. Verantwoordelijkheden worden gedentraliseerd naar lagere, lokale overheden. Autonomie
          wordt daarbij gekoppeld aan helder (centraal!) gedefinieerde verwachtingen. Scholen moeten
          eigen verbeterdoelen kunnen stellen en daarop beoordeeld kunnen worden. De lange termijn
          doelen worden centraal gemonitord en geëvalueerd.
    10. Goede onderwijssystemen bereiden leerlingen goed voor op de overgang naar de arbeidsmarkt.
    11. Veel van bovenstaande kenmerken hangen met elkaar samen. Goed presterende onderwijs-
          stelsel kenmerken zich door een coherente, consistente, sectoroverstijgende aanpak.
    12. Het langetermijnperspectief heeft de aandacht. Er is ruimte voor innovatie en er wordt gebruik
          gemaakt van de onderwijswetenschappen. Van andere landen wordt met een open blik geleerd.
157   Met goed presterende onderwijsstelsels wordt bedoeld: onderwijsstelsels waarbij sprake is van een hoge deelname aan de hogere
      onderwijssoorten, een hoge kwaliteit, een grote mate van gelijke kansen voor leerlingen en een hoge efficiency (Organisation for
      ­Economic Coordination and Development, 2011).
68                                                                                                   Onderwijsraad, februari 2012
</pre>

====================================================================== Einde pagina 70 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 71 ======================================================================

<pre>Bijlage 4
Kenmerken van zichzelf verbeterende onderwijsstelsels volgens McKinsey
Geregelde ruimte69
</pre>

====================================================================== Einde pagina 71 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 72 ======================================================================

<pre>    Kenmerken van zichzelf continu verbeterende onderwijsstelsels158
     1. Het onderhouden en herzien van het curriculum en leerstandaarden.
     2. Zorgdragen voor een passende beloning en een beloningsstructuur voor leraren en schoolleiders.
     3. Het versterken van de vaardigheden van leraren en schoolleiders.
    4. Het meten van leerlingprestaties.
     5. Het instellen van datasystemen voor prestatiemetingen.
     6. Het ondersteunen van de verbeteringen door middel van beleidsdocumenten en onderwijs­-
          wetgeving.
    Interventies stadium ‘Good to Great’                               Interventies stadium ‘Great to Excellent’
    1.	Gericht op de professionalisering van le-                      1.	De plaats om te verbeteren ligt bij scholen
          raren en schoolleiders, de verdere ontwik-                        zelf in plaats van bij de overheid. Scholen
          keling van het beroep en de carrièrepaden                         leren op basis van interactie met andere
          daarin. Hoge ingangseisen voor de leraren-                        scholen (‘peer learning’) en door te experi-
          opleidingen, coaching van beginnende                              menteren met onderwijsverbeteringen (die
          leraren, het stellen van eisen aan de ont-                        door de overheid worden gefinancierd).
          wikkeling van leraren en zelfevaluatie van
          scholen. Leiderschap staat in dienst van de
          verhoging van de kwaliteit van leraren.
    2.	Het verhogen van het niveau van begin-                         2.	Het bevorderen van ‘peer-learning’ bij le-
          nende leraren en schoolleiders (d.m.v.                            raren en schoolleiders (d.m.v. leraren en
          recruteringsprogramma’s,              een        goe-             schoolleiders die gezamenlijk hun eigen
          de lerarenopleiding en het stellen van                            beroep en beroepsvaardigheden bestude-
          opleidingsvereisten).                                             ren en evalueren, pedagogisch-didactische
                                                                            autonomie voor scholen en leraren, rou-
                                                                            latiesysteem voor goed functionerende
                                                                            professionals).
    3.	Het verhogen van het niveau van zitten-                        3.	 Zorgen voor administratieve ondersteu-
          de leraren en schoolleiders (d.m.v. trai-                         ning voor professionals (d.m.v. het aan-
          ning en opleiding, coaching, carrièrepa-                          stellen van administratieve krachten en
          den, fora en ‘communities’ voor leraren en                        onderwijsondersteunend personeel).
          schoolleiders).
   4.	Schoolbrede besluitvorming (d.m.v. zelfe-                       4.	 Op stelselniveau gefinancierde experi-
          valuatie, onafhankelijke en gespecialiseer-                       menteer- en innovatiemogelijkheden voor
          de scholen).                                                      scholen (d.m.v. aanvullende middelen voor
                                                                            verbetertrajecten en het delen van de resul-
                                                                            taten van de voorlopers met alle scholen).
158	Met zichzelf continu verbeterende onderwijsstelsels wordt bedoeld: landen die sinds 1980 een significante, blijvende en wijdver-
       spreide vooruitgang boekten in onderwijsprestaties op zowel nationale als internationale tests en daarvoor gemiddeld hetzelfde of
       minder middelen uitgeven (Mourshed, Chijioke & Barber, 2010).
70                                                                                                      Onderwijsraad, februari 2012
</pre>

====================================================================== Einde pagina 72 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 73 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 73 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 74 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 74 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 75 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 75 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 76 ======================================================================

<pre>Nassaulaan 6 - 2514 js Den Haag
www.onderwijsraad.nl
In dit advies beschouwt de raad de diverse actieplannen
die het kabinet het afgelopen jaar heeft uitgebracht op
hoofdlijnen van beleid op de langere termijn. Hij doet in
het advies enkele aanbevelingen om een goede balans te
houden tussen centrale normstelling en de noodzakelijke
variëteit in het stelsel.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 76 =================================================================

<br><br>