<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>Advies
Inzicht in en verantwoording
van onderwijsgelden
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>Inzicht in en verantwoording
van onderwijsgelden
Naar meer eenvoudige bekostiging en betere verantwoording
van besteding van publieke middelen
   Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden       1
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>Colofon
De Onderwijsraad is het wettelijk adviesorgaan van de regering en het parlement op het terrein
van het onderwijs. De raad adviseert, gevraagd en ongevraagd, over hoofdlijnen van beleid en
wetgeving. Hij adviseert over het brede terrein van het onderwijs, van voorschoolse educatie
tot postuniversitair onderwijs en een leven lang leren. Gemeenten kunnen in speciale gevallen
van lokaal onderwijsbeleid een beroep doen op de Onderwijsraad.
De raad is samengesteld uit personen die zijn benoemd op grond van hun gezaghebbende
positie in relevante wetenschappelijke disciplines, in sectoren van het onderwijs, in openbaar
bestuur of in maatschappelijke organisaties. De raad gebruikt in zijn advisering verschillende
disciplinaire aspecten (zoals onderwijskundige, economische en juridische) en verbindt deze
met ontwikkelingen in de praktijk van het onderwijs.
De producten van de raad worden gepubliceerd in de vorm van adviezen, studies en verken-
ningen. Daarnaast organiseert de raad discussies over onderwerpen die van belang zijn voor
het onderwijsbeleid.
Advies Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden, uitgebracht aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal.
Registratienummer: 20180195/1125, juli 2018.
Uitgave van de Onderwijsraad, Den Haag, 2018.
ISBN: 978-946121-063-0
Bestellingen van publicaties:
Onderwijsraad
Prins Willem Alexanderhof 20
2595 BE Den Haag
email: secretariaat@onderwijsraad.nl
telefoon: (070) 310 00 00 of via de website:
www.onderwijsraad.nl
Ontwerp en opmaak:
www.balyon.com
Infographics:
Shootmedia, Groningen
Drukwerk:
Drukkerij Excelsior, Den Haag
© Onderwijsraad, Den Haag.
Alle rechten voorbehouden. All rights reserved.
2                                                                          Onderwijsraad, juli 2018
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>Aan de Voorzitter van de                                                                Prins Willem Alexanderhof 20
Tweede Kamer der Staten-Generaal                                                        2595 BE Den Haag
Mevrouw drs. K. Arib
Postbus 20018                                                                           Telefoon: 070 310 00 00
2500 EA Den Haag                                                                        Fax: 070 356 14 74
                                                                                        secretariaat@onderwijsraad.nl
                                                                                        www.onderwijsraad.nl
Ons kenmerk                     Contactpersoon                 Plaats/datum
20180195/1125                                                  Den Haag, 4 juli 2018
Uw kenmerk                      Doorkiesnummer                 Onderwerp
                                                               Advies Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden
  Mevrouw de Voorzitter,
  Uw Kamer heeft de Onderwijsraad advies gevraagd over de manier waarop de overheid het onderwijs bekostigt
  en de mogelijkheden voor onderwijsinstellingen om hun bestedingen te verantwoorden. Met veel genoegen
  bieden wij u hierbij het advies Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden aan.
  Er zijn veel discussies over de besteding van onderwijsgeld. Volgens de raad kunnen die discussies moeilijk be-
  slecht worden doordat het inzicht in de inkomsten en uitgaven van onderwijsinstellingen voor zowel uw Kamer
  als het onderwijsveld beperkt is. Dat ligt deels aan hoe complex de bekostiging in elkaar zit en komt deels
  doordat de verantwoording van bestedingen een stuk beter kan. De raad adviseert om aan beide kanten te
  werken.
  Wat de bekostigingssystematiek betreft, beveelt de raad aan om te blijven werken met lumpsumbekostiging en
  om terughoudend te zijn met doelfinanciering. Lumpsumbekostiging doet het meeste recht aan twee belang-
  rijke principes van het Nederlandse onderwijsstelsel: de autonomie van instellingen en stabiele bekostiging.
  Tekortkomingen van lumpsumbekostiging kunnen beter op andere manieren ondervangen worden. Meer
  inzicht in de besteding van onderwijsgelden is vooral een kwestie van verantwoording en toezicht. De werking
  van bestaande mechanismen en organen daarvoor kan verbeterd worden. De raad wijst daarbij uitdrukkelijk
  naar de uitvoerende organen van de Tweede Kamer en de daarbij behorende taken en verantwoordelijkheden.
  Naast de bekostigingssystematiek en de verantwoording gaat de raad ook in op de toereikendheid van de
  bekostiging. De overheid dient volgens de raad te evalueren of de onderwijsbekostiging volstaat. Dat vraagt
  om duidelijkheid over de standaarden waaraan toereikendheid wordt afgemeten. Als de Kamer meent dat
  onderwijsinstellingen naast de wettelijke deugdelijkheidseisen ook aan (ruimere) maatschappelijke opdrachten
  moeten voldoen en naar hogere kwaliteit moeten streven, dient zij ook te zorgen voor voldoende bekostiging
  om dat te realiseren.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>Ons kenmerk                    Pagina
20180195/1125                  2/2
Tot slot reikt de raad een invulling van het begrip doelmatigheid aan. Daarbij geeft hij aan dat onderwijsinstel-
lingen de doelmatigheid van bestedingen kunnen vergroten door beleidsrijk te begroten en door onder andere
gebruik te maken van benchlearning en normering.
Met beleefde groet,
Prof. dr. H. Maassen van den Brink                      Drs. C. van ’t Veen
Voorzitter                                              Secretaris ad interim
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>Inhoudsopgave
Samenvatting                                                                         7
1 Zorgen over besteding van onderwijsgelden                                          9
1.1 Aanleiding: discussies over incidentele publieke middelen                        9
1.2 Adviesvraag                                                                     11
    Achtergrond en systematiek van de onderwijsfinanciering                        13
2   Inzicht in de inkomsten en uitgaven van onderwijsinstellingen onontbeerlijk    20
2.1 Uitgangspunten voor bekostiging van het onderwijs                               21
2.2 Inzicht in bekostiging helpt onderwijsinstellingen om solide beleid te voeren  25
2.3 Inzicht in bestedingen stelt de overheid in staat haar kerntaken waar te maken 28
3   Behoud en verbeter de lumpsumbekostiging                                       30
    Afwegingskader lumpsumbekostiging en alternatieven                             31
3.1 Lumpsum doet recht aan vrijheid van onderwijs en voorziet in flexibiliteit,
    stabiliteit en rechtszekerheid                                                 35
3.2 Ondervang tekortkomingen van de lumpsumbekostiging via wetgeving, toezicht en
    verantwoording                                                                 36
3.3 Vereenvoudig en actualiseer de lumpsum                                         39
3.4 Evalueer en monitor de toereikendheid van de lumpsum                           41
4   Zet doelfinanciering zeer beperkt en gericht in                                50
4.1 Effectiviteit en legitimiteit van doelfinanciering vragen om beperkte inzet     51
4.2 Zet doelfinanciering in voor tijdelijke impulsen en innovatie                  55
4.3 Zorg bij doelfinanciering voor duidelijkheid, draagvlak en realistische doelen 56
5 Werk stapsgewijs toe naar meer zicht op de doelmatigheid van bestedingen         59
5.1 Maak begrotingen beleidsrijk en evalueer de effecten van onderwijsbeleid       59
5.2 Zet benchlearning in en verstrek informatie over effectief beleid              61
6 Verbeter de verantwoording van bestedingen                                       65
6.1 Versterk horizontale verantwoording over bestedingen                            71
6.2 Verbeter extern toezicht en verticale verantwoording                           75
Afkortingen                                                                        79
Geraadpleegde deskundigen                                                          80
Literatuur			                                                                      82
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>Samenvatting
De Tweede Kamer heeft de Onderwijsraad advies gevraagd over de manier waarop de over-
heid het onderwijs bekostigt en de mogelijkheden van onderwijsinstellingen om de bestedin-
gen van publieke middelen te verantwoorden. Aanleiding waren de discussies over de hoogte
en systematiek van de bekostiging als ook over de doelmatigheid van en verantwoording over
de bestedingen aan onderwijs. De raad doet in dit advies aanbevelingen op deze vier thema’s.
De raad constateert dat de discussies over bestedingen in het onderwijs lijden onder zowel
gebrekkig inzicht in hoe de bekostigingssystematiek in elkaar steekt als aan gebrekkig inzicht
in hoe onderwijsinstellingen publieke middelen besteden. De raad adviseert dan ook om het
inzicht in de inkomsten en uitgaven van onderwijsinstellingen te verbeteren door enerzijds de
bekostigingssystematiek te vereenvoudigen en anderzijds van onderwijsinstellingen te vragen
zich beter te verantwoorden over de besteding van publieke middelen.
Wat de bekostigingssystematiek betreft, beveelt de raad aan om te blijven werken met lump-
sumbekostiging en om terughoudend te zijn met doelfinanciering in de vorm van aanvullende
bekostiging, bijzondere bekostiging en subsidies. Dat doet het meeste recht aan twee belang-
rijke basisprincipes voor de bekostiging van het onderwijs: de autonomie van onderwijsinstel-
lingen en een stabiele bekostiging om beleid te kunnen maken voor de lange termijn.
Het instrument van doelfinanciering is alleen dan geschikt wanneer gerichte impulsen nodig
zijn voor vernieuwing en innovaties. Het instrument werkt bovendien alleen als vooraf duide-
lijkheid bestaat over de te behalen doelen en de verantwoording over de bestedingen en resul-
taten. De kwaliteit van het onderwijs kan het best via wetgeving, verantwoording en toezicht
worden gestimuleerd en gewaarborgd.
De discussie over toereikendheid van de bekostiging wordt bemoeilijkt door de grote ver-
schillen in de systematiek en bestedingen tussen de onderwijssectoren. Ook binnen sectoren
bestaan grote verschillen tussen instellingen in zowel inkomstenbronnen als uitgavenposten.
Daarnaast is er onduidelijkheid over de standaarden waaraan wordt afgemeten of de bekos-
tiging toereikend is. De overheid bekostigt het onderwijs om te kunnen voldoen aan de wet-
telijke deugdelijkheidseisen. De verwachtingen van de maatschappij reiken echter verder dan
deze minimumnormen voor kwaliteit. De raad beveelt aan te evalueren of de bekostiging toe-
reikend is in relatie tot de kwaliteit die onderwijsinstellingen met die bekostiging veronder-
steld worden te bereiken.
Het systeem van lumpsumbekostiging en een zwakke koppeling tussen bestedingen en doe-
len op het niveau van de instelling, zorgen ervoor dat het inzicht in de doelmatigheid van de
bestedingen ontbreekt. Dit inzicht kan bevorderd worden als instellingen hun bestedingen
koppelen aan hun beleidsdoelstellingen en deze keuzes inzichtelijk maken voor belangheb-
benden en toezichthouders. Daarnaast kunnen benchmarks en normeringen onderwijsinstel-
lingen helpen bij het maken van beleidskeuzes. Benchmarks kunnen ook op sector- en stelsel-
niveau inzicht geven in de bestedingen in relatie tot de opbrengsten en kwaliteit van onderwijs.
Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden                                              7
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>De raad geeft in overweging mee om een landelijk kennisinstituut op te richten waar al deze
informatie samenkomt op één plek en in relatie tot elkaar gezien kan worden.
Tot slot zijn verantwoording en toezicht belangrijke manieren om tekortkomingen van lump-
sumbekostiging te ondervangen, zonder af te doen aan het basisprincipe van relatieve autono-
mie. Juist waar de overheid met lumpsumbekostiging aan instellingen bestedingsvrijheid laat,
is verantwoording van bestedingen een noodzakelijke voorwaarde. Dit is volgens de raad eer-
der een kwestie van het optimaliseren van de werking van bestaande mechanismen en prikkels
dan van aanscherping of uitbreiding van de verantwoording of het toezicht. Het is volgens de
raad zaak dat de hiervoor in het leven geroepen organen zoals de raden van toezicht hun rol
als toezichthouder of kritische gesprekspartner ook echt waarmaken.
Daarbij kijkt de raad zowel naar horizontale verantwoording en intern toezicht als naar verti-
cale verantwoording aan en extern toezicht door overheidsinstanties. Beide lijnen dienen het-
zelfde doel en dezelfde publieke belangen. Ze staan bovendien in relatie tot elkaar. Naarmate
de een sterker en beter is, kan de ander aangepast worden en vice versa. Om de interne toe-
zichthouders en medezeggenschapsorganen beter in staat te stellen hun rol in de horizontale
verantwoording te kunnen waarmaken, geeft de raad in overweging om in analogie met de
lokale rekenkamers een onafhankelijke instantie in het leven te roepen waarop zij een beroep
kunnen doen als zij onderzoek willen laten verrichten naar het financieel beleid en beheer van
hun instelling. De raad beveelt aan de inspectie toe te laten zien op het proces van horizontale
verantwoording en intern toezicht. Daarvoor is het nodig het inspectiekader aan te passen.
Verticale verantwoording en extern toezicht blijven echter ook nodig. De Tweede Kamer kan
daarbij de verantwoordelijkheid voor het externe verticale toezicht laten bij de daarvoor in
het leven geroepen uitvoerende en controlerende instanties, zoals de inspectie en de NVAO
(Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie). Zij kan wel die instanties evalueren, beter toe-
rusten en beter laten ondersteunen.
8                                                                            Onderwijsraad, juli 2018
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>     De Tweede Kamer vraagt zich af waaraan aanvullende middelen zoals
     die voor jonge leerkrachten besteed zijn. Onderwijsinstellingen stellen
     de hoogte van de bekostiging ter discussie en zien de verkaveling
     ervan als beperkend voor hun beleid. De Kamer zoekt naar een
     betere manier om onderwijskwaliteit op stelselniveau te bewaken
     en de verantwoording over de besteding van publieke middelen te
    verbeteren.
1    Zorgen over besteding van
     onderwijsgelden
     Er is in de politiek, in het onderwijsveld en in de media veel discussie over de bekostiging van
     het onderwijs. De raad onderscheidt vier met elkaar verbonden discussies rond de besteding
     van onderwijsgeld: over de toereikendheid van de bekostiging; over het functioneren van de
     systematiek van lumpsumbekostiging; over de doelmatigheid van de bestedingen; en over de
     verantwoording van bestedingen.
     De Tweede Kamer heeft aan de Onderwijsraad advies gevraagd over de bekostiging van het
     onderwijs. De Kamer vraagt in het bijzonder om advies over welke bekostigingssystematiek
     aansluit bij de bestuurlijke verhoudingen en de overheid de juiste mogelijkheden verschaft
     om – vanuit haar stelselverantwoordelijkheid – invloed uit te oefenen op de kwaliteit van het
     onderwijs.
1.1  Aanleiding: discussies over incidentele publieke middelen
     In de politiek en in het onderwijsveld worden momenteel brede en soms felle discussies over
     de bekostiging van het onderwijs gevoerd. Het is onduidelijk of en hoe (extra) publieke midde-
     len aan de door de Tweede Kamer beoogde beleidsprioriteiten worden uitgegeven en wat het
     effect is van deze investeringen.1 Een voorbeeld hiervan is de discussie over 150 miljoen euro
     die incidenteel zijn uitgekeerd om scholen in het primair en het voortgezet onderwijs in de
     gelegenheid te stellen jonge leraren in dienst te houden of te nemen.2 Met verbazing vernam
     de Tweede Kamer dat onduidelijk is hoe dit bedrag door scholen is besteed en hoeveel jonge
     leraren er behouden of bijgekomen zijn.3 Verder suggereren verschillende bronnen dat een
     deel van de als lumpsum uitgekeerde bekostiging is ‘verdwenen’.4 Daarnaast argumenteert het
     onderwijsveld dat de verwachtingen van parlement en overheid met betrekking tot de kwali-
     1    Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2016b.
     2    Zoals afgesproken in het Nationaal Onderwijsakkoord in 2013. Verwacht was dat deze afspraak werkgelegenheid zou creëren voor
          circa 3.000 leraren. Rijksoverheid, 2013.
     3    Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2014.
     4    Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2016a; maar ook bijvoorbeeld Onderwijzerblog, 2017.
    Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden                                                                                9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre> teit van onderwijs niet waargemaakt kunnen worden omdat er onvoldoende geld beschikbaar
 is en er al voldoende wordt verantwoord. Volgens de raad hebben deze discussies te maken
 met vier samenhangende thema’s: de hoogte – oftewel de toereikendheid van – de bekosti-
 ging; het functioneren van de bekostigingssystematiek; de rechtmatigheid en doelmatigheid
 van bestedingen; en de verantwoording over die bestedingen.
 De eerste discussie betreft de hoogte van de bekostiging. Er bestaat, met name in het primair
 onderwijs, onvrede over het budget. Dat zou ontoereikend zijn om de beleidsprioriteiten van
 de overheid te realiseren. Onderwijsinstellingen vullen met de (extra) incidentele middelen
 vaak eerst de gaten in hun begroting op. De PO-Raad heeft daarom opgeroepen tot een par-
 lementair onderzoek om antwoord te krijgen op de vraag of het primair onderwijs voldoende
 geld krijgt.5 Ook de AOb (Algemene Onderwijsbond) heeft in een brief aan de Vaste Kamercom-
 missie voor Onderwijs gesteld dat een forse investering nodig is om de bekostiging van het
 primair onderwijs weer toereikend te laten zijn.6 Deze geluiden staan haaks op berichten over
‘verdwenen’ gelden en oplopende reserves, waarbij gesteld wordt dat er bij onderwijsbesturen
 en -instellingen geld op de plank blijft liggen of niet aan onderwijs besteed wordt.7 Ook in het
 voortgezet onderwijs, het middelbaar beroepsonderwijs, het hoger beroepsonderwijs en het
 wetenschappelijk onderwijs is de vraag aan de orde of het budget toereikend is.
 Daarnaast is er discussie over de bekostigingssystematiek en de complexiteit ervan. Onderwijs-
 instellingen worden voor het grootste deel bekostigd door middel van lumpsumbekostiging.
 De hoofdbekostiging via de rijksbijdrage wordt als één budget aan onderwijsinstellingen uit-
 gekeerd. Lumpsumbekostiging geeft onderwijsinstellingen binnen een bandbreedte de vrij-
 heid om geld naar eigen inzicht te besteden. Naast deze hoofdbekostiging via de rijksbijdrage
 in de vorm van een lumpsum wordt onderwijs ook gefinancierd via aanvullende bekostiging,
 bijzondere bekostiging en subsidies.8 De raad gebruikt in dit advies de verzamelterm doel­
 financiering voor deze vormen van bekostiging. Deze – vaak incidentele – middelen worden
 namelijk ingezet om specifieke doelen en beleidsspeerpunten te kunnen realiseren. Het inzet-
 ten van doelfinanciering – al dan niet met bijbehorende afspraken – leidt tot een ‘verkaveling’
 van de bekostiging en wordt door onderwijsinstellingen als een beperking van hun beleids-
 ruimte gezien.9 De motie-Duisenberg van mei 2016 onderstreept dit ongemak in onderwijsveld
 en parlement over de bestedingen en de effecten daarvan. De motie stelt de lumpsumbekosti-
 ging ter discussie en roept de regering op om alternatieve vormen van financiering te ontwik-
 kelen in plaats van of naast die lumpsum.10
 Ten derde is er discussie over de doelmatigheid van bestedingen. Hoe effectief en efficiënt
 worden de publieke middelen voor onderwijs besteed? Hoe rechtmatig en doelmatig zijn de
 5    Zie diverse berichten op de website van de PO-Raad: PO-Raad, 2017;10 mei 2017; 29 november 2017 Brief aan de Tweede Kamer; 21
      februari 2018 Kamer schoffeert primair onderwijs met onzin over geld.
 6    Algemene Onderwijsbond, 2017.
 7    Onderwijzerblog, 7 mei 2017 (Duijvesteijn en Van Haandel): Waar is het extra geld voor het VO gebleven?; Telegraaf, 8 mei 2017: Extra
      onderwijsgeld niet traceerbaar; NRC, 19 december 2017: Schoolbesturen: stop met geld oppotten; Algemeen Dagblad, 17 februari 2018:
      Garantie eerst, dan pas geld; Telegraaf, 5 april 2018: Waar is het geld voor leraren gebleven?”
 8    In de wet worden verschillende termen gebruikt voor onderwijsfinanciering; er is reguliere bekostiging, maar ook ‘aanvullende
       bekostiging’, ‘bijzondere bekostiging’, ‘aanvullende middelen’. Wettelijk zijn er twee hoofcategorieën binnen de rijksbijdrage:
      reguliere en bijzondere bekostiging. Een voorbeeld van dat laatste is de Regeling prestatiebox primair onderwijs.
 9    Vanwege het incidentele karakter van de doelfinanciering is het voor onderwijsinstellingen moeilijk deze te gebruiken voor
      structurele uitgaven zoals een digitaliseringstraject of nieuw personeel. Mocht een nieuw kabinet een ander speerpunt kiezen, dan
      dreigt deze doelfinanciering op te drogen en moeten onderwijsinstellingen deze beleidsdoelen wellicht in de toekomst uit hun
      lumpsum financieren.
 10   Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2016a.
 10                                                                                                           Onderwijsraad, juli 2018
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>    bestedingen van onderwijsinstellingen? Wat is doelmatigheid in dat verband, en hoe wordt
    bepaald en wie bepaalt uiteindelijk of sprake is geweest van een doelmatige inzet van publieke
    middelen?
    Tot slot is er discussie over de verantwoording door onderwijsinstellingen. Onderwijsinstellin-
    gen moeten zich jaarlijks via de jaarverslaggeving verantwoorden over hun bestedingen en
    resultaten aan de overheid, de samenleving en de belastingbetaler, maar ook aan betrokke-
    nen binnen de onderwijsinstelling en belanghebbenden in de omgeving van de instelling. Op
    stelselniveau valt echter nauwelijks een directe koppeling te leggen tussen de inzet van (extra)
    publieke middelen en de realisatie van beleidsdoelen.11 Als reactie op deze constatering is eind
    2015 de Onderwijsmonitor gelanceerd.12 Deze monitor biedt volgens de Tweede Kamer ech-
    ter nog te weinig inzicht in de behaalde prestaties van scholen en het resultaat van bepaalde
    investeringen.13
1.2 Adviesvraag
    In de context van deze discussie vraagt de Tweede Kamer de Onderwijsraad om advies over de
    bekostiging van en de sturing op kwaliteit in het onderwijs.14 Daarbij formuleert hij drie vragen.
    § In hoeverre en op welke wijze kan de overheid via financiële middelen de kwaliteit van het
    onderwijs sturen?
    § Welke eisen stelt dit aan het besturingsvermogen van de onderwijsinstellingen?
    § Wat is met het oog op de sturingsmogelijkheden van de overheid een wenselijke verhou-
    ding tussen publieke en private financiering?
    De raad stelt in dit advies de volgende vraag centraal: Welke bekostigingsmethodiek sluit aan
    bij de bestuurlijke verhoudingen en verschaft de overheid de juiste mogelijkheden om invloed uit te
    oefenen op de kwaliteit van het onderwijs?
    De raad neemt bij de beantwoording van deze vraag de hierboven genoemde vier vraagstuk-
    ken mee: de lumpsum en alternatieve bekostigingsmethoden, de hoogte van de bekostiging,
    de doelmatigheid van bestedingen en de verantwoording over bestedingen.
    Dit advies heeft hoofdzakelijk betrekking op de bekostiging van het onderwijs door de rijks-
    overheid. Private middelen, middelen vanuit andere overheden voor onderwijs en overheids-
    bekostiging voor onderzoek in het hoger onderwijs komen in dit advies niet specifiek aan de
    orde. Wel wordt in hoofdstuk 3 gekeken naar het aandeel private middelen, middelen van ove-
    rige overheden en middelen voor onderzoek in de totale bekostiging van onderwijsinstellin-
    gen. Dit ter informatie rondom de discussie over de toereikendheid van de bekostiging. De
    raad buigt zich in dit advies over de bekostiging van het primair onderwijs (po), het voortgezet
    onderwijs (vo), het middelbaar beroepsonderwijs (mbo) en het hoger onderwijs (ho; bestaan-
    de uit het hoger beroepsonderwijs (hbo) en het wetenschappelijk onderwijs (wo)).15
    11   Algemene Rekenkamer, 2016.
    12   Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2015.
    13   Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2017d.
    14   Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2016b.
    15   Het advies gaat niet specifiek in op de bekostiging van speciaal onderwijs, passend onderwijs in het primair en voortgezet onderwijs,
         volwasseneneducatie en een leven lang leren. De uitgaven aan en deelnemersaantallen van deze vormen van onderwijs maken
         echter wel deel uit van de statistieken op sectorniveau. Zo valt speciaal onderwijs deels onder het primair onderwijs en deels onder
         het voortgezet onderwijs. Volwasseneneducatie en een leven lang leren vallen onder het middelbaar beroepsonderwijs.
    Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden                                                                                       11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>Totstandkoming van dit advies
Ter voorbereiding op dit advies heeft literatuuronderzoek plaatsgevonden. Daarnaast zijn er
gesprekken geweest met deskundigen, waaronder betrokkenen vanuit de sectorraden, het
ministerie van OCW (Onderwijs, Cultuur en Wetenschap), de Tweede Kamer, de Algemene
Rekenkamer en de Inspectie van het Onderwijs. Ook is een panelgesprek georganiseerd met
bestuurders, toezichthouders en financieel experts uit het primair onderwijs, het voortgezet
onderwijs, het middelbaar beroepsonderwijs en het hoger onderwijs. Een overzicht van de lite-
ratuur, geraadpleegde deskundigen en deelnemers aan het panelgesprek is te vinden achter
in dit advies. De Onderwijsraad heeft daarnaast een debat georganiseerd over de vraagstuk-
ken rondom de bekostiging van het onderwijs. Hiervoor nodigde de raad politici uit, alsmede
vertegenwoordigers van sectororganisaties, profielorganisaties, het ministerie van OCW, de
Inspectie van het onderwijs, vakbonden, onderzoeksinstellingen en studenten- en jongeren-
organisaties.16 Ten slotte heeft de Onderwijsraad bij de voorbereiding van dit advies gebruik­
gemaakt van verschillende schriftelijke bijdragen die via de website zijn ontvangen.
   Leeswijzer
   De raad benoemt in hoofdstuk 2 enkele uitgangspunten voor de bekostiging van het onderwijs. Daar-
   naast concludeert de raad dat het nodig is meer inzicht te krijgen in zowel de bekostiging van als de
   bestedingen in het onderwijs. Het is hiervoor noodzakelijk de bekostigingssystematiek te vereenvou-
   digen en de verantwoording van de bestedingen te verbeteren.
   Van de overheid mag verwacht worden dat zij zorgt voor een inzichtelijke systematiek aan de hand
   waarvan zij onderwijsinstellingen bekostigt. De raad beveelt in hoofdstuk 3 aan de lumpsum als be-
   kostigingsmethode te behouden, en stelt dat de tekortkomingen van deze methode via wetgeving,
   toezicht en verantwoording ondervangen kunnen worden. Daarnaast dient de overheid de lumpsum-
   bekostiging te vereenvoudigen en te actualiseren en de hoogte ervan te evalueren en te monitoren,
   zodat zij zorg kan dragen voor een toereikende bekostiging. In hoofdstuk 4 beveelt de raad aan in het
   kader van een inzichtelijke en stabiele bekostiging doelfinanciering te beperken en alleen onder be-
   paalde voorwaarden in te zetten.
   Van instellingsbesturen mag verwacht worden dat zij meer inzicht verschaffen in hoe zij de aan hen ter
   beschikking gestelde publieke middelen besteden. In hoofdstuk 5 beveelt de raad aan het inzicht in
   de doelmatigheid van bestedingen te verbeteren door onderwijsinstellingen meer inzicht te laten ver-
   schaffen in hoe zij middelen besteden, welke keuzes ze daarin maken en hoe financiële beslissingen
   gekoppeld zijn aan beleidsdoelstellingen. Tot slot doet de raad in hoofdstuk 6 aanbevelingen om de
   verantwoording over de bestedingen te verbeteren. Dit betreft zowel de horizontale verantwoording
   binnen onderwijsinstellingen als de verticale verantwoording naar overheid en parlement en zowel
   het intern als het extern toezicht.
16   Hierbij waren de volgende partijen vertegenwoordigd: Eerste Kamer, Tweede Kamer, ministerie van Onderwijs, Inspectie van het
      Onderwijs, AWTI, NRO, Algemene Rekenkamer, Algemene Onderwijsbond, Interstedelijk Studenten Overleg, Landelijke Studenten
      Vakbond, PO-Raad, VO-Raad, MBO Raad, Vereniging Hogescholen, Vereniging van Universiteiten, VBS, VGS, VOS/ABB, Verus, NRTO,
      VTOI-NVTK.
12                                                                                                    Onderwijsraad, juli 2018
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>Achtergrond en systematiek van de
onderwijsfinanciering
Onderwijsinstellingen ontvangen onder voorwaarden geld van de overheid.17 Voor een rijksbij-
drage moeten zij bekostiging aanvragen en aan bekostigingsvoorwaarden voldoen. In het pri-
mair en voortgezet onderwijs gelden daarbij stichtings- en opheffingsnormen voor wat betreft
het minimumaantal leerlingen. In het middelbaar beroepsonderwijs en het hoger onderwijs
worden bekostigde instellingen bij wet erkend.18 Vervolgens is er in het middelbaar beroeps­
onderwijs een procedure voor de bekostiging van een (nieuwe) opleiding en wordt in het
hoger onderwijs gewerkt met accreditatie van opleidingen.19
De rijksbijdrage wordt als lumpsum uitgekeerd. Bij lumpsumbekostiging ontvangt een instel-
ling één budget, waarbij de wet veronderstelt dat dit bedrag20 toereikend is voor het leveren
van deugdelijk onderwijs. Het budget dient21 besteed te worden aan het verzorgen van onder-
wijs en – in het hoger onderwijs – aan onderzoek. Dit onderwijs dient te voldoen aan de wette-
lijke deugdelijkheidseisen. Binnen die kaders beschikt het bevoegd gezag over bestedingsvrij-
heid. Hij kan het budget naar eigen inzicht besteden op voorwaarde dat deze bestedingen niet
onrechtmatig of ondoelmatig zijn.22 Als uit toezicht blijkt dat niet aan wettelijke voorschriften
voldaan wordt, kan de bekostiging worden opgeschort, gecorrigeerd of stopgezet.23
Van declaratiesysteem naar lumpsumbekostiging
Vóór invoering van de lumpsumbekostiging was sprake van een declaratiesysteem, waarbij
gewerkt werd met een vraagbegroting en declaraties. Over de jaren heen is in de verschillende
onderwijssectoren lumpsumbekostiging ingevoerd,24 te beginnen met het wetenschappelijk
onderwijs in 1960. Sinds 2006, met de invoering van de lumpsum in het primair onderwijs, ken-
nen alle onderwijssectoren lumpsumbekostiging.
Overwegingen bij de invoering van lumpsumbekostiging
Onder het declaratiesysteem moest een instelling vrijwel elke uitgave apart declareren. In
feite waren onderwijsinstellingen beheersmatig de uitvoerders van rijksbeleid. Een derge-
lijk systeem betekent niet alleen veel administratieve lasten voor de instelling, maar ook voor
de overheid. De overheid moet bovendien de planning van onderwijsbestedingen voor haar
rekening nemen. Het uitgangspunt voor de invoering van lumpsumfinanciering is geweest
een grotere zelfstandigheid van de instellingen ten opzichte van de rijksoverheid. De lump-
17   Voor meer details over de financiering van het onderwijs, zie www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/financiering-onderwijs.
18   Dat betekent dat alleen die instellingen rijksbekostiging ontvangen, die als bijlage in de WEB en WHW zijn genoemd.
19   Naast toetsing van de kwaliteit van opleidingen wordt ook de (macro)doelmatigheid van instellingen en opleidingen getoetst. In het
     middelbaar beroepsonderwijs wordt deze toets uitgevoerd door de Commissie Macrodoelmatigheid MBO en in het hoger onderwijs
     door de Commissie Doelmatigheid Hoger Onderwijs.
20   De wet gebruikt in dit verband de term noodzakelijke uitgaven. Wanneer er bijzondere omstandigheden zijn kan het bevoegd gezag
     extra middelen vragen. Zie art. 135 WPO.
21   Zie bijvoorbeeld art. 148 WPO.
22   Zie Memorie van toelichting, 2012, p.26.
23   De bekostigingssanctie. Daarbij wordt de Awb (algemene wet bestuursrecht) toegepast.
24   Zie voor een uitgebreid overzicht van geschiedenis in het hoger onderwijs Kwikkers, Jongbloed, Gerritsen, Vossensteyn, Kaiser en Van
     Wageningen, 2009, p.100 e.v.
Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden                                                                                       13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre> sum is bedoel als één budget en geeft de ruimte om bestedingen flexibel aan te passen en
 om zelf keuzes te maken en accenten te leggen in het te voeren beleid.25 De grotere zelfstan-
 digheid werd nagestreefd op grond van zowel doelmatigheidsgronden als principiële gron-
 den.26 Bij lumpsum­bekostiging is de verticale verantwoordingslast voor het financiële beleid
 beperkter. Instellingen verantwoorden zich namelijk via het jaarverslag aan de overheid en
 andere belanghebbenden. Een ander doel was om de doelmatigheid van het onderwijs te ver-
 groten, mede door het invoeren van prikkels zoals financiering op basis van diploma’s naast
 studentenaantallen.27
 Gefaseerde invoering van de lumpsum in alle onderwijssectoren
 Het systeem van lumpsumfinanciering werd in het Nederlandse publiek bekostigde onderwijs
 voor het eerst ingevoerd aan de universiteiten. Het wetenschappelijk onderwijs werkt sinds
 1960 met de lumpsum. Ook bestuurlijk werden universiteiten zelfstandiger. Waar de rijksuniver-
 siteiten voor 1960 bijvoorbeeld onderdeel waren van de rijksoverheid, kregen ze met de Wet
 op het wetenschappelijk onderwijs zelf rechtspersoonlijkheid.
 Het hoger beroepsonderwijs volgde in 1986 met de invoering van de Wet op het hoger beroeps-
 onderwijs. Aan deze wet ligt het streven ten grondslag om het hoger beroepsonderwijs te
 versterken en tot een gelijkwaardige partner te maken van het wetenschappelijk onderwijs.
 De wet voorzag ook in schaalvergroting, taakverdeling en concentratie in het hoger beroeps­
 onderwijs. Rondom de invoering zijn 340 scholen gefuseerd tot circa 50 hogescholen.
 Vanaf 1992 wordt, als onderdeel van de invoering van de svm-wet (sectorvorming en vernieu-
 wing mbo) ook in het middelbaar beroepsonderwijs gewerkt met een lumpsumbekostigings-
 systeem. Rondom de invoering van lumpsumbekostiging vonden vier andere ontwikkelingen
 plaats, gericht op meer zelfstandigheid en doelmatigheid.28 Allereerst fuseerden kleinere mbo-
 instellingen tot grootschaliger instellingen. Ten tweede werden door middel van sectorvor-
 ming opleidingsprogramma’s, arbeidsmarktsectoren en beroepscategorieën geclusterd. Ten
 derde werden regionale opleidingscentra gevormd: scholengemeenschappen die alle deel-
 terreinen van het secundair beroepsonderwijs en volwasseneneducatie omvatten. Ten vierde
 werden kwalificatiestructuren ingevoerd die voor erkende opleidingen de eindtermen vastleg-
 den en daarbij duidelijker de beroepscomponenten onderscheidden. In 1996 is de WEB (Wet
 educatie en beroepsonderwijs) van kracht geworden, die alle eerdere wetgeving van de bve-
 sector (beroepsonderwijs en volwasseneneducatie) verving.
 In 1996 is de lumpsumfinanciering geïntroduceerd in het voortgezet onderwijs. De declara-
 tiebekostiging van het onderwijs bracht begin jaren tachtig steeds meer problemen met zich
 mee. Bij de vaststelling van de vergoeding achteraf werden vaak overschrijdingen geconsta-
 teerd. Tegelijkertijd ontstond een steeds complexere wet- en regelgeving zonder dat het doel
– beheersing van de uitgaven voor het onderwijs – werd bereikt. Scholen kregen het gevoel
 dat zij in hun handelen steeds verder werden beperkt. Het declaratiesysteem stimuleerde ook
 geen efficiëntie bij scholen. De commissie-Geelhoed stelde de rijksoverheid aan het begin van
 de jaren tachtig voor terug te treden en meer over te laten aan het zelfregulerend vermogen
 25  Van der Boom, Uwland & Siegert, 2007. Dit beleid omvat zowel kwaliteitsbeleid als onderwijskundig beleid, organisatiebeleid,
      personeelsbeleid en financieel beleid.
 26  Bronneman-Helmers, 2011 en Onderwijsraad, 2000.
 27  Karsten, Meijer & Vermeulen, 1997.
 28  Karsten, Meijer & Vermeulen, 1997.
 14                                                                                                 Onderwijsraad, juli 2018
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>van de maatschappij.29 De uitgaven zouden beter beheersbaar zijn als tegelijkertijd een vorm
van budgetfinanciering zou worden ingevoerd. Minister Deetman en staatssecretaris Ginjaar-
Maas achtten het noodzakelijk dat de scholen vanwege de snelle maatschappelijke veranderin-
gen over een eigen beleidsruimte beschikten. Die ruimte moest hen in staat stellen zelf keuzes
te maken op grond van een afweging van het belang van de maatschappelijke ontwikkelingen
in relatie tot de specifieke situatie van de eigen school.30 In dezelfde tijd werd ook het over-
leg over de arbeidsvoorwaarden gedecentraliseerd.31 Introductie van de lumpsum paste in de
trend van overdracht van taken en verantwoordelijkheden aan het veld.
Op 1 augustus 2006 is ten slotte ook in het primair onderwijs de declaratiebekostiging ver-
vangen door lumpsumbekostiging, na een tussenstap net zoals in het voortgezet onderwijs
via het formatiebudgetsysteem en het bekostigingssysteem materiële kosten.32 In het lump-
sumsysteem kwamen de scholen en hun besturen voor nieuwe afwegingen te staan. Zo zijn
de bestedingsschotten tussen de afzonderlijke scholen onder één bestuur geheel weggeval-
len (bijvoorbeeld artikel 148, lid 1, WPO). Een afweging kan bijvoorbeeld zijn om de ene school
meer budget te geven dan de andere, omdat er een verschil is in het aantal benodigde leraren
of omdat daar meer problemen zijn dan op een andere school.33 De invoering van de lumpsum
in het primair onderwijs begon met de pilots lumpsumbekostiging per 1 januari 2004 en ein-
digde met de lumpsum voor de hele sector per 1 augustus 2006.
Toezicht op rechtmatigheid en doelmatigheid
Verschillende actoren zijn betrokken bij het toezicht op de financiën van een onderwijsinstel-
ling. De interne toezichthouder van een onderwijsinstelling heeft de wettelijke taak erop toe te
zien dat het bestuur de verkregen bekostiging rechtmatig en doelmatig besteedt.34 De interne
toezichthouder dient zich hierover vervolgens in zijn jaarverslag te verantwoorden.
De Inspectie van het Onderwijs houdt namens de rijksoverheid toezicht op de financiën van
instellingen.35 De inspectie controleert of onderwijsbesturen het geld rechtmatig besteden.
Wanneer een onderwijsinstelling niet voldoet aan de deugdelijkheidseisen, wordt het bestuur
daarop aangesproken. Bij elk onderwijsbestuur in het primair en voortgezet onderwijs en in
het middelbaar beroepsonderwijs wordt het financieel beheer één keer in de vier jaar nader
bekeken. Het financieel toezicht concentreert zich op de continuïteit van het onderwijs, de
rechtmatigheid van de verkrijging en besteding van onderwijsmiddelen en de doelmatigheid
van die besteding.36
Om de continuïteit van het onderwijs te waarborgen wordt jaarlijks naar de financiële kenge-
tallen van besturen gekeken.37 Bij een vermoeden van financiële risico’s volgt nadere analyse. Is
de continuïteit binnen twee jaar in gevaar, dan volgt aangepast financieel toezicht en dient het
bestuur een verbeterplan op te stellen. De rechtmatigheid van bestedingen wordt in de eerste
29   Begeleidingscommissie Monitor Lumpsumbekostiging, 2001.
30   Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, 1989; Commissie voor de Toetsing van Wetgevingsprojecten, 1989.
31   Zie ook Kamerstukken II 1994-1995, 23948, 3, p.8.
32   Onder het formatiebudgetsysteem kon de formatie naar eigen inzicht besteed worden.
33   Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2004.
34   Artikel 24e1 WVO, Artikel 17c WPO, Artikel 9.1.4 WEB, Artikel 9.8 WHW, Artikel 10.3d WHW.
35   De inspectie ziet in het primair en voortgezet onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs ook toe op de kwaliteit van het
     onderwijs. In het hoger onderwijs ligt het toezicht op kwaliteit bij de NVAO, waarbij de inspectie toeziet op het functioneren van het
     accreditatiestelsel.
36   Zie voor een overzicht van de partijen die bij het financieel toezicht betrokken zijn de verantwoordingsstructuren in hoofdstuk 6.
37   Inspectie van het Onderwijs, 2018c.
Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden                                                                                         15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>plaats door de accountant gecontroleerd. In de meeste gevallen kan de inspectie zich baseren
op het oordeel van de accountant.38 De inspectie heeft ook de taak doelmatigheid te beoorde-
len en te bevorderen.39 Dit doet zij vooralsnog alleen in haar stimulerend toezicht.
Samenstelling van de bekostiging per sector
De rijksbekostiging bestaat uit verschillende onderdelen en geldstromen. Het Rijk is niet alleen
verantwoordelijk voor de reguliere rijksbijdrage40 – de hoofdmoot van de bekostiging –, maar
ook voor diverse vormen van aanvullende bekostiging zoals de prestatiebox en middelen op
basis van kwaliteitsafspraken. Daarnaast zijn er nog allerlei subsidies.41 Ook vanuit andere over-
heden zoals gemeenten en provincies zijn er geldstromen naar onderwijsinstellingen.42 Soms
gaat het daarbij om eigen middelen van die overheden, maar het kan ook gaan om rijksmid-
delen die via hen naar het onderwijs gaan (bijvoorbeeld de educatiegelden in het middelbaar
beroepsonderwijs, de middelen voor huisvesting in het primair en het voortgezet onderwijs
en de middelen voor de aanpak van voortijdig schoolverlaten en het onderwijsachterstanden-
beleid). Recentelijk is daar nog de geldstroom via de samenwerkingsverbanden voor passend
onderwijs bijgekomen. In het middelbaar beroepsonderwijs en het hoger onderwijs is ook
sprake van les-, cursus-, examen- en collegegelden.43
In het funderend onderwijs ontvangen schoolbesturen voor hun scholen een rijksbijdrage in
de vorm van een lumpsum, bestemd voor personeelskosten en de materiële exploitatie van
de school. Daarnaast ontvangen besturen voor hun scholen extra budget via de prestatiebox,
voor onder meer het ontwikkelen van uitdagend onderwijs en de professionalisering van lera-
ren, schoolleiders en bestuurders. Verder is er ook nog aanvullende bekostiging voor specifie-
ke doelgroepen,44 wordt geld voor passend onderwijs verdeeld via de samenwerkingsverban-
den en zijn er middelen voor de bestrijding van onderwijsachterstanden. De middelen om in
onderwijshuisvesting te voorzien vallen hierbuiten. Daarvoor zijn de gemeenten verantwoor-
delijk, die er via de algemene uitkering uit het Gemeentefonds geld voor krijgen. De gemeente
kan ervoor kiezen de huisvestingsmiddelen aan het schoolbestuur ter beschikking te stellen
(doordecentralisatie). Het binnen- en buitenonderhoud zijn wel een verantwoordelijkheid van
het schoolbestuur.
In het middelbaar onderwijs ontvangen instellingen naast de rijksbijdrage in de vorm van een
lumpsum een bijdrage voor individuele kwaliteitsafspraken. Deze gaan onder andere over pro-
fessionalisering van leraren en schoolleiders, studiesucces, de kwaliteit van de beroepspraktijk-
vorming en voortijdig schoolverlaten. Mbo-instellingen zijn zelf verantwoordelijk voor huisves-
ting. De middelen voor educatie lopen via de gemeenten.
In het hoger onderwijs worden drie geldstromen onderscheiden. De rijksbijdrage vormt de
eerste geldstroom. Deze lumpsumbekostiging is bedoeld voor onderwijs, onderzoek (wo),
ontwerp en ontwikkeling (hbo) en samenwerking met academische ziekenhuizen (wo). Naast
de lumpsum ontvingen hogescholen en universiteiten de afgelopen jaren een budget voor
38  De intern toezichthouder wijst een instellingsaccountant aan, die de financiën van de onderwijsinstelling controleert.
39  Artikel 3, lid 1, onder c, Wet op het onderwijstoezicht.
40  Deze bijdragen worden mede gebaseerd op de bekostigingsbesluiten per sector.
41  Zie hiervoor ook de Wet overige OCW subsidies.
42  Voor zover de wet dat toelaat. Gemeenten en provincies mogen vanwege de financiële gelijkstelling niet zonder wettelijke grondslag
    bekostigde onderwijsinstellingen (extra) financieren. Zie bijvoorbeeld artikel 6 WPO.
43  Private gelden en Europese subsidies worden hier niet in beschouwing genomen.
44  Bijvoorbeeld onderwijsachterstanden (280 miljoen euro) en kleinescholentoeslag (120 miljoen euro) voor het primair onderwijs, en
    leerplusgelden en de Randstadmix voor het voortgezet onderwijs.
16                                                                                                          Onderwijsraad, juli 2018
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>prestatiebekostiging (7 procent van het onderwijsbudget), waarvoor individuele prestatie­
afspraken met instellingen zijn gemaakt. De komende jaren worden de studievoorschot-
middelen verdeeld op basis van kwaliteitsafspraken. Via de tweede geldstroom ontvangen
hogescholen en universiteiten geld voor specifieke onderzoeksprojecten (NWO en KNAW).
De derde geldstroom betreft overige inkomsten, zoals inkomsten voor contractonderzoek of
EU-onderzoekssubsidies.
Omvang van de bekostiging per sector
Er gaat in het onderwijs ruim 30 miljard euro om. Het betreft bijdragen vanuit het ministerie
van OCW en vanuit andere ministeries en lagere overheden, maar ook – voor het middelbaar
beroepsonderwijs en het hoger onderwijs – inkomsten uit cursus- en lesgelden en inkomsten
op grond van opdrachten van derden. De diagrammen in figuur 1­geven per onderwijssector
de begrote uitgaven voor 2018 van het ministerie van OCW weer, als ook de totale baten van de
onderwijsinstellingen voor het verslagjaar 2016. De uitgaven van het ministerie van OCW, ook
buiten de vijf sectorspecifieke beleidsartikelen om, zijn terug te vinden in de rijksjaarversla-
gen en rijksbegrotingen, maar ook via de website Onderwijs in Cijfers.45 De baten en lasten – en
overige financiële gegevens – van onderwijsinstellingen zijn openbaar beschikbaar via DUO
(Dienst Uitvoering Onderwijs). Recentelijk heeft het ministerie van OCW samen met DUO een
dashboard gelanceerd om deze financiële gegevens overzichtelijker te presenteren en daar-
mee toegankelijker te maken voor een groter publiek.46
Verreweg het grootste deel van de uitgaven van het ministerie van OCW betreft de hoofdbekos-
tiging van onderwijsinstellingen: ruim 90 procent van de totale uitgaven op de beleidsartikelen
1 (po), 3 (vo), 6 (hbo) en 7 (wo). Voor het middelbaar beroepsonderwijs en volwassenen­educatie
bedraagt de hoofdbekostiging 77 procent van de totale uitgaven op artikel 4. Daarnaast is er
ook nog een deel bijzondere bekostiging: 3 procent in het primair onderwijs voor de presta-
tiebox, 4 procent in het voortgezet onderwijs voor de prestatiebox, 9 procent in het middel-
baar beroepsonderwijs voor de kwaliteitsafspraken. Voor het hoger onderwijs is de bijzondere
bekostiging in de vorm van prestatieafspraken in 2018 opgenomen onder het onderwijsdeel
van de hoofdbekostiging. In eerdere jaren bedroeg het aandeel hiervan in de totale uitgaven
van het ministerie van OCW ongeveer 6 procent voor het hoger beroepsonderwijs en 3 procent
voor het wetenschappelijk onderwijs. Daarnaast is er een klein aandeel subsidies waar onder-
wijsinstellingen aanspraak op kunnen doen (voor 2018 in alle onderwijssectoren minder dan ­1
procent). Bij het middelbaar beroepsonderwijs lijkt het aandeel subsidies vrij groot, maar dat
is volledig toe te schrijven aan één subsidie, namelijk de subsidieregeling praktijkleren (196,5
miljoen euro voor 2018), bedoeld voor werkgevers ter compensatie voor de kosten voor prak-
tijk- en werkleerplaatsen.
Onderwijsinstellingen in het funderend onderwijs zijn voor hun inkomsten grotendeels afhan-
kelijk van de rijksbijdrage van het ministerie van OCW (en Economische Zaken)(93 procent van
de totale baten). De bijdragen van overige overheden en de overige baten47 zijn samen goed
voor 7 procent. Een vergelijkbaar beeld is te zien bij het middelbaar beroepsonderwijs: 90 pro-
cent rijksbijdrage en 6 procent overige overheden en overige baten, met daarnaast 3 procent
baten uit opdrachten van derden.48 In het hoger beroepsonderwijs en het wetenschappelijk
onderwijs zien we een veel groter aandeel van baten uit cursus- en lesgelden (respectievelijk 21
45   Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, Dienst Uitvoering Onderwijs & Centraal Bureau voor de Statistiek, 2018b.
46   Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, Dienst Uitvoering Onderwijs & Centraal Bureau voor de Statistiek, 2018a.
47   Zoals ouderbijdragen, opbrengsten van verhuur, detachering van personeel.
48   Voornamelijk contractonderwijs en contractonderzoek.
Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden                                                                               17
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>en 9 procent) en in het wetenschappelijk onderwijs is contractonderwijs en contractonderzoek
zelfs goed voor een kwart van de totale baten.
Berekening van de rijksbijdrage
In het funderend onderwijs – het primair en het voortgezet onderwijs – wordt gewerkt aan de
hand van formules met vaste voeten per school en variabele bedragen per leerling, waarbij
bedragen en wegingsfactoren variëren naar schoolsoort of combinatie van schoolsoorten en
een onderscheid gemaakt wordt tussen personele en materiële kosten.49 Zo kunnen de macro-
budgetten voor deze sectoren dus fluctueren met veranderingen in veranderingen in het
aantal leerlingen. In het middelbaar beroepsonderwijs en het hoger onderwijs worden vaste
macrobudgetten volgens formules verdeeld over de instellingen aan de hand van studenten-
aantallen en diploma’s. De inkomsten van een instelling zijn daarmee afhankelijk van ontwik-
kelingen aan andere instellingen.
Bij de berekening van de hoofdbekostiging van scholen in het funderend onderwijs wordt
naar twee componenten gekeken: personeel en materieel.50 De bekostiging is hoofdzake-
lijk gebaseerd op het aantal leerlingen, maar zowel voor het primair als voor het voortgezet
onderwijs gelden diverse andere parameters die de hoogte van de rijksbijdrage bepalen. De
bedragen voor de personele bekostiging van het funderend onderwijs staan in de Regeling
bekostiging personeel PO 2017–2018 en de Regeling vaststelling van de bedragen landelijke
gemiddelde personeelslast voortgezet onderwijs. De bedragen voor de materiële bekosti-
ging van het funderend onderwijs staan in de Regeling vaststelling bedragen programma’s
van eisen basisonderwijs en de Regeling bekostiging exploitatiekosten voortgezet onderwijs.
In het middelbaar beroepsonderwijs is de lumpsum gebaseerd op het aantal deelnemers en
het aantal diploma’s. De bedragen voor de bekostiging van mbo-instellingen staan in het Uit-
voeringsbesluit Wet educatie en beroepsonderwijs. Hogescholen en universiteiten ontvangen
naast een vast bedrag ook een variabel bedrag, dat afhangt van het aantal inschrijvingen bij
erkende opleidingen en het aantal voltooide bachelors en masters, waaraan een diploma is ver-
leend. De berekening van de bedragen voor de bekostiging van hogescholen en universiteiten
volgt uit het Uitvoeringsbesluit Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek.
49   Voor deze sectoren worden vereenvoudigingen van de bekostigingssystematiek voorbereid.
50   De materiële bekostiging is bedoeld voor schoonmaak, onderhoud of instandhouding van gebouwen, en overige kosten zoals
     leermiddelen, administratie, verbruik van energie en water.
18                                                                                              Onderwijsraad, juli 2018
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>     Figuur 1A                             Figuur 1a: Begrote uitgaven van het ministerie van OCW (2018)(in miljoenen euro’s)
                                                                                                                                                                    Prestatiebox;
         Aanvullende                                        Aanvullende                                       Aanvullende                                                           Subsidies;
                            Subsidies;                                         Subsidies;                                        Subsidies;                         0; 0%                                                      Subsidies;
         bekostiging;                                       bekostiging;                                      bekostiging;                                                             2; 0%
         20; 0%              94; 1%                         192; 2%              55; 1%                       137; 3%             230; 5%                  Hoofdbekostiging                                                       4; 0%
                                                                                                                                                                                                Opdrachten
                                                                                                                                                           overig; 17; 1%
                                 Opdrachten                                          Opdrachten                                       Opdrachten                                               en bijdragen;                                              Opdrachten
   Prestatiebox;                en bijdragen;         Prestatiebox;                 en bijdragen;       Kwaliteitsafspraken;          en bijdragen;            Ontwerp en                          58; 2%              Prestatiebox;                     en bijdragen;
   282; 3%                         382; 4%            296; 4%                           89; 1%          400; 9%                         219; 5%                ontwikkeling                                            0; 0%                                 24; 1%
                                                                                                                                                               72; 2%
                                                                                                                                                                                                                                Geneeskunde;
                                                                                                                                                                                                                                   654; 15%
                                                                                                                                                                                                                                                   Onderwijsdeel;
                                                                                                                                                                                                                                                     2.000; 45%
                                                                                                                                                                                                                              Onderzoeksdeel;
                    Hoofdbekostiging;                                  Hoofdbekostiging;                                  Hoofdbekostiging;                                       Onderwijsdeel;                                  1.801; 40%
                         9.695; 93%                                         7.491; 92%                                         3.340; 77%                                           2.856; 95%
                 Primair onderwijs                                 Voortgezet onderwijs                  Beroepsonderwijs en volwasseneducatie                           Hoger beroepsonderwijs                                 Wetenschappelijk onderwijs
     (art.1)(€10,5 miljard; € 6.900 per leerling)        (art.3)(€8,1 miljard; € 8.500 per leerling)       (art.4)(€4,3 miljard; € 8.300 per leerling)           (art.6)(€3,0 miljard; € 7.200 per leerling)              (art.7)(€4,5 miljard; € 7.100 per leerling)
                                           Toelichting:
                                           Bron: Rijksbegroting 2018. Het betreft hier de ‘Budgettaire gevolgen van beleid’ van het ministerie van OCW op de vijf sectorspecifieke
                                           beleidsartikelen 1, 3, 4, 6 en 7. Deze uitgaven zijn exclusief de doelmatigheidskorting en overheveling van het groen onderwijs naar het
                                           ministerie van OCW. Daarnaast heeft het ministerie ook uitgaven voor onderwijs buiten deze vijf beleidsartikelen om, waaronder voor te-
                                           gemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten (artikel 12, 90 miljoen euro), arbeidsmarkt- en personeelsbeleid (artikel 9, 181 miljoen
                                           euro) en studiefinanciering (artikel 11, 5,4 miljard euro).
                                           Figuur 1b: Totale baten van onderwijsinstellingen (2016)(in miljoenen euro’s)
                             Baten in                                               Baten in                     Cursus- en      Baten in                                 Baten in
         Cursus- en          opdracht                          Cursus- en          opdracht                      lesgelden;     opdracht                                 opdracht
         lesgelden;         van derden                         lesgelden;         van derden                     53; 1%        van derden                               van derden
         6; 0%                14; 0%                           2; 0%                  4; 0%                                      175; 3%                                                       Overige baten;                    Overige baten;
                                                                                                         Bijdragen                                                        182; 4%
 Bijdragen                                           Bijdragen                                            overige                        Overige baten;                                            164; 4%                           566; 8%
                                  Overige baten;                                         Overige baten;
  overige                                             overige                                           overheden;                           199; 4%         Cursus- en
                                      424; 4%                                                375; 5%                                                                                                              Baten in
overheden;                                          overheden;                                             97; 2%                                            lesgelden;
  325; 3%                                             117; 2%                                                                                                861; 21%                                            opdracht
                                                                                                                                                                                                                van derden
                                                                                                                                                                                                                 1.820; 27%
                                                                                                                                                                     Cursus- en
                                                                                                                                                                     lesgelden;
                                                                                                                                                                     53; 1%                                                                         Rijksbijdrage;
                                                                                                                                                                                                                                                     3.802; 56%
                                                                                                                                                                                                              Cursus- en
                         Rijksbijdrage;                                     Rijksbijdrage;                                    Rijksbijdrage;                                       Rijksbijdrage;             lesgelden;
                          10.344; 93%                                        6.919; 93%                                        4.591; 90%               Bijdragen                    2.852; 70%               614; 9%
                                                                                                                                                         overige
                                                                                                                                                       overheden;                                            Bijdrage overige
                                                                                                                                                          36; 1%                                             overheden;
                  Primair onderwijs                                 Voortgezet onderwijs                        Middelbaar beroepsonderwijs                              Hoger beroepsonderwijs              1; 0%              Wetenschappelijk onderwijs
                    (€11,1 miljard)                                     (€7,4 miljard)                                    (€5,1 miljard)                                        (€4,1 miljard)                                           (€6,8 miljard)
                                           Toelichting:
                                           Bron: De baten van onderwijsinstellingen voor verslagjaar 2016, geraadpleegd via het onlangs gelanceerde dashboard baten en lasten
                                           onderwijs van het ministerie van OCW en DUO: https://www.onderwijsin cijfers.nl/themas/dashboard-baten-enlasten-besturen. De baten
                                           van onderwijsinstellingen – als ook de lasten en overige financiële indicatoren – zijn openbaar beschikbaar via DUO en zijn ook voor de
                                           laatste vijf jaar en voor individuele instellingen in te zien via het dashboard.
                                          Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden                                                                                                                                                                        19
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>  Zowel overheid als onderwijsveld zijn gebaat bij inzicht in de
  inkomsten en uitgaven van onderwijsinstellingen. Gebrekkig inzicht
  leidt tot discussies rondom de besteding van publieke middelen voor
  onderwijs. Aan de voorkant is de bekostiging complex en versnipperd.
  Aan de achterkant kan niet worden vastgesteld of de besteding van
  middelen doelmatig is geweest.
2 Inzicht in de inkomsten en
  uitgaven van onderwijsinstellingen
  onontbeerlijk
  Discussies over bestedingen in het onderwijs lijden aan de voorkant aan onvoldoende inzicht
  in hoe de bekostigingssystematiek in elkaar steekt en tot welke inkomsten dat voor onder-
  wijsinstellingen leidt.51 Aan de achterkant ontbreekt inzicht in hoe onderwijsinstellingen deze
  publieke middelen besteden en of beleidsdoelen worden behaald.52 De raad adviseert dan ook
  om het inzicht in de inkomsten en uitgaven van onderwijsinstellingen te verbeteren door ver-
  eenvoudiging van de bekostigingssystematiek door de overheid en door verbetering van de
  verantwoording van de besteding van publieke middelen door onderwijsinstellingen.
  Van de overheid mag verwacht worden dat zij zorgt voor een inzichtelijke systematiek van
  bekostiging. In de hoofdstukken 3 en 4 doet de raad daar aanbevelingen voor. Van instellings-
  besturen mag verwacht worden dat zij (interne en externe) toezichthouders en betrokkenen
  binnen en rondom de instelling meer inzicht verschaffen in hoe zij middelen besteden, welke
  keuzes ze daarin maken en hoe financiële beslissingen gekoppeld zijn aan beleidsdoelstellin-
  gen. Aanbevelingen rondom de doelmatigheid van en de verantwoording over de bestedin-
  gen doet de raad in hoofdstukken 5 en 6.
  In dit hoofdstuk zet de raad eerst uiteen aan welke uitgangspunten een bekostigingssyste-
  matiek voor het onderwijs dient te voldoen. Daarna beargumenteert hij waarom inzicht in de
  inkomsten en uitgaven van onderwijsinstellingen voor het onderwijsveld en voor de overheid
  zo belangrijk is. Onderwijsinstellingen kunnen beter beleid voeren als hun inkomsten stabiel
  en transparant zijn. De overheid heeft inzicht in de uitgaven van instellingen nodig om haar
  stelselverantwoordelijkheid en de daaraan verbonden kerntaken waar te kunnen maken. Zulk
  inzicht is ook nodig om de regering in staat te stellen zich aan het parlement te verantwoor-
  den over haar onderwijsbeleid en de daaraan bestede publieke middelen. Ten slotte leidt beter
  51  Onderwijsraad, 2016a; Algemene Rekenkamer, 2014: “De huidige bekostigingssystematiek is complex en staat ver af van de praktijk.”
      Daarnaast werd ook tijdens de ambtelijke technische briefing lumpsumregeling po en vo (25 januari 2018) nogmaals geconstateerd
      dat de bekostiging gedateerd en onnodig complex lijkt.
  52  NRC, 19 december 2017: Schoolbesturen: stop met geld oppotten; Telegraaf, 8 mei 2017: Extra onderwijsgeld niet traceerbaar; VO-Raad, 21
      september 2016: Extra geld voor onderwijs lijkt extra bezuiniging; VO-Raad, 5 december 2017: Onderwijsinspectie: Extra geld voor docenten
      door scholen goed besteed ; PO-Raad, 21 februari 2018: Kamer schoffeert primair onderwijs met onzin over geld.
  20                                                                                                             Onderwijsraad, juli 2018
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>    inzicht in onderwijsgeld tot een meer geïnformeerde discussie over de toereikendheid van
    onderwijsmiddelen en over de doelmatigheid van bestedingen.
2.1 Uitgangspunten voor bekostiging van het onderwijs
    De bekostigingssystematiek voor het onderwijs staat niet op zichzelf. Het maakt deel uit van
    hoe het onderwijsbestel is ingericht en hoe instanties binnen dat bestel zich tot elkaar ver-
    houden. Uit de pijlers van het Nederlandse onderwijsbestel – in het bijzonder artikel 23 van de
    Grondwet – zijn dan ook uitgangspunten af te leiden voor hoe het onderwijs bekostigd wordt.
    De Grondwet biedt een afgewogen balans: een bestel waarin enerzijds onderwijsinstellingen
    betrekkelijk autonoom beleids- en investeringsbeslissingen mogen nemen en anderzijds de
    overheid ijkpunten bewaakt, op hoofdlijnen kaders stelt en voorwaardenscheppend is.53
    Vrijheid van en verantwoordelijkheid voor onderwijs
    Vrijheid en verantwoording zijn in het Nederlandse onderwijs met elkaar verbonden. Er is ruim-
    te voor onderwijsinstellingen vanuit de door de Grondwet gewaarborgde vrijheid van onder-
    wijs.54 Deze autonomie is echter altijd relatief. Er is immers ook een grondwettelijk vastgeleg-
    de overheidsverantwoordelijkheid voor het onderwijs. De wetgever mag aan het bekostigd
    funderend onderwijs deugdelijkheidseisen stellen.55 Voor het bijzonder onderwijs gelden die
    eisen als bekostigingsvoorwaarden.56 Bij het stellen van deugdelijkheidseisen moet de wet-
    gever volgens de Grondwet de vrijheid van het bijzonder onderwijs in acht nemen. De eisen
    horen zodanig geregeld te zijn dat de deugdelijkheid van het bekostigd bijzonder (algemeen
    vormend lager) onderwijs en het openbaar onderwijs even afdoende gewaarborgd wordt. In
    ieder geval moet de vrijheid van het bijzonder onderwijs betreffende de keuze van leermidde-
    len en de aanstelling van onderwijzers geëerbiedigd worden.
    Een consequentie van dit constitutioneel kader is dat de overheid zich terughoudend hoort
    op te stellen ten aanzien van het stellen van eisen. Deugdelijkheidseisen zijn dwingende
    minimumnormen voor de bestuurlijke en pedagogische inrichting van scholen en onderwijs-
    instellingen.57 Deze eisen horen voldoende duidelijk en voor zover mogelijk objectief te zijn.
    Bovendien legt de Grondwet een sterke nadruk op legaliteit als waarborg voor de vrijheid van
    onderwijs alsmede voor rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. Dat betekent: de Grondwet heeft
    als uitgangspunt dat er een primaat is van de wetgever om op nationaal niveau het raamwerk
    vast te stellen als het gaat om de bekostiging en de daarmee verbonden kwaliteitseisen. De
    hoofdzaken van de bekostiging horen dan ook in een formele wet of in een algemene maatre-
    gel van bestuur vastgelegd te worden.
    53   Onderwijsraad, 2012; 2014c; 2014d.
    54   Voor het bijzonder onderwijs is er de vrijheid van richting en inrichting, daarnaast kent het openbaar onderwijs het beginsel van
         pedagogische autonomie. Zie Onderwijsraad, 2014a.
    55   Via de leerplicht gelden veel deugdelijkheidseisen feitelijk ook voor particuliere scholen. De inspectie hanteert die
         deugdelijkheidseisen als kader om te bepalen of sprake is van een school in de zin van de Leerplichtwet 1969. Alleen als een school als
         zodanig erkend wordt, voldoen ouders aan hun verplichtingen tot inschrijving en geregeld schoolbezoek. Formeel betreft het dan
         geen eisen die aan de school gesteld worden, maar voorwaarden die aan de ouders worden opgelegd.
    56   Deugdelijkheidseisen = bekostigingsvoorwaarden. Op grond van de Experimentenwet onderwijs of de experimenteerbepalingen in
         de sectorwetten kan de overheid tijdelijk onderwijs bekostigen waarbij bij AMvB afwijkende normen gelden en bepaalde onderdelen
         van de wet niet van toepassing zijn.
    57   Onderwijsraad, 2014a; 2014b.
    Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden                                                                                         21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre> De Grondwet laat de wetgever wel nog allerlei keuzes ten aanzien van waar deugdelijkheids­
 eisen zich op richten, hoe gedetailleerd ze zijn, hoeveel beleidsvrijheid ze laten en wat voor
 soort regels of wetgevingsinstrumenten ingezet worden bij de uitwerking of uitvoering. Deug-
 delijkheidseisen kunnen bijvoorbeeld vorm krijgen in sturing op input, op ‘throughput’ (pro-
 cesgericht), op output (activiteitgericht) of op outcome (resultaatgericht). Het kan gaan om
 onderwijsinhoud (bijvoorbeeld kerndoelen), het onderwijsproces (bijvoorbeeld contacturen-
 normen), beoogde resultaten (bijvoorbeeld cijfers ten aanzien van studie-uitval) en condities
 zoals de bekwaamheid en benoemingsvereisten van leraren en de bestuurlijke organisatie van
 instellingen. Dat er een wettelijke basis moet zijn voor het stellen van deugdelijkheidseisen
 zegt uiteraard nog niets over de inhoud of over de nadere uitwerking.
 Stelselverantwoordelijkheid van de overheid
 Tegenover de vrijheid van onderwijs plaatst de Grondwet het uitgangspunt dat het onderwijs
“een voorwerp van de aanhoudende zorg der regering” is. Uit het constitutionele kader volgt
 met andere woorden ook dat de overheid verantwoordelijk is voor het functioneren van het
 Nederlandse onderwijs als geheel.
 Vanwege deze stelselverantwoordelijkheid heeft de overheid enkele wezenlijke kerntaken op
 onderwijsterrein.58 Zo heeft zij zorg te dragen voor een dekkende bekostiging van het funde-
 rend onderwijs. De rijksoverheid heeft ook te bewaken dat publieke middelen voor onderwijs
 rechtmatig en doelmatig worden besteed. Zij hoort zelf zorgvuldig om te gaan met publie-
 ke middelen voor onderwijs en te controleren dat deze effectief en efficiënt besteed worden.
 Wordt door de wijze waarop middelen ingezet zijn, bereikt wat beoogd werd? Had hetzelfde
 resultaat ook met minder middelen bereikt kunnen worden of had met deze middelen meer
 bereikt kunnen worden? Voor beantwoording van dergelijke vragen heeft de overheid inzicht
 nodig in uitgaven en de afwegingen en beweegredenen daarachter. Verder hoort de overheid
 de kwaliteit en de toegankelijkheid van het onderwijs, alsmede de waarde van diploma’s te
 waarborgen. Zij heeft instrumenten nodig om daarop te kunnen sturen.59 Bij haar stelselver-
 antwoordelijkheid hoort ten slotte ook de zorg voor een goede ‘governance’: dat het speel-
 veld binnen en rondom onderwijsinstellingen adequaat is ingericht, dat de juiste ‘checks en
 balances’ bestaan en dat organen van bestuur, toezicht en medezeggenschap ten opzichte
 van elkaar in evenwicht zijn.
 Binnen het constitutionele kader voor het onderwijsbeleid is bekostiging van onderwijsinstel-
 lingen voor de overheid een belangrijk instrument om invulling te geven aan haar stelselver-
 antwoordelijkheid; met name in combinatie met regelgeving, toezicht (in het hoger onder-
 wijs vormgegeven via accreditatie) en bekostigingssancties. Het sturingsmodel achter artikel
 23 Grondwet gaat uit van die combinatie. Wettelijke eisen aan het onderwijs zijn voorwaarden
 voor bekostiging uit de publieke kas. Op de bij toezicht geconstateerde niet-naleving van wet-
 telijke voorschriften kan een bekostigingssanctie volgen. In het hoger onderwijs is accredita-
 tie een voorwaarde voor (continuering van) bekostiging. Als de kwaliteit van een opleiding
 onvoldoende is kan de accreditatie niet verleend, niet verlengd of ingetrokken worden. Via
 deze wegen kennen artikel 23 Grondwet en de onderliggende onderwijswetten een relatie tus-
 sen kwaliteit (in de zin van deugdelijkheid) en bekostiging. Als waarborg voor doelmatigheid
 heeft de wetgever onder andere stichtings- en opheffingsnormen en regels ten aanzien van de
 macrodoelmatigheid van opleidingen gesteld.
 58   Leune, 2007, 8-9; Onderwijsraad, 2014d, 33.
 59   Onderwijsraad, 2007.
 22                                                                         Onderwijsraad, juli 2018
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>Normering van bestedingen vooraf is te onderscheiden van verantwoording over de beste-
dingen achteraf. De overheid kan ervoor kiezen om besteding van de rijksbijdrage (of andere
publieke middelen) vooraf te normeren en een bestedingswijze voor te schrijven. De Grond-
wet heeft daarbij een sterke voorkeur voor het verticale sturingsinstrument van wetgeving.
Normering van de bestedingen vooraf is niet noodzakelijk voor verantwoording achteraf. Ook
bij bestedingsvrijheid kan van onderwijsinstellingen gevraagd worden om achteraf te verant-
woorden hoe zij de rijksbijdrage hebben besteed en welke bestedingskeuzes zij daarbij heb-
ben gemaakt. De vraag is dan vooral hoe en hoe gedetailleerd de bestedingen inzichtelijk
gemaakt moeten worden. Overigens werkt ook verantwoording achteraf sturend. De weten-
schap dat over de wijze van besteding verantwoording afgelegd dient te worden, zal – zeker
als op verantwoording sancties of reputatieschade kunnen volgen – het gedrag van besturen
beïnvloeden.
Functionele decentralisatie en geregelde ruimte
Binnen de constitutionele kaders zijn er keuzes te maken ten aanzien van het onderwijsbeleid.
Bij die keuzes komt een visie op de relatie tussen overheid en onderwijsinstellingen kijken en
een visie op wat een verstandige manier is om het onderwijs te sturen.60
Sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw is binnen het onderwijsbestel gekozen voor functi-
onele decentralisatie, waarbij (veelal privaatrechtelijke) instellingen (en besturen) rechtstreeks
middelen krijgen van de overheid, eigen verantwoordelijkheid dragen en aansprakelijk zijn.
Tegelijk met deze attributie van wettelijke taken61 blijft er sprake van een publieke taak en ver-
antwoordingsplicht zo lang de taken worden uitgevoerd met publiek geld.62 Dat veronderstelt
enerzijds de nodige ruimte om eigen keuzes te maken. Anderzijds veronderstelt het altijd ver-
antwoording naar twee kanten. Onderwijsinstellingen hebben zich niet alleen te verantwoor-
den aan de overheid, de samenleving en de belastingbetaler, maar ook aan betrokkenen bin-
nen hun instelling en belanghebbenden in de omgeving van de instelling.
De Onderwijsraad pleit al jaren voor een ‘geregelde ruimte’ waarin de stelselverantwoordelijk-
heid van de overheid en de autonomie van onderwijsinstellingen elkaar in evenwicht houden.63
De overheid hoort onderwijsinstellingen ruimte te geven wanneer het gaat om de onderwijs-
inhoud en de vormgeving van het onderwijs. Hiervoor is al gesteld dat de gegeven autono-
mie altijd relatief is. Te veel ruimte voor instellingen kan ook leiden tot veronachtzaming van
publieke belangen en verspilling van publieke middelen.64 Autonomie verplicht: onderwijs-
instellingen dienen in horizontale zin verantwoording af te leggen aan leerlingen, studenten,
ouders en de samenleving, en in verticale zin aan de samenleving – op nationaal niveau verte-
genwoordigd in het parlement – die de publieke middelen heeft opgebracht.
Bij het vormgeven van de pedagogische autonomie in het openbaar onderwijs en de vrijheid
van inrichting in het bijzonder onderwijs is een belangrijke rol weggelegd voor organen van
de onderwijsinstelling zelf. Het bestuur moet ervoor zorgen dat er onderwijs wordt gegeven
(en, in het hoger onderwijs, daarnaast onderzoek wordt verricht), dat voldoet aan de inhoude-
lijke en procedurele eisen die de onderwijswetgeving hieraan stelt en dat een weerslag vormt
60   Zie onder andere Commissie Parlementair Onderzoek Onderwijsvernieuwingen, 2008.
61   Het bevoegd gezag wordt door de onderwijswetten verantwoordelijk gehouden voor de kwaliteit van het onderwijs, zie bijvoorbeeld
     artikel 10 WPO.
62   Onderwijsraad, 2013.
63   Onderwijsraad, 2012.
64   Onderwijsraad, 2013.
Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden                                                                                 23
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>van de eigen onderwijsvisie. Het bestuur is ook verantwoordelijk65 voor een gezond financieel
beheer van een onderwijsinstelling en als werkgever voor het personeelsbeleid. De interne
toezichthouder – raad van toezicht of toezichthoudend (deel van het) bestuur – controleert en
adviseert het bestuur. Daarbij houdt hij onder meer in de gaten of het bestuur voldoet aan zijn
wettelijke verplichtingen en de code goed bestuur, of er sprake is van rechtmatige en doelma-
tige besteding van de middelen en hoe het bestuur zich verantwoordt naar de omgeving van
de instelling. Daarnaast is de interne toezichthouder als werkgever verantwoordelijk voor het
functioneren van het bestuur.66
Dekkende bekostiging voor onbepaalde tijd, naar gelijke maatstaven
Bekostiging van het onderwijs is niet gelijk te stellen aan ‘gewone’ subsidies. In tegenstelling
tot normale vormen van subsidiëring moet op grond van artikel 23 Grondwet bij overheids­
bekostiging van het onderwijs aan meer en andere vereisten voldaan worden.67
De overheid is ten eerste verplicht instellingen die aan de wettelijke eisen voldoen, te
bekostigen.
Ten tweede hoort de bekostiging adequaat en voor onbepaalde tijd te zijn. De bekostiging
moet de instelling in staat stellen onderwijs te verzorgen dat aan de deugdelijkheidseisen vol-
doet.68 Dat betekent dus ook dat onderwijs niet afhankelijk mag zijn van private bijdragen, bij-
voorbeeld van ouders. Dat is ook de reden dat scholen geen verplichte ouderbijdragen mogen
vragen: het uit publieke middelen bekostigde basisonderwijs hoort gratis toegankelijk te zijn
voor iedereen.69
Ten derde dient bekostiging naar gelijke maatstaven te geschieden. Vanwege de financiële
gelijkstelling van openbaar en bijzonder onderwijs in artikel 23, lid 7 van de Grondwet geldt dat
de bekostiging niet alleen adequaat moet zijn voor scholen die de overheid zelf in stand houdt
of laat houden, maar ook voor scholen die onder bijzondere schoolbesturen vallen, mits zij aan
de bekostigingsvoorwaarden voldoen.
Democratische verantwoording publieke middelen
Binnen onze parlementaire democratie legt de regering over de uitvoering van beleid en de
besteding van publieke middelen verantwoording af aan het parlement en daarmee aan de
samenleving.70 De Comptabiliteitswet stelt eisen aan de rijksbegroting en de verantwoording
door de regering. Het begrotingsrecht is een belangrijk recht van het parlement. Dat betreft
ook de bestedingen van bekostigde onderwijsinstellingen. Veruit het grootste deel van de
inkomsten van deze instellingen zijn immers publieke middelen en voor de overheid uitgaven.71
65   Als bestuurder juridisch zelfs aansprakelijk.
66   Zie voor een overzicht van de organen die een rol spelen in de verantwoording en het financieel toezicht de schema’s in hoofdstuk 6.
67   Zie ook Zoontjens & Vermeulen, 2000, p.135.
68   Artikel 23 lid 6 Grondwet spreekt over het ‘geheel uit de openbare kas’ bekostigd onderwijs.
69   Zie onder andere ABRvS 7 februari 2018, 201702722/1/A2 (Stichting Conexus tegen de minister voor BVOM) en de internationale
     verplichting in artikel 13 lid 2 IVESCR.
70   Zie ook de opdracht in artikel 105 lid 3 Grondwet. De verantwoording van de ontvangsten en de uitgaven van het Rijk wordt aan de
     Staten-Generaal gedaan overeenkomstig de bepalingen van de wet. De door de Algemene Rekenkamer goedgekeurde rekening
     wordt aan de Staten-Generaal overgelegd.
71   Zie hiervoor ook de cijfers over de bekostiging in het voorgaand katern over de achtergrond en systematiek van de onderwijsfinanciering,
     als ook de grafieken in hoofdstuk 3.
24                                                                                                              Onderwijsraad, juli 2018
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>    Openheid over besteding van publieke middelen is een voorwaarde voor democratische con-
    trole.72 Als de overheid zorgt voor een stabiele, continue en dekkende bekostiging, mag van
    onderwijsinstellingen verwacht worden dat zij zich over een doelbewuste en kostenbewuste
    besteding van de verstrekte middelen verantwoorden (zie hoofdstuk 6). Dat is geen blijk van
    wantrouwen, maar past bij afgewogen verhoudingen en bij het feit dat onderwijsinstellingen
    hoofdzakelijk met publiek geld werken.73
    Tegelijk wijst de raad erop dat verantwoordingseisen niet disproportioneel mogen zijn. Interne
    of externe toezichthouders mogen niet op de stoel van het bestuur gaan zitten en verantwoor-
    ding mag niet als effect hebben dat instellingen meer of andere informatie moeten geven dan
    nodig is of informatie moeten geven die al als bekend mag worden verondersteld. Waar toe-
    zicht en verantwoording doorschieten, kunnen ze juist afleiden van waar het binnen onder-
    wijsinstellingen allemaal om draait: het verzorgen van zo goed mogelijk onderwijs. Het is altijd
    zaak om erop te letten dat een instelling niet overvraagd wordt en dat gevraagde verantwoor-
    ding niet te veel aanzet tot risicomijding en een te sterke externe gerichtheid, vervreemdend
    werkt, onnodig onrust veroorzaakt en eigenaarschap van professionals uitholt.74 Dat vraagt om
    gefundeerd inzicht in de werking van (neven)effecten van verantwoording en om doelmatige
    vormen van verantwoording die zo veel mogelijk aansluiten bij de normale bedrijfsvoering.
2.2 Inzicht in bekostiging helpt onderwijsinstellingen om solide beleid te voeren
    Inzicht in de bekostiging – en dus in hun inkomsten – helpt onderwijsinstellingen om solide
    beleid te voeren. Dat inzicht is er volgens de raad nu onvoldoende. Voor het voeren van solide
    beleid zijn voor de instellingen stabiliteit en transparantie van de bekostiging nodig. De com-
    plexiteit van de bekostigingssystematiek maakt dat de inkomsten van instellingen onvoldoen-
    de transparant zijn en de versnippering van de bekostiging maakt dat de inkomsten van instel-
    lingen onvoldoende stabiel zijn.
    Onderwijsinstellingen gebaat bij inzicht in bekostiging
    Stabiliteit en transparantie van de bekostiging maken het budget van een instelling voorspel-
    baar. Het bestuur en anderen binnen de instelling die bevoegd zijn om financiële beslissingen
    te nemen75 weten dan tijdig waar ze aan toe zijn. Dat biedt onderwijsbesturen – en individu-
    ele onderwijsinstellingen of eenheden binnen een onderwijsinstelling – rust en de mogelijk-
    heid om langetermijnbeleid te voeren. Daarbij gaat het zowel sec om financieel beleid als om
    onderwijsbeleid en personeelsbeleid. Het geeft hen ook het vertrouwen om verantwoorde
    risico’s te nemen en te investeren in bijvoorbeeld personeel. Besturen en interne toezichthou-
    ders zullen eerder investeringen durven te doen of langlopende verplichtingen aan durven
    gaan. Ook zullen zij minder hoge reserves nodig achten. De ruimte om langlopend beleid te
    voeren is nu te zeer afhankelijk van schommelingen in beleidsprioriteiten van instanties buiten
    de instelling zelf.
    Beter inzicht in hoe de bekostiging in elkaar steekt en hoe de hoogte van budgetten berekend
    wordt, voorkomt bovendien misverstanden en discussies over waar welk geld voor bedoeld is
    en welke ruimte er voor een bestuur is om zelf beslissingen te nemen. Meer inzicht in de bekos-
    72   Algemene Rekenkamer, 2016; Bovens & ’t Hart, 2005; Bovens & Schillemans, 2009.
    73   Onderwijsraad, 2013.
    74   Onderwijsraad, 2015; Schram, Van der Steen, Van Twist & Van Yperen, 2015.
    75   Waaronder bijvoorbeeld schoolleiders, directeuren, teammanagers, colleges van besturen en decanen van faculteiten.
    Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden                                                                        25
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>tiging stelt een bestuur tevens in staat zich intern en extern beter te verantwoorden. Als de
bekostiging transparant is, is het ook voor de partijen in de medezeggenschap en het toezicht
eenvoudiger inzicht te krijgen in de inkomsten van hun instellingen en op basis daarvan de
juiste vragen te stellen in het gesprek over de bestedingen.
Beter inzicht in zowel de inkomsten als de uitgaven van instellingen leidt daarmee ook tot
meer realistische verwachtingen, zowel bij de overheid als bij betrokkenen bij de instelling.
Het leidt eveneens tot een beter besef van de kaders waarbinnen onderwijsinstellingen finan-
cieel beleid voeren, keuzes (kunnen) maken en hun beleid kunnen bijstellen. Zo is bij de rijks-
bijdrage formeel weliswaar sprake van bestedingsvrijheid, maar ligt feitelijk al veel vast. Ver-
reweg het grootste deel van het beschikbare budget is namelijk nodig voor het dekken van
personeelskosten.76
Daarnaast is er momenteel veel discussie over de vraag of de publieke middelen toereikend
zijn.77 Hier is relevant dat die discussies zonder verbeterd inzicht in de inkomsten en uitgaven
van onderwijsinstellingen niet definitief te beslechten zijn. Door het systeem van lumpsum-
bekostiging en door een zwakke koppeling tussen bestedingen en doelen op het niveau van
de instelling ontbreekt het zicht op waar het beschikbare budget niet volstaat en is nauwe-
lijks in te schatten of nieuwe verwachtingen realistisch zijn. De onderwijsinstelling moet het
immers met het ene totaalbudget doen en is zelf verantwoordelijk voor het verzorgen van het
gevraagde onderwijs met dat geld.
Complexiteit van de systematiek en versnippering van de bekostiging staan inzicht in de weg
De bekostiging is nu te versnipperd en te complex om onderwijsinstellingen het benodigde
inzicht te bieden. Dat wordt veroorzaakt door diverse factoren. In de eerste plaats zijn er voor
onderwijsinstellingen veel verschillende bekostigings- en financieringsbronnen.78 Daardoor
kan bij bestuurders, toezichthouders, leden van medezeggenschapsorganen en anderen die
bij het financieel beleid van de instelling betrokken zijn, het overzicht over geldstromen ont-
breken en is voor hen – maar vaak ook voor de Tweede Kamer – niet altijd duidelijk welk geld
een specifieke bestemming heeft.
In de tweede plaats hindert met name de complexe wijze van berekening van de rijksbijdrage
de beleidsruimte van instellingsbesturen. De formules die uiteindelijk leiden tot vaststelling
van de hoogte van het budget, zijn moeilijk te doorgronden. Gebrekkig inzicht in hoe de hoog-
te van het bedrag vastgesteld wordt, beperkt de mogelijkheden van onderwijsbesturen om
op hun inkomsten te sturen en biedt onzekerheid omtrent de effecten van instellingsbeleid
op die inkomsten.
In de derde plaats is de bekostiging jaarlijks instabiel. Het gebeurt nog te vaak dat inciden-
teel middelen worden toegekend, die op korte termijn besteed moeten worden. Het gebeurt
ook regelmatig dat de uiteindelijke rijksbijdrage afwijkt van de eerder gecommuniceerde
ramingen, waardoor besturen zich genoodzaakt zien tot abrupte ingrepen of uit onzekerheid
omtrent het uiteindelijke budget uitgaven uitstellen en voorzichtig begroten. Bovendien is de
76   Voor het jaarverslag 2016 varieert dit van 66 procent in het wetenschappelijk onderwijs tot 73 en 76 procent in het middelbaar en
     hoger beroepsonderwijs en zelfs 80 procent in het funderend onderwijs. Voor meer inzicht in de baten en lasten, zie hoofdstuk 3 en
     Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, Dienst Uitvoering Onderwijs & Centraal Bureau voor de Statistiek, z.j..
77   Zie hiervoor de discussies in hoofdstuk 1, en de bespreking daarvan in hoofdstuk 3.
78   Zie voor de hoofdcategorieën van de baten van onderwijsinstellingen de taartdiagrammen in het katern voorafgaand aan dit
     hoofdstuk. Voor voorbeelden van de diverse vormen van doelfinanciering vanuit het ministerie van OCW, zie het kader in hoofdstuk 4.
26                                                                                                         Onderwijsraad, juli 2018
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre> berekeningssystematiek niet stabiel; een voorbeeld is de introductie van cascadebekostiging
 in het middelbaar beroepsonderwijs, die inmiddels weer wordt afgeschaft.
 In de vierde plaats leidt de complexiteit van de bekostigingssystematiek in het primair en
 voortgezet onderwijs tot discussies over waar geld voor bedoeld is en welke vrijheid onder-
 wijsbesturen hebben om tussen verschillende posten te schuiven. De berekeningswijze van
 de rijksbijdrage werkt in de praktijk normerend, vooral ook omdat er misverstanden bestaan
 omtrent de status van parameters en normbedragen. De parameters in de bekostigingsformu-
 les wekken verwachtingen en suggereren het bestaan van schotten, ook al is er formeel sprake
 van bestedingsvrijheid. Besturen wijken bij de interne middelenverdeling nauwelijks af van
 de berekeningswijze of verdeelsystematiek van de overheid. De parameters vormen zo onbe-
 doeld een richtsnoer voor de begroting en voor interne verdeelmodellen.79
 Doordat de lumpsum is opgebouwd uit diverse formules met verschillende parameters – en
 voor het funderend onderwijs ook daaraan gekoppelde normbedragen – ontstaat er discussie
 wanneer meer of minder aan bepaalde kostenposten besteed wordt dan de (oude) formules
‘voorschrijven’. De rechtmatigheid van bestedingen, en ook de toereikendheid van de bekosti-
 ging, staan dan ter discussie. Zo bestaan in de beeldvorming in het primair en het voortgezet
 onderwijs afzonderlijke potjes voor personeel en voor materiële uitgaven, terwijl het formeel
 alleen gaat om de wijze waarop de rijksbijdrage berekend wordt. Daaruit komt bijvoorbeeld de
 gedachte voort dat besturen geld voor lerarensalarissen besteden aan de exploitatie van het
 schoolgebouw (zie onderstaand kader).
  “Scholen betalen gasrekening uit salarispot”
    De tweedeling in de berekeningswijze van de rijksbijdrage tussen personele en materiële kosten leid-
    de onlangs tot berichten in de media dat schoolbesturen geld voor leraren zouden gebruiken om
    de energierekening te betalen.80 Ook bij de evaluatie van de materiële instandhouding in het primair
    onderwijs werd gekeken naar de verhouding tussen de programma’s van eisen en feitelijke uitgaven:
  “Het onderzoek van Berenschot laat zien dat schoolbesturen in de periode 2010–2014 gemiddeld 11 pro-
    cent meer geld uitgaven aan de onderzochte pve’s dan de vastgestelde normbedragen. Aan het on-
    derhoud van gebouwen (15 procent), gas en elektra (81 procent) en aan leermiddelen (5 procent) is
    gemiddeld meer uitgegeven. Aan schoonmaak (-7 procent) is gemiddeld minder uitgegeven dan de
    vastgestelde normbedragen.”81
 Ook de uiterst specifieke normbedragen in de programma’s van eisen werken in het primair
 onderwijs als richtlijnen en benchmarks, waarbij bestedingen met de desbetreffende posten
 vergeleken worden. Dat is extra problematisch aangezien de in de programma’s van eisen vast-
 gestelde normbedragen voortkomen uit het vroegere declaratiestelsel en dateren uit 1996.82
 Hoewel de programma’s van eisen elke vijf jaar geëvalueerd worden, passen deze niet meer
 binnen de huidige kostenramingen.83 In gevallen waarin uitgaven (structureel) hoger uitvallen
 79   De Vijlder, Verschoor, Rozema, Van Velden & Van Gansewinkel, 2012.
 80   Zie bijvoorbeeld Algemeen Dagblad, 5 mei 2017: Basisschool betaalt gasrekening uit salarispot leraren.
 81   Berenschot, 2017.
 82   Bijlage 1 van de Regeling vaststelling programma’s van eisen basisonderwijs en (v)so voor 2017 geeft een overzicht van de opbouw
      van de bedragen die gezamenlijk de hoogte van de materiële bekostiging in het primair onderwijs bepalen. De vergoeding voor
      middelen en administratie, beheer en bestuur bedroeg voor 2017 een vast bedrag van 13.448,21 euro per school, aangevuld met een
      bedrag van 324,14 euro. Die bedragen zijn weer een som van vele genormeerde vergoedingen voor diverse kostenposten, zoals voor
      medezeggenschap: 9,87 euro per school + 1,85 euro per leerling; voor culturele vorming: 101,51 euro per school + 4,24 euro per leerling;
      of voor ict (inclusief internet): 1.821,50 euro per school + 92,02 euro per leerling.
 83   Berenschot, 2017.
 Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden                                                                                          27
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>    dan de voor die specifieke bekostigingspost geldende normbedragen, kunnen discussies ont-
    staan over de toereikendheid van de bekostiging en over de rechtmatigheid van de bestedin-
    gen. Hoe verder bedragen in de berekeningswijze afstaan van reële kosten, hoe meer discussie,
    frictie en kans op misverstanden er zal zijn.
2.3 Inzicht in bestedingen stelt de overheid in staat haar kerntaken waar te
    maken
    Net zo goed als onderwijsinstellingen heeft de overheid inzicht in bekostiging en bestedin-
    gen nodig om solide beleid te voeren. De grondwettelijke opdracht voor de overheid tot toe-
    zicht op de kwaliteit van het onderwijs en tot bekostiging vanuit publieke middelen vraagt
    om inzicht in de besteding van onderwijsgeld door onderwijsinstellingen. Ook dat inzicht is
    momenteel nog onvoldoende.
    Stelselverantwoordelijkheid vraagt om inzicht in bestedingen
    Vanwege haar stelselverantwoordelijkheid heeft de overheid op hoofdlijnen inzicht nodig in
    de relatie tussen bestedingen en onderwijskwaliteit. Gebrekkig inzicht in de inkomsten en uit-
    gaven van onderwijsinstellingen bemoeilijkt beleidsvoering vanuit de centrale overheid. Ook
    om er zeker van te zijn dat publieke middelen niet elders beter besteed hadden kunnen wor-
    den of te ruimhartig zijn uitgegeven, heeft de overheid inzicht in de uitgaven van onderwijs­
    instellingen nodig. Gerichte sturing door bekostigingsvoorwaarden en aanvullende financie-
    ring voor specifieke doelen vergt dat de overheid kan zien of het geld ook daaraan besteed is
    en of instellingen de gestelde voorwaarden naleven.
    Inzicht in bestedingen op sector- en stelselniveau is te beperkt
    De overheid heeft momenteel een te beperkt inzicht in de bestedingen van onderwijsinstellin-
    gen. De overheid wordt daarmee op drie vlakken geconfronteerd: bij het verstrekken van aan-
    vullende middelen; bij het controleren of beleidsdoelen wel gehaald zijn; en bij het vaststellen
    van de kwaliteit van het onderwijs.
    In de eerste plaats maakt de wijze van verstrekking van aanvullende bekostiging dat inzicht in
    de relatie tussen middelen, besteding en realisatie van doelen niet of slechts beperkt te verkrij-
    gen is. Zo worden aanvullende middelen – zoals de gelden voor jonge leraren – door de over-
    heid nu vaak toch in de lumpsum gestopt, waardoor onderwijsinstellingen zich over de beste-
    ding van die middelen niet afzonderlijk in het jaarverslag hoeven te verantwoorden. Aan de
    ene kant staan dan hoge verwachtingen en specifiek beoogde resultaten of bestedingswijzen,
    die politiek worden uitgesproken. Daartegenover staat evenwel de formele bestedingsvrijheid
    die inherent is aan lumpsumbekostiging. Formeel is er geen band tussen doel en geld aange-
    bracht, zodat onderwijsbesturen andere keuzes kunnen maken. Zeker als afspraken, de status
    daarvan en verantwoordingsverplichtingen niet voor iedereen helder zijn, is dan achteraf niet
    meer vast te stellen of aanvullende middelen besteed zijn ten behoeve van de doelen die de
    overheid voor ogen had.84
    In de tweede plaats wordt de relatie tussen de inzet van publieke middelen en onderwijs­
    kwaliteit niet altijd direct en precies gelegd. Er is wel inzicht in de rechtmatigheid van beste-
    dingen, in die zin dat de hoogte van het bedrag van de rijksbijdrage correct is vastgesteld en
    dat de middelen zijn besteed en verantwoord conform de daarvoor geldende wettelijke voor-
    84  Zie bijvoorbeeld Algemene Rekenkamer, 2018; Tweede Kamer, 2017.
    28                                                                           Onderwijsraad, juli 2018
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>schriften. Er is echter weinig inzicht in en aandacht voor de (on)doelmatigheid van onderwijs-
uitgaven. Er is geen consensus over wanneer uitgaven doelmatig zijn en over hoe doelmatig-
heid is vast te stellen. Ook is het inzicht in de causaliteit van bestedingen en effecten gebrekkig.
Dat komt onder andere doordat onderwijsinstellingen hun bestedingen onvoldoende koppe-
len aan inhoudelijke doelen en de relatie tussen financieel beleid en onderwijsbeleid onvol-
doende doordenken en expliciteren.85
Daarnaast is de kwaliteit van onderwijs niet altijd goed meetbaar en is de school of opleiding
niet de enige factor die invloed heeft op de prestaties van leerlingen. De thuissituatie en de
directe omgeving spelen een rol en daarnaast zijn ook het beleid van de gemeente ten aanzien
van onderwijs en aanverwante terreinen zoals zorg en de arbeidsmarkt belangrijke elementen
die door kunnen werken in de resultaten. En verder investeren onderwijsinstellingen in mid-
delen die bijdragen aan de kwaliteit van het onderwijs in brede zin, maar waarvan de effecten
niet direct kwantitatief meetbaar zijn.86
Ten slotte bemoeilijkt de wijze waarop onderwijsinstellingen zich momenteel aan de overheid
verantwoorden het verkrijgen van het nodige inzicht in de bestedingen. De afgelopen jaren
is het niet mogelijk geweest om vragen van de Tweede Kamer te beantwoorden. Door ver-
schillen in verslaglegging tussen onderwijsinstellingen is het niet altijd mogelijk om op stelsel-
niveau inzicht in de effecten van beleid en de inzet van aanvullende middelen te verschaffen.
Uitgaven kunnen bij de ene instelling onder een andere post op de resultatenrekening vallen
dan bij een andere. Als een bestuur er bijvoorbeeld voor kiest om de middelen voor vermin-
dering van werkdruk in te zetten voor extra personeel, komt het geld onder personele lasten
terecht. Als een ander bestuur ervoor kiest om te investeren in digitale leermiddelen om de
werkdruk te verminderen, worden de werkdrukmiddelen bij dat bestuur onder de post leer-
middelen weggeschreven. Daarnaast is de beleidsinformatie die de Tweede Kamer ontvangt
via jaarverslagen, evaluatiestudies, monitors en trendrapporten erg versnipperd.
Het is dan ook lastig voor de Tweede Kamer om te weten te komen of haar doelen zijn gere-
aliseerd.87 Het onderwijsveld heeft inmiddels initiatieven ontwikkeld om de transparantie en
de informatievoorziening richting belanghebbenden te verbeteren. Voorbeelden zijn de kwa-
liteitsafspraken in het middelbaar beroepsonderwijs en het hoger onderwijs, de Benchmark
MBO en de vensters voor verantwoording met onder andere Scholen op de kaart. Verder zijn er
afspraken gemaakt over transparantie en brede publieke verantwoording, onder andere in de
code goed bestuur. De Algemene Rekenkamer concludeert dat ondanks deze initiatieven de
informatie die in de jaarverslagen over prestaties is opgenomen vaak nog summier en onder-
ling moeilijk vergelijkbaar is.88 De overheid krijgt vooralsnog dus niet de informatie die zij nodig
heeft.
85   Zie ook Algemene Rekenkamer, 2016.
86   Zie Onderwijsraad, 2016b; en het bijbehorende startdossier Dijkstra, A.B. (2015). Startdossier moeilijk meetbare onderwijsresultaten
     op het sociale en maatschappelijke domein. Verkennende notitie in opdracht van de Onderwijsraad. Amsterdam: Universiteit van
     Amsterdam.
87   Algemene Rekenkamer, 2014.
88   Algemene Rekenkamer, 2014.
Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden                                                                                       29
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>  Na weging van een aantal criteria verkiest de raad lumpsumbekostiging
  boven alternatieve bekostigingsmethoden. De lumpsum doet het
  meest recht aan de autonomie van onderwijsinstellingen en waarborgt
  de stabiliteit en continuïteit van bekostiging en onderwijsbeleid. De
  beperkingen van de lumpsum rondom inzicht in bestedingen en
  doelmatigheid dienen ondervangen te worden.
3 Behoud en verbeter de
  lumpsumbekostiging
  Na evaluatie en weging van een aantal criteria verkiest de raad lumpsumbekostiging boven
  andere bekostigingsmethoden. De lumpsum doet recht aan de autonomie van onderwijs­
  instellingen en waarborgt de stabiliteit van de bekostiging. Lumpsumbekostiging stelt onder-
  wijsinstellingen het best in staat stabiel beleid te voeren, met beperkte administratieve lasten.
  Hierdoor blijft de nodige beleidsruimte behouden om in te kunnen spelen op de lokale con-
  text. Het principe van lumpsum dient gehandhaafd te worden. De raad geeft in hoofdstuk 4
  aan dat doelfinanciering slechts beperkt en onder specifieke voorwaarden ingezet dient te
  worden.
  De tekortkomingen van de lumpsum ten opzichte van alternatieve bekostigingsmethoden die-
  nen ondervangen te worden via wetgeving, toezicht en verantwoording. Van instellingen mag
  gevraagd worden zich te verantwoorden over hoe zij publieke middelen besteden (zie hoofd-
  stukken 5 en 6).
  Daarnaast dient de overheid de bekostiging te actualiseren en te vereenvoudigen. Dit zal ten
  goede komen aan de inzichtelijkheid van zowel de inkomsten als de uitgaven. Verder dient
  de overheid zorg te dragen voor een dekkende bekostiging, zodat instellingen aan hun maat-
  schappelijke opdracht kunnen voldoen. Daarbij realiseert de raad zich dat er een spanning
  bestaat tussen de wettelijk vereiste (minimum)kwaliteit, zoals neergelegd in deugdelijkheids­
  eisen, en de (ruimere) maatschappelijke eisen aan de kwaliteit van het onderwijs.
  De raad is tot deze conclusies gekomen aan de hand van een voor dit advies opgesteld afwe-
  gingskader. In lijn met de adviesvraag zijn hierin diverse bekostigingsmethoden met elkaar
  vergeleken. Dit afwegingskader wordt in het katern op de volgende pagina’s weergegeven.
  30                                                                          Onderwijsraad, juli 2018
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>Afwegingskader lumpsumbekostiging
en alternatieven
De raad heeft verschillende alternatieve bekostigingsmethoden tegen elkaar afgewogen.
Naast het oude declaratiestelsel en de huidige lumpsumbekostiging worden vier vormen van
doelfinanciering meegenomen in de vergelijking: prestatiebekostiging, schotten/oormerken,
subsidies en vouchers.
De raad meent dat een bekostigingsmethode op basis van een aantal criteria gewogen moet
worden. Steeds is de vraag in hoeverre de overwogen methode bijdraagt aan het desbetref-
fende criterium.
• Autonomie: hebben instellingen beleids- en bestedingsruimte om in te spelen op lokale
     omstandigheden en om de eigen onderwijsvisie te realiseren?
• Administratieve lasten: beperkt de bekostigingsmethode de algemene administratieve
     lasten?
• Continuïteit en stabiliteit: is de bekostiging voor langere tijd stabiel voor individuele
     instellingen?
• Inzicht in doelmatigheid:
     a. Stimuleert de methode beleidsrijk begroten door instellingen (doelen stellen en die
           koppelen aan geld)?
     b. Stimuleert de methode oog voor doeltreffendheid (evaluatie of het doel behaald is)?
     c. Stimuleert de methode om middelen efficiënt in te zetten (kostenefficiënt of kosten-
		effectief)?
• Inzicht in de bestedingen:
     a. Op instellingsniveau: zet de methode aan om zichtbaar te maken aan belanghebben-
		 den waar het geld aan besteed is?
     b. Op stelselniveau: kan geaggregeerd zichtbaar gemaakt worden waar het geld aan
		besteed is?
• Minimalisering van perverse prikkels: is de bekostigingsmethode gevoelig voor perverse
     prikkels op het gedrag binnen instellingen?
• Financiële deskundigheid: stelt de bekostigingsmethode hoge eisen aan de financiële des-
     kundigheid van instellingen en besturen?
• Toereikendheid: stelt de methode in staat om te zien hoeveel geld er nodig is voor een toe-
     reikende bekostiging?
• Sturing: biedt de bekostigingsmethode mogelijkheden om gericht te sturen op landelijke
     ambities?
Hoe scoort elk van de bovengenoemde bekostigingsmethoden op deze criteria? Door de
methoden en criteria in een tabel te zetten ontstaat een overzicht van voors en tegens van
de diverse modellen. Daarbij is elke cel met plussen en minnen te waarderen, waarbij een plus
een gewenste uitkomst is. Zo betekent een min bij financiële deskundigheid dat de bekosti-
gingsmethode relatief veel financiële deskundigheid vraagt van onderwijsinstellingen om de
publieke middelen zorgvuldig te besteden. Een plus bij sturing betekent dat de methode de
overheid in staat stelt rechtstreeks via de bekostiging te sturen op (nieuwe) landelijke ambities.
Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden                                               31
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>                Bij het invullen van deze tabel constateerde de raad al snel dat het toebedelen van een plus of
                min discussie vergt. Voor bepaalde cellen zijn zowel argumenten te bedenken voor een plus,
                als argumenten voor een min. Onderstaande tabel is het resultaat van deze discussie en afwe-
                ging door de raad op basis van literatuur, argumenten en paneldiscussies.
                Uit de tabel komt het beeld naar voren dat lumpsumbekostiging als beste scoort op de voor
                de raad belangrijkste criteria: autonomie voor onderwijsinstellingen, met een beperkte admi-
                nistratieve last, en stabiliteit en continuïteit van de bekostiging. Daarnaast is echter ook te zien
                dat de alternatieve methoden beter scoren op de mogelijkheid voor de overheid om direct met
                geld op kwaliteit te sturen, op het creëren van inzicht in de bestedingen en de toereikendheid
                van de bekostiging, en op de doelmatigheid van (investeringen in) het onderwijs.89 De nadelen
                die de lumpsummethode met zich meebrengt, kunnen volgens de raad ondervangen worden
                door verbetering van de huidige lumpsumsystematiek en verbetering van de horizontale en
                verticale verantwoording.
                                                                                          Lumpsum-      Prestatie-    Schotten /               Declaratie-
                                                                                          bekostiging   bekostiging   Oormerken    Subsidies   systeem       Vouchers
Autonomie: hebben instellingen beleids- en bestedingsruimte, bij-
 voorbeeld om in te spelen op lokale omstandigheden en om de                                ++              0             -          -            --         ++
­eigen onderwijsvisie van de instellingen te kunnen realiseren?
Administratieve lasten: beperkt de bekostigingsmethode de algehele
                                                                                              +             -            +          --            --          --
administratieve lasten?
Continuïteit/stabiliteit: is de bekostiging voor langere tijd stabiel voor
                                                                                              +             -            +          --             +          --
individuele instellingen?
Inzicht in doelmatigheid
   a. stimuleert de methode beleidsrijk begroten van instellingen?                           -             +             -        ++             --         ++
       (=doelen stellen en die koppelen aan geld)
   b. s timuleert de methode oog voor doeltreffendheid?
                                                                                              0           ++             +         ++              0         ++
        (= evaluatie of het doel behaald is)
   c. stimuleert de methode om middelen efficiënt in te zetten?
                                                                                              0             +             -         +              -           0
       (=kostenefficiënt of kosteneffectief)
Inzicht in de bestedingen
   a. op instellingsniveau: zet de methode aan om zichtbaar te ma-                           0             +            0           -             -         ++
       ken aan stakeholders waar het geld aan besteed is?
   b. o p stelselniveau: kan geaggregeerd zichtbaar gemaakt worden
                                                                                              0             0            0         ++            ++           --
       waar het geld aan besteed is?
Perverse prikkels: is de bekostigingsmethode weinig gevoelig voor
                                                                                              0             -            0           -             0          --
perverse prikkels op het gedrag binnen instellingen?
Financiële deskundigheid: vraagt de bekostigingsmethode beperkte
                                                                                             --            --             -          -             +          --
financiële deskundigheid van instellingen?
Toereikendheid: stelt de methode in staat om te zien hoeveel geld er
                                                                                              -             0            +          --           ++            -
nodig is voor een toereikende bekostiging?
Sturing: biedt de bekostigingsmethode mogelijkheden om gericht
                                                                                             --             +            +         ++              0          --
te sturen op landelijke ambities?
                89    Zie hoofdstuk 5 voor een uitleg over het criterium doelmatigheid.
                32                                                                                                                   Onderwijsraad, juli 2018
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>Enkele kanttekeningen bij het afwegingskader
•    Op elk van de overwogen bekostigingsmethoden is door middel van eisen aan de verant-
      woording over en het toezicht op de bestedingen invloed uit te oefenen. Dit kan zowel
      positief als negatief uitpakken. Bijvoorbeeld: waar beleidsvrijheid ten aanzien van beste-
      dingen het grote voordeel van lumpsumbekostiging is, kan door aanscherping van verant-
      woordingseisen of door complexe bekostigingsformules deze autonomie van instellingen
      beperkt worden en kunnen administratieve lasten alsnog verzwaard worden.
• De criteria wegen niet allemaal even zwaar. Het is verleidelijk en eenvoudig plussen en
      minnen bij elkaar op te tellen, maar het is belangrijk om ook een weging aan de gekozen
      criteria mee te geven, en te beseffen dat achter elke plus en min ook argumenten zitten,
      die meer of minder zwaar kunnen meewegen in de keuzen voor een instrument. De raad
      hecht met name waarde aan behoud van de autonomie van onderwijsinstellingen, beper-
      king van administratieve lasten (voor instellingen en overheid) en het bevorderen van de
      stabiliteit van de bekostiging over tijd. Daarnaast dient de bekostiging dekkend te zijn en
      te passen bij de functionele decentralisatie van het onderwijs met bijbehorende verant-
      woording door instellingen, zodat de overheid kan voldoen aan haar stelselverantwoorde-
      lijkheid (zie paragraaf 2.1).
• Het zoeken van oplossingen voor beperkingen (minnen) van een bekostigingsmethode
      hoeft niet alleen binnen dit kader gezocht te worden. Er zijn andere beleidsinstrumenten
    – zoals wetgeving, toezicht, voorlichting, onderzoek en experimenten – die kunnen bijdra-
      gen aan sturing op kwaliteit. Zie voor een overzicht van beleidsinstrumenten en bijbeho-
      rende voor- en nadelen en slaag- en faalfactoren het integraal afwegingskader beleid en
      regelgeving van het Kenniscentrum Wetgeving en Juridische zaken van het ministerie van
     Justitie en Veiligheid.
• Oplossingen zoeken in de voordelen (plussen) van andere modellen om nadelen op te los-
      sen kan een negatieve invloed hebben op de voordelen van het voorkeursmodel. Een gro-
      ter deel van de bekostiging via subsidies regelen kan de overheid bijvoorbeeld meer stu-
      ringsmogelijkheden en een beter inzicht in de doelmatigheid van onderwijsinvesteringen
      geven. Tegelijkertijd beperkt dat ook de bestedingsruimte en de continuïteit van de bekos-
      tiging en verhoogt het de administratieve lasten voor individuele instellingen.
Korte omschrijving van bekostigingsmethoden
Lumpsum
Bij lumpsumbekostiging ontvangen onderwijsinstellingen één budget van de overheid voor
alle uitgaven. Zolang de bestedingen rechtmatig aan onderwijs besteed worden, staat het
een bevoegd gezag vrij dit budget naar eigen inzicht te besteden. Dit geeft instellingen grote
beleidsruimte. Daar staat tegenover dat zij over hun bestedingen verantwoording afleggen
richting de overheid, de samenleving en de belastingbetaler, maar ook aan betrokkenen bin-
nen de instelling en belanghebbenden in de omgeving van de instelling.
Declaratiestelsel
Bij declaratiebekostiging wordt gewerkt met een vraagbegroting en declaraties. Kenmerkend
voor zo’n systeem is dat instellingen alleen uitgaven kunnen doen wanneer aan bepaalde vast-
liggende en algemeen geldende normen wordt voldaan. Uitgaven worden afzonderlijk gede-
clareerd en beoordeeld.
Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden                                                33
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>Prestatiebekostiging
Bij prestatiebekostiging worden afspraken gemaakt tussen de centrale overheid en de onder-
wijssector over te behalen prestaties op een aantal beleidsthema’s. Naast een bestedings­
verplichting op deze afgesproken beleidsdoelen kan de bekostiging ook afhankelijk gemaakt
worden van het wel of niet behalen van gestelde doelen. De prikkel van prestatieafhankelijke
bekostiging kan helpen bij het initiëren en implementeren van (nieuw) beleid.
Financiering met schotten/oormerken
Bij deze financieringsvorm wordt op centraal niveau bepaald waar de financiële bijdrage voor
bedoeld is. Het oormerken of plaatsen van schotten zorgt ervoor dat het geld aan de daarvoor
gekozen doelen wordt uitgegeven.
Subsidies90
De overheid kan dit instrument inzetten om bepaald gedrag of bepaalde activiteiten te stimu-
leren die niet vanzelf tot stand komen. Dit bijvoorbeeld omdat de kosten voor onderwijsinstel-
lingen te hoog zijn of omdat het gaat om nieuwe innovaties. Een subsidie dient door een instel-
ling aangevraagd te worden; of een instelling deze subsidie ook verkrijgt is afhankelijk van de
voorwaarden van de subsidie.
Vouchers91
Een voucher is een subsidie die verstrekt wordt aan de vrager in plaats van aan de aanbieder
van onderwijs. Het is een geschikt instrument als de voorkeur uitgaat naar vraagsturing. Een
voucher is een tegoedbon die onder bepaalde voorwaarden kan worden ingeleverd in ruil voor
een dienst. Vouchers ter hoogte van het collegegeld stellen studenten bijvoorbeeld in staat
onderwijs in te kopen bij de instelling van hun keuze. Het inwisselen van vouchers is dan een
weergave van de wensen van studenten.
90  Zie ook Kenniscentrum Wetgeving en Juridische Zaken, 2017.
91  Zie ook Kenniscentrum Wetgeving en Juridische Zaken, 2012.
34                                                                         Onderwijsraad, juli 2018
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>3.1 Lumpsum doet recht aan vrijheid van onderwijs en voorziet in flexibiliteit,
    stabiliteit en rechtszekerheid
    In het katern na hoofdstuk 1 is uiteengezet dat in alle onderwijssectoren bewust is overge-
    gaan tot een bekostiging via lumpsum. De overgang naar het nieuwe bekostigingssysteem
    was deels gericht op vermindering van de administratieve lasten van het declaratiestelsel. Een
    ander doel was om schaalvergroting en daarmee doelmatigheid te stimuleren.92 Daarnaast
    bevordert de lumpsum de autonomie en beleidsruimte van onderwijsinstellingen. Onder-
    wijsinstellingen krijgen meer beleidsruimte en kunnen beter inspelen op de lokale situatie. Ze
    kunnen hun bestedingen flexibel aanpassen en zelf keuzes maken en accenten leggen in hun
    beleid.93 Ook vergroot de lumpsum de rechtszekerheid voor onderwijsinstellingen en daarmee
    ook de stabiliteit van de bekostiging voor onderwijsinstellingen.
    Lumpsum met bijbehorende autonomie past bij functionele decentralisatie
    Onderwijsinstellingen hebben van de wetgever eindverantwoordelijkheid gekregen voor het
    voeren van beleid en kunnen daarop aangesproken worden. Door de lumpsumbekostiging
    hebben onderwijsinstellingen ook een zekere mate van autonomie over hun bestedingen. Dit
    geeft hun de flexibiliteit en de beleidsvrijheid om het onderwijs binnen de wettelijke kaders
    grotendeels naar eigen inzicht in te richten.
    Deze autonomie is nodig gegeven de dynamiek van de praktijk van het onderwijs. Onderwijs is
    kennisintensief, wordt door professionals gedragen en de effecten zijn niet altijd even tastbaar
    of meetbaar.94 Daarnaast heeft elke onderwijsinstelling een eigen context en eigen maatschap-
    pelijke opdrachten, en daarbij ook een eigen aanpak en eigen onderwijsprocessen.
    De bestedingsvrijheid in de lumpsumbekostiging lijkt ook een relatie te hebben met de kwali-
    teit van het onderwijs. Onderzoek op basis van PISA-resultaten (Programme for Student Assess-
    ment) laat zien dat 15-jarigen betere prestaties in landen waar autonomie in de vormgeving van
    het onderwijs gepaard gaat met autonomie in de bestedingen, mits er ook een systeem is van
    goede, openbare verantwoording.95
    Lumpsumbekostiging biedt instellingen noodzakelijke flexibiliteit
    De kerngedachte van het lumpsumsysteem is dat onderwijsinstellingen het ontvangen bud-
    get (binnen kaders) naar eigen inzicht mogen besteden. Onderwijsinstellingen kunnen er bij-
    voorbeeld voor kiezen om extra investeringen te doen in een bepaalde school of een opleiding
    die dat tijdelijk nodig heeft. Dat kan zijn omdat een school of opleiding kampt met tegen­
    vallende leerprestaties, net is gestart of een innovatie doorvoert.
    Financiële beslissingen staan niet op zichzelf, maar maken integraal onderdeel uit van het
    onderwijsbeleid. Doordat bij lumpsumbekostiging de onderwijsinstellingen zelf beslissingen
    nemen over de besteding van middelen, kunnen deze gebaseerd worden op eigen onderwijs-
    visies, behoeften en kosten-batenafwegingen.96
    92   Blank & Van Heezik, 2015.
    93   Zie bijvoorbeeld World Bank, 2012.
    94   Onderwijsraad, 2016b.
    95   Organisation for Economic Co-ordination and Development, 2013; 2016b.
    96   Onderwijsraad, 2009; 2015.
    Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden                                              35
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>    De vrijheid die de instelling bij haar financieel beleid heeft, stelt haar ook in staat om te rea-
    geren op maatschappelijke behoeften en kansen.97 Zo kunnen instellingen beter inspelen
    op behoeften van ouders en leerlingen en beter aansluiten bij ontwikkelingen in het beroe-
    penveld. Een mbo- of hbo-instelling kan voor een van haar opleidingen op korte termijn geld
    vrijmaken voor de aanschaf van digitale praktijksimulaties die onlangs op de markt zijn ver-
    schenen. Lumpsumbekostiging geeft instellingen ten slotte ruimte om langlopend beleid te
    voeren. Met het lumpsumbudget kan de instelling zelf prioriteit geven aan investeringen en
    de continuïteit van deze investeringen is niet afhankelijk van eventuele schommelingen in
    beleidsvisies van derden.
    Lumpsumbekostiging bevordert rechtszekerheid
    De lumpsum kent een wettelijke grondslag met een aantal geobjectiveerde parameters die de
    basis vormen voor het toekennen van geld. De uitgangspunten zijn in bekostigingsbesluiten
    neergelegd. Daarmee ontstaat op nationaal niveau voor de afzonderlijke instellingen zeker-
    heid en een gelijk speelveld. Dat uitgangspunt van gelijke bekostiging voor gelijke deugde-
    lijkheid heeft de Grondwet uitdrukkelijk neergelegd in artikel 23, lid 7, maar geldt ook als alge-
    meen principe. Op het moment dat instellingen aan bepaalde, door de wetgever vastgestelde
    deugdelijkheidseisen voldoen, is er een recht op bekostiging, dat slechts gesanctioneerd kan
    worden op het moment dat daarvoor een wettelijke basis is. Andere instrumenten, zoals sub-
    sidies, kennen vaak een tijdelijk karakter, maar hier is dan ook geen verplichting of dwingende
    noodzaak tot aanvraag.
3.2 Ondervang tekortkomingen van de lumpsumbekostiging via wetgeving,
    toezicht en verantwoording
    Mede door de tekortkomingen van de bekostiging op basis van de lumpsum staat deze metho-
    de ter discussie. De raad is echter van mening dat deze beperkingen ondervangen kunnen wor-
    den binnen de bestaande bekostigingsmethode.98 Het vervangen van (delen van) de lumpsum
    door andere bekostigingsvormen doet afbreuk aan de voordelen die destijds een grote rol
    speelden bij de keuze voor de lumpsum door centrale overheid en onderwijsveld.
    De tekortkomingen van de lumpsum verdienen echter wel aandacht. Ten eerste beperkt lump-
    sumbekostiging de mogelijkheden van de overheid om direct via geldstromen te sturen op
    nieuwe landelijke beleidsdoelen. Ten tweede beperkt de huidige manier van lumpsumbekos-
    tiging en de verantwoording daarover het zicht van de overheid op de bestedingen en op de
    kosten en resultaten – en doelmatigheid – van onderwijsbeleid.
    De Tweede Kamer vraagt in hoeverre en hoe de overheid via financiële middelen de kwaliteit
    van het onderwijs kan sturen. De raad beveelt aan niet via alternatieve bekostigingsmethoden
    of via aanvullende doelfinanciering te sturen op kwaliteit, maar via beleidsinstrumenten als
    wetgeving, toezicht en verantwoording. In de hoofdstukken 5 en 6 werkt de raad de aanbeve-
    lingen voor deze instrumenten verder uit.
    Stuur niet via doelfinanciering op kwaliteit
    De raad is van mening dat er geen financiële middelen uit de lumpsum moeten worden
    gehaald, die vervolgens worden uitgekeerd in de vorm van een doelfinanciering. Van de hier-
    97   Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2016a.
    98   Zie ook het kader in hoofdstuk 4 over het integraal afwegingskader en de Regeling periodieke evaluatie van beleid.
    36                                                                                                          Onderwijsraad, juli 2018
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>boven genoemde alternatieven voor of naast de lumpsum vallen prestatiebekostiging, finan-
ciering met schotten/oormerken en subsidies onder doelfinanciering.99 De inzet van doel­
financiering ondergraaft de autonomie van de instellingen en de stabiliteit van de bekostiging,
twee belangrijke basisprincipes voor bekostiging van het onderwijs (zie paragraaf 2.1). Daar-
naast spelen bij doelfinanciering zwaardere administratieve lasten voor de verantwoording
dan bij de lumpsumbekostiging, wat juist een van de hoofdargumenten was voor invoering
van de lumpsum.
Hoewel de alternatieven voor of naast de lumpsum uit het afwegingskader de overheid meer
mogelijkheden bieden om te sturen op nieuwe of specifieke beleidsdoelen, concludeert de
raad dat deze alternatieven in onvoldoende mate voldoen aan de in paragraaf 2.1 uiteen­
gezette principes voor de bekostiging van het onderwijs. De raad ziet echter ook de waarde
in van het gebruik van doelfinanciering in gevallen waar specifieke beleidsdoelen anders niet
nagestreefd zouden worden. Dit zou echter allen moeten gelden voor doelfinanciering die los
van de reguliere lumpsumbekostiging bestaat (zie hoofdstuk 4). In beginsel dient de sturing
op beleidsdoelen en op onderwijskwaliteit door de overheid te geschieden via wetgeving, toe-
zicht en verantwoording.
Stuur op kwaliteit - wettelijke deugdelijkheidseisen
De overheid heeft een stelselverantwoordelijkheid voor de kwaliteit en doelmatigheid van
onderwijs en moet die verantwoordelijkheid kunnen waarmaken. De koninklijke weg daarvoor
is wettelijke deugdelijkheidseisen stellen – die tevens gelden als bekostigingsvoorwaarden –
en toezicht te houden op de naleving daarvan. Ten aanzien van de inhoud van het onderwijs
gaat het daarbij in Nederland voornamelijk om het formuleren van kerndoelen, eindtermen
en kwalificatiestructuren. Ten aanzien van het onderwijsproces gaat het onder andere om het
vaststellen van bekwaamheidseisen voor leraren en het vaststellen van een urennorm voor het
onderwijs. De overheid stuurt ook op de interne governance van instellingen door de bij wet
verplichte scheiding van bestuur en (intern) toezicht, door het toezicht op gezond financieel
beleid en door maatregelen voor het goed functioneren van de markt voor onderwijsmiddelen.
Stuur op kwaliteit - financieel toezicht
Een rechtmatige en doelmatige besteding van de lumpsum vereist meer financiële deskundig-
heid van bestuurders en toezichthouders dan het geval was onder het oude declaratiesysteem.
Deze financiële deskundigheid is in alle onderwijssectoren enigszins verbeterd over de jaren
heen. En voor alle onderwijssectoren houdt de Inspectie van het Onderwijs nu toezicht op de
financiële risico’s.
Incidenten bij InHolland en Amarantis, maar ook bij andere publieke en maatschappelijke
instellingen zoals Rochdale en Vestia, hebben geleid tot grote maatschappelijke en politieke
zorgen over financieel wanbeleid bij onderwijsinstellingen. Het gevolg is dat veel mensen wil-
len ingrijpen in het handelen van instellingen om misstanden en mogelijk kwaliteitsverlies te
voorkomen.100 De raad tekent hierbij aan dat het gaat om incidenten die voorkomen hadden
kunnen worden door beter intern en extern toezicht en door een betere verantwoording van
de besteding van publieke middelen.
99   Het instrument van vouchers betekent een verschuiving van aanbodsturing naar vraagsturing. De invloed van de overheid is – na
     verstrekking van de vouchers aan de eindgebruikers – echter beperkt. Daarnaast kan het instrument van vouchers ook hoge uitvoe-
     ringskosten en lasten met zich mee brengen. Zie bijvoorbeeld Kenniscentrum Wetgeving en Juridische Zaken, 2012.
100 Noordegraaf, Schillemans & Yesilkagit, 2012.
Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden                                                                                 37
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre> “Steeds minder instellingen onder verscherpt toezicht” 101
  Alle onderwijssectoren scoren goed op de door de inspectie gehanteerde financiële indicatoren.
  Slechts een handvol besturen staat bij de inspectie onder verscherpt financieel toezicht. Hun aantal is
  de laatste jaren gedaald.102 Deze trend heeft ook in 2018 standgehouden, met slechts zes besturen in
   het primair onderwijs, tien besturen in het voortgezet onderwijs en vier mbo-besturen onder aange-
   past financieel toezicht per 1 juni 2018.103 In het hoger onderwijs zijn de afgelopen jaren geen instellin-
  gen onder aangepast financieel toezicht geplaatst.
                                                      2013*          2014*            2015*        2016*           2017*        2018**
  Primair onderwijs                                     23               27             37           24               13            6
  Voortgezet onderwijs                                    11             13             12            11               8           10
  Middelbaar beroepsonderwijs                              7              6              3            4                3            4
  Totaal                                                 41             46             52            39              24           20
  * stand per 1 augustus, ** stand per 1 juni 2018
101 102 103
Daarnaast is de bestedingsvrijheid bij de lumpsum niet absoluut. De ontvangen publieke mid-
delen dienen rechtmatig besteed te worden. De voorwaarden hiervoor zijn vastgelegd in de
wet. De accountant, het interne toezicht van de instelling en de Inspectie van het Onderwijs –
als controlerende instantie van de overheid – toetsen de rechtmatigheid van bestedingen. Het
financieel beheer van de onderwijsinstellingen is in alle onderwijssectoren op orde (zie boven-
staand kader). Over het algemeen beoordeelt de Inspectie als controlerende instantie van de
overheid de kwaliteit van het onderwijs en de professionaliteit en financiële bekwaamheid van
bestuurders in de verschillende sectoren als goed.
Stuur op kwaliteit - verantwoording en informatiegebruik
Inzicht in de besteding kan verbeterd worden door beter gebruik te maken van de al beschik-
bare en verzamelde informatie, en door (aanpassingen in) de verantwoording.
Voor alle sectoren geldt dat de financiële verantwoording van instellingen wel inzichtelijk
maakt hoeveel besteed is aan bijvoorbeeld personeel of huisvesting en of dit rechtmatig
gebeurt, maar dat het systeem niet is gericht op het geven van inzicht in het bereiken van het
doel waarvoor bepaalde middelen zijn bedoeld. De drie voorbeelden die in de overwegingen
van de motie-Duisenberg c.s. worden genoemd (middelen voor jonge leraren, taal en rekenen
en professionalisering) laten dat ook zien. Middelen voor rekenen kunnen immers met goede
redenen besteed zijn aan het aanstellen van een rekendocent (de post personeel), maar ook
aan de aanschaf van applicaties waarmee leerlingen kunnen oefenen (de post leermiddelen).
Inzicht in de besteding kan verbeterd worden door beter gebruik te maken van de al beschik-
bare en verzamelde informatie. Dit wordt ook gefaciliteerd met de standaardisatie van de jaar-
101   Inspectie van het Onderwijs. 2017b.
102 Als het de instelling uiteindelijk toch niet lukt om uit de financiële problemen te komen, kan de minister (onder bepaalde voorwaar-
      den) ingrijpen (art.164 WPO, art.104 WVO).
103    Inspectie van het Onderwijs, 2018. De cijfers voor het primair onderwijs bevatten ook de instellingen voor speciaal onderwijs (twee
      onder verscherpt toezicht per 1 juni 2018) en voor zowel het primair als het voortgezet onderwijs vanaf 2016 de instellingen van Cari-
       bisch Nederland (twee instellingen in het primair en twee instellingen in het voortgezet onderwijs onder verscherpt toezicht per 1 juni
      2018).
38                                                                                                              Onderwijsraad, juli 2018
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>    verslaggeving – mede door het gebruik van XBRL sinds afgelopen jaar – en recente aanpassin-
    gen in de Regeling jaarverslaggeving onderwijs.104 105 106
      Alternatieven voor of naast de lumpsum die voortvloeien uit de motie-Duisenberg105
      Vanwege het beperkt inzicht in de bestedingen van middelen die met een specifiek doel aan de lump-
      sum zijn toegevoegd, is bij de behandeling van de onderwijsbegroting 2016 in de Tweede Kamer de
      motie-Duisenberg c.s. aangenomen. In reactie op deze motie heeft de regering vijf alternatieven voor
      de lumpsum bekostiging in overweging genomen: (1) het oormerken van gelden; (2) het gebruik van
      doelsubsidies; (3) het geven van meer openbare informatie vanuit scholen/besturen; (4) gedifferen­
       tieerde informatie uitvraag op basis van de capaciteit van scholen/besturen; en (5) vaker gebruikma-
       ken van resultaatafhankelijke bekostiging.
       De raad deelt de mening van de vorige minister en staatssecretaris dat de lumpsum doorgaans de
      voorkeur verdient voor toewijzing van (extra) middelen aan onderwijsinstellingen.106 De alternatieven
      1, 2, en 5 kunnen worden beschouwd als vormen van doelfinanciering. Zoals hierboven aangegeven,
      acht de raad doelfinanciering geen goed alternatief voor de lumpsum omdat deze alternatieven de
       beleidsruimte van onderwijsinstellingen aantast. Doelfinanciering kan in specifieke gevallen een inte-
      ressant aanvullend instrument zijn, mits aan enkele condities voldaan wordt om dit instrument effec-
       tief te laten zijn. Zie hiervoor de aanbevelingen van de raad in hoofdstuk 4.
       Wat betreft de alternatieven 3 en 4 is de raad van mening dat het niet zozeer zou moeten gaan over
       het verkrijgen van meer informatie maar over de inhoud, functionaliteit en het gebruik van de al verza-
      melde en verstrekte informatie door zowel de overheid als door andere betrokkenen. Veel informatie
      over prestaties van onderwijsinstellingen is al openbaar via de inspectie en DUO. Daarnaast werkt het
      ministerie van OCW momenteel aan een wetsvoorstel dat onderwijsinstellingen zal verplichten hun
       jaarverslag openbaar te maken.107 Ook bestaan er al benchmarks zoals Scholen op de kaart voor het
      primair en voortgezet onderwijs en de Benchmark MBO voor het middelbaar beroepsonderwijs. In het
       hoger onderwijs starten nu ook initiatieven voor een landelijke benchmark. De vraag naar nog meer
      of meer gedetailleerde informatie zorgt voor extra administratieve lasten voor onderwijsinstellingen.
       Dit gaat ten koste van het budget voor onderwijs en kan ook de horizontale verantwoording van on-
      derwijsinstellingen uithollen.
3.3 Vereenvoudig en actualiseer de lumpsum
    De raad beveelt aan de bekostigingsformules te actualiseren en te vereenvoudigen. De vele
    normbedragen en parameters in het funderend onderwijs hebben een onjuiste sturende wer-
    king op de bestedingen en de maatschappelijke discussie daaromheen.108 De complexiteit
    zorgt voor onterechte discussies over de rechtmatigheid van bestedingen (zie bijvoorbeeld
    kader in hoofdstuk 2). Daarnaast dient versnippering van de bekostiging ingeperkt te worden,
    zodat de stabiliteit van de bekostiging gewaarborgd blijft.109
    De raad ondersteunt voorgenomen vereenvoudiging van de bekostiging in funderend onderwijs
    De raad constateerde in 2016 dat de bekostigingsformules van de lumpsum niet transparant
    zijn en onvoldoende aansluiten bij de praktijk.110 De raad ondersteunt het voornemen van het
    104 Zie hoofdstuk 6.
    105 Motie Duisenberg c.s. – alternatieven voor lumpsumbekostiging, 2015.
    106 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2016a.
    107 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2017b; Rijksoverheid, 2018b.
    108 Zie hoofdstuk 2.
    109 Zie hiervoor ook hoofdstuk 4.
    110   Zie ook hoofdstuk 2.3. Zie daarnaast ook de bevindingen en aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer; Algemene Rekenkamer,
          2014.
    Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden                                                                            39
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>ministerie van OCW om de bekostiging van het primair onderwijs en het voortgezet onderwijs
te vereenvoudigen.111 In het voorgezet onderwijs wordt gewerkt aan een reductie van het aan-
tal parameters in de bekostiging.112 Het voornemen in het primair onderwijs is om de materiële
en personele bekostiging samen te voegen tot één bedrag per leerling en het werken met pro-
gramma’s van eisen los te laten.113
Deze ingrepen maken de bekostiging transparanter en verminderen de sturende werking die
ervan uitgaat. Ook neemt het aantal (mogelijk) perverse prikkels af.114 Een vereenvoudigd sys-
teem van bekostiging aan de voorkant maakt interpretatie van de bestedingen achteraf ook
eenvoudiger en ondersteunt zo beter de rijksoverheid, het intern toezicht en de medezeggen-
schapsorganen bij hun rollen in de horizontale verantwoording.
Het is wel zaak bij de vereenvoudiging oog te houden voor de reële kosten van het onderwijs
en waar mogelijk rekening te houden met verschillen tussen instellingen op basis van loka-
le omstandigheden of aangeboden onderwijs.115 Behoud van keuzevrijheid voor ouders en
studenten en toegankelijkheid dienen hier afgewogen te worden tegen vereenvoudigingen
omwille van verhoging van het inzicht in de bekostiging.
De versnippering van de algehele bekostiging dient ingeperkt te worden
Naast de complexiteit van de bekostigingsformules zorgt ook de versnippering van de bekos-
tiging voor gebrekkig inzicht in de inkomsten van onderwijsinstellingen.
De uitgaven van het ministerie van OCW aan onderwijsinstellingen bestaan grofweg uit de
hoofdbekostiging, aanvullende bekostiging, bijzondere bekostiging en subsidies. De baten
van onderwijsinstellingen komen naast de rijksbijdragen van overige overheden, opdrachten
van derden, college- en lesgelden en overige inkomsten.
Onderstaande tabel (tabel 1) geeft per beleidsartikel het aandeel in de totale uitgaven van het
ministerie van OCW voor de drie vormen van doelfinanciering: aanvullende bekostiging, bij-
zondere bekostiging (prestatiebox in het primair en voortgezet onderwijs, kwaliteitsafspraken
in het middelbaar beroepsonderwijs, prestatieafspraken in het hoger onderwijs) en subsidies.
De raad constateert een aantal positieve ontwikkelingen richting een inzichtelijke en eenvou-
dige bekostiging. Het gaat daarbij onder andere om de voorgenomen vereenvoudigingen in
het funderend onderwijs en het terugdraaien van de cascadebekostiging in het middelbaar
beroepsonderwijs. Daarnaast constateert de raad ook dat het aandeel aanvullende bekos-
tiging en subsidies in de uitgaven van het ministerie van OCW laag is, over de laatste jaren
gedaald is en de komende jaren ook verder daalt.116 Dit geldt voor alle onderwijssectoren. Ook
constateert de raad dat de bijdragen en subsidies van overige overheden – als aandeel van de
totale baten van onderwijsinstellingen – de laatste jaren dalen.117
111 Onderwijsraad, 2016a; Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2016c.
112 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2017c.
113 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2017a.
114 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2017c.
115 Onderwijsraad, 2016a.
116 Bij het mbo lijkt het aandeel subsidies vanaf 2014 groot, maar dat is toe te schrijven aan de subsidieregeling praktijkleren – bedoeld
     voor werkgevers ter compensatie voor de kosten voor praktijk- en werkleerplaatsen – en vanaf 2019 de subsidieregeling permanent
     leren – een vervanging van de fiscale aftrekpost scholingsuitgaven in de inkomstenbelasting. Elk goed voor bijna 200 miljoen euro
     per jaar. Deze twee subsidies buiten beschouwing gelaten is het aandeel subsidies lager dan 1 procent.
117 Zie Centraal Bureau voor de Statistiek, 2018.
40                                                                                                            Onderwijsraad, juli 2018
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>                 Wel vraagt de raad aandacht voor het stijgend aandeel bijzondere bekostiging (prestatiebox,
                 kwaliteitsafspraken en prestatieafspraken). Door het toegenomen gebruik van prestatiebekos-
                 tiging – in alle onderwijssectoren, maar met name in het middelbaar beroepsonderwijs – is
                 onzekerheid gecreëerd over de stabiliteit van de bekostiging. Bovendien is de stabiliteit van de
                 berekeningssystematiek niet gegeven; denk aan de introductie van cascadebekostiging. Het
                 interdepartementaal beleidsonderzoek over wetenschappelijk onderzoek uit 2014 pleit voor
                 een studentonafhankelijk basisbedrag om meer stabiliteit te brengen in de bekostiging.118
                 Tabel 1. Aandeel van doelfinanciering in de uitgaven van het ministerie van OCW
 Primair onderwijs (Art.1)                     ‘11        ‘12       ‘13        ‘14        ‘15       ‘16         ‘17        ‘18        ‘19      ‘20         ‘21    ‘22
 Aanvullende bekostiging                    0,74       0,88       0,56       0,28        0,17     0,14        0,10        0,19      0,14      0,08       0,08   0,00
 Prestatiebox                              0,00         1,39      1,54        1,67      1,29       1,53        2,10      2,69       2,63      2,64       2,65    2,67
 Subsidies                                  1,38        1,25      1,30        1,02     0,96       0,85        0,95       0,90       0,95       1,01       1,03    1,13
 Voortgezet onderwijs (Art.3)
 Aanvullende bekostiging                    4,42       3,22        3,01      2,08       2,10      3,02         2,19       2,36       2,21     2,08       2,01    1,94
 Prestatiebox                              0,00         1,54      2,00       2,05       2,31      2,53        3,20       3,64       3,76      3,80       3,84    3,86
 Subsidies                                    1,17     0,73        0,71      0,70       0,76      0,65        0,81       0,68       0,69      0,69        0,71   0,72
 Beroepsonderwijs en volwasseneducatie (Art.4)
 Aanvullende bekostiging                   8,86         7,82      6,46       5,48       2,24      3,08        3,07         3,17     3,36       3,21       3,10   2,99
 Kwaliteitsafspraken                       0,00          0,11      0,11      0,85       5,26      7,26        9,03        9,25     8,90       8,91       8,97     9,12
 Subsidies                                   1,47      1,00       0,74       6,36       5,63       6,17        5,61       5,32       9,15      9,13      9,29    9,37
 Hoger beroepsonderwijs (Art.6)
 Aanvullende bekostiging                   0,00        0,00       0,00       0,00      0,00       0,00        0,00       0,00      0,00       0,00       0,00   0,00
 Prestatieafspraken                        0,00        2,04       6,09       6,22       6,33      6,67        5,30       0,00       5,42      6,07       8,98   10,75
 Subsidies                                   1,12        1,18     0,92       0,04       0,14      0,21         0,17       0,07     0,00       0,00       0,00   0,00
 Wetenschappelijk onderwijs (Art.7)
 Aanvullende bekostiging                   0,00        0,00       0,00       0,00      0,00       0,00        0,00       0,00      0,00       0,00       0,00   0,00
 Prestatieafspraken                        0,00        0,68       2,93         3,11     3,23      3,35        2,61       0,00       2,40      2,66       3,86    4,55
 Subsidies                                   1,01      0,65       0,57       0,24       0,12      0,07        0,07       0,09       0,09      0,09       0,09    0,09
                 Toelichting:
                 Bron: Rijksjaarverslag 2015 voor de jaren 2011-2015 en Rijksbegroting 2018 voor de jaren 2016-2022. Het betreft hier de ‘Budgettaire gevolgen
                 van beleid’ van het ministerie van OCW op de vijf sectorspecifieke beleidsartikelen 1, 3, 4, 6 en 7. De uitgaven aan aanvullende bekostiging
                 (dan wel aan prestatiebekostiging of aan subsidies) zijn weergegeven als percentage van de ‘Totale uitgaven’.
3.4              Evalueer en monitor de toereikendheid van de lumpsum
                 In alle onderwijssectoren klinken geluiden dat er te weinig in het onderwijs geïnvesteerd wordt,
                 maar tegelijkertijd zijn er ook signalen over ondoelmatige bestedingen. De reserves van onder-
                 wijsinstellingen lopen de laatste jaren op, maar er zijn ook geluiden over te hoge overhead in
                 het onderwijs. Cijfers van het CBS (Centraal Bureau voor de Statistiek) op sectorniveau laten
                 118  Ministerie van Financiën, 2014. Dit is ook in lijn met het advies van de commissie-Veerman uit 2010 dat pleit voor een groter
                      aandeel vaste financiering zodat instellingen hun academisch profiel kunnen aanscherpen; Adviescommissie Toekomstig Hoger
                       Onderwijsstelsel, 2010.
                 Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden                                                                                            41
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>zien dat de overheidsuitgaven aan onderwijs in alle sectoren de laatste jaren vrij stabiel zijn.
Er is geen eenduidig antwoord op de vraag of de bekostiging toereikend is. De overheid heeft
echter wel een wettelijke taak om onderwijsinstellingen van dekkende bekostiging te voor-
zien, zodat zij kunnen voldoen aan hun wettelijke plicht tot het geven van deugdelijk onder-
wijs. Daarnaast verwachten politiek en maatschappij vaak meer van instellingen dan onder-
wijs dat aan de (minimale) deugdelijkheidseisen voldoet. De maatschappelijke opdracht aan
onderwijsinstellingen reikt dus verder dan de wettelijke deugdelijkheidseisen. De raad beveelt
daarom aan de toereikendheid van de bekostiging te evalueren en deze continue te monitoren.
In alle onderwijssectoren klinken geluiden over ontoereikende bekostiging in het onderwijs
Nederlands onderzoek laat zien dat er in het funderend onderwijs voldoende middelen zijn
om te voldoen aan de (minimale) deugdelijkheidseisen die bij wet vastgelegd zijn. Maar het
onderzoek constateert ook dat de opbouw van de bekostiging niet (langer) overeenkomt met
de huidige situatie in het onderwijs119 en dat de eisen die aan het onderwijs gesteld worden
door de maatschappij verder reiken dan de deugdelijkheidseisen.120 In alle onderwijssectoren
klinken dan ook geluiden over achterblijvende investeringen in het onderwijs.
In het primair onderwijs staken de leerkrachten voor hogere salarissen en lagere werkdruk,
waar miljoenen extra investeringen voor nodig zijn. In Nederland is het verschil in salaris tussen
leraren en mensen met een vergelijkbare opleiding groter dan in andere landen.121 Daarnaast
signaleren berichten over achterstallig onderhoud aan gebouwen in het primair onderwijs dat
noodzakelijke investeringen uitgesteld worden. Ook in het voortgezet onderwijs zijn er stakin-
gen en onderhandelingen over hogere salarissen.
In het middelbaar beroepsonderwijs zijn er klachten over de hoge private bijdragen die leerlin-
gen moeten betalen voor diverse opleidingen. Cijfers van het CBS laten verder zien dat de bij-
dragen uit het bedrijfsleven in het middelbaar beroepsonderwijs erg groot zijn, in vergelijking
tot de andere onderwijssectoren (zie figuur 2).
In het hoger onderwijs laat recent onderzoek zien dat er signalen uit het veld zijn dat er te wei-
nig geld en tijd beschikbaar is voor onderwijsinnovatie.122 Ook zijn er geluiden dat de druk op
onderzoek mogelijk ten koste gaat van de aandacht en beschikbare middelen voor onderwijs.
Dit is ook terug te zien in het aandeel van werk in opdracht van derden in de totale baten van
universiteiten.123 In de laatste tien jaar is dit aandeel gestegen van 22 naar 27 procent.
Zowel in het primair als het voortgezet onderwijs laat onderzoek zien dat er een toename is in
de deelname aan huiswerkbegeleiding en eindtoets- en examentraining. Dit wordt door som-
migen als mogelijk signaal van gebrek aan kwaliteit gezien, misschien ingegeven door gebrek
aan investeringen. Ook zijn er in het funderend onderwijs zorgen over stijgende vrijwillige
onderwijsbijdragen. Onderstaande figuren (figuur 2) laten zien in hoeverre de verdeling van de
totale uitgaven aan onderwijsinstellingen is verschoven tussen overheid, huishoudens, bedrij-
ven en het buitenland.
119  Algemene Rekenkamer, 2014.
120 Van den Berg, Megens & Ter Weel, 2017.
121  Organisation for Economic Co-ordination and Development, 2017.
122  Kolster, De Boer, Westerheijden, Don & Vossensteyn, 2018.
123  Centraal Bureau voor de Statistiek, 2018.
42                                                                              Onderwijsraad, juli 2018
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>                                      Figuur 2: Uitgaven door overheid, huishoudens, bedrijven en buitenland 		
                                      (per deelnemer, in euro, prijspeil 2017)
                                          Primair onderwijs                                                                                                                                                 Voortgezet onderwijs
12.000                                                                                                                             12.000
                                                                                                                                                                                                                                                                           515            497
                                                                                                                                                                                                                                                                                                         471           459           451                                       463
                                                                                                                                                                                                                                                             521                                                                                   468           460
10.000                                                                                                                             10.000                                                                                                      472
                                                                                                                                                                                                     631           427           449
                                                                                                                                                           544           571           589
                                                                                                                                             548
 8.000                                                                     51
                                                                                                                                    8.000
                                                                    50            54     57            60
                               48              48     48     49                                 60            65     65     65
                                       48
                        49
                 57
 6.000   60                                                                                                                         6.000
                                                                                                                                                                                                                                                                           10115          10250          9896          9799          9889                        9591          9731
                                                                                                                                                                                                                   8940                        9253          9291                                                                                  9444
 4.000                                                                                                                              4.000                  8358          8462          8400          8636                        8836
                                                                    7097   7381   7363   7155   7064   7176                                  7859
                               6836    6752    6894   6911   6867                                             6962   7025   7056
                        6400
                 5965
 2.000   5518                                                                                                                       2.000
         '00 '01 '02 '03 '04 '05 '06 '07 '08 '09 '10 '11 '12 '13 '14 '15 '16*                                                                '00 '01 '02 '03 '04 '05 '06 '07 '08 '09 '10 '11 '12 '13 '14 '15 '16*
            Middelbaar beroepsonderwijs en volwasseneneducatie
14.000
                                                                                                                                                              Overheid
12.000                                                                                                                                                        Huishoudens
                                                                                                                     3999   4285                              Bedrijven
10.000                                                3687   3925   4107   4224   4296   4380   4313   4021   3811
                                               3556
                                        3581                                                                                                                  Buitenland
                               3556
         3145    3300   3467                                                                                         1109   1048
 8.000
                                                      1403   1247   1141   1088   1099   1023   1065   1018   1030
                                               1568
                               1413     1621
 6.000   1451    1459   1438
 4.000                                                                                                               8032   8080
                                                      7167   7185   7247   7483   7447   7225   7182   7220   7409
                               5991     6174   6631
          5624   5655   5677
 2.000
   €0
         '00 '01 '02 '03 '04 '05 '06 '07 '08 '09 '10 '11 '12 '13 '14 '15 '16*
                                          Hoger beroepsonderwijs                                                                                                                                     Wetenschappelijk onderwijs
14.000                                                                                                                             35.000
12.000                                                                                                                             30.000
                                                                                                                                               2645 3309     2786 3021     2822 3244     3017 3157
                                                                                  2017
                                                                                                                                                                                                       2957 3017
                                                                    2007   2010          1996
                                                                                                                                                                                                                     2883 3025                   2953 3074     2918 3452
                                                             1933
                                                                                                                                                                                                                                   2871 2800
                                                                                                1951
                                                                                                                                                                                                                                                                              2897 3751
                 1397   1615   1608    1712    1703   1732                                             1914   1856   1841   1860
                                                                                                                                                                                                                                                                                             2807 3188
10.000   1319                                                                                                                      25.000
                                                                                                                                                                                                                                                                                                           2845 3369     3017 3305     3040 3194
                 2457                  2646                  2552   2619   2615   2624   2636                                                                                                                                                                                                                                                        3133 3178     3303 3151     3319 3093
 8.000   2466           2538   2515            2644   2603                                      2604   2611   2585   2599   2584   20.000
 6.000                                                                                                                             15.000
                                                                                                                                              25545         25361         25446         24772         23731         23299         23036         22938         22758          22387          21789         21155         21034          20678         19997         19920         19841
 4.000                                                                                                                             10.000
         7101    7425   7251   7256    7321    7266   7056   7416   7490   7664   7804   7485   7304   7163   7136   7213   7246
 2.000                                                                                                                               5.000
         '00 '01 '02 '03 '04 '05 '06 '07 '08 '09 '10 '11 '12 '13 '14 '15 '16*                                                                 '00 '01 '02 '03 '04 '05 '06 '07 '08 '09 '10 '11 '12 '13 '14 '15 '16*
                                      Toelichting:
                                      Eigen berekeningen van de raad op basis van cijfers van het CBS. Om te corrigeren voor veranderingen in deelnemersaantallen en prijzen,
                                      zijn de uitgaven in de statline-tabel ‘Onderwijs; uitgaven aan onderwijs en CBS/OESO indicatoren’ gedeeld door het aantal voltijd deelne-
                                      mers en omgerekend naar het prijspeil van 2017.
                                      De deelnemersaantallen zijn afkomstig uit de statline-tabel ‘Leerlingen, deelnemers en studenten; onderwijssoort, vanaf 1900’, en de con-
                                      sumentenprijsindex voor omrekening naar het prijspeil van 2017 is afkomstig uit de statline tabel ‘Consumentenprijzen; prijsindex 1900 =
                                      100’. Bij berekening van het aantal voltijddeelnemers is gebruikgemaakt van de systematiek van het CBS: de berekening per kalenderjaar
                                      berust op de som van 7/12 deel van de deelnemers op 1 oktober van het voorgaande jaar en 5/12 deel van de deelnemers op 1 oktober van
                                      het jaar zelf, waarbij deeltijddeelnemers voor de helft meetellen.
                                      Primair onderwijs betreft het basisonderwijs en het speciaal (basis)onderwijs. De uitgaven in de statline-tabel zijn inclusief die voor pre-pri-
                                      mair onderwijs, maar het CBS heeft de uitgaven exclusief pre-primair onderwijs ter beschikking gesteld. Voortgezet onderwijs betreft het
                                      voortgezet onderwijs en het speciaal voortgezet onderwijs. Alle deelnemers in het funderend onderwijs zijn als voltijddeelnemers mee-
                                      gerekend. Middelbaar beroepsonderwijs en volwasseneneducatie: van de volwasseneneducatie wordt alleen het voortgezet algemeen
                                      volwassenen onderwijs (vavo) meegenomen, en vavo-deelnemers worden als deeltijdnemers geteld. Voor het wetenschappelijk onderwijs
                                      worden de voltijd- en deeltijddeelnemers uit Tabel 6.1.a2 van de Referentieraming 2017 gebruikt.
                                 * 2016 betreft voorlopige cijfers
                                      Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden                                                                                                                                                                                                                                                                                                       43
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>Voor wat betreft de private uitgaven aan onderwijs wordt duidelijk dat – hoewel het aandeel in
de totale uitgaven door huishoudens verreweg het laagst is in het primair onderwijs – die uitga-
ven de laatste zeven jaar met ongeveer 20 procent gestegen zijn (van ongeveer 54 euro gemid-
deld per leerling in 2010 naar 65 euro gemiddeld in 2016). In het voortgezet onderwijs laten de
sectorgegevens echter zien dat huishoudens over diezelfde periode gemiddeld genomen juist
minder zijn gaan uitgeven per leerling. Het beeld van toegenomen vrijwillige ouderbijdragen
is terug te zien in de ontwikkeling van de baten van onderwijsinstellingen. Hoewel het aandeel
in de baten heel laag is, is deze de laatste vijf jaar wel met meer dan 20 procent toegenomen in
zowel het primair als het voortgezet onderwijs.124
Er is echter ook sprake van oplopende reserves in het onderwijs en discussie over hoge overhead
Tegenover de geluiden over ontoereikende bekostiging en stijgende private uitgaven staan
de oplopende reserves in het onderwijs en signalen over hoge overhead. Oplopende reserves
geven aan dat er geld over is en hoge overhead is een indicatie van mogelijke ondoelmatige
bestedingen. Ook deze discussie is volgens de raad moeilijk te beslechten vanwege beperkt
inzicht in de inkomsten en uitgaven.
In alle onderwijssectoren lopen de reserves de laatste jaren op, wat suggereert dat er aan het
eind van het jaar geld overblijft dat niet besteed is om goed onderwijs te bieden. Na kritiek
op de oplopende reserves heeft de Inspectie van het Onderwijs nader onderzoek verricht en
geconstateerd dat het niet zo is dat instellingen overheidsgeld jaar na jaar simpelweg oppot-
ten. De meeste instellingen die hoge reserves hebben, investeren deze na enkele jaren opnieuw,
waardoor de reserves afnemen.125
De toename van de reserves komt ook door toevoegingen aan de lumpsum die op het moment
van het maken van de begrotingen nog niet bekend waren. Hierdoor zijn de extra inkomsten
aan het eind van het jaar niet (geheel) uitgegeven. Prijscompensatie, stijging van de pensioen-
premies en loonsverhoging worden niet in de begroting opgenomen, maar instellingen ont-
vangen daar wel achteraf bedragen voor. Deze ‘extra’ inkomsten worden door instellingen niet
meegenomen in hun begrote uitgaven, waardoor het jaar met een positief resultaat afgesloten
wordt. Daarnaast is het handhaven van reserves door instellingen ook bewust financieel beleid.
Instellingen zijn namelijk risicodrager voor de eigen werknemers.
De discussie over de overhead is moeilijk te voeren, mede omdat de huidige verantwoording
op de bestedingen via de jaarverslaggeving niet is ingericht op het snel inzichtelijk maken van
overhead. De grafieken op de volgende pagina (figuur 3) geven een overzicht van de lasten van
onderwijsinstellingen over de jaren heen. Verreweg de grootste lastenpost in alle onderwijs-
sectoren is die voor personeelskosten. Hoewel die in de verantwoording ook iets specifieker
zijn te duiden, valt in de huidige systematiek geen onderscheid te maken tussen managers en
docenten, zelfs niet tussen onderwijzend en onderwijsondersteunend personeel. Daarnaast
vallen in alle sectoren ook significante bedragen onder de post overige lasten.
Hoewel de overzichten uit de jaarrekeningen weinig inzicht in de overhead verschaffen, zijn
er wel onderzoeken verricht naar de overhead in het onderwijs. Daarnaast bieden diverse
benchmarks in het onderwijs de mogelijkheid voor onderlinge vergelijking. Voor het primair
en het voortgezet onderwijs heeft Berenschot landelijke overheadbenchmarks, die zij naast
124 Voor het primair onderwijs een stijging van 26 procent: van 0,64 procent van de totale baten in 2012 naar 0,81 procent van de totale
      baten in 2018. Voor het voortgezet onderwijs een stijging van 21 procent: van 1,97 procent in 2012 naar 2,38 procent in 2016. Bron:
     Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, Dienst Uitvoering Onderwijs & Centraal Bureau voor de Statistiek, 2018a.
125  Inspectie van het Onderwijs, 2017a.
44                                                                                                          Onderwijsraad, juli 2018
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>                                            Figuur 3: Lasten van onderwijsinstellingen 						
                                            (per deelnemer, in euro, prijspeil 2017)
                                                Primair onderwijs                                                                                                                                                          Voortgezet onderwijs
  8000                                                                                                                                                                        8.000
  7000                                                                                                                                                                        7.000                                                                                587
                                                                                                                                                                                                                                                                           602
                                                                                                                                                                                                                                                                                  540                             508
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                          524
                                                                                                                                                                                                                                                                                          506     526     508
                                                                                                                                                                                                                                                   591     527
                                                                                                                                                                                                                                           567
  6000                                                                                          440      432          424
                                                                                                                                                                              6.000                     479
                                                                                                                                                                                                                 516     486      535
                                                                                                                                  423      428       432      491      489
                                                                                      375                                                                                                      476
                                                                            401                                                                                                        465
                                                                  393
  5000                                                                                                                                                                        5.000
  4000                                                                                                                                                                        4.000
                                                                                                                                                                                                                                                                  6344    6547    6378    6266            6218    6399    6608
                                                                                                                                                                                                                 5792     5745    5806    5841    6002    6125                                    6156
  3000                                                                                                                                                                        3.000   5175     5318     5538
                                                                                                5707     5685        5580     5487         5394     5463     5400     5418
                                                                                      5262
  2000                                                            4988      5062                                                                                              2.000
  1000                                                                                                                                                                        1.000
           '00 '01 '02 '03 '04 '05 '06 '07 '08 '09 '10 '11 '12 '13 '14 '15 '16*                                                                                                       '00 '01 '02 '03 '04 '05 '06 '07 '08 '09 '10 '11 '12 '13 '14 '15 '16*
          Middelbaar beroepsonderwijs en volwasseneneducatie
10.000
                                                                                    412       351       349
                                                                                                                                                                    325
                                                                                                                                                                    483
                                                                                                                                                                                               Personeelslasten
                                                                          400                                      306                                     308
                                                                                    462
                            330      323      382      403      314
                                                                          458
                                                                                    539
                                                                                              457
                                                                                              508
                                                                                                        479
                                                                                                        520
                                                                                                                   476
                                                                                                                   498
                                                                                                                             284
                                                                                                                             465         274
                                                                                                                                                  314
                                                                                                                                                  445
                                                                                                                                                           467
                                                                                                                                                           464
                                                                                                                                                                    460
                                                                                                                                                                                               Afschrijvingen
 8.000                      423      419      388      357      423       573
                                                                                                                             470
                                                                                                                                         434                        700
          272
          338
                   304
                   338      497      488      425      426      503       693
                                                                                    692       720       695        697
                                                                                                                             640
                                                                                                                                         468      456
                                                                                                                                                  645
                                                                                                                                                           676
                                                                                                                                                                    596                        Huisvestingslasten
                                     662      642      635                          569       567       586        658                   612               609
          477      470      640                                 665       526
          616      600      509      493      510      507
                                                                521
                                                                                                                             621
                                                                                                                                         633      599                                          Administratie- en beheerslasten, Inventaris
 6.000    498      485
                                                                                                                                                                                               Apparatuur en leermiddelen
                                                                                                                                                                                               Overige lasten
 4.000
                                                                                    6932      6876     6845        6770                                    6886     7325
                            6204     6351     6362     6374     6162      6719                                              6479         6287     6443
          5695     5707
 2.000
          '00 '01 '02 '03 '04 '05 '06 '07 '08 '09 '10 '11 '12 '13 '14 '15 '16*
                                                Hoger beroepsonderwijs                                                                                                                                                   Wetenschappelijk onderwijs
 10.000                                                                               611
                                                                                                                                                                             32.000
                                                                                                662          565                                                       549
                                                                                                                      557
                                                                                                                                  544                         536
                                       1623 1612 1515 1640 1511                                                                             551      477
                    1677
                             1616                               643                             573          560      546         439
                                                                                                                                                                       419   28.000   5732 6568
           1499                                                                                                                                               412                               6169
  8.000                                                                               717       672          653      620         604
                                                                                                                                            407      397
                                                                                                                                                              575
                                                                                                                                                                       561                                       6042                                     5321 4805 4146
                                       735      752      737                689                                                             586      580                                                                 6813                3977 4959
                                                                  677                                                                                                  577
            715      715
                              740
                                                655                         582
                                                                                      603       593          618      560         575       540               544            24.000   3144
                                                                                                                                                                                                                                  6819
                                                                                                                                                                                                                                          7324
                                                                                                                                                                                                                                                  3863 3656
                                                                                                                                                                                                                                                            3437 3638 3543
                                       616               679      632                                                                                606                                   2641 2590 2465
                              627
            624      611
                                                                                                                                                                                      1499 1616 1630                               2279 2088
  6.000                                                                                                                                                                      20.000                  1633 2197
                                                                                                                                                                                                               2171
                                                                                                                                                                                                                              2270           2150 2013
                                                                                                                                                                                                                                                       1955
                                                                                                                                                                                                                         1994 1786 1608 1603                1928 2004 1869
                                                                                                                                                                                                          1756 1631 2024                     1827 1714 1648
                                                                                                                                                                                                                    1642 1628                               1656 1617 1729
                                                                                                                                                                             16.000
                                       6956     6996                        7060      7273      7308     7199        7250         7212     7074     6976     7245     7561
  4.000     6388     6506     6677                       6871     6855                                                                                                       12.000
                                                                                                                                                                                      20687    20115    20132    19659
                                                                                                                                                                                                                         17896    17434                   18043   18744   18438   17670
                                                                                                                                                                              8.000                                                       16443   16769                                   17384   17320   16792   17019   17086
  2.000
                                                                                                                                                                              4.000
            '00 '01 '02 '03 '04 '05 '06 '07 '08 '09 '10 '11 '12 '13 '14 '15 '16*                                                                                                      '00 '01 '02 '03 '04 '05 '06 '07 '08 '09 '10 '11 '12 '13 '14 '15 '16*
                                            Toelichting:                                                                Personeelslasten
                                            Eigen berekeningen van de raad op basis van cijfers van het CBS. Om te corrigeren voor veranderingen in deelnemersaantallen en prijzen,
                                                                                                                        Afschrijvingen
                                            zijn de uitgaven in de statline tabel ‘Onderwijsinstellingen; financiën’ gedeeld door het aantal voltijd deelnemers en omgerekend naar het
                                            prijspeil van 2017.                                                         Huisvestingslasten
                                                                                                                                                                                                 Administratie- en beheerslasten, Inventaris
                                        *2016 betreft voorlopige cijfers. Zie figuur 2 voor verdere toelichting.                                                                                 Apparatuur en leermiddelen
                                                                                                                                                                                                 Overige lasten
                                            ­ enchmarks uit andere sectoren en bedrijfstakken kunnen leggen.126 In 2016 heeft in het voort-
                                            b
                                            gezet onderwijs 6,5 procent van het totale personeelsbestand een managementfunctie en in
                                            het primair onderwijs is dat zelfs 7,8 procent. Dat is relatief veel in vergelijking met andere
                                            sectoren,127 maar ook relatief veel binnen het onderwijs, waar bij bijvoorbeeld hogescholen dit
                                            126 Berenschot, 2016.                                                                                                                      5732     6568    6169     6042                                             4805
                                                                                                                                                                                                                                                          5321            4146
                                            127        Bijvoorbeeld 4,3 procent bij gemeenten, 4,0 procent bij verzekering en 3,8 procent bij rechtbanken.                                                                6813                    4959                            3977    3863
                                                                                                                                                                                                                                  6819                                                            3656            3638    3543
                                                                                                                                                                                       3144                                               7324                                                            3437
                                                                                                                                                                                                2641    2590
                                                                                             1050
                                                                                                                                                                                                                 2465
                                                                                   1233      875       951
                                                                                                                852
                                                                                                                                                                                                                                                                  2279
                                                                                                       928
                                                                                                                                                                                                                                                                          2088
                                                                                                                            963
                                                                                                                                                                                                                                                          2270
                                                                                   435
                                                                                                                                                                                                                          2197
                                                                                                                904                  1066
                                                                                                                                                                                                                                                                                  2150
                                                                         1835                                                                 1062 1069
                                                                                                                                                                                                                                  2171
                                                                                                                                     683 1091 644 655
                                                                                                                                                                                                                                                                                          2013
                                                                                                                            825
                                                                         631                                                              651
                                                                                                                                                                                                                                                  1994                                            1955    1928    2004    1869
                                                                                                                                                                                                                                          2024
                                            Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden                                                                                                                                                                                                                                      45
                                                                                                                                                                                       20687    20115    20132   19659
                                                                                                                                                                                                                          17896   7434    6443    6769    18043   18744   18438   17670   7384    7320    6792    7019    7086
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>percentage 3,7 procent bedraagt. Dit komt deels door schaalnadelen, waarbij kleine basisscho-
len werken met kleine teams. Sinds 2011 is een lichte stijging waarneembaar in beide sectoren,
waarbij de stijging in het voortgezet onderwijs sterker is dan die in het primair onderwijs. Er is
echter geen eenduidige definitie van overhead en daarom moeten resultaten van onderzoek
over de hoogte ervan met voorzichtigheid worden beoordeeld, en kunnen ze niet zonder meer
met elkaar vergeleken worden.
Onderwijsuitgaven zijn globaal stabiel, maar conclusies zijn niet eenduidig
Internationaal gezien zijn de Nederlandse overheidsbestedingen aan onderwijs redelijk hoog
en scoort Nederland goed op internationaal vergelijkende studies over de prestaties van leer-
lingen.128 Er zijn echter aanwijzingen dat die kwaliteit achteruit gaat, wat mogelijk een indicatie
is van onvoldoende investeringen in het onderwijs. De Nederlandse uitgaven aan onderwijs­
instellingen lijken weliswaar relatief stabiel over de laatsten jaren, maar de conclusies per sector
hangen ook af van welke data gebruikt worden.
Onderstaande grafieken (figuur 4) geven aan hoeveel geld er de afgelopen jaren aan onder-
wijsinstellingen uitgegeven is. De uitgaven in percentage van het bbp (bruto binnenlands pro-
duct) laten een vrij stabiel beeld zien, zowel voor overheidsuitgaven (links boven) als voor de
uitgaven van de gehele samenleving (rechts boven). Alleen voor het primair onderwijs lijkt een
daling waarneembaar. Daar is echter de laatste jaren ook de leerlingenpopulatie sterk gedaald,
wat hier een mogelijke verklaring voor is.
De uitgaven per deelnemer bieden meer precisie dan de uitgaven als aandeel van het bbp. Het
CBS geeft die uitgaven weer voor de gehele samenleving (rechts beneden)129 en het ministerie
van OCW geeft aan wat zijn uitgaven per deelnemer zijn (links beneden).130
Volgens de jaarverslagen van het ministerie zijn de uitgaven per deelnemer de laatste jaren in
alle onderwijssectoren gestegen. Die stijging is het grootst in het funderend onderwijs, waar
juist de grootste geluiden klinken over ontoereikende middelen. Als we kijken naar de uitgaven
per deelnemer zoals berekend door het CBS zien we voor het primair en voortgezet onderwijs
echter geen stijging in de rijksbijdragen per leerling en lijkt geen sprake te zijn van algeheel
stijgende uitgaven door de overheid.131 Voor het wetenschappelijk onderwijs lijkt zelfs sprake
van een gestage daling in de uitgaven per student over de laatste jaren. Dit verschil in het
wetenschappelijk onderwijs komt echter deels doordat in de CBS-cijfers de onderzoeksgelden
en de uitgaven aan contractonderzoek buiten beschouwing zijn gelaten, terwijl het ministerie
in zijn berekeningen ook de onderzoeksgelden ten dele meeneemt.
In figuur 5 zijn voor elke sector de uitgaven per deelnemer weergegeven, berekend op basis
van verschillende bronnen. Alleen voor het middelbaar beroepsonderwijs zien we een consis-
tente stijging over tijd. De andere sectoren laten een stabiele of zelfs (licht) dalende trend zien
over de afgelopen jaren. Dit beeld was ook al te zien in de eerdere figuren.
Uit al deze vergelijkingen blijkt dat de sectortotalen over de jaren een stabieler beeld laten
zien dan wat verwacht zou kunnen worden op basis van geluiden uit het veld en uit de media.
128 Organisation for Economic Co-ordination and Development, 2016a.
129 Centraal Bureau voor de Statistiek, 2017.
130 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, Dienst Uitvoering Onderwijs & Centraal Bureau voor de Statistiek, 2018b.
131  Met uitzondering van het middelbaar beroepsonderwijs.
46                                                                                                       Onderwijsraad, juli 2018
</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 48 ======================================================================

<pre>                       Figuur 4: Totale uitgaven aan onderwijs
                                  Overheidsuitgaven                                                              Uitgaven door de samenleving
                                (in % van het bbp)(CBS)                                                              (in % van het bbp)(CBS)
    1,8                                                                                     1,8
    1,6                                                                                     1,6
    1,4                                                                                     1,4
    1,2                                                                                     1,2
    1,0                                                                                     1,0
    0,8                                                                                     0,8
    0,6                                                                                     0,6
    0,4                                                                                     0,4
    0,2                                                                                     0,2
         '00 '01 '02 '03 '04 '05 '06 '07 '08 '09 '10 '11 '12 '13 '14 '15 '16*                   '00 '01 '02 '03 '04 '05 '06 '07 '08 '09 '10 '11 '12 '13 '14 '15 '16*
                                   Uitgaven van OCW                                                              Uitgaven door de samenleving
                           (€ per deelnemer, 2017 prijspeil)                                          (€ per deelnemer, 2017 prijspeil)(CBS, exclusief R&D)
13.000                                                                                  13.000
12.000                                                                                  12.000
11.000                                                                                  11.000
10.000                                                                                  10.000
 9.000                                                                                   9.000
 8.000                                                                                   8.000
 7.000                                                                                   7.000
 6.000                                                                                   6.000
 5.000                                                                                   5.000
        '00 '01 '02 '03 '04 '05 '06 '07 '08 '09 '10 '11 '12 '13 '14 '15 '16*                    '00 '01 '02 '03 '04 '05 '06 '07 '08 '09 '10 '11 '12 '13 '14 '15 '16*
                  Primair onderwijs
                  Voortgezet onderwijs
                  Middelbaar beroepsonderwijs en volwasseneducatie
                  Hoger beroepsonderwijs
                  Wetenschappelijk onderwijs
                       Toelichting:
                       •     Overheidsuitgaven (in % van het bbp)(CBS): overheidsuitgaven aan onderwijsinstellingen, uitgedrukt in percentage van het bbp, zoals
                              gerapporteerd door het CBS in de statline-tabel ‘Onderwijs; uitgaven aan onderwijs en CBS/OESO indicatoren’. De uitgaven in de stat-
                              line tabel zijn inclusief die voor pre-primair onderwijs, maar het CBS heeft de uitgaven exclusief pre-primair onderwijs ter beschikking
                              gesteld.
                       •     Uitgaven door de samenleving (in % van het bbp)(CBS): uitgaven van de gehele samenleving (overheid, huishoudens, bedrijven en
                              buitenland gecombineerd) aan onderwijsinstellingen, uitgedrukt in percentage van het bbp, gerapporteerd door het CBS in de stat-
                              line tabel ‘Onderwijs; uitgaven aan onderwijs en CBS/OESO indicatoren’. De uitgaven in de statline tabel zijn inclusief die voor pre-
                              primair onderwijs, maar het CBS heeft de uitgaven exclusief pre-primair onderwijs ter beschikking gesteld.
                       •     Uitgaven van OCW (euro per deelnemer, 2017 prijspeil): onderwijsuitgaven per deelnemer zoals gerapporteerd door het ministerie
                              van OCW op Onderwijs in Cijfers.
                       •     Uitgaven door de samenleving (euro per deelnemer, 2017 prijspeil): onderwijsuitgaven per deelnemer aan onderwijsinstellingen
                              (exclusief R&D) zoals gerapporteerd door het CBS in de statline-tabel ‘Onderwijs; uitgaven aan onderwijs en CBS/OESO indicatoren’,
                              omgerekend naar het prijspeil van 2017.
                       		
                      *2016 betreft voorlopige cijfers.
                       Er zijn echter ook grote verschillen tussen onderwijssectoren, en veel hangt af van welke bron
                       geraadpleegd wordt. Daarnaast verhullen de gemiddelden per sector ook grote variatie tussen
                       onderwijsinstellingen binnen één sector. Zo bedragen bijvoorbeeld de reserves van school­
                       besturen in het primair onderwijs gemiddeld 30 procent in 2016. Kijkend naar de variatie tussen
                       besturen zien we dat 1 op de 10 besturen reserves onder 9 procent heeft, maar dat ook 1 op de
                      10 besturen reserves heeft die groter zijn dan 50 procent.132
                       132   DUO, cijfers uit de jaarrekeningen van schoolbesturen over het jaar 2016, te raadplegen via https://duo.nl/open_onderwijsdata/
                              publicaties/financien/xbrl.jsp.
                       Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden                                                                                             47
</pre>

====================================================================== Einde pagina 48 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 49 ======================================================================

<pre>                    Figuur 5: Onderwijsuitgaven per deelnemer, diverse bronnen 				
                    (in euro, prijspeil 2017)
                                Primair onderwijs                                                                Voortgezet onderwijs
 8.500                                                                           11.000
 8.000
                                                                                 10.000
 7.500
                                                                                  9.000
 7.000
 6.500                                                                            8.000
 6.000
                                                                                  7.000
 5.500
                                                                                  6.000
 5.000
 4.500                                                                            5.000
       '00 '01 '02 '03 '04 '05 '06 '07 '08 '09 '10 '11 '12 '13 '14 '15 '16*               '00 '01 '02 '03 '04 '05 '06 '07 '08 '09 '10 '11 '12 '13 '14 '15 '16*
           Middelbaar beroepsonderwijs en volwasseneducatie
13.000                                                                                             OCW (Onderwijs in Cijfers)
12.000                                                                                             OCW (Panteia)
                                                                                                   EZ (Panteia)
11.000
                                                                                                   Overheid (eigen berekening)
10.000                                                                                             Samenleving (CBS, exclusief R&D)
                                                                                                   Rijksbijdragen (eigen berekening)
 9.000
 8.000
 7.000
 6.000
 5.000
       '00 '01 '02 '03 '04 '05 '06 '07 '08 '09 '10 '11 '12 '13 '14 '15 '16*
                          Hoger beroepsonderwijs                                                            Wetenschappelijk onderwijs
13.000                                                                           20.000
12.000                                                                           18.000
11.000
                                                                                 16.000
10.000
                                                                                 14.000
 9.000
                                                                                 12.000
 8.000
                                                                                 10.000
 7.000
 6.000                                                                            8.000
 5.000                                                                            6.000
        '00 '01 '02 '03 '04 '05 '06 '07 '08 '09 '10 '11 '12 '13 '14 '15 '16*              '00 '01 '02 '03 '04 '05 '06 '07 '08 '09 '10 '11 '12 '13 '14 '15 '16*
                    Toelichting:
                    •     OCW (Onderwijs in Cijfers): onderwijsuitgaven per deelnemer zoals gerapporteerd door het ministerie van OCW op Onderwijs in
                          Cijfers.
                    •     Samenleving (CBS, exclusief R&D): onderwijsuitgaven per deelnemer zoals gerapporteerd door het CBS in de statline-tabel ‘Onder-
                          wijs; uitgaven aan onderwijs en CBS/OESO indicatoren’, omgerekend naar het prijspeil van 2017.
                    •     OCW (Panteia) en EZ (Panteia): uitgaven per deelnemer zoals gerapporteerd in het rapport Onderwijsbekostiging OCW en EZ, Verge-
                          lijking uitgaven en systematiek 2004-2014 van Panteia (2015), omgerekend naar het prijspeil van 2017.
                    •     Overheid (eigen berekening) en rijksbijdragen (eigen berekening): eigen berekeningen van de raad op cijfers van het CBS; uitgaven
                          van de overheid aan onderwijsinstellingen, respectievelijk de rijksbijdragen van onderwijsinstellingen, gedeeld door het aantal vol-
                          tijddeelnemers en omgerekend naar het prijspeil van 2017. 2016 betreft voorlopige cijfers. Zie toelichting bij figuur 2 voor verdere
                          toelichting. Voor de overheidsuitgaven voor het hbo en het wo zijn de uitgaven voor contractonderzoek en het onderzoeksdeel van
                          de bekostiging door OCW van de totale uitgaven afgehaald alvorens te delen door het aantal voltijdstudenten. De uitgaven aan con-
                          tractonderzoek door overheid, bedrijfsleven en buitenland zijn afkomstig uit de statline tabel ‘Onderwijs; uitgaven aan onderwijs en
                          CBS/OESO indicatoren’ van het CBS. De rijksbijdragen voor onderzoek zijn afkomstig uit rijksjaarverslagen en rijksbegrotingen. Voor
                          het hbo is gebruik gemaakt van de jaarverslagen 2016, 2013, 2008 en 2004 (posten Deel ontwerp en ontwikkeling of Lectoren en ken-
                          niskringen of Kennisinnovatie). Voor het wo is gebruikgemaakt van het rijksjaarverslag 2016, het rijksjaarverslag 2013, de rijksbegro-
                          ting 2008, de rijksbegroting 2006 en een studie van de AWTI uit 2003: De Bekostiging van het Universitaire Onderwijs en Onderzoek in
                          Nederland (posten Onderzoeksdeel of Onderzoekdeel).
                   *2016 betreft voorlopige cijfers.
                    48                                                                                                              Onderwijsraad, juli 2018
</pre>

====================================================================== Einde pagina 49 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 50 ======================================================================

<pre> Behoefte aan inzichtelijke bekostiging die dekkend is voor de te behalen onderwijsdoelen
 De uiteenlopende discussies en argumenten over de (on)toereikendheid van de bekostiging
 en de uiteenlopende conclusies over de hoogte van de bekostiging laten zien dat er onvol-
 doende inzicht is in zowel de hoogte van de bekostiging van onderwijsinstellingen als in de
 doelen waar onderwijsinstellingen met die middelen aan moeten voldoen. De raad beveelt
 aan te evalueren of de totale bekostiging voor het onderwijs voldoende is, in het licht van
 zowel de deugdelijkheidseisen als de bredere maatschappelijk gevraagde doelen. Het is daar-
 bij zaak goed te kijken naar de reële kosten van het onderwijs en op basis daarvan zorg te dra-
 gen voor een toereikende bekostiging.
 De discussies over gebrek aan investeringen of ondoelmatige bestedingen zijn deels moeilijk
 te beslechten vanwege de complexiteit van de bekostiging en het beperkt inzicht in de beste-
 dingen. Daarnaast gaan deze discussies ook over wat wel en niet van onderwijsinstellingen
 verwacht mag worden als het gaat om te leveren diensten en onderwijskwaliteit. In hoofdstuk
 2 gaf de raad al aan wat hij ziet als basisprincipes voor de bekostiging van het onderwijs. De
 overheid is verplicht onderwijsinstellingen die aan de wettelijke eisen voldoen te bekostigen.
 Die bekostiging moet toereikend zijn om onderwijs te verzorgen dat aan de deugdelijkheids­
 eisen voldoet. Daar waar de overheid van mening is dat door de maatschappij gestelde doelen
– die verder gaan dan de in wet gestelde deugdelijkheidseisen – door onderwijsinstellingen
 behaald zouden moeten worden, dient zij instellingen ook voldoende te bekostigen om die
 (bredere) maatschappelijke opdracht te kunnen realiseren.
 Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden                                            49
</pre>

====================================================================== Einde pagina 50 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 51 ======================================================================

<pre>  De raad beveelt aan terughoudend te zijn met doelfinanciering. Dit
  instrument is alleen dan geschikt wanneer gerichte impulsen nodig
  zijn voor vernieuwing en innovaties. Het instrument werkt bovendien
  alleen als vooraf duidelijkheid is over de te behalen doelen en de
  verantwoording over de bestedingen en resultaten.
4 Zet doelfinanciering zeer beperkt
  en gericht in
  Het inzicht in en de verantwoording van onderwijsgeld kan verbeterd worden door de bekos-
  tiging eenvoudig en stabiel te maken. Terughoudendheid bij de inzet van doelfinanciering
  draagt hieraan bij. Waar lumpsumbekostiging weinig mogelijkheden biedt tot gerichte impul-
  sen voor vernieuwing, is doelfinanciering – onder de juiste voorwaarden – een geschikt instru-
  ment om nieuw beleid te stimuleren.
  Het instrument doelfinanciering – een verzamelterm voor aanvullende bekostiging, bijzonde-
  re bekostiging en subsidies133, waarbij middelen voor een bepaald doel in een bepaalde tijd
  moeten worden ingezet – wijkt af van het principe van lumpsumbekostiging, dat volgens de
  raad het uitgangspunt dient te zijn voor de bekostiging van het onderwijs. In aanvulling op de
  lumpsum kan doelfinanciering ingezet worden. Het instrument werkt alleen als de overheid
  het instrument zeer beperkt inzet. Anders kunnen verschillende beleidsmaatregelen tegen
  elkaar in gaan werken, wat op zichzelf op macroniveau inefficiënt is. Ook druist doelfinancie-
  ring in tegen de in hoofdstuk 2 uiteengezette principes van autonomie, beperkte verantwoor-
  dingslast, stabiliteit en continuïteit.
  De overheid schuurt bij doelfinanciering aan tegen de vrijheid van inrichting van onderwijs en
  dat vraagt om een toelichting op de noodzaak van een extra interventie en om proportionali-
  teit van die interventie. Doelfinanciering leent zich vooral voor nieuwe impulsen gericht op het
  in gang zetten van vernieuwing, en leent zich minder voor structureel beleid. Effectieve doel-
  financiering vraagt verder om realistische doelen, die binnen een gesteld tijdsbestek bereikt
  kunnen worden. Het is ten slotte van belang om ervoor te zorgen dat vooraf duidelijkheid
  bestaat over doelen en verantwoording.
  133  De raad gebruikt in dit advies de verzamelterm doelfinanciering voor deze vormen van bekostiging. In de wet worden verschillende
       termen gebruikt voor onderwijsfinanciering; er is reguliere bekostiging, maar ook aanvullende bekostiging, bijzondere bekostiging,
       aanvullende middelen. Wettelijk zijn er twee hoofdcategorieën binnen de Rijksbijdrage: reguliere en bijzondere bekostiging. Een
       voorbeeld van dat laatste is de Regeling prestatiebox primair onderwijs. Zie over de systematiek Barkhuysen & Claessens, 2014, 30-35.
  50                                                                                                          Onderwijsraad, juli 2018
</pre>

====================================================================== Einde pagina 51 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 52 ======================================================================

<pre>      Vormen van doelfinanciering
      Er zijn verschillende vormen van doelfinanciering. Het begrotingshoofdstuk van het ministerie van
      OCW voor 2018 onderscheidt naast de hoofdbekostiging: aanvullende bekostiging, bijzondere bekos-
      tiging en subsidies.134
      Aanvullende bekostiging komt in het funderend onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs voor.
      Voor het primair onderwijs bestaat deze uit: de kosten voor tweetalig onderwijs; de regeling team-
       beurs voor professionalisering van teams van leerkrachten; en de regeling tegemoetkoming vervan-
      gingskosten voor schoolleiders die een opleiding volgen. Deze regelingen zijn in totaal goed voor 0,2
      procent van de totale uitgaven van het ministerie van OCW op artikel 1 voor 2018.
      Voor het voortgezet onderwijs vallen vijf regelingen onder aanvullende bekostiging: internationaal
      georiënteerd voortgezet onderwijs; leerplusarrangement en eerste opvang nieuwkomers; bekosti-
      ging kenniscentra voor leerwerktrajecten vmbo; de functiemix vo Randstadregio’s; en resultaatafhan-
      kelijke bekostiging vroegtijdig schoolverlaters voor vo-scholen. Deze regelingen zijn in totaal goed voor
      2,4 procent van de totale uitgaven van het ministerie van OCW op artikel 3 voor 2018.
      Voor het beroepsonderwijs en volwasseneneducatie zijn er zes regelingen voor aanvullende bekos-
      tiging: schoolmaatschappelijk werk in het mbo; regionaal investeringsfonds; salarismix Randstad­
      regio’s; regionaal programma; tegemoetkoming schoolkosten mbo; en gelijke kansen. Deze regelingen
      zijn in totaal goed voor 3,2 procent van de totale uitgaven van het ministerie van OCW op artikel 4 voor 2018.
      Onder bijzondere bekostiging vallen: de prestatieafspraken in het hoger onderwijs; de kwaliteitsaf-
      spraken in het middelbaar beroepsonderwijs; de prestatiebox primair onderwijs; en de prestatiebox
      voortgezet onderwijs. Het aandeel bijzondere bekostiging in de totale uitgaven van het ministerie van
      OCW bedraagt voor 2018 2,7 procent voor het primair onderwijs (artikel 1), 3,6 procent voor het voortgezet
      onderwijs (artikel 3), 9,2 procent voor het middelbaar beroepsonderwijs (artikel 4), en – voor 2017 – 5,3 pro-
      cent voor het hoger beroepsonderwijs (artikel 6) en 2,6 procent voor het wetenschappelijk onderwijs (artikel
      7).135
      Voorbeelden van subsidies die scherpere verantwoordingseisen kennen en die alleen op aanvraag
      worden toegekend, zijn: de regeling onderwijsvoorziening jonggehandicapten in het primair onder-
      wijs; kansengelijkheid in het voortgezet onderwijs; de subsidieregeling praktijkleren in het middel-
       baar beroepsonderwijs; de regeling stimulering bèta/techniek in het hoger beroepsonderwijs; en de
      regeling open en online onderwijs in het wetenschappelijk onderwijs.136 Het aandeel subsidies in de to-
      tale uitgaven per beleidsartikel bedraagt in alle sectoren in 2018 minder dan 1 procent.137
4.1 Effectiviteit en legitimiteit van doelfinanciering vragen om beperkte inzet
    Bij doelfinanciering verbindt de overheid financiering aan specifieke voorschriften over de
    besteding of aan na te streven dan wel te bereiken doelen. Anders dan bij lumpsumbekos­
    tiging ligt de besteding min of meer vast. Doelfinanciering kan een goed instrument zijn voor
    134   Zie Rijksoverheid, 2017.
    135   Voor 2018 zijn de middelen die gekoppeld waren aan de prestatieafspraken ondergebracht onder het onderwijsdeel van de hoofdbe-
          kostiging, waardoor het aandeel bijzondere bekostiging voor 2018 voor het hoger onderwijs op 0 procent uitkomt. Daarvoor is voor
          het hoger onderwijs het aandeel uit 2017 gerapporteerd.
    136   Voor een overzicht van alle subsidies, zie Rijksoverheid, 2017, bijlage 4.
    137   0,9 procent voor het primair onderwijs (art.1), 0,7 procent voor het voortgezet onderwijs (art.3), 0,8 procent voor het middelbaar be-
          roepsonderwijs (art.4), 0,1 procent voor het hoger beroepsonderwijs (art.6) en 0,1 procent voor het wetenschappelijk onderwijs (art.7).
          Voor het middelbaar beroepsonderwijs is de subsidieregeling praktijkleren niet meegenomen. Dit is een regeling met een bedrag
          van 196,5 miljoen euro (in 2018), bedoeld voor werkgevers ter compensatie voor de kosten voor praktijk- en werkleerplaatsen. Als deze
          subsidie wel wordt meegerekend is het aandeel subsidies voor het mbo 5,3 procent.
    Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden                                                                                         51
</pre>

====================================================================== Einde pagina 52 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 53 ======================================================================

<pre>de overheid om gericht te sturen. Zo wordt via deze vorm van financiering geborgd dat onder-
wijsinstellingen (extra) publiek geld op een bepaalde wijze besteden of inzetten voor door de
overheid bepaalde of in onderling overleg tussen overheid en onderwijsveld afgesproken doe-
len. Onderwijsinstellingen blijken gevoelig te zijn voor directe financiële prikkels.138
Te veel doelfinanciering gaat ten koste van de effectiviteit ervan
Een eerste reden om doelfinanciering beperkt en gericht in te zetten is dat overmatig gebruik
van het instrument de effectiviteit ervan aantast. Gerichte inzet met het oog op een paar
scherp geformuleerde doelen creëert de gewenste bestuurlijke aandacht en focus. Als echter
doelfinanciering voor te veel doelen tegelijk of bij een groot aantal beleidsprogramma’s naast
elkaar wordt ingezet, zendt de overheid te veel verschillende financiële prikkels uit. Verkave-
ling en versnippering van de bekostiging van het onderwijs zijn het gevolg. Voorbeelden daar-
van zijn voorschoolse educatie, peuterspeelzalen en kinderopvang, maar ook het onderwijs
aan vluchtelingen en internationalisering. Internationaliseringsprojecten worden bijvoorbeeld
projectmatig en op aanvraag gefinancierd.
Veel vormen van doelfinanciering naast elkaar leidt tot selectieve keuzes door onderwijsinstel-
lingen, bemoeilijkt de handhaving en verantwoording en kan zelfs leiden tot beleidsresistentie
in het veld. Daarbij is het goed in de gaten te houden dat doelfinanciering niet op zichzelf staat.
Sturing door middel van doelfinanciering komt bovenop andere vormen van sturing die de
overheid inzet. Te veel stapeling in beleid met andere beleidsprogramma’s en -instrumenten
maakt dat prikkels vanuit de overheid tegen elkaar in werken139 en lokt strategisch gedrag bij
onderwijsinstellingen en onderwijsprofessionals uit.140
Wanneer bijvoorbeeld bij de docenten van een onderwijsinstelling het gevoel ontstaat dat de
overheid steeds weer en snel achtereen nieuwe en andere dingen van onderwijsinstellingen
vraagt, is de kans klein dat het beleid wordt uitgevoerd.141 Zolang de normen nog geen wette-
lijke status hebben en slechts kracht worden bijzet door het instrument van doelfinanciering,
moet de instelling er rekening mee houden dat met een nieuwe regering of nieuwe bestuurs-
akkoorden deze normen worden aangepast of zelfs weer worden losgelaten. In het algemeen
geldt dat nieuw beleid verandering van routines vergt en tijd kost.142
Sinds de evaluatie in 2008 van grote onderwijsvernieuwingen143 is de overheid huiverig voor
het invoeren van nieuwe maatregelen in een onderwijssector. Zij kiest daardoor meer en meer
voor experimenten en pilots met behulp van doelfinanciering. De bedoeling is om op die wij-
ze te achterhalen wat werkt in het onderwijs. Bij bewezen effectiviteit kan beleid dan groot-
schalig worden ingevoerd. Helaas worden aan deelname van deze pilots zelden voorwaarden
gekoppeld, waardoor effectiviteit en het bereiken van doelen onvoldoende kunnen worden
geëvalueerd.
Instellingen kunnen doorgaans niet meer dan een of enkele beleidsveranderingen tegelijk
implementeren. Dat betekent niet dat zij andere, door de overheid gewenste beleidsverande-
ringen zonder meer naast zich neer kunnen leggen.144 Instellingen hebben een actieve strate-
138  Onderwijsraad, 2007.
139  Onderwijsraad, 2007.
140 Onderwijsraad, 2007.
141  Priestley, 2011.
142 Spillane, Parise & Sherer, 2011.
143  Commissie Parlementair Onderzoek Onderwijsvernieuwingen, 2008; Onderwijsraad, 2014d.
144 Chrispeels & Martin, 2002.
52                                                                                       Onderwijsraad, juli 2018
</pre>

====================================================================== Einde pagina 53 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 54 ======================================================================

<pre>gie te ontwikkelen om op sturingsinvloeden te reageren. Zij dienen zich in eerste instantie te
oriënteren op het beleidsthema en de voor elk thema verschillende sturingsdynamiek. Vervol-
gens beslissen zij of ze invloeden versterken, vervormen, neutraliseren of tegenwerken. Elk van
deze strategieën legt beslag op de capaciteit van een organisatie.145 Dat beperkt het absorptie-
vermogen van onderwijsinstellingen van specifieke prikkels vanuit de overheid.
Overigens is de impact van doelfinanciering ook afhankelijk van de relatieve omvang van de
doelfinanciering: een groter aandeel maakt het instrument meer sturend en bij een klein per-
centage kan de ene instelling dat geld beter missen dan de andere. Ook is van belang of de
financiële consequenties (bonus dan wel malus) de hele sector treffen of per instelling worden
vastgesteld.
Er is sprake van veel beleid en regels vanuit de overheid en daarmee van een complexe stu-
ringsdynamiek. Doelfinanciering komt altijd naast en bovenop de voorwaarden bij de als lump-
sum uitgekeerde hoofdbekostiging. Ook is de rijksoverheid niet de enige instantie die – al dan
niet via geld – invloed op het onderwijs(beleid) uitoefent.146 Denk bijvoorbeeld aan sectorraden,
profielorganisaties en vakverenigingen, samenwerkingsverbanden passend onderwijs (die als
afzonderlijke rechtspersonen geld verdelen), gemeenten en provincies147 en het bedrijfsleven
en maatschappelijke organisaties.148 Voor Nederland geldt dat er relatief veel actoren bij de
externe beïnvloeding van onderwijs betrokken zijn en de interacties tussen deze partijen rela-
tief complex en ondoorzichtig zijn.149
Behalve met externe invloeden hebben onderwijsinstellingen ook met interne sturing te
maken, bijvoorbeeld vanuit het (bovenschools) bestuur, centrale diensten, schoolleiders,
vakspecialisten en medezeggenschap. Ook die dynamiek beïnvloedt of doelfinanciering effec-
tief zal zijn en maakt dat doelfinanciering steeds bovenop andere maatregelen en sturings­
invloeden komt.
Doelfinanciering maakt het instellingen moeilijker om integraal onderwijsbeleid te voeren
Een tweede reden om doelfinanciering beperkt en gericht in te zetten is dat dit beleidsinstru-
ment het instellingen moeilijker maakt om zelf integraal onderwijsbeleid te voeren en een
koers voor de lange termijn uit te zetten. Doelfinanciering zet aan tot een externe gericht-
heid; de directe link tussen financiering en inhoudelijke doelen maakt dat de instelling de over-
heid tevreden moet stellen. Nu is dat precies het oogmerk van doelfinanciering, maar als het
instrument te vaak en voor te veel doelen tegelijk wordt ingezet, raakt de instelling het zicht
kwijt op de eigen visie en beleidskoers en besteedt zij een groot deel van haar capaciteit aan
de omgang met externe beleidsinvloeden. Voor de onderwijskwaliteit is het van belang dat
een instelling werkt vanuit een eigen, integrale onderwijsvisie, bijvoorbeeld afgestemd op de
lokale context en de belanghebbenden in de eigen omgeving.150 Gerichte doelfinanciering kan
helpen om die visie aan te scherpen en ambitieuzer te maken. Te veel doelfinanciering leidt
juist af van de missie en identiteit van de onderwijsinstelling.151
145  Koyama, 2013.
146 Waslander, Hooge & Theisen, 2017; Bekkers, 2017.
147  Onderwijsraad, 2017a.
148 Maar ook aan zelfstandige bestuursorganen en agentschappen zoals de NVAO en Nuffic; aan organisaties in ‘de educatieve schil’ zoals
     schoolbegeleidingsdiensten, kenniscentra, SLO; en aan diverse taskforces en werkgroepen die in het leven geroepen worden om
     specifieke vraagstukken op te pakken en te evalueren.
149 Zie onder andere Onderwijsraad, 2017a; Waslander, Hooge & Theisen, 2017.
150 Zie bijvoorbeeld World Bank, 2012.
151  Adviescommissie Toekomstbestendig Hoger Onderwijsstelsel, 2010.
Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden                                                                                    53
</pre>

====================================================================== Einde pagina 54 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 55 ======================================================================

<pre>Daar komt bij dat doelfinanciering vaak een korte doorlooptijd heeft en daarmee een inciden-
teel karakter. Doelfinanciering is minder stabiel dan lumpsumbekostiging, die verbonden is
aan wettelijk vastgelegde deugdelijkheidseisen. Waar lumpsumbekostiging vrij constant kan
blijven over verschillende beleidstermijnen, is doelfinanciering zeer variabel. Zij weerspiegelt
in sterkere mate de actuele dynamiek tussen actoren die betrokken zijn bij onderwijsbeleid en
wordt meer ingegeven door politieke kortetermijnoverwegingen.152 Doelen veranderen alweer
snel, waardoor het langetermijnbeleid van de instelling doorkruist wordt. Zo kan een instel-
ling die al jaren gericht werkt aan een betere balans tussen werkdruk en onderwijskwaliteit,
door nieuwe externe normen voor contacturen gedwongen worden om haar strategieën aan
te passen.
Doelfinanciering kan op gespannen voet staan met de vrijheid van inrichting
Bij doelfinanciering zet de overheid een sterk sturingsinstrument in om vrij specifieke doelen
of bestedingswijzen te bewerkstelligen. Dat staat al snel op gespannen voet met de autonomie
en de grondwettelijk gewaarborgde vrijheid van inrichting van bijzondere scholen. Zoals in het
vorige hoofdstuk is betoogd, past lumpsumbekostiging daar in beginsel het beste bij.
Zoals al in hoofdstuk 2 aangegeven, is de raad voorstander van autonomie voor onderwijs­
instellingen. De autonomie van instellingen en de vrijheid van inrichting zijn niet absoluut.
Deze autonomie hoort samen te gaan met een overheid die ijkpunten bewaakt, kaders stelt
en condities schept.153 Binnen het onderwijsbestel is sprake van gedeelde verantwoordelijk-
heid voor kwaliteit, doelmatigheid, toegankelijkheid en andere publieke belangen. Stelsel­
verantwoordelijkheid van de overheid en autonomie van in belangrijke mate private onderwijs­
instellingen houden elkaar in evenwicht.
De overheid mag vanuit haar verantwoordelijkheid voor het onderwijs dan ook eisen stellen
en verantwoording vragen.154 Artikel 23 Grondwet schrijft evenwel voor dat deugdelijkheids­
eisen en bekostigingsvoorwaarden bij wet gesteld worden. Een wettelijke grondslag waar-
borgt rechtsgelijkheid, rechtszekerheid, stabiliteit en een zorgvuldige belangenafweging.
Juist die waarborgen komen bij doelfinanciering in gevaar. Bij aanvullende doelfinanciering is
vaak sprake van alternatieve sturingsvormen waarbij gewerkt wordt op basis van afspraken en
intentieverklaringen. Dat roept de vraag op of en in hoeverre de overheid bovenop de wette-
lijke (deugdelijkheids)eisen doelen mag stellen en aan het al dan niet bereiken van die doelen
financiële consequenties mag verbinden.155
Bovendien dient bij de legitimiteit van doelfinanciering niet alleen gekeken te worden naar de
formele inperking van de autonomie van instellingen, maar ook naar het bredere, meer indi-
recte en informele effect daarop. Dit speelt vooral een rol wanneer eisen in grove kaders wor-
den weergegeven.
De overheid stelt bijvoorbeeld bij de prestatiebox in het primair en voortgezet onderwijs geen
aanvullende verantwoordingseisen bovenop de reguliere jaarverslaglegging en geen aanvul-
lende prestatie-eisen bovenop de deugdelijkheidseisen. Er zijn dan ook geen directe conse-
152  Onderwijsraad, 2018.
153  Zie ook eerdere adviezen van de raad, bijvoorbeeld Onderwijsraad 2012; 2014c; 2014d; 2015.
154  Zie hiervoor hoofdstuk 6.
155  De raad heeft eerder gepleit voor ‘geregelde ruimte’, waarbij scholen in beginsel zelf bepalen hoe zij zich organiseren en hun
     onderwijsvisie vormgeven. Binnen door de overheid gestelde grenzen zijn instellingen vrij om invulling te geven aan het onderwijs,
     waarbij de overheid terughoudend hoort te zijn met het stellen van grenzen. De overheid legt noodzakelijke normen vast en laat
     daarbuiten vrijheid.
54                                                                                                         Onderwijsraad, juli 2018
</pre>

====================================================================== Einde pagina 55 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 56 ======================================================================

<pre>    quenties voor afzonderlijke instellingen wanneer zij de verstrekte middelen al dan niet beste-
    den zoals is beoogd. Ook de studievoorschotmiddelen en middelen voor het aanstellen van
    jonge leraren hebben een dergelijke vrije vorm van verantwoording meegekregen. Zij ver-
    tonen daarmee veel overeenkomsten met de reguliere lumpsumbekostiging. Toch is er een
    belangrijk verschil: hoewel formeel sprake is van bestedingsvrijheid, formuleert de overheid
    soms specifieke doelen ten aanzien van de bestedingen. Daarbij komt zoals eerder geconsta-
    teerd door de raad dat er bij een vrije verantwoording achteraf grote onduidelijkheid bestaat
    bij de overheid of de specifieke doelen behaald zijn.
    Resultaatverplichtingen zijn doorgaans meer sturend dan enkel inspannings- of zorgverplich-
    tingen en verantwoordingsverplichtingen. Het maakt ook uit of doelen betrekking hebben op
    onderwijsinhoud of -resultaten – waarbij de instelling nog de vrijheid heeft om te bepalen hoe
    naar doelbereiking wordt toegewerkt – of dat resultaten gaan over de organisatie of inhoud
    van het onderwijs (bijvoorbeeld de personeelsformatie, het aantal contacturen en de invulling
    van burgerschap).
    De raad concludeert dat de verantwoordingseisen bij doelfinanciering wisselend van aard zijn
    en vaak niet of niet voldoende inzicht bieden voor zowel de Tweede Kamer als controlerend
    orgaan als voor de onderwijsinstellingen zelf. Ook is het in een aantal gevallen onduidelijk of
    de doelfinanciering een onderdeel is van de lumpsumbekostiging en of daar apart over verant-
    woord dient te worden. Subsidiebeschikkingen zijn niet duidelijk geformuleerd in termen van
    beoogde doelen, bestedingsruimte, evaluatieverplichting en verantwoordingslast.
4.2 Zet doelfinanciering in voor tijdelijke impulsen en innovatie
    Uit de vorige paragraaf blijkt dat doelfinanciering niet zondermeer bijdraagt aan het realise-
    ren van door de overheid beoogde onderwijsdoelen. Om dit financiële instrument effectief
    in te zetten, dient het gericht te zijn op impulsen voor nieuw beleid of verhoogde ambities bij
    bestaand beleid. De raad meent dat doelfinanciering geschikt is om in bepaalde gevallen een
    aanjaagfunctie te vervullen.
    Initieel heeft het instrument, mits goed ingezet, een sterk gedragseffect. Als nieuwe maat­regel
    krijgt het volop bestuurlijke aandacht en instellingen gaan ermee aan de slag. Daarna leren
    instellingen het instrument te bespelen en verschuift de aandacht weer naar andere zaken.
    Bovendien zijn doelen op een gegeven moment bereikt. De verbeterslag is gemaakt en wordt
    deel van de alledaagse onderwijspraktijk en bedrijfsvoering. Doelfinanciering prikkelt dan
    niet meer. Daarnaast maakt het onzekere karakter van doelfinanciering het instrument minder
    geschikt om staand beleid te ondersteunen. Naar haar aard is doelfinanciering gevoelig voor
    wisselende (politieke) prioriteiten van wisselende bewindslieden en politieke vertegenwoordi-
    ging. Voor het grondwettelijk vereiste niveau van wettelijke regulering van basisbekostiging is
    het daarmee onvoldoende stabiel en kent het te veel nadelen.
    Doelfinanciering is daarentegen wel geschikt om gericht impulsen te geven – mits gekoppeld
    aan duidelijke evaluatie en verantwoordingseisen (zie paragraaf 4.3). Zo kunnen instellingen
    extra middelen van doelfinanciering inzetten om innovatieve strategieën te beproeven om
    de onderwijsintensiteit te verhogen. Deze strategieën moeten worden geëvalueerd om na
    te gaan of bijvoorbeeld de onderwijsintensiteit inderdaad wordt verhoogd en welk effect dit
    heeft op de onderwijskwaliteit en de werkdruk. Wanneer duidelijk is welke strategieën effec-
    Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden                                              55
</pre>

====================================================================== Einde pagina 56 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 57 ======================================================================

<pre>      tief zijn, kan worden toegewerkt naar concrete normen die voor gehele sector gelden. De inno-
      vatie raakt daarmee in een institutionaliseringsfase. Uiteindelijk kunnen de nieuwe normen
      worden opgenomen in de wettelijke eisen en kan de doelfinanciering opgaan in de lumpsum.
    Zodra innovatieve strategieën bewezen zijn, kan de onderwijsbegroting daarop worden aan-
      gepast en kunnen de desbetreffende parameters van de lumpsum worden aangepast.
      De raad benadrukt dat het van belang is het voor overheidsbeleid opgestelde IAK (integraal­
      afwegingskader beleid en regelgeving) zorgvuldig en structureel te doorlopen alvorens­te
      besluiten dat doelfinanciering de juiste weg is om gewenste beleidsprioriteiten te bewerk-
    ­­stelligen.
         Doorloop zorgvuldig en structureel het integraal afwegingskader beleid en regelgeving
         Het IAK is een werkwijze die op elk moment in het beleidsproces van toepassing is. Met name in een
         vroeg stadium van het beleidsproces heeft het IAK meerwaarde.
         Elk voorstel voor beleid of regelgeving dat wordt voorgelegd aan het parlement, moet een adequaat
         antwoord bevatten op de zeven hoofdvragen van het IAK. Vraag zes van het IAK is: wat is het beste in-
        strument?156 Financiële sturing is slechts één van de twaalf categorieën instrumenten waaruit gekozen
         kan worden om gewenste beleidsdoelen te bewerkstelligen. “De uiteindelijke keuze dient gebaseerd
         te zijn op een integrale afweging van de kansen en risico’s van de instrumenten en de ruimte vanuit
         het oogpunt van rechtmatigheid, doelmatigheid en uitvoerbaarheid.”
         Gelijktijdig met invoering van het beleid dient ook al nagedacht te worden over het evalueren van de
        doelstellingen van dat beleid. De Handreiking beleidsdoorlichtingen157 is hier specifiek voor in het leven
        geroepen, als uitvloeisel van de in 2006 in werking getreden Regeling periodiek evaluatieonderzoek
         in 2006.
      156 157
4.3 Zorg bij doelfinanciering voor duidelijkheid, draagvlak en realistische
      doelen
      Bij doelfinanciering dient vooraf duidelijkheid te zijn over de doelen, de rapportage over voort-
      gang, de verantwoording over het gevoerde beleid en de consequenties van het niet bereiken
      van doelen. Daarnaast is draagvlak bij betrokkenen in het onderwijsveld essentieel.
      Gegeven het innovatieve karakter van beleid dat door doelfinanciering wordt gestimuleerd, is
      het cruciaal dat de doelfinanciering resulteert in meer inzicht in de beproefde methoden. Dit
      kan alleen wanneer de onderwijsinstellingen gericht activiteiten en middelen inzetten en rap-
      porteren over de wijze waarop zij dit doen en de resultaten die het oplevert. Omdat doorgaans
      meerdere instellingen betrokken zijn en bij generieke doelfinanciering zelfs een hele sector, is
      het nodig om activiteiten te coördineren en duidelijkheid te verschaffen, eenzijdig of vastge-
      legd in afspraken. Welke beleidsdoelen worden als uitgangspunt genomen? Hoe worden deze
      doelen zichtbaar gemaakt en zo mogelijk gemeten? Volgens welk format dienen gegevens
      over de werkwijze, de bestedingen en de opbrengsten te worden gerapporteerd? Op welke
      wijze worden deze gegevens gebruikt voor verantwoording, evaluatie en eventuele vervolg-
      projecten? Als gewerkt wordt met beschikkingen, is het ook van belang dat er duidelijkheid
      bestaat over de status van de afspraken: gaat het om het uitspreken van een gemeenschappe-
      lijke intentie of om harde eisen waar instellingen op afgerekend zullen worden?
    156     Ministerie van Justitie en Veiligheid, 2018.
    157     Rijksoverheid, 2018a.
    56                                                                                        Onderwijsraad, juli 2018
</pre>

====================================================================== Einde pagina 57 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 58 ======================================================================

<pre>De raad dringt erop aan dat de antwoorden op deze vragen voorafgaand aan het ingaan van
de doelfinanciering eenduidig worden vastgelegd. De regelingen of afspraken dienen daar-
naast ook duidelijk te maken wat de consequenties zijn wanneer gestelde doelen wel of niet
worden bereikt.158 Onderdeel daarvan is dat de doelfinanciering ook formeel echt aan het doel
gebonden wordt. Ten slotte dienen de doelen ook daadwerkelijk te worden nagestreefd en
verantwoordingsverplichtingen daadwerkelijk te worden nagekomen door de betrokkenen.
De kans hierop is groter wanneer doelen het resultaat zijn van overleg tussen de overheid en
het veld en ‘gedragen’ worden – en blijven – door alle betrokkenen. Betrouwbaarheid in het
nakomen van gemaakte afspraken tijdens de looptijd van de beschikking van alle betrokkenen
is daarbij essentieel.
Niet alle beleidsdoelen zijn geschikt voor doelfinanciering. De keuze van de doelen moet zijn
afgestemd op het tijdelijk karakter van de doelfinanciering. Omdat doelen binnen een afge-
bakend tijdsbestek gerealiseerd moeten kunnen worden, moeten zij realistisch zijn. Een instel-
ling moet voldoende tijd krijgen om de gestelde doelen te bereiken en het extra geld moet
ook volstaan om die doelen te kunnen bereiken. Veel vraagstukken in het onderwijs zijn com-
plex. Doelstellingen als kwaliteitsverbetering, beter gebruik van digitale middelen en voldoen-
de en kwalitatief goed opgeleide leraren zijn afhankelijk van veel factoren. Doelfinanciering
kan geen totaaloplossing bieden voor deze vraagstukken, maar hooguit een bijdrage leveren.
Zoals in het voorgaande is betoogd, is die bijdrage vooral gelegen in het beproeven van nieu-
we methoden door onderwijsinstellingen. De schaal van projecten en de omvang van de inge-
zette middelen dienen te passen bij de innovatiefase.
Het vergt tijd om goede afspraken voor te bereiden en te maken bij eenmalige financiering.
Hoe groter de schaal van het nieuw in te voeren beleid en de omvang van de daarmee gemoei-
de middelen, hoe meer tijd en aandacht er nodig is voor de voorbereiding. Het beleid dient
immers met meer partijen te worden afgestemd. Doelfinanciering forceren door inzet op grote
schaal brengt veel risico’s met zich mee, bijvoorbeeld onduidelijkheid over de besteding van
verstrekte middelen, onduidelijkheid over de verantwoording hierover en onduidelijkheid of
de doelen zijn behaald.159
  Jarenlange discussie over besteding van 150 miljoen euro door gebrek aan afspraken
   In 2013 is met het Nationaal Onderwijsakkoord 150 miljoen euro beschikbaar gesteld om onderwijsin-
  stellingen in het funderend onderwijs in staat te stellen 3.000 extra arbeidsplaatsen voor jonge lera-
  ren te genereren. Deze aanvullende bekostiging bedroeg slechts 1 procent van de totale rijksbijdra-
  gen voor 2013 aan onderwijsinstellingen in het funderend onderwijs,160 maar toch ontstond er een
   jarenlange discussie in de media en de Tweede Kamer over waar dat (relatief kleine) bedrag aan be-
  steed is.161 Deze discussie valt toe te schrijven aan het ontbreken van afspraken over doelen, meting en
  verantwoording.
  •     De Tweede Kamer besloot, met het oog op de administratieve lasten, deze middelen aan de lump-
        sum toe te voegen. De besteding van deze middelen was niet dwingend voorgeschreven en ver-
        eiste ook geen aparte verantwoording.
  •     De 3.000 extra arbeidsplaatsen zijn niet specifiek gedefinieerd. Het kon gaan om het behouden
        van leerkrachten of om het aannemen van nieuwe leerkrachten.
158   Onderwijsraad, 2007.
159   Zie ook Commissie Parlementair Onderzoek Onderwijsvernieuwingen, 2008; Onderwijsraad, 2014d.
160 Dienst Uitvoering Onderwijs, 2018b.
161   Zie bijvoorbeeld Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2015; Beter Onderwijs Nederland, 2016; Ministerie van Onderwijs, Cultuur en
      Wetenschap, 2016b; VO-raad, 2015.
Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden                                                                                  57
</pre>

====================================================================== Einde pagina 58 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 59 ======================================================================

<pre>  •   Door het ontbreken van meting en verantwoording is niet te achterhalen hoeveel arbeidsplaatsen
      waren verdwenen of vacatures waren ontstaan zonder die 150 miljoen euro.
  •   Het doel van nieuwe vaste leerkrachten was in beginsel nauwelijks haalbaar. Met incidenteel geld
      kan een schoolbestuur namelijk geen structurele verplichtingen aangaan. 162
  •   Het geld werd in december 2013 uitgekeerd en kon alleen als eigen vermogen nog in de jaarver-
      slaggeving over 2013 verantwoord worden, met als gevolg ogenschijnlijk stijgende reserves. Zo
      ontstond de indruk dat onderwijsinstellingen die publieke middelen hadden opgepot.163
162 PO-raad, 2016.
163 Verkroost & Van den Berg, 2017.
58                                                                                Onderwijsraad, juli 2018
</pre>

====================================================================== Einde pagina 59 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 60 ======================================================================

<pre>    Beleidsrijke instellingsbegrotingen leiden tot meer inzicht in de
    doelmatigheid van bestedingen. Benchlearning, normering en
    gebruik van inzichten over effectieve onderwijsinvesteringen kunnen
    instellingen helpen om weloverwogen keuzes te maken in hun beleid.
    Ook de Tweede Kamer krijgt op deze wijze meer inzicht in doelmatigheid
    van bestedingen voor haar publieke verantwoordingstaak.
5   Werk stapsgewijs toe naar meer zicht
    op de doelmatigheid van bestedingen
    De lumpsumbekostiging kent weinig prikkels om inzicht in de doelmatigheid van uitgaven te
    geven en is daardoor deels de oorzaak van het gebrek aan inzicht in de besteding van onder-
    wijsgelden. Het is voor een goede besteding van de publieke onderwijsmiddelen van belang
    dit inzicht bij direct betrokkenen bij bestuur, toezicht en medezeggenschap rondom de instel-
    ling te verbeteren.
    De raad heeft eerder gepleit voor een groter doelmatigheidsbesef bij instellingsbesturen.164 De
    schaarste van publieke middelen noodzaakt tot een doelmatige aanwending ervan. Er is nog
    te veel onduidelijkheid over wanneer geld doelmatig besteed is, zowel bij de centrale overheid,
    bij het parlement en zijn uitvoeringsinstanties als in het onderwijsveld. Terecht werpt het kabi-
    net in zijn regeerakkoord de vraag op naar een scherpere definitie van doelmatige besteding
    van onderwijsmiddelen.165
    Om doelmatigheid van de bestedingen van onderwijsinstellingen te kunnen evalueren, onder-
    scheidt de raad drie stappen:
    1. beleidsrijk begroten: doelen stellen en die doelen koppelen aan het financieel beleid;
    2. effectiviteit van beleid vaststellen: evalueren of de doelen gehaald zijn;
    3. doelmatigheid van beleid evalueren: beoordelen van de kostenefficiëntie van beleid.
    De overheid kan het doelmatigheidsbesef bevorderen door in te zetten op ‘benchlearning’ en
    door onderwijsinstellingen voor te lichten over (kosten)effectieve onderwijsinvesteringen.
5.1 Maak begrotingen beleidsrijk en evalueer de effecten van onderwijsbeleid
    Om (meer) inzicht te krijgen in de doelmatigheid van bestedingen kunnen instellingen ver-
    schillende stappen zetten. Doelmatigheid is namelijk niet in één indicator te vangen. Het
    omvat naast inzicht in effectiviteit ook inzicht in de efficiëntie van beleid. Effectiviteit gaat over
    de vraag of het beoogde resultaat gehaald is als gevolg van de inzet van de middelen. Effici-
    ëntie gaat over de vraag of niet meer of betere resultaten bereikt hadden kunnen worden met
    164 Onderwijsraad, 2009.
    165 Vertrouwen in de toekomst, 2017.
    Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden                                                    59
</pre>

====================================================================== Einde pagina 60 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 61 ======================================================================

<pre>dezelfde middelen of wellicht dezelfde resultaten met de inzet van minder middelen. In de
kern gaat het om het (oorzakelijk) verband tussen financiële beslissingen en het realiseren van
gestelde onderwijsdoelen.
Allereerst dienen instellingen en overheid ‘beleidsrijk’ te begroten. Vervolgens is het zaak te
evalueren of het ingezette beleid ook de beoogde effecten heeft gehad (doeltreffendheid). Pas
als die stappen gezet zijn en de bijbehorende informatie voorhanden is, kan het vraagstuk van
kostenefficiëntie behandeld worden. Dan komt aan de orde of er een causaal verband tussen
bestedingen en doelbereiking is vast te stellen en of de efficiëntie vergroot kan worden.
Geef als departement het goede voorbeeld
Bij het ministerie van OCW is een vergelijkbare ontwikkeling te zien. In 2004 is de rijksbegro-
ting herzien, omdat de vele indicatoren en kengetallen uit de departementale begrotingen te
weinig waarde hadden voor het vaststellen van de doelmatigheid en de doeltreffendheid van
het gevoerde beleid. Met name de causaliteit tussen beleid en realisatie kan met indicatoren
slechts beperkt worden vastgesteld. Sinds 2006 zijn ministers dan ook verplicht om periodiek
beleidsdoorlichtingen te (laten) verrichten.166 Toch blijft het lastig doelmatigheid inzichtelijk te
maken. Zo stelt de Algemene Rekenkamer in haar verantwoordingsonderzoek over 2016 dat
in het algemeen er nog steeds te weinig bekend is over resultaten van rijksbeleid.167 Daarnaast
geeft de Rekenkamer in haar rapport Inzicht in publiek geld aan dat er ook op overheidsniveau
meer zicht op resultaten van beleid nodig is en dat er winst te behalen is in de informatievoor-
ziening en verantwoording over gevoerd beleid en de (daarmee) behaalde resultaten.
Daarnaast komt uit het interdepartementale beleidsonderzoek over subsidies168 naar voren dat
niet alle subsidies geëvalueerd worden, en dat indien dat wel gebeurt de rapporten lang niet
altijd beschikbaar zijn.169 Uit een analyse van de wel beschikbare rapporten komt verder naar
voren dat doelmatigheid en doeltreffendheid vaak niet of beperkt aan de orde komen. Het is
daarom van belang bij evaluaties de Regeling periodiek evaluatieonderzoek structureel toe te
passen en daarop te controleren.
Werk als instelling met beleidsrijke begroting
De eerste stap naar doelmatige onderwijsinvesteringen is beleidsrijk begroten. Beleidsrijk
begroten is een algemeen toegepaste methode en de toepassing ervan is vastgelegd in codes
voor goed bestuur.170 Beleidsrijk begroten houdt in dat de financiële consequenties van beleids-
keuzes verwerkt worden in de meerjarenbegroting. Het financieel beleid wordt afgestemd op
het strategisch (onderwijs)beleid van de instelling. Inhoudelijke doelstellingen ten aanzien van
het onderwijs (en in het hoger onderwijs het onderzoek) vinden hun weerslag in de begroting
en zijn leidend bij het maken van financiële keuzes. Onderwijsinstellingen leggen bij beleidsrijk
begroten dus vast welke bestedingen uit de lumpsumbekostiging gekoppeld zijn aan de door
hen gestelde beleidsdoelen.
166 Rijksoverheid, 2018a.
167  Algemene Rekenkamer, 2017.
168 Ministerie van Financiën, 2017a.
169 Bex, Bloemheuvel & Prij, 2017.
170 Zie bijvoorbeeld de toelichting bij artikel 7 code goed bestuur po, die onder meer bepaalt dat “de beschikbare middelen op een
     effectieve en verantwoorde wijze in een meerjarig perspectief worden ingezet ter realisatie van deze opdracht”. In de toelichting dat
     de middelen “ten dienste staan van de kwaliteit van het onderwijs en verdeeld worden naar de strategische doelstellingen van de
     onderwijsorganisatie. Dat vraagt om een meerjarig strategisch beleid en een meerjarenbegroting.”
60                                                                                                          Onderwijsraad, juli 2018
</pre>

====================================================================== Einde pagina 61 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 62 ======================================================================

<pre>    Evalueer als instelling en overheid de doeltreffendheid van beleid in relatie tot de bestedingen
    De tweede stap naar (meer) zicht op de doelmatigheid van bestedingen is een evaluatie van de
    doeltreffendheid van beleidsmaatregelen. Voor een succesvolle evaluatie van beleid gelden
    vergelijkbare voorwaarden als voor doelfinanciering, zoals in het vorige hoofdstuk vermeld.
    Gelijk bij de start moet helder zijn wat het doel en het beoogde resultaat van specifiek beleid is.
    Om te concluderen of het beleid ook echt geleid heeft tot het bereikte resultaat, dient rekening
    gehouden te worden met andere factoren die het resultaat mogelijk hebben beïnvloed. Of er
    een oorzakelijk verband tussen (financieel) beleid en resultaten is en of die resultaten ook met
    minder geld bereikt hadden kunnen worden, is niet gemakkelijk vast te stellen.171 Externe fac-
    toren en andere variabelen kunnen meespelen en om dit te kunnen bepalen is voor overheid,
    parlement en onderwijsveld inzicht in de situatie van een onderwijsinstelling nodig.
    Ten slotte krijgen door het combineren van de beleidsrijke begroting en de effectevaluatie
    overheid, parlement, onderwijsbesturen en interne toezichthouders inzicht in de doelma-
    tigheid van de bestedingen. Als uitgaven niet doelmatig blijken te zijn, kan op basis van dat
    inzicht bijgestuurd worden om de onderwijskwaliteit te verbeteren of andere doelen van de
    instelling meer nadruk te geven.
    Geef instellingen de ruimte om stapsgewijs naar doelmatigheid toe te werken
    De raad wijst erop dat het enige tijd zal duren totdat elke onderwijsinstelling in staat is de doel-
    matigheid van haar bestedingen op deze manier aan te tonen. De raad meent dat de geschets-
    te ervaring met lumpsumbekostiging en met doelfinanciering aangeven dat hier realistische
    verwachtingen passen. Volgens de raad horen onderwijsinstellingen de gelegenheid te krijgen
    om zich stapsgewijs te ontwikkelen.
    De mate waarin onderwijsinstellingen al bezig zijn met beleidsrijk begroten, verschilt tussen
    sectoren. In het middelbaar beroepsonderwijs en het hoger onderwijs zijn onderwijsinstellin-
    gen verder met het genereren van zicht op doelmatigheid dan in het funderend onderwijs.
    Een van de redenen hiervoor is dat deze sectoren al langer zelf de verantwoordelijkheid voor
    de financiële besluitvorming dragen doordat de lumpsumbekostiging in die sectoren eerder is
    ingevoerd. Onderwijsinstellingen in het primair en het voortgezet onderwijs zullen meer tijd
    en ondersteuning vanuit de overheid nodig hebben om hetzelfde niveau op het gebied van
    beleidsrijk begroten te bereiken. Waar al geruime tijd gewerkt wordt met lumpsumbekostiging,
    mogen volgens de raad hogere verwachtingen gelden. Dit betreft niet alleen het beleidsrijk
    begroten, maar ook een passende verantwoording achteraf van de realisaties van doelen en
    bestedingen. Zie daarvoor ook hoofdstuk 6.
5.2 Zet benchlearning in en verstrek informatie over effectief beleid
    De overheid kan het doelmatigheidsbesef bij onderwijsinstellingen bevorderen door in te zet-
    ten op benchlearning binnen sectoren en door instellingen voor te lichten over effectieve en
    efficiënte onderwijsinvesteringen. Bij instellingen is beter inzicht nodig in de relatie tussen aan
    de ene kant inhoudelijke keuzes en aan de andere kant de hierbij benodigde inzet van midde-
    len.172 De raad beveelt aan dit inzicht te verhogen door in alle sectoren in te zetten op bench­
    learning – reflectie op de eigen positie ten opzichte van het gemiddelde op een benchmark
    171  Gesprekken met Inspectie, Algemene Rekenkamer en Centraal Planbureau; technische briefing Tweede Kamer regeling bekostiging
         po en vo (januari 2018); Onderwijsraad, 2009; Algemene Rekenkamer, 2017a.
    172  Ecorys, 2012.
    Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden                                                                              61
</pre>

====================================================================== Einde pagina 62 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 63 ======================================================================

<pre>– en door evidence based informatie over effectief beleid openbaar te verspreiden. Deze infor-
 matie over de impact van beleid is naar de mening van de raad ook essentieel voor het parle-
 ment om de besteding van publieke gelden te kunnen controleren.
    Gebruik benchmarks voor benchlearning
    Benchmarken is het verzamelen en beschikbaar stellen van informatie, waardoor de prestaties en re-
   sultaten van een individuele instelling afgezet kunnen worden tegen een specifieke benchmark of re-
    ferentiepunt. Dit referentiepunt kan een landelijk of regionaal gemiddelde zijn of het gemiddelde van
   een andere voor de instelling relevante groep.
    Bij benchlearning gaat het erom te leren van die informatie en de inzichten die uit het benchmarken
    naar voren komen te duiden en te vertalen naar beleid. Waar staat de instelling ten opzichte van de
    rest? Waar zou de instelling kunnen staan? Heeft beleid geleid tot de huidige positie, of is die te dan-
    ken/wijten aan omgevingsfactoren? Is het nodig beleid aan te passen?
 Zet benchlearning in voor meer inzicht in doelmatigheid
 Het is volgens de raad zaak in te zetten op referentiepunten die inzicht bieden in de doelmatig-
 heid van bestedingen. Een benchmark vat gegevens op regionaal of nationaal niveau samen
 en geeft daarmee een referentiepunt, waardoor inzicht in de algehele doelmatigheid van het
 onderwijs ontstaat. Een individuele instelling kan dit referentiepunt vertalen naar de eigen
 context en daarmee inzicht verkrijgen in de doelmatigheid van de eigen bestedingen.
 Door de onderwijsprestaties en financiële gegevens van een instelling te vergelijken met
 (gemiddelden van) vergelijkbare onderwijsinstellingen – of met het gemiddelde van bijvoor-
 beeld de beste tien of twintig procent173 – kunnen resultaten goed worden afgezet tegen de
 bestede middelen. Dergelijke vergelijkingen kunnen nuttig inzicht opleveren. In het onder-
 wijsachterstandenbeleid bijvoorbeeld blijken verschillende keuzes omtrent de besteding van
 middelen een verklaring te zijn voor grote verschillen in prestaties tussen scholen met verge-
 lijkbare aandelen gewichtenleerlingen.174 Benchlearning kan zo het doelmatigheidsbesef ver-
 groten en bijdragen aan de vorming van een oordeel over de doelmatigheid van de eigen
 bestedingen.
 Referentiepunten voor financiële indicatoren kunnen op sectorniveau inzicht geven in de (ont-
 wikkeling van) doelmatigheid van bestedingen, maar zijn niet geschikt om individuele instel-
 lingen af te rekenen op hun afwijking van het gemiddelde. Het gebruik van indicatoren en
 benchmarks leidt al snel tot het maken van ranglijstjes. Het gevaar is dat dergelijke lijstjes niet
– of onvoldoende – de specifieke context van een individuele instelling meenemen. Zo kan
 het zijn dat een instelling ‘beter’ dan gemiddeld scoort door gunstige lokale omstandigheden
 (lagere prijzen of minder grote problematiek waardoor minder uitgaven nodig zijn om een
 vergelijkbaar resultaat te behalen). Andersom wil ‘slechter’ dan gemiddeld nog niet zeggen
 dat een instelling ondoelmatig is. Bovendien is een aanpak van een instelling doorgaans niet
 direct inpasbaar in een andere omgeving.175 Goede voorbeelden zijn dus niet zondermeer over
 te nemen. Een vergelijking van gemiddelden over tijd of tussen sectoren of regio’s levert echter
 wel waardevolle informatie op voor de stand van een sector of regio.
 173   Onderwijsraad, 2009.
 174   Ministerie van Financiën, 2017b.
 175   Ecorys, 2012.
 62                                                                                    Onderwijsraad, juli 2018
</pre>

====================================================================== Einde pagina 63 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 64 ======================================================================

<pre>Creëer publiek toegankelijke sectorale benchmarks met indicatoren en normen voor doelmatigheid
Om inzicht te geven in de doelmatigheid van bestedingen in het onderwijs dient er voor elke
sector een benchmark te bestaan, die naast indicatoren voor kwaliteit en financiële kengetal-
len ook indicatoren voor doelmatigheid bevat. Transparante informatie over de kwaliteit van
scholen stimuleert scholen tot goede prestaties.176 Deze benchmarks dienen openbaar toe-
gankelijk te zijn, zodat instellingen hun eigen prestaties kunnen terugzien en instellingen van
elkaar kunnen leren. Openbaarheid biedt ook overige interne en externe belanghebbenden
inzicht in de kwaliteit en doelmatigheid van het onderwijs.
In het primair onderwijs, het voortgezet onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs zijn er
al landelijke benchmarks die voor een individuele instelling de basis kunnen zijn voor een ver-
gelijking met een relevante vergelijkingsgroep. Voor het hoger onderwijs moeten dergelijke
benchmarks nog ontwikkeld worden. De benchmark voor het primair onderwijs bevat infor-
matie over onderwijsresultaten en financiële kengetallen als rentabiliteit, solvabiliteit en liqui-
diteit.177 Dit geldt ook voor de benchmark voor het middelbaar onderwijs178, die daarnaast nog
indicatoren bevat voor personeelskosten en studenten per fte (fulltime equivalent) en huisves-
tingskosten per vierkante meter. Voor het voortgezet onderwijs zijn de cijfers over de finan-
ciën alleen voor bestuurders zelf in te zien via het ManagementVenster.179 Het betreft voor alle
sectoren, ook voor het hoger onderwijs, gegevens die via DUO op instellingsniveau openbaar
toegankelijk zijn.180 Recentelijk heeft het ministerie van OCW samen met DUO een dashboard
gemaakt om deze gegevens inzichtelijk te maken.181
Voor inzicht in de doelmatigheid op het niveau van individuele onderwijsinstellingen en gehe-
le onderwijssectoren is het belangrijk deze cijfers gemakkelijk en inzichtelijk te ontsluiten. De
raad constateert een aantal gebreken aan bestaande instrumenten. Voor inzicht in de doelma-
tigheid zijn gegevens over zowel prestaties als bestedingen noodzakelijk, en waar mogelijk
ook gegevens over de relatie tussen beide. Die link ontbreekt hier nog bij zowel Scholen op de
kaart als de Benchmark mbo. Ook spelen commerciële partijen in op de vraag om inzicht in de
prestaties en bestedingen. 182 Ook hier lijkt het te gaan om losse modules, waarbij het combine-
ren van onderwijsprestaties met financiën om tot inzichten over doelmatigheid te komen, nog
niet aan de orde is.
Zet aan tot doelmatigere investeringen door informatie over effectief en efficiënt beleid
De raad beveelt de overheid aan om onderwijsinstellingen beter te ondersteunen bij de
besluitvorming over investeringen en innovaties door informatie te ontsluiten. Dit betekent
niet dat per se meer of meer gedetailleerde informatie nodig is. Het betekent wel dat effici-
ënter gebruikgemaakt moet worden van al verzamelde gegevens.183 Als ergens onderzoek
naar is gedaan, dient informatie beschikbaar te zijn voor het onderwijsveld. Waar informatie
ontbreekt, is nader effectiviteitsonderzoek de aangewezen weg. In het advies Doordacht digi-
176  Centraal Planbureau, 2009.
177  Website Scholen op de kaart: www.scholenopdekaart.nl.
178  Website Twaalfde benchmark mbo: www.mboraad.nl/publicaties/twaalfde-benchmark-mbo
179  Website Scholen op de kaart: www.scholenopdekaart.nl.
180 Websites DUO: duo.nl/open_onderwijsdata/databestanden/ en duo.nl/open_onderwijsdata/publicaties/financien/
181  Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, Dienst Uitvoering Onderwijs & Centraal Bureau voor de Statistiek, 2017.
182 Zo heeft Berenschot al 25 jaar een overheadbenchmark voor het primair onderwijs en het voortgezet onderwijs , waar instellingen
     zich (tegen betaling) bij kunnen aansluiten. Hier ontbreekt echter informatie over prestaties. Topicus, marktleider op het gebied van
     leerlinginformatiesystemen, is werkzaam in alle onderwijssectoren en biedt naast dashboards voor docenten, leerlingen en ouders
     ook managementdashboards voor schoolbesturen. Zie Berenschot, 2018.
183  Zie bijvoorbeeld Tijsseling, Vos & Verberne, 2017.
Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden                                                                                        63
</pre>

====================================================================== Einde pagina 64 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 65 ======================================================================

<pre>taal wijst de raad op het gebruikmaken van technologische kennis in het hoger onderwijs in
samenwerking met technologiebedrijven en relevante betrokkenen.
Daarnaast zouden evaluaties van beleid en subsidies actief met het veld gedeeld moeten wor-
den. Uit het interdepartementaal beleidsonderzoek over onderwijsachterstandenbeleid blijkt
bijvoorbeeld dat scholen winst kunnen behalen door voor een betere mix van interventies
te kiezen. Nederlandse scholen zetten namelijk vooral in op redelijk dure en weinig effectie-
ve interventies als klassenverkleining en onderwijsassistenten en minder op aparte instructie,
ouderbetrokkenheid en remedial teaching, die relatief goedkoper en effectiever zijn.184
Voorbeelden van ontsluiting van onderwijsonderzoek voor de praktijk zijn het Kennisportal
Onderwijs van het NRO (Nationaal Regieorgaan Onderwijsonderzoek)185 of – specifiek voor het
middelbaar beroepsonderwijs – de Canon beroepsonderwijs van het ecbo (expertisecentrum
beroepsonderwijs).186 De sectororganisaties kunnen in de verspreiding van zulke informatie
ook een rol spelen. Daarnaast kan de overheid ook specifiek voor door de regering gestelde
beleidsdoelen ‘best practices’ en inzichten uit onderzoek delen, waardoor per beleidsdoel
voor onderwijsinstellingen informatie beschikbaar is over de effectiviteit en doelmatigheid van
(alternatieve) investeringen.187 Wel is zaak bij dergelijke platforms en best practices te evalueren
of en hoe deze gebruikt worden en of deze het benodigde inzicht in de effecten van beleid ver-
groten. De raad geeft in overweging mee om een landelijk kennisinstituut op te richten waar al
deze informatie samenkomt op één plek en in relatie tot elkaar gezien kan worden.188
184 Ministerie van Financiën, 2017b.
185 “De Kennisportal Onderwijs geeft toegang tot 20 verzamelingen van betrouwbare informatie voor de dagelijkse onderwijspraktijk. Met
     één zoekactie krijg je resultaten uit alle aangesloten databases en websites gepresenteerd die betrekking hebben op inzichten uit
     onderzoek naar onderwijs.” Ook kunnen leraren een wetenschappelijk gefundeerd antwoord op hun onderwijsvraag krijgen via de
     NRO Kennisrotonde.
186 Expertisecentrum beroepsonderwijs, 2018.
187 Onderwijsraad, 2014d; Science Guide, 2017.
188 Zie als voorbeeld het Center for Benefit-Cost Studies of Education (www.cbcse.org), dat de ontwikkeling en toepassing van
     onderzoeksmethoden rondom kosten-baten analyses en kosteneffectiviteit in het onderwijs bevordert.
64                                                                                                         Onderwijsraad, juli 2018
</pre>

====================================================================== Einde pagina 65 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 66 ======================================================================

<pre>  Onderwijsinstellingen werken met publiek geld. Daarbij past dat
  zij publiekelijk verantwoording afleggen over hoe ze dat geld
  besteden. Verantwoording is een noodzakelijke tegenhanger van
  bestedingsvrijheid. En die verantwoording kan een stuk beter.
6 Verbeter de verantwoording van
  bestedingen
  Meer inzicht in onderwijsgeld is te bereiken door de verantwoording van bestedingen te ver-
  beteren. Daarbij blijft de bestedingsvrijheid in stand – en daarmee de ruimte voor eigen keu-
  zes en voor werken vanuit een eigen visie binnen landelijke kaders. Tegelijk geeft deze verant-
  woording antwoord op terechte vragen over hoe onderwijsbesturen geld besteden dat zij van
  de overheid krijgen om deugdelijk onderwijs te verzorgen en om specifieke doelstellingen te
  bereiken. Onderwijsinstellingen werken immers met publiek geld en daar hoort bij dat zij aan
  de samenleving – rechtstreeks of via de overheid – verantwoording afleggen over hoe ze met
  dat geld omgaan en hoe ze daarbij publieke belangen dienen.189 Verantwoording en toezicht
  zijn zo een belangrijke manier om tekortkomingen van lumpsumbekostiging te ondervangen
  zonder af te doen aan het basisprincipe van relatieve autonomie (zie hoofdstuk 2).
  Juist waar de overheid instellingen veel bestedingsvrijheid laat, is verantwoording van beste-
  dingen190 een noodzakelijke randvoorwaarde. Van autonome en verantwoordelijke instellin-
  gen mag verwacht worden dat zij het wat en waarom van bestedingen (kunnen) uitleggen
  en dat zij laten zien wat de inzet van publieke middelen heeft opgeleverd. Instellingen heb-
  ben zich daar op sectorniveau ook aan gecommitteerd. In de codes voor goed bestuur zijn
  bijvoorbeeld elementen van efficiëntie (met niet meer middelen dan noodzakelijk werken) en
  effectiviteit (doelgerichtheid en doeltreffendheid) terug te vinden.191 Het vooruitzicht van het
  afleggen van verantwoording zet aan tot alertheid, bewuste keuzes en doelmatige besteding.
  Verantwoording zet bestuurders ook aan tot reflectie op het eigen handelen en stimuleert
  daarmee leren en verbeteren.192
  189 Onderwijsraad, 2013.
  190 Algemene Rekenkamer, 2016.
  191  Bijvoorbeeld artikel 8 toelichting code primair onderwijs.
  192 Onderwijsraad, 2013; Schram, Van der Steen, Van Twist & Van Yperen, 2015. NSOB.
  Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden                                              65
</pre>

====================================================================== Einde pagina 66 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 67 ======================================================================

<pre>            Verantwoording en financieel toezicht in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
                          Staten-Generaal                        minister van OCW                             Algemene Rekenkamer
             toezicht / controle                         DUO              Inspectie van het Onderwijs
             verantwoording /
             informatie
                                                              instellingsaccountant
          bevoegd gezag*                                                                                                             bevoegd gezag*
       bijzondere school                                                                                                             openbare school
het niet­bekostigde (particuliere) onderwijs
blijft hier buiten beschouwing
Staten-Generaal                                begroting. Oefent bestuurlijk toezicht uit op             (gemeenschappelijke)
Als medewetgever betrokken bij formuleren      verzelfstandigd openbaar onderwijs.                       medezeggenschapsraad
van deugdelijkheidseisen / bekostigings­       Bij openbare rechtspersoon of stichting zonder raad       Ontvangt o.a. de begroting, financiële beleids­
voorwaarden en bij wettelijke regeling van     van toezicht: goedkeuring begroting, instemming           voornemens en jaarverslag. Instemmingsrecht
financiële verantwoording en toezicht.         jaarrekening en maatregelen bij taakverwaarlozing. Bij    op o.a. hoogte en bestemming van vrijwillige
Stemmen in met begroting OCW. Oefenen          stichting met raad van toezicht: maatregelen bij taak­    ouder­ of leerlingbijdragen. Adviesrecht
parlementaire controle uit op minister.        verwaarlozing, begroting en jaarrekening afhankelijk      op hoofdlijnen meerjarig financieel beleid
                                               van statuten stichting.                                   en voorgenomen bestemming publieke
minister van OCW                                                                                         middelen.
Stelt gedelegeerde onderwijsregelgeving        lokale rekenkamer                                         Bij besturen met meerdere scholen komt ook een
en nadere regels voor jaarverslaggeving        Verricht onderzoek in kader van decentraal                gemeenschappelijke medezeggenschapsraad (gmr)
vast. Brengt scholen in aanmerking voor        onderwijsbeleid.                                          voor. De bevoegdheden van de (g)mr zijn in alle
bekostiging. Kan aanvullende middelen                                                                    bestuursmodellen gelijk. In beginsel verhoudt de mr zich
ter beschikking stellen. Kan bekostiging       raad van toezicht (rvt)                                   tot het bevoegd gezag, maar het bevoegd gezag kan
corrigeren. Kan na onderzoek door de           Keurt begroting en jaarverslag goed. Wijst                besprekingen met de mr aan een lid van de schoolleiding
inspectie bij wanbeheer een aanwijzing         accountant aan. Ziet toe op naleving                      overlaten.
geven. Kan bekostigingssanctie opleggen.       wettelijke verplichtingen, rechtmatige
Legt verantwoording af aan Staten­Generaal.    verwerving en op doelmatige en rechtmatige
                                               bestemming en aanwending van middelen.
Algemene Rekenkamer                            Bevoegdheden voor alle modellen van intern toezicht
Controleert inkomsten en uitgaven van het      gelijk.                                                      *In het funderend onderwijs komen verschillende
Rijk. Onderzoekt doeltreffendheid van beleid.                                                               typen rechtspersonen en verschillende bestuurlijke
                                               ledenvergadering                                             modellen voor (zie rechter pagina). Een bijzondere
Dienst Uitvoering Onderwijs                    Keurt balans en staat van baten en lasten                    school kan ook door een natuurlijk persoon in stand
(DUO)                                          goed, stelt de jaarrekening vast en verleent                 gehouden worden, maar rechtspersoonlijkheid is
Ontvangt en verwerkt jaarstukken.              bestuurders décharge.                                        voorwaarde voor bekostiging
                                               De ledenvergadering kan een kascontrolecommissie
Inspectie van het Onderwijs                    instellen, die de stukken namens en voor de leden­
Houdt financieel toezicht (rechtmatig en doel­ vergadering onderzoekt.
matig beheer), met openbaar rapport. Geeft
via onderwijsaccountantsprotocol aanwijzin­    bestuur                                                      De wettelijk verplichte scheiding tussen bestuur
gen aan accountant van de instelling.          Verantwoordelijk voor financieel beleid en                   en intern toezicht kan op verschillende manieren
                                               beheer. Stuurt jaarstukken naar DUO.                         vormgegeven worden. Bij elk model zijn de verhou­
instellingsaccountant                          Bij verzelfstandigd openbaar onderwijs zonder rvt is         dingen rondom financieel toezicht net even anders.
Controleert financiën van rechtspersoon.       altijd sprake van een meerhoofdig bestuur. Bij bijzonder     De verschillende modellen worden weergegeven bij
                                               onderwijs kan het bestuur meerhoofdig zijn (college van      de stichting voor bijzonder onderwijs, maar kunnen
college van burgemeester en wethouders         bestuur) of eenhoofdig (directeur­bestuurder). De direc­     ook bij andere bestuursvormen gehanteerd worden.
(b&w)                                          teur kan bovenschools zijn. In geval van een toezichthou­    De verhoudingen bij een samenwerkingsbestuur
Is bevoegd gezag van niet­verzelfstandigde     dend bestuur oefent de directeur bestuursbevoegdheden        en een samenwerkingsschool blijven vanwege de
openbare school.                               uit via volmacht of overdracht (bijzonder onderwijs) of      overzichtelijkheid hier buiten beschouwing. Om de­
                                               via mandaat of delegatie (openbaar onderwijs). In een        zelfde reden wordt hier geen onderscheid gemaakt
gemeenteraad                                   variant van het ab­db­model maakt de schoolleider deel       tussen éénpitters en besturen met meerdere scholen.
Controleert college van b&w, ook in eventuele  uit van het dagelijks bestuur. Bestuursleden kunnen bij      Bij éénpitters ontbreken de gemeenschappelijke
rol van schoolbestuur voor het openbaar        onbehoorlijk bestuur aansprakelijk zijn, zowel jegens de     medezeggenschapsraad en de centrale dienst.
onderwijs. Stemt in met gemeentelijke          rechtspersoon als jegens derden.
                           66                                                                                                      Onderwijsraad, juli 2018
</pre>

====================================================================== Einde pagina 67 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 68 ======================================================================

<pre>                      bevoegd gezag*                                                             bevoegd gezag*
                     bijzondere school                                                           openbare school
     bijzondere school onder een stichting                                       niet-verzelfstandigde openbare school
                                                                 college van
                                                                   burge-
              gmr            toezichthoudend                     meester en                      schoolleiding
                                  bestuur                        wethouders
                                                                                                 medezeggen-
          medezeggen-          directeur met                                                      schapsraad
           schapsraad     bestuursbevoegdheden
     bijzondere school onder een stichting
                                                                    lokale                                   gemeente-
                                                                 rekenkamer                                     raad
                                   raad van toezicht
             gmr                        bestuur
         medezeggen-                centrale dienst
          schapsraad
                                     schoolleiding
                                                                                         openbare rechtspersoon /
                                                                             stichting voor openbaar onderwijs zonder rvt
                                                                                         gmr                       bestuur
     bijzondere school onder een stichting                                          medezeggen-                centrale dienst
                                                                                     schapsraad
                                                                                                                schoolleiding
                   algemeen bestuur (toezichthoudende rol)
    gmr                          dagelijks bestuur
medezeggen-                       centrale dienst
 schapsraad                                                                    stichting voor openbaar onderwijs met rvt
                                   schoolleiding
                                                                                                            raad van toezicht
                                                                                         gmr                     bestuur
    Bijzondere school onder een vereniging                                          medezeggen-              centrale dienst
                                                                                      schapsraad
                                                                                                              schoolleiding
     gmr                    bestuur         ledenvergadering
                                               kascontrole-
                                                commissie
medezeggen-             centrale dienst
 schapsraad
                         schoolleiding
                   Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden                                                            67
</pre>

====================================================================== Einde pagina 68 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 69 ======================================================================

<pre>                     Verantwoording en financieel toezicht in het middelbaar beroepsonderwijs
                         Staten-Generaal                                minister van OCW                                  Algemene Rekenkamer
            toezicht / controle                  CMMBO                            DUO                          Inspectie van het Onderwijs
            verantwoording /
            informatie
                                                                     instellingsaccountant
               bijzondere instelling                                                                                          openbare instelling
            (roc / vakinstelling / aoc)                                                                                    (roc / vakinstelling / aoc)
    ondernemingsraad         raad van toezicht                                                         college van
                                                                                                         burge-                       ondernemingsraad
                                                                                                       meester en
                                                                                                       wethouders
                                                                     gemeente-                                                         deelnemersraad
                                                                        raad
      deelnemersraad        college van bestuur
                                                                                                                                        evt. ouderraad
                                                                                         lokale
                                                                                      rekenkamer
exameninstellingen en niet­bekostigde instellingen
blijven hier buiten beschouwing
Staten-Generaal                                        Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO)                            Wijst accountant aan. Ziet toe op rechtmatige
Als medewetgever betrokken bij formuleren              Ontvangt en verwerkt jaarstukken.                            verwerving en op doelmatige en rechtmatige
van deugdelijkheidseisen / bekostigings­                                                                            bestemming en aanwending van middelen.
voorwaarden en bij wettelijke regeling van             Inspectie van het Onderwijs                                  In afwijking van het cvb­rvt­model kan gekozen worden
financiële verantwoording en toezicht.                 Houdt financieel toezicht (rechtmatig en                     voor een model met functionele scheiding binnen het
Instellingen worden bij wet in aanmerking              doelmatig beheer), met openbaar rapport.                     bestuur, in welk geval het toezichthoudend deel van
gebracht voor aanspraak op bekostiging.                Geeft via onderwijsaccountantsprotocol                       het bestuur de bevoegdheden van de raad van toezicht
Stemmen in met begroting OCW. Oefenen                  aanwijzingen aan instellingsaccountant.                      uitoefent.
parlementaire controle uit op minister.
                                                       instellingsaccountant                                        college van bestuur (cvb)
minister van OCW                                       Controleert financiën van rechtspersoon.                     Verantwoordelijk voor financieel beleid en
Stelt gedelegeerde onderwijsregelgeving en                                                                          beheer. Stuurt jaarstukken naar DUO. Maakt
nadere regels voor jaarverslaggeving vast.             college van burgemeester en wethouders                       jaarverslag openbaar.
Stelt hoogte van rijksbijdrage vast. Verstrekt         (b&w)                                                        Uit verantwoording van het financieel beheer dient
aanvullende middelen. Kan bekostiging                  Kent educatiegelden toe. Verantwoording aan                  rechtmatige en doelmatige aanwending van rijks­
corrigeren. Kan na onderzoek door de                   gemeenteraad en – voor educatiegelden –                      bijdrage te blijken. Bij nieuwe opleiding melding aan
inspectie bij wanbeheer een aanwijzing                 aan minister. Is bevoegd gezag van openbare                  minister, gehouden aan wettelijke voorschriften t.a.v.
geven aan raad van toezicht. Kan recht op              instelling.                                                  inrichting en de kwalificatiestructuur, zorgplicht t.a.v.
bekostiging ontnemen of maatregel treffen              Bevoegd gezag van openbare instelling kan ook                arbeidsmarktperspectief en doelmatige verzorging
vanwege onvoldoende kwaliteit of kwaliteits­           gevormd worden door een orgaan van een gemeen­               opleidingen in het licht van het totaalaanbod. Bestuurs­
zorg of niet voldoen aan zorgplichten                  schappelijke regeling. In afwijking kan bij openbare         leden kunnen bij onbehoorlijk bestuur aansprakelijk zijn,
arbeidsmarktperspectief en doelmatig                   instelling ook gekozen worden voor afzonderlijk College      zowel jegens de rechtspersoon als jegens derden.
aanbod (na waarschuwing). Kan niet volledig            van Bestuur met raad van toezicht.
of onrechtmatig bestede uitkering educatie­            (NB! er bestaan momenteel geen openbare instellingen         ondernemingsraad/deelnemersraad(/
gelden terugvorderen. Legt verantwoording              in het middelbaar beroepsonderwijs)                          ouderraad)
af aan Staten­Generaal.                                                                                             Instemmingsrecht op o.a. hoofdlijnen
                                                       gemeenteraad                                                 begroting en hoogte en besteding vrijwillige
Algemene Rekenkamer                                    Controleert college van b&w. Stemt in met                    ouder­ of deelnemersbijdragen, besteding
Controleert inkomsten en uitgaven van het              gemeentelijke begroting.                                     van stagefondsen en beleid m.b.t. beperkte en
Rijk. Onderzoekt doeltreffendheid van beleid.                                                                       beheersbare schoolkosten voor deelnemers.
                                                       lokale rekenkamer                                            Ondernemingsraad (personeel) en deelnemersraad
Commissie macrodoelmatigheid mbo                       Verricht onderzoek in kader van decentraal                   (studenten) vormen in sommige gevallen een gezamen­
(CMMBO)                                                onderwijsbeleid.                                             lijke vergadering.
Onderzoekt en adviseert minister
over uitvoering zorgplichten                           raad van toezicht (rvt)
arbeidsmarktperspectief en doelmatigheid               Stelt beloning leden college van bestuur vast.
van instellingen.                                      Keurt begroting en jaarverslag goed.
                        68                                                                                                                   Onderwijsraad, juli 2018
</pre>

====================================================================== Einde pagina 69 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 70 ======================================================================

<pre>                                    Verantwoording en financieel toezicht in het hoger onderwijs
                           Staten-Generaal                             minister van OCW                            Algemene Rekenkamer
             toezicht / controle          CDHO                           DUO         Inspectie van het Onderwijs             ministeriële accountant
             verantwoording /
             informatie
                                                              instellingsaccountant
       bijzondere instelling onder een                                                                                 openbare instelling
    stichting (universiteit / hogeschool)                                                                         (universiteit / hogeschool)
      universiteitsraad /         stichtingsbestuur of                                                         universiteitsraad /           raad van toezicht
  medezeggenschapsraad             raad van toezicht                                                       medezeggenschapsraad
   of ondernemingsraad +                                                                                   of ondernemingsraad +
        studentenraad                                                   NVAO                                     studentenraad
                                                                                                                                           college van bestuur
                                  college van bestuur                                                        dienstraden centrale
                                                                                                                     diensten                     decaan /
        faculteitsraad /                decaan /                                                                                            faculteitsbestuur /
     medezeggenschaps-            faculteitsbestuur /                                                                                      bestuur decentraal
       raad decentraal            bestuur decentraal                                                      faculteitsraad / medezeg-             organisatie-
    organisatieonderdeel              organisatie-                                                        genschapsraad decentraal               onderdeel
                                       onderdeel                                                            organisatieonderdeel
De openbare universiteiten en hogescholen zijn            Algemene Rekenkamer                                Bij openbare instelling: benoemd door minister.
publiekrechtelijke rechtspersonen. De meeste bijzondere   Controleert inkomsten en uitgaven van het          Inlichtingen en verantwoording aan minister. Kan
universiteiten en hogescholen worden in stand             Rijk. Onderzoekt doeltreffendheid van beleid.      persoonlijke aansprakelijkheid CvB­leden inroepen. Bij
gehouden door een privaatrechtelijke stichting. In enkele                                                    bijzondere universiteiten is scheiding tussen bestuur en
gevallen komt de verenigingsvorm voor, al dan niet in     Commissie Doelmatigheid Hoger                      toezicht facultatief.
combinatie met een stichting in een concernstructuur. In  Onderwijs (CDHO)
dit schema wordt uitgegaan van de stichting.              Adviseert minister over doelmatigheid              college van bestuur (cvb)
De interne organisatie van de bijzondere universiteit     onderwijsaanbod.                                   Verantwoordelijk voor financieel beleid en
is niet bij wet geregeld, met dien verstande dat er een                                                      beheer. Stuurt jaarstukken naar DUO. Maakt
college van bestuur moet zijn en dat dit college een      Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO)                  jaarverslag openbaar.
structuurregeling vaststelt die zo veel mogelijk overeen­ Ontvangt en verwerkt jaarstukken.                  Bij openbare instellingen: inlichtingen en
komt met de wettelijke bepalingen ten aanzien van de                                                         verantwoording aan minister. Cvb­leden zijn persoonlijk
organisatie ven medezeggenschap van de openbare           Inspectie van het Onderwijs                        aansprakelijk jegens de instelling voor schade ten
universiteiten.                                           Houdt financieel toezicht (rechtmatig en           gevolge van uitgaven in strijd met de wet voor zover de
                                                          doelmatig beheer), met openbaar rapport.           minister die uitgaven in mindering brengt op de rijksbij­
Staten-Generaal                                           Geeft via onderwijsaccountantsprotocol             drage. Indien de instelling geen rechtsvordering instelt,
Als medewetgever betrokken bij formuleren                 aanwijzingen aan instellingsaccountant.            kan de minister dat voor de instelling doen.
van deugdelijkheidseisen / bekostigings­                                                                     Bij bijzondere instellingen: bestuursleden kunnen bij
voorwaarden en bij wettelijke regeling van                ministeriële accountant                            onbehoorlijk bestuur aansprakelijk zijn, zowel jegens de
financiële verantwoording en toezicht.                    Controleert financiën van het ministerie. Heeft    rechtspersoon als jegens derden.
Instellingen worden bij wet in aanmerking                 toegang tot instellingen. Doet op last minister
gebracht voor aanspraak op bekostiging.                   onderzoek naar doelmatig beheer instellingen       medezeggenschap
Stemmen in met begroting OCW. Oefenen                     en heeft recht op inlichtingen.                    Instemmingsrecht op o.a. hoofdlijnen
parlementaire controle uit op minister.                                                                      begroting en instellingsplan. Adviesrecht op
                                                          NVAO                                               o.a. hele begroting en hoogte instellings­
minister van OCW                                          (Her)accrediteert opleiding (voorwaarde voor       collegegeld.
Stelt gedelegeerde onderwijsregelgeving en                bekostiging). Adviseert minister over intrekken    Bij een gesplitst medezeggenschapsmodel vormen de
nadere regels voor jaarverslaggeving vast.                bekostiging.                                       ondernemingsraad (personeel) en de studentenraad
Stelt hoogte van rijksbijdrage vast. Kan onwet­                                                              in sommige gevallen een gezamenlijke vergadering.
tige uitgaven in mindering brengen. Kan na                instellingsaccountant                              Bij bijzondere universiteit stelt het college van bestuur
onderzoek door de inspectie bij wanbeheer                 Controleert financiën van rechtspersoon.           de inrichting van de medezeggenschap vast, zo veel
een aanwijzing geven en na advies van NVAO                                                                   mogelijk in lijn met de regeling voor de openbare
accreditatie intrekken. Stemt in met nieuwe               raad van toezicht                                  universiteiten.
opleidingen na oordeel over doelmatig­                    Stelt beloning leden college van bestuur vast.
heid onderwijsaanbod. Kan rechten aan                     Keurt begroting en jaarverslag goed. Wijst
opleidingen onttrekken o.a. als verzorging                accountant aan. Ziet toe op rechtmatige
van opleiding niet (meer) doelmatig is. Legt              verwerving en doelmatige en rechtmatige
verantwoording af aan Staten­Generaal.                    bestemming en aanwending van middelen.
                            Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden                                                                                         69
</pre>

====================================================================== Einde pagina 70 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 71 ======================================================================

<pre>    Verantwoording en toezicht193
    Verantwoording afleggen betekent dat onderwijsinstellingen uitleggen en laten zien wat wel en niet
  gedaan is en waarom die keuzes gemaakt zijn. Verticale verantwoording vindt plaats in relatie tot
   ­actoren waaraan de instelling in hiërarchische zin ondergeschikt is, in het bijzonder de overheid. Ho-
    rizontale verantwoording voltrekt zich in relatie tot actoren waarmee de instelling in beginsel een ge-
    lijkwaardige relatie heeft. Dat kunnen interne betrokkenen zijn, zoals de medezeggenschapsraad, de
    medewerkers, leerlingen of studenten. Het kan ook gaan om mensen of instanties in de omgeving van
  de school of instelling, zoals ouders, de lokale overheid of het bedrijfsleven. Aan welke actoren hori-
   zontaal verantwoording wordt afgelegd, verschilt per onderwijssector.194
  Toezicht – naar zijn aard altijd verticaal – betreft de beoordeling van de naleving van wettelijke voor-
  schriften en de deugdelijkheid van het gevoerde bestuur en beheer. Toezicht kent als elementen: in-
    formatie vergaren, daarover een oordeel vormen en aan de hand daarvan interveniëren, al dan niet op
  grond van een bevoegdheid. Naar zijn aard is toezicht verticaal. Toezicht kan zowel door organen bin-
    nen een instelling uitgeoefend worden (intern toezicht) als door overheidsinstanties (extern toezicht).
193 194
De verantwoording van bestedingen in het onderwijs is voor verbetering vatbaar, soms zelfs
voor sterke verbetering. 195 Hoewel er behoorlijke verschillen tussen de onderscheiden onder-
wijssectoren bestaan, geldt dit voor alle sectoren. In dit hoofdstuk doet de raad aanbevelingen
voor verbeteringen. Daarbij kijkt de raad zowel naar horizontale verantwoording en intern toe-
zicht als naar verticale verantwoording aan en extern toezicht door overheidsinstanties. Beide
lijnen dienen hetzelfde doel en dezelfde publieke belangen. Ze staan bovendien in relatie tot
elkaar. Naarmate de een sterker en beter is, kan de ander aangepast worden en vice versa.
Inrichting en facilitering van de horizontale en verticale verantwoording kunnen versterkt worden
Diverse organen binnen en buiten de onderwijsorganisatie spelen een rol bij de verantwoor-
ding over en het toezicht op de financiën. Het is zaak dat al deze organen hun rol als toezicht-
houder of kritische gesprekspartner ook optimaal gaan vervullen.
De schema’s op de vorige pagina’s geven een overzicht van alle partijen die een rol hebben
in de verantwoording over en het toezicht op de financiën. In essentie geldt voor alle onder­
wijssectoren dat het instellingsbestuur over de bestedingen horizontaal verantwoording aflegt
aan de medezeggenschapsorganen en verticaal aan de overheid (via de jaarverslagen die DUO
verwerkt). Het toezicht op de financiën is intern belegd bij het intern toezicht – die bij wet
verplicht gescheiden is van het bestuur – en extern bij de overheid (via de Inspectie van het
Onderwijs). Er zijn echter binnen de onderwijssectoren verschillen in hoe de medezeggen-
schap en het intern toezicht vormgegeven wordt.
De raad beveelt aan om voor het funderend onderwijs, het middelbaar beroeps­onderwijs en
het hoger onderwijs de inspectie toe te laten zien op het proces van horizontale verantwoor-
ding en intern toezicht. Daarvoor is het nodig het inspectiekader aan te passen. De inspec-
tie kan zo zicht houden op hoe horizontale verantwoording en intern toezicht in de praktijk
vorm krijgen en of binnen dit interne toezicht aandacht is voor rechtmatige als ook doelmatige
bestedingen.
193    Zie hiervoor ook de schema’s op de vorige pagina’s over de verantwoording en het financieel toezicht.
194 Zie hiervoor ook de schema’s op de vorige pagina’s. De Inspectie van het Onderwijs en de NVAO houden verticaal toezicht op de
        kwaliteit van het onderwijs. De inspectie ziet daarnaast toe op de rechtmatige en doelmatige besteding van publieke middelen door
        onderwijsinstellingen in alle onderwijssectoren. Daarnaast zijn er in het middelbaar beroepsonderwijs en het hoger onderwijs de
        CMMBO en de CDHO die toezien op de doelmatigheid van het onderwijsaanbod.
195 Honingh, Van Kan, Van den Akker & Van Thiel, 2016; Organisation for Economic Co-operation and Development, 2016a; Hooge, 2013.
70                                                                                                             Onderwijsraad, juli 2018
</pre>

====================================================================== Einde pagina 71 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 72 ======================================================================

<pre>    Verticale verantwoording en extern toezicht blijven nodig. De publieke belangen bij onderwijs
    en het publieke belang bij rechtmatige en doelmatige aanwending van publieke middelen
    zijn te groot om alleen over te laten aan het interne toezicht. In de verticale lijn is aandacht
    voor een aantal zaken: hoe de overheid op basis van de afgelegde verantwoording een
    totaalbeeld op stelselniveau kan aggregeren; hoe verticale verantwoording en toezicht
    complementair kunnen werken ten opzichte van verantwoording in de horizontale lijn; en hoe
    externe toezichthoudende instanties optimaal op hun taken als controlerende instanties van
    de overheid toegerust kunnen worden. De Tweede Kamer kan daarbij de verantwoordelijkheid
    voor het externe verticale toezicht laten bij de daarvoor in het leven geroepen uitvoerende
    en controlerende instanties, zoals de inspectie en de NVAO (Nederlands-Vlaamse Accre­
    di­tatieorganisatie). Zij kan wel die instanties evalueren, beter toerusten en beter laten
    ondersteunen.
6.1 Versterk horizontale verantwoording over bestedingen
    Betere verantwoording van bestedingen in het onderwijs begint met sterke horizontale ver-
    antwoording en adequaat intern toezicht. Een brede publieke verantwoording richt zich op
    verschillende doelgroepen zoals de ministers, de interne toezichthouders, de directe afnemers
    en gebruikers. Onderwijsinstellingen verantwoorden zich ook richting leerlingen, studenten,
    ouders en de samenleving als geheel. De disciplinerende werking van het interne toezicht en
    de horizontale verantwoording is echter nog niet optimaal.196 Versterking van de horizontale
    verantwoording is vooral een kwestie van het optimaliseren van de werking van bestaande
    mechanismen en prikkels.
    De bewindslieden van OCW hebben in een reactie op de voorstellen voor alternatieven voor
    het instrument lumpsum onder meer gewezen op het versterken van de horizontale verant-
    woording.197 De raad ondersteunt die lijn mits er verbinding blijft met de verticale verantwoor-
    ding en het (verticaal) toezicht. Bestuurlijke autonomie – onder andere in de vorm van lump-
    sumbekostiging – en dus minder sterke, directe en voorafgaande sturing vanuit de overheid
    kan alleen bij goede checks en balances binnen instellingen.198
    Horizontale verantwoording doet recht aan de door de wet toegekende taken en verantwoor-
    delijkheid van onderwijsbesturen. Bij deze vorm van verantwoordelijkheid is er doorgaans
    meer ruimte voor de eigen visie en eigen doelen van de instelling.199 Bovendien vergroot hori-
    zontale verantwoordelijkheid lokaal de betrokkenheid van belanghebbenden en daarmee de
    maatschappelijke legitimering van de instelling.200 De medezeggenschapsorganen – zo is de
    gedachte – functioneren als constructieve tegenkracht, die het bestuur of de interne toezicht-
    houder kunnen aanspreken en via instemmings- en adviesbevoegdheden invloed uitoefenen
    op het beleid van de onderwijsinstelling.201 Verder is een dialoog tussen bestuur en vertegen-
    woordigers van medewerkers, ouders en leerlingen of studenten met voldoende tegenspraak
    binnen de eigen organisatie doorgaans directer en frequenter dan extern toezicht en verti-
    cale verantwoording. Er is bijvoorbeeld een meer onmiddellijke relatie met leren en verbete-
    196 Hooge, 2013.
    197  Brief aan de Kamer, 34300 VIII, 42.
    198 Algemene Rekenkamer, 2014; 2015.
    199 Onderwijsraad, 2013; 2015.
    200 Onderwijsraad, 2013.
    201 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2017b.
    Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden                                              71
</pre>

====================================================================== Einde pagina 72 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 73 ======================================================================

<pre>ren door inbedding van verantwoordingsmomenten in de eigen PDCA-cyclus (Plan Do Check
Act)).202
Verbeteren governance instellingen krijgt al veel aandacht
De raad stelt vast dat de afgelopen jaren al veel gedaan is en nog steeds gedaan wordt om de
governance van onderwijsinstellingen te verbeteren. Organen binnen en rondom de onder-
wijsinstellingen zijn formeel in stelling gebracht. Ook zijn al uitgebreide verantwoordings­
mechanismen ingericht. Het functioneren van die organen kan echter nog aanzienlijk verbe-
terd worden.
De raad ziet mogelijkheden voor formele verbeteringen, die voor een deel al worden voorbe-
reid.203 Zo hoort in alle sectoren het jaarverslag verplicht openbaar gemaakt te worden. Het
ministerie van OCW werkt momenteel aan een wetsvoorstel om dit te regelen.204 Bestuurs­
visitaties kunnen uitgebreid worden. Schoolbesturen kunnen serieuzer omgaan met Scholen
op de kaart en in het hoger onderwijs kunnen vergelijkbare benchmarks ontwikkeld worden.
Veel instellingen kunnen de kritische blik van buiten beter borgen in de PDCA-cyclus bij hun
financieel management.205 Verder kunnen kwaliteitszorgsystemen op veel plaatsen verbeterd
worden en gekoppeld worden aan het financieel management.
   Recente maatregelen ter versterking van de horizontale verantwoording
   De Wet goed onderwijs, goed bestuur (2010) heeft een verplichte scheiding van bestuur en intern toe-
  zicht gebracht en kent bepalingen over de ministeriële aanwijzingsbevoegdheid bij wanbeheer. 206 De
   Wet versterking bestuurskracht onderwijsinstellingen (2017) heeft onder andere de positie van mede-
  zeggenschapsorganen versterkt. 207 In het middelbaar beroepsonderwijs en het hoger onderwijs kre-
  gen de medezeggenschapsorganen instemmingsrecht op hoofdlijnen van de begroting.
   Naast de wettelijke waarborgen voor goed bestuur hebben alle onderwijssectoren zelf een code voor
  goed bestuur opgesteld. Hierin worden de wettelijke eisen voor bestuur en intern toezicht verder uit-
  gewerkt en aanvullende afspraken gemaakt. De vereniging van toezichthouders stelt een kwaliteits-
  code op waarop de aangesloten toezichthouders elkaar kunnen aanspreken. 208
   Ook worden andere maatregelen genomen ter versterking van het feitelijk functioneren van de mede-
  zeggenschap. 209 De inspectie constateert eveneens dat onderwijsinstellingen aandacht besteden aan
  de verdere ontwikkeling en professionalisering van bestuur, intern toezicht en medezeggenschap. 210
   In het primair onderwijs en het voortgezet onderwijs zijn pilots gestart met bestuurlijke collegiale
  ­visitaties211 en werken instellingen aan monitoringsinstrumenten om systematisch (beleids)informatie
   te verzamelen.
206 207 208 209 210 211
Ten slotte kan ook in het kader van horizontale verantwoording gebruikgemaakt worden van
benchmarking en normeringen om de financiële cijfers van een instelling beter te duiden en
te beoordelen (zie hoofdstuk 5). Als benchmarks openbaar worden gemaakt, zijn zowel interne
202 Onderwijsraad, 2013.
203 Bijvoorbeeld verplichte openbaarmaking jaarverslag primair en voortgezet onderwijs.
204 Ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschap, 2017b.
205 PO-Raad, 2012.
206 Wet goed onderwijs, goed bestuur.
207 Wet versterking bestuurskracht.
208 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2017b.
209 Versterking medezeggenschap, 2018a.
210 Inspectie van het Onderwijs, 2018c.
211   Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2017b.
72                                                                                     Onderwijsraad, juli 2018
</pre>

====================================================================== Einde pagina 73 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 74 ======================================================================

<pre>(bijvoorbeeld raden van toezicht en medezeggenschapsraden) als externe belanghebbenden
(bijvoorbeeld ouders, maar ook de inspectie) in staat de instelling scherp te houden en kriti-
sche vragen te stellen over de besteding van onderwijsmiddelen.
Verbeter opstelling en toerusting van interne toezichthouders en medezeggenschapsorganen
Versterking van de horizontale verantwoording en het interne toezicht betekent verder ont-
wikkelen van wat er al is om de werking daarvan te verbeteren: in de praktijk doen wat op
papier staat.212 De inspectie constateert dat interne toezichthouders en medezeggenschaps­
raden nog zoeken naar de invulling van hun rol.
Het komt volgens de inspectie nog te vaak voor dat het interne toezicht geen, of te laat, inzicht
heeft in risicovolle ontwikkelingen op onderwijsinhoudelijk en financieel gebied.213 Alle onder-
wijsinstellingen horen te werken aan een cultuur die stimuleert om de juiste vragen te stellen
en door te vragen, en om voorbij de cijfers te kijken, ook naar achterliggende keuzes. Interne
toezichthouders en medezeggenschapsorganen horen zichzelf aan te leren niet alleen naar het
financieel beheer, maar ook naar het financieel beleid daarachter te kijken en naar hoe finan­
ciële keuzes gekoppeld worden aan inhoudelijke (onderwijs)doelen en resultaten.214 Bovendien
is het belangrijk dat interne toezichthouders hun wettelijke verantwoordelijkheid nemen voor
het toezicht op onderwijskwaliteit en kwaliteitsverbetering. Daarvoor hebben zij kennis op het
gebied van onderwijs nodig. In een toezichthoudend orgaan hoort naast financiële expertise
dan ook altijd expertise aanwezig te zijn die het mogelijk maakt om (gegevens over) de kwali-
teit van het onderwijs te beoordelen en te bewaken.
Daarnaast is het van belang dat binnen een instelling bestuur, interne toezichthouder en
medezeggenschapsorgaan of -organen heldere afspraken maken over wederzijdse rollen en
omgangsvormen. Een duidelijk kader met spelregels en afspraken over de uitoefening van
bevoegdheden van de interne toezichthouder en de medezeggenschapsorganen en over het
afleggen van verantwoording en het verstrekken van informatie, versterkt de verantwoording.
Zo komt scherp in beeld wie zich aan wie verantwoordt, wanneer en waarover;215 en waartoe
dat kan leiden. De interne toezichthouder hoort, ten slotte, zichtbaar te zijn binnen de instelling,
de vinger aan de pols te houden en zelf informatie te vergaren in plaats van enkel af te gaan
op het bestuur. Naast informatie van de inspectie kan dat bijvoorbeeld door school­bezoeken,
door het – wettelijk verplichte – rechtstreekse contact met het medezeggenschapsorgaan,
door financieel medewerkers om directe voorlichting te vragen en door optimaal gebruik te
maken van kennis van de instellingsaccountant.216 De interne toezichthouder kan er ook op
toezien dat het bestuur de medezeggenschap tijdig betrekt en informeert.217
Versterk en faciliteer de financiële deskundigheid en het financieel onderzoek bij en door intern toe-
zichthouder en medezeggenschapsorganen
Betere verantwoording van besteding van onderwijsgeld vraagt om meer financiële deskun-
digheid bij interne toezichthouders en medezeggenschapsorganen. Zij zijn de eerste lijn van
verantwoording van en kritische reflectie op hoe met geld voor onderwijs wordt omgegaan.
212  Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2017b.
213  Inspectie van het Onderwijs, 2017a.
214 PO-Raad, 2012.
215  Schram, Van der Steen, Van Twist & Van Yperen, 2015.
216 PO-Raad, 2012.
217  Panteia, 2018.
Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden                                                    73
</pre>

====================================================================== Einde pagina 74 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 75 ======================================================================

<pre>Zij dienen qua deskundigheid en informatiepositie voldoende capaciteit en expertise te heb-
ben om de juiste vragen te stellen aan het instellingsbestuur.
Het is zaak beter te borgen dat interne toezichthouders en leden van medezeggenschaps­
organen in staat zijn om hun rol binnen het systeem van checks en balances te spelen. Daarvoor
is nodig dat zij kennis hebben van wet- en regelgeving en van de werking van een planning- en
controlecyclus. Verder dienen zij over de vaardigheid te beschikken om een jaarrekening en
financiële kengetallen te lezen en te begrijpen. En ten slotte mag het vermogen niet ontbre-
ken om financiële keuzes te relateren aan de organisatie als geheel en onderwijsdoelen in het
bijzonder. Zij kunnen alleen hun controlerende functie218 uitoefenen indien zij de begroting
of jaarrekening ook kunnen lezen en beoordelen en als ze de juiste vragen aan de accountant
kunnen stellen.
Dat vraagt om specifieke kennis en die kennis ontbreekt nog vaak.219 De benodigde compe-
tenties zijn al in beeld gebracht.220 Het komt er nu op aan ervoor te zorgen dat die competen-
ties ook aanwezig zijn binnen toezichthoudende en medezeggenschapsorganen. Deels is dat
een zaak van selectie op financiële en onderwijsinhoudelijke kennis. Deels is het een zaak van
professionalisering en betere faciliteiten. De professionalisering van toezichthouders en mede-
zeggenschapsorganen mag minder vrijblijvend worden.221 Daarnaast dient bezien te worden
of bijvoorbeeld de sectorraden een grotere rol kunnen spelen bij de ondersteuning van het
professionaliseringsaanbod.222
De raad geeft ten slotte in overweging om in analogie met de lokale rekenkamers een onaf-
hankelijke instantie in het leven te roepen waarop interne toezichthouders en medezeggen-
schapsorganen van onderwijsinstellingen onder nader te bepalen voorwaarden een beroep
kunnen doen als zij onderzoek willen laten verrichten naar het financieel beleid en beheer van
hun instelling. Ook kan hier mogelijk een rol voor de Algemene Rekenkamer liggen, omdat
deze op nationaal niveau de bestedingen van de overheid controleert op rechtmatigheid en
doelmatigheid, en daar dus de nodige expertise voor in huis heeft. Het gaat bij een rekenka-
meronderzoek nadrukkelijk om koppeling van middelen aan eigen doelstellingen. De reken-
kamerfunctie kan voorshands worden gezien in het licht van de wettelijke opdracht van het
interne toezicht, maar het kan zijn dat extra onderzoek gewenst is door een onafhankelijke
instantie naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het instellingsbeleid. De uitkomsten
van het onderzoek kunnen conclusies bevatten gericht op verdere versterking van de gewens-
te horizontale verantwoording. De rekenkamerfunctie zoals de raad die voor zich ziet, heeft
alleen een onafhankelijke, ondersteunende rol en geen zelfstandige of wettelijke onderzoeks-
bevoegdheid bij instellingen. De voorwaarden wanneer, bij wie en hoe een rekenkamerfunctie
nader invulling kan krijgen dienen nader onderzocht te worden.
218 Instemming met de (hoofdlijnen van) de begroting of het meerjarenbeleid, goedkeuring van de jaarrekening en opdrachtgeverschap
     van de accountant.
219 Zo constateert de inspectie in gesprekken met besturen en intern toezichthouders. In onderzoek onder toezichthouders geven
     respondenten aan dat financiën wel vaak op de agenda staat, maar nog niet zozeer in relatie tot strategie, risico’s en onderwijskwaliteit.
     De aandacht voor onderwijskwaliteit lijkt wel duidelijk toe te nemen; zie Van der Klooster & Goodijk, 2018, p.39.
220 Ernst & Young, 2011; PO-Raad, 2011.
221 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2017b.
222 Panteia-Oberon, 2017.
74                                                                                                               Onderwijsraad, juli 2018
</pre>

====================================================================== Einde pagina 75 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 76 ======================================================================

<pre>6.2 Verbeter extern toezicht en verticale verantwoording
    Toezicht door overheidsinstanties en verticale verantwoording aan de overheid blijven van
    belang en behoeven eveneens verbetering. Uitbreiding van de huidige verantwoordingsfunc-
    ties via de uitvoerende instanties van de overheid is volgens de raad niet nodig. Wel kan het
    externe toezicht beter worden toegerust, kan de informatie-uitwisseling verbeterd worden en
    kunnen extern toezicht en verticale verantwoording beter aanhaken bij processen van hori-
    zontale verantwoording.
    De rijksoverheid behoudt altijd een verantwoordelijkheid om publieke belangen bij onder-
    wijs te waarborgen, net zo goed als zij altijd heeft toe te zien op een rechtmatige en doel-
    matige aanwending van publieke middelen. Ook bij een optimaal functionerende horizontale
    verantwoording kan de verticale wettelijke lijn nooit losgelaten worden. Zonder extern (ver-
    ticaal) toezicht bestaat bij horizontale verantwoording een grote kans op vrijblijvendheid en
    onvoldoende prikkels om te leren en te verbeteren.223 Bovendien kan de horizontale lijn, zoals
    gezegd, een stuk verbeterd worden. De raad wijst daarbij nog op het democratisch tekort bij
    stichtingen. In een stichtingsmodel is de interne toezichthouder vaak aan niemand verant-
    woording verschuldigd.224 De eigen verantwoordingsplicht van de interne toezichthouder is
    nu wettelijk beperkt tot het maken van een jaarverslag over de uitvoering van de taken en de
    uitoefening van bevoegdheden.225 Dat maakt een toezichthoudende rol voor een overheids­
    instantie onontbeerlijk.226
    Rust toezichthoudende instanties adequaat toe
    Effectief toezicht door overheidsinstanties veronderstelt dat die instanties hun werk adequaat
    kunnen doen. De overheid heeft diverse instanties en organen aangewezen of ingesteld om
    toezicht en verantwoording vorm te geven, zoals de accountant, de interne toezichthouder, de
    Inspectie van het Onderwijs en de NVAO. De inspectie ziet niet alleen toe op de naleving van
    wettelijke voorschriften ten aanzien van het onderwijs, maar heeft ook een wettelijke opdracht
    bij het toezien op rechtmatige en doelmatige besteding van de rijksbijdrage. In het hoger
    onderwijs zal de NVAO – aansluitend bij de instellingstoets kwaliteitszorg – de plannen voor
    de inzet van de studievoorschotmiddelen en de daarmee geboekte voortgang gaan toetsen,
    met name wat betreft de bijdrage aan verbetering van de onderwijskwaliteit.227 Het is de vraag
    of deze instanties voldoende capaciteit en expertise hebben om gedegen financieel toezicht,
    gekoppeld aan kwaliteit en kwaliteitsverbetering, uit te kunnen oefenen. De raad meent dat dit
    niet het geval is. De financiële expertise van de inspectie behoeft versterking. Daarnaast vraagt
    de nieuwe taak van de NVAO ten aanzien van de studievoorschotmiddelen om uitbreiding van
    capaciteit en om nieuwe expertise en innovatieve strategieën.
    Tegelijkertijd maken de ingerichte toezichtarrangementen volgens de raad dat het parlement
    terughoudendheid past. Het is zaak verantwoording in de relatie tussen bestuur en de voor
    toezicht aangewezen instanties plaats te laten vinden. Bij incidenten verdient betere benutting
    van bestaande instrumenten de voorkeur boven nieuwe regelgeving en mechanismen. Anders
    ontstaan onnodige overlap en bestuurlijke drukte in het bestel.
    223 Onderwijsraad, 2013.
    224 Uiteraard staat het “deugdelijk en onafhankelijk intern toezicht” zoals dat in de wet staat geformuleerd wel onder publiek toezicht van
         de inspectie, het is immers een deugdelijkheidseis. Bij financieel wanbeleid kan de minister ook een aanwijzing geven.
    225 De inspectie constateerde in algemene zin in 2016 dat de continuïteitsparagraaf vaak nog voor verbetering vatbaar is, bijvoorbeeld op
         het punt van de onderbouwing van de investeringen. Zie Inspectie van het Onderwijs, 2016.
    226 Onderwijsraad, 2013.
    227 VSNU, 2018; Vereniging Hogescholen, 2018.
    Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden                                                                                         75
</pre>

====================================================================== Einde pagina 76 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 77 ======================================================================

<pre>Over de doelmatigheid van bestedingen geeft de inspectie vooralsnog geen oordeel. Doelma-
tigheid valt onder het stimulerend toezicht. 228 Alleen bij extreme ondoelmatigheid en gevaar
voor de (financiële) continuïteit van de instelling is handhaving aan de orde. Voor een onder-
zoek naar doelmatigheid is het voor de inspectie, maar ook voor de onderzochte instelling, van
belang dat helder is langs welke doelmatigheidsnormen de instelling beoordeeld wordt. Uit
een incidentele onderzoekscasus blijkt dat als een wettelijk kader ontbreekt, het eigen beleid
wordt gehanteerd als maatstaf met analoge vergelijking van regelingen in de overheidssfeer.229
Noch voor de instelling, noch voor de inspectie kan dit vanuit heldere en legitieme beoorde-
ling bevredigend zijn. De raad beveelt daarom de ontwikkeling naar een scherpere definitie en
doordenking van het begrip doelmatigheid aan. De raad vindt dat hierbij een rol is weggelegd
voor onderwijsinstellingen en de wetgever.
Zorg voor effectieve en efficiënte informatie-uitwisseling
Bekostigde onderwijsinstellingen hebben uitgebreide financiële verantwoordingsplichten, bij-
voorbeeld in de vorm van het opstellen van een jaarverslag. De Regeling jaarverslaggeving
onderwijs schrijft voor aan welke eisen het jaarverslag moet voldoen. Inzicht op stelselniveau
vergt dat de jaarverslagen van de afzonderlijke instellingen voldoende te aggregeren zijn. De
raad ziet ruimte om door middel van nadere aanpassingen van de regels omtrent het jaarver-
slag en via uniforme softwarepakketten het inzicht in onderwijsbestedingen – ook op stelsel-
niveau – te vergroten.
De overheid kan dan zelf op basis van de reeds beschikbare informatie overzichtscijfers gene-
reren. Dat vraagt om standaardisatie, om voldoende informatieve, eenduidige en vergelijkbare
jaarverslagen en om voldoende consistentie tussen verslaggeving door de instellingen en door
de overheid.230 Het vraagt ook van de overheid om vooraf duidelijk aan te geven welke cijfers
ze hoe wil hebben.
Zo heeft het parlement behoefte aan inzicht in opbrengsten op specifieke beleidsdoelen uit
het regeerakkoord. Eind december 2016 zijn hiertoe enkele specificaties aangebracht in de
Regeling jaarverslaggeving onderwijs. Er is een voorschrift toegevoegd (artikel 4, lid 6) dat
regelt dat het jaarverslag rapporteert over de inzet van middelen aan en resultaten op voor
het desbetreffende jaar relevante politieke en maatschappelijke thema’s.231 Deze aanpassing
verscherpt al de verticale verantwoording en maakt de informatievoorziening concreter en
relevanter voor beleidsevaluaties.232
Er is echter ook vraag naar inzicht in de uitgaven aan onderwijspersoneel. De onderwijsdata
van DUO over aantallen personeelsleden zijn opgesplitst in vijf categorieën: directie, onder-
wijsgevend personeel, onderwijsondersteunend personeel, leraren in opleiding en onbekend.
De lastenpost voor personeel is in de gegevensboeken van DUO echter niet nader uitgesplitst.
Momenteel valt dus uit de financiële overzichten niet af te leiden welk aandeel van de perso-
neelslasten naar elk van deze categorieën gaat.
228 Zie daartoe de opmerking in de onderzoekskaders van de inspectie, bijvoorbeeld Inspectie van het Onderwijs, 2017b, p.24, noot 6.
229 Zie Inspectie van het onderwijs, 2017c.
230 Algemene Rekenkamer, 2016; 2017b; Verbeek, 2017.
231 Regeling jaarverslaggeving onderwijs, 2018.
232 In het primair en voortgezet onderwijs is er voor openbare scholen ook een verantwoordingsrelatie met de gemeenteraad. In het
     bijzonder onderwijs hebben stichtingen en verenigingen te maken met de algemene regels van het rechtspersonenrecht en fiscaal
     recht over verantwoording en verslaglegging.
76                                                                                                      Onderwijsraad, juli 2018
</pre>

====================================================================== Einde pagina 77 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 78 ======================================================================

<pre>De raad beveelt aan om eerst te bezien welke informatie al beschikbaar is. Als reeds bestaande
informatie zo veel mogelijk wordt hergebruikt of gebundeld hoeven de administratieve lasten
niet toe te nemen.233 De raad sluit hiermee aan bij het advies van de Algemene Rekenkamer
om de informatievoorziening “slimmer, slanker en sneller te maken.”234 In zijn advies Doordacht
digitaal wees de raad er ook op dat de diverse technische systemen waar onderwijsinstellingen
mee te maken hebben, niet altijd goed op elkaar aansluiten. 235 Het is zaak de schotten tussen
componenten en diensten aan te pakken en gebruik te maken van nieuwe toepassingen van
techniek met betrekking tot het ontsluiten van data. Ook de Algemene Rekenkamer wijst erop
dat de toepassing van nieuwe technologieën van informatievoorziening hieraan kan bijdra-
gen. Dit zal ten goede komen aan het inzicht in de doelmatigheid van onderwijsinvesteringen
op sectorniveau, maar zal ook de toegang tot betrouwbare en relevante informatie voor alle
direct betrokkenen in het onderwijs vergroten, wat bevorderlijk is voor de verantwoording
door onderwijsinstellingen.
Zet in op procestoezicht op horizontale verantwoording
De raad ziet winstmogelijkheden in betere schakels tussen horizontale verantwoording en
extern toezicht. De rijksoverheid hoort te monitoren of de wettelijke regeling van bestuur, toe-
zicht en medezeggenschap binnen onderwijsinstellingen nog zodanig is dat in de horizontale
lijn gedegen verantwoording plaatsvindt en het interne toezicht naar behoren functioneert.
Tegelijk hoort de overheid oog te hebben voor overvragen en voor drukte aan toezichthou-
dende instanties en verantwoordingsstromen.236
Eerder heeft de raad aanbevolen dat scholen zich via het schoolplan verantwoorden over
onderwijskwaliteit in brede zin en dat deze verantwoording een plaats krijgt in het inspectie-
toezicht door middel van procestoezicht op een aantal ijkpunten.237 Ook bij financiële verant-
woording kan dit een vruchtbare combinatie zijn.
In haar financieel toezicht steunt de inspectie al op de werkzaamheden van de instellings­
accountant. In het onderwijsaccountantsprotocol legt de inspectie vast waarop de accountant
moet letten in zijn jaarlijkse controle. In aanvulling daarop kan de inspectie toezicht uitoefe-
nen op het proces van horizontale verantwoording over de besteding van onderwijsgeld in
relatie tot onderwijsdoelen en –resultaten. De deugdelijkheidseisen bieden daartoe al diverse
grondslagen.238
De bestaande situatie is nu zo dat de inspectie in gesprek gaat met besturen en interne toe-
zichthouders wanneer zij in het kader van het vierjaarlijkse toezicht ziet dat de verantwoording
over het toezicht op doelmatigheid van bestedingen ontbreekt.239 Door aan het bestuur vra-
gen te stellen over hoe dat proces verloopt, probeert de inspectie het bestuur te bewegen het
interne toezicht beter in positie te brengen. Daardoor is de instelling beter in staat om de doel-
matigheid van bestedingen te verantwoorden.
233 Algemene Rekenkamer, 2004.
234 Algemene Rekenkamer, 2016.
235 Onderwijsraad, 2017b, paragraaf 3.1.
236 Onderwijsraad, 2015.
237 Onderwijsraad, 2016b.
238 Bijvoorbeeld artikel 17c WPO; artikel 171, lid 5, onder c, WPO; artikel 28i WEC; artikel 157, lid 5, onder c, WEC; artikel 24e1 WVO; artikel 103,
     lid 5, onder c, WVO; artikel 2.5.4 WEB; artikel 9.1.4 WEB; artikel 9.8 WHW; artikel 9.32 WHW; artikel 10.3d WHW; artikel 10.19.
239 Technische briefing Tweede Kamer lumpsumbekostiging po en vo (januari 2018).
Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden                                                                                                  77
</pre>

====================================================================== Einde pagina 78 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 79 ======================================================================

<pre>Horizontale verantwoording kan een plek krijgen in de beoordeling door de inspectie.240 De
raad geeft in overweging om de inspectie niet alleen de besturen, maar ook de interne toe-
zichthouders en medezeggenschapsorganen te bevragen of en in hoeverre er sprake is van
het stellen van kritische vragen aan het bestuur. Daarmee ontstaat een beeld of de bedoelde
werking van checks en balances in de (financiële) sturing van de instelling ook daadwerkelijk
plaatsvindt. Daarnaast ondersteunt de raad de ontwikkeling bij de inspectie om het kwaliteits-
toezicht en het financieel toezicht meer op elkaar af te stemmen. Gecombineerd toezicht kan
helpen in de opbouw en invulling van landelijke benchmarks en het ontwikkelen van informa-
tieve indicatoren over doelmatigheid van bestedingen.
Het is een wettelijke taak van de inspectie om zowel op de rechtmatigheid als (voor het pri-
mair en voortgezet onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs) op de doelmatigheid van
bestedingen toe te zien.241 In het hoger onderwijs hebben de NVAO en de inspectie beiden
een rol in het toezicht op kwaliteit, doelmatigheid en rechtmatigheid. Deze rollen en verant-
woordelijkheden zijn niet altijd helder geformuleerd noch duidelijk gescheiden. Zo houden
de inspectie en de NVAO beide toezicht op internationalisering in het hoger onderwijs; beide
op hun eigen wijze, met eigen criteria. De raad beveelt aan de door de inspectie en de NVAO
gebruikte kaders op elkaar af te stemmen en daarmee het onderwijsveld beter te faciliteren bij
visitaties en werkbezoeken.
Ook in het hoger onderwijs kan de inspectie de horizontale verantwoording over de doelma-
tigheid van bestedingen toetsen, mede gezien haar wettelijke taak om in het hoger onderwijs
toe te zien op de naleving van de wettelijke voorschriften. Bijvoorbeeld door toe te zien op
uitvoering van de taak van de raad van toezicht om toe te zien op “de rechtmatige verwerving
en op de doelmatige en rechtmatige bestemming en aanwending van de middelen” door het
college van bestuur.
240 Onderwijsraad, 2013.
241 Vergelijk voor het primair onderwijs, voortgezet onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs artikel 3 lid 1 onder c WOT. Voor het
     hoger onderwijs noemt de WHW de accountant als instantie die door de minister kan worden belast met een onderzoek naar de
     doelmatigheid van het beheer (art. 2.10 WHW).
78                                                                                                        Onderwijsraad, juli 2018
</pre>

====================================================================== Einde pagina 79 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 80 ======================================================================

<pre>Afkortingen
AOb                Algemene Onderwijsbond
bbp                bruto binnenlands product
bve                beroepsonderwijs en volwasseneneducatie
CBS                Centraal Bureau voor de Statistiek
DUO                Dienst Uitvoering Onderwijs
ecbo               expertisecentrum beroepsonderwijs
EU                 Europese Unie
hbo                hoger beroepsonderwijs
IAK                Integraal Afwegingskader beleid en regelgeving
KNAW               Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen
mbo                middelbaar beroepsonderwijs
NRO                Nationaal Regieorgaan Onderwijsonderzoek
NVAO               Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie
NWO                Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek
OCW                Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
PDCA               Plan Do Check Act
PISA               Programme for Student Assessment
po                 primair onderwijs
pve                programma van eisen
svm                sectorvorming en vernieuwing mbo
vmbo               voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs
vo                 voortgezet onderwijs
WEB                Wet educatie en beroepsvorming
wo                 wetenschappelijk onderwijs
WPO                Wet op het primair onderwijs
Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden                           79
</pre>

====================================================================== Einde pagina 80 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 81 ======================================================================

<pre>Geraadpleegde deskundigen
Individuele gesprekken
Mevrouw M. Alberts            Algemene Rekenkamer
Mevrouw D. Andarabi           Centraal Bureau voor de Statistiek
De heer G-J. van den Berg     VO-raad
De heer J.W. van den Berg     Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Mevrouw B. van den Bergh      Vereniging van Universiteiten (VSNU)
De heer J.A. Bruijn           Eerste Kamer der Staten-Generaal
De heer H. Camps              ROC Mondriaan
De heer D. Cornelissen        Vereniging Hogescholen
De heer J. van Dijk           Tweede Kamer der Staten-Generaal/VKC Onderwijs
De heer W.B.H.J. van den Donk Commissaris van de Koning in Noord-Brabant
De heer P.J. Duisenberg       Vereniging van Universiteiten (VSNU)
Mevrouw G.F.W.C. van Erp      VNO-NCW, MKB-Nederland
De heer C. Geldof             ereniging Hogescholen
Mevrouw F.C. Giskes           Algemene Rekenkamer
De heer R. Goedhart           PO-Raad
De heer F.K.W. van Gorkum     Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
De heer W.N.J. Groot          Universiteit van Amsterdam, Universiteit van Maastricht
De heer F. van Haandel        College de Heemlanden
De heer A.J.M. Heerts         MBO Raad
De heer P. Hellings           Algemene Onderwijsbond
De heer J. Hinloopen          Centraal Planbureau
Mevrouw V.H.T. Janssen        Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
De heer R. Karst              Laurentius Stichting
De heer H. Kuppens            MBO Raad
Mevrouw T. Meijer             PO-Raad, SPO Utrecht
De heer C.J. van Montfort     Algemene Rekenkamer
De heer J. van Nieuwkerk      MBO in Bedrijf
Mevrouw E.M.F. Reekers        Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
De heer M.R.J. Rog            Tweede Kamer der Staten-Generaal/vkc onderwijs
Mevrouw D. Smeets             Vereniging van Universiteiten (VSNU)
De heer B. Teunis             PO-Raad
Mevrouw P. Thoolen            Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Mevrouw R. van Tilburg        MBO Raad
De heer A.M. Verbrugge        Vereniging Beter Onderwijs Nederland
Mevrouw L. Verheggen          Algemene Onderwijsbond
De heer F. Veringa            HMC MBO Vakschool
De heer J.J.H. Verkroost      Inspectie van het Onderwijs
De heer G, Wammes             MBO Raad
Mevrouw J. van der Wenden     Centraal Bureau voor de Statistiek
De heer J. van Wingerde       Inspectie van het Onderwijs
De heer K. de Witte           KU Leuven
De heer H. van Yperen         Vereniging van Universiteiten (VSNU)
De heer B.K. van Zanen        Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
De heer N. van Zuylen         VO-raad
80                                                                    Onderwijsraad, juli 2018
</pre>

====================================================================== Einde pagina 81 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 82 ======================================================================

<pre>Deelnemers panel te Den Haag, 23 juni 2017
Mevrouw M. Beke	Stichting Openbaar Primair Onderwijs
                                          Papendrecht-Sliedrecht
De heer R. van der Bles                   Interstedelijk Studenten Overleg
De heer J.E. van der Boon                 Universiteit Leiden
De heer L. Breukel                        Stichting Aves
De heer P. ten Broeke                     Landelijke Studenten Vakbond
Mevrouw W. Dijkers                        Stichting Consent
De heer B.J.F. Fransen                    ROC Leiden
De heer dr. H. Haans                      Tilburg University
Mevrouw J. de Heij                        Stichting Katholiek Basisonderwijs Alphen a/d Rijn
De heer P.M.M. Heijnen                    ROC Mondriaan
De heer R. Hoogstraaten                   Stichting Grafisch Lyceum Rotterdam
De heer R. Lock                           Stichting Lucas Onderwijs
De heer W.H. Meijer                       NHTV internationaal hoger onderwijs Breda
De heer M.B. Poppink                      Stichting Consent
De heer R. Rot                            Scala College
De heer T. Sewbaransingh                  Landelijke Studenten Vakbond
De heer A. Vos                            Stichting PIT-Onderwijs
Mevrouw J. Walraven                       Stichting Algemeen Toegankelijk Onderwijs Eindhoven
De heer H. Witteveen                      Stichting Vakinstelling SVO
De heer G-J. Zomer                        Vereniging voor Gereformeerd Schoolonderwijs
Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden                                              81
</pre>

====================================================================== Einde pagina 82 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 83 ======================================================================

<pre>Literatuur
Adviescommissie Toekomstbestendig Hoger Onderwijsstelsel (2010). Differentiëren in
       drievoud omwille van kwaliteit en verscheidenheid in het hoger onderwijs. Den Haag:
       Adviescommissie Toekomstig Hoger Onderwijsstelsel.
Algemene Onderwijsbond (2017). Brief aan leden van de Vaste Commissie, Briefnr.
       594328 ESL/HP, 13 juni 2017. http://www.aob.nl/kixtart/modules/absolutenm/
       articlefiles/53147-594328 20ESL 20Leden 20Vaste 20Commissie 20voor 20Onderwijs.
       lumpsum.pdf
Algemene Rekenkamer (2004). Verbreding van de publieke verantwoording. Den Haag:
       Algemene Rekenkamer.
Algemene Rekenkamer (2014). Bekostiging voortgezet onderwijs. Den Haag: Algemene
       Rekenkamer.
Algemene Rekenkamer (2015). Onderwijsmonitor. Ontwikkelingen in het primair onderwijs,
       voortgezet onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs in beeld. Den Haag: Algemene
       Rekenkamer.
Algemene Rekenkamer (2016). Inzicht in publiek geld. Den Haag, Algemene Rekenkamer.
Algemene Rekenkamer (2017a). Meer dan twee eeuwen van onderzoek. Webpagina.
       Geraadpleegd op 9-8-2017 via https://www.rekenkamer.nl/over-de-algemene-
       rekenkamer/werkwijze/doelmatigheids--en-doeltreffendheidsonderzoek
Algemene Rekenkamer (2017b). Verantwoordingsonderzoek 2016. Webpagina. Geraadpleegd
       op 14 juni via https://www.rekenkamer.nl/onderwerpen/verantwoordingsonderzoek/
       verantwoordingsonderzoek-2016.
Algemene Rekenkamer (2018a). Doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek. Geraadpleegd
       op 9 augustus 2017 via https://www.rekenkamer.nl/over-de-algemene-rekenkamer/
       werkwijze/doelmatigheids--en-doeltreffendheidsonderzoek
Algemene Rekenkamer (2018b). Voorinvesteringen en medezeggenschap hoger onderwijs. Den
       Haag: Algemene Rekenkamer.
Barkhuysen, T. & Claessens, M. (2014). Publiekrechtelijke sturing van prestaties in het
       onderwijs: interveniëren, afspreken en openbaar maken. In M.T.A.B. Laemers (ed.),
       Sturing van prestaties in het onderwijs: afspreken, interveniëren en openbaar maken, 30-35.
       Den Haag: SDU.
Bekkers, V.J.J.M. (2017). Beleid in beweging. Boom bestuurskunde.
Begeleidingscommissie Monitor Lumpsumbekostiging (2001). Van declaratie naar normering.
       Evaluatierapport lumpsumfinanciering VO. Zoetermeer: Ministerie van Onderwijs,
       Cultuur en Wetenschappen.
Berenschot (2016). Primair en voortgezet onderwijs hebben de meeste managers. Webpagina.
       Geraadpleegd op 13 juni 2018 via https://www.berenschot.nl/actueel/2016/oktober/
       primair-en-voortgezet-onderwijs/
Berenschot (2017). Rapportage evaluatie van de materiële instandhouding in het primair
       onderwijs 2010-2014. Geraadpleegd op 25 juni 2018 via https://www.rijksoverheid.
       nl/documenten/rapporten/2017/01/16/rapportage-evaluatie-van-de-materiele-
       instandhouding-in-het-primair-onderwijs-2010-2014.
Berenschot (2018). Benchmark Overhead Primair Onderwijs. Geraadpleegd op 14 juni 2018
       via https://www.berenschot.nl/expertise/diensten/benchmarking/benchmarks/
       benchmark-overhead-po/.
Beter Onderwijs Nederland (2016). Een bodemloze put. Geraadpleegd op 18 juni 2018 via
       https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2016/01/19/een-bodemloze-put.
82                                                                             Onderwijsraad, juli 2018
</pre>

====================================================================== Einde pagina 83 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 84 ======================================================================

<pre>Bex, P.M.H.H., Bloemheuvel, M.A. & Prij, L.L.M. (2017). IBO Evaluatie subsidies Rijk. Bilthoven: Sira
           Consulting B.V.
Blank, J.T.L & Van Heezik, A.A.S. (2015). Productiviteit van overheidsbeleid. Deel 1: Het
           Nederlandse onderwijs, 1980-2012. IPSE Studies. Eburon Uitgeverij.
Bovens, M.A.P. & ’t Hart, P. (2005). Publieke verantwoording: Zegen en vloek. In W. Bakker & K.
           Yesilkagit (ed.), Publieke verantwoording, 245-264. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers.
Bovens, M. & Schillemans, T. (2009). Handboek publieke verantwoording. Den Haag: Lemma.
Bronneman-Helmers, R. (2011). Overheid en onderwijsbestel. Beleidsvorming rond het
           Nederlandse onderwijsstelsel (1990-2010). Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.
Centraal Bureau voor de Statistiek (2017). Onderwijs: uitgaven aan onderwijs en CBS/OESO
           indicatoren. Webpagina. Geraadpleegd op 13 juni 2018 via http://statline.cbs.nl/
           Statweb/publication/?DM=SLNL&PA=80393NED&D1=55,58,65&D2=0-1,5-6,8-9&D3=5-
           21&HDR=G2&STB=T,G1&VW=T
Centraal Bureau voor de Statistiek (2018). Onderwijsinstellingen; financiën. Webpagina.
           Geraadpleegd op 18 juni 2018 via http://statline.cbs.nl/StatWeb/publication/?DM=SLN
           L&PA=81491NED&D1&D2=0-1&D3=l&HDR=G2,G1&STB=T&VW=T.
Centraal Planbureau (2009). Wat is bekend over de effecten van kenmerken van onderwijsstelsels?
           Een literatuurstudie. CPB-document 187. Den Haag: CPB.
Chrispeels, J.H. & Martin, K.J. (2002). Four school leadership teams define their roles within
           organizational and political structures to improve student learning. School Effectiveness
           and School Improvement, 13(3), 327-365.
Commissie voor de Toetsing van Wetgevingsprojecten (1989). Verantwoordelijkheid voor
           onderwijs. Den Haag: Ministerie van Justitie, 1989.
Commissie Parlementair Onderzoek Onderwijsvernieuwingen (2008). Tijd voor onderwijs. Den
           Haag: Commissie Parlementair Onderzoek Onderwijsvernieuwingen.
Dienst Uitvoering Onderwijs (2018a). Cijfers uit de jaarrekeningen van schoolbesturen over het
           jaar 2016. Geraadpleegd op 14 juni 2018 via https://duo.nl/open_onderwijsdata/
           publicaties/financien/.
Dienst Uitvoering Onderwijs (2018b). Gegevensboeken. Geraadpleegd op 14 juni 2018
           via https://duo.nl/open_onderwijsdata/publicaties/financien/boeken.jsp. DUO
           gegevensboeken VO en PO 2011-2015.
Ecorys (2012). Doelmatigheidsbesef in het onderwijs. Rotterdam: Ecorys.
Ernst & Young (2011). Deskundigheidsprofielen financieel management voor het primair
           onderwijs. Utrecht: PO-Raad.
Expertisecentrum beroepsonderwijs (2018). Canon beroepsonderwijs (z.j.). Geraadpleegd op 22
           juni 2018 via http://www.canonberoepsonderwijs.nl/.
Honingh, M., Ruiter, M., Van Thiel, S. & Van den Akker, H. (2017). Een internationale vergelijking
           van de relatie tussen onderwijsbestuur en de kwaliteit van onderwijs in het primair en
           voortgezet onderwijs – Nederlands exceptionalisme? Nijmegen: IMR.
Honingh, M., Van Kan, J., Van den Akker, H. & Van Thiel, S. (2016). Bestuurlijk handelen in relatie
           tot onderwijskwaliteit in het voortgezet onderwijs. Nijmegen: IMR.
Hooge, E. (2013). Besturing van autonomie. Over de mythe van bestuurbare onderwijsorganisaties.
           Oratie. Geraadpleegd op 13 juni 2018 via http://www.onderwijsbestuurdersvereniging.
           nl/wp-content/uploads/2017/01/Oratie_edith_hooge.pdf.
Inspectie van het Onderwijs (2016). Naar een versterking van het toekomstperspectief in
           jaarverslagen – vervolgonderzoek naar continuïteitsparagrafen. Utrecht: Inspectie van
           het Onderwijs.
Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden                                                    83
</pre>

====================================================================== Einde pagina 84 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 85 ======================================================================

<pre>Inspectie van het Onderwijs (2017a). De financiële staat van het onderwijs 2016. Utrecht:
         Inspectie van het Onderwijs.Inspectie van het Onderwijs (2017b). Onderzoekskader
        2017 primair onderwijs en voorschoolse educatie. Geraadpleegd op 18 juni 2018 via
         https://www.onderwijsinspectie.nl/onderwerpen/onderzoekskaders.
Inspectie van het Onderwijs (2017c). Rapport specifiek onderzoek doelmatigheid declaraties
         bestuurders Universiteit Utrecht. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2018a). Besturen onder aangepast financieel toezicht. Webpagina.
        Geraadpleegd op 13 juni 2018 via https://www.onderwijsinspectie.nl/onderwerpen/
         toezicht-op-financieel-beheer/besturen-onder-aangepast-financieel-toezicht.
Inspectie van het Onderwijs (2018b). De Staat van het Onderwijs. Utrecht: Inspectie van het
        Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2018c). Toezicht op financieel beheer. Geraadpleegd op 18 juni
        2018 via https://www.onderwijsinspectie.nl/onderwerpen/toezicht-op-financieel-
         beheer.
Karsten, S., Meijer, J. & Vermeulen, A.C.A.M. (1997). Onderwijskundige gevolgen van de lump sum
         bekostiging in het mbo. Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut.
Kenniscentrum Wetgeving en Juridische Zaken (2012). Vouchers. Geraadpleegd via https://
         www.kcwj.nl/kennisbank/integraal-afwegingskader-beleid-en-regelgeving/6-wat-het-
         beste-instrument/61/voucher.
Kenniscentrum Wetgeving en Juridische Zaken (2017). Subsidie. Geraadpleegd via https://
         www.kcwj.nl/kennisbank/integraal-afwegingskader-beleid-en-regelgeving/6-wat-het-
         beste-instrument/61/subsidie.
Kolster, R., De Boer, H., Westerheijden, Don F. & Vossensteyn, H. (2018). Een verkenning van de
         kennisinfrastructuur onderwijsinnovaties in het Nederlandse hoger onderwijs. Enschede:
        CHEPS.
Koyama, J. (2013). Principals as Bricoleurs Making Sense and Making Do in an Era of
        Accountability. Educational Administration Quarterly, 50(2), 279-304.
Kwikkers, P.C., Jongbloed, B.W.A., Gerritsen, C.W.A., Vossensteyn, J.J., Kaiser, F. & Van
        Wageningen, A.C. (2009). Geldstromen en beleidsruimte. Wegen voor nieuw hoger
        onderwijs en wetenschap. Deel 2. Den Haag: SDU Uitgevers.
Leune, J.M.G. (2007). Verstandig onderwijsbeleid. Antwerpen, Apeldoorn: Garant Uitgevers n.v.
Louw, R.G. (2011). Het Nederlands hoger onderwijsrecht. Academisch proefschrift. Leiden:
         Universiteit Leiden.
MBO Raad (2017). Financiële positie MBO-scholen: Sector laat stabiel beeld zien. Woerden: MBO
         Raad.
Memorie van toelichting (2012). Wijziging van onder meer de Wet educatie en
         beroepsonderwijs ten behoeve van het bevorderen van meer doelmatige leerwegen
         in het beroepsonderwijs en het moderniseren van de bekostiging van het
         beroepsonderwijs. Kamerstukken II 2011-2012, 33187, 3.
Ministerie van Financiën (2014). IBO Wetenschappelijk onderzoek. Den Haag: Ministerie van
         Financiën.
Ministerie van Financiën (2017a). IBO Subsidies: Robuust en proportioneel. Den Haag: Ministerie
         van Financiën.
Ministerie van Financiën (2017b). Onderwijsachterstandenbeleid, een duwtje in
        de rug? Geraadpleegd op 22 juni 2018 via www.rijksbegroting.nl/.../ibo-
        onderwijsachterstandenbeleid-eindrapport-een-duwtje-d.
Ministerie van Justitie en Veiligheid (2018). Integraal Afwegingskader beleid en regelgeving.
        Geraadpleegd op 22 juni 2018 via https://www.kcwj.nl/kennisbank/integraal-
        afwegingskader-beleid-en-regelgeving.
84                                                                                Onderwijsraad, juli 2018
</pre>

====================================================================== Einde pagina 85 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 86 ======================================================================

<pre>Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (1988). De school op weg naar 2000: een
           besturingsfilosofie voor de jaren negentig. Zoetermeer: Ministerie van Onderwijs, Cultuur
           en Wetenschappen.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2004). Uitwerkingsnotitie Lumpsum. Brief van
           de Minister van OCW aan de Tweede Kamer, 13 januari 2004. Kamerstukken 2003-2004,
           29399, 1 en 5.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2015). Aanbieding onderwijsmonitor:
           dashboard onderwijskwaliteit. Brief van de Minister en de Staatssecretaris van OCW aan
           de Tweede Kamer, 26 oktober 2015. Kamerstukken II 2015-2016, 34300 VIII, 14.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2016a). Reactie op de motie van het lid
           Duisenberg c.s. over alternatieven voor of naast de lumpsum. Brief van de Minister en de
           Staatssecretaris van OCW aan de Tweede Kamer, 10 mei 2016. Kamerstukken 2015-
           2016, 34300 VIII, 143.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2016b). Reactie op het rapport “Een
           bodemloze put?” van Beter Onderwijs Nederland en stand van zaken motie van het lid
           Duisenberg c.s. over alternatieven voor of naast de lumpsum. Brief van de Staatssecretaris
           van OCW aan de Tweede Kamer, 1 maart 2016. Kamerstukken II 2015-2016, 27923, 223
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2016c). Voortgang vereenvoudiging
           bekostiging voortgezet onderwijs. Brief van de Staatssecretaris van OCW aan Tweede
           Kamer, 5 juli 2016. Kamerstukken II 2015-2016, 31289, 335.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2017a). Beleidsreactie inzake evaluatie
           materiële instandhouding primair onderwijs. Brief van de Staatssecretaris van OCW aan
           de Tweede Kamer, 9 mei 2017. Kamerstukken II 2016-2017, 31293, 373.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2017b). Brief inzake kwaliteitsborging
           Bestuur en intern toezicht. Brief van de Minister van OCW aan Eerste Kamer, 23 juni 2017,
           Kamerstukken I 2016-2017, 34251, H.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2017c). Kamerbrief voortgang
           vereenvoudiging bekostiging voortgezet onderwijs. Brief van de Staatssecretaris van OCW
           aan Tweede Kamer, 23 februari 2017. Kamerstukken II 2016-2017, 31289, 345.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2017d). Reactie op verzoek commissie inzake
           nadere informatie in reactie op de motie van het lid Duisenberg c.s. over alternatieven
           voor of naast de lumpsum. Brief van de Minister en de Staatssecretaris van OCW aan de
           Tweede Kamer, 9 juni 2017. Kamerstukken II 34550 VIII, 140.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, Dienst Uitvoering Onderwijs & Centraal
           Bureau voor de Statistiek (2018a). Onderwijs in Cijfers. Dashboard baten en lasten
           onderwijsbesturen. Webpagina. Geraadpleegd op 13 juni 2018 via https://www.
           onderwijsincijfers.nl/themas/dashboard-baten-en-lasten-besturen.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, Dienst Uitvoering Onderwijs & Centraal
           Bureau voor de Statistiek (2018b). Onderwijs in Cijfers. Uitgaven OCW. Geraadpleegd
           op 13 juni 2018 via https://www.onderwijsincijfers.nl/kengetallen/sectoroverstijgend/
           financien/uitgaven-ocw.
Motie Duisenberg c.s. – alternatieven voor lumpsumbekostiging (2015). Kamerstukken II 2015-
           2016, 34300 VIII, 27.
Noordegraaf, M., Schillemans, Th. & Yesilkagit, K. (2012). Tussen autonomie en sturing.
           Organiseren van sturing en toezicht (in het onderwijs). Utrecht: Universiteit Utrecht/USBO
           Advies.
Onderwijsraad (2000). Onderwijsbeleid sinds de jaren zeventig. Geraadpleegd op 25 juni
           2018 via https://www.onderwijsraad.nl/upload/documents/publicaties/volledig/
           werkdocument_onderwijsbeleid.pdf.
Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden                                                    85
</pre>

====================================================================== Einde pagina 86 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 87 ======================================================================

<pre>Onderwijsraad (2007). Veelzeggende instrumenten van onderwijsbeleid. Den Haag:
        Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2009). Naar doelmatiger onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2012). Geregelde ruimte. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2013). Publieke belangen dienen. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2014a). Artikel 23 in maatschappelijk perspectief. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2014b). Doeltreffender onderwijstoezicht. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2014c). Een onderwijsstelsel met veerkracht. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2014d). Onderwijspolitiek na de commissie-Dijsselbloem. Den Haag:
        Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2015). Kwaliteit in het hoger onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2016a). Briefadvies Verfijning Vereenvoudiging Bekostiging Voortgezet Onderwijs.
        Den Haag, Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2016b). De volle breedte van onderwijskwaliteit. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2017a). Decentraal onderwijsbeleid bij de tijd. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2017b). Doordacht digitaal. Den Haag: Onderwijsraad.
Onderwijsraad (2018). Het bevorderen van gelijke kansen en sociale samenhang. Geraadpleegd
        op 18 juni 2018 via https://www.onderwijsraad.nl/publicaties/2017/het-bevorderen-
        van-gelijke-kansen-en-sociale-samenhang/item7563.
Onderwijzerblog (2017). Waar is het extra geld voor het VO gebleven. Geraadpleegd op 11 juni
        2018 via https://onderwijzerblog.wordpress.com/2017/05/07/waar-is-het-extra-geld-
        voor-het-vo-gebleven/
Organisation for Economic Co-ordination and Development (2013). PISA 2012 Results: What
        Makes Schools Successful? Parijs: OECD Publishing.
Organisation for Economic Co-operation and Development (2016a). Netherlands 2016.
        Foundations for the future. Paris: OECD Publishing.
Organisation for Economic Co-ordination and Development (2016b). PISA 2015 Results (Volume
        II): Policies and Practices for Successful Schools. Parijs: OECD Publishing
Organisation for Economic Co-ordination and Development (2017). Education at a Glance 2017.
        Parijs: OECD Publishing.
Panteia (2018). Veldconsultatie: Instemmingsrecht op hoofdlijnen meerjarig financieel
        beleid. Geraadpleegd op 25 juni 2018 via https://www.panteia.nl/onderzoeken/
        veldconsultatie-instemmingsrecht-op-hoofdlijnen-meerjarig-financieel-beleid/.
PO-Raad (2011). Financieel management, een zaak van mensen. Utrecht: PO-Raad.
PO-Raad (2012). Financieel toezicht. Een handreiking voor toezichthouders in het onderwijs.
        Utrecht: PO-Raad.
PO-raad (2016). Minder ontslagen in primair onderwijs door inzet incidenteeel geld. Geraadpleegd
        op 14 juni 2018 via https://www.poraad.nl/nieuws-en-achtergronden/minder-
        ontslagen-in-primair-onderwijs-door-inzet-incidenteel-geld.
PO-raad (2017). PO-Raad wil parlementair onderzoek naar bekostiging basisonderwijs.
        Geraadpleegd op 18 juni 2018 via https://www.poraad.nl/nieuws-en-achtergronden/
        po-raad-wil-parlementair-onderzoek-naar-bekostiging-basisonderwijs.
Priestley, M. (2011). Schools, teachers, and curriculum change: A balancing act? Journal of
        Educational Change, 12(1), 1-23.
Regeling jaarverslaggeving onderwijs (2018). Geraadpleegd op 18 juni 2018 via http://wetten.
        overheid.nl/BWBR0023132/2018-01-17.
Rijksoverheid (2013). Nationaal Onderwijsakkoord: De route naar geweldig onderwijs.
        Geraadpleegd op 12 juni 2018 via https://www.rijksoverheid.nl/documenten/
        convenanten/2013/09/19/nationaal-onderwijsakkoord-de-route-naar-geweldig-
        onderwijs.
86                                                                                Onderwijsraad, juli 2018
</pre>

====================================================================== Einde pagina 87 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 88 ======================================================================

<pre>Rijksoverheid (2017). VIII Onderwijs, Cultuur en Wetenschap Rijksbegroting 2018.
           Geraadpleegd op 18 juni 2018 via https://www.rijksoverheid.nl/documenten/
           begrotingen/2017/09/19/viii-onderwijs-cultuur-en-wetenschap-rijksbegroting-2018.
Rijksoverheid (2018a). Handreiking beleidsdoorlichtingen. Geraadpleegd op 14 juni 2018 via
           http://www.rijksbegroting.nl/beleidsevaluaties/evaluaties-en-beleidsdoorlichtingen/
           handreiking.
Rijksoverheid (2018b). Wijziging onderwijswetten ivm deugdelijkheidseisen en inspectietaak.
           Geraadpleegd op 25 juni 2018 via https://wetgevingskalender.overheid.nl/Regeling/
           WGK007672.
Schram, J., Van der Steen, M., Van Twist, M. & Van Yperen, T. (2015). Vormgeven aan
           verantwoording. Publieke verantwoording in de Jeugdhulp: een handboek voor praktisch
           houvast. Geraadpleegd op 13 juni 2018 via https://jeugdmonitor.cbs.nl/publicaties/
           Vormgeven-aan-verantwoording.
Science Guide (2017). Alleen het inzicht is niet voldoende. Interview met Jelle Kaldewaij.
           Geraadpleegd op 18 juni 2018 via https://www.scienceguide.nl/2017/10/alleen-het-
           inzicht-is-niet-voldoende/
Spillane, J.P., Parise, L.M. & Sherer, J.Z. (2011). Organizational routines as coupling mechanisms
           policy, school administration, and the technical core. American Educational Research
          Journal, 48(3), 586-619.
Tijsseling, I., Vos, R. & Verberne, B. (2017). Rapport Taskforce Publieke Verantwoording. Den Haag:
           Ministerie van Financiën.
Topicus (2018). Schoolbestuur. Geraadpleegd op 14 juni 2018 via https://topicus.nl/onderwijs/
           schoolbestuur/;
Tweede Kamer der Staten-Generaal (2014). Verslag van een schriftelijk overleg over de toezegging
           inzake behoud banen jonge leraren door de 150 miljoen euro NOA-middelen naar
           aanleiding van het Algemeen Overleg Lerarenbeleid d.d. 13 november 2014. Kamerstukken
           II 2014-2015, 27923, 202.
Tweede Kamer der Staten-Generaal (2016a). Antwoord op vragen van het lid Jasper van Dijk
           inzake scholen die geld oppotten. Kamerstukken II 2015-2016, aanhangselnummer 1736.
Tweede Kamer der Staten-Generaal (2016b). Adviesvraag bekostiging en sturing op kwaliteit in
           het onderwijs. Brief van de Voorzitter van de Tweede Kamer aan de Onderwijsraad, 27
           september 2016.
Tweede Kamer der Staten-Generaal (2018). Tweede Kamer, 87e vergadering. Woensdag 30 mei
           2018. Plenair verslag. Geraadpleegd op 25 juni 2018 via https://www.tweedekamer.nl/
           kamerstukken/plenaire_verslagen/detail?vj=2017-2018&nr=87&version=2
Ultimview (z.j.). Onderwijs in control. Geraadpleegd op 14 juni 2018 via https://www.ultimview.
           nl/home.
Van den Berg, E., Megens, L., Ter Weel, B. (2017) Een confrontatie tussen de eisen, kosten en
           bekostiging in het primair onderwijs. Geraadpleegd op 25 juni 2018 via http://dare.uva.
           nl/search?identifier=0258db68-e783-4c2d-a96b-2b3b7eda58ac .
Van der Boom, E., Uwland, A. & Siegert, J. (2007). Slotmonitor invoering lumpsum po. Rotterdam:
           Ecorys.
Van der Klooster, C. & Goodijk, R. (2018). Intern toezicht in het voortgezet onderwijs. Amsterdam:
           VU Amsterdam.
Verbeek, F. (2017). Rekenkamer kan 70 overheidsuitgaven niet controleren. Interview in
           Elsevier Weekblad met Arno Visser. Geraadpleegd op 18 juni 2018 via https://www.
           elsevierweekblad.nl/nederland/achtergrond/2017/12/70-overheidsuitgaven-kan-
           rekenkamer-niet-controleren-565262/.
Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden                                                  87
</pre>

====================================================================== Einde pagina 88 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 89 ======================================================================

<pre>Vereniging Hogescholen (2018). Vereniging Hogescholen en minister OCW sluiten sectorakkoord
         hbo 2018. Geraadpleegd op 18 juni 2018 via https://www.vereniginghogescholen.nl/
         actueel/actualiteiten/vereniging-hogescholen-en-minister-ocw-sluiten-sectorakkoord-
         hbo-2018.
Verkroost, J. & Van den Berg, H. ESB, 28 maart 2017. Extra geld onderwijs wordt niet opgepot.
         Economische en Statistische Berichten, 102(4748), 183.
Versterking medezeggenschap (z.j.). Geraadpleegd op 14 juni 2018 via https://infowms.nl/
         content/project-versterking-medezeggenschap
Vertrouwen in de toekomst (2017). Regeerakkoord 2017-2021. Geraadpleegd op 14 juni 2018 via
         https://www.rijksoverheid.nl/regering/regeerakkoord-vertrouwen-in-de-toekomst .
VO-raad (2015). VO-scholen zetten extra geld in voor behoud en aannemen jonge docenten.
         Geraadpleegd op 14 juni 2018 via https://www.vo-raad.nl/nieuws/vo-scholen-zetten-
         extra-geld-in-voor-behoud-en-aannemen-jonge-docenten.
VSNU (2018). Universiteiten versterken onderwijskwaliteit in sectorakkoord. Nieuwsbericht.
         Geraadpleegd op 18 juni 2018 via https://www.vsnu.nl/nl_NL/nieuwsbericht/
         nieuwsbericht/399-universiteiten-versterken-onderwijskwaliteit-in-sectorakkoord.html.
Vijlder, F. de, Verschoor, M, Rozema M., Van Velden, J. & Van Gansewinkel, H. (2012). Interne
         middelenverdeling in het primair onderwijs. Verkenning ten behoeve van de BOPO.
         Arnhem: Hogeschool van Arnhem en Nijmegen.
Waslander, S., Hooge, E.H., & Theisen, H.C. (2017). Zicht op sturingsdynamiek. Tilburg: TIAS
         School for Business and Society.
World Bank (2012). Netherlands: School Autonomy and Accountability. Washington DC: World
         Bank.
Zoontjens, P.J.J. & Vermeulen, B.P. (2000). Het ‘algemene’ bestuursrecht en het ‘bijzondere’
         onderwijsrecht. In C.A.J.M. Kortmann, B.P. Vermeulen & PJ.J. Zoontens, De Awb en de
         bijzondere wetgeving, VAR preadviezen, 45-186. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers.
88                                                                            Onderwijsraad, juli 2018
</pre>

====================================================================== Einde pagina 89 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 90 ======================================================================

<pre>Prins Willem Alexanderhof 20
2595 BE Den Haag
De Tweede Kamer heeft de Onderwijsraad advies
gevraagd over de manier waarop de overheid het
onderwijs bekostigt en de mogelijkheden van onderwijs-
instellingen om de bestedingen van publieke middelen
te verantwoorden. Aanleiding waren de discussies over
de hoogte en systematiek van de bekostiging als ook
over de doelmatigheid en transparantie van bestedingen
aan onderwijs.
De raad zet op een rijtje welke mogelijke bekostigings-
methoden er zijn en komt tot de conclusie dat het niet
verstandig is om de huidige methode van lumpsum-
bekostiging te vervangen door een andere. Slechts in zeer
bepaalde situaties kan het zinvol zijn doelfinanciering
aanvullend in te zetten.
De raad beveelt verder aan dat onderwijsinstellingen
meer inzicht verschaffen in hoe zij middelen besteden,
welke keuzes ze daarbij maken en hoe financiële
beslissingen gekoppeld zijn aan beleidsdoelstellingen.
De raad doet aanbevelingen om de verantwoording
over de bestedingen te verbeteren. Dit betreft zowel
de horizontale verantwoording naar belanghebbenden
binnen onderwijsinstellingen en in hun omgeving als de
verticale verantwoording naar de overheid.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 90 =================================================================

<br><br>