<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>Aan de Voorzitter van de                                                                                     Nassaulaan 6
Tweede Kamer der Staten-Generaal                                                                             2514 JS Den Haag
Mevrouw A. van Miltenburg
Postbus 20018                                                                                                Telefoon: 070 310 00 00
2500 EA Den Haag                                                                                             Fax: 070 356 14 74
                                                                                                             secretariaat@onderwijsraad.nl
                                                                                                             www.onderwijsraad.nl
Ons kenmerk                                Contactpersoon                        Plaats/datum
20140273/1071                                                                    Den Haag, 22 december 2014
Uw kenmerk                                 Doorkiesnummer                        Onderwerp
                                                                                 Advies inzake het Voorstel van wet van de leden
                                                                                 Bisschop, Van Meenen en Rog tot wijziging van diverse
                                                                                 sectorwetten en de WOT in verband met een
                                                                                 doeltreffender regeling van het onderwijstoezicht
Mevrouw de Voorzitter,
U heeft op 27 november jongstleden de Onderwijsraad verzocht om een advies uit te brengen over het voorstel
van wet van de leden Bisschop, Van Meenen en Rog tot wijziging van de Wet op het primair onderwijs (WPO), de
Wet primair onderwijs BES, de Wet op de expertisecentra (WEC), de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO), de
Wet voortgezet onderwijs BES en de Wet op het onderwijstoezicht (WOT),1 in verband met een meer doeltref-
fende regeling van het onderwijstoezicht.
Het initiatiefwetsvoorstel (hierna: voorstel) omvat kort gezegd de volgende wijzigingen.
      De definitie van de kwaliteit van het onderwijs wordt in de sectorwetten beperkt tot het naleven van bij of
       krachtens een onderwijswet gestelde voorschriften.
      In de sectorwetten wordt gedefinieerd wat zeer zwak onderwijs is.
      In de WOT worden de taken van de Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie) opnieuw gedefinieerd en
       wel zo dat onderscheid wordt gemaakt tussen het beoordelen en bevorderen van de naleving van bij of
       krachtens een onderwijswet gegeven voorschriften (de voorgestelde wettelijke definitie van zorg dragen
       voor de kwaliteit van het onderwijs) enerzijds en het bevorderen van de ontwikkeling van het onderwijs
       anderzijds. Daarbij geldt dat handhaving van de wettelijke deugdelijkheidseisen de primaire taak van de
       inspectie wordt en dat het bevorderen van de ontwikkeling van het onderwijs secundair wordt.
      Het rapport waarin de inspectie tot het oordeel zeer zwak komt, wordt aangemerkt als een besluit in de zin
       van de Algemene wet bestuursrecht, waartegen bezwaar en beroep openstaan.
      De ‘aspecten van kwaliteit’ in artikel 11, lid 3, van de WOT vervallen.
      De minister en Tweede Kamer krijgen meer invloed op de totstandkoming en wijziging van de toezicht-
       kaders en van het jaarwerkplan van de inspectie.
Met deze wijzigingen beogen de initiatiefnemers de professionele vrijheid van leraren en schoolleiders beter te
beschermen. Door de beperkingen van deze vrijheid te laten berusten op deugdelijkheidseisen en het onderwijs-
toezicht doeltreffender te regelen, kan de kwaliteit van het funderend onderwijs volgens hen worden bevorderd.2
1
  De raad zal in dit advies bij wijze van voorbeeld steeds een (voorgesteld) artikel uit de WPO aanhalen. Daarmee worden ook de gelijkluidende
(voorgestelde) artikelen uit de andere sectorwetten bedoeld.
2
  Kamerstukken II 2014-2015, 33862, nr.7. Memorie van toelichting, p.4.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>Ons kenmerk                           Pagina
20140273/1071                         2/20
De Raad van State heeft eerder al over het onderhavige wetsvoorstel geadviseerd, zij het dat het voorstel toen op
onderdelen nog anders luidde. In grote lijnen stond de Raad van State positief tegenover het wetsvoorstel, en de
wijzigingen die hij voorstelde zijn grotendeels door de initiatiefnemers meegenomen in het voorstel dat nu aan
de Onderwijsraad is voorgelegd.
De raad bespreekt in dit briefadvies eerst de belangrijkste overwegingen van de initiatiefnemers om tot onder-
havig voorstel te komen en geeft tevens kort de verschillende onderdelen van het voorstel weer (deel 1). Daarna
noemt de raad zijn overwegingen en vragen bij het wetsvoorstel en de onderscheiden onderdelen daarin (deel
2). Soms gaat hij daarbij ook expliciet in op hetgeen de Raad van State in zijn advies aan de orde heeft gesteld of
wat door overige geledingen in de daaraan voorafgaande consultatiefase opgemerkt is. In deel 3 geeft de raad in
samenvattende zin aan in welke richting hij – bij handhaving van het voorstel – aanpassingen voorstelt.
1             Aanleiding tot en inhoud van het wetsvoorstel
1.1           Aanleiding tot het wetsvoorstel
In de memorie van toelichting wordt een uitgebreide motivatie voor het wetsvoorstel gegeven. Professionele vrij-
heid heeft in het voorstel een prominente plaats als “belangrijke slagader van artikel 23 Grondwet”. Scholen in
het primair en voortgezet onderwijs hebben, volgens de initiatiefnemers, behoefte aan eigen pedagogisch-
didactische ruimte en professionals (leraren en schoolleiders) hebben recht op die ruimte. De initiatiefnemers
vinden dat deze professionele vrijheid beter beschermd moet worden.3 Volgens hen heeft het toezichtkader van
de inspectie in de praktijk een normerend karakter gekregen. Daardoor stelt de inspectie, als uitvoeringsinstantie,
volgens de initiatiefnemers eigen beperkingen aan de vrijheid van scholen.
Volgens de toelichting kan voor het oordeel van de inspectie dat de kwaliteit van een school tekortschiet nauwe-
lijks een basis worden gevonden in de onderwijswetten. Dit komt doordat de indicatoren uit het toezichtkader en
in de inspectierapporten sterk leunen op en verwijzen naar de kwaliteitsaspecten uit de WOT en niet naar deug-
delijkheidseisen in de sectorwetten. De initiatiefnemers stellen voor onderscheid te maken tussen de beoorde-
lende en bevorderende rol van de inspectie ten aanzien van de naleving van wettelijke voorschriften en de rol
van de inspectie bij het bevorderen van ‘de ontwikkeling van het onderwijs’. Zij stellen dat door de inspectie
onvoldoende onderscheid wordt gemaakt tussen deugdelijkheidseisen, waarvan de inspectie de naleving
beoordeelt en bevordert, en kwaliteitsaspecten, die deel uitmaken van de systematiek waarmee de inspectie
scholen onderzoekt. Deze ‘overige aspecten van kwaliteit’ mogen, volgens de initiatiefnemers, geen rol spelen bij
de beoordelende taak van de inspectie, enkel bij haar onderzoekende en haar bevorderende taak. In de praktijk
echter hebben, volgens de initiatiefnemers, de overige aspecten van kwaliteit wel een normerende en sturende
werking, omdat scholen door de werkwijze van de inspectie de indruk (kunnen) krijgen dat er sprake is van
verplichtingen. Het verschil tussen overige kwaliteitsaspecten (die niet gebaseerd zijn op deugdelijkheidseisen en
waarop scholen dus niet gesanctioneerd kunnen worden) en deugdelijkheidseisen, waarop dat wel kan, is voor
scholen niet duidelijk, mede omdat in de inspectierapporten beide door elkaar lopen, aldus de toelichting.4
De feitelijke gevolgen van een inspectieoordeel gebaseerd op de in de WOT verwoorde kwaliteitsaspecten,
kunnen volgens de initiatiefnemers “ingrijpend” en “desastreus” zijn. Zo kan volgens hen de reputatieschade voor
de school groot zijn. Tegen inspectieoordelen die de reputatie van scholen kunnen schaden, staat geen bestuurs-
3
  Kamerstukken II 2014-2015, 33862, nr.7, p.3.
4
  Ibid., p.8-10.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>Ons kenmerk                              Pagina
20140273/1071                            3/20
rechtelijke rechtsbescherming open. De mogelijkheid van scholen om in het inspectierapport de eigen zienswijze
op te laten nemen kan volgens initiatiefnemers niet worden opgevat als een voldoende waarborg tegen de nega-
tieve consequenties.5
Het bovenstaande is voor de initiatiefnemers reden om de systematiek van de kwaliteitsaspecten in de WOT
tegen het licht te houden en om de verhouding tussen de inspectie, de minister en het parlement te herijken. Zij
vinden dat door het systeem van de WOT en de daarin neergelegde inspectietaken en kwaliteitsaspecten aan-
merkelijke risico’s bestaan dat inbreuk wordt gemaakt op de professionele vrijheid van leraren en schoolleiders.6
Een betere afbakening tussen de “beoordelende” en “bevorderende” rol van de inspectie is volgens hen nodig.
Volgens de toelichting beschouwt de inspectie het toezicht op de kwaliteit van onderwijs als haar primaire taak
en het naleven van wettelijke voorschriften als een afgeleide functie daarvan. Dit zou volgens de initiatiefnemers
andersom moeten zijn.
Verder vinden de initiatiefnemers dat de wettelijke grondslag voor het optreden van de overheid verhelderd en
versterkt moet worden. De overheid is verantwoordelijk voor de kwaliteit van het onderwijs en de
deugdelijkheidseisen geven de reikwijdte van die kwaliteit aan. Het toezicht dient daarom alleen gericht te zijn
op die deugdelijkheidseisen: een (bekostigings)sanctie kan alleen maar volgen als aan die eisen niet is voldaan.
Het is daarom, aldus de initiatiefnemers, cruciaal dat sancties aan een wettelijke grondslag zijn gebonden. Dit is
nu niet het geval, aangezien de oordelen zwak en zeer zwak noch in de sectorwetten, noch in de WOT gede-
finieerd worden.
Het wetsvoorstel tornt dus niet aan de deugdelijkheidseisen (die een beperking van de professionele vrijheid
mogen inhouden). Het richt zich daarentegen op beperkingen van die vrijheid die niet op de deugdelijkheids-
eisen berusten (zoals, volgens initiatiefnemers, het onderzoek van de inspectie aan de hand van de kwaliteits-
aspecten en toezichtkaders). De initiatiefnemers stellen daarom een toezichtsysteem voor waar enkel aan de
hand van deugdelijkheidseisen op de kwaliteit van het onderwijs wordt toegezien. Daarbij geven zij het parle-
ment een grotere betrokkenheid bij en controle op de uitwerking van de inspectietaak.
1.2            Inhoud van het initiatiefwetsvoorstel
Om aan bovengenoemde bezwaren tegemoet te komen, worden verschillende concrete wijzigingen voorgesteld.
a)             Beperking van reikwijdte begrip kwaliteit van het onderwijs
In de sectorwetten is de zorg voor de kwaliteit van het onderwijs aan het bevoegd gezag opgedragen. In het
voorstel wordt het zorg dragen voor de kwaliteit van het onderwijs beperkt tot “de naleving van bij of krachtens
een onderwijswet gegeven voorschriften.”7 De toezichthoudende taak van de inspectie heeft alleen betrekking
op deze beperkte invulling van het kwaliteitsbegrip. De beoordeling van het uitvoeren van het schoolplan als
facet van onderwijskwaliteit wordt beperkt tot de wettelijke opdrachten. De door het bevoegd gezag zelf in het
schoolplan gestelde opdrachten kunnen wel onderdeel uitmaken van de bevorderende taak van de inspectie.
5
  Ibid., p.14.
6
  Ibid.
7
  Het betreft hier een gesloten definitie. De huidige definitie van kwaliteit van het onderwijs in artikel 10 WPO is ‘open’ door vast te leggen wat
onder kwaliteit van onderwijs “in elk geval” wordt verstaan. Door het vervallen van “in elk geval” wordt uitgesloten dat onderwijskwaliteit ruimer
kan worden opgevat dan het expliciet genoemde.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>Ons kenmerk                               Pagina
20140273/1071                             4/20
Deze gewijzigde definitie van kwaliteit werkt door in de andere wettelijke bepalingen waarin de kwaliteit van het
onderwijs bijvoorbeeld een voorwaarde of beoordelingscriterium is, en wordt daarmee ook bepalend voor de
reikwijdte van het inspectietoezicht.
Door kwaliteit in het voorstel te definiëren als het naleven van “het geheel van wettelijke voorschriften dat in de
onderwijswetten is vervat (…) wordt recht gedaan aan de oorspronkelijke bedoeling van de wetgever dat het
toezicht de ontwikkeling van de onderwijskwaliteit dient te bevorderen binnen de kaders van de onderwijs-
wetgeving,” aldus de toelichting.8 Met deze beperkte definitie van kwaliteit volgen de initiatiefnemers de Raad
van State, die in zijn advies observeert dat de overheid “in toenemende mate eisen aan scholen stelt of uitspraken
doet over de kwaliteit van het onderwijs zonder dat daarvoor een deugdelijke grondslag in de Grondwet en de
onderwijswetten aanwezig is en zonder dat scholen zich daartegen voldoende in rechte kunnen verweren.”9 De
Raad van State merkt op dat toezicht in de zin van artikel 23 van de Grondwet betrekking heeft op de naleving
van wettelijke voorschriften. De inspectie mag daarom alleen toezien op de naleving van wettelijke
deugdelijkheidseisen die (in tegenstelling tot het begrip ‘kwaliteit’) voldoende objectief, meetbaar en
proportioneel zijn om als basis voor toezicht te dienen. Juridisch gezien en voor zover het de financiële en
toezichthoudende relatie tussen overheid en scholen betreft, geldt volgens de Raad van State onderwijs dat aan
de wettelijke eisen voldoet als goed onderwijs: “Een school die de onderwijswet naleeft, doet wat nodig is om
goed onderwijs aan te bieden (…).”10 De initiatiefnemers delen wat dat betreft de conclusie van de Raad van
State dat “systeem en praktijk van het onderwijstoezicht (…), waar het betreft kwaliteitsoordelen in aanvulling op
deugdelijkheidseisen, ver af [staan] van de tekst en de bedoeling van de Grondwet, namelijk dat de vrijheid van
onderwijs actief moet worden beschermd en alleen mag worden beperkt door wettelijke voorschriften waarvan is
aangetoond dat zij noodzakelijk zijn met het oog op de deugdelijkheid van het onderwijs.”11
b)             Strikter onderscheid tussen beoordelende en bevorderende taak inspectie
In het voorstel worden de taken van de inspectie in de WOT opnieuw gedefinieerd en wel zo dat scherper onder-
scheid wordt gemaakt tussen enerzijds het beoordelen en bevorderen van de kwaliteit van het onderwijs, gedefi-
nieerd als naleving van de deugdelijkheidseisen in de onderwijswetten (voorgestelde artikel 3, tweede lid, sub a,
WOT), en anderzijds het bevorderen van de ontwikkeling van het onderwijs (voorgestelde artikel 3, tweede lid,
sub b, WOT). Door het toezicht betrekking te laten hebben op de kwaliteit van het onderwijs in de beperkte zin
van naleving van voorschriften in de sectorwetten, wordt beoogd dit toezicht meer aan de wet te binden. De
initiatiefnemers zien dit nalevingstoezicht als de primaire taak van de inspectie.12
c)             Grondslag voor oordeel zeer zwak onderwijs
In de voorgestelde wijzigingen van de sectorwetten wordt gedefinieerd wat zeer zwak onderwijs is. Daarvan is
sprake “indien de leerresultaten op de school (…) ernstig en langdurig tekortschieten en het bevoegd gezag in
verband met dit tekortschieten eveneens tekortschiet in de naleving van een of meer bij of krachtens deze wet
gegeven voorschriften.”13 Hiermee willen de initiatiefnemers waarborgen dat dit oordeel gebaseerd is op
deugdelijkheidseisen en dat het enkel ernstig of langdurig tekortschieten van leerresultaten niet meer volstaat
om van zeer zwak onderwijs te spreken.
8
  Kamerstukken II 2014-2015, 33862, nr.7, p.15.
9
  Kamerstukken II 2014-2015, 33862, nr. 5-n1. Advies Afdeling advisering Raad van State en reactie van de initiatiefnemers, p.2.
10
   Ibid.
11
   Ibid., p.4.
12
   Kamerstukken II 2014-2015, 33862, nr.7, p.31.
13
   Zie het voorgestelde artikel 10a, lid 1 en 2, WPO.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>Ons kenmerk                              Pagina
20140273/1071                            5/20
d)            Uitbreiding rechtsbescherming tegen inspectieoordeel
Het bevoegd gezag heeft nu geen mogelijkheid om via de bestuursrechtelijke weg in bezwaar en beroep te gaan
tegen een oordeel van de inspectie zoals vastgelegd in een inspectierapport, omdat dit niet als een besluit in de
zin van de Awb (Algemene wet bestuursrecht) is aangemerkt.14 Wel kan het bevoegd gezag zijn zienswijze bij het
inspectierapport kenbaar maken (artikel 20, lid 4, WOT) en een klacht indienen bij de klachtadviescommissie
(artikel 23 WOT).
De initiatiefnemers vinden dat bezwaar en beroep open moeten staan tegen een inspectierapport dat het oor-
deel zeer zwak onderwijs bevat, gezien de feitelijke impact van zo’n oordeel voor de betrokken scholen. In het
voorgestelde artikel 20, lid 6, WOT wordt daarom bepaald dat het oordeel zeer zwak wordt aangemerkt als een
besluit in de zin van de Awb, waardoor het vatbaar wordt voor bezwaar en beroep. De huidige mogelijkheden
om tegen een inspectierapport op te komen (eigen zienswijze inbrengen naar aanleiding van het concept-
rapport; vijfwekentermijn voordat het inspectierapport openbaar wordt gemaakt; klacht indienen bij klacht-
adviescommissie) vinden de initiatiefnemers niet afdoende. “Aangezien de vraag in het geding kan zijn of het
rapport van de inspectie in voldoende mate op wettelijke voorschriften gebaseerd is, kan (…) niet volstaan
worden met een adviescommissie,” aldus de initiatiefnemers.15
e)            Twee toezichtkaders, twee inspectierapporten en gedeeltelijke openbaarmaking
Om het onderscheid tussen de taken van de inspectie nog helderder te maken, wordt in het voorstel bepaald dat
de minister op voordracht van de inspectie twee afzonderlijke kaders vaststelt voor de beoordelende en de
bevorderende taak ten aanzien van de naleving van bij of krachtens een onderwijswet gegeven voorschriften
enerzijds, en de bevorderende taak ten aanzien van de ontwikkeling van het onderwijs anderzijds (voorgestelde
artikel 13, lid 1,WOT). Volgens de toelichting is het de bedoeling dat verslaglegging van deze twee taken
vervolgens plaatsvindt in twee afzonderlijke rapporten, namelijk: een rapport met een oordeel naar aanleiding
van een onderzoek als bedoeld in artikel 11 of 12a van de WOT, en een rapport met de bevindingen met betrek-
king tot de ontwikkeling van het onderwijs (voorgestelde artikel 20, lid 1, WOT). In het eerste rapport moet de
inspectie aangeven op welke wettelijke voorschriften haar oordeel betrekking heeft (voorgestelde artikel 20, lid 2,
WOT). In het voorgestelde artikel 21 WOT wordt geregeld dat de inspectie het rapport waarin zij haar oordeel
geeft over de naleving van wettelijke voorschriften, na vijf weken openbaar maakt. De initiatiefnemers beogen
dat het rapport ten aanzien van de bevorderende taak niet openbaar wordt.
f)            Te betrekken aspecten bij onderzoek en nader onderzoek ex artikel 11 WOT
Het huidige artikel 11, lid 2, WOT bepaalt dat de inspectie – om tot een oordeel te komen – onderzoek verricht
aan de hand van de volgende aspecten van kwaliteit, te weten: “a. leerresultaten, b. voortgang in de ontwikkeling
van leerlingen, c. het gevoerde personeelsbeleid, voor zover daar op grond van artikel 6a, eerste en tweede lid,
WOT16 aanleiding toe bestaat.” In het voorgestelde artikel 11, lid 2, WOT wordt de term “aspecten van kwaliteit”
vervangen door “indicatoren”, wordt onderdeel a. vervangen door: “a. leerresultaten op het gebied van de
Nederlandse taal en op het gebied van rekenen en wiskunde”, wordt onderdeel b. vervangen door “b. informatie
uit de jaarstukken, met inbegrip van het financieel jaarverslag” en wordt onderdeel c. verruimd door toe te
voegen “beschikbare signalen over mogelijke knelpunten, waaronder het gevoerde personeelsbeleid (…).”
14
   Het gaat de initiatiefnemers hierbij met name om de oordelen van de inspectie dat een school zwak of zeer zwak is.
15
   Kamerstukken II 2014-2015, 33862, nr.7, p.29.
16
   Artikel 6a, eerste en tweede lid, WOT luidt (na de voorgestelde wijziging): ”1. De inspectie fungeert als aanspreekpunt voor ten behoeve van een
instelling met taken belaste personen die van oordeel zijn dat de instelling tekortschiet in de naleving van wettelijke voorschriften ten gevolge
van het gevoerde personeelsbeleid. 2. De inspectie beoordeelt of uit hetgeen haar op grond van het eerste lid ter kennis is gebracht een redelijk
vermoeden voortvloeit dat de instelling tekortschiet in de naleving van wettelijke voorschriften.”
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>Ons kenmerk                           Pagina
20140273/1071                         6/20
In het huidige artikel 11, lid 3, WOT is bepaald aan de hand van welke aspecten van kwaliteit eventueel nader
onderzoek naar aanleiding van een redelijk vermoeden dat de kwaliteit tekortschiet, plaatsvindt. Deze opsom-
ming komt in het voorstel te vervallen en het nader onderzoek zal alleen nog verricht mogen worden bij een
redelijk vermoeden dat een instelling tekortschiet in de naleving van wettelijke voorschriften. De initiatiefnemers
geven daarvoor de volgende reden: “Wanneer de inspectie op basis van de risicoanalyse een redelijk vermoeden
heeft dat de instelling tekortschiet in de naleving van wettelijke voorschriften is het juist goed dat een breed
onderzoek wordt gedaan waarbij alle relevante bepalingen aan de orde kunnen komen. Scholen zijn immers ten
aanzien van alle wettelijke voorschriften aanspreekbaar. In dat licht is het onwenselijk op voorhand een selectie
van indicatoren in de wet op te nemen.”17
Voorts wordt voorgesteld om het vierjaarlijkse bezoek van de inspectie aan elke instelling wettelijk vast te leggen
(voorgestelde artikel 11, lid 8, WOT).
g)          Invloed minister en Tweede Kamer op totstandkoming en wijziging toezichtkaders en jaarwerkplan
Op dit moment stelt de inspectie na overleg met vertegenwoordigers van het onderwijsveld en andere betrok-
kenen de toezichtkaders vast en keurt de minister deze vervolgens goed. De minister stuurt de kaders na vast-
stelling en goedkeuring ter kennisgeving aan het parlement. De initiatiefnemers vinden de huidige dubbelrol van
de inspectie in dezen – namelijk vaststellen van en werken met de toezichtkaders – onwenselijk. Daarom wordt
voorgesteld dat de inspectie een voordracht aan de minister doet en dat de minister een toezichtkader vaststelt
of wijzigt (niet eerder dan vier weken) nadat een ontwerp aan de Staten-Generaal is overgelegd (voorgestelde
artikel 13, lid 1, WOT). Deze voorhangprocedure wordt ook voorgesteld voor de goedkeuring van een jaarwerk-
plan (voorgestelde artikel 7, lid 2, WOT).
De Raad van State adviseert de voorhangprocedure bij het vaststellen van een toezichtkader te heroverwegen,
omdat dit minder noodzakelijk lijkt als er sprake zou zijn van twee kaders, zoals de Raad van State voorstelt, en
omdat de uiteindelijke controle op de interpretatie van de beleidsregel volgens hem berust bij de rechter en
andersoortige onderwerpen een zaak van scholen en de inspectie zijn.18 De initiatiefnemers volgen dit advies
niet, omdat zij van mening zijn dat juist in deze fase kan worden voorkomen dat uitgegaan wordt van onjuiste
interpretaties van de wettelijke voorschriften.19
2           Overwegingen van de Onderwijsraad bij het wetsvoorstel
2.1         Algemene overwegingen van de raad bij de geschetste problemen en
            voorgestelde oplossingen
Voordat de Onderwijsraad ingaat op specifieke aspecten van het voorstel, reflecteert hij op de meer algemene
thema’s die hij daarin identificeert. Het komt de raad voor dat aan dit voorstel een specifieke opvatting ten
grondslag ligt over de verhouding tussen overheid en scholen waar het gaat om de kwaliteit van het onderwijs.
Het is daarom volgens de raad passend om het voorstel te bezien binnen het brede kader van die politieke en
bestuurlijke verhoudingen en van de wenselijkheid van overheidssturing op de onderwijskwaliteit. In de kern
gaat het om de vraag tot waar de zorg van de overheid voor het onderwijs enerzijds en de zorg voor en de
17
   Kamerstukken II 2014-2015, 33862, nr.7, p.32.
18
   Kamerstukken II 2014-2015, 33862, nr.5, pp.9-10.
19
   Kamerstukken II 2014-2015, 33862, nr.5, p.10.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>Ons kenmerk                            Pagina
20140273/1071                          7/20
vrijheid van onderwijs van scholen anderzijds zich uitstrekken. Het antwoord op die vraag komt deels voort uit
het juridisch kader van het recht op en de vrijheid van onderwijs als basis en grens voor de rol van de overheid.
Daarbij spelen de belangen van leerlingen en studenten en van de samenleving als geheel bij kwalitatief goed
onderwijs een belangrijke rol. De raad merkt hierbij op dat visies op wat goed onderwijs is in onze pluriforme
samenleving kunnen verschillen.
De raad plaatst het inspectietoezicht eerst in de context van ontwikkelingen in de overheidssturing op het
onderwijs en de daarmee gepaard gaande bestuurlijke verhoudingen. Daarna gaat de raad in op de (mede)-
verantwoordelijkheid van de overheid voor de kwaliteit van het onderwijs en op de verhouding tussen kwaliteit
en deugdelijkheid. In het bijzonder wordt aandacht besteed aan het onderscheid (in status) tussen deugdelijk-
heidseisen en kwaliteitsaspecten – alsmede aan de vraag of dat onderscheid in de praktijk voldoende helder tot
uiting komt – en aan de status van door de inspectie gehanteerde toezichtkaders. Voorts gaat de raad in op de
basis voor de oordelen zwak en zeer zwak. Ten slotte beschouwt de raad het onderscheid tussen de beoor-
delende en bevorderende taken van de inspectie, waarbij ingegaan wordt op de vorm en aard die kwaliteits-
bevordering zou behoren te hebben als scholen aan de deugdelijkheidseisen voldoen.
Ontwikkelingen: meer autonomie én hogere kwaliteit
In de verhouding tussen overheid en onderwijsinstellingen zijn twee ontwikkelingen relevant. In de eerste plaats
is eind vorige eeuw gekozen voor een overgang naar grotere autonomie van scholen en minder centrale sturing
door de overheid op het onderwijs(proces). In deze sturingsfilosofie hebben scholen relatief veel vrijheid en
treedt de overheid terug. De overheid blijft wel verantwoordelijk voor het onderwijsstelsel als geheel en borgt via
regelgeving en toezicht publieke belangen en een juiste besteding van publieke middelen. Bij een grotere auto-
nomie past (de bereidheid tot) het afleggen van verantwoording door scholen over gemaakte keuzes en resul-
taten aan de overheid en aan de eigen omgeving. In de tweede plaats is de overheid expliciet gaan sturen op de
kwaliteit van onderwijs en op opbrengsten. Van het onderwijs worden niet alleen meer en betere resultaten
verwacht, maar ook het realiseren van een ‘verbetercultuur’.
Het inspectietoezicht is ontwikkeld tegen de achtergrond van veranderende bestuurlijke verhoudingen en de
gerichtheid op de kwaliteit van het onderwijs. Binnen de kaders van het proportioneel en risicogericht toezicht
wordt nadrukkelijker ingezet op verantwoording en kwaliteitsbevordering. De inspectie bevindt zich daarbij in
het krachtenveld van enerzijds respect voor de autonomie en de vrijheid van scholen en anderzijds de politieke
en maatschappelijke roep om ingrijpen bij tekortschietend onderwijs.20
Overheid is medeverantwoordelijk voor onderwijskwaliteit
In de visie van de raad is goed onderwijs gediend bij ruimte voor schoolleiders en leraren om vanuit de eigen
(pedagogisch-didactische en/of denominatieve) identiteit het onderwijs vorm te geven en daar verantwoor-
delijkheid voor te dragen. De primaire verantwoordelijkheid voor goed onderwijs ligt bij hen. Dit laat onverlet dat
de overheid eisen aan scholen mag stellen. De kansen en de ontwikkeling van individuen en de (economische)
ontwikkeling van de samenleving als geheel zijn gebaat bij een goede kwaliteit van het onderwijs. Dit is een
publiek belang en daarmee een gedeelde verantwoordelijkheid van overheid en scholen. Gezien de hoge eisen
die de samenleving aan burgers stelt, betreft deze verantwoordelijkheid ook het verbeteren van onderwijs-
kwaliteit. De raad beschouwt dit als inherent aan de maatschappelijke opdracht van het onderwijs.
Op grond van artikel 23, lid 1, van de Grondwet – in samenhang met het recht op onderwijs van artikel 2, eerste
protocol, EVRM – heeft de overheid een “aanhoudende zorg” voor het onderwijs. De overheid moet effectief op
20
   Onderwijsraad (2006). Doortastend onderwijstoezicht. Den Haag: Onderwijsraad, p.41.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>Ons kenmerk                              Pagina
20140273/1071                            8/20
onderwijskwaliteit kunnen sturen om die verantwoordelijkheid waar te kunnen maken en dit vormt een nood-
zakelijke begrenzing van de autonomie van scholen.
In de relatie tussen scholen en overheid speelt de inspectie een cruciale rol. Bij het tekortschieten op deugdelijk-
heid hoort de inspectie (of de minister) op te kunnen treden in het belang van leerlingen en studenten. Een
toezichthouder die namens de overheid in staat is om de naleving van wettelijke voorschriften af te dwingen, is
een noodzakelijke sluitsteen in bestuurlijke verhoudingen waarin autonomie van instellingen een centrale plaats
heeft. De vraag wanneer de overheid moet kunnen ingrijpen en hoe dat ingrijpen vervolgens vorm krijgt, is
onderdeel van het democratische debat. Vanwege het legaliteitsbeginsel en de grondwettelijke waarborging van
de vrijheid van onderwijs moet dit debat wel resulteren in een stevige wettelijke verankering van interventie-
mogelijkheden, waaraan scholen rechtszekerheid kunnen ontlenen.
Kwaliteit reikt verder dan deugdelijkheid
De door de initiatiefnemers – in navolging van de Raad van State – voorgestelde wettelijke definitie van
onderwijskwaliteit, waarbij sprake is van kwalitatief goed onderwijs als wettelijke voorschriften nageleefd
worden, komt de raad voor als te eenzijdig. Vanuit juridisch oogpunt is het wetsvoorstel navolgbaar, maar het
doet onvoldoende recht aan de maatschappelijke opdracht van het onderwijs. Met de voorgestelde definitie van
onderwijskwaliteit wordt onvoldoende rekenschap gegeven van het publieke belang bij goed onderwijs en de
belangen van onderwijsvragers (ouders, leerlingen en studenten). De raad ziet in het bijzonder drie gevaren in de
voorgestelde definitie.
In de eerste plaats acht de raad de kans aanwezig dat schoolbesturen zich primair gaan richten op het voldoen
aan wettelijke voorschriften en zich zo, bewust of onbewust, onttrekken aan hun verantwoordelijkheid voor de
verbetering van onderwijskwaliteit. Dit is niet in het belang van individuele onderwijsvragers noch van de samen-
leving.
Ten tweede versterkt een beperking van het kwaliteitsbegrip tot de sfeer van deugdelijkheidseisen de nadruk in
het toezicht op leerresultaten en andere makkelijk vast te stellen zaken. Vanwege (toevallige) contextfactoren
heeft een school de onderwijsopbrengsten niet altijd zelf in de hand. Een breder perspectief van de inspectie op
het onderwijsproces doet recht aan de inspanningen van de school.21 Door alleen te kijken naar opbrengsten ont-
staat volgens de raad tevens het risico op onbedoelde neveneffecten en ongewenst strategisch gedrag.22 Ook dat
is niet in het belang van individuele onderwijsvragers noch van de samenleving.
Ten derde acht de raad het niet uitgesloten dat de voorgestelde definitie van onderwijskwaliteit, tegen het
oogmerk van de initiatiefnemers in, vooral zal leiden tot steeds meer en meer gedetailleerde wettelijke
deugdelijkheidseisen. Als de politiek volgens de voorgestelde definitie alleen nog via wettelijke voorschriften op
de kwaliteit van het onderwijs kan sturen, zal de druk om via de wet kwaliteitseisen op te leggen toenemen. Dit
staat haaks op de – door de initiatiefnemers gewenste – autonomie van onderwijsinstellingen. Volgens de raad
hoort juist terughoudendheid betracht te worden bij het in de wet opnemen van deugdelijkheidseisen.
Anders dan de Raad van State is de Onderwijsraad van mening dat voor inzicht in de kwaliteit van het onderwijs
meer nodig is dan toezien op de deugdelijkheidseisen. De raad kan het uitgangspunt dat het voldoen aan
deugdelijkheidseisen gelijkstaat aan goed onderwijs, niet delen. Aan de hand van deugdelijkheidseisen alleen
21
   Ehren, M. (2011). Risicogestuurd toezicht na wijziging van de Wet op het Onderwijstoezicht; een kritische reflectie.
http://www.onderwijsinspectie.nl/actueel/ publicaties/ Risicogestuurd+toezicht+na+wijziging+van+de+Wet+op+het+Onderwijstoezicht.html.
22
   Onderwijsraad (2014). Toegevoegde waarde. Den Haag: Onderwijsraad; Honingh, M. & Ehren, M. (2012). Onderwijstoezicht in een polycentrisch
sturingsmodel. Dilemma’s bij het vaststellen en verbeteren van de onderwijskwaliteit. Bestuurskunde, 2012(4), pp.64-72, daarbinnen pp.68-69.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>Ons kenmerk                             Pagina
20140273/1071                           9/20
kan bijvoorbeeld niet boven tafel gekregen worden waarom leerresultaten tekortschieten. De inspectie heeft
andere aspecten dan deugdelijkheidseisen nodig om tekortschietende leerresultaten te duiden en verbeter-
punten aan te geven. Het kan daarvoor ook nodig zijn om bijvoorbeeld naar het schoolklimaat en de leer-
omgeving te kijken. Daarvoor zijn in het primair en voortgezet onderwijs geen deugdelijkheidseisen voorhanden
en die aspecten zijn ook lastig in wettelijke voorschriften te vangen. Ook om deze reden acht de raad de voor-
gestelde aanpassing van de definitie van onderwijskwaliteit in de sectorwetten (doorwerkend in de WOT) te
beperkt en niet wenselijk.
Duidelijker onderscheid deugdelijkheidseisen en kwaliteitsaspecten nodig
Dat de overheid medeverantwoordelijk is voor de kwaliteit van het onderwijs, betekent niet dat de overheids-
sturing op kwaliteit onbegrensd mag zijn. Het overheidsingrijpen hoort volgens de raad proportioneel te zijn. Dat
vraagt behoedzaam handelen van de overheid. Bindende eisen aan scholen met mogelijke consequenties in de
zin van door de minister te treffen maatregelen, bekostigingssancties of opheffing van een school moeten bij of
krachtens de wet geregeld worden.23 Dergelijke wettelijke normen die voorschrijven wat scholen moeten doen of
nalaten, gelden als deugdelijkheidseisen. Daarbij gaat het deels om heel concrete, duidelijke gedragsnormen en
deels om meer open normen die nader uitgewerkt of geoperationaliseerd moeten worden om te kunnen
beoordelen of eraan voldaan wordt. Hoewel een nadere uitwerking en concretisering van wettelijke voorschriften
altijd nodig is, is het zaak dat die operationalisering niet verder gaat dan wat nog als een redelijke en werkbare
uitwerking te beschouwen is. Waar de wetgever terughoudend is in het voorschrijven van precies gedrag, past
nadere normstelling door uitvoerende en toezichthoudende instanties slechts in beperkte mate. Zo ver mag een
operationalisering van wettelijke voorschriften door de inspectie dan ook niet gaan. Naarmate normen meer
open zijn en ze scholen minder richting en duidelijkheid geven over wat van hen verwacht wordt, is strikte hand-
having bovendien minder passend.
Deugdelijkheidseisen omvatten een scala aan voorschriften.24 Naast leerresultaten op taal en rekenen gaat het
om zaken zoals de voorschriften dat leerlingen in het primair onderwijs een ononderbroken ontwikkelingsproces
moeten kunnen doorlopen (artikel 8, lid 1, WPO) en dat het onderwijs zo wordt ingericht dat leerlingen de school
binnen acht aaneensluitende schooljaren kunnen doorlopen en aan de wettelijke urennorm wordt voldaan
(artikel 8, lid 9, WPO). Het gaat bijvoorbeeld ook om voorschriften ten aanzien van de inhoud van het onderwijs
(artikel 9 WPO), ten aanzien van het bestuur van de school (artikel 17, 17a, 17b, 17c en 17d WPO), ten aanzien van
het schoolplan (artikel 12 WPO) en de schoolgids (artikel 13 WPO), ten aanzien van de bevoegdheid en bekwaam-
heid van leidinggevenden en het personeel (artikelen 3, 32 en 32a WPO) en de toelating van leerlingen (artikelen
39 en 40 WPO). Waar de raad in dit advies spreekt over deugdelijkheidseisen, gaat het om wettelijke voorschriften
in de volle breedte.
De raad heeft meermaals opgeroepen – en hij herhaalt die oproep hier – om terughoudend te zijn met het stellen
van deugdelijkheidseisen. Het moet gaan om eisen met onmiskenbaar belang voor de kwaliteit van het onder-
wijs, om eisen die maatschappelijk breed aanvaard en wetenschappelijk onderbouwd zijn, en om eisen die de
vrijheid van richting respecteren.25 Hierbij past een zorgvuldige afweging tussen het maatschappelijke belang bij
(waarborgen voor) zo hoog mogelijke kwaliteit van onderwijs en de vrijheid van onderwijs. Normen moeten zo
23
   Onderwijsraad (2012a). Artikel 23 Grondwet in maatschappelijk perspectief. Den Haag: Onderwijsraad, pp.57-58.
24
    De hierna volgende voorbeelden richten zich op het primair onderwijs. De wetgeving omtrent de andere sectoren bevat eveneens
deugdelijkheidseisen.
25
   Ibid.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>Ons kenmerk                     Pagina
20140273/1071                   10/20
veel mogelijk duidelijk en objectief zijn en wettelijk verankerd worden. Waar duidelijkheid en objectiviteit niet of
onvoldoende mogelijk zijn, is het aangewezen om dat gebrek te compenseren door procedurele waarborgen.26
Naast de wettelijke deugdelijkheidseisen wordt in het kader van het toezicht ook gewerkt met kwaliteitsaspecten.
Deze aspecten staan in de WOT opgesomd. Daarbij gaat het om: het leerstofaanbod, de leertijd, het pedagogisch
klimaat, de effectiviteit van het didactisch handelen van het onderwijspersoneel, de leerlingenzorg, inhoud,
niveau en uitvoering van toetsing en in de wet genoemde onderdelen van het personeelsbeleid. Deze kwaliteits-
aspecten richten zich strikt genomen niet normatief tot scholen. Anders dan deugdelijkheidseisen zijn zij niet
geformuleerd als gedragsnormen die een bepaald doen of nalaten voor scholen voorschrijven. Zij zijn enkel aan
de orde bij een nader onderzoek door de inspectie als er een redelijk vermoeden is dat de kwaliteit tekortschiet
(artikel 11, lid 3, WOT). Bij een dergelijk nader onderzoek naar de (oorzaken van) het tekortschieten van de
kwaliteit hoort de inspectie met name aan deze aspecten aandacht te besteden. De aspecten kaderen zo de werk-
wijze van de inspectie in. De lijst met aspecten berust op internationaal geaccepteerde, wetenschappelijke
inzichten over schooleffectiviteit. Op onderdelen zijn de in de WOT opgesomde kwaliteitsaspecten gerelateerd
aan in de sectorwetten opgenomen deugdelijkheidseisen. Voor het ene kwaliteitsaspect is dat meer en directer
het geval dan voor het andere. Zo sluiten de kwaliteitsaspecten “leertijd” en “bevoegdheid en bekwaamheid van
het personeel” naadloos aan bij de betreffende deugdelijkheidseisen, terwijl “de effectiviteit van het didactisch
handelen” minder direct door deugdelijkheidseisen gedekt wordt. Enkele aspecten van kwaliteit komen niet als
voorschrift in de sectorwetten aan bod. Dat is voor het primair en voortgezet onderwijs bijvoorbeeld het geval bij
schoolklimaat en leeromgeving.
De raad benadrukt dat aspecten van kwaliteit van een andere aard zijn dan deugdelijkheidseisen. De aspecten
van kwaliteit zijn door de wet (WOT) aangeduide aandachtspunten bij nader onderzoek door de inspectie en
geen normen waar scholen aan moeten voldoen. Alleen als en voor zover de kwaliteitsaspecten samenvallen met
deugdelijkheidseisen zijn ze voor scholen dwingend. Voor de inspectie geldt dat zij bij het uitoefenen van het
toezicht, en dus bij het operationaliseren en hanteren van de kwaliteitsaspecten, de vrijheid van onderwijs in acht
moet nemen (artikel 4 van de WOT).
Het verschil in status tussen deugdelijkheidseisen en kwaliteitsaspecten is in de praktijk voor scholen onvol-
doende helder. In inspectierapporten zijn deugdelijkheidseisen en kwaliteitsaspecten niet of nauwelijks te onder-
scheiden. Daardoor ervaren scholen de kwaliteitsaspecten en de daarop gebaseerde indicatoren, ook als ze niet
met deugdelijkheidseisen samenvallen, als bindende normen. Mogelijk geeft de manier waarop inspecteurs in
hun aanpak en communicatie omgaan met de kwaliteitsaspecten hier mede aanleiding toe.
Gelet op het essentiële onderscheid in status tussen deugdelijkheidseisen en kwaliteitsaspecten, hecht de raad
eraan dat deze in de benadering van scholen en in de verslaglegging door de inspectie duidelijker worden onder-
scheiden en gescheiden. De raad kan daarom meegaan in het voorstel om de inspectie voortaan expliciet te laten
maken op welke wettelijke voorschriften een oordeel gebaseerd is.
De raad wijst er wel op dat aspecten van kwaliteit ook voor de invoering van de WOT in 2002 al door de inspectie
gehanteerd werden; toen echter zonder wettelijke basis en zonder wettelijk voorgeschreven overleg met het
veld. In die zin beperken het risicogerichte toezicht en de kwaliteitsaspecten de inspectie juist en bieden zij
scholen (rechts)zekerheid en duidelijkheid over waar de inspectie bij een nader onderzoek naar zal kijken. Die
beperking en de daaraan verbonden voordelen gaan verloren als de kwaliteitsaspecten geschrapt worden. De
raad acht het daarom niet verstandig daartoe over te gaan.
26
   Ibid. p.8, p.42 en pp.59-60.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>Ons kenmerk                            Pagina
20140273/1071                          11/20
Toezichtkaders leggen werkwijze van de inspectie vast
In een toezichtkader legt de inspectie haar eigen werkwijze voor onderzoeken vast (artikel 13, lid 1, WOT).
Hierdoor neemt de voorspelbaarheid van de beoordelende en bevorderende taakvervulling voor scholen toe.
Een goed uitgewerkt kader biedt dus rechtszekerheid en transparantie. Om een goede basis te zijn voor het
nalevingstoezicht horen de deugdelijkheidseisen in de volle breedte in het beoordelingskader terug te komen en
van een redelijke en werkbare uitwerking voorzien te worden. De raad wijst er wel op dat ook een toezichtkader
als zodanig voor scholen niet normatief is. Dat geldt uiteraard wel voor de wettelijke eisen die door middel van
indicatoren in het kader geoperationaliseerd worden. Daarom moet ook in een toezichtkader het onderscheid
tussen indicatoren die gebaseerd zijn op wettelijke deugdelijkheidseisen en indicatoren die dat niet zijn, inzich-
telijk gemaakt worden. De raad kan zich een opzet van een toezichtkader voorstellen waarin duidelijk wordt
onderscheiden welke indicatoren gebaseerd zijn op deugdelijkheidseisen en welke indicatoren gebaseerd zijn op
andere, niet in de sectorwetten genoemde kwaliteitsaspecten. Daarvoor hoeft de WOT niet gewijzigd te worden.
De raad vindt het verder van belang dat duidelijk is dat in toezichtkaders niet willekeurige aspecten zijn opge-
nomen of willekeurige indicatoren worden gebezigd. Het is daarom van belang dat deze kaders gebaseerd zijn
op degelijke wetenschappelijke inzichten. Het is evenzeer van belang dat vertegenwoordigers van het onderwijs-
veld en andere deskundigen via het wettelijk voorgeschreven ringenoverleg (artikel 13, lid 2, WOT) betrokken
worden bij de totstandkoming van toezichtkaders. Een wetenschappelijke basis en betrokkenheid van genoemde
actoren versterken de legitimiteit van het toezicht. Tegelijkertijd constateert de raad dat het onderwijsveld niet
homogeen is. Met name scholen van kleine richtingen en scholen die voorop lopen in vernieuwing ervaren het
op hen van toepassing zijnde toezichtkader soms als te beperkend en als te veel afgestemd op een ‘doorsnee
school’.27 De ratio van de vrijheid van onderwijs is juist dat een school mag uitgaan van een eigen visie op goed
onderwijs. Een na overleg met het veld tot stand gekomen kader kan dus niet die ene school met een visie die
afwijkt van de meeste andere scholen (en daarmee van de inbreng van vertegenwoordigers van het veld tijdens
het ringenoverleg) binden aan de invulling van kwaliteitsaspecten buiten de deugdelijkheidseisen.
Wettelijke grondslag oordeel zwak en zeer zwak wenselijk
De raad ondersteunt de wens van de initiatiefnemers om de oordelen zwak en zeer zwak onderwijs nader te
duiden en te voorzien van een wettelijke basis. Formeel speelt het oordeel zwak of zeer zwak slechts een rol bij de
toepassing van arrangementen van geïntensiveerd toezicht met het oog op verbetering en zijn bekostigings-
sancties alleen mogelijk als niet aan (bepaalde) deugdelijkheidseisen is voldaan. Maar scholen kunnen door beide
oordelen met (ernstige) reputatieschade geconfronteerd worden. Ook kunnen beide oordelen betekenen dat
scholen feitelijk gedwongen worden tot een verbetertraject, dat mogelijk gevolgd wordt door maatregelen. Gelet
op deze vergaande consequenties horen de oordelen zwak en zeer zwak volgens de raad op een duidelijke
wettelijke grondslag gebaseerd te zijn, waarbij, zoals thans bij het inspectie-oordeel al het geval is, naar meer
gekeken wordt dan enkel opbrengsten ten aanzien van taal en rekenen.
Duidelijker onderscheid nalevingstoezicht en kwaliteitsbevordering nodig
De raad vindt dat naast het nalevingstoezicht ook het bevorderen van de kwaliteit van het onderwijs een essen-
tiële taak van de inspectie is. Het is goed dat er één instantie is die het overzicht over het gehele onderwijsveld
heeft en vanuit die brede achtergrondkennis overheid en scholen kan ondersteunen in hun verantwoordelijkheid
voor kwalitatief goed onderwijs.28
27
   Onderwijsraad, 2006, p.25; inbreng van het Landelijk Verband van Gereformeerde Schoolverenigingen en van de Nederlandse Montessori
Vereniging tijdens de consultatieronde.
28
   Op basis van deze brede kennis kan de inspectie bovendien een evenwichtig totaalbeeld van het onderwijs geven in haar jaarlijkse
onderwijsverslag.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>Ons kenmerk                            Pagina
20140273/1071                          12/20
Gezien het appel dat de samenleving op het onderwijs doet, is het wenselijk dat de kwaliteitsbevorderende rol
van de overheid over meer gaat dan de naleving van wet- en regelgeving. In de WOT van 2002 is hiervoor de
basis gelegd. De inspectie is er sindsdien nadrukkelijk ook voor kwaliteitsbevordering, hoewel met de invoering
van het risicogerichte toezicht de bevorderende taak zich grotendeels richt op scholen waar de kwaliteit tekort-
schiet.29
De twee taken – beoordelen en bevorderen– zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden en vullen elkaar aan als het
gaat om de taak van de overheid om te zorgen voor kwalitatief goed onderwijs. Het is lastig voor te stellen hoe de
bevorderende taak vorm kan krijgen zonder een voorafgaande beoordeling of evaluatie. Tegen deze achtergrond
is de raad van mening dat het niet zinvol is de wet wat betreft het vaststellen en invullen van de onderscheiden
taken van de inspectie te wijzigen.
Tegelijk bestaat er een spanning tussen beoordelen en bevorderen.30 Daarom heeft de raad al eerder een pleidooi
gehouden voor een duidelijker onderscheid tussen de uitoefening van nalevingstoezicht en het uitvoeren van de
kwaliteitsbevorderende taak in de praktijk. Beide taken zijn van een evident ander karakter. Daarbij passen
onderscheiden werkwijzen en communicatiestijlen.31 In die zin steunt de raad het pleidooi van de initiatiefnemers
als ze voorstellen het onderscheid tussen de beoordelende en bevorderende taken in de praktijk duidelijker vorm
te geven.
De raad heeft eerder benadrukt dat waar het gaat om kwaliteitsbevordering, op leren en verbetering gerichte
verantwoording meer is aangewezen dan op naleving gericht toezicht.32 Oordelen onder sanctiedreiging kan het
leren in de weg staan.33 Bij de wens om toe te groeien naar een onderwijssysteem waarin scholen door hun
interne kwaliteitszorg zelf grotendeels verantwoordelijkheid dragen voor de onderwijskwaliteit, past een toezicht
dat zelfstandigheid van scholen meer stimuleert. De inspectie moet ervoor zorgen dat haar toezicht zodanig
wordt uitgeoefend dat ook de eigen verantwoordelijkheid en zelfstandigheid van scholen bevorderd worden.
De raad meent voorts dat bij de bevorderende taak onderscheid gemaakt moet worden tussen scholen die ‘onder
de maat’ presteren en scholen die wel aan de deugdelijkheidseisen voldoen. Bij de eerste categorie is een oordeel
onvermijdelijk om de minister in positie te kunnen brengen voor het treffen van maatregelen of sancties. Ook
heeft een oordeel in dat geval een duidelijke functie bij het kiezen van een toezichtarrangement en het vervolg-
traject. In deze categorie kunnen de twee taken van de inspectie in elkaar overvloeien, maar ook dan dient helder
te zijn wat moet en wat mag. Bij de tweede categorie scholen past een andere opstelling van de inspectie. De
raad onderschrijft de wens van de initiatiefnemers dat de inspectie in een niet-verplichtende en niet-beoor-
delende sfeer scholen stimuleert de kwaliteit van hun onderwijs te verbeteren. Bij het streven naar een hogere
kwaliteit van het Nederlandse onderwijs is een wezenlijke rol voor de inspectie weggelegd.34 Maar kwaliteits-
bevordering (als eenmaal is vastgesteld dat aan de deugdelijkheidseisen voldaan wordt) hoort niet uitgevoerd te
worden in termen van nadere oordelen. Als het gaat om kwaliteitsbevordering moet de school het zonder conse-
quenties met de inspectie oneens kunnen zijn.35 Ook verbeterafspraken mogen in deze context uitsluitend op
vrijwillige basis gemaakt worden. Dat vraagt om een opstelling van de inspectie die gericht is op meedenken en
29
   Ehren, 2011.
30
   Onderwijsraad, 2006, p.42.
31
   Onderwijsraad (2013). Publieke belangen dienen. Den Haag: Onderwijsraad, p.32.
32
   Onderwijsraad, 2013, p.20 en p.30.
33
   Onderwijsraad, 2006, p.9; Onderwijsraad, 2013, p.20.
34
   Ehren, 2011.
35
   Het past in de ogen van de raad daarom evenmin dat andere overheidsinstanties (juridische) consequenties verbinden aan door de inspectie of
jury’s uitgesproken kwaliteitsoordelen uitgaande boven het al dan niet voldoen aan deugdelijkheidseisen; bijvoorbeeld door een oordeel goed als
voorwaarde te stellen voor het mogen deelnemen aan een experiment waarbij van regels in de betreffende sectorwet afgeweken wordt.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>Ons kenmerk                            Pagina
20140273/1071                          13/20
het op gang brengen en voeren van gesprekken op basis van deskundigheid in plaats van op gezag. De stap van
nalevingstoezicht naar kwaliteitsbevordering is er een van verticale naar horizontale verhoudingen. De raad acht
een constructieve dialoog over goed onderwijs hiervoor het geëigende middel, waarbij scholen een gelijkwaar-
dige gesprekspartner zijn.36 Horizontale verantwoording kan gevoed worden door informatie van de inspectie.
Meer eigen inbreng scholen bij bevorderende taak inspectie nodig
Kwaliteitsbevordering vraagt bovendien om een vorm van verantwoording die ruimte laat voor eigen visies en
invullingen van scholen.37 Het is daarom van belang dat scholen voldoende in de gelegenheid worden gesteld
van het ‘pas toe of leg uit’ principe gebruik te maken. In die zin moeten de indicatoren voldoende ruimte laten en
waardering kunnen opleveren voor scholen met een ‘afwijkend’/alternatief pedagogisch-didactisch concept.38
Eerder pleitte de raad er al voor om de invulling van eigen kwaliteitsdoelen van instellingen meer te waarderen.39
De eigenheid en de eigen visie op kwaliteit van een school hoort het vertrekpunt voor de inspectie te zijn (zolang
de deugdelijkheid gewaarborgd is en de school zich beweegt binnen de grenzen van de democratische rechts-
staat).40 Kwaliteitsbevordering hoort plaats te vinden vanuit de erkenning dat in een pluriforme samenleving
visies op wat goed onderwijs is, uiteenlopen. De (pedagogisch-didactische en/of denominatieve) identiteit en/of
visie op kwaliteit van de school is dus het aangrijpingspunt voor kwaliteitsbeoordeling en -verbetering.41 Bij auto-
nomie voor scholen past dat scholen een eigen visie op kwaliteit hanteren en deze op eigen wijze invullen. Op
basis hiervan kan het gesprek met de inspectie dan gevoerd worden.42 De kwaliteitsbevordering (en waar
mogelijk overigens ook het nalevingstoezicht) hoort aan te sluiten bij de zelfregulering en zelfevaluatie van een
school of instelling. De door de inspectie te hanteren kwaliteitsaspecten en daarop gebaseerde indicatoren (voor
zover ze niet samenvallen met deugdelijkheidseisen) horen (en zullen) dan minder leidend te zijn.
2.2.          Specifieke overwegingen en vragen bij onderdelen c) t/m g) van het
wetsvoorstel
In onderdeel 2.1 heeft de raad in meer algemene zin de voorgestelde beperking van de reikwijdte van het begrip
kwaliteit van het onderwijs (a) en het voorgestelde scherper onderscheid tussen de beoordelende en bevor-
derende taak van inspectie (b) geadresseerd. In dit onderdeel 2.2 geeft de raad zijn specifieke overwegingen bij
de onderdelen c t/m g van het voorstel.
Ad c)         Grondslag voor oordeel zeer zwak onderwijs
Van zeer zwak onderwijs is volgens het voorgestelde artikel 10a WPO sprake “indien de leerresultaten op de
school (…) ernstig en langdurig tekort schieten en het bevoegd gezag in verband met dit tekortschieten even-
eens tekortschiet in de naleving van een of meer bij of krachtens deze wet gegeven voorschriften.” Dit betekent
dus dat er sprake moet zijn van een tekortschieten op in ieder geval twee deugdelijkheidseisen, waarvan de
tweede niet benoemd is. Het voorstel maakt niet duidelijk hoe nauw het verband tussen het tekortschieten van
een wettelijk voorschrift en het tekortschieten op leerresultaten moet zijn, noch hoe en door wie dit verband kan
of moet worden vastgesteld. Het zou goed zijn hieromtrent in het voorstel meer duidelijkheid te geven.
36
   Onderwijsraad (2012b). Geregelde ruimte. Den Haag: Onderwijsraad, p.23.
37
   Onderwijsraad, 2012b, p.39-40.
38
   Dit punt is aangedragen door de Nederlandse Montessori Vereniging in de consultatieronde.
39
   Onderwijsraad, 2012b, p.26.
40
   Onderwijsraad, 2012b, p.45.
41
   Onderwijsraad, 2013, p.15 en p.29; Honingh & Ehren, 2012, p.71.
42
   Honingh & Ehren, 2012, p.71.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>Ons kenmerk                            Pagina
20140273/1071                          14/20
Thans is de situatie zo dat sprake is van een zeer zwakke school als die onvoldoende onderwijsresultaten (eind-
opbrengsten) realiseert en daarnaast op belangrijke onderdelen van het onderwijsleerproces onvoldoende
kwaliteit laat zien. Dat sprake is van onvoldoende kwaliteit volgt uit het nader onderzoek op basis van het huidige
artikel 11, lid 3, WOT, waar onder andere op het leerproces betrekking hebbende aspecten worden opgesomd. In
het voorgestelde artikel 11, lid 3, WOT komt deze opsomming te vervallen, waardoor de aard van de tweede
voorwaarde voor dit oordeel (in het voorstel de tweede deugdelijkheidseis) niet meer gegeven is. De raad ziet dat
als een gemis, omdat nu iedere willekeurige wettelijke eis (mits in verband staand met het tekortschieten op het
vlak van leerresultaten) kan worden onderzocht en aangemerkt als aanvullende voorwaarde voor het oordeel
zeer zwak. Daarmee rijst de vraag naar de proportionaliteit van het predicaat zeer zwak.
Bovendien merkt de raad op dat in de huidige systematiek het niet willen meedoen aan een verbetertraject of het
onvoldoende realiseren van verbeteringen nadat uit nader onderzoek is gebleken dat de kwaliteit tekortschiet,
een medebepalende factor is voor de vaststelling of sprake is van ernstig of langdurig tekortschieten van de
kwaliteit van het onderwijs (huidige artikel 10a, lid 4, WPO).
In het voorstel komt artikel 10a, lid 4, WPO te vervallen. Daarmee zal een mededeling van de inspectie aan de
minister ten aanzien van de beoordeling van kwaliteitsverbeteringen op grond van een nader onderzoek niet
meer nodig zijn voor het oordeel ernstig of langdurig tekortschieten (in het voorstel: zeer zwak). Anders gezegd:
het al dan niet op orde hebben van het onderwijsleerproces (bepaald aan de hand van de kwaliteitsaspecten ex
artikel 11, lid 3, WOT) en het al dan niet meewerken aan en welslagen van een verbetertraject worden in dit geval
niet meer meegewogen.
Voorts wordt in het voorstel enkel een definitie van het oordeel zeer zwak gegeven en niet van het oordeel zwak.
Daardoor lijkt alleen een oordeel deugdelijk (namelijk het bevoegd draagt zorg voor de kwaliteit van het onder-
wijs op de school als bedoeld in het voorgestelde artikel 10 WPO) of zeer zwak mogelijk.
De raad adviseert deze keuzes nader toe te lichten.
Ad d)        Uitbreiding rechtsbescherming tegen inspectieoordeel
De huidige rechtsbescherming van scholen tegen inspectieoordelen is beperkt. Destijds is bij de totstandkoming
van de WOT overwogen dat het inspectieoordeel “geen besluit in de zin van de Awb [is], omdat de inspectie geen
rechtsgevolgen beoogt met haar oordeel. Er bestaat ook geen noodzaak tot een dergelijke rechtsbeschermings-
procedure. Immers, indien een instelling het niet eens is met een inspectie-oordeel, wordt de instelling in de
gelegenheid gesteld om met de inspectie overleg te voeren en wordt de zienswijze van het bestuur, als zij het
niet eens kunnen worden, door de inspectie als bijlage bij het te openbaren rapport gevoegd.”43 Naast deze
mogelijkheid tot toevoeging van een eigen zienswijze, is er de mogelijkheid van een klachtenprocedure (artikel
23 WOT).44 Het interventierepertoire van de inspectie is evenwel fors uitgebreid sinds de totstandkoming van de
WOT. De (openbare) rapporten van de inspectie met het oordeel zwak of zeer zwak leiden tot intensieve
toezichts- en verbetertrajecten. Daarom is de wens van de initiatiefnemers tot het vastleggen van de mogelijk-
heid tot rechtsbescherming begrijpelijk.
De raad is er echter niet van overtuigd dat het wenselijk is om het oordeel zeer zwak voor bezwaar en beroep vat-
baar te maken. Ten eerste maakt het de (mogelijke) verwachting van scholen niet waar; de bestuursrechter zal het
43
   Kamerstukken II 2000-2001, 27783, nr.3, p.6 en Kamerstukken II 2001-2002, 27783, nr.5, p.8.
44
   Klachten over de inspectie worden behandeld volgens de bepalingen in hoofdstuk 9 van de Awb. De klachtadviescommissie onderzoekt de
klacht en stelt klager en degene op wiens gedraging de klacht betrekking heeft in de gelegenheid te worden gehoord. Zij stelt een rapport op
met haar bevindingen en stuurt dit met haar advies en eventuele aanbevelingen naar de inspecteur-generaal van het onderwijs.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>Ons kenmerk                       Pagina
20140273/1071                     15/20
oordeel niet inhoudelijk maar slechts procedureel toetsen. Ten tweede kan deze nieuwe procedure van bezwaar
en beroep meerdere jaren in beslag nemen. Ondertussen kan de noodzaak bestaan dat de minister op grond van
het oordeel een sanctie treft. Indien tegen het inspectierapport beroep wordt ingesteld en daarop nog geen defi-
nitieve uitspraak gedaan is, heeft de minister geen solide basis om de noodzakelijk geachte maatregelen te
treffen om leerlingen en studenten te behoeden voor het (langer dan nodig) volgen van ondermaats onderwijs.
Maar de raad vindt het zonder meer van belang dat er een voldoende sterke ‘countervailing power’ is die op een
toegankelijke manier de mogelijkheid geeft tegenwicht te bieden als het gaat om het inhoudelijke kwaliteits-
oordeel van de inspectie. De klachtadviescommissie ex artikel 23 WOT vervult op dit moment die functie, maar
van de bestaande mogelijkheid om een klacht bij deze klachtadviescommissie in te dienen, wordt nauwelijks
gebruikgemaakt. De raad acht het wenselijk om te achterhalen wat daarvan de oorzaak is. Is deze mogelijkheid bij
scholen onbekend? Hebben zij er geen behoefte aan? Of achten zij de gang naar deze commissie bij voorbaat al
zinloos, of gelet op de relatie met de inspectie risicovol? Door het gebrek aan casussen is het onbekend of, en zo
ja welke functie de klachtadviescommissie in dezen kan hebben. De raad acht het tevens raadzaam om te onder-
zoeken of de klachtadviescommissie alsnog de beoogde rol kan spelen door diens positie te verhelderen en te
versterken. Daarvoor is het in ieder geval nodig dat (het duidelijk is dat) de klachtadviescommissie op afstand
staat van de inspectie en daarvan onafhankelijk opereert.
Ad e)       Twee toezichtkaders, twee inspectierapporten en gedeeltelijke openbaarmaking
Zoals boven aangegeven vindt ook de raad dat de twee taken van de inspectie in de uitvoering beter moeten
worden onderscheiden, maar tegelijkertijd zal deze scheiding niet altijd heel strikt kunnen zijn. Er is sprake van
gedeeltelijke overlap tussen beide taken, die in de praktijk gelijktijdig worden uitgevoerd en betrekking hebben
op het ondeelbaar proces dat (goed) onderwijs kenmerkt. Daarbij zijn deugdelijkheidseisen altijd verweven met
overige aspecten van het onderwijsproces en het pedagogisch klimaat in de school.
De raad kan zich geen concrete voorstelling maken van hoe een dergelijke scheiding er voor de toezichthouder
uit zou moeten zien: toezicht leidt per definitie tot een oordeel en een bevorderende rol start altijd vanuit een
evaluatie van wat beter kan. Het is moeilijk voor te stellen hoe bevorderen mogelijk is zonder evaluatie en/of
beoordeling van een school. En andersom is het moeilijk voor te stellen hoe de inspectie de kwaliteit van
onderwijs kan beoordelen zonder te kijken naar de kwaliteitsaspecten van het onderwijs wanneer zij zich op basis
van de eerdere risicoanalyse zorgen maakt over de kwaliteit van het gegeven onderwijs op een school. De raad
ziet dan ook niet voor zich hoe de gescheiden taken kunnen resulteren in (strikt) gescheiden kaders voor toezicht
en ontwikkeling. Dit laat uiteraard onverlet dat voor betrokkenen helder moet zijn dat in het toezicht beide taken
aan de orde kunnen zijn en wanneer een gesprek met de inspectie op basis van de ene of de andere taak-
uitvoering plaatsvindt. Wat dat betreft vindt de raad het van belang dat de inspectie in haar informatie-
verstrekking en procedures meer helderheid betracht.
De raad volgt daarom wel het voorstel van de initiatiefnemers om in het verslag van de inspectie haar oordeel
(deugdelijkheidseisen) of bevindingen (kwaliteit onderwijs buiten de deugdelijkheidseisen) op een meer inzichte-
lijke manier en meer gescheiden te presenteren dan thans het geval is. Ook de status van beide (oordeel en/of
bevindingen) dienen voor de lezer op zodanige wijze te zijn gepresenteerd, dat daarover geen misverstand kan
bestaan. Ook ondersteunt de raad het voorstel om bij een oordeel aan te geven op welke wettelijke bepaling(en)
dat oordeel betrekking heeft (voorgestelde toe te voegen volzin aan artikel 20, lid 2, WOT). Als het oordeel en de
bevindingen in het rapport duidelijker worden gescheiden, acht de raad verslaglegging in twee rapporten niet
noodzakelijk.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>Ons kenmerk                               Pagina
20140273/1071                             16/20
Overigens komen de memorie van toelichting en de wettekst niet overeen in de wijze waarop zij beide rapporten
voorstellen. Anders dan de toelichting suggereert, verplicht het voorstel niet tot het opstellen van twee rappor-
ten. Alleen een inspectierapport over het oordeel moet worden gemaakt (het huidige artikel 20, lid 1, eerste
volzin, WOT); een inspectierapport over de bevindingen kan worden gemaakt (voorgestelde artikel 20, lid 1,
tweede volzin, WOT).45 De inspectie is dus niet verplicht haar bevindingen op schrift te stellen: zij kan deze ook
mondeling weergeven. De raad acht dat niet wenselijk, omdat hij kenbaarheid en transparantie ook wat betreft
de bevorderende rol aangewezen acht. Bovenstaand heeft hij aangegeven dat hij dit een onmisbaar onderdeel
acht van de bestaande verantwoordingssystematiek.
De memorie van toelichting stelt dat het inspectierapport met bevindingen (als het er al komt) niet openbaar
hoeft te worden gemaakt. De raad is hierover een andere mening toegedaan. Als de bevindingen zijn vastgelegd
in een inspectierapport, acht de raad het wenselijk dat ook deze openbaar gemaakt worden. De raad heeft daar-
voor drie redenen. Ten eerste past dit bij de eerder vermelde verantwoordingssystematiek waarbij ook de
onderwijsgebruikers (leerlingen, studenten, ouders) gebaat zijn en past het niet in deze tijd om dergelijke
informatie niet algemeen beschikbaar te maken. Juist in een tijd waarin media en private personen zelf met
allerlei beoordelingen en rankings komen, is het goed om op degelijk onderzoek gebaseerde inspectierapporten
openbaar te maken. Ten tweede is deze informatie van de inspectie op basis van regelgeving (Wet openbaarheid
bestuur) en jurisprudentie46 hoe dan ook openbaar (te maken). In het geval van de bevindingenrapportage zou
voor passieve openbaarmaking gekozen kunnen worden (dat wil zeggen niet actief via het internet beschikbaar
stellen, maar op verzoek beschikbaar stellen). De raad acht dit echter niet wenselijk vanwege genoemde ge-
wenste transparantie voor alle belanghebbenden en de mogelijke administratieve lasten die dit voor de inspectie
met zich brengt. Ten derde lijkt de wens tot niet-openbaarheid uit te gaan van de opvatting dat hier (altijd)
sprake is van een moeizaam gesprek, waarbij scholen liever geen openheid van zaken geven over de eigen werk-
wijze, visie en kwaliteit. Dit staat haaks op het beeld dat scholen een sterke gemeenschap vormen met hun
omgeving (leerlingen, studenten, betrokkenen, gemeente) en dat zij over hun handelwijze ook horizontaal op
een open wijze verantwoording willen afleggen.
Tot slot reageert de raad in deze context nog op de suggestie van de AOb om een inspectierapport eerst aan
personeel en schoolleiding te zenden, alvorens dit aan het bevoegd gezag te doen toekomen. De raad volgt de
redenering die hieromtrent door de Raad van State is gegeven.47 De Raad van State wijst erop dat het bevoegd
gezag de drager van de onderwijsvrijheid is en dat de overheid zich primair met het bevoegd gezag dient te ver-
staan. Het is vervolgens de taak van het bevoegd gezag zijn personeel en schoolleiding van het oordeel en de
bevindingen van de inspectie op de hoogte te stellen. Dit betekent dat de Onderwijsraad eveneens adviseert om
het rapport aan het bevoegd gezag en niet (eerst) aan de andere geledingen te zenden.
Ad f)       Te betrekken aspecten bij onderzoek en nader onderzoek ex artikel 11 WOT
Wat betreft de aspecten aan de hand waarvan de inspectie zijn (eerste) risicogericht onderzoek verricht, stellen
de initiatiefnemers dat deze onvoldoende overeenkomen met de indicatoren in het huidige toezichtkader.48 Zij
stellen daarom voor deze ook als indicatoren in de WOT op te nemen. De raad merkt op dat de indicator leer-
resultaten, anders dan nu, wordt beperkt tot leerresultaten op het gebied van Nederlandse taal, rekenen en wis-
kunde, en dat “voortgang in de ontwikkeling van leerlingen” (huidige artikel 11, lid 2, sub b. WOT) komt te ver-
45
   Het voorgestelde artikel 20, lid 1, tweede volzin, WOT luidt: “De inspectie kan haar bevindingen met betrekking tot de ontwikkeling van het
onderwijs aan de instelling eveneens vastleggen in een inspectierapport.”
46
   Relevante jurisprudentie naar aanleiding van WOB-procedures is bijvoorbeeld: Pres. Rb Amsterdam 19/8/1997. Awb-katern; RvS 15/1/2012 –
201104059/1/A3; 4/9/13 Utr 13/3393 Rb Midden-NL.
47
   Kamerstukken II 2014-2015, 33862, nr.5, p.14.
48
   Kamerstukken II 2014-2015, 33862, nr.7, p.32.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>Ons kenmerk                              Pagina
20140273/1071                            17/20
vallen. In de toelichting ontbreekt een onderbouwing voor de keuze om het laatstgenoemde aspect en leer-
resultaten op andere gebieden niet langer mee te nemen bij de inhoud van dit toezicht, terwijl deze volgens de
raad wel van belang zijn en ook tot de deugdelijkheidseisen behoren.
De initiatiefnemers stellen verder voor de opsomming van de aspecten die in een nader onderzoek betrokken
kunnen worden (artikel 11, lid 3, WOT), te laten vervallen. Zij zijn van mening dat het feit dat in het voorgestelde
artikel 11, lid 3, WOT gesproken wordt over tekortschieten van de instelling in de naleving van wettelijke voor-
schriften reeds de beoogde beperking tot deugdelijkheidseisen is gegeven. In de voorgestelde systematiek van
initiatiefnemers is een zodanige beperking tot deugdelijkheidseisen inderdaad gegeven. De huidige opzet van
het nader onderzoek vervult echter nog een belangrijk ander doel. Het geeft namelijk een opsomming van aspec-
ten aan de hand waarvan het nadere onderzoek door de inspectie plaatsvindt. Deze opsomming biedt zowel de
beoordelaar als de beoordeelde een zinvol houvast waaraan beiden zekerheid ontlenen.49
De Raad van State merkt ten aanzien hiervan op dat de huidige opsomming van kwaliteitsaspecten scholen
zekerheid biedt over de grenzen van het onderzoek van de inspectie, en benadrukt daarom dat het voor de
inspectie mogelijk moet zijn en blijven om een “wetsinterpreterende beleidsregel” vast te stellen waarin
wettelijke deugdelijkheidseisen op een vaste manier geoperationaliseerd worden.50 De initiatiefnemers onder-
schrijven deze mogelijkheid, maar merken op dat het toezichtkader in de toekomst de kernelementen van dit
onderzoek zal moeten bevatten.51 Ook de Onderwijsraad meent dat er ruimte is en hoort te zijn voor een redelijke
en werkbare uitwerking van de deugdelijkheidseisen in een toezichtkader.
De initiatiefnemers gaan naar het oordeel van de Onderwijsraad evenwel voorbij aan de wettelijke garantie die
de huidige opsomming biedt aan scholen dat de inspectie niet buiten de daartoe geëigende terreinen nader
onderzoek gaat verrichten. Door de opsomming te laten vervallen zou de inspectie immers naar álle aspecten
onderzoek kunnen doen. Scholen kunnen in dat geval minder dan nu anticiperen op waar de inspectie in het
nader onderzoek naar zal kijken. Verschillende betrokken partijen52 hebben hierover in de consultatieronde hun
zorg uitgesproken en gevraagd hoe zonder een dergelijk nader onderzoekkader de deugdelijkheidseisen door de
inspectie geoperationaliseerd (kunnen) worden op een zodanige wijze dat scholen daaraan zekerheid kunnen
ontlenen. De raad adviseert daarom deze wijziging te heroverwegen.
De raad wijst er voorts op dat de voorgestelde wijziging van de WOT doorwerkt in het sanctieregime. In artikel
164b, lid 2, sub a, WPO wordt geregeld dat de minister pas gebruik mag maken van de mogelijkheid om een
school op te heffen of de bekostiging te beëindigen als de inspectie een onderzoek als bedoeld in artikel 11 WOT
of artikel 15 WOT heeft verricht. Op grond van artikel 15 WOT kan de inspectie uit eigen beweging of op aanwij-
zing van de minister specifiek onderzoek verrichten. De initiatiefnemers stellen een zodanige wijziging van dit
artikel voor dat de minister alleen nog tot opheffing of beëindiging van de bekostiging mag besluiten als de
inspectie nader onderzoek (ex artikel 11, lid 3, WOT) heeft gedaan vanwege een redelijk vermoeden dat een
instelling tekortschiet in de naleving van wettelijke voorschriften én dat de inspectie heeft medegedeeld dat er
sprake is van onvoldoende verbeteringen (of het bevoegd gezag niet bereid is verbeterafspraken te maken). Dit
betekent dat de minister niet meer op basis van bevindingen uit een specifiek onderzoek op grond van artikel 15
WOT (bijvoorbeeld naar de veiligheid in de school) tot een beslissing tot beëindiging van de bekostiging of
opheffing zou mogen komen zonder dat eerst ook een nader onderzoek op grond van artikel 11, lid 3 WOT
gedaan is. De raad acht dit niet wenselijk.
49
   Toezichtkaders zijn beleidsregels zijn, waaraan in beginsel de toezichthouder gebonden is. Dit levert voor de instellingen rechtszekerheid op.
50
   Kamerstukken II 2014-2015, 33862, nr.5, p.8.
51
   Kamerstukken II 2014-2015, 33862, nr.5, p.9.
52
   Onder andere de VGS, de VO-raad, VOS-ABB, de Besturenraad en BON.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>Ons kenmerk                       Pagina
20140273/1071                     18/20
Ad g)       Invloed minister en Tweede Kamer op totstandkoming en wijziging toezichtkaders en jaarwerkplan
Het voorstel om de Tweede Kamer en de minister nauwer te betrekken bij het vaststellen van de toezichtkaders
brengt volgens de raad risico’s met zich mee. Het ‘voorhangen’ van het toezichtkader bij de Tweede Kamer opent
de mogelijkheid dat de politiek (ad hoc) prioriteiten gaat stellen in de thema’s en wellicht de objecten van toe-
zicht. Dit zou afbreuk doen aan de mate van onafhankelijkheid die de inspectie thans bezit. Een effect van
betrokkenheid van minister en Tweede Kamer kan ook zijn dat voor instellingen het toezichtbeleid van de
overheid minder doorzichtig en consistent wordt, contrair aan de bedoelingen van het voorstel. Invloed van de
politiek bergt namelijk het gevaar in zich dat op incidenten gereageerd wordt en dat compromissen worden
gesloten waarmee de kwaliteit van het onderwijs per saldo niet gediend is.
Een verdergaande mate van onafhankelijkheid en zelfstandigheid geeft de inspectie de mogelijkheid om een
meer koersvaste lijn uit te zetten en te volgen. Dit komt de legitimiteit van haar handelen ten goede. De inspectie
is dan immers niet ‘zomaar een uitvoeringsinstantie van OCW’. Daarnaast komen kwaliteitsaspecten en indica-
toren tot stand op basis van overleg met de sector (‘ringen’). Hoewel dit geen garantie biedt dat ze door alle scho-
len gedeeld worden, is dit volgens de raad te prefereren boven het verplaatsen van de indicatoren naar de
politieke arena (minister en Tweede Kamer). Het is de raad niet op voorhand duidelijk wat scholen daarbij zouden
hebben te winnen.
Overigens kan de Tweede Kamer, als hij dat wenst, ook nu al zijn visie op het functioneren van de inspectie en op
het gehanteerde toezichtkader geven. De minister is uiteindelijk verantwoordelijk en als de Kamer dat nodig
vindt, kan de minister ter verantwoording geroepen worden over het reilen en zeilen, inclusief het toezichtkader,
van de inspectie. Hetzelfde geldt voor het jaarwerkplan, dat de wettelijke verantwoording van de inspectie (van
haar onafhankelijke oordeelsvorming) is aan de minister van OCW en daarmee uiteindelijk ook aan het parle-
ment.
Afgezien van het bovenstaande is het de raad niet duidelijk wat het gevolg van de voorhangprocedure zou
kunnen zijn. Krijgt de Tweede Kamer daarmee de bevoegdheid om wijzigingen aan te brengen of om zijn goed-
of afkeuring hierover uit te spreken? Evenmin is de raad duidelijk of in het voorstel beide kaders vooraf aan de
Tweede Kamer zouden moeten worden voorgelegd, en zo ja, wat dan de grondslag is van goed- of afkeuring van
beide.
De raad acht, kortom, meer en voorafgaande invloed van de minister en de Tweede Kamer op de totstandkoming
of wijziging van een toezichtkader en jaarwerkplan niet gewenst.
3           Conclusie
Volgens de raad passen de ontwikkelingen die zich in de afgelopen decennia in het onderwijstoezicht hebben
voorgedaan, bij de gemaakte keuzen voor meer autonomie voor scholen en meer overheidssturing op kwaliteit.
De raad benadrukt dat goed onderwijs gediend is bij ruimte voor schoolleiders en leraren om vanuit de eigen
(pedagogisch-didactische en/of denominatieve) identiteit het onderwijs vorm te geven. Het streven naar
verbetering van de onderwijskwaliteit is daarbij inherent aan de maatschappelijke opdracht van het onderwijs.
De overheid is medeverantwoordelijk voor die onderwijskwaliteit en moet effectief op kwaliteit kunnen sturen
om die verantwoordelijkheid waar te maken. Tegen deze achtergrond komt de raad tot de volgende conclusies.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>Ons kenmerk                     Pagina
20140273/1071                   19/20
Het wetsvoorstel behelst een wijziging van de definitie van onderwijskwaliteit in de sectorwetten. De raad wijst
erop dat de zorgplicht van schoolbesturen voor de kwaliteit van het onderwijs ten gevolge daarvan alleen nog
zou gaan over de naleving van wettelijke voorschriften. Hoewel de raad vanuit juridisch oogpunt het standpunt
kan volgen dat scholen alleen op basis van deze voorschriften door de overheid beoordeeld mogen worden, gaat
deze strikte afbakening van het begrip onderwijskwaliteit volgens hem voorbij aan de kern van waar het in het
kwaliteitsdenken en -toezicht om gaat. Vanuit een onderwijskundig perspectief, vanuit het perspectief van
onderwijsvragers en gelet op het maatschappelijk belang bij goed onderwijs is de raad van mening dat kwaliteit
van onderwijs verder reikt dan het voldoen aan wettelijke deugdelijkheidseisen. Daarom acht de raad de
voorgestelde definitie van onderwijskwaliteit te beperkt.
De raad is het met de initiatiefnemers eens dat het onderscheid tussen deugdelijkheidseisen en door de inspectie
te hanteren kwaliteitsaspecten voor scholen niet altijd duidelijk is. De raad benadrukt dat de in de WOT ge-
noemde aspecten van kwaliteit van een andere aard zijn dan deugdelijkheidseisen in de sectorwetten. Alleen
deugdelijkheidseisen zijn voor scholen bindende normen die, als ze niet worden nageleefd, kunnen leiden tot
maatregelen of sancties. Deze eisen horen in de volle breedte terug te komen in beoordelingskaders en het
uiteindelijke toezicht van de inspectie. De aspecten van kwaliteit zijn aandachtspunten bij een nader onderzoek.
De raad meent dan ook dat de inspectie in haar toezichtkader, in de benadering van scholen en in haar verslag-
legging indicatoren die een operationalisering zijn van wettelijke deugdelijkheidseisen en indicatoren die dat
niet zijn, duidelijker moet onderscheiden. De raad volgt daarom het voorstel om de inspectie te verplichten
expliciet aan te geven op welke wettelijke voorschriften een oordeel gebaseerd is. De rapportage van de
inspectie in het kader van haar bevorderende taak is van een andere orde en het verschil tussen deugdelijkheids-
eisen en kwaliteitsaspecten dient voor betrokkenen helder te zijn. Openbaarmaking van de bevindingen acht de
raad onontkoombaar en bovendien van belang voor de verantwoording van scholen.
De opsomming van kwaliteitsaspecten in de WOT biedt scholen rechtszekerheid en transparantie over de werk-
wijze van de inspectie en vooral daarom adviseert de raad om het schrappen van deze opsomming te herover-
wegen. De raad meent wel dat er grenzen zijn aan de mate waarin de inspectie de aspecten van kwaliteit mag
uitleggen en uitwerken in een toezichtkader. Er dient ruimte te zijn voor een eigen invulling van scholen.
Voorts is de raad met de initiatiefnemers van mening dat een wettelijke grondslag nodig is voor de oordelen
zwak en zeer zwak, gelet op de mogelijk vergaande (feitelijke) gevolgen van die oordelen voor scholen. De raad
acht het niet wenselijk om bezwaar en beroep open te stellen tegen een oordeel zeer zwak. In plaats daarvan
meent de raad dat zo nodig de procedure bij de klachtadviescommissie versterkt moet worden en de onafhanke-
lijkheid van deze commissie gewaarborgd.
De raad herkent ook dat het onderscheid tussen de verschillende inspectietaken in de praktijk niet altijd duidelijk
is voor scholen. Bij de uitoefening van het toezicht hoort de inspectie duidelijker onderscheid te maken tussen de
beoordelende taak (het nalevingstoezicht) en de bevorderende taak (kwaliteitsverbetering). Desalniettemin
meent de raad dat het splitsen van toezichtkaders en inspectierapporten op basis van de twee genoemde taken
in de praktijk niet zinvol is.
De raad benadrukt het belang van de bevorderende taak van de inspectie, maar meent wel dat daarbij een an-
dere opstelling en wijze van communicatie past dan bij de beoordelende taak. Bij de eerste taak gaat het eerder
om verantwoording dan om toezicht. Ook bepleit de raad dat scholen zelf kwaliteitsvisies en –doelstellingen
(kunnen) inbrengen, waardoor ook hun eigen visie op kwaliteit als aangrijpingspunt voor de kwaliteitsbevor-
dering door de inspectie kan worden gehanteerd.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>Ons kenmerk                             Pagina
20140273/1071                           20/20
Gelet op bovenstaande overwegingen kan de raad op sommige onderdelen meegaan met het voorstel. De raad
meent dat op specifieke punten aanscherping van de wetgeving aangewezen is. Ook past het dat de inspectie in
haar werkwijze en communicatie meer vormvast is en duidelijker differentieert naar onderscheiden taken. De
raad is evenwel niet overtuigd van de wenselijkheid van de andere genoemde onderdelen in het wetsvoorstel.
Ten slotte merkt de raad op dat waar het voorstel zich specifiek richt op het inspectietoezicht, de kern van de
door de initiatiefnemers geconstateerde problemen zich bevindt op het niveau van de (bestuurlijke) verhou-
dingen tussen overheid en scholen en op het niveau van de vraag naar de grenzen van de overheidssturing op de
kwaliteit van het onderwijs. De raad adviseert de initiatiefnemers daarover de politieke en maatschappelijke dis-
cussie te voeren, zeker met het oog op de door de overheid aangekondigde vernieuwingen in het toezicht in
verband met het versterken van de door haar gewenste kwaliteitscultuur.53
Met beleefde groet,
Prof. dr. G.T.M. ten Dam                                    Drs. A. van der Rest
Voorzitter                                                  Secretaris
53
   Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2014). Transitie in onderwijstoezicht. Brief van Minister en Staatssecretaris van OCW aan
Voorzitter Tweede Kamer, 28 maart 2014. Kamerstukken II 2013-2014, 33905, nr.1.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>