<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>Advies
Een onderwijsstelsel met veerkracht
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>Een onderwijsstelsel met veerkracht
Een onderwijsstelsel met veerkracht 1
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>Colofon
De Onderwijsraad is een onafhankelijk adviescollege, opgericht in 1919. De raad adviseert,
gevraagd en ongevraagd, over hoofdlijnen van het beleid en de wetgeving op het gebied
van het onderwijs. Hij adviseert de ministers van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en van
Economische Zaken. De Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal kunnen de raad ook om
advies vragen. Gemeenten kunnen in speciale gevallen van lokaal onderwijsbeleid een beroep
doen op de Onderwijsraad.
De raad gebruikt in zijn advisering verschillende (bijvoorbeeld onderwijskundige, economi-
sche en juridische) disciplinaire aspecten en verbindt deze met ontwikkelingen in de praktijk
van het onderwijs. Ook de internationale dimensie van educatie in Nederland heeft steeds de
aandacht.
De raad adviseert over een breed terrein van het onderwijs, dat wil zeggen van voorschool-
se educatie tot aan postuniversitair onderwijs en bedrijfsopleidingen. De producten van de
raad worden gepubliceerd in de vorm van adviezen, studies en verkenningen. Daarnaast ini-
tieert de raad seminars en websitediscussies over onderwerpen die van belang zijn voor het
onderwijsbeleid.
Advies Een onderwijsstelsel met veerkracht, uitgebracht aan de Minister en aan de Staats-
secretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
Registratienummer: 20140249/1059, december 2014
Uitgave van de Onderwijsraad, Den Haag, 2014.
ISBN 978-946121-045-6
Bestellingen van publicaties:
Onderwijsraad
Nassaulaan 6
2514 JS Den Haag
email: secretariaat@onderwijsraad.nl
telefoon: (070) 310 00 00 of via de website:
www.onderwijsraad.nl
Ontwerp en opmaak:
www.balyon.com
Drukwerk:
Drukkerij Excelsior, Den Haag
© Onderwijsraad, Den Haag.
Alle rechten voorbehouden. All rights reserved.
2                                                                   Onderwijsraad, december 2014
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>ONDERWIJS faa

Aan de Minister en de Staatssecretaris van Nassaulaan 6
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap 2514 )5 Den Haag
Mevrouw dr. M. Bussemaker en de heer drs. 5. Dekker

Postbus 16375 Telefoon: 070 310 00 00
2500 BJ Den Haag Fax: 070 356 14 74

secretariaat@onderwijsraad.nl
www.onderwijsraad.nl

Ons kenmerk Contactpersoan Plaats/datum
20140249/1059 Den Haag, 8 december 2014
Uw kenmerk Doorksesnummer Onderwerp

Advies Een onderwijsstelsel met veerkracht

Mevrouw de Minister, mijnheer de Staatssecretaris,

Met genoegen biedt de Onderwijsraad u zijn advies Een onderwijsstelsel met veerkracht aan. De eisen die de samen-
leving aan het onderwijs stelt, veranderen. Het onderwijsstelsel moet blijven meebewegen met de tijd,

Het inzetten van een grote stelselwijziging op basis van een ontwerp van ‘het beste stelsel’ vindt de raad onverstandig.
Wat het beste is voor de toekomst, is in grote mate ongewis, Aanpassingen en vernieuwing overlaten aan het onderwijs-
veld is evenmin de oplossing. De raad pleit er in dit advies voor om de veerkracht van het stelsel - het vermogen tot
aanpassing - te verbeteren,

Het onderwijs kan zich geleidelijk en zonder grote risico's aanpassen aan veranderende eisen vanuit de samenleving als
er meer variëteit is binnen het stelsel. Variëteit wordt bereikt door meer ruimte te creëren voor vernieuwende initia-
tieven van ‘onderop’ en belemmeringen weg te nemen in de wet- en regelgeving. De raad constateert ook een paar
hardnekkige knelpunten in het Nederlandse onderwijs: de vroege selectie van leerlingen voor schoolsoorten, de sterke
scheiding tussen algemeen vormend onderwijs en beroepsonderwijs, en het ontoereikende pre- en postinitiële aanbod.
Vernieuwende initiatieven die de onderwijssectoren en -kolommen overstijgen kunnen helpen deze knelpunten op te
lassen. Deze initiatieven komen niet vanzelf tot stand, de overheid heeft hierin een taak.

Variëteit en vernieuwing magen niet de kwaliteit en toegankelijkheid van het stelsel aantasten. De overheid moet hier-
voor garant staan. Daarom moet ze niet alleen variëteit bevorderen, maar tegelijkertijd enkele ijkpunten bewaken. Het
gaat om de waarde van diploma’s, de professionaliteit van het onderwijspersoneel en de beschikbaarheid van toerei-
kende publieke middelen,

De raad hoopt met dit advies een bijdrage te leveren aan het verandervermogen van het Nederlandse onderwijsstelsel,

Met beleefde groet,

PS 2 \ —~"\

rof. dr. G.T.M. ten Dam Drs. A. van der Rest
Voorzitter Secretaris

</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>Inhoud
Samenvatting                                                                            7
1    Nieuwe, meer complexe en onbekende opgaven voor het onderwijs                      9
1.1. Aanleiding: druk op het onderwijsstelsel neemt toe                               10
1.2. Het stelsel verandert wel op onderdelen, niet in samenhang                        11
1.3. Adviesvraag: hoe kan het onderwijsstelsel zich aanpassen aan veranderende eisen?  13
2 Advies: maak het stelsel veerkrachtiger door meer variatie in het aanbod            14
2.1. Door variëteit kan het stelsel zich beter aanpassen                               15
2.2. Variëteit faciliteren is niet genoeg, actief stimuleren is nodig                 16
2.3. Scherpe scheidslijnen in het stelsel belemmeren gevarieerd aanbod                 21
2.4. Variëteit mag niet leiden tot een onevenwichtig stelsel                          25
3 Aanbeveling 1: stimuleer actief en gericht nieuwe initiatieven                      28
3.1. Bied meer ruimte voor experimenten                                               29
3.2. Bevorder initiatieven voor heterogene groepen op de overgang van primair naar
     voortgezet onderwijs                                                             30
3.3. Maak combinaties van algemeen vormend onderwijs en beroepsonderwijs mogelijk      31
3.4. Bevorder vernieuwende educatieve voorzieningen voor jonge kinderen én
     volwassenen                                                                      32
4 Aanbeveling 2: zorg voor stevige ijkpunten                                          37
4.1. Bewaak de waarde van de diploma’s                                                37
4.2. Bewaak de professionaliteit van onderwijsgevenden                                38
4.3. Bewaak dat er toereikende middelen zijn voor het initiële onderwijs              39
Afkortingen                                                                           42
Literatuur                                                                            43
Geraadpleegde deskundigen                                                             48
Bijlage 1                                                                             51
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>Samenvatting
In een snel veranderende samenleving veranderen ook de eisen aan het onderwijs. Toenemen-
de individualisering, automatisering, innovatie en internationalisering stellen hoge eisen aan
de burgers van morgen, en aan hun opleiding nu. De druk op het onderwijsstelsel neemt toe.
Aanpassingen in het stelsel vinden wel plaats, maar alleen op onderdelen. Sinds de verschij-
ning van het rapport van de commissie-Dijsselbloem zijn beleidsmakers en politici huiverig
om over het stelsel als geheel te praten, terwijl dat juist moet. Hoe kan het onderwijsstelsel
zich blijven aanpassen aan veranderende eisen vanuit de samenleving? Dat is de vraag die de
Onderwijsraad beantwoordt in dit advies.
De raad kiest niet voor (grote) stelselwijzigingen op basis van een ontwerp van ‘het beste stel-
sel’. Wat het beste is, is in grote mate ongewis. Het is zinvoller om de veerkracht van het systeem
– het vermogen tot aanpassing – te verbeteren. Voor meer veerkracht is meer variëteit nodig in
het onderwijs. Maatschappelijke veranderingen doen zich niet overal op dezelfde manier of in
hetzelfde tempo voor. Scholen hebben ruimte nodig om alert in te spelen op lokale onderwijs-
behoeften: ze moeten programma’s en leerwegen kunnen aanpassen en innovaties kunnen
doen. Een grotere verscheidenheid aan scholen bevordert dat het stelsel zich stapsgewijs (en
zonder grote risico’s) kan aanpassen aan veranderende eisen vanuit de samenleving.
Scholen hebben al ruimte om te innoveren, maar kunnen deze beter benutten. De overheid
moet hiervoor ook meer mogelijkheden bieden. Dit is echter niet genoeg: een veerkrachtig
onderwijsstelsel vraagt om méér. Zo zijn op de verbindingen tussen onderwijssectoren en –
kolommen vernieuwende initiatieven nodig, omdat deze verbindingen talentontwikkeling
belemmeren. De zwakke schakels in het systeem zijn: de vroege selectie van leerlingen op de
overgang van basisonderwijs naar voortgezet onderwijs; een sterke scheiding tussen beroeps-
onderwijs en algemeen vormend onderwijs; én versnippering van pre- en postinitiële voorzie-
ningen. Juist op deze punten moet de overheid actiever alternatieven stimuleren. Daarnaast
is het haar taak de grenzen van vernieuwing te bewaken: álle scholen moeten goed onderwijs
bieden en álle leerlingen moeten kansen krijgen.
Aanbeveling 1: stimuleer actief en gericht nieuwe initiatieven
De overheid moet bestaande mogelijkheden voor vernieuwing beter bekend maken én de
wet- en regelgeving verruimen. De raad adviseert daarnaast om sector- en kolomoverstijgen-
de initiatieven gericht te stimuleren. Het gaat om: de vorming van heterogene groepen leer-
lingen op de overgang van primair naar voortgezet onderwijs; de inrichting van programma’s
die algemeen vormend onderwijs en beroepsonderwijs combineren; en het organiseren van
educatieve voorzieningen voor jonge kinderen én voor volwassenen over de grenzen van het
(onderwijs)stelsel heen.
Aanbeveling 2: zorg voor stevige ijkpunten
De overheid moet tegelijk met het stimuleren van variëteit een aantal ijkpunten in het stelsel
waarborgen. Zo ontstaat evenwicht tussen innoveren en het handhaven van kwaliteit. De over-
heid moet de waarde van diploma’s bewaken, evenals de professionaliteit van het onderwijs-
personeel en de beschikbaarheid van toereikende publieke middelen.
Een onderwijsstelsel met veerkracht                                                                7
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>8 Onderwijsraad, december 2014</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>    Onderwijs is per deﬁnitie gericht op de toekomst. De eisen die de
    samenleving eraan stelt, veranderen. Hoe kan het stelsel blijven
    meebewegen?
1   Nieuwe, meer complexe en
    onbekende opgaven voor het
    onderwijs
1.1 Aanleiding: druk op het onderwijsstelsel neemt toe
    Met het complexer worden van de samenleving veranderen de eisen aan en de verwachtingen
    van het onderwijs. De druk op het onderwijsstelsel neemt toe. Veel veranderingen zijn onvoor-
    spelbaar. In de afgelopen decennia is bovendien het proces van beleidsvorming veranderd.
    Individualisering en belang van goede opleiding
    In een verder individualiserende samenleving wordt van mensen een steeds grotere zelfred-
    zaamheid verwacht, waaraan het onderwijs moet bijdragen. Individuele vrijheid, non-confor-
    miteit, zelfexpressie en autonomie zijn belangrijke culturele waarden geworden in de Neder-
    landse samenleving.1 Mensen willen hun leven steeds meer inrichten naar eigen inzicht en
    laten zich minder leiden door voorgeschreven regels of normen van kerk of familie. Waar vroe-
    ger de verzuiling op basis van religie de samenleving verticaal ordende, is de nieuwe verzuiling
    een horizontale. Opleiding hangt in toenemende mate samen met kansen op de arbeidsmarkt,
    met gezondheid en levensverwachting, en met maatschappelijke en politieke participatie. Een
    succesvolle schoolloopbaan is belangrijker dan ooit. De roep om differentiatie naar onderwijs-
    niveau, meer keuzemogelijkheden en maatwerk neemt toe.
    Afnemende sociale samenhang
    De rol van het onderwijs in het bevorderen van sociale samenhang verdient nadrukkelijk aan-
    dacht. De samenleving wordt steeds diverser. Zo is sprake van een grote verscheidenheid aan
    gezinsvormen. In vergelijking met het begin van deze eeuw groeien minder kinderen op in
    een traditioneel gezinsverband. Er zijn meer eenoudergezinnen en meer kinderen die op twee
    locaties opgroeien of te maken hebben met samengestelde gezinnen. In de afgelopen decen-
    nia is daarnaast het aantal niet-westerse migranten sterk toegenomen. Dit proces gaat nog
    steeds door. Met name in de grote steden kent de leerlingenpopulatie een grote etnische, lin-
    guïstische en culturele diversiteit. Maatschappelijke scheidslijnen zijn verscherpt, met name
    doordat een aantal scheidslijnen (deels) met elkaar samenvallen (zoals opleiding, gezondheid,
    inkomen en sociale participatie). Onderlinge solidariteit is niet meer vanzelfsprekend en hoger
    opgeleiden domineren de politieke instituties en arena’s. De afgelopen decennia is niet alleen
    de sociale segregatie op basis van genoten opleiding toegenomen, maar ook de inkomens-
    ongelijkheid. Hoewel de meeste mensen in de Nederlandse samenleving rijker zijn geworden
    (sinds 1977), is juist de armste 10% in diezelfde periode 30% armer geworden. Een grotere inko-
    1   Sociaal en Cultureel Planbureau, 2011; Schnabel, 2000; Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2007.
    Een onderwijsstelsel met veerkracht                                                                               9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>mensongelijkheid hangt samen met minder vertrouwen tussen burgers onderling en met min-
der politiek vertrouwen (in de rechtsstaat en het parlement).2
Complexere taken op de arbeidsmarkt, minder laaggeschoolde arbeid
Onderwijs heeft de taak om jongeren en volwassenen kennis en vaardigheden bij te brengen
om een plek in de samenleving en op de arbeidsmarkt te verwerven. Door steeds verdergaan-
de automatisering en innovatie is er meer behoefte aan werknemers die met de nieuwste tech-
nieken kunnen omgaan. Als gevolg van verregaande specialisering is er bovendien behoefte
aan mensen die het gehele productieproces of een hele productieketen kunnen overzien. Ook
in werk waar automatisering (nog) geen grote rol speelt, bijvoorbeeld de zorg, zijn taken com-
plexer geworden. Er is bovendien meer vraag naar breed opgeleide mensen die flexibel inge-
zet kunnen worden en makkelijker kunnen switchen van specialisatie. Door nieuwe ict-toepas-
singen (informatie- en communicatietechnologie) en doordat het werk op andere plaatsen in
de wereld goedkoper kan worden uitgevoerd, is er minder laaggeschoold werk in de industrie
en de zakelijke dienstverlening. Voor technische functies op middelbaar en hoger niveau is de
arbeidsmarkt daarentegen krap.3 In het hoogste segment van de arbeidsmarkt is de werkgele-
genheid internationaler geworden. Om ook in de toekomst de verworven welvaart te behou-
den, ontwikkelt Nederland zich in de richting van een sterke en mondiaal concurrerende ken-
nis- en diensteneconomie.4 Hiermee groeit de noodzaak voor zowel individuele burgers als de
samenleving als geheel om talenten optimaal tot ontwikkeling te brengen. Het wordt boven-
dien steeds belangrijker dat mensen blijven leren en hun kennis en vaardigheden steeds ver-
nieuwen. Om de eigen ‘employability’ te waarborgen wordt van werkenden daarbovenop zelf-
sturing van de eigen leer- en arbeidsloopbaan verwacht.
Veranderingen in de samenleving zijn (ook) ongewis
Het is allerminst zeker hoe de toekomst – bijvoorbeeld over twintig jaar – eruit zal zien. Ont-
wikkelingen in de samenleving en op de arbeidsmarkt laten zich niet voorspellen. De impact
van ict (internet, sociale media) op het dagelijkse leven van mensen is veel groter geweest dan
voorzien. Arbeidsmarktramingen gericht op de (middel)lange termijn komen lang niet altijd
uit. Het is nog maar zeven jaar geleden dat er projecten werden gestart om laagopgeleiden
aan werk te helpen in de zorg.5 De voorspelde toegenomen vraag naar arbeid in deze sector
(en ook in het welzijnswerk, de jeugdzorg en de kinderopvang) is voor een belangrijk deel inge-
haald door bezuinigingen, stelselwijzigingen en decentralisatie.6 Een aantal toekomststudies
wijst op het verdwijnen van werk in het laagste segment van de arbeidsmarkt, andere zien
vooral de werkgelegenheid in het middensegment afnemen.7 Niet alleen de snelle technolo-
gische ontwikkelingen, maar ook de groeiende internationale afhankelijkheid vergroten de
onzekerheid. Juist voor een open economie als de Nederlandse is de dynamiek op internatio-
nale markten van grote invloed op de werkgelegenheid.8 Een turbulente omgeving doet niet
alleen een groot beroep op mensen om hun talenten te ontplooien en zich te blijven ontwik-
kelen. Het doet ook een beroep op het onderwijs om talentontwikkeling en leercompetenties
te optimaliseren en mee te bewegen met onvoorziene veranderingen.
2    Zie o.a.: De Graaf, 2011; Verweij, Sanderse & Beer, 2012; Van de Werfhorst, 2014. Centraal Bureau voor de Statistiek, 2012; Schuyt & Voor-
     ham, 2000; Bovens, Dekker & Tiemeijer, 2014; Bovens & Wille, 2010; Elchardus, 2012;. Kremer, Bovens, Schrijvers & Went, 2014,.
3    Van der Aalst, 2014.
4    Adviesraad voor Wetenschap, Technologie en Innovatie, 2013; Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2013.
5    Plochg-Holtmann & Van Rij, 2009.
6    Onderzoeksprogramma Arbeidsmarkt Zorg en Welzijn, 2014.
7    Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 2014; Sondermeijer, 2013; Ter Weel, 2012.
8    Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2013.
10                                                                                                       Onderwijsraad, december 2014
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>    Veranderende beleidsarena’s
    Om het hoofd te kunnen bieden aan de veranderingen in de samenleving, zijn sinds de eeuw-
    wisseling onderwijsinstellingen meer centraal komen te staan in het onderwijsbeleid.9 Ingezet
    werd op voldoende bewegingsruimte voor instellingen om zelfstandig en meer vraaggericht
    te kunnen opereren (marktwerking). Het was aan de overheid om richting te geven, maar zich
    niet te veel in detail met het onderwijs te bemoeien.10 Wel kwam er een striktere verantwoor-
    dingsplicht voor de scholen. De Inspectie kreeg een grotere rol in het waarborgen van de
    onderwijskwaliteit en het toezicht in het funderend onderwijs werd ‘risicogericht’: scholen met
    risico’s, vooral die met onvoldoende leerresultaten, krijgen meer toezicht.11
    Het proces van deregulering en autonomievergroting leidde er in de afgelopen decennia toe
    dat veel bevoegdheden en taken van de (rijks)overheid overgingen op gemeenten, sectorraden
    en onderwijsbesturen (die vaak meerdere scholen onder zich hadden als gevolg van schaal-
    vergroting). De gemeenten hebben bijvoorbeeld de verantwoordelijkheid gekregen voor de
    invoering van de voor- en vroegschoolse educatie en stellen in samenspraak met schoolbestu-
    ren een lokale educatieve agenda op. Sectororganisaties voeren het cao-overleg met de vak-
    bonden en maken namens schoolbesturen afspraken met de overheid. Onderwijsbesturen zijn
    verantwoordelijk voor de onderwijskwaliteit op hun school/scholen en voor de besteding van
    de middelen. Ze maken eigen keuzes op bijvoorbeeld het terrein van huisvesting en professi-
    onalisering van leraren, en instellingen voor middelbaar en hoger beroepsonderwijs hebben
    meer ruimte om opleidingen te starten en sluiten.
    Prestaties zijn goed, maar verbeteren nauwelijks
    De prestaties van het Nederlandse onderwijsstelsel zijn in het algemeen goed. Dat blijkt onder
    meer uit internationale metingen waarin Nederland zich steevast een plaats in de top tien van
    best presterende landen verwerft.12 Daarnaast zijn er echter indicaties voor minder goede pres-
    taties.13 Zo zijn er in Nederland relatief veel leerlingen in speciale onderwijsvoorzieningen. Aan
    de onderkant van de ladder voor cognitieve prestaties scoren Nederlandse leerlingen relatief
    hoog, maar aan de bovenkant zijn hun prestaties juist relatief laag. Het stelsel lijkt er onvol-
    doende in te slagen de cognitief meest begaafde leerlingen voldoende uit te dagen. De bur-
    gerschapskennis van leerlingen is laag in vergelijking met andere landen. Bovendien heeft de
    sociaaleconomische herkomst van leerlingen een relatief grote invloed op prestaties in Neder-
    land, hoewel de sociale verschillen bij het bereikte eindniveau kleiner zijn dan in ons omrin-
    gende landen.14 Terwijl de prestaties van Nederlandse leerlingen zich lijken te stabiliseren, zijn
    andere landen beter in staat de prestaties van hun leerlingen te verbeteren. Dit vormt een
    bedreiging voor de huidige, goede internationale positie van Nederland.
1.2 Het stelsel verandert wel op onderdelen, niet in samenhang
    Aanpassingen aan het stelsel
    De afgelopen jaren zijn er diverse kleinere en grotere aanpassingen gedaan aan het onder-
    wijsstelsel. Deze kwamen met name voort uit de wens naar hogere prestaties van leerlingen/
    9    Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 1999; 2000.
    10   Zie voor een uitgebreide analyse van de veranderingen in het beleid Bronneman-Helmers, 2011.
    11   Wijziging Wet op het onderwijstoezicht, 2002 en Wet goed onderwijs, goed bestuur, 2010.
    12   Zie voor een uitgebreid overzicht van de stand van zaken van het Nederlandse onderwijs in vergelijkend perspectief: Onderwijsraad,
         2013a.
    13   Onderwijsraad, 2013a.
    14   Organisation for Economic Cooperation and Development, 2012b; Breen, Luijkx, Müller & Pollak, 2009.
    Een onderwijsstelsel met veerkracht                                                                                                  11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>studenten en betere rendementen van het onderwijs. Door de optelsom van de verschillende
beleidsmaatregelen verandert het onderwijsstelsel langzaam maar zeker.
De aandacht voor excellentie en toptalenten heeft in het primair onderwijs geleid tot extra
aanbod voor cognitief sterke leerlingen; in het voortgezet onderwijs tot ‘pre-university colle-
ges’, in het beroepsonderwijs tot talentenprogramma’s gericht op vakmanschap en meester-
gezelroutes, en in het hoger onderwijs tot ‘honours-trajecten’ en ‘university colleges’. In het
voortgezet onderwijs wordt daarnaast ingezet op meer flexibilisering van leerwegen, het ver-
ruimen van de mogelijkheid om vakken op een hoger niveau af te sluiten, en het inkorten van
de opleidingsduur. In het middelbaar beroepsonderwijs zijn de meeste mbo 4-opleidingen
teruggebracht naar drie jaar en zijn aparte trajecten ontstaan om versneld een opleiding te vol-
gen. In het hoger onderwijs is meer werk gemaakt van niveaudifferentiatie en brede bachelor-
opleidingen, om switchen en uitval terug te dringen.
Ook bij de financiering is sprake van een grotere sturing op prestaties en rendementen door
toenemende differentiatie in de wijze van bekostiging. In de sectorakkoorden met het primair
onderwijs, voortgezet onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs zijn afspraken gemaakt over
door de sector te realiseren opbrengsten. Bij adequate opbrengsten verkrijgen schoolbesturen
financiering via de prestatiebox (in het primair en voortgezet onderwijs zijn indicatoren daar-
voor bijvoorbeeld: het aandeel leraren met een mastergraad en de beheersing van complexe
vaardigheden van alle leraren in 2020; in het voortgezet onderwijs: het reduceren van het aan-
tal zittenblijvers). In het middelbaar beroepsonderwijs is een deel van het budget afhankelijk
van een door de instelling zelf opgesteld integraal kwaliteitsplan. In het hoger onderwijs wordt
sinds 2012 gewerkt met een gedeeltelijke prestatiebekostiging op basis van contracten tussen
het Ministerie van OCW (Onderwijs, Cultuur en Wetenschap) en afzonderlijke instellingen, met
afspraken omtrent onderwijskwaliteit, studiesucces en profilering.
Stelselvernieuwing blijft nodig…
Toch is er in Nederland geen vanzelfsprekende aandacht voor het stelsel. In zijn advies Onder-
wijspolitiek na de commissie-Dijsselbloem constateert de Onderwijsraad dat er de afgelo-
pen jaren grote terughoudendheid onder politici is om discussies te voeren over het stelsel,
uit angst om het onderwijsveld van bovenaf grootschalige vernieuwingen op te dringen. De
manier waarop onderwijsvernieuwingen in de jaren negentig werden ingevoerd (de basisvor-
ming, het studiehuis en het competentiegericht onderwijs) riep grote weerstand in het onder-
wijsveld op. Desondanks, zo vindt de raad (mét de commissie-Dijsselbloem), ligt de belangrijk-
ste verantwoordelijkheid van politici en beleidsmakers bij het stelsel als geheel. Mits daarvoor
een dwingende en onderbouwde reden is, mag en moet de overheid interveniëren in de ver-
antwoordelijkheid van schoolbesturen voor de inrichting en kwaliteit van het onderwijs op
hun scholen. Als de overheid besluit in te grijpen, moet het beleidsproces wel zorgvuldig zijn
en het onderwijsveld daarbij betrokken worden.15 Het is dus de verantwoordelijkheid van de
overheid om de voorwaarden voor een goed functionerend onderwijsstelsel te waarborgen en
ervoor te zorgen dat het stelsel bij de tijd blijft.
…. maar niet in de vorm van grote stelselwijzigingen of nieuwe blauwdrukken
De raad acht het echter niet zinvol om bij de invulling van de stelselverantwoordelijkheid voor
de overheid een perspectief te kiezen waarin de aandacht gericht is op het ontwerpen van
‘het beste stelsel’, met de bedoeling het onderwijs vervolgens door middel van een grote stel-
selwijziging naar die blauwdruk in te richten. De geschiedenis heeft afdoende laten zien dat
15   Onderwijsraad, 2014b.
12                                                                       Onderwijsraad, december 2014
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>    grootschalige wijzigingen zelden succesvol zijn en vaak gepaard gaan met lange periodes van
    debat, voorbereiding, implementatie en aanpassing. Zo zijn aan de Mammoetwet (1968) jaren-
    lange discussies en mislukte wetsontwerpen vooraf gegaan; de plannen voor de middenschool
    strandden uiteindelijk na bijna dertig jaar hevige politieke strijd; de invoering van de basis-
    vorming nam ruim tien jaar in beslag.16 Grote stelselwijzigingen leiden al snel tot verlamming,
    verstarring en verzet, waar juist actie, beweging en vertrouwen geboden zijn.
1.3 Adviesvraag: hoe kan het onderwijsstelsel zich aanpassen aan veranderen-
    de eisen?
    Hoe kan het stelsel dan wél meebewegen met de ontwikkelingen beschreven in paragraaf
    1.1? Het is op onderdelen al in beweging. Dit in reactie op veranderingen op de arbeidsmarkt,
    in de beroepenstructuur en in de sociale structuur van de samenleving. Voortgaande indivi-
    dualisering van de samenleving uit zich in een toenemende roep om meer differentiatie en
    meer onderwijs op maat. In een samenleving met een grote culturele, etnische en linguïstische
    diversiteit, een groeiende verscheidenheid aan levensvormen en scherper wordende sociale
    scheidslijnen, wordt van het onderwijs ook verlangd bij te dragen aan sociale samenhang. De
    ontwikkeling naar een competitieve kenniseconomie betekent voor het onderwijs een toene-
    mende roep om verhoging van het kennisniveau en groeiende aandacht voor excellentie. Het
    flexibiliseren van leerwegen, het kunnen afsluiten van vakken op een hoger niveau en speci-
    ale talentenprogramma’s zijn pogingen om aan de veranderende wensen en eisen tegemoet
    te komen. Dit roept de vraag op of het onderwijs met diverse aanpassingen op deelterreinen
    voldoende alert inspeelt op de beschreven ontwikkelingen en op veranderende eisen vanuit
    de samenleving.
    Meer algemeen geformuleerd staat in dit advies de volgende vraag centraal:
       Hoe kan het onderwijsstelsel zich blijven aanpassen aan veranderende eisen vanuit de samenleving?
    De raad richt zich op de inrichting van het stelsel: de onderverdeling van het onderwijsgebouw
    in sectoren, schooltypen, opleidingen, leerwegen en domeinen. Daarbij kunnen de verhou-
    dingen tussen diverse actoren in het stelsel – overheid, sectororganisaties, schoolbesturen,
    leraren, leerlingen/studenten, ouders en andere belanghebbenden – niet buiten beschouwing
    blijven. Hoe het stelsel functioneert staat immers niet op voorhand vast, maar wordt ook beïn-
    vloed door de institutionele omgeving en de manier waarop de verschillende actoren gebruik-
    maken van het stelsel.
    Aanpak
    Voor dit advies heeft de raad dr. Henno Theisens verzocht een notitie te schrijven over de toe-
    komstbestendigheid van het Nederlandse onderwijs aan de hand van een analyse van maat-
    schappelijke trends. De notitie is te raadplegen via de website van de raad. Daarnaast heeft
    de raad literatuuronderzoek gedaan en met verschillende deskundigen gesproken. Ook zijn
    gesprekken gevoerd met de PO-raad, de VO-raad, de MBO Raad, de Vereniging Hogescho-
    len, de VSNU (Vereniging van Nederlandse universiteiten), de WRR (Wetenschappelijke Raad
    voor het Regeringsbeleid), de SER (Sociaal-Economische Raad) en de Onderwijscoöperatie. Een
    complete lijst van geraadpleegde literatuur en deskundigen is te vinden achter in dit advies.
    16   Bronneman-Helmers, 2011; Mellink, 2014.
    Een onderwijsstelsel met veerkracht                                                                  13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>  De overheid moet actiever stimuleren dat variëteit binnen het onder-
  wijsstelsel ontstaat. Met meer variëteit kan het onderwijs beter om-
  gaan met veranderingen. Het vergroot de veerkracht van het stelsel.
2 Advies: maak het stelsel
  veerkrachtiger door meer variatie in
  het aanbod
  De raad vindt dat het tot een van de belangrijkste taken van de overheid behoort om te zorgen
  voor een samenhangend onderwijsstelsel dat meegaat met de tijd. Zijn de verschillende func-
  ties, perspectieven en belangen voldoende met elkaar in evenwicht? Is het wenselijk vernieu-
  wingen te stimuleren én te initiëren? Op welke punten is het bieden van tegenwicht geboden?
  De raad vindt dat de overheid stelselvernieuwing niet moet overlaten aan het onderwijsveld.
  Hij vindt ook dat het inzetten van een grote stelselwijziging op basis van een ontwerp van ‘het
  beste stelsel’ niet de goede weg is. Dit alles zou een onverstandige invulling zijn van de stelsel-
  verantwoordelijkheid van de overheid. De raad acht het zinvoller de veerkracht van het stelsel,
  ofwel het vermogen tot aanpassing, als perspectief te kiezen.
  Voor een veerkrachtiger stelsel is meer variëteit in het onderwijs nodig. Maatschappelijke ver-
  anderingen doen zich niet overal op dezelfde manier en/of in hetzelfde tempo voor. Onder-
  wijsbehoeften kunnen lokaal verschillen. Om hierop alert te kunnen inspelen, hebben scholen
  ruimte nodig om programma’s en leerwegen in te richten en innovaties aan te brengen. Meer
  ruimte brengt dus een grotere verscheidenheid aan scholen met zich mee. Juist die verschei-
  denheid maakt het stelsel als geheel veerkrachtiger. Het bevordert dat het stelsel zich staps-
  gewijs – geleidelijk en zonder grote risico’s – kan aanpassen aan veranderende eisen vanuit de
  samenleving.17
  Scholen hebben al ruimte om te innoveren, maar moeten deze beter benutten. De overheid
  kan meer mogelijkheden bieden via de wet- en regelgeving. Het louter scheppen van condi-
  ties is echter niet voldoende om op stelselniveau voldoende variëteit te realiseren.18 Een veer-
  krachtig onderwijsstelsel vraagt om meer. Vooral op de verbindingen tussen onderwijssecto-
  ren en -kolommen zijn vernieuwende initiatieven nodig om leerlingen en studenten optimale
  ontwikkelingskansen te geven. Die initiatieven komen niet vanzelf tot stand. De raad vindt dat
  de overheid ze in gang moet zetten en ook op die manier variatie actief moet stimuleren. Daar-
  naast blijft het de taak van de overheid om evenwicht in het stelsel te waarborgen. Dit hoofd-
  stuk geeft een toelichting op dit advies.
  17  In eerdere adviezen heeft de raad aangegeven hoe scholen stapsgewijs hun onderwijs kunnen ontwikkelen en daarbij van elkaar kun-
      nen leren. Dit advies richt zich op de ontwikkeling van het stelsel.
  18  Hopkins, Stringfield, Harris, Stoll & Mackay, 2014; Datnow, Lasky, Stringfield & Teddlie, 2006.
  14                                                                                                  Onderwijsraad, december 2014
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>2.1 Door variëteit kan het stelsel zich beter aanpassen
    Stelselwijzigingen zijn complex
    De manier waarop het onderwijsstelsel van een land of regio is ingericht, is onlosmakelijk ver-
    bonden met zijn geschiedenis, zijn dominante waardenpatronen, diep verankerde opvattin-
    gen over wat onderwijs vermag, de structuur van de werkgelegenheid en de werking van de
    arbeidsmarkt.19 Door deze inbedding zijn onderwijsstelsels robuust. De sterke verwevenheid
    met landspecifieke factoren maakt ook dat het kopiëren van elementen uit het ene stelsel naar
    een ander stelsel zelden succesvol is.20 Omdat verschillende belangen en perspectieven tegen
    elkaar moeten worden afgewogen, bestaan voor stelselvraagstukken bovendien geen eendui-
    dige oplossingen.
    Effecten van wijzigingen in het stelsel zijn vaak ook moeilijk voorspelbaar. Een wijziging in een
    deel van het stelsel heeft onvermijdelijk gevolgen voor andere delen van het stelsel. Effecten
    zijn afhankelijk van de mate waarin en wijze waarop betrokkenen met een wijziging in het stel-
    sel omgaan. Hoeveel en welke leerlingen/studenten maken gebruik van een nieuw onderwijs-
    aanbod? Hoe reageren toezichthouders, besturen, schoolleiders, team- en afdelingsleiders,
    leraren, ouders en leerlingen? Juist in het Nederlandse onderwijsstelsel, met relatief veel auto-
    nomie voor onderwijsbesturen, is er niet één duidelijk centrum waar alle beslissingen over
    het onderwijs worden genomen. Dit vergroot de complexiteit van het stelsel en daarmee de
    onvoorspelbaarheid van de gevolgen van wijzigingen op de verschillende onderdelen.21
    Grootschalige wijzigingen hebben zelden de beoogde effecten. In een snel veranderende
    samenleving is bovendien niet met zekerheid te zeggen welke wijzigingen op termijn nodig
    zijn. Een veerkrachtig onderwijsstelsel kan zich aanpassen aan veranderende eisen. De raad
    acht het verstandig het stelsel stapsgewijs te laten meebewegen met de tijd en te leren van
    verschillen. Hiervoor is variëteit tussen scholen nodig. Een aantal kenmerken van het huidige
    Nederlandse onderwijsstelsel biedt daarvoor een sterke uitgangspositie: een grote mate van
    autonomie voor onderwijsbesturen wordt gecombineerd met vormen van centrale, gestan-
    daardiseerde toetsing (onder andere eindtoets primair onderwijs en centrale eindexamens
    voortgezet onderwijs).22
    Variëteit maakt het stelsel veerkrachtiger
    Variëteit binnen het stelsel draagt bij aan de veerkracht van het geheel.23 De noodzaak van
    een veerkrachtig stelsel is groter naarmate de omgeving turbulenter is en het stelsel zich snel-
    ler moet kunnen aanpassen aan onvoorspelbare veranderingen.24 Als scholen bijvoorbeeld vrij
    zijn in hun keuze voor een pedagogisch concept en er een grote verscheidenheid tussen scho-
    len bestaat op dat punt, kan binnen het stelsel een snel verschuivende vraag van ouders rela-
    tief snel worden opgevangen. Sommige scholen zullen meer leerlingen krijgen, andere juist
    minder. Als de verschuivende vraag van ouders zich doorzet, kunnen minder populaire scho-
    len besluiten volgens een ander pedagogisch concept te gaan werken. Ze kunnen daarbij dan
    voortbouwen op de expertise die al op andere scholen is opgedaan. Iets vergelijkbaars treedt
    op bij een veranderende vraag naar arbeidskrachten. Als reactie op het ontstaan van nieuwe
    19   Finegold, McFarland & Richerdson, 1993; De Vijlder, 1996; Blom, 1995.
    20   Finegold, McFarland & Richerdson, 1993.
    21   Theisens, 2012; Hooge, 2013; Noordegraaf, Schillemans & Yesilkagit, 2012.
    22   Webbink, De Wolf, Woessmann, Van Elk & Van der Steeg, 2009.
    23   Bekkers, 2007.
    24   Ashby, 1956.
    Een onderwijsstelsel met veerkracht                                                             15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>    bedrijvigheid in een specifieke regio kan een roc (regionaal opleidingencentrum) besluiten een
    vernieuwde, specifieke beroepsopleiding te starten. Wanneer de (aanvankelijk lokale) nieuwe
    bedrijvigheid groeit en zich verspreidt over andere regio’s, ontstaat ook daar een opleidings-
    vraag. Op basis van de reeds opgedane ervaring kunnen andere roc’s dan sneller een vergelijk-
    bare opleiding starten.
    Variëteit versterkt de veerkracht van het stelsel ook omdat het stapsgewijze ontwikkeling
    mogelijk maakt. Als er bijvoorbeeld een breed gedeelde behoefte ontstaat aan flexibel exa-
    mineren om recht te doen aan differentiatie in leerwegen, is er in een stelsel met grote ver-
    scheidenheid meer kans dat er scholen zijn die daar al ervaring mee hebben opgedaan. Reeds
    opgedane ervaring kan dan worden benut om, bij wijze van voorbeeld, flexibel examineren op
    grotere schaal in te voeren.
    Tot slot kan variëteit bijdragen aan het vinden van oplossingen voor knelpunten. Meer vari-
    eteit in het onderwijsaanbod maakt het mogelijk om in de praktijk ervaring op te doen met
    verschillende oplossingen voor ervaren knelpunten en zo expertise op te bouwen. De opge-
    bouwde ervaring en expertise zijn er idealiter op gericht na te gaan wat goed werkt voor welke
    leerlingen, en onder welke omstandigheden. Op basis van deze ervaring en expertise kunnen
    (elementen van) succesvolle varianten – voor verschillende groepen leerlingen en studenten
    en in verschillende situaties – zich verspreiden. Op die wijze kunnen wijzigingen meer gaan-
    deweg, meer bottom-up en meer op basis van ervaring worden doorgevoerd. Voorzieningen
    voor ‘overbelaste jongeren’ zijn bijvoorbeeld sterk vanuit lokaal werkende professionals ont-
    wikkeld.25 Een aantal onderliggende principes van relatief succesvolle lokale praktijken begin-
    nen breder hun weg te vinden in het onderwijs voor kwetsbare jongeren.26
2.2 Variëteit faciliteren is niet genoeg, actief stimuleren is nodig
    Net als in andere landen leert de ervaring in Nederland dat het bieden van (experimenteer)
    ruimte niet automatisch leidt tot meer variëteit binnen het stelsel. De raad vindt dat de over-
    heid actiever moet stimuleren dat onderwijsbesturen hun onderwijsaanbod blijven vernieu-
    wen en inspelen op lokale situaties.
    Besturen benutten bestaande autonomie onvoldoende
    Zeker in vergelijking met andere landen hebben Nederlandse onderwijsinstellingen veel ruim-
    te om eigen afwegingen en keuzes te maken. Deze ruimte is verankerd in de Grondwet, waar-
    in is vastgelegd dat het geven van onderwijs vrij is (afhankelijk van het type onderwijs met
    inachtneming van bekwaamheidseisen, deugdelijkheidseisen en regels of bekostigingsvoor-
    waarden). Het proces van deregulering en autonomievergroting van de afgelopen decennia
    heeft die vrijheid vergroot, ook al stuurt de overheid meer op output en is het toezicht strikter
    geworden. De wettelijke ruimte die er al is, wordt echter onvoldoende gebruikt. Zo is de com-
    binatie havo-mbo – waarbij een leerling ingeschreven aan een school voor voortgezet onder-
    wijs ook onderwijs kan volgen en examen kan doen in het mbo –juridisch mogelijk, maar komt
    deze in de praktijk nauwelijks voor.27 Andere voorbeelden zijn: de reeds bestaande mogelijk-
    heid in het voortgezet onderwijs om vakken op een hoger niveau af te sluiten (in 2010 ging het
    om 0,5% van alle eindexamenkandidaten op het vmbo (voorbereidend middelbaar beroeps-
    25   Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2009.
    26   Onderwijsraad, 2013d.
    27   Artikel 2.6 WVO; artikel 25a WVO; Besluit samenwerking VO-BVE.
    16                                                                     Onderwijsraad, december 2014
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>onderwijs) en de havo28); de mogelijkheid voor scholen om het onderwijs voor havo en vwo in
twee profielen te organiseren; en het combineren van verschillende beroepsopleidingen via
de vrije ruimte.
Scholen weten niet altijd wat hun mogelijkheden zijn. De mogelijkheid om het onderwijs in
twee profielen te organiseren bestaat bijvoorbeeld al sinds 2007, maar is relatief onbekend.29
Mogelijk is de wet op onderdelen onvoldoende helder; mogelijk ontbreekt het schoolleiders
en bestuurders aan voldoende kennis op dit punt. Een andere oorzaak ligt in een – door scho-
len ervaren – inconsistentie in wet- en regelgeving.30 Bijvoorbeeld: de Inspectie beoordeelt het
positief als scholen leerlingen kansen geven en opstroom bevorderen door hen in een hoger
schooltype te plaatsen dan het advies van de basisschool, maar negatief wanneer een leerling
beter blijkt te passen op (en afstroomt naar) een lager niveau.31 De nadruk op leeropbrengsten
in regelgeving en toezicht wordt door scholen doorgaans niet ervaren als een stimulans om de
ruimte tot variatie van het onderwijsprogramma te verkennen.32
   De School voor Maatwerk beëindigd vanwege niet voldoen aan 850-urennorm en
   Crebo-vereisten
   De School voor Maatwerk, een pilot gestart op 1 augustus 2009 en onderdeel van het Noorderpoort
   College te Groningen, won in 2010 de tweede prijs met haar innovatieve scholingstraject voor jonge-
   ren met een forse persoonlijke en/of keuzeproblematiek, waarin gestart werd met een oriënterende
   fase waarbij aandacht was voor de beroeps-/opleidingskeuze en voor de persoonlijke problematiek.
   Na afronding van deze fase ging het kwalificerende gedeelte van start bij hetzij de School voor Maat-
   werk, hetzij de reguliere beroepsopleiding.
   Ondanks het succes bleek het uiterst moeilijk om de School voor Maatwerk in stand te houden. Zo
   was de inhoud van het geboden traject/onderwijs moeilijk in te passen in een reguliere onderwijs-
   en examenregeling. De spanning tussen maatwerk voor de student en het uitvoeren van de onder-
   wijs- en examenregeling resulteerde in kritische vragen van de Inspectie (onder andere niet voldoen
   aan de 850-urennorm32 en Crebo-vereisten, Centraal register beroepsopleidingen) en een dreigende
   afkeuring. Met de mogelijke consequenties voor alle andere uitvoeringslocaties. Daarnaast kon het
   model van praktijkleren niet ingepast worden in de standaarden van de bot (begeleide onderwijs-
   tijd). Een inschrijving in een bol-traject (beroepsopleidende leerweg) kon niet meer verantwoord
   worden in het kader van urenregistratie. Een inschrijving in een bbl-traject (beroepsbegeleiden-
   de leerweg) was niet realistisch omdat de studenten vaak nog bezig waren met een oriëntatie. De
   School voor Maatwerk is op 31 juli 2012 beëindigd.
   Bron: Noorderpoort College
Huidige wet- en regelgeving biedt ruimte, maar geen structurele variëteit
De bestaande wet- en regelgeving biedt scholen en onderwijsbesturen meer dan voorheen
mogelijkheden om (afwijkende) eigen keuzes te maken. Algemene bepalingen in de wet geven
onderwijsinstellingen de ruimte om programma’s of leerlijnen op eigen wijze in te richten. Ook
heeft de wetgever op enkele punten keuzemogelijkheden ingebouwd door alternatieven
mogelijk te maken en te regelen.
28    Brekelmans, Dekker & Van der Wel, 2012.
29    Onderwijsraad, 2011.
30    Waslander, Van der Weide & Pater, 2011.
31    Onderwijsraad, 2014c.
32    De regelgeving hieromtrent is inmiddels veranderd. Volgens art. 7.2.7, lid 4, WEB kan het bevoegd gezag een onderwijsprogramma
      verzorgen dat minder dan 850 klokuren omvat “mits de opleiding aantoonbaar van voldoende kwaliteit is” en daarover in het jaarver-
      slag verantwoording wordt afgelegd.
Een onderwijsstelsel met veerkracht                                                                                                  17
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>   Algemene bepalingen die ruimte geven voor variëteit
   Hoewel het niet expliciet in de wet is vastgelegd, veronderstelt de wet dat scholen pedagogische
   autonomie hebben. De overheid treedt niet in keuzes van de school omtrent de onderwijskundige
   inrichting. Zij is bijvoorbeeld wel eerstverantwoordelijk voor de inrichting van het curriculum, maar
   in de wetgeving bestaat op een aantal punten expliciet ruimte voor eigen keuzes en invulling door
   de school:
    r scholen zijn vrij in het invullen van het vrije deel binnen leerwegen en profielen;
    r de wet bevat voor een aantal vakken binnen leerwegen geen niveau-aanduiding, wat de moge-
         lijkheid biedt om vakken voor bepaalde leerlingen op een hoger niveau aan te bieden (met uit-
         zondering van vakken als wiskunde I of II, scheikunde II);
    r het bevoegd gezag kan een leerling ontheffing verlenen van het onderwijsprogramma voor
         vwo, algemeen vormend onderwijs of voorbereidend beroepsonderwijs. Het bevoegd gezag
         bepaalt dan tevens welk onderwijs daar voor de leerling voor in de plaats komt (artikel 11d, eerste
         lid WVO, Wet op het voortgezet onderwijs);
    r voor onderdelen van de programma’s voor vwo, avo en vbo kan het bevoegd gezag van de kern-
         doelen afwijken. Bij AMvB (Algemene Maatregel van Bestuur) wordt bepaald welke leerlingen
         voor deze afwijking in aanmerking komen;
    r het bevoegd gezag is vrij in de vormgeving van het onderwijs in burgerschap.
Naast algemene bepalingen in de wet, zijn er ook bijzondere bepalingen die ruimte geven
voor meer variëteit: de experimenteerartikelen in de sectorwetten33 en de Experimentenwet
onderwijs.34 Bij deze bijzondere bepalingen gaat het om regels voor afwijkingen binnen de
beperkte setting van een bepaalde groep en een specifieke, onderzoekbare vraag- en doelstel-
ling. Omdat het expliciet om tijdelijke experimenten gaat, duiden deze bepalingen niet op een
ruimte voor structurele variëteit. Geslaagde experimenten kunnen na verloop van tijd wel lei-
den tot verandering van de wetgeving. Zo zijn bijvoorbeeld de associate-degreeprogramma’s
ontstaan.
Strikte inzet van experimenteerruimte in de sectorwetten
Voor experimenten op grond van de sectorwetten worden strikte voorwaarden gehanteerd.
Het gaat om (bij AMvB) geregelde arrangementen waarbij op bepaalde punten35 van bestaan-
de wetgeving wordt afgeweken. Het initiatief ligt hier bij de overheid. Per experiment dient
aangegeven te worden (a) wat precies het doel is; (b) op welke wijze van de in de wet vermelde
voorschriften wordt afgeweken; (c) hoe lang het duurt; en (d) op welke wijze en aan de hand
van welke criteria de met het experiment beoogde effecten worden geëvalueerd. Sinds de
invoering van de sectorale experimenteerbepalingen in 2010 is slechts een klein aantal expe-
rimenten geïnitieerd. Voorbeelden zijn de vm2 (leergang vmbo-mbo2) en de invoering van
‘honours tracks’ in het hoger onderwijs.
Inmiddels zijn door de staatssecretaris regelluwe scholen aangekondigd om het experimente-
ren te bevorderen.36 Om deze status te krijgen moet een school het predicaat excellent hebben
(een kwaliteitspredicaat dat aan een selecte groep scholen wordt uitgereikt door een jury van
deskundigen; scholen kunnen zich aanmelden om mee te dingen naar het predicaat).
33    Art. 176k WPO, art. 145a WPO BES, art. 171 WEC, art. 118t WVO, art. 205a WVO BES, art. 11a.1 WEB, art. 1.7a WHW.
34    Experimentenwet onderwijs, Stb. 1970, 370.
35    Afwijking is hierbij mogelijk van de wettelijke bepalingen inzake onderwijs, bestuursvormen en bekostiging. Het is niet toegestaan bij
      experiment af te wijken van de bepalingen inzake: de bevoegdheid, bekwaamheid en zedelijkheid van leraren, het leerlingenvervoer,
      de fusietoets, de taken en bevoegdheden van het gemeentebestuur en de financiële vastlegging.
36    Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2014b.
18                                                                                                          Onderwijsraad, december 2014
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>Ook Experimentenwet onderwijs kent drempels
Anders dan bij de experimenteerbepalingen in de sectorwetten vinden experimenten op basis
van de Experimentenwet onderwijs plaats op basis van een aanvraag door het bestuur van een
onderwijsinstelling. Ook deze weg kent echter een hoge drempel. Een voorwaarde om een
beroep te doen op de Experimentenwet is dat het gaat om het verzorgen van onderwijs bui-
ten de kaders van de onderwijswetten (bijvoorbeeld experimenten met tweetalig onderwijs).37
Het accorderen van het experiment door de minister is nodig om in aanmerking te komen
voor bekostiging. In het verleden is van deze wet gebruikgemaakt om de middenschool en
de nieuwe lerarenopleidingen te bekostigen. De Experimentenwet wordt vooral benut om al
gemaakte keuzes voor grootschalige introductie van nieuw beleid vooraf te laten gaan door
kleinschalige en tijdelijke experimenten. Scholen kunnen dan intekenen op een pilot. Er wordt
niet geëxperimenteerd met initiatieven waarvan op voorhand onduidelijk en onzeker is óf ze
op termijn de voorbode kunnen zijn voor meer generiek beleid. De wet geeft schoolbesturen
weinig prikkels om zelf te komen met initiatieven voor innovaties.38
   Proef flexibele onderwijstijd basisonderwijs
   Een recent voorbeeld van toepassing van de Experimentenwet is het experiment met flexibele on-
   derwijstijd in het basisonderwijs. In 2011 informeerde de minister van OCW de Tweede Kamer over
   het experiment met flexibelere onderwijstijd dat zij wilde houden op een beperkt aantal scholen. 38
   In het schooljaar 2011-2012 startten zeven basisscholen met een proef om lesuren flexibeler te ver-
   delen over het schooljaar. Deze scholen konden dan bijvoorbeeld ook les blijven geven tijdens de
   zomervakantie. De scholen deelden de lesuren in overleg met de ouders in. Sinds 1 augustus 2012
   deden nog vijf andere scholen aan het experiment mee. De proef duurt drie jaar.
De staatssecretaris van OCW gebruikt de ervaringen om te kijken of regels voor onderwijstijd
flexibeler kunnen. De staatssecretaris wil scholen en ouders de mogelijkheid geven het onder-
wijs aan te passen aan de wensen van deze tijd. Bijvoorbeeld door de lessen beter te laten aan-
sluiten op de werktijden van de ouders.39
De Experimentenwet onderwijs biedt vooral mogelijkheden voor op zichzelf staande, tamelijk
helder afgebakende experimenten. Een ‘los’ experiment heeft op termijn echter weinig kans
van slagen als andere delen van het stelsel niet mee ontwikkelen. Zo is voor de duurzaamheid
van een experiment onder meer de samenhang met het vervolgonderwijs cruciaal. Op dit punt
liep bijvoorbeeld het eindproevensysteem van de ivo-scholen (individueel voortgezet onder-
wijs) spaak (zie kader).
37   Zie artikel 2, eerste lid, Experimentenwet Onderwijs.
38   Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2014a.
39   Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2013b.
Een onderwijsstelsel met veerkracht                                                                    19
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>   Einde eindproevenstelsel ivo-scholen
   Mede op initiatief van Kees Boeke ontstonden de ivo-scholen (individueel voortgezet onderwijs).
   Via een proevenstelsel werd bepaald of de leerling de materie voldoende beheerste. De leerlingen
   sloten hun middelbare school af op een niveau vergelijkbaar met het mavo, als alle eindproeven vol-
   doende waren afgerond.
   Tot de invoering van de Mammoetwet in 1968 bood de voorgaande wet- en regelgeving ruimte voor
   deze benadering. In 1971 is per ministerieel besluit een regeling getroffen voor de scholen die lid wa-
   ren van de Vereniging van IVO-scholen.
   Bij de invoering van het vmbo is de afwijking wettelijk ingeperkt tot de mogelijkheid van “alleen een
   school- en centraal examen voor de vakken Nederlands en Engels en aanvullend bij de gemengde
   leerweg ook een school- en centraal examen van het beroepsgerichte vak en de overige vakken via
   de ivo-eindproeven. De school verplicht zich hiermee ook deel te nemen aan het project Kwaliteit
   eigen Afsluiting en Doorstroomsucces (KAD).” Verder gold de voorwaarde dat het ivo-diploma niet
   mocht lijken op een vmbo-diploma en dat de doorstroom was geregeld.
   In 2011 besloot de minister van OCW40 dat het eindproevenstelsel zou worden afgebouwd en vanaf
   2015-2016 verleden tijd is. De uitzondering op grond van artikel 25 en 29 WVO komt dan te vervallen.
   De minister gaf hierbij aan dat zij signalen had ontvangen dat een aantal roc’s de schooldiploma’s
   van de ivo-mavo niet meer erkenden. Dit leidde tot nadelige doorstroommogelijkheden voor de
   desbetreffende leerlingen. In de brief werd niet gemeld dat het niveau of de kwaliteit van de oplei-
   dingen in het geding was.
Financiële condities werken beperkend40
De huidige, complexe financieringssystematiek voor de reguliere bekostiging van instellingen
werkt soms belemmerend bij het vinden van oplossingen op lokaal en regionaal niveau.41 In het
voortgezet onderwijs geldt bijvoorbeeld per Brin-nummer (Basisregistratie instellingen) een
vaste voet. Het aantal Brin-nummers is vaak historisch zo gegroeid en stemt lang niet altijd
overeen met de feitelijke situatie. Zo kunnen perverse prikkels ontstaan die weinig te maken
hebben met het onderwijs, maar daarop wel van invloed zijn. Het aantal Brin-nummers speelt
bijvoorbeeld – vanwege de bekostiging – een rol bij het herordenen van het aanbod in een
regio. Het samenvoegen van scholen of afdelingen om zo tot een beter en doelmatiger aanbod
te komen, kan grote financiële consequenties hebben voor een bestuur.
De overheid benut naast wet- en regelgeving ook financiering als belangrijk sturingsinstru-
ment. Enerzijds krijgen de instellingen ruimte via de lumpsumbekostiging, anderzijds stuurt
de overheid via de structurele bekostiging op gewenste ontwikkelingen. Dat doet ze bijvoor-
beeld via prestatieboxen (primair en voortgezet onderwijs), instellingsplannen (middelbaar
beroepsonderwijs) en prestatieafspraken (hoger onderwijs). Daarnaast worden instellingen
geprikkeld via incidentele stimuleringsgelden (bijvoorbeeld het techniekpact) en de recente
sectorale bestuursakkoorden. Om in aanmerking te komen voor middelen dan wel zich te kun-
nen verantwoorden over een juiste besteding, zijn instellingen bij de inhoudelijke uitwerking
vaak gebonden aan allerlei beperkende regels. Deze komen het ontstaan van de nodige varië-
teit niet altijd ten goede.
40   Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2011.
41   Algemene Rekenkamer, 2014.
20                                                                               Onderwijsraad, december 2014
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>       Voorwaarden en invulling vooraf beperkend voor daadwerkelijke innovatie
       Voor de stimulering van wetenschap en technologie is op 1 oktober 2014 het plan Kiezen voor tech-
       nologie gelanceerd door de staatssecretaris van OCW Sander Dekker. Het plan beschrijft de bijdrage
       van het funderend onderwijs voor de ambities van het Techniekpact 2020. Elk van de zeven regionale
       netwerken wetenschap en techniek dient zijn eigen, regiospecifieke stimuleringsprogramma te ont-
       wikkelen om scholen te helpen om wetenschap en technologie in hun onderwijsprogramma op te
       nemen. Scholen kiezen dan zelf de manier waarop ze dat doen. De Handreiking en uitvoeringskader
       Roadmap W&T in PO biedt een schriftelijke ondersteuning bij “vertaling en uitwerking van de ambi-
       ties en budgettoedeling in de Roadmap”.
       Volgens Eric van Dorp (bestuurslid SPO Utrecht, Stichting openbaar Primair Onderwijs) biedt het pro-
       gramma te weinig ruimte aan scholen om zelf na te denken over manieren waarop wetenschap en
       techniek beter kunnen worden geïntegreerd in het bestaande curriculum. Niet alleen het doel, maar
       voor een groot deel ook de uitvoering is al bepaald. Uit de Roadmap blijkt bijvoorbeeld dat het be-
       schikbare budget al verdeeld is over verschillende subdoelstellingen.42 Van het totale budget van
       ruim 12,5 miljoen euro is slechts 750.000 euro gereserveerd voor het w&t-innovatieprogramma. Voor
       de regio Noordvleugel43 met in totaal 1.699 po-scholen betekent dat een budget van 163.500 euro
       om tot een ‘levendig innovatieklimaat’ voor wetenschap en techniek en talentontwikkeling in het
       primair onderwijs te komen. Volgens Van Dorp leidt deze verdeling en versnippering van het budget
       ertoe dat er in de praktijk weinig budget is om echt iets goeds te bedenken.
    Al met al constateert de raad dat de geboden ruimte voor scholen om hun onderwijs vorm te
    geven lang niet altijd wordt benut, en dat de wet- en regelgeving die expliciet beoogt scholen
    ruimte te bieden, vaak drempels opwerpt. Tijdelijke arrangementen om scholen meer ruimte
    te bieden komen bovendien niet tegemoet aan de noodzaak om structureel meer variëteit in
    het onderwijsaanbod te realiseren.4243
2.3 Scherpe scheidslijnen in het stelsel belemmeren gevarieerd aanbod
    Om de in hoofdstuk 1 beschreven veranderingen het hoofd te kunnen bieden, moeten jonge-
    ren hun talenten optimaal kunnen benutten. Steeds meer aandacht is nodig voor individuele
    onderwijsloopbanen. Jongeren ontwikkelen zich verschillend, ze hebben verschuivende inte-
    resses en ze beschikken over verschillende talenten. In het Nederlandse stelsel is het vormgeven
    van ononderbroken onderwijsloopbanen vanuit het perspectief van leerlingen niet vanzelf-
    sprekend. Strikte scheidingen tussen sectoren, schooltypen en leerwegen werken belemme-
    rend. Vernieuwingen beperken zich nu vaak tot scholen en sectoren. De grootste knelpunten
    in het Nederlandse stelsel doen zich echter voor op de overgangen tussen schoolsoorten en
    aan de grenzen van het stelsel. Doordat belangenbehartiging, beleidsvorming, bekostiging,
    wet- en regelgeving en toezicht hoofdzakelijk per sector plaatsvinden, worden deze knelpun-
    ten versterkt. In een stelsel met autonome, sectorgebonden schoolbesturen zijn de sector- of
    schoolsoortoverstijgende belangen van leerlingen en studenten niet automatisch geborgd.
    De scheidingen tussen sectoren, schooltypen en leerwegen leiden tot fricties op het niveau
    van individuele leerlingen, maar ook op het niveau van het stelsel als geheel. 44 Voor leerlingen
    is het lastig om snel ‘op de goede plek’ te komen, met bijbehorende risico’s van voortijdige
    42   Versterking regionaal po-netwerk; versterking w&t-innovatieprogramma; w&t-verduurzamingspremie; afspraken in de keten; strate-
         gisch regionaliseren; professionaliseren in het po.
    43   Omvat de regio’s Utrecht en Noord-Holland/Flevoland.
    44   Tot een vergelijkbare conclusie komt De Wolf, 2014.
    Een onderwijsstelsel met veerkracht                                                                                              21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>uitval, onnodig lange studieduur en vermijdbaar switchen tussen opleidingen. Dit punt kwam
in alle gesprekken met deskundigen en betrokkenen (die de raad voerde in het kader van dit
advies) prominent aan de orde. Als instellingen expliciet of impliciet de selectie-eisen aanscher-
pen, komt de toegankelijkheid (en de flexibiliteit) van het stelsel als geheel in het geding.45
Scherpere scheidingen staan talentontwikkeling in de weg
Het Nederlandse stelsel kent van oudsher een relatief sterk (extern) gedifferentieerd onderwijs-
systeem, waardoor binnen scholen en schooltypen aan relatief homogene groepen leerlingen
les wordt gegeven. Zo was in het primair onderwijs lange tijd sprake van een sterk gedifferen-
tieerd en omvangrijk stelsel van speciaal onderwijs.46 Hoewel het onderscheid tussen speci-
aal onderwijs, speciaal basisonderwijs en regulier basisonderwijs van kracht is gebleven, is het
beleid de laatste decennia gericht geweest op de integratie van leerlingen met speciale onder-
wijsbehoeften in het reguliere basisonderwijs. In 1990 werd het wsns-proces (weer samen naar
school) ingezet, recentelijk werd passend onderwijs ingevoerd.
Ook tussen leerwegen (bijvoorbeeld vmbo-kb en vmbo-gl), schooltypen (bijvoorbeeld havo
en vwo) en sectoren (bijvoorbeeld middelbaar en hoger beroepsonderwijs) is van oudsher
sprake van scherpe scheidingen. Er is een vroeg selectiemoment van leerlingen rond de leef-
tijd van twaalf jaar – eerder dan in veel andere landen. Landen met een latere selectieleeftijd
zijn volgens de OESO (Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling) beter
in staat de talenten van alle leerlingen te ontwikkelen.47 Wel worden de nadelige effecten van
vroege selectie verminderd door centrale examinering.48
Ook binnen scholen is er een traditie om te werken met tamelijk homogene niveaugroepen,
wat zich uit in nogal scherpe scheidingen tussen schooljaren. Deze scheidingen geven eerder
aanleiding tot zittenblijven. In Nederland komt zittenblijven relatief veel voor. Van de vijftien-
jarige leerlingen is 28% ten minste een keer blijven zitten in het primair of voortgezet onder-
wijs. In andere OESO-landen is dat gemiddeld ruim 12%.49 Herhaaldelijk blijkt uit onderzoek dat
leerlingen die zijn blijven zitten in hun verdere schoolloopbaan weinig voordeel ondervinden
van het (alsnog) behaalde onderwijsniveau.50 Op macroniveau is zittenblijven ondoelmatig.
Scheidingen werken door in beleid en verminderen de veerkracht van het stelsel
De scheidingen in het onderwijs werken door als ‘sectoralisering’ van het onderwijsbeleid:
sinds de eerste paarse kabinetten vindt beleidsvorming steeds meer per sector plaats. De vas-
te, ‘natuurlijke’ gesprekspartners van de centrale overheid, namelijk de landelijke onderwijs-
koepels (per zuil georganiseerd: rooms-katholiek, protestants-christelijk, algemeen bijzonder,
openbaar), zijn grotendeels weggevallen. Deze koepels vertegenwoordigden bestuursleden,
personeelsleden, ouders en leerlingen. In plaats daarvan kwamen er nieuwe spelers, in het
bijzonder de sectororganisaties, die over de zuilen heen alleen schoolbesturen in één bepaal-
de sector in zich verenigen. Hierdoor kunnen wijzigingen in het stelsel zich tamelijk los van
elkaar voltrekken; ze worden niet in hun onderlinge samenhang beschouwd. Belangen van ver-
schillende actoren – waaronder de overheid, onderwijsinstellingen en onderwijsdeelnemers –
45   Onderwijsraad, 2014c.
46   Bronneman-Helmers, 2011.
47   Organisation for Economic Cooperation and Development, 2012a.
48   Bol, Witschge, Van de Werfhorst & Dronkers, 2014.
49   Organisation for Economic Cooperation and Development, 2013.
50   Juchtmans, Vandenbroucke, Goos & De Fraine, 2011; Bonvin, Bless & Schuepbach, 2008; Jimerson, Carlson, Rotert, Egeland & Sroufe,
     1997.
22                                                                                               Onderwijsraad, december 2014
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>worden veelal tegen elkaar afgewogen binnen de kaders van de desbetreffende sector.51 Waar
beleid wel sectoroverstijgend tot stand komt, zoals bij de toenemende samenwerking tussen
vmbo- en mbo-instellingen, wordt het vooral gevormd binnen de beroepskolom. Het vroege
selectiemoment wordt daardoor mogelijk eerder méér dan mínder bepalend voor de school-
loopbaan van een leerling.
Ook de departementale indeling van OCW volgt de onderwijssectoren. Dit vertaalt zich ver-
volgens weer in een sectorale indeling bij de toezichthouder. De in de loop der jaren opge-
richte sectorraden (PO-raad, VO-raad, MBO Raad, Vereniging Hogescholen en VSNU) maken
namens de schoolbesturen afspraken met de overheid en sluiten cao’s af met de vakbonden
– per sector dus. Toekomstvisies en strategische plannen worden per sector ontwikkeld.52 Het-
zelfde geldt voor veel onderzoek. Hierdoor is sprake van suboptimale kenniscirculatie tussen
sectoren en ontstaat het gevaar van niet of onvoldoende op elkaar afgestelde sectorwetten.
Ook de wijze van (prestatie)bekostiging verschilt tussen sectoren.
   Voorbeelden van overgangsproblemen door sectoralisering van het
   onderwijsbeleid
   Mede als gevolg van toenemende differentiatie in leerroutes bínnen de verschillende sectoren, tre-
   den veranderingen op in de overgangen tússen sectoren. Voor een aantal opleidingstrajecten in het
   middelbaar beroepsonderwijs hebben studenten een havo-diploma nodig; voor andere worden ex-
   tra toelatingseisen gesteld aan vmbo’ers. De drempelloze instroom (instroom zonder diploma) voor
   niveau 2 is vanaf 2014 verdwenen. Door decentrale selectie in het hoger onderwijs en doorstroom-
   eisen op de overgang van het middelbaar beroepsonderwijs naar het hoger beroepsonderwijs is het
   algemene instroomrecht op basis van een behaald diploma niet langer vanzelfsprekend. Studenten
   met een hbo-propedeuse zijn niet meer vanzelfsprekend toelaatbaar bij een universiteit. Vrijwel ie-
   dere universiteit werkt met bindende studieadviezen, sinds kort in een aantal gevallen ook in het
   tweede jaar van de bachelor.
Sectoralisering en schotten versterken bestaande knelpunten in het stelsel
De ‘sectoralisering’ en de schotten tussen de verschillende schoolsoorten verscherpen de
al bestaande scheidslijnen in het onderwijs. De in de sectoren (of schoolsoorten) genomen
beleidsmaatregelen veranderen het stelsel wel, maar gefragmenteerd en niet altijd in de goe-
de richting. De raad signaleert dat sectorale maatregelen drie bestaande zwakke punten in het
stelsel versterken. Het gaat dan om de verbindingen tussen sectoren en kolommen.
Het eerste zwakke punt is de vroege selectie van leerlingen bij de overgang van het primair
naar het voortgezet onderwijs. Er is een tendens om deze aan te scherpen, waarbij de focus
op afzonderlijke schoolsoorten het zicht ontneemt op een perspectief vanuit de (doorlopen-
de) ontwikkeling van leerlingen. Door maatregelen van individuele scholen of schoolbesturen
komt het steeds minder voor dat in een klas verschillende niveaus of leerwegen worden aan-
geboden; er zijn steeds minder heterogene of verlengde brugklassen.53 Naast keuzevoorkeu-
ren van ouders (een zo hoog mogelijk schooltype voor hun zoon of dochter in een bij voorkeur
homogene klas) en daarop anticiperende scholen en onderwijsbesturen, lijkt deze ontwik-
51   Bronneman-Helmers, 2011.
52   Ibid.
53   Het percentage leerlingen dat in de eerste klas start in een categorale (homogene) klas, is tussen 2008 en 2012 gestegen van 33% naar
     39%. Ook in het tweede leerjaar zijn klassen in het voortgezet onderwijs in toenemende mate homogeen samengesteld, ook binnen
     het vmbo. In het meest recente onderwijsverslag (2012-2013) geeft de Inspectie aan dat deze trend verder doorzet: het aantal hetero-
     gene brugklassen neemt met 2 procentpunten per jaar af. Zie Inspectie van het Onderwijs, 2013; Inspectie van het Onderwijs, 2014.
Een onderwijsstelsel met veerkracht                                                                                                     23
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>keling versterkt te worden door het toezicht op het onderwijs. De Inspectie hanteert, zoals
gezegd, ‘opstroom’ naar een hogere schoolsoort dan geadviseerd door de basisschool als posi-
tieve indicator van schoolprestaties, en ‘afstroom’ van leerlingen naar een lagere schoolsoort
als negatieve indicator. Scholen zijn bang al in de onderbouw een minpunt op te lopen (ze kun-
nen zich één onvoldoende indicator veroorloven) en kiezen er mede daarom voor geen risico’s
te nemen. Scholen laten leerlingen dus eerder een keuze maken voor een schoolniveau of leer-
weg en hanteren daarbij strengere normen. Als reden voor het afschaffen van hun heterogene
of verlengde brugperiode en het aanscherpen van de toelatingsnormen wijzen scholen zelf op
de taal- en rekentoetsen, de beoordeling door de Inspectie van de eindexamenresultaten en
het verschil tussen centraal en schriftelijk examen, en de publicatie van de prestaties van scho-
len (ranglijsten op basis van aantallen zittenblijvers en eindexamenresultaten) in de media.54
Voor een deel van de leerlingen is de vroege selectie gunstig (bijvoorbeeld voor hun cognitieve
ontwikkeling)55, maar voor een ander deel niet. Vooral leerlingen uit lagere sociaaleconomi-
sche milieus en allochtone leerlingen zijn gebaat bij uitstel van de keuze voor een schoolsoort.
Dat vermindert de invloed van hun sociale en culturele afkomst op het niveau dat ze uiteinde-
lijk bereiken.56 Uitstel van selectie geeft het onderwijs letterlijk meer tijd om nadelige effecten
van de thuissituatie – het hebben van een taalachterstand of het koesteren van lage ambities
– (enigszins) te compenseren. Ook laatbloeiers hebben baat bij latere selectie.57 In de derde
Stand van educatief Nederland, Een smalle kijk op onderwijskwaliteit58, heeft de raad gewezen
op nog een laatste gevolg van vroege en strengere selectie: leerlingen van verschillende soci-
ale afkomst komen elkaar op school nauwelijks nog tegen.
Het tweede knelpunt is de indeling van het Nederlandse onderwijs in twee kolommen: één
voor beroepsonderwijs (beroepsgerichte leerwegen van het vmbo, mbo, hbo) en één voor
algemeen vormend onderwijs (vmbo-tl (theoretische leerweg), havo, vwo, universiteit). Het
onderscheid tussen beroepsonderwijs en algemeen vormend onderwijs valt samen met ver-
schillende niveaus. De scheiding tussen deze kolommen is in de afgelopen decennia scherper
geworden. Beleidsmatig is veel aandacht gegaan naar de ontwikkeling binnen de beroeps-
kolom (doorstroom en efficiëntere routes van vmbo naar mbo en hbo) – veel minder naar de
verbinding tussen beide kolommen. De gemengde leerweg in het vmbo, de schakel tussen
de beroepsgerichte leerwegen en het algemeen vormend onderwijs, heeft een gering aantal
leerlingen (12% volgens het CBS (Centraal Bureau voor de Statistiek)). Het aantal heterogene en
verlengde brugklassen is ook binnen het vmbo op zijn retour. De theoretische leerweg wordt
soms gehuisvest op aparte mavo-locaties zonder de beroepsgerichte leerwegen, of samen met
havo (en vwo). En hoewel de kaderberoepsgerichte, de gemengde en de theoretische leerweg
in het vmbo aanvankelijk als gelijkwaardig werden gepositioneerd, is in de praktijk wel degelijk
sprake van niveauverschil.59 Doorstroom naar de havo is voorbehouden aan leerlingen met een
vmbo-gl- of vmbo-tl-diploma, waarbij de school aanvullende eisen kan stellen. Ook hier geldt:
voor een deel van de leerlingen is de scherpe scheiding tussen de kolommen geen probleem.
Het kan zelfs een voordeel zijn voor laatbloeiers en voor leerlingen die niet willen of kunnen
studeren. Zij kunnen vanuit het middelbaar beroepsonderwijs doorstromen naar het hoger
beroepsonderwijs. Het middelbaar beroepsonderwijs en vooral het hoger beroepsonderwijs
54   Voorlopige bevindingen project Afstroom in de onderbouw van de Academische Werkplaats Onderwijs van de Universiteit Maas-
     tricht. Zie Academische Werkplaats Onderwijs, 2014.
55   Van der Steeg, 2011.
56   Dronkers, 2007; Crul, Schneider & Lelie, 2012; Van de Werfhorst & Mijs, 2007.
57   Onderwijsraad, 2014c.
58   Onderwijsraad, 2013a.
59   Leerlingen uit de kaderberoepsgerichte leerweg stromen aanmerkelijk minder vaak door (34 %) naar mbo 4 dan leerlingen uit de ge-
     mengde (71%) of theoretische leerweg (74%). Zie Westerhuis & De Bruin, 2014 , tabel 3.1 p.24.
24                                                                                                 Onderwijsraad, december 2014
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>    vervullen ook een emancipatiefunctie. Er zijn echter ook leerlingen voor wie de scheiding
    belemmerend werkt: leerlingen in de beroepsgerichte leerwegen van het vmbo die willen
    overstappen naar het algemeen vormend onderwijs hebben een grote barrière te overwinnen.
    Leerlingen die algemeen onderwijs volgen en specifieke interesse en/of talenten hebben voor
    beroepsgerichte vakken, komen nu nauwelijks aan hun trekken. Hetzelfde geldt voor leerlin-
    gen die een concrete beroepsoriëntatie nodig hebben voor hun vervolgkeuze.
    Tot slot maakt sectoralisering het niet makkelijker om voorzieningen voor pre- en postinitieel
    onderwijs tot stand te brengen. Het gaat enerzijds om (educatieve) voorzieningen voor jonge
    kinderen die nog niet leerplichtig zijn, en waarvoor samenwerking nodig is tussen scholen en
    partners in de welzijns- en zorgsector. Anderzijds gaat het om onderwijsaanbod voor volwas-
    senen die willen blijven leren ná het verlaten van school of universiteit. Beide typen voorzienin-
    gen hebben geen vanzelfsprekende plek in het onderwijsstelsel (ze bewegen zich op de grens)
    en zijn daardoor beleidsmatig lastiger aan te sturen. De stroomlijning of instandhouding van
    dit soort voorzieningen gaat gepaard met belemmeringen op het gebied van regelgeving en/
    of financiering, en met te veel schotten tussen samenwerkingspartners binnen én buiten het
    onderwijs.
2.4 Variëteit mag niet leiden tot een onevenwichtig stelsel
    De overheid is verantwoordelijk voor het bewaken van evenwicht tussen de kwaliteit van het
    onderwijs, doelmatigheid, toegankelijkheid, het bieden van keuzemogelijkheden, en de bij-
    drage van het onderwijs aan sociale samenhang. Binnen deze grenzen moet de overheid in de
    visie van de raad gericht sturen op stapsgewijze aanpassing van het héle stelsel. Vooral op ver-
    bindingen tussen sectoren en kolommen is het Nederlandse onderwijs kwetsbaar en komen
    vernieuwingen en variaties niet vanzelf tot stand. Daarnaast vindt de raad dat de overheid rui-
    mer baan kan geven aan vernieuwingen die scholen zelf tot stand willen brengen, en scholen
    ook actiever kan stimuleren om te experimenteren.
    Meer variëteit mag niet leiden tot grotere ongelijkheid
    Voorwaarde voor meer variëteit in het onderwijsaanbod is wel dat op stelselniveau evenwicht
    wordt bewaard. De keuzes die afzonderlijke scholen en onderwijsbesturen maken, leiden
    namelijk niet automatisch tot wenselijke uitkomsten op macroniveau. Afzonderlijke scholen
    behartigen niet automatisch publieke belangen. De raad heeft dit eerder al geconstateerd, in
    verschillende adviezen.60 Een voorbeeld is de vrijheid die scholen hebben in het toelatings-
    beleid. De raad constateerde in zijn briefadvies over overgangen in het onderwijs61 dat scholen
    meer dan voorheen leerlingen kansen onthouden omdat zij de meest getalenteerde leerlingen
    binnen willen halen. Ze scherpen daarvoor de instroom- en overgangsnormen aan of nemen
    tussentijds extra toetsen af om het risico op afstroom en relatief lage schoolprestaties te redu-
    ceren. In zijn derde Stand van educatief Nederland wees de raad op de voortgaande trend om
    leerlingen vanaf het eerste leerjaar in categorale klassen te plaatsen. Ook deze keuzes maken
    scholen uiteindelijk zelf. De handelwijze van een school heeft echter gevolgen voor andere
    scholen en voor de toegankelijkheid van het onderwijs.
    Een risico van grotere verscheidenheid tussen scholen is dat scholen (nog meer) van elkaar
    gaan verschillen wat betreft de sociale, etnische en culturele samenstelling van hun leerlin-
    60   Onderwijsraad, 2012; Onderwijsraad, 2013e.
    61   Onderwijsraad, 2014c.
    Een onderwijsstelsel met veerkracht                                                             25
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>genpopulatie. Afhankelijk van specifieke omstandigheden in lokale contexten kan dit leiden
tot meer segregatie tussen scholen, vooral in de grote steden. De overheid moet erop toezien
dat álle scholen goed onderwijs bieden en álle leerlingen kansen krijgen. Zij moet zich daarom
richten op de voorwaarden voor goed onderwijs: de manier van toetsen en het toekennen van
het diploma, de professionaliteit van het onderwijspersoneel en het beschikbaar stellen van
toereikende financiële middelen.
Het is in de visie van de raad dan ook aan de overheid om de ontwikkelingen die door onder-
wijsinstellingen in gang worden gezet, te monitoren en bij te sturen waar publieke belangen
dat nodig maken. De overheid moet ook voorkomen dat aansturing en prikkels in het stelsel
het aantrekkelijk maken om gezamenlijke verantwoordelijkheden ‘af te schuiven’ op andere
sectoren, want daarmee raken collectieve, sectoroverstijgende ambities op de achtergrond.62
De Inspectie van het Onderwijs heeft de (grond)wettelijke taak om minister en parlement te
informeren over het functioneren van het stelsel. In haar jaarlijkse Staat van het onderwijs
besteedt de Inspectie aandacht aan belangrijke ontwikkelingen in het Nederlandse onderwijs,
in het bijzonder waar deze raken aan de kwaliteit ervan. In het laatste onderwijsverslag agen-
deerde de Inspectie de relatief geringe motivatie van Nederlandse leerlingen om te leren en
bracht dit in verband met de inrichting van het onderwijs op scholen. Een onafhankelijke stel-
selmonitoring vindt de raad van groot belang om zicht te krijgen op een evenwichtige ontwik-
keling van het stelsel als geheel.
De overheid moet de stabiliserende werking van het onderwijs bewaken
Het onderwijs moet meebewegen met maatschappelijke ontwikkelingen en eisen waar dat
mogelijk is. Wensen en eisen vanuit de samenleving zijn echter zelden eenduidig en eens-
luidend. Onderwijs vervult verschillende maatschappelijke functies, dient meervoudige belan-
gen en kan vanuit verschillende perspectieven worden beschouwd. Onderwijs vervult een
integratiefunctie (door leerlingen met verschillende achtergronden samen te brengen en ze
kennis te laten maken met een gedeelde cultuur en geschiedenis) en heeft een selectiefunctie
(doordat het verschillende leerlingen voorbereidt op verschillende rollen in de samenleving
en verschillende plaatsen op de arbeidsmarkt). Naast breed gedeelde individuele wensen –
zoals meer keuzevrijheid – staan maatschappelijke belangen – zoals het tegengaan van soci-
ale segregatie. Naast een emancipatorisch perspectief dat de nadruk legt op mogelijkheden
van leerlingen om via het onderwijs de maatschappelijke ladder te beklimmen, staat een eco-
nomisch perspectief waarin het belang van onderwijs voor economische groei voorop staat.
Onderwijs is bovendien méér dan een instrument om maatschappelijke doelen te realiseren
of tekortkomingen te compenseren. Onderwijs heeft ook een intrinsieke waarde: nieuwe din-
gen leren is in zichzelf van waarde. Het is onwenselijk als het onderwijs in dienst komt te staan
van één functie, één type belang of één perspectief. Onderling concurrerende en soms ook
tegenstrijdige functies, belangen en perspectieven dienen voortdurend zorgvuldig te worden
gewogen. Door het steeds zoeken van evenwichten vervult het onderwijs als institutie een
stabiliserende rol in de samenleving. Juist als de samenleving in hoog tempo verandert, is het
van belang dat het onderwijs tegenwicht biedt door ook voldoende stabiliteit en continuïteit
te waarborgen.
Nodig: combinatie van een bottom-up- en een top-downbenadering
Voor het aanbrengen van meer variatie in het stelsel (om het veerkrachtiger te maken én om
bestaande knelpunten op te lossen) pleit de raad dus voor een combinatie van een bottom-
62   Bronneman-Helmers, 2011, p.405.
26                                                                      Onderwijsraad, december 2014
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>up- en een top-downbenadering.63 Als de overheid voldoende ruimte creëert voor onderwijs-
instellingen om vernieuwende initiatieven te ontplooien, kunnen scholen op basis van hun
eigen ervaringen middels een bottom-upbenadering praktijken ontwikkelen die beter aanslui-
ten bij hun lokale omstandigheden en onderwijsvisie. Dit versterkt de veerkracht van het stel-
sel. Bottom-upontwikkelingen zijn echter niet onbegrensd. Het is aan de overheid grenzen te
stellen als publieke belangen – zoals toegankelijkheid – in het geding zijn. Om ervaring op te
doen met oplossingen voor knellende punten op stelselniveau, zijn juist op die sectoroverstij-
gende punten nieuwe initiatieven wenselijk. Zulke initiatieven ontstaan minder snel bottom-
up. Daarom is daarvoor actieve en gerichte sturing door de overheid, een top-downbenade-
ring, geëigend.
63   Hopkins, Stringfield, Harris, Stoll & Mackay, 2014; Harris, 2012.
Een onderwijsstelsel met veerkracht                                                         27
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>  Grotere variëteit in het stelsel ontstaat als de overheid bestaande mo-
  gelijkheden voor vernieuwing beter bekend maakt en de wet- en
  regelgeving verruimt. De raad adviseert om vooral sector- en kolom-
  overstijgende initiatieven gericht te stimuleren. Deze initiatieven
  komen niet vanzelf tot stand, maar kunnen wel de overgangen in het
  stelsel (de zwakke plekken) verbeteren.
3 Aanbeveling 1: stimuleer actief en
  gericht nieuwe initiatieven
  Meer variëteit in het stelsel – een voorwaarde voor meer veerkracht – kan worden bereikt door
  scholen beter gebruik te laten maken van de experimenteermogelijkheden die er al zijn én
  door nieuwe condities te scheppen die meer variëteit mogelijk maken. Naarmate innovaties
  baanbrekender zijn, is de noodzaak bovendien groter deze initiatieven gedurende enige tijd af
  te schermen van knellende kaders en conflicterende (nieuwe) beleidsmaatregelen, zodat inno-
  vaties ook een reële kans krijgen zich te ontwikkelen.64
  De raad pleit speciaal voor vernieuwende initiatieven die bestaande onderwijssectoren en
  -kolommen overstijgen en doorbreken. Deze brengen meer variëteit in het stelsel aan én kun-
  nen bijdragen aan het oplossen van de in hoofdstuk 2 genoemde knelpunten (vroege selectie
  en sterke scheiding tussen algemeen vormend onderwijs en beroepsonderwijs, en het pre-
  en postinitieel aanbod). Tot op heden vormen verschillen in bekostiging, wet- en regelgeving,
  cao’s, beleidsvorming, inspectiekaders en belangenvertegenwoordiging hierbij substantiële
  hindernissen. Mede daardoor komen sector- en kolomoverstijgende initiatieven niet vanzelf
  van de grond.
  De raad vindt daarom dat vooral de overheid aan zet is bij het stimuleren van sector- en kolom-
  overstijgende initiatieven. Door ze vergezeld te doen gaan van onderzoek, kan kennis wor-
  den ontwikkeld over noodzakelijke condities, bedoelde en onbedoelde effecten, en mogelijke
  gevolgen voor doelmatigheid, kwaliteit, toegankelijkheid, sociale samenhang en keuzemoge-
  lijkheden op het niveau van het stelsel als geheel. Vanzelfsprekend is betrokkenheid en draag-
  vlak bij docenten, directeuren, school- en afdelingsleiders, en bestuurders van belang voor het
  welslagen van deze initiatieven.
  In dit hoofdstuk gaat de raad eerst in op het bevorderen van de ruimte voor onderwijsinstel-
  lingen om vernieuwende initiatieven ‘van onderop’ te ontplooien. Daarna komen suggesties
  voor gerichte initiatieven op de grensvlakken tussen sectoren en onderwijskolommen aan bod.
  64   Datnow, Lasky, Stringfield & Teddlie, 2006; Maden, 2001; Hargreaves & Goodson, 2006.
  28                                                                                        Onderwijsraad, december 2014
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>3.1 Bied meer ruimte voor experimenten
    Pas de regelgeving aan in samenspraak met het onderwijsveld
    De wet- en regelgeving moet meebewegen met de veranderende eisen die aan het onderwijs
    worden gesteld en de uitdagingen waar onderwijsinstellingen voor staan. Vernieuwende ini-
    tiatieven moeten mogelijk zijn; experimenten van onderop moeten makkelijker uitgevoerd en
    sneller gefaciliteerd kunnen worden. Ruimte in de wet- en regelgeving voor structurele vari-
    eteit bevordert de veerkracht van het stelsel. Voor de aanpassing van de wet- en regelgeving
    vindt de raad het van belang dat de overheid actief in samenspraak met het veld problemen
    op dit vlak signaleert en inventariseert. Ook de Inspectie zou hierbij een rol kunnen spelen door
    aan minister en parlement te rapporteren wanneer wet- en regelgeving in de praktijk tot pro-
    blemen leidt of onwenselijke effecten heeft.
    Geef tevens meer bekendheid aan de bestaande ruimte voor experimenteren 65666768697071
    Scholen hebben ook nu al (enige) ruimte om – op tijdelijke basis – vernieuwende initiatieven te
    ontplooien. Zowel de experimenteerbepalingen in de sectorwetten als de Wet overige OCW-
    subsidies en de Experimentenwet onderwijs bieden ruimte om te innoveren (zie bijlage 1). Van
    deze mogelijkheden wordt echter weinig gebruikgemaakt. De raad adviseert de overheid om
    schoolbesturen actief te informeren over relevante bepalingen in de wet- en regelgeving. De
    overheid kan scholen ook meer ondersteuning bieden bij het indienen van een aanvraag.
       Voorbeelden van experimenten in het kader van de sectorwetten
       Inmiddels zijn op grond van de experimenteerartikelen diverse experimenten geïnitieerd. Zo wordt
       in het hoger onderwijs geëxperimenteerd met selectie van studenten en het verhogen van college-
       geld met het oog op het bevorderen van excellentie65 en het stimuleren van honours tracks.66 An-
       dere voorbeelden van experimenten in het hoger onderwijs zijn de invoering van associate-degree-
       programma’s,67 de uitbreiding van het bindend studieadvies,68 en de prestatiebekostiging.69 In het
       (voorbereidend) beroepsonderwijs worden experimenten uitgevoerd met vakmanschaps- en tech-
       nologieroutes70 en een leergang vm2 om meer leerlingen een mbo 2-diploma te laten behalen.71
       Voorbeelden van experimenten in het kader van de Experimentenwet onderwijs
       Voorbeelden van experimenteerruimte op grond van de Experimentenwet zijn de Beleidsregel expe-
       rimenten passend onderwijs (12 februari 2009), de Beleidsregel experiment flexibilisering onderwijs-
       tijd basisscholen (6 mei 2011) en de Subsidieregeling pilot tweetalig primair onderwijs (8 april 2014).
       Overigens wordt sporadisch ook een specifieke experimentenwet gemaakt; bijvoorbeeld de Experi-
       mentenwet vooropleidingseisen, selectie en collegegeldheffing (28 april 2005).
    65    Besluit experiment excellentie in het hoger onderwijs (1 april 2010).
    66    Besluit experiment collegegelddifferentiatie bij honours tracks (15 november 2013).
    67    Tijdelijk besluit gedeeltelijk verzorgen AD-programma op locatie bve-instelling (6 juli 2012).
    68    Besluit experiment uitbreiding bindend studieadvies (15 juli 2013).
    69    Besluit experiment prestatiebekostiging hoger onderwijs (31 oktober 2012).
    70    Besluit experimenten doorlopende leerlijnen vmbo-mbo 2014-2022 (16 september 2013).
    71    Experimenteerbesluit vm2 (17 september 2012).
    Een onderwijsstelsel met veerkracht                                                                        29
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>3.2 Bevorder initiatieven voor heterogene groepen op de overgang van pri-
    mair naar voortgezet onderwijs
    De raad adviseert de overheid actief initiatieven te stimuleren én te monitoren die heteroge-
    ne groepen op de overgang van primair naar voortgezet onderwijs bewerkstelligen. Gedacht
    kan worden aan het verlengen van het basisonderwijs met de onderbouw van het voortgezet
    onderwijs, waardoor een basisschool-plus ontstaat van tien schooljaren. Of aan het combine-
    ren van de bovenbouw (groep 6-8) van het basisonderwijs met (de onderbouw van) het voort-
    gezet onderwijs tot een nieuw schooltype (zie kader).7273
       Het Tienercollege
       In Gorinchem is een initiatief gestart om een Tienercollege te ontwikkelen voor leerlingen van tien
       tot veertien jaar.72 Hiermee wordt het moment van selectie voor het voortgezet onderwijs twee jaar
       uitgesteld. In het project krijgen leerlingen de eerste jaren les van medewerkers van de samenwer-
       kende basisschool en de laatste twee jaren les van medewerkers van de samenwerkende school voor
       voortgezet onderwijs. In Tilburg bestaan plannen voor eenzelfde initiatief.73
    De raad stelde in hoofdstuk 2 vast dat de toegenomen sectoralisering in het onderwijs de vroe-
    ge selectie van leerlingen voor schoolsoorten verscherpt. De afname van heterogene klassen
    is nadelig voor een deel van de leerlingen. Het gaat dan vooral om kinderen die cognitief (nog)
    niet zo sterk zijn. Voor hen is het gunstiger de overgang van primair naar voortgezet onderwijs
    uit te stellen en langer les te krijgen in heterogene groepen. Een soepelere overgang wordt
    voor hen al langere tijd wenselijk geacht.
    Uit internationaal vergelijkend onderzoek blijkt dat strikte en vroege scheiding van leerlingen
    negatief samenhangt met het welzijn van leerlingen en non-cognitieve uitkomsten op het
    niveau van het stelsel als geheel.74 In landen met een sterk differentiërend onderwijssysteem
    hebben leerlingen in de lagere leertrajecten een lager (academisch) zelfbeeld en gebruiken zij
    meer middelen zoals alcohol, cannabis en XTC. Een causaal verband is overigens niet aange-
    toond. De mate waarin stelsels leerlingen van elkaar scheiden in verschillende programma’s en
    leerwegen/schooltypen hangt ook samen met de motivatie om te leren.75 Nederlandse leerlin-
    gen doen het in dit opzicht niet goed; hun motivatie is laag in vergelijking met die van leerlin-
    gen uit andere landen.76 Ook hier is geen oorzaak-gevolgrelatie aangetoond.
    Heterogeniteit geeft leerlingen tijd én gelegenheid zich op te trekken aan anderen
    Heterogene groepen verzachten de overgang van primair naar voortgezet onderwijs en geven
    leerlingen meer mogelijkheden om binnen de nominale tijd een passend uitstroomniveau te
    vinden. Een ander voordeel van heterogene groepen zijn mogelijke positieve peereffecten.
    Wie samen met leerlingen met gelijke (of hogere) cognitieve capaciteiten in een klas zit, kan
    zich aan hen optrekken.77 Dit blijkt onder andere uit het positieve effect van overadvisering. Het
    is voor de schoolloopbaan van leerlingen met een vmbo-tl-/havo-advies beter om in een havo-
    klas te komen dan in een vmbo-tl-klas.78 Hierbij spelen ook (positieve) verwachtingen een rol.
    72   Tienercollege, 2014.
    73   Verhoeven, Heeffer, Kwint & Van Lieverloo, 2013.
    74   Netjes, Van de Werfhorst, Karsten & Bol, 2011.
    75   Organisation for Economic Cooperation and Development, 2014.
    76   Inspectie van het Onderwijs, 2014, figuur 2, met uitzondering van “ik ben gelukkig op school”.
    77   Hattie, 2009.
    78   Ibid.
    30                                                                                                  Onderwijsraad, december 2014
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>    Voor de leerlingen met een havo-advies heeft de komst van deze leerlingen met een gemengd
    advies nauwelijks negatieve gevolgen.79
    De aanwezigheid van ‘hogere’ schoolsoorten op een locatie kan leerlingen ook stimuleren. Het
    uitstroomniveau van leerlingen met een advies voor de gemengde of voor de theoretische
    leerweg van het vmbo is bijvoorbeeld mede afhankelijk van de andere schooltypen die op
    de vestiging zijn ondergebracht.80 Leerlingen die instromen in het vmbo, stromen aanzienlijk
    vaker uit met een havo-diploma als op de desbetreffende vestiging ook een havo- (en vwo-)
    afdeling is ondergebracht.81 Afnemende heterogeniteit binnen locaties heeft daarom ook
    gevolgen voor de prestaties van het stelsel als geheel. De minder frequente ‘opstroom’ redu-
    ceert het compenserend vermogen van het stelsel. De ermee gepaard gaande langere leer-
    wegen verminderen de doelmatigheid.
3.3 Maak combinaties van algemeen vormend onderwijs en beroepsonderwijs
    mogelijk
    De raad adviseert de overheid gericht en actief initiatieven te bevorderen die onderwijs uit bei-
    de kolommen (en meerdere sectoren) combineren. Daarbij valt te denken aan havo- en vwo-
    varianten met een substantieel aandeel beroepsgerichte vakken. Of aan initiatieven waarin
    aparte leerwegen worden aangeboden met combinaties van havo/mbo, vwo/mbo, vwo/hbo
    of havo/mbo/hbo. Het tevens monitoren van deze initiatieven draagt bij aan kennis over de
    waarde ervan voor – verschillende groepen – leerlingen.
    Stimuleer talent voor ‘vakmanschap’ op alle niveaus
    De beroepskolom wordt nu geassocieerd met onderwijs van een lager niveau dan algemeen
    vormend onderwijs. Dit is onder andere het gevolg van de in hoofdstuk 2 beschreven scherpe
    scheiding van de beroepskolom en de kolom voor algemeen vormend onderwijs. De laatste
    jaren is beleidsmatig vooral ingezet op het versterken van de beroepskolom door de door-
    stroom van (de beroepsgerichte leerwegen van) het vmbo naar middelbaar en hoger beroeps-
    onderwijs te verbeteren. Variaties in leerwegen zijn hoofdzakelijk binnen de beroepskolom
    ontstaan, zoals de vakmanschapsroute, de technologieroute en de vm2-route. Verkorte vmbo-
    mbo-routes verhogen de doelmatigheid en maken een leerweg via de beroepskolom concur-
    rerend met een leerweg via de kolom van het algemeen vormend onderwijs.
    Er is nu een situatie ontstaan waarbij doorstroom naar de beroepskolom wel voorkomt, maar
    doorstroom uit de beroepskolom nauwelijks. Leerlingen uit het algemeen vormend onderwijs
    (vmbo-tl, havo, in mindere mate vwo) vinden wel de weg naar het beroepsonderwijs, maar
    leerlingen die op twaalfjarige leeftijd in de beroepskolom instromen, gaan zelden of slechts via
    omwegen naar het algemeen vormend onderwijs. Mede als gevolg van ontwikkelingen in het
    vmbo – onder andere het geringe aantal leerlingen in de gemengde leerweg – wordt de schei-
    ding aan de basis van de kolommen scherper.
    79   Van Elk & Van der Steeg, 2009. Dat een grotere diversiteit niet automatisch negatieve effecten heeft op leerresultaten blijkt ook uit
         Roeleveld, Karssen & Ledoux, 2014.
    80   Inspectie van het Onderwijs, 2014, figuur 4b.
    81   De drempel is voor hen lager, ook al omdat scholen voor ‘eigen leerlingen’ soms soepelere criteria hanteren. Zie Oberon, 2013.
    Een onderwijsstelsel met veerkracht                                                                                                    31
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>    De scheiding tussen de kolommen maakt bijvoorbeeld dat havisten zich niet beroepsmatig
    kunnen oriënteren en bekwamen. Dat kan immers alleen binnen de beroepskolom. Ook in
    de hogere schoolsoorten is het van belang – en mogelijk – om vakmanschap te waarderen
    en te stimuleren.82 De technasia vormen daartoe een eerste stap: via deze onderwijsstroom
    voor havo en vwo kunnen leerlingen zich oriënteren op en kennis maken met bèta-technische
    beroepen. Verreweg de meeste havisten en vwo’ers kunnen geen beroepsgerichte vakken kie-
    zen. Ze maken op z’n vroegst kennis met deze vakken als ze op zeventien- of achttienjarige
    leeftijd overstappen naar middelbaar of hoger beroepsonderwijs.83 Dit terwijl de meeste havo-
    leerlingen vroeger of later beroepsonderwijs gaan volgen: een deel stapt na het tweede of
    derde jaar van de havo over naar het mbo, na diplomering vervolgt het merendeel van de leer-
    lingen een onderwijsloopbaan in middelbaar of hoger beroepsonderwijs.
    De wet maakt gecombineerde leerwegen van havo en middelbaar beroepsonderwijs welis-
    waar mogelijk, maar initiatieven daartoe bestaan nog nauwelijks in Nederland. De raad vindt
    dat de overheid hierin actiever kan optreden.
3.4 Bevorder vernieuwende educatieve voorzieningen voor jonge kinderen én
    volwassenen
    De raad adviseert initiatieven voor educatieve voorzieningen voor jonge kinderen én voor vol-
    wassenen over de grenzen van het stelsel actief te bevorderen. Voorschoolse educatie is van
    onschatbare waarde voor de ontwikkeling van jonge kinderen van laagopgeleide ouders.84
    Deze kinderen krijgen betere kansen als onderwijsaanbieders vergaand kunnen samenwerken
    met aanbieders uit andere sectoren (welzijn, zorg, cultuur, sport). Voor volwassenen is het in
    een kenniseconomie uiterst belangrijk om te blijven leren, ook met een diploma op zak.
    Behoefte aan integrale voorzieningen voor jonge kinderen
    Het aantal brede scholen en integrale kindcentra groeit in Nederland. Zij vervullen een spil-
    functie binnen een lokaal netwerk van aanbieders van educatie, opvang en zorg. Daarmee rea-
    liseren ze continuïteit en eenduidigheid in de pedagogische benadering die kinderen de kans
    geven zich optimaal te ontwikkelen. Om het aanbod voor jonge kinderen verder te verbeteren
    is al een aanzet gemaakt om wet- en regelgeving te harmoniseren,85 maar dit is niet genoeg.
    Met het oog op optimale ontwikkelkansen voor jonge kinderen is verdergaande integratie van
    voorzieningen wenselijk.86 Dit vereist afstemming tussen de twee betrokken ministeries: het
    Ministerie van OCW en het Ministerie van SZW (Sociale Zaken en Werkgelegenheid).
    Het aanbod in de verschillende typen voorschoolse voorzieningen is versnipperd. In Nederland
    zijn leerlingen leerplichtig vanaf vijf jaar. De meeste kinderen gaan vanaf hun vierde verjaardag
    naar school. Tot die tijd gaan ze naar de kinderopvang, een peuterspeelzaal en/of een voor-
    school. Ouders die beide werken, hebben recht op een tegemoetkoming in de kosten van kin-
    deropvang. Hun kinderen brengen vaak meerdere volledige dagen per week door in de (priva-
    te) kinderopvang. Kinderen van ouders die niet beide werken, en daarmee geen recht hebben
    op kinderopvangtoeslag, zijn voornamelijk in peuterspeelzalen te vinden, meestal enkele och-
    82   Sennett, 2008.
    83   Brekelmans, Dekker & Van der Wel, 2012.
    84   Heckman, 2011.
    85   Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 2014.
    86   Kindcentra 2020, 2014.
    32                                                                       Onderwijsraad, december 2014
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>tenden per week. Kinderen die vanwege het opleidingsniveau van hun ouders een groter risico
lopen het onderwijs met een achterstand te beginnen, krijgen speciale voor- en vroegschoolse
educatie aangeboden; vaak in een aparte voorschool waar de focus op ontwikkelingsstimule-
ring ligt, gedurende vier dagdelen per week. Dat tegemoetkoming in de kosten samenhangt
met het al dan niet werken van ouders en met een risico op achterstand, betekent in de praktijk
dat jonge kinderen uit verschillende sociaaleconomische groepen hun voorschoolse periode
gescheiden van elkaar doorbrengen. De voorschoolse voorzieningen verschillen niet alleen in
opzet, maar ook in kwaliteit, mede als gevolg van de privatisering van de kinderopvangsector.
De raad vindt dat alle jonge kinderen optimale ontwikkelingskansen moeten krijgen. Voorzie-
ningen voor jonge kinderen zijn te beschouwen als vormen van pre-initieel onderwijs, vooraf-
gaand aan het primair onderwijs. Ze worden niet of nauwelijks aangemerkt als onderdeel van
het onderwijsstelsel en zijn daardoor beleidsmatig lastiger aan te sturen.
Er is steeds meer behoefte aan voorzieningen waarin educatie en opvang op elkaar zijn afge-
stemd. Om bestaand aanbod meer en beter naar de behoefte en vraag van burgers te orga-
niseren, ontstaan netwerken waarin organisaties uit verschillende maatschappelijke domei-
nen – zoals zorg, welzijn, onderwijs, cultuur – met elkaar samenwerken. Scholen fungeren vaak
als knooppunt in deze lokale netwerken. Bij deze vormen van samenwerking zijn verkokering
van beleid en financiering steeds weer belemmerende factoren.87 Tot voor kort liep men aan
tegen de grenzen van de wet- en regelgeving. Kinderopvang en peuterspeelzalen vielen onder
het Ministerie van SZW met een eigen financiering, een eigen cao en een eigen kwaliteitska-
der, anders dus dan die van de scholen die onder de verantwoordelijkheid van het Ministerie
van OCW vallen. De voorgenomen harmonisatie van wet- en regelgeving en financiering (via
de Wet OKE, de Wet ontwikkelingskansen door kwaliteit en educatie) is onder andere gericht
op het stimuleren van ikc’s (integrale kindcentra, zie kader). Vooralsnog blijft de harmonisatie
beperkt tot onderwijs, kinderopvang en voor- en vroegschoolse educatie.
Het faciliteren van de transitie naar brede arrangementen voor kinderen vraagt om ruimere
mogelijkheden van ontschotting. Organisaties waarin een breed educatief aanbod is geïnte-
greerd met voorzieningen op het gebied van zorg, welzijn, cultuur en sport, komen nauwe-
lijks van de grond. Dit komt door verschillen in onder meer financiering, wet- en regelgeving,
beleid, cao’s en toezichtregimes. De raad vindt dergelijke geïntegreerde educatieve voorzie-
ningen van belang omdat ze vooral in sommige wijken in grote steden kinderen betere kan-
sen bieden. De overheid zou daarom actief initiatieven moeten stimuleren (en monitoren)
waarin educatieve voorzieningen verregaand samenwerken met voorzieningen van andere
beleidsterreinen.
87   Van Delden, 2009.
Een onderwijsstelsel met veerkracht                                                           33
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>   Belemmeringen in de ikc-praktijk
   Op veel locaties in het land wordt gewerkt aan de totstandkoming van ikc’s vanuit de gedachte: één
   organisatie, één aansturing, één pedagogische visie, één financiering, één cao, één medezeggen-
   schap en één Inspectie.
   Laterna Magica is een ikc voor kinderen van 0-13 jaar. Volgens de directeur, Annette van Valkengoed,
   is veel tijd gaat zitten in het ‘oplossen’ van knelpunten en omgaan met belemmeringen. “Als pionier
   heb je het heel moeilijk binnen het huidige stelsel. Je moet binnen het reguliere systeem aantonen
   dat het echt anders kán.” 88
   Ikc’s hebben onder meer te maken met twee verschillende toezichtkaders. Van Valkengoed: “Laatst
   hadden we twee dagen lang de Inspectie van het Onderwijs over de vloer en korte tijd later één dag
   de ggd. Dat kost heel veel tijd en energie. Er wordt bovendien op andere dingen gelet.” In de Wet
   kinderopvang is er sprake van een bezettingsnorm (bijvoorbeeld van 1:10) terwijl zo’n norm in het on-
   derwijs niet bestaat. Dit leidt er bijvoorbeeld toe dat een medewerker tot 14:30 uur (‘onderwijstijd’)
   twintig kinderen mag begeleiden en na 14:30 uur (‘opvangtijd’) maar tien. Ook is er bijvoorbeeld het
   ‘vierogenprincipe’ in de kinderopvang waardoor een vakleerkracht gymnastiek tot 14.30 uur alleen
   gym mag geven, maar na 14.30 uur alleen samen met iemand anders. “Om aan te tonen dat aan beide
   toezichtskaders wordt voldaan houden we op meerdere terreinen een dubbele administratie. Dat
   kost veel tijd. Die tijd en energie zou ik liever aan de ontwikkeling van de kinderen willen besteden.”
   Daarnaast hebben integrale kindcentra te maken met het gemeentelijke beleid rondom voor- en
   vroegschoolse educatie. “Wij houden de vve buiten de deur omdat de verplichte scholing en pro-
   gramma’s inhoudelijk en organisatorisch niet matchen met Laterna Magica. We hebben naast de ggd
   en de Onderwijsinspectie ook weer met mensen van de gemeente en met gemeentelijke belangen
   te maken. De verantwoordingslast is groot. Er is grote winst te behalen zonder kostbaarder te zijn
   door het herschikken van middelen vanuit vve, peuterspeelzaal, kinderopvang, onderwijs en door
   vanuit één plek te sturen op de ontwikkeling van jonge kinderen.” aldus Van Valkengoed.
Maak blijven leren aantrekkelijk voor werkenden, werkzoekenden én onderwijsaanbieders88
Deelname aan postinitieel onderwijs verschilt aanzienlijk tussen landen.89 Een deel van deze
verschillen hangt samen met de toegankelijkheid van het initiële hoger onderwijs. In Nederland
wordt in vergelijking met andere landen in Europa relatief veel postinitiële scholing gevolgd op
latere leeftijd, maar de deelname groeit niet sterk genoeg in relatie tot de doelen die door de
overheid zijn gesteld. Vergeleken met andere landen in Europa, zoals de Scandinavische lan-
den waar een zeer hoog percentage van de bevolking op latere leeftijd scholing volgt, valt het
groeitempo van de leven lang leren indicator in Nederland van 2000-2010 laag uit.90
88   Uit o.a. gesprekken met andere ikc’s blijkt dat de genoemde ervaringen niet uniek zijn voor Laterna Magica.
89   Nieuwenhuis, Gelderblom, Gielen & Collewet, 2011.
90   Ibid.
34                                                                                                    Onderwijsraad, december 2014
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>   Een leven lang leren
   Het percentage hoger opgeleiden in de beroepsbevolking blijft in Nederland achter bij andere ken-
   niseconomieën als Finland, het Verenigd Koninkrijk, de Verenigde Staten en Australië. Dat is deels te
   verklaren uit een lagere deelname van dertigplussers in het hoger onderwijs en een minder groot
   aanbod van deeltijdopleidingen in het hoger onderwijs in Nederland. Het aantal deelnemers aan
   een bekostigde deeltijdopleiding in deze sector is tussen 2001 en 2012 meer dan gehalveerd. De in-
   stroom daalde in die periode van 19.000 naar 8.000 studenten. Sinds 2010 is sprake van een verscherp-
   te daling, die waarschijnlijk het effect is van maatregelen omtrent het volgen van een tweede studie,
   en ook van de financiële crisis. Het aantal actieve studenten aan de Open Universiteit is sinds begin
   jaren negentig meer dan gehalveerd, tot circa 14.000 studenten in 2012.
   Het aantal deelnemers bij geaccrediteerde private opleidingen is in diezelfde periode gestegen. Het
   aantal deeltijd- en duale studenten dat een niet-bekostigde geaccrediteerde hbo-opleiding volgt,
   wordt geschat op ongeveer 80.000. Het merendeel van deze studenten volgt een opleiding in het
   domein economie. In de sector techniek is het aantal studenten dat een niet-bekostigde opleiding
   volgt groter dan het aantal studenten dat een bekostigde deeltijdopleiding volgt. Het gaat hier voor-
   al om informatica(gerelateerde)-opleidingen en bouwkunde.
In Nederland is de toegang tot het hoger onderwijs goed, waardoor de behoefte aan hoger
onderwijs op een later moment in de loopbaan kleiner is dan elders. Toch klinkt ook hier de
roep om een leven lang leren luid. Blijven leren tijdens de beroepsloopbaan is in een kennis-
intensieve samenleving als de Nederlandse van groot en groeiend belang: voor burgers om
te blijven participeren in een veranderende samenleving; voor werkenden omwille van hun
employability; en voor de samenleving als geheel om te blijven innoveren. Patronen waarin
werken en leren worden gecombineerd en afgewisseld, passen meer bij de moderne ontwik-
kelingen dan patronen waarin leren louter voorafgaat aan werken. De dalende trend op het
gebied van deelname aan postinitieel onderwijs is vanuit dat oogpunt dan ook zorgelijk (zie
het kader).91 De commissie-Rinnooy Kan sprak recentelijk van “een dramatische vrije val” in het
deeltijdaanbod van instellingen voor hoger onderwijs.92 Hogescholen en universiteiten richten
zich met name op fulltime-onderwijs voor jongeren.
Ondanks de uitgesproken intenties met betrekking tot een leven lang leren, komt er in de prak-
tijk nog te weinig van terecht. Roc’s mogen bijvoorbeeld wel deelkwalificaties verstrekken,
maar ze doen het nauwelijks, en bij hogescholen neemt het aandeel volwassenen onder de
studenten af.
Wat betreft een leven lang leren heeft de raad eerder onder meer geconstateerd dat de over-
heid een langetermijnvisie dient te ontwikkelen voor onderwijs aan volwassenen. De over-
heid heeft een bijzondere verantwoordelijkheid ten aanzien van jongere laagopgeleiden, met
name degenen die zonder startkwalificatie het mbo verlaten. In het algemeen is een leven lang
leren een beleidsterrein dat afstemming vereist tussen verschillende ministeries (OCW en EZ,
Economische Zaken) én de sociale partners.
Recent heeft de overheid aangegeven dat een leven lang leren de komende jaren voor haar
een speerpunt is. In de visie van de raad is voor het stimuleren van een leven lang leren con-
tinue aandacht nodig. De overheid moet reguliere onderwijsinstellingen in staat stellen om
vraaggerichte postinitiële opleidingen te bieden. Ook moet ze een gelijk speelveld creë-
ren tussen publiek bekostigde en private partijen. Het versterken van de positie van jonge-
91   Zie ook Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2013, p. 316.
92   Adviescommissie ‘Flexibel hoger onderwijs voor werkenden’, 2014.
Een onderwijsstelsel met veerkracht                                                                      35
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>re laagopgeleiden, met name degenen die zonder startkwalificatie het mbo verlaten, vereist
nadrukkelijke aandacht van de overheid. Met de implementatie begin 2014 van een toekomst-
bestendiger inrichting van een systeem voor validering van non-formeel en informeel leren, is
een nieuwe stap gezet in de borging van de kwaliteit van ervaringscertificaten. Toch is post-
initieel leren nog steeds geen vanzelfsprekend onderdeel van op deze jongeren gericht loop-
baanbeleid. De raad adviseert daarom gericht en actief initiatieven te stimuleren die het zowel
voor aanbieders van onderwijs als voor werkenden en werkzoekenden aantrekkelijk maken om
leren en werken met elkaar te combineren en af te wisselen.93 Ook deze initiatieven dienen van-
zelfsprekend gemonitord te worden.
   ECVET: postinitieel onderwijs op de grenzen van het stelsel
   Momenteel vindt in Nederland een serie pilots plaats met als doel het gebruik van ECVET (European
   Credit system for Vocational Education and Training) te bevorderen. Het gaat om een Europees sys-
   teem dat behaalde leerresultaten in het beroepsonderwijs erkent. Leerlingen, studenten en afge-
   studeerden kunnen met ECVET binnen Europa aantonen wat ze hebben geleerd en op welk niveau.
   Uit de resultaten tot nu toe blijkt dat ECVET in de praktijk tegen de grenzen van het onderwijsstelsel
   aanloopt. Deze grenzen zijn niet alleen juridisch, maar ook meer praktisch van aard.
   Een van de knelpunten is dat tot nu toe de erkenning niet landelijk is en de ECVET-eenheden nog
   geen civiel effect hebben. Als het om de officiële erkenning van deelkwalificaties zoals ECVET-
   eenheden gaat, dan blijken examencommissies van bekostigde instellingen in de praktijk erg terug-
   houdend. Vaak wordt nog uitgegaan van volledige diploma’s voor jongeren in uniforme jaarklassen.
   Dit terwijl voorstanders van ECVET menen dat een verzameling van deelcertificaten zeer waardevol
   kan zijn. Uit een project in de techniek: “De ontwikkeling van werknemers gebeurt al lang niet meer
   uitsluitend door het behalen van klassieke diploma’s. Veel werknemers ontwikkelen zich in hun werk
   (learning on the job) en het is belangrijk die vaardigheden en competenties te kunnen valideren. Het
   is van groot belang dat werknemers flexibel bepaalde hiaten in hun vaardigheden kunnen opvullen.
   ECVET is hierbij een nuttig hulpmiddel”.94
Meer in het algemeen is het van groot belang dat volwassenen worden aangemoedigd ook tij-
dens de loopbaan kwalificerende scholing te volgen. Met de aankondiging95 van het invoeren
van het levenlangleren-krediet en het beschikbaar stellen van studievouchers voor studenten
die vanaf 2015-2016 in het hoger onderwijs instromen, heeft de overheid recent op dit terrein
stappen gezet. Voor de scholing van werknemers, zzp’ers en flexwerkers zijn ook de sociale
partners aan zet.96
93   De mogelijkheid voor bekostigde instellingen om modulair opgebouwde programma’s aan te bieden maakt daar deel van uit; Onder-
     wijsraad, 2014a.
94   Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2014a.
95   Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap & Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 2014.
96   Stichting van de Arbeid, 2013.
36                                                                                                Onderwijsraad, december 2014
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>    De raad adviseert de overheid om tegelijk met het stimuleren van va-
    riëteit een aantal ijkpunten in het stelsel te waarborgen. Zo ontstaat
    evenwicht tussen innoveren en het handhaven van kwaliteit. Deze
    ijkpunten zijn: de waarde van diploma’s, de professionaliteit van het
    onderwijspersoneel en de beschikbaarheid van toereikende publieke
    middelen.
4   Aanbeveling 2: zorg voor stevige
    ijkpunten
    Grote variëteit binnen het stelsel kan het onderwijs kwetsbaar maken. Juist verstrekkende
    innovaties – waarvan bij uitstek valt te leren – kunnen op gespannen voet staan met bestaande
    en beproefde kwaliteitscriteria. Bovendien kan grote variëteit ook grotere ongelijkheid met
    zich meebrengen.
    De kwaliteit en toegankelijkheid van het onderwijs moeten gewaarborgd blijven, ook bij ver-
    nieuwingsprojecten. De raad adviseert de overheid op cruciale gebieden normen te stellen
    en deze te handhaven. Deze ijkpunten in het stelsel hebben een structurerende werking. Ze
    bepalen de basale kaders waarbinnen het stelsel zich kan ontwikkelen. Daarmee stellen ze aan
    nieuwe initiatieven beperkingen én maken ze deze mede mogelijk.97 De raad ziet drie ijkpunten
    die een veerkrachtig stelsel vaste grond onder de voeten geven: de waarde van het diploma, de
    kwaliteit van leraren en de bekostiging.
4.1 Bewaak de waarde van diploma’s
    Meer maatwerk en differentiatie in mogelijke onderwijspaden kunnen leiden tot een grotere
    variëteit aan individuele diploma’s. De waarde van een diploma vertegenwoordigt een groot
    maatschappelijk belang. De samenleving moet vertrouwen kunnen hebben in de examinering
    en in het daarmee samenhangende diploma. De waarde van het diploma vervult een belang-
    rijke functie in de doorstroom naar vervolgonderwijs, en daarmee in de toegankelijkheid van
    het stelsel. Daarnaast is een vaste waarde van het diploma van belang voor toetreding en kan-
    sen op de arbeidsmarkt. Ook als onafhankelijke maatstaf voor het vergelijken en beoordelen
    van scholen is een vorm van standaardisering van het diploma van belang.
    Er bestaat per definitie een spanning tussen enerzijds leerlingen in de gelegenheid stellen
    verschillende leerroutes te volgen en speciale bekwaamheden te ontwikkelen, en anderzijds
    gestandaardiseerde diploma’s. Waar meer flexibiliteit en maatwerk vragen om een op de
    persoon toegesneden examendossier, is voor de overstap naar vervolgonderwijs of arbeids-
    markt informatie nodig waarmee de kennis en vaardigheden van een persoon kunnen worden
    beoordeeld en vergeleken met die van een ander. Beschikt iemand over het minimale niveau
    97   Giddens, 1984.
    Een onderwijsstelsel met veerkracht                                                         37
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>    dat nodig is om een opleiding te kunnen volgen, is hij of zij startbekwaam voor een bepaalde
    functie op de arbeidsmarkt?
    Naar het oordeel van de raad moeten alle diploma’s aan een aantal algemene uitgangspunten
    voldoen. Ze moeten vaste informatieonderdelen bevatten (gegevens over de prestaties per
    vak/leeronderdeel op basis van betrouwbare examinering); de informatie moet op een stan-
    daardwijze worden aangeboden (cijfers die vergelijking mogelijk maken); en het moet duidelijk
    zijn hoe in de volgende stap (vervolgopleiding of arbeidsmarkt) met het diploma wordt omge-
    gaan: wanneer geeft een diploma recht op doorstroom, dat wil zeggen op instroom in het ver-
    volgonderwijs? De eerste twee uitgangspunten zijn gebruikelijk in het Nederlandse onderwijs,
    ook al blijven ze voortdurend aandacht vragen. Dit geldt des te meer omdat centrale toetsing
    één van de redenen is voor de relatief goede prestaties van Nederlandse leerlingen aan de
    onderkant van de prestatieladder; het bevordert gelijke kansen van leerlingen met een ver-
    schillende sociale achtergrond.98 Het derde uitgangspunt is minder vanzelfsprekend als diplo-
    ma’s minder uniform worden. Op basis van welk diploma heeft iemand toegang tot een ver-
    volgopleiding? Helderheid op dit punt is echter nodig om op stelselniveau de toegankelijkheid
    van het onderwijs te kunnen waarborgen.
    Het erkennen van de spanningsverhouding tussen uniforme eisen aan een diploma en meer
    variatie is op zichzelf al van groot belang. De overheid moet met aandacht, zorgvuldigheid en
    beleid met deze spanning omgaan.
4.2 Bewaak de professionaliteit van onderwijsgevenden
    De overheid heeft een bijzondere (grondwettelijke) verantwoordelijkheid voor de ‘bekwaam-
    heid en zedelijkheid’ van het onderwijspersoneel. Dit geldt des te meer naarmate vaste kaders
    en beproefde werkwijzen minder richtinggevend zijn voor de inrichting van het onderwijs-
    stelsel. Meer vrijheid voor scholen om naar nieuwe oplossingen te zoeken, vraagt nogal wat
    van onderwijsgevenden. Strikte kwaliteitsstandaarden voor hun professionaliteit vormen een
    essentieel ijkpunt voor kwalitatief sterk onderwijs dat zich blijft ontwikkelen.
    Bekwaamheidseisen vastleggen in wet- en regelgeving
    De raad heeft meermalen verwoord wat zijn visie is op de eisen die de overheid zou moe-
    ten stellen aan de bekwaamheid van leraren.99 Bekwaamheidseisen dienen inzicht te geven
    in het (minimum)niveau van te beheersen kennis, vaardigheden en competenties. Dit mini-
    mumniveau is gerelateerd aan het onderwijsniveau waarop de leraar les gaat geven. Voor alle
    docenten (van basisonderwijs tot hoger onderwijs) geldt dat zij een zodanige vakbekwaam-
    heid moeten bezitten, dat zij in staat zijn om zowel de inhoud van het (bestaande) onderwijs
    te beheersen als bij te dragen aan de inhoudelijke vernieuwing ervan. Ook algemene aspecten
    van professioneel handelen maken onlosmakelijk onderdeel uit van het leraarschap. Het stan-
    daardniveau van leraren is bij voorkeur een masterdiploma.100
    Verplichting om bekwaamheid te blijven onderhouden, verbonden aan lerarenregister
    De overheid moet in de visie van de raad ook de blijvende vakinhoudelijke, vakdidactische en
    pedagogische bekwaamheid van zittende leraren garanderen. Professionalisering gedurende
    98   Bol, Witschge, Van de Werfhorst & Dronkers, 2014.
    99   Onderwijsraad, 2013b; Onderwijsraad, 2013c.
    100 Met uitzondering van de beroepsgerichte vakken en po. Zie ook: Onderwijsraad, 2013c.
    38                                                                                       Onderwijsraad, december 2014
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>    de loopbaan is daarom een vereiste voor het behouden van de bevoegdheid. Via het leraren-
    register kan de grondwettelijke zorg van de overheid voor de bekwaamheid van de leraar wor-
    den vormgegeven. Wanneer een leraar niet of onvoldoende voldoet aan de eisen voor bij- en
    nascholing, verliest hij zijn bekwaamheid en dus zijn bevoegdheid tot lesgeven.
    Overheid moet kwaliteit bij- en nascholingsaanbod waarborgen
    Voorwaarde voor voortdurende professionalisering is een hoogwaardig en toegankelijk bij- en
    nascholingsaanbod. Om tot een doelmatige en effectieve schoolgerichte nascholing te komen
    heeft de overheid in de jaren negentig de primaire verantwoordelijkheid voor professionalise-
    ring neergelegd bij de schoolbesturen. In het basis- en voortgezet onderwijs en het middel-
    baar beroepsonderwijs zijn de nascholingsgelden overgeheveld van de scholingsinstellingen
    (universiteiten en hogescholen) naar de schoolbesturen. Vraagfinanciering is zo in de plaats
    gekomen van aanbodfinanciering. De achterliggende gedachte was onder meer dat vraag en
    aanbod op deze manier beter op elkaar zouden aansluiten. Er is daarmee echter geen garan-
    tie meer dat er voor alle vakken en leergebieden een toereikend bij- en nascholingsaanbod
    beschikbaar is (vakinhoudelijk en vakdidactisch). Bij een uitblijvende vraag van schoolbesturen
    stagneert het ontwikkelen van aanbod. Dit brengt het risico met zich mee dat leraren de band
    met hun discipline en de ontwikkelingen daarin gaandeweg verliezen.
    Ook de kwaliteit van het aanbod waaruit scholen en leraren kunnen kiezen, is niet geborgd.
    Nascholingsinstellingen verbonden aan de reguliere lerarenopleidingen hanteren kwaliteits-
    standaarden: via het LPN (Landelijk Platform van Nascholingsinstellingen) waaraan door de
    NVAO (Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie) geaccrediteerde opleidingen zijn verbon-
    den; via een post-hbo-register; en via het Cedeo-keurmerk (keurmerk voor particuliere oplei-
    dingen) waarover een aantal van de instituten beschikt. Door de vraagfinanciering is er echter
    een nieuwe markt ontstaan van grote en kleine commerciële aanbieders. Met allerhande cur-
    sussen kunnen deze aanbieders snel en flexibel inspelen op wensen en behoeften. Deze partij-
    en vallen buiten het bekostigd onderwijsstelsel, waardoor ze niet hoeven te voldoen aan eisen
    van deugdelijkheid zoals die zijn vastgelegd in de sectorwetten.
    Deze werkwijze biedt scholen en onderwijsbesturen in beginsel goede mogelijkheden om de
    scholing te laten aansluiten op de eigen organisatieontwikkeling. Dit vereist deskundigheid
    aan de kant van onderwijsbesturen. Vooral kleine besturen zijn op dit punt kwetsbaar. Om de
    kwaliteit van het na- en bijscholingsaanbod te borgen, geeft de raad de minister in overweging
    een keurmerk voor commerciële aanbieders in te voeren.
4.3 Bewaak dat er toereikende middelen zijn voor het initiële onderwijs
    Initieel onderwijs, en vooral leerplichtig onderwijs, is van groot maatschappelijk belang en
    moet in de visie van de raad kunnen rekenen op adequate publieke bekostiging. De bekos-
    tiging van overheidswege geschiedt op basis van deugdelijkheidseisen (kwaliteitsborging).
    Een onderwijsstelsel met veerkracht                                                           39
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>Publieke bekostiging waarborgt ook de toegankelijkheid van het onderwijs, zodat zo veel
mogelijk burgers ervan kunnen profiteren.
    Artikel 28 van het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind over de
    bekostiging van het onderwijs
    1. De Staten die partij zijn, erkennen het recht van het kind op onderwijs, en teneinde dit recht ge-
    leidelijk en op basis van gelijke kansen te verwezenlijken, verbinden zij zich er met name toe:
    a. primair onderwijs verplicht te stellen en voor iedereen gratis beschikbaar te stellen;
    b. de ontwikkeling van verschillende vormen van voortgezet onderwijs aan te moedigen, met in-
    begrip van algemeen onderwijs en beroepsonderwijs, deze vormen voor ieder kind beschikbaar te
    stellen en toegankelijk te maken, en passende maatregelen te nemen zoals de invoering van gratis
    onderwijs en het bieden van financiële bijstand indien noodzakelijk;
    c. met behulp van alle passende middelen hoger onderwijs toegankelijk te maken voor een ieder
    naar gelang zijn capaciteiten; (…)
Bekostiging onder druk
De structurele bekostiging van onderwijs uit publieke middelen staat onder druk. In de visie
van de raad is deze bekostiging van initieel onderwijs een belangrijk ijkpunt van het onderwijs-
stelsel. Vanuit haar nadrukkelijke aanhoudende zorg voor kwaliteit en toegankelijkheid moet
de overheid het initieel onderwijs kostendekkend blijven financieren uit publieke middelen.
Additionele financiering verkregen via projectsubsidies en prestatieafspraken mag niet nodig
zijn voor structurele, kostendekkende financiering. Het uit publieke middelen adequaat finan-
cieren van het initiële onderwijs mag niet ter discussie staan.
Bestedingsvrijheid onder druk
Onderwijsinstellingen worden steeds meer via de lumpsum gefinancierd.101 Tot 1960 werden
Nederlandse universiteiten nog op declaratiebasis bekostigd; in het primair onderwijs deed
de lumpsum in 2006 zijn intrede.102 De hoogte van de lumpsum hangt grotendeels af van de
omvang en samenstelling van de leerlingenpopulatie (aantal leerlingen/studenten, leeftijd en
onderwijssoort). Lumpsumfinanciering geeft schoolbesturen in beginsel veel vrijheid om te
bepalen waar ze – binnen wettelijke kaders – het budget aan willen besteden. Omdat onder-
wijs een arbeidsintensieve sector is, ligt een aanzienlijk deel van de uitgaven echter vast in de
vorm van personeelskosten (tot 85-90% in het primair onderwijs).103 De besteding van midde-
len voor personeel is bovendien sterk aan regels gebonden. Door demografische ontwikkelin-
gen (krimp en vergrijzing), bezuinigingen, sectorafspraken en wet- en regelgeving worden de
personeelskosten steeds hoger.104
De bestedingsvrijheid wordt ook door andere ontwikkelingen ingeperkt. Zo wordt in het mid-
delbaar beroepsonderwijs en het hoger onderwijs het aandeel publieke middelen ten opzichte
van de totale financiering kleiner.105 Private financiers stellen doorgaans aanvullende eisen aan
de besteding van middelen. Daarnaast nemen prestatiebekostiging en outputfinanciering als
financieringsprincipe van instellingen in belang toe. Vanaf de jaren negentig is de bekostiging
in het hoger onderwijs voor een deel gebaseerd op het aantal afgegeven diploma’s; de afgelo-
101   Waterreus, 2009.
102   Hazeu, 1990.
103   Rijksoverheid, 2014.
104 Algemene Rekenkamer, 2014.
105   Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2013b.
40                                                                                 Onderwijsraad, december 2014
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>pen jaren zijn in alle onderwijssectoren vormen van prestatiebekostiging ingevoerd.106 Met het
maken van prestatieafspraken beoogt de overheid te sturen op concrete resultaten op specifie-
ke terreinen. De financiering is dan afhankelijk van het daadwerkelijk realiseren van die doelen.
Regels en voorwaarden voor financiering bieden de overheid een krachtig beleidsinstrument.
Met het beperken van de bestedingsvrijheid voor instellingen oefent de overheid direct en indi-
rect, bedoeld en onbedoeld, invloed uit op de prioriteiten die instellingen stellen. Dit belem-
mert de innovatiekracht van instellingen en daarmee de veerkracht van het onderwijsstelsel.
In de visie van de raad moet de overheid zich hiervan meer bewust zijn en meer gebruikmaken
van vormen van integrale verantwoording achteraf.
106 In het primair onderwijs, het voortgezet onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs geldt sinds 1 augustus 2012 de zogenaamde
    prestatiebox. In het hoger onderwijs is dit een experiment, waarbij tot en met 2015 ongeveer 7% van de onderwijsbekostiging bestaat
    uit prestatiebekostiging (Jongbloed, 2013). Sinds oktober 2012 heeft iedere hogeschool en universiteit in Nederland een eigen presta-
    tieafspraak met het ministerie van OCW (Jongbloed, 2013).
Een onderwijsstelsel met veerkracht                                                                                                   41
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>Afkortingen
AMvB    Algemene Maatregel van Bestuur
bol     beroepsopleidende leerweg
bbl     beroepsbegeleidende leerweg
Brin    basisregistratie instellingen
CBS     Centraal Bureau voor de Statistiek
Cedeo   Keurmerk voor particuliere opleidingen
Crebo   Centraal register beroepsopleidingen
ECVET   European Credit system for Vocational Education and Training
EZ      Economische Zaken
gl      gemengde leerweg
hbo     hoger beroepsonderwijs
ict     informatie- en communicatietechnologie
ikc     integraal kindcentrum
ivo     individueel voortgezet onderwijs
kb      kaderberoeps
LPN     Landelijk Platform van Nascholingsinstellingen
mbo     middelbaar beroepsonderwijs
NVAO    Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie
OCW     Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
OESO    Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling
po      primair onderwijs
roc     regionaal opleidingencentrum
SER     Sociaal-Economische Raad
SPO     Stichting openbaar Primair Onderwijs
SZW     Sociale Zaken en Werkgelegenheid
tl      theoretische leerweg
vm2     leergang vmbo-mbo2
vmbo    voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs
VSNU    Vereniging van Nederlandse universiteiten
vve     voor- en vroegschoolse educatie
w&t     wetenschap en techniek
Wet OKE Wet ontwikkelingskansen door kwaliteit en educatie
WRR     Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid
wsns    weer samen naar school
WVO     Wet op het voortgezet onderwijs
42                                                               Onderwijsraad, december 2014
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>Literatuur
Academische Werkplaats Onderwijs (2014). Afstroom in de onderbouw vo. Webpagina.
    Geraadpleegd op 28 november 2014 via http://acawer.ws40.nedcomp.nl/werkplaatsen/
    afstroom-de-onderbouw-vo/#.
Adviescommissie ‘Flexibel hoger onderwijs voor werkenden’ (2014). Flexibel hoger onderwijs
    voor volwassenen. Geraadpleegd op 7 november 2014 via http://www.rijksoverheid.
    nl/documenten-en-publicaties/rapporten/2014/03/12/flexibel-hoger-onderwijs-voor-
    volwassenen.html.
Adviesraad voor Wetenschap, Technologie en Innovatie (2013). Kiezen voor kenniswerkers.
    Vaardigheden op de arbeidsmarkt voor kenniswerkers. Den Haag: AWT.
Algemene Rekenkamer (2014). Bekostiging voortgezet onderwijs. Den Haag: Algemene
    Rekenkamer.
Ashby, W.R. (1956). An introduction to cybernetics. New York: Wiley.
Bekkers, V. (2007). Beleid in beweging. Den Haag: Boom/Lemma.
Blom, S. (1995). Intellectuele vorming in Nederland en Frankrijk: een vergelijkend onderzoek naar
    deelname aan intellectuele vorming in het Franse en het Nederlandse voortgezet onderwijs.
    Groningen: Wolters-Noordhoff.
Bol, T., Witschge, J., Van de Werfhorst, H.G. & Dronkers, J. (2014). Curricular Tracking and Central
    Examinations: Counterbalancing the Impact of Social Background on Student Achievement
    in 36 Countries. Social Forces, 92(4), 1545-1572.
Bonvin, P., Bless, G. & Schuepbach, M. (2008). Grade retention: decision-making and effects
    on learning as well as social and emotional development. School Effectiveness and School
    Improvement, 19(1), 1-19.
Bovens, M., Dekker, P. & Tiemeijer, W. (2014). Gescheiden werelden? Een verkenning van sociaal-
    culturele tegenstellingen in Nederland. Den Haag: SCP/WRR.
Bovens, M. & Wille, A. (2010). Diplomademocratie. Amsterdam: Uitgeverij Prometheus.
Breen, R., Luijkx, R., Müller, W. & Pollak, R. (2009). Nonpersistent inequality in educational
    attainment: evidence from eight european countries. American Journal of Sociology, 114(5),
    1475-1521.
Brekelmans, J., Dekker, B. & Van der Wel, J. (2012). Examens in extra vakken en vakken op een hoger
    niveau. Amsterdam: Regioplan.
Bronneman-Helmers, R. (2011). Overheid en onderwijsbestel. Beleidsvorming rond het Nederlandse
    onderwijsstelsel (1990-2010). Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.
Centraal Bureau voor de Statistiek (2011). Dynamiek op de Nederlandse arbeidsmarkt. Den Haag:
    CBS.
Centraal Bureau voor de Statistiek (2012). Allochtonenprognose over de periode 2013-2060. Den
    Haag: CBS.
Crul, M., Schneider, J. & Lelie, F. (2012). The European Second Generation Compared. Does the
    Integration Context Matter? Amsterdam: Amsterdam University Press.
Datnow, A., Lasky, S., Stringfield, S. & Teddlie, C. (2006). Integrating Educational Systems for
    Successful Reform in Diverse Contexts. Cambridge, UK: Cambridge University Press.
De Graaf, A. (2011). Gezinnen in cijfers. In F. Bucx (ed.), Gezinsrapport 2011 (35-61). Den Haag:
    Sociaal en Cultureel Planbureau.
De Vijlder, F. (1996). Natiestaat en onderwijs. Proefschrift. Den Haag: VUGA.
De Wolf, I. (2014). Pak een hamer en doe mee! Inaugurele rede, Maastricht University. Maastricht,
    9 oktober 2014.
Dronkers, J. (2007). Ruggengraat van ongelijkheid. Amsterdam: Mets & Schilt / Wiardi Beckman
Een onderwijsstelsel met veerkracht                                                               43
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>   Stichting.
Elchardus, M. (2012). Onderwijs als (nieuwe) sociale scheidslijn. In B. Völker & M. Elchardus (eds.),
   De sociale klasse voorbij. Over nieuwe scheidingslijnen in de samenleving (35-84). Den Haag:
   Ministerie van BZK; Ministerie van OCW; Ministerie van SZW; SCP; RMO.
Finegold, D., McFarland, L. & Richerdson, W. (1993). Something borrowed, something learned?
   Washington: The Brookings Institute.
Giddens, A. (1984). The Constitution of Society. Outline of the Theory of Structuration. Cambridge:
   Polity Press.
Hargreaves, A. & Goodson, I. (2006). Educational change over time? Educational Administration
   Quarterly, 42(1), 3-41.
Harris, A. (2012). Leading system-wide improvement. International Journal of Leadership in
   Education, 15(3), 395-401.
Hattie, J. (2009). Visible Learning. London: Routledge.
Heckman, J.J. (2011). The economics of inequality. The value of early childhood education.
   American Educator, 35(1), 31-35.
Hazeu, C.A. (1990). ‘Model’-bekostiging van het Hoger Onderwijs. Openbare Uitgaven, 4, 165-
   177.
Holtslag, J.W., Kremer, M. & Schrijvers, E. (2012). In betere banen. Amsterdam/Den Haag: AUP/
   WRR.
Hooge, E.H. (2013). Besturing van autonomie, over de mythe van bestuurbare onderwijsorganisaties.
   Rede bij de openbare aanvaarding van het ambt van bijzonder hoogleraar bij TIAS Nimbas
   Businessschool aan de Universiteit van Tilburg. Tilburg, 21 juni 2013.
Hopkins, D., Stringfield, S., Harris, A., Stoll, L. & Mackay, T. (2014). School and system improvement:
   a narrtive state-of-the-art review. School Effectiveness and School Improvement: An
   International Journal of research, Policy and Practice, 25(2), 257-281.
Inspectie van het Onderwijs (2013). De staat van het onderwijs. Onderwijsverslag 2011/2012.
   Utrecht: Inspectie van het onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2014). De staat van het onderwijs. Onderwijsverslag 2012/2013.
   Utrecht: Inspectie van het onderwijs.
Jimerson, S.R., Carlson, E., Rotert, M., Egeland, B. & Sroufe, L.A. (1997). A Prospective, Longitudinal
   Study of the Correlates and Consequences of Early Grade Retention. Developmental
   perspectives and school psychology, 35(1), 3-25.
Jongbloed, B. (2013). Prestatieafspraken in het Nederlandse hoger onderwijs. Thema, 20(1), 11-
   17.
Juchtmans, G., Vandenbroucke, A., Goos, M. & De Fraine, B. (2011). Zittenblijven in de vraag
   gesteld. Een verkennende studie naar nieuwe praktijken voor Vlaanderen vanuit internationaal
   perspectief. Beleidssamenvatting. Leuven: HIVA/CO&E.
Kindcentra 2020 (2014). Ontwikkel de toekomst. Webpagina. Geraadpleegd op 7 november 2014
   via http://www.kindcentra2020.nl/sites/default/files/files/M78-0036_visiedocument_11-9.
   pdf
Kremer, M., Bovens, M., Schrijvers, E. & Went, R. (2014). Hoe ongelijk is Nederland? Amsterdam/
   Den Haag: Amsterdam University Press/WRR.
Kwikkers, P.C., Jongbloed, B.W.A., Gerritsen, C.W.A., Vossensteyn, J.J.. Kaiser, F. & Van Wageningen,
   A.C. (2009). Geldstromen en beleidsruimte. Wegen voor nieuw hoger onderwijs en wetenschap.
   Deel 2. Den Haag: SDU Uitgevers.
Maden, M. (2001). Succes against the odds - five years on. Revisiting effective schools in disadvantage
   areas. Oxford: RoutledgeFalmer.
Mellink, B. (2014). Worden zoals wij. Onderwijs en de opkomst van de geïndividualiseerde
   samenleving sinds 1945. Amsterdam: Wereldbibliotheek.
44                                                                               Onderwijsraad, december 2014
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (1999). Sterke instellingen, verantwoordelijke
    overheid. Brief over het onderwijsbeleid op de middellange en langere termijn. Brief aan de
    Tweede Kamer.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2000). Onderwijs in stelling. Kracht en
    creativiteit voor de kennissamenleving. Brief aan de Tweede Kamer.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2011). Regelgeving inzake IVO-scholen. Brief
    van Minister van OCW aan Voorzitter van de Tweede Kamer, 14 april 2011. Kamerstukken II,
    2010-2011, 31289, 102.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2013a). Beroepsonderwijs en
    volwasseneneducatie. Brief van Minister van OCW aan Voorzitter van de Tweede Kamer, 4
    november 2013. Kamerstukken II, 2013-2014, 31524, 187.
Ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschap (2013b). Reactie op de monitor flexibilisering
    onderwijstijd en de monitor 5-gelijkedagenmodel. Brief van Minister van OCW aan Voorzitter
    van de Tweede Kamer, 14 oktober 2013. Kamerstukken II, 2013-2014, 31289, 175.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2014a). Flexibel onderwijs voor volwassenen.
    Webpagina. Geraadpleegd op 1 december 2014 via http://www.kenniscentrumevc.nl/
    images/Verslag-conferentie-flexibel-onderwijs-voor-volwassenen.pdf
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2014b). Pilot regelluwe scholen. Brief
    van Staatssecretaris van OCW aan Voorzitter van de Tweede Kamer, 6 november 2014.
    Kamerstukken II, 2014-2015, 29546, 18.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap & Ministerie van Sociale Zaken en
    Werkgelegenheid (2014). Leven Lang Leren. Brief van ministers van OCW en van SZW aan
    voorzitter van de Tweede Kamer, 31 oktober 2014. Kamerstukken II, 2014-2015, 30012, 41.
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2014). Een beter basis voor peuters. Brief van
    Minister van SZW en staatssecretaris van OCW aan Voorzitter van de Tweede Kamer, 17 juni
    2014. Kamerstukken II, 2013-2014, 31322, 243.
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2014). Monitor Arbeidsmarkt, oktober
    2013. Geraadpleegd op 25 november 2014 via de website van Rijksoverheid, http://
    www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/rapporten/2013/10/18/monitor-
    arbeidsmarkt-oktober-2013.html.
Netjes, J., Van de Werfhorst, H.G., Karsten, S. & Bol, T. (2011). Onderwijsstelsels en non-cognitieve
    uitkomsten van onderwijs. Burgerschap, deviant gedrag en welzijn in landenvergelijkend
    perspectief. Amsterdam: AMCIS.
Nieuwenhuis, L., Gelderblom, A., Gielen, P. & Collewet, M. (2011). Groeitempo Leven Lang Leren.
    Een internationale vergelijking. Tilburg: IVA/SEOR.
Noordegraaf, M., Schillemans, T. & Yesilkagit, K. (2012). Tussen autonomie en sturing. Organiseren
    van sturing en toezicht (in het onderwijs). Utrecht: USBO Advies.
Oberon (2013). Monitoring toelatingscode overstap vmbo-havo. Utrecht: Oberon.
Onderwijsraad (2011). Profielen in de bovenbouw havo-vwo. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2012). Zicht op een macrodoelmatig opleidingsaanbod. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2013a). Een smalle kijk op onderwijskwaliteit. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2013b). Herijking bekwaamheidseisen. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2013c). Kiezen voor kwalitatief sterke leraren. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2013d). Meer kansen voor kwetsbare jongeren. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2013e). Publieke belangen dienen. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2014a). Meer innovatieve profesionals. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2014b). Onderwijspolitiek na de commissie-Dijsselbloem. Den Haag:
    Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2014c). Overgangen in het onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad.
Een onderwijsstelsel met veerkracht                                                                45
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>Onderzoeksprogramma Arbeidsmarkt Zorg en Welzijn (2014). Arbeid in Zorg en Welzijn 2014.
    Zoetermeer: Panteia.
Organisation for Economic Cooperation and Development (2012a). Equity and Quality in
    Education. Supporting disadvantaged students and schools. Parijs: OECD Publishing.
Organisation for Economic Cooperation and Development (2012b). PISA 2012 Results: Excellence
    through equity. Parijs: OECD Publishing.
Organisation for Economic Cooperation and Development (2013). Education at a Glance. Parijs:
    OECD Publishing.
Organisation for Economic Cooperation and Development (2014). Are grouping and selecting
    students for different schools related to students’ motivation to learn? Parijs: OECD Publishing.
Plochg-Holtmann, M.S. & Van Rij, C. van (2009). Regionale zorgpilots: evaluatie van zeven pilots
    gericht op de inschakeling van lageropgeleiden in de zorg. Amsterdam: Regioplan.
Rijksoverheid (2014). Overheidsfinanciering onderwijs. Webpagina. Geraadpleegd op 3
    januari 2014 via http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/financiering-onderwijs/
    overheidsfinanciering-onderwijs.
Roeleveld, J., Karssen, A.M. & Ledoux, G. (2014). Samenstelling van de klas en cognitieve en sociaal-
    emotionele uitkomsten. Amsterdam: Kohnstamm Instituut.
Schnabel, P. (2000). Een sociale en culturele verkenning voor de langere termijn. Trends,
    dilemma’s en beleid. Essays over ontwikkelingen op langere termijn (11-28). Den Haag: SCP/
    CPB.
Schuyt, C.J.M. & Voorham, C.A. (2000). Sociale uitsluiting. Amsterdam: SWP.
Sennett, R. (2008). The craftsman. London: Allen Lane.
Sociaal en Cultureel Planbureau (2011). Actuele maatschappelijke ontwikkelingen 2010. Den
    Haag: SCP.
Sondermeijer, O. (2013). Trendwatch Nederlandse economie en arbeidsmarkt. Actuele
    ontwikkelingen en prognoses. Amersfoort: ECABO.
Stichting van de Arbeid (2013). Perspectief voor een sociaal én ondernemend land: uit de crisis, met
    goed werk, op weg naar 2020. Den Haag: Stichting van de Arbeid.
Ter Weel, B. (2012). Loonongelijkheid in Nederland stijgt. Geraadpleegd op 25 november 2014 via
    de website van CPB, http://www.cpb.nl/en/publication/loonongelijkheid-nederland-stijgt.
Theisens, H. (2012). Governance in interessante tijden. Den Haag: De Haagse Hogeschool.
Tienercollege (2014). Een nieuwe kleur op het palet. Webpagina. Geraadpleegd op 25 november
    2014 via http://tienercollege.nl/een-nieuwe-kleur-op-het-palet/.
Van de Werfhorst, H.G. (2014). Politieke en sociale gevolgen van inkomensongelijkheid. In
    M. Kremer, M. Bovens, E. Schrijvers & R. Went (eds.), Hoe ongelijk is Nederland? (113-132).
    Amsterdam?Den Haag: Amsterdam University Press/WRR.
Van de Werfhorst, H.G. & Mijs, J.J.B. (2007). Onderwijsdifferentiatie en ongelijkheid. Nederland in
    vergelijkend perspectief Amsterdam: AIAS/ASSR.
Van Delden, P. (2009). Samenwerking in de publieke dienstverlening. Delft: Eburon.
Van der Aalst, M. (2014). Kansrijke beroepen. Waar is de arbeidsmarkt krap? Amsterdam: UWV
    Afdeling Arbeidsmarktinformatie en -advies.
Van der Steeg, M. (2011). Invloed vroege selectie op bovenkant vaardigheidsverdeling. Den Haag:
    Centraal Planbureau.
Van Elk, R. & Van der Steeg, M. (2009). The Effect of Early Tracking on Participation in Higher
    Education. Den Haag: CPB.
Verhoeven, S., Heeffer, M., Kwint, W. & Van Lieverloo, L. (2013). Onderzoeksrapport Zwaluwstaart.
    2College, Tangent en KPC Groep.
Verweij, A., Sanderse, C. & De Beer, J. (2012). Etniciteit: Wat waren de belangrijkste ontwikkelingen
    in het verleden? Volksgezondheid Toekomst Verkenning, Nationaal Kompas Volksgezondheid.
46                                                                           Onderwijsraad, december 2014
</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 48 ======================================================================

<pre>    Bilthoven: RIVM.
Waslander, S., Van der Weide, M. & Pater, C. (2011). Het debat over onderwijskwaliteit. Politiek, pers
    en praktijk deel II. Utrecht: VO-raad.
Waterreus, I. (2009). Financieringsmechanismen in het Nederlands onderwijs. In Vlaamse
    Onderwijsraad, Financiering van onderwijs (27-45). Antwerpen-Apeldoorn: Uitgeverij Garant.
Webbink, D., De Wolf, I., Woessmann, L., Van Elk, R., Minne, B. & Van der Steeg, M. (2009). Wat is
    bekend over de effecten van kenmerken van onderwijsstelsels? Den Haag: Centraal Planbureau.
Westerhuis, A. & De Bruin, E. (2014). De positie van het vmbo in de educatieve wedloop. Startdossier
    gemaakt op verzoek van de Onderwijsraad.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2007). Identificatie met Nederland. Den
    Haag/Amsterdam: WRR/Amsterdam University Press.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2009). Vertrouwen in de school. Over de uitval
    van ‘overbelaste’ jongeren. Den Haag: WRR.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2013). Naar een lerende economie. Den
    Haag: WRR.
Een onderwijsstelsel met veerkracht                                                                 47
</pre>

====================================================================== Einde pagina 48 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 49 ======================================================================

<pre>Geraadpleegde deskundigen
Individuele gesprekken
De heer S. van As                       Algemene Rekenkamer
De heer prof. dr. P. H. A. Frissen      Nederlandse school voor openbaar bestuur
De heer M. van Maasacker                Algemene Rekenkamer
Mevrouw drs. M.P. Kollenveld            Nederlandse Vereniging van Wiskundeleraren
Panelbijeenkomst I, 23 mei 2014
De heer prof. dr. V.J.J.M. Bekkers      Erasmus Universiteit Rotterdam
De heer J. Drummen                      Niekée Roermond
De heer J. Kloprogge                    Kloprogge holding bv
De heer mr. P.C. Kwikkers               TriasNet Consultants
De heer prof. dr. M.J.S.M. van der Meer Universiteit van Tilburg
Mevrouw dr. S.P. Schenning              De Haagse Scholen
De heer prof. dr. B. ter Weel           Centraal Planbureau
De heer prof. dr. H.G. van de Werfhorst Universiteit van Amsterdam
Panelbijeenkomst II, 23 mei 2014
De heer dr. A. Béguin                   Cito
Mevrouw dr. H.M. Bronneman-Helmers      Voorheen werkzaam bij het Sociaal en Cultureel
                                        Planbureau
Mevrouw dr. J.M. Doornenbal             Hanzehogeschool Groningen
Mevrouw dr. H. IJsseling                Basisschool De Kleine Reus
Mevrouw dr. C. Rooijendijk              Openbare Montessorischool Steigereiland
Mevrouw prof. dr. M.L.L. Volman         Universiteit van Amsterdam
Panelbijeenkomst III, 26 mei 2014
De heer D. van Bennekom                 VO-raad
De heer B. Lommen                       Stichting voor VO Lelystad
De heer drs. D. van Meeuwen             Wartburg College locatie Marnix
De heer J.A. van Nierop                 Da Capo College
Mevrouw drs. J. Noordijk                Koning Willem I College
Mevrouw H. van Oostrom                  VO-raad
De heer J. Rath                         Dunamare Onderwijsgroep
Mevrouw J. Stam                         Montessori college
De heer J. Vlaanderen                   VO-raad
Mevrouw J. Vlastuin                     Willibrord Stichting
De heer drs. C.H.P. Vreugdenhil         Dr. Nassau College
Panelbijeenkomst IV, 19 juni 2014
De heer prof. dr. J.A. Knottnerus       Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid
De heer prof. dr. P.A.H. van Lieshout   Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid
48                                                                 Onderwijsraad, december 2014
</pre>

====================================================================== Einde pagina 49 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 50 ======================================================================

<pre>Panelbijeenkomst V, 19 juni 2014
Mevrouw prof. dr. B.E. Baarsma      Sociaal-Economische Raad
Mevrouw drs. H.J.M. ten Berge       Sociaal-Economische Raad
Mevrouw M.I. Bouwknegt MSc.         CNV Onderwijs
De heer mr. R. Coenmans             FNV
De heer drs. A.J.S. Devreese        Sociaal-Economische Raad
Mevrouw ir. G.F.W.C. van Erp        MKB-Nederland
De heer P.M.C. van Kempen           VNO-NCW
Mevrouw mr. K.M.M.E. Keybets        CNV Onderwijs
Mevrouw drs. C.J.M. Rietbergen      FNV
De heer A. Steenhart                Algemene Onderwijsbond
Panelbijeenkomst VI, 26 juni 2014
Mevrouw M. den Bel                  PO-Raad
Mevrouw drs. R. den Besten          PO-Raad
De heer P. Freij                    PO-Raad
De heer W. Hendricks                De Haagse Scholen
De heer C.P.A. van Hoepen MSc.      Alpha Scholengroep
De heer H. Levie                    PO-Raad
De heer W. Ludeke                   De Onderwijsspecialisten
De heer J.R.J. Rijk                 Dordtse schoolvereniging voor basisonderwijs op
                                    algemene grondslag
De heer J.W Schut                   Stichting Christelijk Onderwijs Delft e.o.
Mevrouw I.W. Verheggen              Almeerse Scholen Groep
Mevrouw drs. S. Walvisch            PO-Raad
Mevrouw J. Zomeren                  PO-Raad
Panelbijeenkomst VII, 27 juni 2014
Mevrouw drs. H. Berben              ROC Nijmegen
De heer drs. P.M.M. Heijnen         ROC Mondriaan
Mevrouw drs. M.H.T. Janssen         STC-Group
De heer drs. P.A.J. Oomens          MBO Raad
De heer W. van der Pol              Noorderpoort
De heer M.H. van Tilburg            AOC Clusius College
De heer J. van der Vegt             ROC van Twente
De heer F.H.J. Veringa              HMC mbo vakschool voor hout, meubel en
                                    interieur
De heer drs. G.J. Wammes            MBO Raad
De heer F. van der Westerlaken      ROC Tilburg
Mevrouw C. Zanderbergen             CIBAP-vakcollege
De heer ing. J.P.C.M. van Zijl      MBO Raad
Panelbijeenkomst VIII, 2 juli 2014
Mevrouw H.J. van den Berg           CNV Onderwijs
De heer W.T.G. Dresscher            Algemene Onderwijsbond
De heer L.J. Kentson                De LerarenKamer
Mevrouw drs. A.M.E. Kil-Albersen    Onderwijscoöperatie
De heer D. Mulder                   Platform Vakinhoudelijke Verenigingen Voortgezet
                                    Onderwijs
Een onderwijsstelsel met veerkracht                                                 49
</pre>

====================================================================== Einde pagina 50 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 51 ======================================================================

<pre>De heer F. Santing                       Onderwijscoöperatie
De heer J. Veenstra                      Federatie van Onderwijsvakorganisaties
De heer dr. A. Verbrugge                 Vereniging Beter Onderwijs Nederland
Voor de casussen in dit advies heeft de raad contact gehad met de volgende personen:
De heer drs. E. van Dorp                 SPO Utrecht
De heer drs. J. Gelderloos               Sterrenschool Apeldoorn
Mevrouw I. Mooren                        Martinuscollege
De heer drs. T. Pijls                    Kenniscentrum EVC
Mevrouw M. Ploegman                      De School
Mevrouw A. Valkengoed                    Laterna Magica
De heer J. van Velsen                    Landelijk Steunpunt Brede Scholen
Conceptteksten van het advies heeft de raad voorgelegd aan vier externe referenten
Mevrouw dr. H.M. Bronneman-Helmers Voorheen werkzaam bij het Sociaal en Cultureel
                                         Planbureau
De heer prof. dr. M. Noordegraaf         Universiteit Utrecht
Mevrouw prof. dr. M.L.L. Volman          Universiteit van Amsterdam
De heer prof. dr. H.G. van de Werfhorst Universiteit van Amsterdam
Mevrouw prof. dr. I. F. de Wolf          Universiteit Maastricht
50                                                                 Onderwijsraad, december 2014
</pre>

====================================================================== Einde pagina 51 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 52 ======================================================================

<pre>Bijlage 1
Bestaande ruimte in de wet om te experimenteren
Een onderwijsstelsel met veerkracht             51
</pre>

====================================================================== Einde pagina 52 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 53 ======================================================================

<pre>52 Onderwijsraad, december 2014</pre>

====================================================================== Einde pagina 53 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 54 ======================================================================

<pre>Experimenteerruimte in de sectorwetten
Op grond van de experimenteerartikelen in de sectorwetten kan afgeweken worden van delen
van de betreffende wetten ter verbetering van de onderwijskwaliteit, de toegankelijkheid en
de doelmatigheid. De afwijking mag in beginsel maximaal zes jaar duren (in bijzondere geval-
len acht jaar of langer in afwachting van nieuwe wetgeving) en is dus altijd tijdelijk, tenzij de
afwijking vervolgens in de onderwijswetgeving geregeld wordt. In de Wet op het voortgezet
onderwijs gaat het dan bijvoorbeeld om de onderwijstijd, de indeling in schooltypen en pro-
gramma’s of om samenwerking tussen instellingen uit verschillende sectoren. Dergelijke expe-
rimenten vragen om een regeling bij AMvB.
Op grond van de Wet overige OCW-subsidies kan in afwijking van de sectorwetten subsidie
verstrekt worden. Het moet dan gaan om dringende gevallen en om extra voorzieningen of om
activiteiten die van een bepaalde omvang en duur zijn. Subsidie wordt verstrekt op grond van
een AMvB of een ministeriële regeling, die eerst aan het parlement voorgelegd moet worden.
De subsidie mag voor maximaal vier jaar verstrekt worden en bijzondere en openbare scholen
moeten gelijkelijk behandeld worden.
Experimentenwet onderwijs
De Experimentenwet onderwijs (1970) geeft scholen de mogelijkheid om zelf aanvragen in te
dienen. De overheid kan scholen er ook op wijze dat zij hierbij ondersteuning kunnen krijgen.
De aanvraag betreft het geven van onderwijs buiten de kaders van de afzonderlijke onderwijs-
wetten, bij wijze van experiment. De minister kan beslissen om dat onderwijs toch te bekosti-
gen. De minister moet nagaan of het redelijkerwijs te verwachten effect op het aantal leerlingen
van scholen van dezelfde richting in het voedingsgebied niet zodanig is dat het voortbestaan
van die scholen bedreigd wordt. Ook moet de minister ervoor zorgen dat zijn beslissingen om
over te gaan tot bekostiging geen afbreuk doen aan een evenwichtig geheel van onderwijs-
voorzieningen. Het schoolbestuur moet overleg (laten) voeren over aspecten die aan de rechts-
positie van het personeel raken, met werknemersorganisaties of met de personeelsgeleding
van de medezeggenschapsraad. Een experiment is altijd tijdelijk (maximaal tien jaar waarna de
minister nog vijf jaar kan verlengen). Als een school onmiddellijk voorafgaand aan het experi-
ment regulier bekostigd wordt, wordt die bekostiging na afloop van het experiment voortge-
zet. De minister stelt regels en voorwaarden of bepaalt welke delen van onderwijswetten van
overeenkomstige toepassing zijn. Ook bepaalt de minister welke rechten zijn verbonden aan
diploma’s, getuigschriften enzovoort van een op basis van een experiment bekostigde school.
Het komt voor dat de minister al in een beleidsregel een experiment beschrijft en regelt, waar-
na scholen een aanvraag kunnen doen om aan het experiment mee te doen. De minister geeft
dan in wezen vooraf aan hoe hij met aanvragen in het licht van de Experimentenwet onderwijs
om zal gaan.
Een onderwijsstelsel met veerkracht                                                             53
</pre>

====================================================================== Einde pagina 54 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 55 ======================================================================

<pre>Nassaulaan 6 - 2514 JS Den Haag
www.onderwijsraad.nl
De Onderwijsraad gaat in dit advies in op de vraag hoe
het onderwijsstelsel zich kan blijven aanpassen aan ver-
anderende eisen vanuit de samenleving. De overheid
moet stelselvernieuwing niet overlaten aan het onder-
wijsveld. Ook het inzetten van een grote stelselwijziging
op basis van een ontwerp van ‘het beste stelsel’ is niet
de goede weg. De raad adviseert de overheid actiever te
stimuleren dat variëteit binnen het onderwijsstelsel ont-
staat. Hij pleit speciaal voor vernieuwende initiatieven
die bestaande onderwijssectoren en -kolommen over-
stijgen en doorbreken. Met meer variëteit kan het onder-
wijs beter omgaan met veranderingen. Het vergroot de
veerkracht van het stelsel. Door tegelijkertijd een aantal
ijkpunten in het stelsel te waarborgen, ontstaat even-
wicht tussen innoveren en het handhaven van kwaliteit.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 55 =================================================================

<br><br>