<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>Advies
Publieke belangen dienen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>Publieke belangen dienen
Naar bestuurlijk evenwicht tussen overheid en onderwijsinstellingen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>Colofon
De Onderwijsraad is een onafhankelijk adviescollege, opgericht in 1919. De raad adviseert,
gevraagd en ongevraagd, over hoofdlijnen van het beleid en de wetgeving op het gebied
van het onderwijs. Hij adviseert de ministers van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en van
­Economische Zaken. De Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal kunnen de raad ook om
advies vragen. Gemeenten kunnen in speciale gevallen van lokaal onderwijsbeleid een beroep
doen op de Onderwijsraad.
 De raad gebruikt in zijn advisering verschillende (bijvoorbeeld onderwijskundige, economi-
sche en juridische) disciplinaire aspecten en verbindt deze met ontwikkelingen in de praktijk
van het onderwijs. Ook de inter­nationale dimensie van educatie in Nederland heeft steeds de
aandacht.
De raad adviseert over een breed terrein van het onderwijs, dat wil zeggen van voorschool-
se educatie tot aan postuniversitair onderwijs en bedrijfsopleidingen. De producten van de
raad worden gepubliceerd in de vorm van adviezen, studies en verkenningen. Daarnaast ini-
tieert de raad seminars en websitediscussies over onderwerpen die van belang zijn voor het
onderwijsbeleid.
Advies Publieke belangen dienen, uitgebracht aan de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
 Nr. 20130074/1025, april 2013
 Uitgave van de Onderwijsraad, Den Haag, 2013.
 ISBN 978-946121-035-7
 Bestellingen van publicaties:
 Onderwijsraad
 Nassaulaan 6
2514 JS Den Haag
email: secretariaat@onderwijsraad.nl
 telefoon: (070) 310 00 00 of via de website:
 www.onderwijsraad.nl
 Ontwerp en opmaak:
 www.balyon.com
 Drukwerk:
 DeltaHage grafische dienstverlening
© Onderwijsraad, Den Haag.
Alle rechten voorbehouden. All rights reserved.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>% Alie

Aan de Minister van Nassaulaan 6
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap 2514 JS Den Haag
Mevrouw dr, M, Bussemaker

Postbus 16375 Telefoon: 070 310 00 00
2500 BJ Den Haag Fax: 070 356 14 74

secretariaat@onderwijsraad.nl
www onderwijsraad.nl

Ons kenmerk Contactpersoon Plaatsidatum
20130074/1025 Den Haag, 16 april 2013
Uw kenmerk Doorkiesnummer Onderwerp

Advies Publieke belangen dienen
Mevrouw de Minister,

Hierbij biedt de Onderwijsraad u zijn advies Publieke belangen dienen aan. De raad constateert dat de
maatschappelijke legitimiteit van onderwijsbesturen ter discussie is komen te staan. Enkele bekende incidenten
met onderwijsinstellingen laten de kwetsbaarheden in de huidige besturing van het onderwijs zien. In de visie
van de raad zijn wijzigingen in het governancemodel echter niet nodig. Wel moeten de voorwaarden voor een
goede werking van een stelsel met relatief autonome onderwijsinstellingen in de praktijk beter worden
uitgewerkt. De kwaliteit van het onderwijs is een publiek belang en overheid en onderwijsinstellingen zijn
daarvoor beide verantwoordelijk. i

Onderwijs waarop de samenleving kan vertrouwen, stelt eisen aan besturen en toezichthoudende organen. De
sectororganisaties kunnen via hun governancecodes een rol spelen bij het vergroten van het bestuurlijk

gen van onderwijsinstellingen, In deze codes moet niet alleen worden opgenomen welke expertise
vertegenwoordigd dient te zijn in besturen en raden van toezicht, De raad adviseert nadrukkelijk om ook de
normatieve component van goed bestuur hierbij te betrekken. Juist werkwijzen en gedrag van besturen zijn voor
het verkrijgen (of verspelen) van legitimatie van groot belang. Goed onderwijsbestuur betekent dat bestuurders
beseffen publieke belangen te dienen en dat ook tonen. i

Schoolbesturen zijn verantwoordelijk voor de kwaliteit van hun instelling. Voor de sturing op
kwaliteitsverbetering boven de ‘ondergrens’ zou de kwaliteitsbevorderende rol van de Inspectie beter benut
kunnen worden, Volgens de raad passen vormen van ‘verantwoording’ hierbij beter dan vormen van toezicht,
waar sancties aan verbonden kunnen zijn. Bij verantwoording is de dialoog over wat goed gaat en wat niet (en
waarom) essentieel.

De raad hoopt met dit advies een bijdrage te leveren aan goede bestuurlijke verhoudingen tussen overheid en
onderwijsveld en daarmee aan de kwaliteit van het onderwijs.

Met beleefde groet,

t —

„Prof, dr. G.T.M, ten Dam Drs, A. van der Rest
„Voorzitter Secretaris

</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>Inhoud
Samenvatting7
1 Bestuurlijke verhoudingen uit evenwicht                                                    9
1.1 Aanleiding: incidenten leggen kwetsbaarheden in besturing onderwijs bloot                9
1.2 Adviesvraag: hoe kan de overheid haar verantwoordelijkheid voor het stelsel waarmaken?  14
2     Advies: breng het huidige governancemodel beter in praktijk                           15
2.1  Binding van bestuur met lokale omgeving is nodig voor kwaliteit en legitimering        15
2.2  Meer regels baten niet, maar schaden wel                                               16
2.3  Gedeelde verantwoordelijkheid: laat scherpe scheiding tussen ‘hoe’ en ‘wat’ los        17
2.4  Onderwijsbesturen zijn ook verantwoordelijk voor het publieke belang                   19
3     Aanbeveling 1: versterk het besturend vermogen                                        21
3.1  Laat het onderwijs de expertise van bestuurders en interne toezichthouders omschrijven 21
3.2  Laat de governancecodes aanwijzingen geven voor gedrag en werkwijzen                   23
3.3  Ontwikkel een verbindend verhaal op nationaal niveau                                   25
4     Aanbeveling 2: zet Inspectie beter in voor kwaliteitsbevordering                      27
4.1  Toezicht op basiskwaliteit is op orde, houd oog voor specifieke omstandigheden         27
4.2  Landelijke normen voor kwaliteitsontwikkeling ongewenst                                28
4.3  ‘Verantwoording’ is een beter instrument voor kwaliteitsontwikkeling                   30
4.4  Differentieer toezicht en verantwoording tussen sectoren én instellingen               32
Afkortingen35
Literatuur36
Geraadpleegde deskundigen                                                                   38
Bijlagen
Bijlage 1: Verschillen tussen toezicht en verantwoording                                    41
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre> Samenvatting
 De verdeling van verantwoordelijkheden in het Nederlandse onderwijs luistert nauw. De
 overheid moet zich ervan vergewissen dat aanbieders van onderwijs zich bewegen binnen
 de kaders die de wet stelt. Kinderen en hun ouders, deelnemers en studenten moeten erop
 kunnen vertrouwen dat hun school of opleiding kwalitatief goed onderwijs biedt. De verant-
 woordelijkheid voor de afzonderlijke onderwijsinstellingen ligt echter bij de besturen. De raad
 concludeert dat de maatschappelijke legitimiteit van onderwijsbesturen door deregulering en
 autonomievergroting en een aantal spraakmakende incidenten onder druk is komen te staan.
 Hij benadrukt in dit advies dat de minister de publieke belangen van onderwijs alleen kan
 waarborgen als die belangen ook door onderwijsbesturen worden behartigd.
 De raad beschouwt onderwijsbesturen als onmisbare knooppunten in de bestuurlijke verhou-
 dingen. Het is aan onderwijsbesturen om de wereld van de politiek te vertalen naar de wereld
 van de praktijk binnen scholen en opleidingen, en andersom. Onderwijsbesturen hebben ook
 een specifieke verantwoordelijkheid om de wereld binnen het onderwijs te verbinden met
 de wereld buiten het onderwijs. De roep om meer regelgeving of om terugkeer naar centrale
 sturing, biedt volgens de raad geen oplossing voor de ontstane knelpunten. Te veel sturing
 en controle door de overheid doet onvoldoende recht aan pluriformiteit. Het kan het proces
 van kwaliteitsverbetering belemmeren, innovatie in de weg staan en tot een gebrek aan ver-
 trouwen leiden. Te veel ruimte voor instellingen kan echter leiden tot risico’s op het veron-
 achtzamen van publieke belangen en het verspillen van publieke middelen. Evenwicht in de
 bestuurlijke verhoudingen tussen onderwijsinstellingen en overheid is belangrijk.
‘Goed bestuur’ is volgens de raad mogelijk in het huidige besturingsmodel en met de huidi-
 ge regels. Wijzigingen in het governancemodel zijn niet noodzakelijk, en op dit moment zelfs
 onwenselijk. De raad wil de aandacht richten op een betere toepassing van het model in de
 praktijk. Hij pleit voor een versterking van het besturend vermogen van instellingen en voor
 professionalisering van onderwijsbesturen. In zijn visie zijn duurzame bestuurlijke verhoudin-
 gen en kwaliteitsverbetering van het onderwijs tevens gebaat bij een gerichtere inzet van ver-
 schillende vormen van toezicht en verantwoording.
 Aanbeveling 1: versterk het besturend vermogen
 De raad vindt dat het besturend vermogen van instellingen kan worden verbeterd door de
 expertise van bestuurders en interne toezichthouders te omschrijven en op te nemen in de
 governancecodes voor de verschillende sectoren. Hier ligt een taak voor de sectororganisaties.
 Hij pleit ervoor ook de normatieve component van goed bestuur in de codes op te nemen: inte-
 griteit en bescheidenheid, oog voor het publieke belang en het organiseren van dialoog met
 voldoende tegenspraak. Juist werkwijzen en gedrag van besturen zijn voor het verkrijgen (of
 verspelen) van legitimatie van groot belang.
 Aanbeveling 2: zet Inspectie beter in voor kwaliteitsbevordering
 Overheid en onderwijsbesturen delen de verantwoordelijkheid voor onderwijskwaliteit. Via
 het risicogerichte toezicht heeft de overheid zich vooral gericht op het bewaken van de onder-
 grens. Voor de sturing op verdere kwaliteitsverbetering kan meer gebruik worden gemaakt
 van de kwaliteitsbevorderende rol van de Inspectie. De Inspectie kan scholen met elkaar ver-
 gelijken en ze daarmee feedback geven. De raad vindt dat bij kwaliteitsbevordering die verder
 Publieke belangen dienen7
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>reikt dan de basiskwaliteit vormen van ‘verantwoording’ beter passen dan vormen van toe-
zicht. Verantwoording is gericht op leren en verbeteren. Interactie en uitwisseling over wat
goed gaat en wat niet (en waarom), is daarvoor essentieel.
8                                                                       Onderwijsraad, april 2013
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>    Er is al enige tijd discussie over de relatie tussen de overheid en onderwijs-
    besturen. Steeds duidelijker wordt dat de verantwoordelijkheidsverdeling in
    het Nederlandse onderwijs kwetsbaar is. Hoe kan de overheid haar zorg voor
    het onderwijs waarmaken in een stelsel met autonome besturen?
1
1.1
    Bestuurlijke verhoudingen uit evenwicht
    Aanleiding: incidenten leggen kwetsbaarheden in besturing onderwijs
    bloot
    Bestuurlijke verhoudingen tussen overheid en onderwijsorganisaties vormen een kwets-
    baar evenwicht. Er moet een balans zijn tussen autonomie en controle, en tussen ruimte en
    rekenschap.
    Autonomie en ruimte voor onderwijsinstellingen zijn nodig omdat in onze pluriforme samen-
    leving verschillende opvattingen bestaan over de doelen en wenselijke kwaliteiten van het
    onderwijs. Het debat daarover is van alle tijden. De grondwettelijke vrijheid van onderwijs
    betekent dat de overheid aan die verschillende opvattingen ruimte moet bieden. De overheid
    dient zich – als wetgever – in beginsel terughoudend op te stellen. Instellingen benutten de
    ruimte om het onderwijs in te vullen – in samenspraak met ouders, leerlingen, leraren en stu-
    denten –, en om de kwaliteit ervan te waarborgen en te verbeteren.
    Een vorm van controle moet er echter ook zijn. De overheid is immers verantwoordelijk voor
    het waarborgen van de grote maatschappelijke belangen die het onderwijs vertegenwoordigt.
    Zij heeft een stelselverantwoordelijkheid. Bovendien verwachten burgers dat scholen en oplei-
    dingen aan minimale kwaliteitseisen voldoen en dat daar controle op wordt uitgeoefend. Dat
    vereist toezicht en sturing.
    Stabiliteit in bestuurlijke verhoudingen is belangrijk
    Evenwicht in de bestuurlijke verhoudingen tussen onderwijsinstellingen en overheid is belang-
    rijk. Te veel ruimte voor instellingen kan leiden tot risico’s op het veronachtzamen van publieke
    belangen en het verspillen van publieke middelen. Te veel sturing en controle door de over-
    heid kan onvoldoende recht doen aan pluriformiteit. Het kan het proces van kwaliteitsverbete-
    ring belemmeren, innovatie in de weg staan en tot een gebrek aan vertrouwen leiden. Interna-
    tionale vergelijkingen laten zien dat de kwaliteit van het onderwijs gebaat is bij instellingen die
    op lokaal niveau eigen keuzes maken in combinatie met sterke vormen van verantwoording op
    landelijk niveau.1 Landen die een hoge kwaliteit van het onderwijs weten te realiseren, kenmer-
    ken zich bovendien door een hoge mate van stabiliteit in de bestuurlijke verhoudingen tussen
    overheid en instellingen.2
    1    Wossmann, 2007.
    2    Theisens, 2012.
    Publieke belangen dienen9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>Een tweetal grote en spraakmakende ‘incidenten’ met onderwijsinstellingen wijzen erop dat er
onvoldoende evenwicht is in de Nederlandse verhoudingen. De incidenten hebben de kwets-
baarheden in het huidige besturingsmodel blootgelegd.
Signaal 1
In de zomer van 2010 komt Hogeschool InHolland negatief in het nieuws omdat mogelijk onte-
recht diploma’s zijn verleend. Het gaat om afstudeerders in het alternatieve traject voor lang-
studerenden van de opleiding Media en Entertainment Management in Haarlem. Het nieuws is
aanleiding voor een aantal opeenvolgende onderzoeken, niet alleen bij InHolland, ook bij ande-
re hbo-instellingen. Bij InHolland zijn in totaal 99 diploma’s ten onrechte verstrekt omdat de
eindwerkstukken van onvoldoende niveau waren, bij andere hogescholen in totaal 19 (samen
dus 118, op een totaal van circa 67.500 verstrekte hbo-diploma’s in 2010). Mede onder invloed
van grote media-aandacht stelt de Inspectie een apart onderzoek in naar vergoedingen die het
college van bestuur van InHolland in voorgaande jaren heeft ontvangen. De conclusie luidt dat
voor een bedrag van 881.000 euro ten onrechte vergoedingen zijn verleend aan (voormalige)
leden van het bestuur. Het voltallige bestuur én de raad van toezicht treden af. Slechts een
gering bedrag (ruim 1.000 euro) kan worden teruggevorderd. Voor het onderwijs aan circa
33.500 studenten ontvangt de instelling circa 187 miljoen euro aan jaarlijkse rijksbijdrage.
Signaal 2
In februari 2012 komt naar buiten dat de Amarantis Onderwijsgroep met een schuld van 92
miljoen euro failliet dreigt te gaan. Voor het onderwijs aan circa 33.000 leerlingen ontvangt
de instelling circa 225 miljoen euro aan jaarlijkse rijksbijdragen. Een interim-bestuurder deelt
de organisatie op in vijf zelfstandige onderwijsorganisaties. Een onderzoekscommissie con-
stateert dat bij Amarantis sprake was van een ‘vertraagde val’. De grote problemen waren de
uitkomst van een lang proces waarin problemen met de financiën, de besturing van de organi-
satie en de kwaliteit van het onderwijs zich opstapelden. Binnen alle lagen van de organisatie
heerste een onvoldoende open en (zelf)kritische bestuurscultuur. Veel verantwoordelijkheden
werden gedelegeerd naar kleinere eenheden. Zo had het college van bestuur de verantwoor-
delijkheid voor de kwaliteit van het onderwijs (volledig) gedelegeerd.
Berichten in de media over onregelmatigheden zijn aanleiding voor een vervolgonderzoek. De
commissie-Halsema oordeelt uiteindelijk dat het bestuurlijk gedrag “niet onwettig, wel onwen-
selijk” is. Er is sprake van ruime vergoedingsregelingen, verstrengeling van belangen en de
schijn daarvan, bij zowel het bestuur als bij de raad van toezicht.
Incidenten maken discussie over het huidige besturingsmodel urgent
De gebeurtenissen rond InHolland, maar vooral rond de Amarantis Onderwijsgroep, hebben
al langer lopende discussies over de verdeling van verantwoordelijkheden in het Nederlandse
onderwijs urgentie gegeven (governance, zie kader). De minister is wél verantwoordelijk voor
het functioneren van het stelsel als geheel, maar níet voor het functioneren van afzonderlijke
onderwijsorganisaties. Maar als discontinuïteit van een grote onderwijsorganisatie impliceert
dat niet alle leerplichtige leerlingen of deelnemers hun opleiding elders kunnen vervolgen,
raakt het functioneren van een individuele instelling direct aan het functioneren van het stel-
sel als geheel (‘too big to fail’).3 Als een kleinere onderwijsorganisatie disfunctioneert of failliet
dreigt te gaan kan hetzelfde verschijnsel optreden, zij het op kleinere schaal. Dit betekent dat
de minister de publieke belangen van onderwijs alleen kan waarborgen als die belangen ook
door onderwijsbesturen worden behartigd.
3		Commissie onderzoek financiële problematiek Amarantis, 2012.
10                                                                             Onderwijsraad, april 2013
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>  Ministeriële verantwoordelijkheid en autonomie van onderwijsbesturen
  De besturingsfilosofie die ten grondslag ligt aan het Nederlandse onderwijs deed zijn intrede in de
  sector in de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw. Hij bestaat uit een drietal onderling sa-
  menhangende elementen.
  • De autonome organisatie: deze heeft ruimte nodig om een publieke taak in een complexe om-
        geving te realiseren.4 De organisatie wordt (deels) uit publieke middelen bekostigd, maar kan op
        veel terreinen zelf prioriteiten stellen, processen inrichten en budgetkeuzes maken. Om tamelijk
        zelfstandig te kunnen functioneren en financiële risico’s op te kunnen vangen, is voor deze orga-
        nisaties een zekere bestuurlijke schaalgrootte nodig.
  • De controle en het toezicht op het borgen van publieke belangen en de besteding van publieke
        middelen. Daartoe wordt sterk ingezet op een landelijk opererende toezichthouder of Inspectie.
  • De verantwoordelijkheid van de minister voor het functioneren van het stelsel als geheel. Het is aan
        de minister om het speelveld te ordenen, zodat organisaties binnen het stelsel hun rol adequaat
        kunnen vervullen.5
  Eind vorige eeuw maakte op grond van deze besturingsfilosofie centrale en gedetailleerde aanstu-
  ring (‘het gele katern uit Zoetermeer’) plaats voor een overheid die op afstand staat en op output
  stuurt. Het was aan de overheid om het beleid te bepalen, waarna de autonome organisatie verant-
  woordelijk werd voor de uitvoering.6 Aan de hand van (prestatie-)indicatoren zou de overheid vast-
  stellen of publiek bekostigde organisaties hun taken naar behoren uitvoeren. Het accent kwam te
  liggen op het beheersen van risico’s en het opsporen van vroege signalen, zodat tijdig kan worden
  ingegrepen. Om de ontstane organisaties te prikkelen tot efficiëntie, innovatie en flexibiliteit, werd
  de positie van de burger versterkt, in zijn rol als klant.
  Sturing vanuit één machtscentrum (government), verschoof naar een wijze van sturing waarin de
  macht is verdeeld en gespreid over meerdere partijen (governance). Dit was onder meer aanleiding
  voor het decentraliseren van bevoegdheden van nationaal naar lokaal bestuur (bijvoorbeeld onder-
  wijshuisvesting, lokaal achterstandenbeleid), het verzelfstandigen van onderdelen van overheden
  tot autonome organisaties (bijvoorbeeld verzelfstandiging van het openbare schoolbestuur), de in-
  troductie van lumpsumbekostiging (van hoger tot basisonderwijs), en de introductie van elementen
  van concurrentie in de semipublieke sector (bijvoorbeeld publicatie kwaliteitsgegevens, leerling-
  gebonden financiering).
  De geschetste besturingsfilosofie werd niet overal op hetzelfde moment ingevoerd. Het proces voltrok
  zich het eerst in het hoger onderwijs, daarna in het middelbaar beroepsonderwijs en het voortgezet
  onderwijs, en ten slotte in het primair onderwijs. Het hoger beroepsonderwijs werd bijvoorbeeld veel
  eerder via een lumpsum bekostigd dan het basisonderwijs. Er waren ook verschillen in domeinen:
  meer autonomie werd overgedragen op de beheersmatige domeinen (financiën, huisvesting7) dan op
  gebieden die directer het onderwijs raken (onderwijskundige inrichting, doelen en toetsing).8
Concreet leidt de ministeriële stelselverantwoordelijkheid gecombineerd met de autonomie
van onderwijsbesturen tot een aantal knelpunten.9
4   Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 1999; Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2005.
5		Meer achtergronden en uitwerkingen zijn beschreven in Onderwijsraad, 2008.
6		Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2000.
7   In het funderend onderwijs is de verantwoordelijkheid voor huisvesting nog niet overgedragen.
8   Karstanje, Glaudé, Ledoux & Verbeek, 2008.
9   Goodijk, 2012; Minderman, 2012.
Publieke belangen dienen11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>Toezicht is gefragmenteerd
Er is een discrepantie tussen enerzijds de integrale verantwoordelijkheid die onderwijs-
besturen dragen voor alle aspecten van het onderwijs, en anderzijds het toezicht dat zich op
deelaspecten richt en vaak gescheiden optreedt. Zowel de onderzoeken naar specifieke geval-
len als bredere onderzoeken in de verschillende onderwijssectoren maken duidelijk dat drie
domeinen van bestuur in samenhang beschouwd moeten worden. Het gaat om:
• financiën; waarbij (dreigende) tekorten en de aard en omvang van de huisvesting speciale
    aandacht vragen;
• de kwaliteit van het onderwijs; waarbij het niet verbeteren van (zeer) zwakke opleidingen
    een signaal kan zijn voor problemen; en
• bestuurlijk gedrag; waarbij signalen voor problemen kunnen zijn: ruime vergoedingen
    voor bestuurders en toezichthouders, twijfels omtrent integer handelen of (de schijn van)
    belangenverstrengeling.
Serieuze problemen op een van deze domeinen vormen vaak een indicatie voor mogelijke
problemen op de andere domeinen. Er blijkt namelijk uit dat de sturing binnen de organisatie
niet voldoende effectief is.
Onvoldoende focus en sturing op onderwijskwaliteit
Het Nederlandse onderwijs is kwalitatief goed. Leerlingen in het basis- en voortgezet onder-
wijs presteren goed en behoren internationaal tot de subtop, zo blijkt uit de PISA-onderzoeken
(Programme for International Student Assessment) van de OESO (Organisatie voor Economi-
sche Samenwerking en Ontwikkeling). Het percentage voortijdige schoolverlaters is relatief
laag, het aantal mensen dat vervolgopleidingen na de basiskwalificatie volgt relatief hoog. De
onderwijs- en onderzoeksprestaties van de universiteiten zijn (internationaal) uitstekend.
Niettemin is er reden om aan te nemen dat de kwaliteit van het onderwijs omhoog kan als
onderwijsbesturen zich hier meer op richten en er daadwerkelijk op gaan sturen. De zorg voor
kwalitatief goed onderwijs vereist dat alle ‘lagen’ in de organisatie zich daarop richten. Leraren
hebben hierin een cruciale rol. Zij ‘maken’ niet alleen zelf het onderwijs, maar verkeren ook in
een positie om te kunnen signaleren wat er goed gaat en wat er beter kan. Het waarborgen van
de kwaliteit van het onderwijs vraagt om leraren die samenwerken en elkaar hierop aanspre-
ken, teamleiders die leraren aanspreken, schoolleiders die teamleiders aanspreken, bestuur-
ders die schoolleiders aanspreken en raden van toezicht die bestuurders aanspreken.
Onderwijsbesturen staan op te grote afstand van de lokale omgeving: legitimatietekort
De lokale ankers van onderwijsbesturen zijn losgeslagen. Daarvoor is een aantal oorzaken aan te
wijzen. In de eerste plaats is er de ontzuiling. Nederland kende van oudsher een op zuilen geba-
seerde structuur, waarin vakbonden, zorginstellingen en ook scholen wortelden. Maar seculari-
sering en individualisering hebben geleid tot een grotere pluriformiteit, ze deden de vroegere
zuilen verdwijnen en daarmee de vanzelfsprekendheid van het cement in de samenleving.
In de tweede plaats heeft autonomievergroting voor de instellingen geleid tot bestuurlijke
schaalvergroting in het onderwijs. Een van de redenen daarvoor was dat autonome onder-
wijsorganisaties zelf hun financiële risico’s moeten kunnen beheersen. Hierdoor is de afstand
tussen de (bestuurlijke) laag met juridische bevoegdheden en de (voorzieningen)laag waarop
het onderwijs voor ouders en leerlingen betekenis krijgt, de afgelopen decennia groter gewor-
den. De Onderwijsraad wees in 2008 nadrukkelijk op de risico’s hiervan.10 Daarnaast werd (naar
10  Onderwijsraad, 2008.
12                                                                           Onderwijsraad, april 2013
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>analogie van private ondernemingen) van organisaties vereist dat zij bestuur en toezicht schei-
den. Interne toezichthouders functioneren evenwel nog niet zoals beoogd.11 Waar in de private
sector een grote en corrigerende rol is weggelegd voor de eigenaren van een bedrijf – de ver-
eniging van aandeelhouders – hebben direct belanghebbenden in de (semi-)publieke sector
(zoals ouders bij basisscholen) geen vergelijkbare plaats gekregen.12
Tevens is ingezet op professionaliseren van het bestuur en toezicht van instellingen. Van goed-
willende maar niet noodzakelijkerwijs deskundige vrijwilligers kan niet zonder meer worden
verwacht dat zij het bestuur en toezicht op zich nemen van grote en complexe organisaties
met grote verantwoordelijkheden. In het onderwijs is het aantal professionele bestuurders in
loondienst dan ook sterk toegenomen, terwijl het aantal vrijwillige bestuurders – en het aan-
deel ouders – nog steeds afneemt.13
Door de bestuurlijke inrichting is de positie van de belangrijkste groepen belanghebbenden
bij het onderwijs – ouders, leerlingen en studenten, leraren en schoolleiders, en in het beroeps-
onderwijs ook het beroepenveld – verzwakt. Om tegenwicht te bieden is de formele mede-
zeggenschap uitgebreid. De versterking van de positie van ouders, leerlingen en studenten
gebeurde echter vooral in een rol als klant van de onderwijsinstelling. Hoewel de beïnvloe-
ding van interne belanghebbenden langs formele kanalen adequaat geregeld is, blijkt dat vaak
onvoldoende om partnerschap te realiseren.14 De lokale verankering en maatschappelijke legi-
timering van onderwijsbesturen is hierdoor onder druk komen te staan.
   Legitimiteit
   De Onderwijsraad constateert een legitimatietekort bij onderwijsbesturen. Maar wat is legitimiteit
   precies?
   Legitimiteit kan op verschillende aspecten betrekking hebben. Dat kan zijn op de input (de manier
   waarop het bestuur signalen van diverse betrokkenen oppikt en daarvoor open staat), het proces (de
   manier waarop het bestuur handelt in lijn met de beginselen van behoorlijk bestuur), of de output
   (de wijze waarop het bestuur beoogde resultaten behaalt, effectief en doelmatig met publieke mid-
   delen omgaat en bijdraagt aan het oplossen van maatschappelijke vraagstukken). Deze facetten van
   legitimiteit staan alle drie ter discussie in het publieke debat over onderwijs.
   Legitimiteit kan ook gebaseerd zijn op verschillende bronnen van legitimiteit.15 Bronnen kunnen zijn:
   het voldoen aan wetten en regels (regulatief), het in vergelijking met andere organisaties goed rea-
   liseren van de doelen (mimetisch), en het voldoen aan de (ethische) normen en verwachtingen van
   anderen (normatief). In het publieke domein weegt deze laatste bron voor legitimiteit relatief zwaar.
11   Blokdijk & Goodijk, 2012.
12   Goodijk, 2012; Minderman, 2012. Om deze ‘kopieerfout’ te herstellen, heeft Mouwen voorgesteld een algemene vereniging van maat-
     schappelijke aandeelhouders te introduceren waaraan de interne toezichthouder verantwoording aflegt en die bevoegd zou moeten
      zijn om interne toezichthouders uit hun functie te ontslaan.
13   Honingh & Hooge, 2012; De Koning & Dielemans, 2011. De verminderde diversiteit aan bestuursvormen, blijkt samen te gaan met min-
     der diversiteit van bestuurders: bestuurders zijn in toenemende mate witte, hoogopgeleide mannen van middelbare leeftijd.
14   Daarbij is overigens sprake van grote verschillen tussen sectoren en instellingen. Zie Bokdam, Bal & De Jonge, 2012; Van
      Schoonhoven, 2010.
15   Scott, 2001.
Publieke belangen dienen13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>1.2 Adviesvraag: hoe kan de overheid haar verantwoordelijkheid voor het stel-
    sel waarmaken?
    De overheid moet zich ervan vergewissen dat aanbieders van onderwijs zich bewegen bin-
    nen de kaders die de wet stelt. Kinderen en hun ouders, deelnemers en studenten moeten
    erop kunnen vertrouwen dat hun school of opleiding voldoet aan een aantal minimale eisen.
    Daarnaast behoort het waarborgen van publieke belangen van het onderwijs tot de verant-
    woordelijkheid van de minister. Daar hoort bij dat de minister de kwaliteit van het onderwijs
    bevordert, zorgt voor toegankelijkheid ervan en een doelmatige besteding van publieke mid-
    delen bewaakt. Bij al deze aspecten, heeft de minister te maken met relatief autonome onder-
    wijsbesturen. De vraag die de raad in dit advies wil beantwoorden luidt dan ook: Hoe kan de
    overheid haar verantwoordelijkheid voor het onderwijs waarmaken in een stelsel met relatief
    autonome onderwijsbesturen?
    Dit advies richt zich op alle sectoren van het onderwijs. Daarom wordt overwegend de term
    onderwijsorganisatie gebruikt, waarmee zowel scholen als andere onderwijsinstellingen (zoals
    universiteiten) kunnen worden aangeduid.
    Beantwoording van de adviesvraag
    Dit advies is op verschillende manieren voorbereid. Er heeft een literatuuronderzoek plaats-
    gevonden en er zijn gesprekken gevoerd met verschillende deskundigen en betrokkenen (zie
    de literatuurlijst en de lijst met geraadpleegde deskundigen). De raad heeft ook vijf versnel-
    lingskamersessies laten organiseren met vertegenwoordigers van organisaties van diverse
    onderwijssectoren. In aanvulling daarop zijn focusgroepgesprekken gehouden met docenten
    en schoolleiders uit de diverse onderwijssectoren, en zijn acht onderwijsbestuurders geïnter-
    viewd. Ten slotte heeft de raad aan prof. dr. M. Noordegraaf en dr. B. de Wit gevraagd een essay
    te schrijven over professionaliteit en governance. Dr. H. Theissens heeft op verzoek van de raad
    een essay geschreven over kwaliteit en bestuurlijke verhoudingen in internationaal perspectief.
    De essays zijn te raadplegen op de website van de Onderwijsraad.
    14                                                                           Onderwijsraad, april 2013
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>     De raad vindt dat goed bestuur in het huidige besturingsmodel mogelijk is.
     Wel constateert hij dat het model beter in praktijk moet worden gebracht. Er is
     meer aandacht nodig voor de gedeelde verantwoordelijkheid van de overheid
     en de besturen. Dat kan helpen de maatschappelijke legitimatie van besturen
     te vergroten.
2    Advies: breng het huidige governancemodel
     beter in praktijk
     De raad beschouwt onderwijsbesturen als onmisbare knooppunten in de bestuurlijke verhou-
     dingen. Het is aan onderwijsbesturen om de wereld van de politiek te vertalen naar de wereld
     van de praktijk binnen scholen en opleidingen, en andersom (verticaal). Onderwijsbesturen
     hebben ook een specifieke verantwoordelijkheid om de wereld binnen het onderwijs te ver-
     binden met de wereld buiten het onderwijs (horizontaal).
    ‘Goed bestuur’ is volgens de raad mogelijk in het huidige besturingsmodel en met de huidi-
     ge regels. Wijzigingen in het governancemodel zijn niet noodzakelijk, en op dit moment zelfs
     onwenselijk. De aandacht kan beter uitgaan naar een betere toepassing van het model in de
     praktijk. De raad vindt dat de minister algemene kaders en spelregels moet vaststellen, die
     ruimte bieden voor besturen om concrete en passende oplossingen te kunnen ontwikkelen
     voor lokale vraagstukken, passend bij hun eigen opvatting en levensbeschouwing.
2.1  Binding van bestuur met lokale omgeving is nodig voor kwaliteit en
     legitimering
     De vraag ‘Wat is goed onderwijs?’ wordt in onze pluriforme samenleving op verschillende
     manieren beantwoord. Voor de kwaliteit van het onderwijs zijn niet altijd op voorhand heldere
     doelen en meetbare normen te bepalen, die kunnen rekenen op een groot maatschappelijk
     draagvlak. Binnen het verband van een school, een opleiding of een afdeling is (al werkende
     weg) vaak meer overeenstemming te bereiken over doelen en normen. Daarmee ligt het aan-
     grijpingspunt voor kwaliteitsverbetering in de eerste plaats op het niveau van de school. Het
     huidige besturingsmodel geeft hiervoor in principe ruimte. Via de weg van lokale verankering
     kan ook de legitimiteit van onderwijsbesturen worden versterkt.
     Onderwijs krijgt betekenis op lokaal niveau. Participatie van leerlingen, ouders en leraren kan
     en moet vooral georganiseerd worden op dat niveau. Voor leerlingen, ouders en leraren is dat
     doorgaans een kleinschalige eenheid zoals een school (in het primair onderwijs), een locatie (in
     het voortgezet onderwijs), een opleiding of een afdeling (in het middelbaar beroeps- en hoger
     onderwijs). Binnen die eenheid komt het onderwijs tot stand, wordt over de onderwijsprak-
     tijk gesproken en kan ieders betrokkenheid bij onderwijs tot uitdrukking komen. Autonome
     Publieke belangen dienen15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>    onderwijsbesturen kunnen dit faciliteren en daarmee ook binnen hun eigen organisatie ruimte
    geven aan variëteit.
    De lokale ankers van onderwijsbesturen zijn echter losgeslagen, zoals is geconstateerd in para-
    graaf 1.1. De raad ziet bestuurlijke schaalvergroting niet als de kern van het probleem en vindt
    hierin geen reden om het governancemodel ter discussie te stellen. Ook kleine besturen kam-
    pen met problemen. Het onderwijs, ongeacht de omvang van de bestuurlijke schaal, kan klein-
    schalig georganiseerd worden. Het kleinschalig organiseren van het onderwijs binnen grotere
    verbanden is niet alleen van belang voor herkenbaarheid, maatschappelijke verankering en
    legitimering, maar ook voor het stimuleren van een proces van continue kwaliteitsverbetering.
    De raad heeft eerder ook omwille van het creëren van een sociaal verbindend klimaat gewezen
    op het belang om verantwoordelijkheden en bevoegdheden zo laag mogelijk in de organisatie
    te beleggen (subsidiariteitsbeginsel). Veel onderwijsbesturen werken overigens volop aan het
    vormgeven van variëteit en het organiseren van ’klein binnen groot’.
2.2 Meer regels baten niet, maar schaden wel
    De roep om meer regelgeving – of om terugkeer naar bestuurlijke verhoudingen op basis van
    centrale sturing – is begrijpelijk, maar geen oplossing voor de ontstane knelpunten.16 Een dage-
    lijkse praktijk die door velen wordt ervaren als onoverzichtelijk, complex en vol van bestuurlijke
    drukte, roept een verlangen op naar overzicht, beheersing en controle en naar het afbakenen
    en vastleggen van ieders taken en verantwoordelijkheden.17 De ontwikkelingen die ten grond-
    slag liggen aan de groeiende complexiteit zorgen er echter tegelijkertijd voor dat het verkrij-
    gen van overzicht en het uitoefenen van controle steeds moeilijker worden. Anders gezegd:
    de factoren die de behoefte aan sturing aanwakkeren, zijn dezelfde factoren die maken dat de
    mogelijkheden voor sturing afnemen.
    Overheden zijn er van oudsher op ingericht om te besturen via regels. De verleiding is dan ook
    groot om risico’s te willen beheersen via regelgeving (de risico-regelreflex of de incidentreflex).18
    Bij incidenten of gebleken gebreken is de behoefte en de druk om in het hele stelsel te inter-
    veniëren vaak groot (zie InHolland). De meest directe en meest zichtbare manier is via het tech-
    nisch-instrumentele spoor: structuur, specifieke regels en/of sancties. De drang naar dit type
    interventies wordt versterkt door de aard van het externe toezicht. Extern toezicht richt zich
    onder meer op het vroegtijdig signaleren van risico’s door middel van een systeem van regels
    en indicatoren. Daaruit ontstaat een inherente logica om bij incidenten en concrete problemen
    het functioneren van het controlesysteem ter discussie te stellen, en de oplossing te zoeken in
    het verder uitbreiden en verfijnen van dat systeem.19 Het externe toezicht is de laatste jaren
    uitgebreid.
    16   Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2012.
    17   Noordegraaf & De Wit, 2011.
    18   Van Tol, Helsloot & Mertens, 2011.
    19   Noordegraaf & Wit, 2012.
    16                                                                            Onderwijsraad, april 2013
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>        Nieuwe taken extern toezicht
        In de voor- en vroegschoolse educatie kreeg de Inspectie van het Onderwijs een grotere rol en werkt
        zij met ‘signaalgestuurd toezicht’. 20 Onder andere in het funderend onderwijs doet in 2013 een ver-
        nieuwd, uitgebreider toezichtkader zijn intrede. 21 Sinds kort beoordeelt de Inspectie de kwaliteit van
        het onderwijspersoneel. In het middelbaar beroepsonderwijs is sinds 2013 het toezicht op de ken-
        niscentra beroepsonderwijs bedrijfsleven vastgelegd in de Wet op het onderwijstoezicht. 22 Ook voor
        het hoger onderwijs komt er een (waarschijnlijk beperkte) uitbreiding van de rol van de Inspectie.
        Ten slotte heeft de Inspectie meer bevoegdheden verkregen om sancties op te leggen aan instel-
        lingen. De eerder vastgelegde integratie van kwaliteits- en financieel toezicht wordt nu geïmple-
        menteerd. Mede naar aanleiding van onderwijsorganisaties die in grote financiële problemen zijn
        geraakt, wordt het financiële toezicht uitgebreid.
     Meer nadruk op structuur en regels maakt dat betrokkenen in het onderwijs een grote regel-
     druk en verantwoordingslast ervaren, terwijl tegelijkertijd een beeld bestaat dat onderwijs-
     organisaties te autonoom zijn geworden en zich te weinig richten op hun primaire taak: zorg
     dragen voor kwalitatief goed onderwijs. Omdat de maatregelen vaak niet het beoogde doel
     hebben, tast deze reactie ook de (output)legitimiteit van de overheid en het openbaar bestuur
     zelf aan. De overheid raakt hierdoor in een spagaat tussen optreden en terugtreden.
     Terwijl de oplossing wordt gezocht in gerationaliseerde, onpersoonlijke systemen op macro-
     niveau, krijgt goed bestuur vooral betekenis in persoonlijke relaties en interacties op lokaal
     niveau. Werkwijzen en gedrag van besturen (de normatieve component van goed bestuur) zijn
     voor het verkrijgen (of verspelen) van legitimatie van groot belang. Structuur, specifieke regels
     en/of sancties (de technisch-instrumentele component) zijn uiteraard nodig om goede werk-
     wijzen en wenselijk gedrag te stimuleren, maar kunnen die zelden afdwingen. De raad vindt
     dat de normatieve component meer aandacht verdient, maar meer regelgeving helpt hier niet.
     Het inzetten op structuren, regels en formele instrumenten kan bovendien het tegendeel
     bewerkstelligen van wat wordt beoogd.23 Het probleem met de ontstane dynamiek is niet
     zozeer dat meer regels de normatieve component van goed bestuur niet automatisch onder-
     steunen (het baat niet), maar daar afbreuk aan doen (het schaadt wel). Terwijl de regeldruk
     binnen het stelsel toeneemt, neemt het probleemoplossend of lerend vermogen niet toe, en
     mogelijk zelfs af omdat meer regelgeving professionalisering in de weg kan staan.24 De ont-
     stane dynamiek in bestuurlijke verhoudingen draagt hierdoor onvoldoende bij aan duurzame
     kwaliteitsverbetering van het onderwijs.
2.3  Gedeelde verantwoordelijkheid: laat scherpe scheiding tussen ‘hoe’ en
    ‘wat’ los
     De kwaliteit van het onderwijs is een publiek belang. Betrokkenen bij het onderwijs delen daar-
     voor de verantwoordelijkheid, ieder vanuit een eigen rol. Het is aan de overheid om de kaders
     te bepalen waarbinnen onderwijsinstellingen ruimte hebben om eigen keuzes te maken. Het
     20		Signaalgestuurd vve-toezicht, zie website Inspectie van het Onderwijs.
     21		Toezichtkader PO/VO 2012, zie website Inspectie van het Onderwijs.
     22		Toezichtkader BVE 2012, zie website Inspectie van het Onderwijs.
     23   Zie ook Hooge, 2013.
     24   Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2004; Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2006; Wetenschappe-
          lijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2012.
     Publieke belangen dienen17
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>is aan instellingen om die keuzes te maken, als manifestatie van de visie van de school of instel-
ling. De instelling dient haar visie en de daarop gebaseerde keuzes af te stemmen met leer-
lingen, ouders en leraren in het funderend onderwijs, en met studenten en docenten in het
hoger onderwijs, in een proces van horizontale verantwoording. Waar staat de school voor en
hoe vult ze dat in? Het is aan het onderwijsbestuur om inzichtelijk te maken hoe aan duurzame
kwaliteitsverbetering wordt gewerkt en welke resultaten bij leerlingen en studenten worden
gerealiseerd. Het is aan de interne toezichthouder om toezicht te houden op het (kwaliteits)
beleid van het bestuur. Vanuit haar waarborgfunctie houdt de Inspectie namens de overheid
toezicht op de resultaten.
De raad stelde eerder dat in het denken en spreken over onderwijsverantwoordelijkheden de
scheiding tussen ‘het wat’ en ‘het hoe’ moet worden losgelaten.25 In het funderend onderwijs
is de gedachte dat de overheid de kerndoelen en exameneisen bepaalt (wat moet worden
onderwezen) en dat scholen vrij zijn om het onderwijsproces in te richten (hoe moet worden
onderwezen).26 De raad vindt dat deze scheiding van verantwoordelijkheden de bestuurlijke
verhoudingen eerder verstoort dan versterkt. Zolang impliciet of expliciet de suggestie wordt
gewerkt dat er een scherp onderscheid tussen ‘het wat’ en ‘het hoe’ te maken is, schendt de
overheid haar ‘belofte’ elke keer als zij maatregelen treft die van invloed zijn op ‘het hoe’. Het
herhaaldelijk breken van de belofte van autonomie kan het vertrouwen van onderwijsinstel-
lingen in een betrouwbare overheid ondermijnen.27
In de praktijk stuurt de overheid via het formuleren van ‘het wat’ ook op ‘het hoe’. In de kern-
doelen en examenprogramma’s staan allerlei eisen die alleen gerealiseerd kunnen worden
door bepaalde werkwijzen in het onderwijs te hanteren.28 Zo is in het middelbaar beroeps-
onderwijs het competentiegerichte onderwijs niet verplicht, maar staat in de wél verplicht
gestelde kwalificatiedossiers over welke competenties leerlingen moeten beschikken om aan
de eindtermen te voldoen. Ook in andere sectoren beïnvloeden landelijke toetsen de inhoud
van de lesstof, de leertijd en de instructie. Bovendien houdt de Inspectie van het Onderwijs
niet alleen toezicht op de traditionele eisen van deugdelijkheid, maar ook op ‘aspecten van
kwaliteit’. Met uitzondering van recent benoemde minimum leerresultaten, zijn die ‘aspecten
van kwaliteit’ niet in de sectorwetgeving (Wet op het primair onderwijs, Wet op het voort-
gezet onderwijs) vastgelegd, maar uitgewerkt in toezichtkaders.29 Via die toezichtkaders van
de Inspectie gaat wel degelijk – en op onderdelen zelfs tamelijk gedetailleerd – een sturende
werking uit op ‘het hoe’.30 Eerder al, in een recent advies over de vrijheid van onderwijs, riep
de raad op tot een relativering van het onderscheid.31 Om de eigen identiteit tot uitdrukking te
brengen, moeten scholen op onderdelen ook zelf doelen kunnen stellen.
Uit de gedachte dat ‘het wat’ voorafgaat aan ‘het hoe’ en dat doelen voorafgaan aan midde-
len, volgt dat beleidsvorming en beleidsuitvoering los van elkaar komen te staan en vaak ook
25  Onderwijsraad, 2012.
26  Bronneman-Helmers, 2008.
27  De WRR gaat nog een stap verder en spreekt in dit verband van erosie van het primaat van de politiek; Wetenschappelijke Raad voor
     het Regeringsbeleid, 2012.
28  Bronneman-Helmers, 2008, p.308.
29  Artikelen 10a WPO en 23a1 WVO.
30  Toezichtkaders primair en voortgezet onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs.
31  In de visie van de raad gaan “… zowel de overheid als de scholen over het wat en het hoe. Het onderscheid levert geen heldere, harde
     normen op voor een goede afbakening van taken tussen overheid en scholen of voor het voorschrijven van kwaliteit enerzijds en
     ruimte geven aan variëteit anderzijds. Die harde normen kunnen waarschijnlijk ook niet elders gevonden worden.” Onderwijsraad,
     2012, p. 61.
18                                                                                                        Onderwijsraad, april 2013
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>    institutioneel van elkaar worden gescheiden.32 Door het scheiden van enerzijds kringen waarin
    kennis en ervaring wordt opgedaan met beleidsvorming (het departement) en anderzijds de
    beleidsuitvoering (het veld), komen wederzijdse beïnvloeding en correctie moeilijk tot stand.
    Het risico ontstaat dat bij de beleidsvorming onvoldoende rekening wordt gehouden met de
    praktijk, waardoor beleidsmakers aan regelgeving werken die draagvlak in de sector mist en
    tot onbedoelde, maar voorspelbare neveneffecten leidt.
2.4 Onderwijsbesturen zijn ook verantwoordelijk voor het publieke belang
    Goed onderwijsbestuur betekent dat bestuurders publieke belangen dienen. De toegenomen
    schaal van veel besturen – in het hoger onderwijs, het middelbaar beroepsonderwijs en ten
    dele in het funderend onderwijs – onderstreept dat een strikte scheiding van verantwoorde-
    lijkheden tussen minister en instellingen niet houdbaar is. Niet alleen de minister is verant-
    woordelijk voor het stelsel als geheel, bestuurders dienen naast het belang van hun eigen
    instelling nadrukkelijk ook grote maatschappelijke belangen. Zij zijn medeverantwoordelijk
    voor een adequaat aanbod van scholen en opleidingen. Daar hoort bij dat ze oog hebben voor
    het duurzaam verbeteren van de onderwijskwaliteit.
    De positie die onderwijsbesturen feitelijk innemen en de rol die zij spelen in lokale netwer-
    ken, illustreert dat de publieke taak van onderwijsbesturen de eigen organisatie overstijgt. Op
    lokaal niveau fungeren onderwijsbesturen dikwijls als knooppunten in netwerken rond spe-
    cifieke thema’s die relevant zijn voor leerlingen, onder meer op het gebied van zorg, welzijn
    en veiligheid. Bovendien zijn er vele vormen van bestuurlijke samenwerking waar onderwijs­
    organisaties deel van uitmaken of mee te maken hebben. De veranderende rol van de gemeen-
    te die voor steeds meer taken verantwoordelijk wordt, versterkt het belang van samenwer-
    king op lokaal niveau. Voorbeelden van lokale samenwerking zijn: programmabureaus voor
    de uitvoering van lokaal onderwijs- en jeugdbeleid van gemeenten; samenwerkingsverban-
    den om integrale kindcentra mogelijk te maken; samenwerkingsverbanden passend onder-
    wijs; netwerken waarin het beroepsonderwijs samenwerkt met instellingen en bedrijven in het
    kader van de aansluiting tussen het onderwijs en de regionale arbeidsmarkt; centra voor inno-
    vatief vakmanschap in het middelbaar beroepsonderwijs; ‘centers of expertise’ in het hoger
    beroepsonderwijs.
    Wat is daarvoor nodig: verdere professionalisering van besturen
    Besturen moeten zich meer bewust zijn van de publieke belangen die zij dienen, en dat ook
    tonen. Daarbij hoort dat ze hun verantwoordelijkheid nemen voor het verbeteren van de
    onderwijskwaliteit. De overheid moet hen daarop kunnen aanspreken. Om de ruimte die de
    overheid biedt adequaat te kunnen vullen, is een groot besturend vermogen nodig bij de
    instellingen. Alleen daarmee kunnen de publieke belangen van het onderwijs worden gewaar-
    borgd.33 Een groot besturend vermogen is een eerste voorwaarde voor een stelsel met relatief
    autonome onderwijsbesturen. Belangrijke elementen daarvan zijn de professionalisering van
    bestuurders en het omgaan met meervoudigheid.
    Onderwijsorganisaties hebben meervoudige doelen (basisvaardigheden én persoonlijke
    ontwikkeling; algemene kennis én beroepsvoorbereiding), hebben te maken met meerdere
    groepen betrokkenen en belanghebbenden (leraren en ouders; studenten en beroepenveld;
    32   Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2012; p. 115 e.v.
    33   Onderwijsraad, 2001.
    Publieke belangen dienen19
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre> gemeenten en bedrijven), en behartigen belangen van de eigen organisatie én belangen die
 de eigen organisatie overstijgen (onderwijs én lokaal jeugdbeleid). Besturen moeten in staat
 zijn om evenwichtig aandacht te schenken aan de verschillende doelen en te balanceren tus-
 sen de verschillende belanghebbenden. Als één doel, één groep belanghebbenden of één
 belang de overhand krijgt, groeit op termijn het risico op ‘incidenten’ en uitwassen.
 Professionalisering van bestuurders werd al in de jaren ’80 als voorwaarde benoemd voor auto-
 nomievergroting.34 Er is op dit terrein in de afgelopen vijfentwintig jaar vooruitgang geboekt,
 maar die ontwikkeling staat niet in verhouding tot de toegenomen verantwoordelijkheden die
 onderwijsbesturen kregen.
 Ook nodig: duidelijker onderscheid tussen toezicht en verantwoording
 Een tweede voorwaarde voor een stelsel met relatief autonome onderwijsbesturen is een
 goed systeem voor toezicht en verantwoording. Om de ‘checks and balances’ in evenwicht te
 laten blijven, veronderstelt meer autonomie voor instellingen een versterking van dit systeem.
 In de afgelopen jaren is intern toezicht op besturen verplicht gesteld in alle sectoren van het
 onderwijs. In het funderend onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs werd financieel
 en kwaliteitstoezicht geïntegreerd. Daarnaast is toezicht op bestuurlijk handelen geïntrodu-
 ceerd. Deze mechanismen voor toezicht en verantwoording zijn nog niet voldoende geïmple-
 menteerd en functioneren nog niet zoals beoogd. Voor een deel is dat te wijten aan de recente
 introductie; intern toezicht is pas sinds 2011 verplicht voor het primair en voortgezet onderwijs.
 Niettemin hebben onderwijsbesturen soms meer en sneller bevoegdheden en verantwoor-
 delijkheden gekregen dan waar de mechanismen voor toezicht en verantwoording op waren
 voorbereid.
 Duurzame bestuurlijke verhoudingen en kwaliteitsverbetering van het onderwijs zijn gebaat
 bij een duidelijker onderscheid tussen toezicht en verantwoording. ‘Toezicht’ is bedoeld om
 een oordeel te geven en aan dat oordeel consequenties en zo nodig sancties te verbinden. Om
 tot dat oordeel te komen heeft de toezichthouder (de Inspectie van het Onderwijs) een een-
 duidig toezichtskader nodig, en informatie. Interactie en uitwisseling over de betekenis van die
 informatie kan wenselijk zijn, maar is niet noodzakelijk.
‘Verantwoording’ is gericht op leren en verbeteren. Interactie en uitwisseling zijn hiervoor een
 essentieel onderdeel. Omdat leren en verbeteren gebaat zijn bij het erkennen en bespreken
 van ‘fouten’, staat verantwoording op gespannen voet met summatief oordelen. Naarmate een
 oordeel grotere consequenties heeft, neemt de kans toe dat het oordeel in de weg staat van
 leren en verbeteren. Waar toezicht geschikt is om minimumeisen te garanderen, past verant-
 woording beter bij het ondersteunen van processen als verdere professionalisering en kwali-
 teitsverbetering (zie bijlage 1).
 Betere uitwerking randvoorwaarden maakt besturingsmodel minder kwetsbaar
 Deze twee randvoorwaarden voor autonomievergroting en deregulering (professionalisering
 van besturen en een gerichte inzet van vormen van toezicht en verantwoording) zijn in de
 praktijk niet goed uitgewerkt. De overheid heeft de voorwaarden destijds wel benoemd, maar
 niet altijd is bewaakt dat het voldoen eraan gelijke tred hield met toenemende ruimte van
 onderwijsbesturen. De raad verwacht dat een betere uitwerking van deze voorwaarden de
 kwetsbaarheden van het stelsel zal verminderen.
 34  Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 1985, p. 8.
 20                                                                            Onderwijsraad, april 2013
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>    Autonome onderwijsinstellingen moeten beschikken over een groot bestu-
    rend vermogen. Ze hebben niet alleen de zorg voor goed onderwijs in de ei-
    gen instelling, maar dienen ook bredere publieke belangen. Om deze verant-
    woordelijkheden goed te kunnen dragen, moeten onderwijsbesturen verder
    professionaliseren. De raad adviseert nadere criteria op te laten nemen in sec-
    torale governancecodes.
3   Aanbeveling 1: versterk het besturend
    vermogen
3.1 Laat het onderwijs de expertise van bestuurders en interne toezichthou-
    ders omschrijven
    Het besturend vermogen van instellingen kan worden verbeterd door nadere eisen te stellen
    aan de expertise die binnen een bestuur en toezichthoudend orgaan aanwezig moeten zijn.
    De raad denkt aan expertise op de terreinen van:
    • onderwijs en kwaliteit;
    • financiën;
    • personeelsbeleid en professionalisering; en
    • organisatie inrichting en bedrijfsvoering.
    De aangescherpte eisen zouden opgenomen moeten worden in de governancecodes voor de
    verschillende sectoren. In de visie van de raad is het aan de sectororganisaties om hierin het
    voortouw te nemen. Hij adviseert de minister om daartoe een appel te doen op de sectorraden.
    In de huidige codes hebben de eisen die aan onderwijsbesturen en toezichthoudende orga-
    nen worden gesteld, vaak een algemeen of procedureel karakter. Het gaat bijvoorbeeld over de
    afstemming van taken en bevoegdheden op die van anderen. Of er wordt aangegeven dat er
    met een profiel moet worden gewerkt. De raad acht het verstandig om de domeinen van exper-
    tise die binnen een bestuur en toezichthoudend orgaan aanwezig moeten zijn, expliciet aan te
    geven in de governancecodes. Onderwijsinstellingen moeten vervolgens de code niet alleen
    naar de geest, maar ook naar de letter volgen. Ook verdient het aanbeveling om in de governan-
    cecode op te nemen dat het bestuur expliciteert hoe zij de organisatie wil aansturen en hoe de
    verantwoordelijkheden tussen de verschillende geledingen binnen de organisatie zijn verdeeld.
    Scherpere eisen aan bestuurders komen ten goede aan onderwijskwaliteit en legitimiteit
    De professionalisering van onderwijsbestuurders die hiermee beoogd wordt, maakt dat zij
    hun grote maatschappelijke verantwoordelijkheid beter aankunnen. Zij zijn beter in staat hun
    belangrijkste taak ten uitvoer te brengen: de zorg voor kwalitatief goed onderwijs. Dit is een
    complexe taak, die veel van onderwijsbestuurders vraagt. Om de verantwoordelijkheid voor
    kwalitatief goed onderwijs in te vullen, moeten besturen op alle niveaus in de organisatie ade-
    Publieke belangen dienen21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>quate kwaliteitscycli (doen) inrichten en (doen) hanteren. Langs die weg kunnen alle lagen van
de organisatie met elkaar worden verbonden en hebben leraren, teamleiders, schoolleiders en
bestuurders ieder een eigen rol in de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor kwalitatief goed
onderwijs. Het leervermogen en de innovatieve kracht van de hele onderwijssector heeft baat
bij het systematisch werken aan ‘capacity building’ binnen scholen. Wanneer scholen een pro-
fessionele leergemeenschap worden, zo blijkt ook uit internationaal onderzoek, komt dit de
kwaliteit van het onderwijs ten goede.35
Dezelfde maatstaven gelden voor interne toezichthouders
Voor de interne toezichthouders gelden voor een belangrijk deel dezelfde hoge maatstaven
als voor bestuurders. Juridisch gezien zijn interne toezichthouders (eind)verantwoordelijk
in die situaties waarin het bestuur tekortschiet. Dit betekent dat ook aan hen eisen gesteld
mogen worden ten aanzien van expertise en basishouding. De raad vindt dat in ieder toezicht-
houdend orgaan niet alleen financiële, maar ook onderwijsinhoudelijke deskundigheid aan-
wezig moet zijn.
Goed voorbeeld: governancecode uit de bve-sector
Een voorbeeld van wat de raad voor ogen staat is de governancecode voor de bve-sector
(beroepsonderwijs en volwasseneneducatie). Hierin zijn de uitgewerkte profieleisen voor
leden van het college van bestuur opgenomen (zie kader).
    Uit de governancecode voor de bve-sector
    3.2.3 Profielschetsen voor leden van het college van bestuur
    Aanbevolen wordt regelmatig nieuwe profielschetsen op te stellen, die passen bij de specifieke ken-
    merken en de stand van zaken van de instelling op een bepaald moment en bij haar toekomstplan-
    nen. Aandachtspunten bij het ontwikkelen van de profielschetsen zijn:
    • Aansluiten bij de bestuurlijke agenda voor de komende jaren:
         • externe ontwikkelingen en betekenis daarvan voor de instelling;
         • interne situatie en noodzakelijke veranderingen;
         • de uitgezette strategie.
    • Passen bij collega-bestuurder(s):
         • complementariteit;
         • teamvorming.
    • Bezit van kwaliteiten die nodig zijn voor specifieke aandachtsgebieden of portefeuilles.
    Belangrijke algemeen geldende profielkenmerken zijn:
    • leidinggevende en bestuurlijke capaciteiten, strategisch denkvermogen en besluitvaardigheid;
    • affiniteit met onderwijs in het algemeen en de bve-sector in het bijzonder;
    • gezag uitstralen;
    • gemakkelijk optreden binnen een professionele organisatie en diverse extern netwerken;
    • sensitiviteit voor maatschappelijke processen en oog voor wensen en belangen van
         belanghebbenden;
    • affiniteit met het werken aan maatschappelijke doelstellingen;
    • ondernemend: initiatiefrijk en vernieuwend; risico’s durven aangaan maar niet zonder
         zorgvuldige analyse en afweging vooraf;
    • moeilijke keuzen durven maken in een omgeving met soms onverenigbare wensen
         en belangen;
    • gewetensvol en betrouwbaar.
35	Stoll, Bolam, McMahon, Wallace & Thomas, 2006.
22                                                                                Onderwijsraad, april 2013
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>     Differentiatie naar onderwijsgrootte en bestuursomvang
     Verantwoordelijkheden voor afzonderlijke besturen verschillen. Ze zijn afhankelijk van de sec-
     tor en de omvang. Het ligt daarom voor de hand om te differentiëren in de eisen die gesteld
     worden aan onderwijs-besturen en het interne toezicht. Daarbij geldt als vertrekpunt dat
     besturen en toezichthouders de governancecodes van hun eigen sector toepassen. Doen ze
     dat niet, dan moeten ze expliciet kunnen verantwoorden (in het jaarverslag en in de communi-
     catie met hun sectororganisatie) waarom ze ervan afwijken.
3.2  Laat de governancecodes aanwijzingen geven voor gedrag en werkwijzen
     De kwaliteit van het onderwijs is een noodzakelijke, maar niet voldoende voorwaarde voor
     het verwerven en behouden van legitimatie. De mate waarin besturen ethisch handelen, zich
     betrokken tonen bij onderwijs en open staan voor feedback van diverse betrokkenen (hoe ze
     communiceren met ouders, leerlingen, leraren en anderen) is essentieel voor hun maatschap-
     pelijke legitimiteit. Het zijn juist deze facetten van legitimiteit die naar aanleiding van recente
    ‘incidenten’ met onderwijsinstellingen negatieve aandacht hebben gekregen in het publieke
     debat. Met name het gedrag en de werkwijze van besturen stond de afgelopen periode cen-
     traal in het publieke debat. Het overschrijden van maatschappelijke normen van goed bestuur
     en de daarop volgende publieke verontwaardiging raakt de legitimiteit van de hele sector. De
     integriteit van onderwijsbestuurders is ter discussie komen te staan.
     Bestuurders zijn de boegbeelden van de organisatie. Toezichthouders zijn dat in beginsel niet.
     In de beeldvorming vervaagt vaak het onderscheid tussen ambtelijk-bestuurlijke en persoonlij-
     ke verantwoordelijkheid van bestuurders. Ambtsdragers worden als persoon aangesproken op
     hun verantwoordelijkheid. In een situatie waarin de maatschappelijke legitimiteit van bestu-
     ren onder druk staat, kan een incident bij één bestuur – of het discutabel handelen van één
     bestuurder – de legitimiteit van álle besturen en bestuurders in het onderwijs aantasten. In een
     samenleving waarin veel belang wordt gehecht aan persoonlijke verantwoordelijkheid, krij-
     gen falen en feilen in de meest letterlijke zin van het woord een gezicht. Dit kan de suggestie
     wekken dat individuele bestuurders het grootste probleem vormen bij besturing en bestuur-
     lijke verhoudingen. Het deskundig en integer handelen van individuele bestuurders is zon-
     der meer van cruciaal belang voor legitimatie. Een perspectief dat zich louter richt op indivi-
     duele bestuurders doet echter geen recht aan de context waarin bestuurders hun werk doen,
     en daarmee aan achterliggende, meer structurele vraagstukken rondom de maatschappelijke
     legitimatie van onderwijsbesturen.
     De raad pleit ervoor om in de governancecodes – explicieter dan nu het geval is – ook de nor-
     matieve component van goed bestuur op te nemen. Meerdere zaken moeten hierin worden
     benoemd: het bevorderen van een bescheiden bestuurscultuur; de constatering dat bestuur-
     ders en interne toezichthouders naast het instellingsbelang ook bredere publieke belangen
     dienen; en de noodzaak om voldoende tegenspraak te organiseren. Sectororganisaties kun-
     nen deze punten opnemen in de governancecodes, maar ook maatregelen nemen als bestuur-
     ders binnen de sector de normen niet naleven; bijvoorbeeld door het stellen van lidmaatschap-
     seisen aan de branchevereniging. Voor interne toezichthouders is hier een rol weggelegd voor
     de Vereniging van Toezichthouders van Onderwijsinstellingen (VTOI).
     Zorg voor een bescheiden bestuurscultuur
     De raad pleit hier nogmaals voor een bestuurscultuur “van bescheidenheid, van een bewust-
     zijn van maatschappelijke verantwoordelijkheid en dienstbaarheid, die ook tot uitdrukking
     Publieke belangen dienen23
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>komt in de naamgeving en de honorering van bestuursfuncties”.36 Het is “voor de onderwijs-
sector als geheel van belang dat bestuur en management uitstralen dat zij als vanzelfsprekend
in dienst staan van het primaire proces van leren en onderwijzen. Dat betekent volgens de raad
dat bestuurders en managers zich duidelijk, rolvast en bescheiden opstellen. Een dergelijke
cultuur van helderheid, aanspreekbaarheid en bescheidenheid opbouwen en in stand houden,
is in de ogen van de raad een belangrijk facet van het werk van bestuurders.”37 Interne toezicht-
houders hebben een belangrijke taak in het bewaken en bevorderen van een bestuurscultuur
die bij het onderwijs past.
Dien brede publieke belangen
Het is al geconstateerd in hoofdstuk 2: op lokaal niveau fungeren onderwijsbesturen als knoop-
punten in netwerken. De positie die zij in lokale samenwerkingsverbanden innemen, illustreert
dat de publieke taak van onderwijsbesturen de eigen organisatie overstijgt.
Er kan spanning bestaan tussen het behartigen van belangen van de eigen instelling en het
behartigen van bredere maatschappelijke belangen. In gebieden met bevolkingskrimp kan
eenzijdige aandacht voor de continuïteit van de eigen organisatie op gespannen voet staan
met het waarborgen van kwalitatief goed onderwijs in de regio op de langere termijn. Het is
aan onderwijsbesturen om organisatiespecifieke en organisatie-overstijgende belangen tegen
elkaar af te wegen en over die afweging verantwoording af te leggen. Interne toezichthouders
maken formeel deel uit van de organisatie en houden primair toezicht op het functioneren van
de organisatie. Daarnaast hebben interne toezichthouders een specifieke taak met het oog
op belangen die de organisatie overstijgen. In een stelsel met relatief autonome onderwijs-
besturen kan de overheid haar stelselverantwoordelijkheid alleen waarmaken als onderwijs-
besturen zich in de uitoefening van hun publieke taak ook rekenschap geven van het bredere
maatschappelijke belang van onderwijs.
Organiseer tegenspraak
Onderwijsbesturen moeten hun eigen tegenspraak organiseren. Ze worden niet meer vanzelf-
sprekend gecorrigeerd, en dat heeft gevolgen voor hun maatschappelijke legitimiteit. Voor-
heen, toen het onderwijs nog onder de directe verantwoordelijkheid van de (lokale) overheid
viel, waren er politiek-democratische, corrigerende mechanismen (onder andere verkiezin-
gen, parlementaire controle). Hoewel deze instrumenten hun beperkingen kennen, werken
zij corrigerend omdat een politieke ambtsdrager door democratisch gekozen volksvertegen-
woordigers ter verantwoording kan worden geroepen. Met het ‘sturen op afstand’ zijn auto-
nome organisaties grotendeels los komen te staan van democratische controle. De tucht van
de markt zou ook corrigerend kunnen werken. Mede vanuit die overweging werden markt-
mechanismen geïntroduceerd, zoals concurrentie tussen instellingen, vrije keuze van consu-
menten en vormen van leerlinggebonden financiering. Onderzoek laat zien dat de corrigeren-
de mechanismen van een onderwijsmarkt onvoldoende krachtig zijn om alleen via die weg de
maatschappelijke belangen van het onderwijs adequaat te borgen.38
De legitimatie van onderwijsbesturen berust voor een deel op het openstaan voor signalen van
belanghebbenden en op het omgaan met die signalen (inputlegitimiteit). Onderwijsbesturen
moeten zich dan ook verstaan met de belangrijkste groepen interne belanghebbenden bij
het onderwijs: leerlingen en studenten én leraren. In opeenvolgende beleidsnotities heeft de
36   Onderwijsraad, 2008.
37   Onderwijsraad, 2010, p.69.
38   Waslander, Pater & Van der Weide, 2010.
24                                                                        Onderwijsraad, april 2013
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>    minister ook steeds het belang onderstreept van betrokkenheid van ouders bij het onderwijs.39
    Daarnaast spelen externe belanghebbenden, zoals lokale organisaties en het werkveld, een rol.
    Wat betreft interne belanghebbenden heeft de onderwijsdeelnemer in juridische zin een
    sterkere positie gekregen (via medezeggenschap, de onderwijsovereenkomst en het studen-
    tenstatuut). Ook andere actoren, zoals ouders en leraren, worden als ‘countervailing power’
    gefaciliteerd. Hoewel medezeggenschap in formele zin adequaat geregeld is, komt het in
    de praktijk niet altijd tot leven. Iets vergelijkbaars geldt voor de betrokkenheid van externe
    belanghebbenden, bijvoorbeeld in werkveldcommissies in het beroepsonderwijs.
    De verantwoordelijkheid om belanghebbenden bij het onderwijs daarbij te (doen) betrekken,
    ligt bij het onderwijsbestuur. Interne toezichthouders hebben hierin een dubbele rol. Ten eer-
    ste is het aan interne toezichthouders om erop toe te zien dat bestuurders belanghebbenden
    ook daadwerkelijk (doen) betrekken bij het onderwijs, en hun signalen op waarde schatten. In
    het verlengde daarvan hebben interne toezichthouders de taak om zich ook zélf te verstaan
    met belanghebbenden. Op die manier kunnen zij informatie vergaren waarmee zij de taak-
    uitoefening van het bestuur beter kunnen beoordelen en hun toezichthoudende taak beter
    kunnen uitoefenen. Daarnaast krijgen belanghebbenden op die manier ook indirect meer
    stem in het bestuur van de instelling. Beide rollen van de interne toezichthouders kunnen wor-
    den versterkt. In een aantal governancecodes is reeds opgenomen dat de interne toezichthou-
    der tweemaal per jaar met de medezeggenschap spreekt en zich in de informatievoorziening
    niet afhankelijk moet tonen van de bestuurders. Deze bepalingen worden echter nog lang niet
    altijd nageleefd.40
    De raad adviseert de sectorraden niet alleen het organiseren van tegenspraak op te nemen in
    de governancecodes, maar ook te onderzoeken wat op langere termijn de mogelijkheden zijn
    om de positie van zowel interne als externe belanghebbenden te versterken. Hij denkt daarbij
    onder meer aan een ‘vereniging van maatschappelijke aandeelhouders’ waaraan de interne
    toezichthouder verantwoording aflegt en die de bevoegdheid heeft om interne toezichthou-
    ders te ontslaan. Hij denkt daarbij ook aan de coöperatie als bestuursvorm. Ervaringen van
    onderwijsbesturen met een andere inrichting dan het gebruikelijke college van bestuur of de
    raad van toezicht, kunnen daarbij behulpzaam zijn. De raad adviseert de minister daarom op
    korte termijn – binnen de kaders van de wet – variaties in bestuursvormen toe te laten.
3.3 Ontwikkel een verbindend verhaal op nationaal niveau
    Het is aan onderwijsbesturen om zich op lokaal niveau goed te verankeren in de maatschap-
    pelijke omgeving. Ze moeten in samenspraak met belanghebbenden een visie op onderwijs
    ontwikkelen en deze tot uitdrukking brengen. Ze moeten bovendien werken aan duurzame
    verbetering van de onderwijskwaliteit. Om de stelselverantwoordelijkheid waar te maken is op
    nationaal niveau naast verbindende kaders ook een verbindend verhaal nodig. Internationaal
    blijkt dat juist landen die goed presteren op onderwijsgebied zich kenmerken door een sterke
    gezamenlijke visie op onderwijs.41 De raad adviseert de minister om in samenspraak met verte-
    genwoordigers uit het onderwijsveld een gezamenlijk en verbindend verhaal voor de langere
    39   Bakker, 2012.
    40   Evaluaties governance codes sectoren; onderzoek Blokdijk & Goodijk, 2012; Goodijk, 2012; Minderman, 2012.
    41   Theisens, 2012.
    Publieke belangen dienen25
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>termijn te ontwikkelen. Dit verhaal kunnen de minister en de onderwijsbesturen voortdurend
en op zo veel mogelijk plaatsen voor het voetlicht brengen.
Op dit moment karakteriseren bestuurders van onderwijsorganisaties het Nederlandse over-
heidsbeleid als inconsistent.42 Vanuit het perspectief van bestuurders en vertegenwoordigers
uit het middenveld ontbreekt het aan langetermijnvisie en is sprake van te snelle wisselingen
in beleidsdoelen en te sterke reacties op ‘de waan van de dag’. Een deel van deze inconsisten-
ties komt voort uit het turbulente politieke klimaat van het laatste decennium, met steeds wis-
selende coalities en prioriteiten.
Het omgaan met inconsistente beleidsmaatregelen is een inherent en belangrijk onderdeel
van het werk van onderwijsbestuurders.43 Desondanks zijn dergelijke inconsistenties en het
onvoldoende vooraf doordenken van implicaties van maatregelen voor menig betrokkene een
bron van zorg.44 Het kan leraren en anderen binnen onderwijsorganisaties afleiden van de uit-
gezette en ingezette koers, wat een effectieve sturing op het duurzaam verbeteren van de
onderwijskwaliteit bemoeilijkt.
Onderwijsbestuurders trachten in hun lokale omgeving continuïteit te realiseren. Daarbij is
enig houvast behulpzaam, dat langer meegaat dan een kabinetsperiode. Overheid en onder-
wijsbestuurders zouden geholpen zijn met een gezamenlijk, verbindend verhaal op nationaal
niveau. Een dergelijk verhaal kan de koers en de richting aangeven voor de ambities op langere
termijn.
Het onderwijsveld omvat meerdere bestuurslagen, verschillende organisaties en heel veel
mensen. Om dat veld in eenzelfde richting te laten bewegen, is het essentieel dat de doelen
van betekenis zijn voor mensen die in het onderwijs werken. Het is de vraag of de onderwijs-
doelen die de overheid nu heeft geformuleerd, voldoende betekenis hebben. In het voort-
gezet onderwijs zijn de doelen bijvoorbeeld bepaalde collectieve scores van leerlingen op
internationale toetsen.45 Aan doelen waar een moreel appel van uitgaat, kunnen leraren en
andere betrokkenen zich makkelijker verbinden. Daarom is ook het verhaal áchter de te reali-
seren doelen belangrijk. Een krachtig en aansprekend verhaal helpt om de activiteiten van veel
verschillende mensen en organisaties op elkaar af te stemmen. Naast andere instrumenten is
daarom ook de inzet van instrumenten voor communicatieve sturing van groot belang.46
42  Dit werd meerdere malen gemeld door bestuurders en in de versnellingskamers.
43  Noordegraaf & De Wit, 2012.
44  Onlangs is het initiatief ontstaan voor een Nationaal Onderwijsakkoord, waarin het Ministerie van OCW en de Stichting van het Onder-
     wijs afspraken maken voor de periode tot 2020.
45  Dergelijke doelen werden bijvoorbeeld gesteld in het Actieplan VO van het vorige kabinet.
46  Communicatieve sturing (de preek); sancties (de zweep); prikkels (de reep); zie ook Onderwijsraad, 2007.
26                                                                                                          Onderwijsraad, april 2013
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>    De Inspectie van het Onderwijs heeft een belangrijke rol in het bewaken
    van de basiskwaliteit van het onderwijs. Daarnaast heeft zij een ‘kwaliteits-
    bevorderende’ rol. De raad vindt dat die rol beter kan worden ingezet. Toezicht
    en verantwoording moeten daarvoor worden onderscheiden.
4   Aanbeveling 2: zet Inspectie beter in voor
    kwaliteitsbevordering
    Overheid en onderwijsbesturen delen de verantwoordelijkheid voor onderwijskwaliteit. Via
    het risicogerichte toezicht heeft de overheid zich vooral gericht op het bewaken van de onder-
    grens. Waar nodig zijn op dat gebied maatregelen genomen. Voor de sturing op kwaliteits-
    verbetering boven de ‘ondergrens’ kan de overheid meer gebruikmaken van de kwaliteits-
    bevorderende rol van de Inspectie. De verschillende vormen van toezicht en verantwoording
    kunnen hiervoor beter worden benut.
4.1 Toezicht op basiskwaliteit is op orde, houd oog voor specifieke
    omstandigheden
    De overheid moet zich ervan verzekeren dat aanbieders van onderwijs zich bewegen bin-
    nen de kaders die de wet stelt. Onderdeel van de verantwoordelijkheid voor het stelsel is ook
    dat kinderen en hun ouders, deelnemers en studenten erop moeten kunnen vertrouwen dat
    hun school of opleiding voldoet aan een aantal minimale eisen. De legitimiteit van onderwijs-
    besturen is mede gebaseerd op het voldoen aan wettelijke regels en minimumeisen, het is een
    basisvoorwaarde.
    Hanteer het principe ‘pas toe of leg uit’
    De Inspectie van het Onderwijs ondersteunt de minister bij het invullen van de verantwoorde-
    lijkheid voor het onderwijsstelsel (zie kader). Volgens de Wet op het onderwijstoezicht heeft
    de Inspectie zowel een rol om te ‘beoordelen’ als om te ‘bevorderen’. Met de implementa-
    tie van risicogericht toezicht is de oordelende taak van de Inspectie meer op de voorgrond
    getreden. De Inspectie controleert of onderwijsinstellingen voldoen aan minimumeisen voor
    basiskwaliteit. Ze heeft hier een handhavende rol. Voldoen instellingen niet aan de eisen voor
    basiskwaliteit, dan kan dit aanleiding zijn voor sancties. De ultieme sanctie die de minister kan
    opleggen, is het stopzetten van de bekostiging.
    Publieke belangen dienen27
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>        Taken van de Inspectie van het Onderwijs (ontleend aan Wet op het onderwijstoezicht, artikel 3
        lid 2)
        • Het beoordelen en bevorderen van de kwaliteit van het onderwijs, daaronder begrepen de kwa-
              liteit van het onderwijspersoneel, aan instellingen als bedoeld in de onderwijswetten.
        • Het beoordelen en bevorderen van de naleving van wettelijke voorschriften.
        • Het beoordelen en bevorderen van de financiële rechtmatigheid.
        • Het rapporteren over de ontwikkeling van het onderwijs en over de uitoefening van taken door
              instellingen, expertisecentra en kenniscentra beroepsonderwijs bedrijfsleven, in het bijzonder
             over de kwaliteit.
        • Het verrichten van andere bij of krachtens de wet aan de inspectie opgedragen taken.
    De raad hecht in dit verband grote waarde aan het principe ‘pas toe of leg uit’. Er kunnen
    omstandigheden zijn waarin een school op goede gronden niet kán voldoen aan de minimum­
    eisen. Is dat het geval, dan moet het bestuur van de instelling kunnen verklaren waarom dat
    zo is. Is de verklaring plausibel, dan zijn sancties niet nodig. Zo zijn de minimum leerresultaten
    geformuleerd aan de hand van de referentieniveaus voor taal en rekenen. Deze niveaus zijn
    genormeerd op basis van de prestaties van 75% van de leerlingen. Er zijn dus altijd leerlingen
    die de norm niet halen.47 Sommige scholen hebben aanmerkelijk meer van deze leerlingen in
    huis dan andere.
        Wat is basiskwaliteit in het funderend onderwijs?
        Op basis van artikel 23 van de Grondwet is de overheid ervoor verantwoordelijk dat scholen voor
        primair en voortgezet onderwijs voldoen aan deugdelijkheidseisen. Om deze waarborgfunctie te
        kunnen waarmaken is normering en uniformering noodzakelijk. De deugdelijkheidseisen zijn ba-
        siseisen waar alle scholen aan moeten voldoen en zijn bij wet geregeld. Voorbeelden zijn: de aanwe-
        zigheid van gediplomeerd personeel, het hebben van een schoolplan en een schoolgids, en gelijke
        salariëring van personeel aan bijzondere en openbare scholen. Ook het inrichten van de besturing
        van een onderwijsinstelling is onderdeel van de deugdelijkheidseisen. Daarbij gaat het om de taak-
        en ­verantwoordelijkheidsverdeling tussen bestuur en intern toezicht, en de wijze waarop toezicht
        wordt uitgeoefend op het bestuur (governance).
        Sinds 2010 behoren ook prestaties van leerlingen in taal en rekenen tot de deugdelijkheidseisen.
        Deze nieuwe (met kwaliteit verzwaarde) deugdelijkheidseisen zijn minimumeisen. Over het belang
        van deze aspecten van kwaliteit bestaat in de samenleving grote consensus. Hierdoor kán de over-
        heid ook sturen via centrale normen. Hetzelfde geldt voor het vakkenaanbod, de waarde van diplo-
        ma’s in het voortgezet onderwijs, het middelbaar beroepsonderwijs en het hoger onderwijs, en het
        rechtmatig besteden van publieke middelen aan publieke doelen.
        De raad vindt dat centrale normen bekend, concreet en stabiel dienen te zijn, zodat onderwijs-
        besturen weten waaraan ze zich te houden hebben. 48
4.2 Landelijke normen voor kwaliteitsontwikkeling ongewenst
    Om onderwijsbesturen te stimuleren tot verdere kwaliteitsverbetering – dus meer dan basis-
    kwaliteit – ziet de raad geen heil in het opleggen van landelijke normen voor kwaliteit. Van
    47    Tot nu toe hebben scholen de mogelijkheid deze leerlingen niet te laten deelnemen aan de Cito-eindtoets. Als de school kan aanto-
          nen dat het om zorgleerlingen gaat, worden de resultaten van deze leerlingen buiten de schoolscore gehouden.
    48    Onderwijsraad, 2012, p. 59.
    28                                                                                                        Onderwijsraad, april 2013
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre> gestandaardiseerde normen gaat geen stimulerende werking uit. Bovendien beperken ze de
 vrijheid van instellingen om hun eigen onderwijs in te richten.
 Geen stimulerende werking
 Recent is in alle onderwijssectoren het externe toezicht geïntensiveerd (zie het kader in para-
 graaf 2.2). Deze intensivering levert niet automatisch een bijdrage aan een structurele verbete-
 ring van de algehele onderwijskwaliteit boven de basiskwaliteit. Met de invoering van risico-
 gericht toezicht en de gerichte inzet van taskforces (zeer) zwakke scholen, is het aantal zwakke
 en zeer zwakke scholen in het primair en voortgezet onderwijs de afgelopen jaren vermin-
 derd. In navolging van het funderend onderwijs is meer recentelijk een vergelijkbare aanpak
 ontwikkeld voor het middelbaar beroepsonderwijs (MBObeter).49 De inspanningen van de
 scholen richten zich op de normindicatoren van de Inspectie, waardoor het inspectiekader in
 de praktijk eerder een uniformerende dan een stimulerende rol vervult. De kwaliteit van het
 onderwijs wordt verhoogd doordat meer scholen voldoen aan de basiskwaliteit. Er lijkt echter
 geen beweging op gang te komen die ertoe leidt dat scholen zich verder blijven ontwikkelen.
‘Risicovrije’ scholen blijken niet automatisch de capaciteit te hebben om te werken aan duur-
 zame kwaliteitsverbetering. Twijfel over de effectiviteit van controle wordt verder gevoed door
 internationaal vergelijkende analyses die suggereren dat een focus op minimumeisen onvol-
 doende is om op stelselniveau een proces van doorgaande kwaliteitsverbetering tot stand te
 brengen. Essentieel voor kwaliteitsverbetering is het al behandelde besturend vermogen van
 het bestuur. Landelijke normen voor kwaliteit en toezicht daarop vergroten op zich het bestu-
 rend vermogen niet.
 Beperken van de vrijheid van instellingen om eigen onderwijs vorm te geven
 Meer landelijk vastgestelde normen voor kwaliteit geven scholen bovendien minder ruimte
 om onderwijs te verzorgen vanuit de eigen identiteit. De raad beschouwt identiteit als een
 wezenlijk aspect van kwaliteit. Vanuit de eigen pedagogische visie of levensbeschouwelijke
 overtuiging draagt de school bij aan de persoonsvorming van leerlingen en studenten. De vrij-
 heid van onderwijs vereist dat de overheid zich terughoudend opstelt als het gaat om het for-
 muleren van centrale normen en vereisten.
 Daarbij komt dat niet alle onderdelen van het onderwijs die bijdragen aan kwaliteit, meetbaar
 zijn. De resultaten van leerlingen voor taal en rekenen kunnen op gestandaardiseerde wijze
 gemeten worden. Voor andere onderdelen van het onderwijs geldt dit minder of helemaal niet,
 terwijl ook deze onderdelen van grote betekenis zijn voor de kwaliteit van een school.
 De brede doelstelling van het primair onderwijs is neergelegd in artikel 8 van de Wet op het pri-
 mair onderwijs. Daarin staat dat het onderwijs zich onder meer moet richten op de emotionele
 en cognitieve ontwikkeling van leerlingen, op het ontwikkelen van creativiteit en, naast het ver-
 werven van kennis, ook op het verwerven van sociale, culturele en lichamelijke vaardigheden.
 Daarnaast moet het onderwijs actief burgerschap en sociale integratie bevorderen en erop
 gericht zijn dat leerlingen kennismaken met leeftijdgenoten met verschillende achtergronden
 en culturen. Niet al deze onderdelen zijn in dezelfde mate meetbaar (te maken). Bovendien
 zijn de onderdelen die het beste te meten zijn, niet ook noodzakelijkerwijs de onderdelen die
 het belangrijkste worden gevonden. Ook het voortgezet onderwijs, het middelbaar beroeps-
 onderwijs en het hoger onderwijs hebben meervoudige doelstellingen, waarvan sommige
 onderdelen beter meetbaar (te maken) zijn dan andere onderdelen.
 49  Inspectie van het onderwijs, 2011; Dijkstra & Janssens, 2012.
 Publieke belangen dienen29
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>    Tot slot beperkt een vergaande mate van uniformering ook de mogelijkheden van scholen
    om zich aan te passen aan lokale omstandigheden. Juist voor scholen is het belangrijk dat er
    ruimte is voor diversiteit. Zij functioneren in lokale samenwerkingsverbanden en netwerken
    en hebben te maken met vele partijen met wisselende behoeften en verwachtingen. Om hier-
    op in te kunnen spelen moeten scholen eigen kwaliteitsdoelen kunnen formuleren en werk-
    wijzen kunnen kiezen die daarbij passen. Als de variëteit in het stelsel onder druk komt te staan,
    belemmert dit op termijn innovatie. Tot slot kan het leiden tot toenemende regeldruk binnen
    onderwijsinstellingen.50
4.3 ‘Verantwoording’ is een beter instrument voor kwaliteitsontwikkeling
    De Inspectie heeft niet alleen een handhavende, maar ook een kwaliteitsbevorderende taak.
    Ze kan bijvoorbeeld scholen met elkaar vergelijken en ze daarmee feedback geven. De stimu-
    lans die hiervan uit kan gaan, blijkt door veel mensen in het onderwijs te worden gemist.51 Het
    zwaartepunt ligt zoals gezegd op het toezicht (op de basiskwaliteit). Toezicht is gericht op het
    komen tot een oordeel, met de mogelijkheid daaraan sancties te verbinden. De raad vindt dat
    bij kwaliteitsbevordering vormen van verantwoording beter passen dan vormen van toezicht.
    Verantwoording is gericht op leren en verbeteren. Interactie en uitwisseling over wat goed
    gaat en wat niet (en waarom), is daarvoor essentieel. Hierbij worden aan fouten of knelpunten
    juist geen sancties verbonden, zodat iedereen daar open over kan zijn en ervan kan leren. Een
    nadere toelichting op het verschil in werking tussen vormen van toezicht en verantwoording
    is te vinden in bijlage 1.
    Omdat verantwoording altijd gepaard gaat met interactie en uitwisseling, is verantwoording
    ook een beter instrument om vast te stellen hoe is gewerkt aan niet-meetbare doelen van het
    onderwijs, die wel belangrijk zijn. De onderwijsinstelling kan laten zien welke inspanningen
    zijn gedaan. Verantwoording geeft bovendien meer mogelijkheden om op lokaal niveau – bin-
    nen de kaders van de wet – prioriteiten te stellen en doelen in te kleuren vanuit de eigen visie
    en identiteit. Op lokaal niveau kan verantwoording dan ook bijdragen aan maatschappelijke
    legitimering door belanghebbenden bij het onderwijs te betrekken (ouders, leerlingen en stu-
    denten, leraren en andere relevante partijen). Belanghebbenden kunnen bijvoorbeeld betrok-
    ken worden bij het ontwikkelen van de visie van de school, de doelen van het onderwijs (input-
    legitimiteit) en de wijze waarop daaraan in praktijk wordt gewerkt (proceslegitimiteit). Dit kan
    door middel van gesprekken – bijvoorbeeld tussen ouders en leerkrachten of tussen leerkrach-
    ten en leerlingen/studenten – die feedback opleveren. Evaluaties en gesprekken met afgestu-
    deerden leveren feedback op over de mate waarin de doelen worden gerealiseerd (output-
    legitimiteit). Daarnaast is er een effectiviteitsargument: het is effectiever als de corrigerende
    werking niet van het extern toezicht zelf uitgaat, maar als het toezicht zich richt op voldoende
    en adequate vormen van zelfregulering. Hoe ‘lager’ in de organisatie sprake is van dialoog met
    voldoende tegenspraak, leren en verbeteren, hoe effectiever het is.52
    50   Scholtes, 2011.
    51   Werd vermeld in focusgroepen en versnellingskamers.
    52   Zie ook Onderwijsraad, 2013.
    30                                                                           Onderwijsraad, april 2013
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>   Extern en intern toezicht, verticale en horizontale verantwoording
   Extern toezicht wordt uitgeoefend door een partij buiten de organisatie – zoals de Inspectie of de
   NVAO – die de mogelijkheid heeft om sancties op te leggen. Intern toezicht richt zich louter op de
   instelling zelf en is belegd bij een intern toezichthoudend orgaan, zoals een raad van toezicht of een
   algemeen bestuur.
   Verticale verantwoording vindt plaats in relatie tot actoren waaraan de instelling in hiërarchische zin
   ondergeschikt is (zoals het ministerie). Horizontale verantwoording voltrekt zich in relatie tot acto-
   ren waarmee de instelling in beginsel een gelijkwaardige relatie heeft.
Geef horizontale verantwoording ruimte én gewicht
Toezicht en horizontale verantwoording moeten zich niet te veel op dezelfde terreinen bege-
ven en dezelfde informatie gebruiken (testscores, examencijfers of rendementen). Dan krijgt
verantwoording die is gericht op betrokkenen en belanghebbenden onvoldoende ruimte om
zich te ontwikkelen. De uitwisseling en de waardering die centraal staan bij verantwoording
leggen het dan af tegen het gewicht van het oordeel van het toezicht. Verantwoording kan
ook niet volledig los staan van toezicht, want dan is er grote kans op vrijblijvendheid en zijn er
onvoldoende prikkels om te leren en te verbeteren.
Om horizontale verantwoording voldoende ruimte te geven, heeft zij vooral een rol op terreinen
waarop het externe toezicht niet verbonden is met een oordeel en sancties. Dan gaat het bij-
voorbeeld om de brede, niet eenvoudig te meten, maar wel belangrijke doelen van het onder-
wijs, zoals de sociaalemotionele en creatieve ontwikkeling van leerlingen. Om verantwoording
voldoende gewicht te geven kan het deel uitmaken van de waardering van een (externe) toe-
zichthouder. Zo kan de mate waarin de school belanghebbenden bij het onderwijs betrekt en
aantoonbaar leert van feedback, een plaats krijgen in de waardering door de Inspectie.
Verantwoording in de praktijk: feedback op kwaliteit door scholenvergelijking
Bij een kwaliteitsbevorderende rol van de Inspectie past geen (summatief) oordeel zoals dat
wordt gegeven bij het wel of niet voldoen aan deugdelijkheidseisen. De Inspectie gaat in deze
rol veel meer na welke resultaten de onderwijsinstelling behaalt en hoe die zich verhouden tot
die van andere, vergelijkbare scholen en opleidingen. De Inspectie beschikt over prestatiegege-
vens van scholen in heel Nederland – toezicht houden is immers haar vak. Bovendien hebben
inspecteurs, anders dan interne toezichthouders, overzicht over vele onderwijsbesturen en scho-
len. Onderwijsbesturen en scholen kunnen daar in hoge mate hun voordeel mee doen. De Inspec-
tie kan scholen ‘spiegelen’ door ze bijvoorbeeld te vergelijken met scholen met eenzelfde leer-
lingenpopulatie. Scholen kunnen daarmee wenselijke en realistische verbeterpunten vaststellen
en daarover verantwoording afleggen. Op basis van een scholenvergelijking kan de Inspectie de
school een waardering geven voor de prestaties op een bepaald domein. Zijn de rekenprestaties
op het niveau dat van een school met zo’n leerlingenpopulatie mag worden verwacht? Realiseert
een school die zich profileert als cultuurschool ook bovengemiddelde prestaties op dat gebied?
De toezichthouder verbindt aan de waardering geen formele sancties. Toch is het (formatieve)
oordeel van de Inspectie niet vrijblijvend vanwege het (mogelijke) effect op de reputatie van de
instelling. Essentieel is dat de verantwoording – binnen de kaders die de overheid stelt – ruimte
laat voor eigen keuzes van de school, dat die gepaard gaat met interactie en uitwisseling tus-
sen school en inspecteur, en dat die in het teken staat van duurzame kwaliteitsverbetering.
Meer aandacht voor de kwaliteitsbevorderende rol van de Inspectie vereist ook professio-
nalisering van inspecteurs om deze rol goed in te vervullen. Ook is het voor inspecteurs van
Publieke belangen dienen31
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>    belang om het hele spectrum aan scholen te blijven zien, om zicht te houden op scholen die
    een bovengemiddelde onderwijskwaliteit realiseren. De raad acht dit voor het referentiekader
    en het lerend vermogen van de Inspectie zelf van belang.
    Bij verschillende rollen horen verschillende vormen van communicatie
    De verschillende rollen van de Inspectie liggen in elkaars verlengde, maar moeten in de com-
    municatie en rapportage van elkaar worden onderscheiden. De oordelende rol van de Inspec-
    tie komt tot uiting in openbaar beschikbare kwalificaties als zeer zwak of basistoezicht. Bij de
    kwaliteitsbevorderende rol van de Inspectie (bovenop de basiskwaliteit dus) past een rappor-
    tage waarin een waardering tot uitdrukking komt voor wat goed gaat en wat beter kan en
    moet. Dit steeds in relatie tot vergelijkbare andere scholen. Onderdeel van deze rapportage
    is een reactie van de school zelf, waarin hij kan aangeven of de school de waardering van de
    Inspectie volgt (pas toe of leg uit) en hoe hij aan de verbeterpunten denkt te werken. Als erva-
    ring met deze werkwijze is opgedaan, kan de vorm worden bepaald waarin deze rapportage
    openbaar wordt en deel gaat uitmaken van de (horizontale) verantwoording van de school
    naar derden. Bijvoorbeeld in de vensters voor verantwoording.
4.4 Differentieer toezicht en verantwoording tussen sectoren én instellingen
    Differentieer tussen sectoren
    Onderwijsbesturen zijn er in soorten en maten. Een deel van die variatie hangt samen met de
    sector: een bestuur van een hogeschool verschilt substantieel van een bestuur van een aantal
    basisscholen. Het versterken van het besturend vermogen van onderwijsbesturen vraagt om
    een sectorspecifieke aanpak, die aansluit bij de geschiedenis van de sector.
    Voor de ontwikkeling van het externe toezicht voor de verschillende onderwijssectoren geldt
    een zekere mate van convergentie: voor alle sectoren is sprake van risicogericht toezicht. De
    raad geeft de minister en de Inspectie in overweging om bij de verdere doordenking en ont-
    wikkeling van toezicht en verantwoording onderscheid te blijven maken tussen de sectoren.53
    Zo verdient de waarderende rol van de externe toezichthouder per onderwijssector een ande-
    re invulling. Hetzelfde geldt voor de plaats van de (summatief) oordelende rol. Een belangrijk
    criterium voor de combinatie van vormen van toezicht en verantwoording is de vraag of daar-
    mee het zelfcorrigerend vermogen binnen de sector wordt ondersteund en versterkt.54
    In het hoger onderwijs is meer dan in het funderend onderwijs ervaring opgedaan met peer-
    review en intercollegiale consultatie om tot kwaliteitsverbetering te komen. De rol van de NVAO
    kan daarom beperkt worden tot het bewaken van de basiskwaliteit (accreditatie) en het beoor-
    delen van het kwaliteitszorgsysteem. In het primair en voortgezet onderwijs en het middelbaar
    beroepsonderwijs is de kritische peer-reviewpraktijk nog groeiende. De kwaliteitsbevorderende
    functie van de Inspectie is hier daarom belangrijker. Zij vervult een intermediërende rol.
    Stimuleer en sluit aan bij kwaliteitszorg binnen instellingen
    Naast variatie in combinaties van toezicht en verantwoording tussen onderwijssectoren pleit
    de raad ook voor variatie in toezicht voor besturen binnen dezelfde sector.
    53   Zie ook Onderwijsraad, 2006.
    54   Naar aanleiding van grote incidenten rond InHolland en Amarantis zijn hogescholen en roc’s in staat gebleken tot corrigerend vermo-
         gen binnen de sector.
    32                                                                                                         Onderwijsraad, april 2013
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>Sommige scholen hebben een groot vermogen ontwikkeld om continu te leren en te verbe-
teren. Zij gebruiken het samenspel van horizontale verantwoording en intern en extern toe-
zicht goed. Dat doen ze bijvoorbeeld met behulp van systematische vergelijkingen met andere
scholen, door middel van interne audits, collegiale visitaties en het werken in professionele
leergemeenschappen. Het is belangrijk om het lerend vermogen dat door leraren en scholen
zelf wordt georganiseerd, zo veel mogelijk te stimuleren en niet te frustreren.55
In navolging van de werkwijze in het hoger onderwijs waarin een onderscheid wordt gemaakt
tussen instellingsaccreditatie en de accreditatie van opleidingen, kan de Inspectie in andere
sectoren onderwijsbesturen stimuleren hun eigen kwaliteitszorg effectiever in te richten. Dat
kan bijvoorbeeld via het systematisch vergelijken van de eigen aanpak en resultaten met die
van andere scholen en opleidingen, en een systematiek van intercollegiale visitatie en audits
van leraren, teams en scholen binnen en buiten het eigen bestuur. De beoogde effecten van
interne kwaliteitszorg zijn het vroegtijdig signaleren van risico’s, het daar aantoonbaar op inter-
veniëren, het systematisch monitoren van de voortgang, en aantoonbare verbetering. Naar­
mate een onderwijsbestuur overtuigender kan aantonen dat de interne kwaliteitszorg op orde
is en ook de beoogde effecten heeft, kunnen de frequentie en de omvang variëren waarmee
de Inspectie toezicht houdt op het niveau van scholen, afdelingen en leraren. Dan kan eerder
worden volstaan met een combinatie van toezicht op het niveau van het bestuur en een steek-
proefsgewijze aanpak op het niveau van scholen, teams en leraren. De Inspectie toetst daarbij
of de interne kwaliteitszorg ook daadwerkelijk functioneert zoals bedoeld. Op die manier kan
beter worden aangesloten bij bestaande en effectieve vormen van kwaliteitszorg die zich bin-
nen scholen en clusters van scholen ontwikkelen. Een mooi voorbeeld daarvan komt van het
technasium (zie kader). Interne kwaliteitszorg van onderwijsbesturen kan echter nooit de func-
tie van de inspectie als externe toezichthouder over nemen.
   Kwaliteitszorg technasium
   Het technasium is een formule voor beter bètaonderwijs voor havo en vwo. De naam is als merk ge-
   registreerd, scholen moeten aan een aantal voorwaarden voldoen om het predicaat te verkrijgen
   waarmee ze de naam technasium mogen voeren. Anno 2013 werken circa tachtig scholen met dit
   onderwijsconcept.
   Scholen die dit type onderwijs aanbieden, werken en leren regionaal samen in netwerken van cir-
   ca vijf scholen, onder begeleiding van een netwerkcoach. Binnen iedere school is iemand verant-
   woordelijk voor de inhoud en de coördinatie van het onderwijs; voor docenten gelden aanvullende
   scholingseisen. Het expertisecentrum biedt jaarlijks trainingen aan, waarmee docenten zich kunnen
   (blijven) kwalificeren.
   Het predicaat waarmee een school zich technasium mag noemen is vier jaar geldig. Aan die termijn
   is een vierjaarlijkse kwaliteitszorgcyclus verbonden, die bestaat uit verschillende vormen van geor-
   ganiseerde feedback in verschillende jaren. Audits door leraren binnen regionale netwerken en ge-
   sprekken met een medewerker van het expertisecentrum die het geheel aan technasia overziet, ma-
   ken deel uit van deze cyclus. Periodiek zijn er externe audits door een onafhankelijk bureau op basis
   van een beoordelingskader dat samen met scholen is ontwikkeld. Het beoordelingskader bestaat
   uit harde en zachte normen. Scholen die niet aan de criteria voldoen krijgen de mogelijkheden een
   verbeterplan te maken en uit te voeren; in het uiterste geval kan het bestuur besluiten het predicaat
   in te trekken. De school mag zich dan niet langer technasium noemen.
55   Onderwijsraad, 2013.
Publieke belangen dienen33
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>De raad adviseert de minister te verkennen of naast de reeds ontwikkelde escalatieladder ook
een ladder-van-verdienste ontwikkeld kan worden.56 Waar de escalatieladder op voorhand en
voor iedereen inzichtelijk maakt welke sancties een bestuur in welk geval kan verwachten, kan
een ladder-van-verdienste inzicht geven in de manier waarop een bestuur in aanmerking kan
komen voor een andere vorm en intensiteit van extern toezicht. Op die manier worden niet
alleen sancties (van attendering tot beëindiging van de bekostiging) expliciet gemaakt, maar
ook beloningen (waardering). De raad verwacht dat daar een stimulerende werking van uit kan
gaan.
56  Deze gedacht is verwant aan het concept ‘earned autonomy’, zoals dat onder meer is uitgewerkt in een recente visie op het openbaar
    bestuur door de Australische federale overheid, en in de strategische koers ‘Skills for Growth’ in Groot-Britannië.
34                                                                                                           Onderwijsraad, april 2013
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>Afkortingen
bve			       beroepsonderwijs en volwasseneneducatie
hbo		        hoger beroepsonderwijs
mbo		        middelbaar beroepsonderwijs
NVAO		       Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie
OESO		       Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling
PISA		       Programme for International Student Assessment
VTOI		       Vereniging van Toezichthouders van Onderwijsinstellingen
WPO		        Wet op het primair onderwijs
WVO		        Wet op het voortgezet onderwijs
Publieke belangen dienen35
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>Literatuur
Blokdijk, T.M.M. & Goodijk, R. (2012). Toezicht binnen onderwijsinstellingen: onderzoek naar samen-
     stelling, werkwijze en functioneren van RvT’s in het onderwijs. Tilburg: NRC&T/TiasNimbas Busi-
     ness School.
Bokdam, J., Bal, J. & De Jonge, J. (2012). Evaluatie Wet medezeggenschap op scholen. Zoetermeer:
     Research voor Beleid.
Bovens, M. (2006). Analysing and Assessing Public Accountability: a conceptual model. European
     Governance Papers (EUROGOV), C-06-01. www.connex-network.org/eurogov/pdf/egp-con-
     nex-C-06-01.pdf.
Bovens, M. & Schillemans, T. (2009). Handboek publieke verantwoording. Den Haag: Lemma.
Bronneman-Helmers, R. (2008). Vijftien jaar onderwijsvernieuwingen in Nederland. Een beleids-
     analystiche studie ten behoeve van het parlementair onderzoek onderwijsvernieuwingen (2008).
     Kamerstukken II, 2007-2008, 31 007, nr.7.
Commissie onderzoek financiële problematiek Amarantis (2012). Autonomie verplicht.
De Bakker, S. (2012). Onderwijs: tussen vrijheid en verantwoordelijkheid. In Raad voor Openbaar
     Bestuur (ed.), Cahier Loslaten in vertrouwen. Beschouwingen van adviesraden over een nieuwe
     verhouding tussen overheid, markt én samenleving. Den Haag: ROB.
De Koning, P. & Dielemans, J. (2011). Implementatie van de code Goed Onderwijsbestuur bij scholen
     voor Voortgezet Onderwijs. Utrecht: VO raad.
Dijkstra, A.B. & Janssens, J.G. (2012). Om de kwaliteit van het onderwijs. Kwaliteitsbepaling en kwa-
     liteitsbevordering. Den Haag: Boom Lemma Uitgevers.
Duivenboden, H., Hout, E. van, Montfort, C van & Vermaas, J. (2009). Verbonden verantwoordelijk-
     heden in het publieke domein. Den Haag: Lemma.
Goodijk, R. (2012). Falend toezicht in semipublieke organisaties? Zoeken naar verklaringen. Assen:
     Van Gorcum.
Honingh, M. & Hooge, E. (2012). Goed bestuur in het primair onderwijs. Eindrapportage monitor
     goed bestuur in het primair onderwijs 2010-2012 Utrecht: PO raad.
Hooge, E.H. (2013). ‘Toujours faire faire’. Goed bestuur van onderwijs. Paper voor de Kennismarkt
     van het Ministerie van OCW.
Inspectie van het onderwijs (2011). De staat van het onderwijs. Utrecht: Inspectie van het onderwijs.
Karstanje, P.N., Glaudé, M.T., Ledoux, G. & Verbeek, A.E. (2008). Beleidsvoerend vermogen van
     basisscholen; stand van zaken en verklarende factoren. Amsterdam: SCO Kohnstamm.
Minderman, G. (2012). Waar is de raad van toezicht? Den Haag: Boom Lemma.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (1985). Meer over management; versterking van
     het management van onderwijsinstellingen. Zoetermeer: Ministerie van OCW.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (1999). Sterke instellingen, verantwoordelijke
     overheid. Zoetermeer: Ministerie van OCenW.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2005). Onderwijs in stelling. Kracht en creativi-
     teit voor de kennissamenleving. Brief, 15 december 2005.
Noordegraaf, M. & Wit, B. de (2011). ‘Professional governance’; Bouwstenen voor de beschrijving en
     beoordeling van governance en professionaliteit in het onderwijs. Geraadpleegd op 16 april
     2013 via http://www.onderwijsraad.nl/publicaties/2013/professional-governance/item5150.
Noordegraaf, M. & Wit, B. de (2012). Van maakbaar naar betekenisvol bestuur; een achtergrond­
     studie naar (keten) governance en (nieuw) publiek management en de gevolgen voor toezicht
     en evaluatie. Geraadpleegd op 16 april 2013 via http://www.wrr.nl/publicaties/publicatie/
     article/van-maakbaar-naar-betekenisvol-bestuur-63/
Onderwijsraad (2001). Wat scholen vermogen. Den Haag: Onderwijsraad.
 36                                                                             Onderwijsraad, april 2013
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>Onderwijsraad (2006). Doortastend onderwijstoezicht. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2007). Veelzeggende instrumenten van overheidsbeleid. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2008). De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs. Den Haag:
     Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2010). Verzelfstandiging II. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2012). Artikel 23 Grondwet in maatschappelijk perspectief. Den Haag:
     Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2013). Leraar zijn. Den Haag: Onderwijsraad.
Schillemans, T. (2007). Verantwoording in de schaduw van de macht. Horizontale verantwoording
     bij zelfstandige uitvoeringsorganisaties. Proefschrift. Den Haag, Lemma.
Scholtes, H.H.M (2011). Opbrengsten versnellingskamers Rolzuiverheid. Amersfoort: Twynstra
     Gudde.
Scott, W.R. (2001). Institutions and Organizations. Thousand Oaks, CA: Sage.
Stoll, L., Bolam, R., McMahon, A., Wallace, M. & Thomas, S. (2006). Professional learning commu-
     nities: a review of the literature. Journal of educational change, 2006(7), 221-258.
Talbert, J.E. (2010). Professional Learning Communities at the Crossroads: How Systems Hinder
     or Engender Change. In Hargreaves et al (ed.), Second International Handbook of Educational
    Change. Springer.
Theisens, H. (2012). Bestuurlijke arrangementen in succesvolle onderwijslanden. Den Haag:
     Onderwijsraad.
Van Gunsteren, H. (2003). Woordenboek voor verwarde politici. Amsterdam: Van Gennep.
Van Gunsteren, H. (2006). Leren vertrouwen in democratie. In P.L. Meurs, E.K. Schrijvers & G.H.
     De Vries (eds.), Leren van de praktijk. Gebruik van lokale kennis en ervaring voor beleid. WRR
     verkenningen 12. Amsterdam: Amsterdam University Press.
Van Schoonhoven, R. (2010). Medezeggenschap en verantwoording: in meerdere opzichten
     een zaak van goed bestuur In R. Klarus & F. de Vijlder (eds.), Wat is goed onderwijs? Bestuur
     en regelgeving. Meppel: Boom.
Van Tol, J.H., Helsloot, I. & Mertens, F.J.H. (2011). Veiligheid boven alles? Essays over oorzaken en
    gevolgen van de risico-regelreflex. Den Haag: Boom Lemma.
Waslander, S., Pater, C. & Van der Weide, M. (2010). Markets in Education. An analytical review of
     empirical research on market mechanisms in education. Education Working Paper no. 52,
     OECD.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2000). Het borgen van publiek belang. Den
     Haag: Sdu.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2004). Bewijzen van goede dienstverlening.
     Den Haag: WRR.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2006). Lerende overheid. Een pleidooi voor
     probleemgerichte problematiek. Den Haag: WRR.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2012). Publieke zaken in de marktsamenle-
     ving. Synopsis van WRR rapport. Dan Haag: WRR.
Wossmann, L. (2007). International Evidence on School Competition, Autonomy, and Accounta-
     bility: A Review. Peabody Journal of Education, 82(2-3), 473-497.
Publieke belangen dienen37
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>Geraadpleegde deskundigen
De heer A. Aaldering	docent ROC Horizon college
De heer C. Beke	bestuurslid Beroepsvereniging mbo (Bvmbo)
Mevrouw M. Blom	voorzitter college van bestuur Willibrordstichting (vo)
De heer A. Blonk	lid directieteam Hoornbeeck College (roc)
De heer R. van den Bogaard voorzitter medezeggenschapsraad Fontys Hogeschool
Mevrouw A. Bon	docent/lid examencommissie Stenden Hogeschool
Mevrouw M. Bonekamp        docent, programmaonwikkelaar ROC Aventus
Mevrouw M. Boogaard	docent basisschool de Hoeksteen
Mevrouw M. Bos	docent ROC de Leijgraaf
De heer J. de Bruin	directeur Heijbergschool (po)
De heer R. Bruntink	conrector Linde College (vo)
De heer A. van Dam	beleidsmedewerker Gemeente Den Haag
Mevrouw H. Damhof	voorzitter college van bestuur Openbaar onderwijs Zwolle (po,
                           so, vo)
De heer J. Deneke	docent Avans Hogeschool
Mevrouw A. Derkink	beleidsmedewerker gemeente Almere
Mevrouw A. Dries	directeur Agnesschool (po)
De heer L. van Drongelen   rector Pax Christi College (vo)
Mevrouw S. Feiertag 	beleidsmedewerker Nuffic (internationale universiteiten)
Mevrouw L. Fransen	docent ISW de Hoge Woerd (vo)
Mevrouw I. Franssen 	beleidsmedewerker NVAO (Nederlands-Vlaamse Accreditatie)
De heer H. Frenken	directeur/interimmanager de Dukdalf (po)/ andere po-scholen
De heer J. Gerritsen	docent ROC Aventus
Mevrouw J. van Geuns	docent, lid examencommissie InHolland
Mevrouw A. van Gorsel      voorzitter college van bestuur Albeda college (mbo)
Mevrouw S. Grotenhuis      directeur-bestuurder OSG Bijlmer (vo)
Mevrouw I. Haasjes	bestuurslid LSVb (Landelijke Studenten Vakbond)
De heer J. Hagens	beleidsmedewerker AVS (Algemene Vereniging Schoolleiders)
Mevrouw M. Held	voorzitter Bvmbo
De heer R. van Hessem	bestuurslid UNIENFTO (vakbond beroepsonderwijs)
De heer E. Heijmans	adviseur kwaliteitscontrole vo
Mevrouw E. Hokke	docent Hogeschool Utrecht
Mevrouw T. van den Idsert  beleidsmedewerker VO-raad
Mevrouw L. Jillissen	beleidsmedewerker Erasmus Universiteit Rotterdam
De heer H. de Jonge	domeinleider onderzoek VSNU (Vereniging van Universiteiten)
Mevrouw M. de Jonge	bestuurder ISO (Interstedelijk Studenten Overleg)
De heer A. Jonkman	stafmedewerker HBO-raad
De heer A. Kara	manager InHolland
De heer R. Karman	teamleider Hogeschool Utrecht
De heer W. van Katwijk     directeur Ouders & COO
Mevrouw M. Kemper	manager Centrum Innovatie van Opleidingen
Mevrouw K. Kervezee	voorzitter PO-raad
Mevrouw J. Kersing	docent de Hoeksteen (po)
Mevrouw A. Kil	directeur Onderwijscoöperatie
De heer M. Kircz	docent Amsterdams Lyceum
38                                                                    Onderwijsraad, april 2013
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>De heer A. Klinkhamer	beleidsmedewerker Gemeente Assen
De heer P.J. Klijn	stafmedewerker VSNU
De heer A. de Kok	docent ROC Deltion College
Mevrouw H. Koster	rector Edison College
Mevrouw M. Kramer	manager strategie Stichting Kennisnet
De heer H. Lamberink	directeur LVGS (gereformeerde scholen)
De heer M. Leek	adjunct-directeur De Wissel (speciaal po)
Mevrouw J. Leenhouts	voorzitter college van bestuur ROC Mondriaan
De heer A. Lemmens	dean bachelor college Technische Universiteit Eindhoven
Mevrouw L. Lemmers	docent de Hoeksteen (po)
Mevrouw M. Lieskamp	beleidsmedewerker CNV Onderwijs
Mevrouw D. Mevissen	coördinator propedeuse, docent Haagse Hogeschool
De heer W. Middendorp   conrector Christelijk Gymnasium Utrecht
De heer M. Moekotte 	docent, vakbondsmedewerker ROC Twente
De heer A. Moolenbroek  directeur De Passie (vo)
De heer R. Onderwater	stafmedewerker VO-raad
De heer F. Pardoel	voorzitter Bond Katholiek Voortgezet Onderwijs
De heer D. Pigmans	mbo-docent, zzp
De heer L. Plugge	voorzitter Stichting Surf
Mevrouw M. Pol	stafmedewerker PO -raad
Mevrouw R. Postma	ambtelijk secretaris LOBO (Landelijke Oudervereniging Bijzon-
                        der Onderwijs)
Mevrouw M. Remmerswaal voorzitter ISO (Interstedelijk Studenten Overleg)
Mevrouw C. van Riswijk  docent Montessorischool de Pas (po)
Mevrouw A. Roeters	inspecteur-generaal Onderwijsinspectie
De heer J. de Ronde	voorzitter LSVb
De heer I. van Rooij	interimmanager Hogeschool Utrecht
De heer P. Rüpp	voorzitter college van bestuur Avans hogeschool
De heer T. Slooijer	bestuurslid LAKS (Landelijk Aktie Komitee Scholieren)
De heer F. Stieber	directeur Reflexis (po)
Mevrouw K. Stieger	hoofd af subsidie Europees Platform
De heer J. Timmers	college van bestuur Signum (po)
De heer Tomas	bestuurslid Laks
De heer J. Top	projectleider niveau 1 ROC Rivor
De heer P. Ubags	docent Hogeschool Utrecht
Mevrouw L. van de Venne onderzoeker Expertisecentrum Beroepsonderwijs
De heer D. Verduin	beleidsmedewerker VAWO (vakbond voor de wetenschap)
Mevrouw L. Verheggen    lid db AOb (Algemene Onderwijsbond)
Mevrouw J. Voltman	beleidsmedewerker Colo (beroepen bedrijfsleven)
Mevrouw S. Walvisch	vice-voorzitter PO-raad
De heer G. Wammes	stafmedewerker MBO Raad
De heer W. Wieling	voorzitter college van bestuur OSG Piter Jelle (vo)
De heer W. de Wit	docent RDM Campus (mbo)
De heer P. de Wolf	docent Sint Laurenscollege (vo)
Mevrouw A. Woltjer	beleidsmedewerker PO-raad
Publieke belangen dienen39
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>40 Onderwijsraad, april 2013</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>Bijlage 1
Verschillen tussen toezicht en verantwoording
Publieke belangen dienen41
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre> Om het verschil in werking tussen vormen van toezicht en verantwoording te verhelderen,
 sluit de raad aan bij de generieke omschrijving van Schillemans.57 Deze generieke omschrijving
 omvat drie fasen: de informatiefase, de debatfase en de oordeelsfase. Binnen die fasen zijn ver-
 volgens in totaal acht elementen van belang.58
 Informatiefase
 (1) Er is een relatie tussen een actor en een forum,
 (2) waarin de actor verplicht is of zich verplicht voelt,
 (3) zijn gedrag (in de ruimste zin van het woord) uit te leggen,
 Debatfase
 (4) en zonodig te rechtvaardigen,
 (5) terwijl het forum nadere vragen kan stellen.
 Oordeelsfase
 (6) Het forum beoordeelt het gedrag,
 (7) tegen het licht van bepaalde verwachtingen,
 (8) hetgeen vervolgens (in)formele consequenties kan hebben voor de actor.
 Het relatieve belang van de verschillende fasen en elementen kan verschillen. Bij toezicht ligt
 het zwaartepunt op de oordeelsfase en is de informatiefase nodig om dat oordeel te kunnen
 geven. De debatfase is daaraan ondergeschikt of geheel afwezig. In geval van extern toezicht
– door de Inspectie of de NVAO – is sprake van wettelijke verplichtingen (element 2), expliciete
 en vastgelegde verwachtingen (element 7) en formele sancties (element 8).59 Bij intern toezicht
 is doorgaans sprake van alle fasen, maar ook daar ligt het zwaartepunt op de oordeelsfase.60
 Anders dan bij toezicht, waar de debatfase ondergeschikt is of zelfs ontbreekt, ligt bij verant-
 woording het zwaartepunt juist bij de debatfase.61 Toezicht is gericht op het komen tot een
 oordeel, met de mogelijkheid sancties te verbinden aan dat oordeel. Verantwoording is gericht
 op leren en verbeteren. Wanneer aan verantwoording, direct of indirect, sancties worden ver-
 bonden, zet dat het leereffect onder druk. Het melden, bespreekbaar maken of erkennen van
‘fouten’ kan dan negatieve consequenties hebben. Daarmee wordt een belangrijke voorwaar-
 de voor kwaliteitsverbetering geschonden: fouten in een veilige context kunnen analyseren en
 ervan leren.62 De debatfase is daarom een cruciale fase bij verantwoording: daar vindt de inter-
 actie tussen actor en forum plaats, met hoor en wederhoor, vragen en antwoorden, rechtvaar-
 digingen, verdedigingen en tegenwerpingen. De informatie die tijdens deze debatfase wordt
 gedeeld en discussies over de interpretatie daarvan, maken bij verticale verantwoording deel
 57   Schillemans, 2007; Bovens, 2006; Bovens & Schillemans, 2009.
 58   Schillemans, 2007, p.63.
 59   De Algemene Rekenkamer definieert toezicht als “… het verzamelen van informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet
      aan de daaraan gestelde eisen, het daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren.”
      Ook in deze breed onderschreven definitie ontbreekt een expliciete vermelding van de debatfase.
 60   Interne toezichthouders hebben meer rollen dan het houden van toezicht, zij treden bijvoorbeeld ook op als werkgever, klankbord en
      adviseur van het bestuur. Het helder onderscheiden van deze rollen en van daaruit rolvast optreden, is een belangrijke opgave voor
      interne toezichthouders. Zie ook Goodijk, 2012; Minderman, 2012.
 61   Deze omschrijving sluit aan bij Schillemans, 2007; Bovens & Schillemans, 2009; Van Gunsteren, 2003; Van Gunsteren, 2006; Duivenbo-
      den, Hout, Montfort & Vermaas, 2009. De Algemene Rekenkamer legt de nadruk op verantwoording omwille van publieke rekenschap
      en beschrijft dat als “De primaire functie van horizontale verantwoording is … aan andere belanghebbenden laten zien hoe de instel-
      ling zo goed mogelijk probeert te presteren en functioneren.”
 62   Talbert, 2010.
 42                                                                                                         Onderwijsraad, april 2013
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>uit van de waardering die uiteindelijk wordt gegeven. Hoewel in geval van verticale verant-
woording sprake is van een hiërarchisch bovengeschikte actor, worden aan de oordeelsfase
geen formele consequenties verbonden. Veel vormen die bekend staan als financiële verant-
woording – bijvoorbeeld richting subsidieverleners – zijn vanwege de mogelijkheid van sanc-
ties feitelijk vormen van toezicht. Omdat de raad hecht aan een helder onderscheid tussen
toezicht en verantwoording, spreekt de raad bij toezicht over oordelen en bij verantwoording
over waarderen.
Bij horizontale verantwoording ligt niet alleen het zwaartepunt bij de debatfase, maar is de
uitwisseling tijdens de debatfase de hele essentie. Dat is ook het geval als niet op voorhand
duidelijk is welke verantwoordelijkheden in het spel zijn en wie welke verantwoordelijkheden
draagt.63 Verantwoording is dan een scheppende activiteit om – achteraf – gezamenlijk een
reconstructie te maken van wat er is gebeurd, met de bedoeling om ervan te leren. Vooral
bij incidenten en gemaakte fouten krijgt verantwoording het karakter van het “herordenen
van het verleden (…) om verantwoordelijkheid voor de toekomst te scheppen.”64 Verantwoor-
ding verloopt daarom “niet volgens een formule en eenvoudig rekenwerk”.65 Het is chaotisch
en weerbarstig en daarom zijn zoeken, tussentijds bijstellen en zwarte pieten inherent aan
dat proces. Bij maatschappelijke organisaties – waaronder onderwijsorganisaties – die (deels)
met publieke middelen publieke belangen behartigen, krijgt horizontale verantwoording
het karakter van meervoudige verantwoording. In de debatfase kan dan een afweging plaats-
vinden van verschillende belangen.66 Het behartigen van ‘stille belangen’ en ‘zwakke belang-
hebbenden’ verdient daarbij expliciet aandacht.
63   Van Gunsteren, 2003; Van Gunsteren, 2006.
64   Van Gunsteren, 2006, p.234.
65   Van Gunsteren, 2003.
66   Duivenboden, Hout, Montfort & Vermaas, 2009.
Publieke belangen dienen43
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>Nassaulaan 6 - 2514 js Den Haag
www.onderwijsraad.nl
Overheid en onderwijsbesturen delen de verantwoorde-
lijkheid voor onderwijskwaliteit. Binnen het huidige be-
sturingsmodel en met de huidige regels is ‘goed bestuur’
mogelijk. De raad geeft in dit advies twee aanbevelingen
die leiden tot een betere uitwerking van een stelsel met
relatief autonome onderwijsinstellingen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>