<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>1</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>2</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>essentie
van extern

toezicht
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>  Woord vooraf                                                                       5
  In het kort                                                                        6
  1		 Aanleiding                                                                    11
  1.1		 Extern toezicht als belangrijke pijler van het onderwijs                    12
  1.2		Adviesvraag: Met welk takenpakket kan de extern toezichthouder de kwaliteit
  		 van het onderwijs het best borgen en wat is daarvoor nodig?                    13
  		
  Katern: Extern toezicht binnen het onderwijsbestel                                16
  2		     Advies: Geef meer prioriteit aan de taak van kwaliteitsbeoordeling        23
  2.1     De beoordeling van onderwijskwaliteit is noodzakelijk in het bestel       24
  2.2		   De beoordeling van onderwijskwaliteit is een unieke taak in het bestel    25
  2.3		   Andere taken en aanpakken kunnen kwaliteitsbeoordeling in de weg zitten   27
  3		    Aanbeveling een:
  		 Neem wettelijke deugdelijkheidseisen als uitgangspunt voor het toezicht        31
  3.1		 Stel vooraf duidelijke deugdelijkheidseisen                                 32
  3.2		Zorg dat deugdelijkheidseisen de relevante indicatoren voor
  		 onderwijskwaliteit omvatten                                                    34
  3.3		   Herzie de beoordeling van scholen op leerresultaten                       35
  4		     Aanbeveling twee:
  		      Zet kwaliteitsonderzoeken op scholen, afdelingen en opleidingen centraal 39
  4.1		   Onderwerp iedere school van tijd tot tijd aan een kwaliteitsonderzoek     40
  4.2		   Zet daarnaast op bestuursniveau toezicht op kwaliteitszorg in             41
  5		Aanbeveling drie:
  		 Neem kwaliteit opleiding mee bij herziening accreditatie hoger onderwijs       45
  6		     Aanbeveling vier:
  		      Herschik taken van Inspectie van het Onderwijs                            51
  6.1     Zie af van gedifferentieerd toezicht		                                    52
  6.2		   Borg kwaliteitsbevordering en -verbetering beter in het onderwijsbestel   53
  Geraadpleegde deskundigen                                                         57
  Literatuur		                                                                      59
4
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>  Woord vooraf
       “La pureté de l’élément spectral étant la clef de voûte de ma technique”
       (De zuiverheid van het spectrale element is de hoeksteen van mijn techniek)
       Georges Seurat (1859-1891)
       Al meer dan tweehonderd jaar vormt onafhankelijk extern toezicht de sluitsteen van de
       overheidszorg voor het onderwijs. De invulling en werkwijze van het extern toezicht op
       onderwijs bewegen mee met de politieke en maatschappelijke tijdgeest. In de afgelopen
       tweehonderd jaar zijn er verschillende accenten gelegd. Ook in het recente verleden,
       denk aan de beweging naar toezicht op een steeds hoger abstractieniveau zoals
       systeem- of metatoezicht. Of aan terugkerende discussies over het gewenste accent in
       de rol van extern toezicht: als kritische vriend of als strenge controleur. En aan de vraag
       of interventies van extern toezicht zouden moeten bijdragen aan onderwijsverbetering.
       In deze discussies spelen ook incidenten een rol. Klachten over het onderwijs, zoals
       problemen bij programma’s van toetsing en afsluiting in het voortgezet onderwijs,
       kunnen leiden tot aanscherping van het extern toezicht. Klachten vanuit het onderwijs,
       bijvoorbeeld omdat het extern toezicht wordt ervaren als het doornemen van
       ‘afvinklijstjes’ of als ‘afrekenen’, kunnen leiden tot een ander accent in het werk van de
       onafhankelijk toezichthouder.
       Voor dit jaar staat een evaluatie van de Wet op het onderwijstoezicht gepland. Dit is
       een belangrijk moment om de functie van extern toezicht en de taken van de Inspectie
       van het Onderwijs als extern toezichthouder tegen het licht te houden. Daarnaast
       wordt nagedacht over een aanpassing van het accreditatiestelsel voor het hoger
       onderwijs richting instellingsaccreditatie, het werkterrein van de Nederlands-Vlaamse
       Accreditatieorganisatie. Een aantal instellingen voor hoger onderwijs neemt momenteel
       deel aan pilots rond instellingsaccreditatie.
       In dit licht kijkt de Onderwijsraad op verzoek van de ministers van Onderwijs, Cultuur
       en Wetenschap vanuit een fundamenteel perspectief naar de functie van het extern
       toezicht in het onderwijs. Volgens de raad verdient de kwaliteitsbeoordelende taak meer
       prioriteit binnen het bredere takenpakket van het extern toezicht. Dit vereist dat het
       extern toezicht in het funderend onderwijs en het mbo direct zicht heeft op de plek waar
       onderwijskwaliteit ontstaat: in de klas en het praktijklokaal. Dit vereist voor het hoger
       onderwijs dat extern toezicht voldoende zicht houdt op de opleiding.
       Want al tweehonderd jaar is het de extern toezichthouder die als enige namens de
       overheid mag beoordelen of de kwaliteit van het onderwijs voldoet aan de wettelijk
       voorgeschreven eisen. Los van de tijdgeest, opvattingen in maatschappij en politiek,
       en accentkeuzes door het extern toezicht zelf: laat die unieke en cruciale taak niet
       ondergesneeuwd raken.
       Edith Hooge			                         Mirjam van Leeuwen
       voorzitter			secretaris-directeur
5
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>  In het kort
         De overheid heeft de grondwettelijke verantwoordelijkheid voor onderwijs van voldoende
         kwaliteit voor iedere leerling en student. En voor de borging hiervan met extern toezicht.
         De Onderwijsraad adviseert: geef in het extern toezicht op onderwijs meer prioriteit
         aan de kwaliteitsbeoordelende taak en zorg voor direct zicht op de onderwijspraktijk.
         Richt het toezicht daartoe meer op wat er binnen een school gebeurt en doe vaker
         kwaliteitsonderzoek op scholen en opleidingen. Op deze manier kan de overheid beter
         haar verantwoordelijkheid voor de onderwijskwaliteit waarmaken.
         Aanleiding:
         evaluatie van WOT en plannen voor instellingsaccreditatie in hoger onderwijs
         In Nederland bestaat al meer dan tweehonderd jaar extern toezicht op het onderwijs
         vanuit de rijksoverheid. In het primair en voortgezet onderwijs en het middelbaar
         beroepsonderwijs is het extern toezicht vooral belegd bij de Inspectie van het
         Onderwijs (de inspectie) en in het hoger onderwijs vooral bij de Nederlands-Vlaamse
         Accreditatieorganisatie (NVAO). Beide organisaties hebben vanwege hun taken en
         bevoegdheden een unieke positie als ‘sluitsteen’ in een bouwwerk van toezicht en
         kwaliteitsbevordering. De inspectie is de enige organisatie die namens de overheid in het
         klaslokaal of de praktijkruimte kan en mag beoordelen of de kwaliteit van het onderwijs
         voldoet aan de wettelijk voorgeschreven normen voor onderwijskwaliteit. De NVAO kan als
         enige overheidsorganisatie in het hoger onderwijs een accreditatie verlenen, of de minister
         adviseren een accreditatie tussentijds in te trekken. De taken van de onderwijsinspectie,
         haar werkwijze en de verhouding tussen de inspectie en de onderwijsinstellingen zijn
         vastgelegd in de Wet op het onderwijstoezicht (WOT). De organisatie en de werkwijze
         van de NVAO zijn geregeld in de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk
         onderzoek (WHW).
         Een uitgangspunt van de WOT is dat de onderwijsinspectie een beoordelende en een
         bevorderende taak heeft. Volgens artikel 3 van de WOT betreft dit “het toezien op de
         naleving van de bij of krachtens een onderwijswet gegeven voorschriften” en voor zover het
         niet het hoger onderwijs betreft “het bevorderen van […] de ontwikkeling, in het bijzonder
         van de kwaliteit, van het onderwijs aan en het bestuur van instellingen als bedoeld in
         de onderwijswetten”. De verhouding tussen deze twee taken is een voortdurend punt
         van discussie. Daarnaast is er een ontwikkeling naar een bestuursgerichte aanpak van
         extern toezicht, dat wil zeggen dat het accent komt te liggen op het bestuurlijk handelen,
         ‘governance’ en bestuurlijke systemen van kwaliteitszorg, vanuit het principe dat besturen
         eerstverantwoordelijk zijn voor de kwaliteit van het onderwijs. In het begin van 2022 is het
         ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) gestart met een evaluatie van
         de WOT. Ook zijn er plannen voor een wijziging in het accreditatiestelsel voor het hoger
         onderwijs in de richting van instellingsaccreditatie. Met het oog op de evaluatie van de
         WOT en de plannen voor het accreditatiestelsel brengt de Onderwijsraad op verzoek van
         de ministers van OCW een advies uit over extern toezicht. De raad geeft hiermee antwoord
         op de vraag: met welk takenpakket kan de extern toezichthouder de kwaliteit van het
         Nederlandse onderwijs het best borgen en wat is daarvoor nodig?
         Advies:
         geef meer prioriteit aan kwaliteitsbeoordelende taak en zorg voor direct zicht op
         de onderwijspraktijk
         De Onderwijsraad adviseert om van alle taken die bij de inspectie liggen, meer prioriteit
         te geven aan de kwaliteitsbeoordelende taak. Deze prioritering is nodig omdat het extern
         toezicht, dus de onderwijsinspectie en de NVAO, als enige de onderwijskwaliteit kan en
         mag beoordelen namens de overheid, zodat de overheid haar grondwettelijke zorg voor de
         kwaliteit van het onderwijs kan waarmaken. Een objectief en onafhankelijk extern oordeel
         dat namens de overheid uitdrukt of het onderwijs voldoet aan de kwaliteitseisen in de
         onderwijswetten, is een belangrijke waarborg voor onderwijs van voldoende kwaliteit. Om
         de onderwijskwaliteit te kunnen beoordelen heeft het extern toezicht direct zicht nodig op
         de onderwijspraktijk.
         De raad acht de kwaliteitsbeoordelende taak en de kwaliteitsbevorderende taak goed
         verenigbaar binnen het takenpakket van de inspectie, mits er een duidelijke hiërarchie
         wordt aangebracht. De bevorderende taak van de inspectie ziet de raad als een secundaire
         taak, die wel van belang is, maar ondergeschikt is aan de beoordelende taak. De taken
         moeten in de uitvoering goed van elkaar gescheiden worden en de beoordelende taak mag
         niet in de verdrukking komen.
6
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>  De systematiek van bestuursgericht toezicht die het extern toezicht momenteel gebruikt,
  waarbij de focus ligt op het bestuurlijk handelen, governance en bestuurlijke systemen van
  kwaliteitszorg, geeft geen direct beeld van de onderwijskwaliteit en de naleving van alle
  wettelijke normen in de onderwijspraktijk.
  Aanbeveling:
  neem wettelijke deugdelijkheidseisen als uitgangspunt voor toezicht
  Om de onderwijskwaliteit goed te kunnen beoordelen, zijn duidelijke wettelijke
  eisen nodig, die vooraf zijn vastgelegd. Op basis hiervan kan het extern toezicht zijn
  kwaliteitsbeoordelende taak goed uitoefenen en is ook voor de onderwijsinstellingen
  zelf duidelijk wat de wet vraagt. Daarvoor is het noodzakelijk dat uit de wet zelf, of uit de
  toelichting daarop, voldoende blijkt wat de deugdelijkheidseisen behelzen. Ze moeten
  toetsbaar en evalueerbaar zijn, dat wil zeggen hun betekenis moet zo eenduidig en
  objectief mogelijk zijn en ze moeten direct en daadwerkelijk samenhangen met de
  kwaliteit van het onderwijs. De duidelijkheid van wettelijke voorschriften staat volgens
  de raad nu onder druk door het gebruik van open normen en zorgplichtbepalingen.
  De raad constateert dat er te veel ruimte is voor interpretatie bij de vertaalslag van de
  deugdelijkheidseisen naar de standaarden voor ‘basiskwaliteit’ in de waarderingskaders
  van de onderwijsinspectie.
  De raad geeft verder in overweging de huidige normering voor leerresultaten, die mede
  afhangt van de leerlingenpopulatie, te herzien. De raad beveelt aan nader te onderzoeken
  hoe het extern toezicht een afgewogen en duidelijke set normen kan hanteren, die scholen
  en de maatschappij helderheid verschaft over wat er in principe bereikt moet worden
  met elke leerling, en die tegelijkertijd recht doet aan de verschillen in achtergrond van de
  leerlingenpopulaties op de scholen.
  Aanbeveling:
  zet kwaliteitsonderzoeken op scholen, afdelingen en opleidingen centraal
  Om de onderwijskwaliteit goed te kunnen beoordelen, heeft het extern toezicht naast
  duidelijke wettelijke eisen ook direct zicht nodig op de onderwijskwaliteit. Onderwijskwaliteit
  wordt zichtbaar in de onderwijsleerprocessen die in de onderwijspraktijk plaatsvinden.
  Daarom adviseert de raad op iedere school, afdeling en opleiding van tijd tot tijd een
  kwaliteitsonderzoek te doen en leraren, onderwijsstaf en schoolleiders te betrekken bij de
  kwaliteitsbeoordeling. Want zij zijn het die de onderwijskwaliteit daadwerkelijk realiseren en
  borgen in de praktijk. Naast het onderzoek op scholen moet de inspectie onderzoek blijven
  doen op het niveau van het bestuur om de bestuurlijke kwaliteitszorg te beoordelen. Zo kan
  het bestuur worden aangesproken op zijn verantwoordelijkheid voor onderwijskwaliteit. De
  raad beveelt aan het toezicht op de kwaliteitszorg op bestuursniveau uit te voeren nadat de
  onderwijskwaliteit op schoolniveau is beoordeeld. Dat betekent dat de onderwijsinspectie
  de volgorde in de huidige werkwijze omdraait.
  Bij het extern toezicht in het hoger onderwijs geeft de raad, anticiperend op de behandeling
  van de plannen voor instellingsaccreditatie, ter overweging mee het experiment
  met instellingsaccreditatie af te wachten voordat vervolgstappen worden genomen.
  Instellingsaccreditatie zou zo vorm moeten krijgen dat de overheid en studenten zicht
  houden op de onderwijskwaliteit en onderlinge vergelijkbaarheid van de opleidingen. De
  raad is terughoudend over vormen van accreditatie in het middelbaar beroepsonderwijs.
  Extern toezicht dat zich direct richt op de onderwijspraktijk, ligt ook daar voor de hand.
  Aanbeveling:
  herschik taken van extern toezichthouder
  Om meer prioriteit te kunnen geven aan de kwaliteitsbeoordelende taak is een
  herschikking van taken van de extern toezichthouder nodig. De raad adviseert de
  kwaliteitsbevorderende taak ondergeschikt te maken aan de taak van kwaliteitsbeoordeling
  en dit vast te leggen in de WOT. Het is dan zaak de werkwijze van de inspectie te laten
  aansluiten bij deze herschikking van taken, en de capaciteit van de toezichthouder hierop
  aan te passen. Voor een gerichte inzet van de inspectie beveelt de raad verder aan om af
  te zien van gedifferentieerd toezicht, waarbij scholen worden beoordeeld op zelfgekozen
  kwaliteitsaspecten.
7
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>essentie van
            extern toezicht
                                                                             eisen
                                                                                                Stel vooraf duidelijke
                                                                                                deugdelijkheidseisen en
                                                                                                maak ze beter toetsbaar.
                                                             Aanbevelingen
                                                             funderend
De overheid heeft de verantwoordelijkheid                    onderwijs
voor onderwijs van voldoende kwaliteit
voor iedere leerling en student. En voor
de borging hiervan met extern toezicht.
                                                                                        Richt het toezicht meer op wat er binnen een
                                                                                        school gebeurt en doe vaker kwaliteitsonderzoek
                                                                                        op scholen en opleidingen. Dat brengt het best in
                                                                                        beeld wat de onderwijskwaliteit is.
                                                                         Herschik de taken van de Inspectie:
                                                                         geef meer prioriteit aan de
                                                                         beoordelende taak en maak de
                                                                                                                        1
                                                                         bevorderende taak ondergeschikt.
                                                                                                                                              2
   De Onderwijsraad adviseert: geef in het extern toezicht
   op het onderwijs meer prioriteit aan de beoordelende
   taak en zorg voor direct zicht op de onderwijspraktijk.   Aanbevelingen
   Zo kan de overheid beter haar verantwoordelijkheid voor   hoger
   de onderwijskwaliteit waarmaken.                                                    Met het oog op de plannen voor instellingsaccreditatie
                                                             onderwijs
                                                                                       in het hoger onderwijs geeft de raad mee zicht te
                                                                                       blijven houden op de kwaliteit van de opleiding, en de
                                                                                       uitkomst van de pilots af te wachten voordat er
                                                                                       vervolgstappen worden genomen.
 8                                                         9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>                                                  1
   aan
                  leiding
    Aanleiding
    Aanleiding en uitgangspunt van dit advies over
    extern toezicht vormen de evaluatie van de Wet op
    het onderwijstoezicht (WOT) en de discussie over
    de instellingsaccreditatie in het hoger onderwijs.
    De raad ziet het extern toezicht als een belangrijke
    pijler in het onderwijs en wil daarom de wetgever
    een aantal overwegingen meegeven over de taken
    van de Inspectie van het Onderwijs, en enkele
    aandachtspunten bij de besluitvorming over de
    instellingsaccreditatie.
11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>   1.1 Extern toezicht als belangrijke pijler van het onderwijs
       In Nederland bestaat al meer dan tweehonderd jaar extern toezicht op het onderwijs
       vanuit de centrale overheid.1 Sinds 1801 is het extern toezicht opgedragen aan de Inspectie
       van het Onderwijs. De inspectie is daarmee wereldwijd de oudste onderwijstoezichthouder
       en een van de oudste nationale toezichthouders.2 Naast het toezicht op het funderend
       onderwijs3 en het mbo houdt de inspectie ook toezicht op het hoger onderwijs, maar in
       die sector is het toezicht anders ingericht. De beoordeling van de kwaliteit van opleidingen
       vindt er hoofdzakelijk plaats binnen het accreditatiestelsel, door visitatiecommissies
       van ‘peers’ onder verantwoordelijkheid van de Nederlands-Vlaamse Accreditaties­-
       organisatie (NVAO).
       Het belang van het extern toezicht in het onderwijs
       Van oudsher wordt het extern toezicht gezien als een belangrijke pijler van het Nederlandse
       onderwijsbestel. Thorbecke wees erop dat de grote waarde van het toezicht vanuit de
       overheid ligt in de “gestadige aanraking en gemeenschap” met alle onderdelen van het
       onderwijs. Zonder die voortdurende monitoring kan de overheid de zorg voor het onderwijs
       niet of slechts in beperkte mate waarmaken.4 Ook bij de parlementaire behandeling
       van het grondwettelijke artikel over onderwijs in 1917 was men eensgezind over het
       belang van toezicht – en de bekwaamheid en zedelijkheid van de onderwijzers – voor de
       kwaliteit van het onderwijs.5 De vrijheid om onderwijs te geven is volgens de Grondwet
       onlosmakelijk verbonden met toezicht.6 De Grondwet vermeldt in het tweede lid van artikel
       23 dat de vrijheid van onderwijs bestaat “behoudens het toezicht van de overheid”. Om
       de overheidszorg te kunnen waarmaken, is het voortdurend nodig te onderzoeken en te
       beoordelen of het onderwijs zich beweegt binnen de eisen die de wetgever stelt.
       De cruciale rol van het extern toezicht in het onderwijs
       Ook nu vervult het extern toezicht een cruciale rol in de borging van de onderwijskwaliteit
       en is het een belangrijk element in de overheidsverantwoordelijkheid voor de kwaliteit
       van het onderwijs. De extern toezichthouders kunnen namens de overheid vaststellen of
       de onderwijsinstellingen aan de wettelijke normen voldoen en op basis daarvan sancties
       inzetten. Verder draagt de Inspectie van het Onderwijs mede dankzij haar kennis en
       expertise bij aan de ontwikkeling van het onderwijs in Nederland. Jaarlijks rapporteert ze in
       De Staat van het Onderwijs hoe het Nederlandse onderwijs ervoor staat.
       Beoordelen én bevorderen
       Sinds 2002 zijn de taken van de Inspectie van het Onderwijs, haar werkwijze en de
       verhouding tussen de inspectie en de onderwijsinstellingen vastgelegd in de Wet op het
       onderwijstoezicht (WOT).7 De organisatie en de werkwijze van de NVAO zijn geregeld in
       de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW). Een uitgangspunt
       van de WOT is dat de inspectie een beoordelende en een bevorderende taak heeft. De
       verhouding tussen deze twee taken was bij de totstandkoming en de wijziging van de WOT
       een voortdurend punt van discussie. Welke rol past het best bij de toezichthouder in het
       Nederlandse onderwijsbestel, dat wordt gekenmerkt door een hoge mate van autonomie
       voor de onderwijsinstellingen?8 Is dat de rol van strenge controleur, of is de inspectie meer
       de kritische vriend, die in gesprek gaat en de onderwijsinstellingen onder meer bevraagt op
       hun kwaliteitsambities? Ook in het hoger onderwijs speelt dit vraagstuk. In die sector is het
       accent bij accreditatie sinds de Wet accreditatie op maat aan het verschuiven richting een
       extern toezichthouder die alleen oordeelt of een opleiding ‘voldoende’ of ‘onvoldoende’ is.9
       1   Boekholt & De Booy, 1987, p. 101; Dodde, 2001.
       2   De Wolf et al., 2017
       3	Het betreft hier het leer- en kwalificatieplichtig onderwijs. Dit is onderwijs aan leerlingen van
           4 tot 18 jaar.
       4   Thorbecke, 1829.
       5   Mentink, 2012.
       6   Onderwijsraad, 2019.
       7   Wet van 20 juni 2002, Stb. 2002, 387.
       8   De Wolf et al., 2017.
       9	Zie de wet van 15 juni 2018, Stb. 2018, 209. Opleidingen konden daarvoor bij hun
12         accreditatie de waardering ‘goed’ of ‘excellent’ krijgen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>        Naar bestuursgericht toezicht
        Een principe van het toezicht geregeld in de wetgeving is dat de besturen
        eerstverantwoordelijk zijn voor de kwaliteit van het onderwijs.10 Dit heeft de regering bij de
        komst van de WOT expliciet verwoord in de memorie van toelichting.11 Sinds 2016 wordt
        meer erkend dat het bestuur, als verantwoordelijke voor de onderwijskwaliteit, ook als eerste
        aan zet is om de kwaliteit op scholen, afdelingen en opleidingen te borgen en te verbeteren.
        Onderwijstoezicht sluit in het funderend onderwijs en het mbo op deze ontwikkeling aan
        door sinds 2017 het extern toezicht in de eerste plaats te richten op het bestuur in plaats
        van op de scholen, afdelingen en opleidingen.12 Dat past in een governancebenadering
        van toezicht die de laatste decennia gangbaar is.13 Het extern toezicht bouwt in die
        benadering voort op het controleren, bewaken en borgen van de kwaliteit door bestuurders
        en intern toezichthouders in plaats van direct toe te zien op de kwaliteit van de publieke
        dienstverlening.14 Centraal in het ‘vernieuwde toezicht’ van de Inspectie van het Onderwijs
        staat dan ook het onderzoek bij het bestuur en hoe het bestuur de onderwijskwaliteit borgt
        en verbetert. Het schoolplan, zelfevaluatie en het gesprek met de bestuurders over hoe ze
        zorg dragen voor de kwaliteit van het onderwijs, nemen een belangrijke plek in. In het hoger
        onderwijs is een soortgelijke ontwikkeling waarneembaar. Momenteel loopt er in het hoger
        onderwijs een experiment met accreditatie van de instelling als geheel.15 Het voornemen
        is over te stappen op een vorm van accreditatie waarbij de beoordeling door de NVAO
        plaatsvindt op het niveau van de instelling en niet op dat van de individuele opleidingen. Het
        accreditatieorgaan toetst dan periodiek hoe effectief de onderwijsinstelling de kwaliteit van
        het onderwijs aan de opleidingen waarborgt en verbetert.16
   1.2	Adviesvraag:
        Met welk takenpakket kan de extern toezichthouder
        de kwaliteit van het onderwijs het best borgen en wat
        is daarvoor nodig?
        Op verzoek van de bewindslieden van het ministerie van OCW brengt de Onderwijsraad
        een advies uit over het extern toezicht. De aanleiding en het uitgangspunt vormen de
        voorgenomen evaluatie van de WOT en de discussie over de instellingsaccreditatie in
        het hoger onderwijs.17 De raad verwacht dat zijn advies kan worden meegenomen in de
        evaluatie van de WOT door het ministerie van OCW. Deze evaluatie is in het begin van
        2022 gestart. Ook kan het advies behulpzaam zijn bij de plannen voor de wijziging in het
        accreditatiestelsel voor het hoger onderwijs in 2024.
        In dit advies buigt de Onderwijsraad zich over de volgende adviesvraag:
        Met welk takenpakket kan de extern toezichthouder de kwaliteit van het Nederlandse
        onderwijs het best borgen en wat is daarvoor nodig?
        10	Strikt genomen gaat het om rechten en plichten van ‘het bevoegd gezag’. Juridisch vormt het
            ‘bevoegd gezag’ namelijk het aangrijpingspunt voor de onderwijswetgeving en het toezicht
            daarop. Met ‘besturen’ bedoelt de raad de organen of delen van de onderwijsorganisatie waar
            de bestuurlijke taken zijn belegd. Afhankelijk van de sector vormt een van die organen zelf het
            bevoegd gezag of handelt ‘het bestuur’ namens het bevoegd gezag. In het primair, speciaal
            en voortgezet onderwijs vormt de rechtspersoon die de school in stand houdt, het bevoegd
            gezag. Bij bijzondere scholen is dat de stichting of vereniging. Bij een openbare school kan
            het de stichting zijn, maar ook de openbare rechtspersoon, het college van burgemeester
            en wethouders of een orgaan van een gemeenschappelijke regeling (dat wil zeggen een
            samenwerking tussen een aantal gemeenten). In het middelbaar beroepsonderwijs vormt bij
            een bijzondere instelling het college van bestuur of het bestuur van de rechtspersoon die de
            instelling in stand houdt, het bevoegd gezag; en bij een openbare instelling het college van
            burgemeester en wethouders of een orgaan van een gemeenschappelijke regeling. De WHW
            definieert de term ‘bevoegd gezag’ niet. Die wet kent een onderscheid tussen instelling en het
            college van bestuur, waarbij het uitgangspunt is dat het college van bestuur de wettelijke taken
            en bevoegdheden uitoefent tenzij de wet anders bepaalt (artikel 9.2 WHW).
        11 Kamerstukken II, 2000-2001, 27 783, nr. 3; artikel 4, lid 3 WOT; Onderwijsraad, 2013.
        12	Sinds het najaar van 2014 voerde de inspectie pilotbezoeken uit om ervaring op te doen met
            de vernieuwingen in het toezicht, Inspectie van het Onderwijs, 2014a    .
        13 WRR, 2013.
        14 Bokhorst et al., 2018.
        15 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2017.
        16 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2021.
        17	Strikt genomen gaat het om de evaluatie van de wijzigingen in de WOT als gevolg van de
13          initiatiefwet Bisschop (SGP), Van Meenen (D66) en Rog (CDA).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>   Definitie ‘toezicht’
   De raad sluit in dit advies aan bij de ruime definitie van toezicht die de Algemene
   Rekenkamer hanteert.18 Toezicht is volgens de raad het verzamelen van informatie over
   de vraag of een handeling of een zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het vormen
   van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren. Het gaat
   dus om drie elementen:
   – informatie verzamelen;
   – een oordeel vormen; en
   – eventueel interveniëren indien blijkt dat de onderwijsinstelling niet voldoet aan de
     wettelijke normen.
   Onderwijsrechtelijk houdt extern toezicht in het onderwijs in dat de overheid mag en moet
   controleren of aan de deugdelijkheidseisen en bekostigingsvoorwaarden19, in de zin van
   artikel 23, lid 5, lid 6 en lid 7 Grondwet wordt voldaan, en dat de overheid zo nodig mag
   en hoort te interveniëren. Interveniëren kan in gradaties: informeel, bijvoorbeeld door
   ‘bestuursgesprekken’, voorlichting of overreding, en formeel door de openbaarmaking van
   oordelen of door een herstelopdracht of bekostigingssanctie.20
   Toezicht als functie in het onderwijs is te onderscheiden van het orgaan of de organisatie
   die deze functie uitoefent, de toezichthouder.21 De toezichthouder kan onderdeel zijn van
   de organisatie waarop het toezicht betrekking heeft. Dan is sprake van intern toezicht. De
   toezichthouder kan ook buiten die organisatie staan, in een onafhankelijke en verticale
   positie. Dan is sprake van extern toezicht.
   De drie elementen van toezicht hoeven niet bij één en dezelfde instantie ondergebracht te
   zijn. Het is denkbaar – en hier zijn ook voorbeelden van – dat de ene overheidsinstantie
   informatie verzamelt en beoordeelt en dat de andere zo nodig intervenieert. In het
   funderend onderwijs en het mbo is het extern toezicht in het bijzonder opgedragen aan de
   Inspectie van het Onderwijs en in het hoger onderwijs vooral aan de NVAO. Zij beschikken
   over bevoegdheden om informatie te vorderen van de onderwijsinstellingen, stukken in te
   zien en de toegang tot plaatsen te vorderen22 en zij kunnen een juridisch bindend oordeel
   vellen.23 De minister beschikt over bevoegdheden die conform bovenstaande definitie
   onder extern toezicht vallen. Uiteindelijk is het de bevoegdheid van de minister formele
   interventies (sancties) in te zetten zoals de bekostiging stopzetten of het recht om graden te
   verlenen intrekken.
   Omgekeerd is het denkbaar dat een organisatie belast met extern toezicht ook allerlei
   andere taken krijgt toebedeeld. In het Nederlands funderend onderwijs en het mbo denkt
   de inspectie bijvoorbeeld actief mee met het bestuur over de vraag hoe de eigen visie
   op kwaliteit van het bevoegd gezag kan worden bevorderd. Strikt genomen, volgens
   de hiervoor gegeven definities, is zo’n taak geen toezicht, ook al valt deze onder de
   verantwoordelijkheid van de inspectie.
   Afbakening
   Het advies betreft de volgende sectoren: primair, speciaal en voortgezet onderwijs,
   middelbaar beroepsonderwijs en hoger onderwijs. De focus van dit advies ligt op het extern
   toezicht bezien vanuit de grondwettelijke verantwoordelijkheid van de overheid voor het
   waarborgen van onderwijskwaliteit, en het toezicht daarop in het funderend onderwijs.
   De principes die de raad uiteenzet en de aanbevelingen hebben dan ook voornamelijk
   betrekking op het funderend onderwijs. Een aantal principes zal echter ook leidend zijn
   in de aanbevelingen die betrekking hebben op het mbo en voor het hoger onderwijs in
   hoofdstuk 5. Daar worden enkele punten geformuleerd voor de positionering van het
   extern toezicht, met het oog op de voorgenomen verandering in het accreditatiestelsel.
   Daarmee richt dit advies zich op de taken en werkwijze van de Inspectie van het
   Onderwijs, en de accreditatie in het hoger onderwijs. Het advies kijkt niet naar het hele
   stelsel van mechanismen binnen het onderwijsbestel om kwaliteit te waarborgen en tot
   kwaliteitsverbetering aan te zetten. Zo komt ook de verhouding tussen het extern en intern
   toezicht slechts zijdelings aan bod.
   18 Kamerstukken II, 1997-1998, 25 956, nr. 2.
   19 Voor het openbaar onderwijs: aan de bij wet gestelde regels.
   20 Vermeulen & Mentink, 2011.
   21	Het begrip ‘toezichthouder’ wordt ook wel gebruikt ter aanduiding van het bestuursorgaan of
       dienstonderdeel waar de toezichthouder deel van uitmaakt.
   22 Zie voor bevoegdheden hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht.
14 23 Artikel 11 en 20 WOT en voor de NVAO artikel 5.11 WHW.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>   In dit advies legt de raad de nadruk op de eerste twee aspecten van de definitie van
   extern toezicht: het verzamelen van informatie en de beoordeling of de onderwijsinstelling
   voldoet aan de wettelijke normen. Samen betreffen die het toezien op de naleving van
   bij of krachtens een onderwijswet gegeven voorschriften. Wat betreft het derde aspect –
   interveniëren – volstaat volgens de raad het huidige interventierepertoire. Daarmee kan
   de extern toezichthouder ingrijpen als sprake is van tekortschietende kwaliteit. Het is
   voldoende fijnmazig en effectief om onderwijsinstellingen te bewegen de onderwijskwaliteit
   op het wettelijk voorgeschreven niveau te brengen.24
   Gezien de focus van het advies op onderwijskwaliteit komt het financieel toezicht25 alleen
   zijdelings aan bod.
   Totstandkoming van dit advies
   Ter voorbereiding van dit advies is desk research gedaan. Daarnaast zijn er
   (panel)gesprekken gevoerd met leraren, schoolleiders, wetenschappers, inspecteurs
   en andere (ervarings)deskundigen. Bovendien heeft de raad gebruikgemaakt van de
   schriftelijke bijdragen die zijn ontvangen naar aanleiding van de oproep Denkt u mee?
   op de website van de raad. Een overzicht van de gesprekspartners en geraadpleegde
   literatuur staat achter in dit advies.
   24   Onderwijsraad, 2021; Raad van State, 2021.
15 25   Artikel 3, lid 1, sub d WOT.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>   Katern: Extern toezicht binnen het onderwijsbestel
         Toezicht houden vloeit voort uit de grondwettelijke en internationaalrechtelijke
         verantwoordelijkheid van de rijksoverheid om ieder kind toegang tot deugdelijk
         onderwijs te garanderen. De Grondwet biedt de overheid drie instrumenten om deze
         verantwoordelijkheid waar te maken. In de eerste plaats kan de wetgever – of na delegatie
         kunnen lagere regelgevers – wettelijke eisen stellen aan de deugdelijkheid van het
         onderwijs. In de tweede en derde plaats beschikt de overheid over het instrument van
         bekostiging en het instrument van toezicht. De bekostiging en het toezicht moeten bij wet
         geregeld worden.
         Het extern toezicht is in het funderend onderwijs en het mbo opgedragen aan de Inspectie
         van het Onderwijs. De werkwijze en taken van de inspectie zijn vastgelegd in de Wet op het
         onderwijstoezicht (WOT).26 Volgens die wet valt de inspectie onder de verantwoordelijkheid
         van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.27 De inspectie houdt ook toezicht
         op het hoger onderwijs, maar in die sector is het toezicht anders geregeld. De beoordeling
         van de kwaliteit van opleidingen vindt er hoofdzakelijk plaats binnen het accreditatiestelsel,
         door visitatiecommissies van peers onder verantwoordelijkheid van de NVAO.
         Taken van de Inspectie van het Onderwijs
         De WOT draagt, samengevat, de volgende taken op aan de inspectie:
             •    beoordelen van de onderwijskwaliteit;
             •    bevorderen van (de kwaliteit van) het onderwijs en bestuur;
             •    toezicht op en bevorderen van de financiële rechtmatigheid; en
             •    rapporteren over de ontwikkeling van het onderwijs.28
         Daarnaast kan de wetgever andere taken aan de inspectie opdragen.
         Beoordelen van de onderwijskwaliteit
         De eerste taak betreft het beoordelen van de onderwijskwaliteit, ook wel ‘nalevingstoezicht’
         of ‘handhavingstoezicht’ genoemd. Dit is het toezicht ‘in enge zin’. Deze taak sluit nauw aan
         bij de omschrijving van toezicht in de Algemene wet bestuursrecht: “alle handelingen van
         daartoe aangewezen toezichthouders gericht op het verzamelen van gegevens omtrent de
         naleving van wettelijke voorschriften en de oordeelsvorming over die naleving”.
         De Inspectie van het Onderwijs ziet erop toe dat onderwijsinstellingen zich houden aan
         voorschriften uit de onderwijswetten. De WOT noemt: de Leerplichtwet 1969, de WPO, de
         WEC, de WVO, de WEB, de WHW, de WMS, de Wet register onderwijsdeelnemers, de
         WOOS, de Wet op de erkende onderwijsinstellingen en de Experimentenwet onderwijs.29
         Deze wetten bepalen naar welke eisen de inspectie kijkt. Dat verschilt per sector. Zo
         spelen in het primair onderwijs en de onderbouw van het voortgezet onderwijs kerndoelen
         een belangrijke rol, terwijl het toezicht in het middelbaar beroepsonderwijs aansluit bij de
         kwalificatiedossiers.
         Bevorderende taken
         Daarnaast heeft de Inspectie van het Onderwijs tot taak de ontwikkeling van het onderwijs
         aan en het bestuur van onderwijsinstellingen in het funderend onderwijs en het mbo te
         bevorderen, oftewel te stimuleren. Daarbij gaat het in het bijzonder om de kwaliteit van het
         onderwijs en het bestuur. Ook moet de inspectie de ontwikkeling van het stelsel van hoger
         onderwijs bevorderen, inclusief het accreditatiestelsel. Hierbij gaat het in het bijzonder om
         de kwaliteit van dat stelsel.30 Sinds de invoering van het vernieuwde toezicht in 2017 geeft
         de inspectie onder andere invulling aan de bevorderende taak door het schoolbestuur te
         bevragen op aanvullende ambities, dat wil zeggen doelen en plannen die verder gaan dan
         wettelijke eisen of daarbuiten vallen. Daarvoor vormt het schoolplan de basis.
         26 D e organisatie en werkwijze van de NVAO zijn geregeld in de WHW. De NVAO rapporteert
             op verzoek aan de minister over de kwaliteit van opleidingen in het hoger onderwijs;
             zie artikel 5.2 WHW.
         27 Artikel 2 WOT.
         28	Artikel 3 WOT. De Inspectie van het Onderwijs heeft ook taken in het toezicht op
             voorschoolse educatie in kindercentra en de bevordering van de kwaliteit van de
             samenwerkingsverbanden passend onderwijs en de Samenwerkingsorganisatie
             Beroepsonderwijs Bedrijfsleven (SBB). Die taken blijven hier buiten beschouwing.
         29	En de equivalenten die gelden voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba; plus de Wet sociale
             kanstrajecten jongeren BES.
         30	Verder is de Inspectie van het Onderwijs belast met het bevorderen van de kwaliteit van de
16           taakuitoefening van de samenwerkingsverbanden passend onderwijs en van de SBB.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>   Financiële rechtmatigheid
   Als derde taak moet de Inspectie van het Onderwijs toezien op de financiële
   rechtmatigheid bij onderwijsinstellingen en die rechtmatigheid ook bevorderen. Dat
   betekent dat de inspectie onderzoek doet naar de rechtmatige verkrijging van de
   bekostiging. Ook kijkt de inspectie naar de controlerapporten van de accountant en
   controleert ze of onderwijsinstellingen de bekostiging rechtmatig besteden. Verder doet
   de inspectie onderzoek naar de rechtmatigheid van het financieel beheer. Ten slotte ziet
   ze toe op en bevordert ze de financiële doelmatigheid en continuïteit van bekostigde
   onderwijsinstellingen.31
   Rapportage 32
   De vierde taak is dat de inspectie rapporteert over de ontwikkeling van het onderwijs en
   over hoe onderwijsinstellingen hun taken uitoefenen. De nadruk daarbij ligt wederom op
   de kwaliteit van het onderwijs, maar nu school- en bestuursoverstijgend. Daarom wordt bij
   deze taak ook wel gesproken van ‘stelseltoezicht’.33
   De inspectie rapporteert aan de minister. Dat doet ze op verzoek of uit zichzelf. Daarbij
   mag de inspectie voorstellen doen die ze in het belang van het onderwijs nodig acht.34
   De belangrijkste rapportage is jaarlijks De Staat van het Onderwijs. De minister biedt
   dit rapport officieel aan het parlement aan. Daarmee voldoet de regering aan haar
   grondwettelijke plicht jaarlijks verslag te doen van het onderwijs.35 Daarnaast zijn er
   publicaties op stelselniveau.36 Zo kan de inspectie thematische onderzoeken doen. Die
   gaan niet over een individuele instelling, maar zijn school- of zelfs sectoroverstijgend.
   Daarvoor kiest de inspectie steekproefsgewijs onderwijsinstellingen uit.
   Proportioneel toezicht en werkwijze bij onderzoeken
   Bij de uitoefening van haar taken moet de Inspectie van het Onderwijs de vrijheid van
   onderwijs in acht nemen. Het toezicht hoort verder proportioneel te zijn.37 Onderzoeken
   en bevorderende werkzaamheden mogen onderwijsinstellingen niet meer belasten dan
   noodzakelijk is voor een zorgvuldige uitoefening van het toezicht. De intensiteit van de
   taakuitoefening hangt af van hoe een onderwijsinstelling ervoor staat. Daarbij kijkt de
   inspectie naar de onderwijskwaliteit, hoe de professionaliteit van de instelling en het
   bestuur is gewaarborgd, in hoeverre de instelling wettelijke voorschriften naleeft en hoe de
   financiële situatie van de instelling is, voor zover deze overheidsbekostiging krijgt.
   Om het nalevingstoezicht, het toezicht op de financiële rechtmatigheid en de bevorderende
   taken te kunnen uitvoeren, voert de inspectie een jaarlijks risico- en prestatieanalyse
   uit van het onderwijs aan elke instelling voor voorschoolse educatie, basisonderwijs,
   (voortgezet) speciaal onderwijs, voortgezet onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs.38
   Op basis van deze analyse, waarin onder meer de leerresultaten, de informatie uit de
   jaarstukken, de kwaliteitsoordelen uit het verleden en de ontvangen signalen een rol
   spelen, bepaalt de inspectie of nader onderzoek nodig is.
   Eens in de vier jaar doet de inspectie onderzoek bij ieder bestuur en zijn scholen en
   in het mbo bij ieder bestuur en zijn opleidingen. De inspectie komt dan tot een oordeel
   over de naleving van wettelijke voorschriften. Ook deelt de inspectie de instelling haar
   bevindingen mee over de ontwikkeling van het onderwijs aan de instelling. Bij elke
   onderwijsinstelling kijkt de inspectie naar een aantal in de wet genoemde indicatoren.
   Deze aanpak is risicogericht. Bij instellingen, scholen of opleidingen waar iets aan
   de hand lijkt te zijn, is het onderzoek intensiever. Als uit het reguliere onderzoek een
   redelijk vermoeden voortvloeit dat de onderwijsinstelling tekortschiet in de naleving van
   wettelijke voorschriften, stelt de inspectie nader onderzoek in, onder andere naar de
   oorzaken van het tekortschieten. Als de inspectie vaststelt dat de onderwijsinstelling
   tekortschiet in de naleving van wettelijke voorschriften, treedt vervolgtoezicht in werking.
   31 En van de samenwerkingsverbanden passend onderwijs en de SBB.
   32	Artikel 3, lid 1, onder b, sub 4 WOT; artikel 3, lid 1, onder d WOT; artikel 8 WOT;
        https://www.onderwijsInspectie van het Onderwijs.nl/onderwerpen/werkwijze-van-de-
        Inspectie van het Onderwijs/stelseltoezicht.
   33	Kamerstukken II, 2009-2010, 32 193, nr. 3, p. 14. Toezicht op het stelsel komt als zodanig
        niet voor in de toepasselijke onderwijswetgeving. Stelselrapportage wel; die kan worden
        afgeleid van artikel 3, lid 1 WOT. Uit de Kamerstukken blijkt dat de wetgever met deze taak
        zowel het instellingsniveau als het stelselniveau op het oog had. Zie ook Van der Steen
        et al., 2015.
   34 Artikel 8, lid 1 WOT.
   35 Artikel 23, lid 8 Grondwet.
   36	Zie https://www.onderwijsinspectie.nl/onderwerpen/werkwijze-van-de-inspectie/stelseltoezicht
   37 Artikel 4 WOT; Kamerstukken II, 2009-2010, 32 193, nr. 3.
   38	Artikel 11 WOT. Voor nieuwe instellingen vindt een intensievere vorm van toezicht plaats
        (artikel 11a en 11b WOT). Het bevoegd gezag moet de Inspectie van het Onderwijs over een
17      aantal zaken informeren. Op basis daarvan stelt de inspectie een risicoanalyse op.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>   Na maximaal een jaar vindt een nieuw onderzoek plaats om te kijken welke verbeteringen
   de onderwijsinstelling heeft gerealiseerd. Aanvullend aan het reguliere onderzoek kan
   de inspectie specifiek onderzoek doen als ze dat zelf nodig vindt of op aanwijzing van
   de minister.39 Ook in het hoger onderwijs kan de inspectie onderzoek doen in het kader
   van nalevingstoezicht, financiële rechtmatigheid en bevordering van (de kwaliteit van)
   het stelsel van hoger onderwijs. Met het oog daarop kan de inspectie onderzoek doen in
   incidentele gevallen naar aanleiding van signalen van buitenaf.40
   De werkwijze voor een onderzoek is vastgelegd in een onderzoekskader. Elke
   onderwijssector heeft een eigen kader. Er zijn aparte kaders voor niet-bekostigd onderwijs.
   De minister stelt een kader vast na een voorstel vanuit de Inspectie van het Onderwijs.
   Een onderzoekskader beschrijft wat de inspectie onderzoekt, welke beoordelingscriteria
   daarbij gelden (het waarderingskader) en hoe het onderzoek verloopt (de werkwijze).41 In
   het kader moeten de beoordelende en bevorderende taken van de inspectie nadrukkelijk
   onderscheiden worden.42
   De inspectie legt haar oordelen en bevindingen vast in een openbaar rapport.43 Daarbij
   geeft zij aan of het gaat om een oordeel in het kader van de beoordelende taak of om
   bevindingen in het kader van haar bevorderende taak. Bij een oordeel wordt ook vermeld
   om welk wettelijk voorschrift het gaat.44
   Gedifferentieerd toezicht en oordeel zeer zwak
   De Inspectie van het Onderwijs geeft niet alleen het oordeel voldoende of onvoldoende.
   Ook een oordeel zeer zwak of een waardering goed is mogelijk.45 Het toezicht is
   gedifferentieerd. Het woord gedifferentieerd heeft hier een dubbele betekenis: het gaat
   om verschillende oordelen en om diverse soorten onderwijskwaliteit. Bij de waardering
   goed vormt namelijk de eigen visie op de kwaliteit de leidraad en deze visie kan per
   school (sterk) variëren.46 De waardering goed heeft vooral een stimulerend karakter.47
   Daarmee probeert de inspectie te bevorderen dat scholen naar meer streven dan wat ze
   wettelijk verplicht zijn. Voor de waardering goed is het nodig dat wordt voldaan aan de
   deugdelijkheidseisen, en de eigen ambities overtuigend worden waargemaakt. Dat wordt in
   een afzonderlijk onderzoek vastgesteld. Zo’n onderzoek vindt alleen plaats als het bestuur
   de school voordraagt voor de waardering. De oordelen voldoende, onvoldoende en zeer
   zwak gaan over de vraag of het bestuur aan alle deugdelijkheidseisen voldoet. Het oordeel
   voldoende volgt als de inspectie vaststelt dat dit zo is. Volgens de inspectie realiseert het
   bestuur of de school daarmee basiskwaliteit. Het oordeel onvoldoende volgt als het bestuur
   of de school niet aan de deugdelijkheidseisen voldoet. Het oordeel zeer zwak betekent dat,
   daarnaast, de leerresultaten op een school langdurig tekortschieten.
   Leerresultaten spelen in het basis- en voortgezet onderwijs een belangrijke rol bij de
   beoordeling. De basis daarvoor ligt in de sectorwetten.48 Bij welke leerresultaten de school
   tekortschietende resultaten laat zien, hangt mede af van de leerlingenpopulatie. De norm
   die voor een specifieke school geldt, is bovendien gebaseerd op resultaten van scholen
   met een vergelijkbare leerlingenpopulatie.49 Voor de beoordeling van de onderwijskwaliteit
   aan een basisschool worden de resultaten op de centrale eindtoets afgezet tegen de
   referentieniveaus voor lezen, taalverzorging en rekenen.50 Daarbij werkt de inspectie met
   signaleringswaarden. Voor het niveau 1F is die signaleringswaarde voor alle scholen
   gelijk. Een school hoort bij minimaal 85% van de leerlingen dit niveau te bereiken. Voor
   de niveaus 1S (voor rekenen) en 2F (voor taal) zijn de signaleringswaarden afhankelijk
   39 Artikel 15 WOT.
   40 Artikel 12a WOT.
   41 Zie https://www.onderwijsInspectie van het Onderwijs.nl/onderwerpen/onderzoekskaders
   42 Artikel 13 WOT.
   43 Artikel 21 WOT.
   44 Artikel 20 WOT.
   45	Er is ook een predicaat excellent. Een speciale jury reikt dit predicaat uit als een school
       zich onderscheidt met een specifiek profiel. Alleen scholen die de waardering goed van
       de Inspectie van het Onderwijs hebben gekregen, kunnen deelnemen aan het traject
       Excellente Scholen. Zie www.excellentescholen.nl
   46	In het vernieuwde onderzoekskader 2021 sluit de Inspectie van het Onderwijs sterker aan bij
       de ambities en onderwijsvisie die de instelling zelf formuleert. Het gebruik van voorbeelden
       leverde geen meerwaarde op en zette het veld op het verkeerde been. Zie Inspectie van het
       Onderwijs, 2020c.
   47	Het woord toezicht in ‘gedifferentieerd toezicht’ is in deze context wat ongelukkig. Strikt
       genomen is bij de waardering goed geen sprake van toezicht in de zin van de definitie die de
       raad hanteert: de drieslag informatie verzamelen, oordelen en interveniëren.
   48	Artikel 10a WPO en artikel 23a1 WVO uitgewerkt in respectievelijk de Regeling
       leerresultaten PO 2020 en de Regeling leerresultaten VO 2016.
   49	Ibid. De normen zijn wel hard en vooraf kenbaar. Tot enkele jaren geleden werd de norm
       voor een bepaalde groep scholen pas achteraf bepaald. Zie De Boer, 2021, p. 147.
18 50 Besluit referentieniveaus Nederlandse taal en rekenen, met bijlagen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>   van de leerlingenpopulatie.51 Sommige basisscholen moeten met ruim twee derde van de
   leerlingen (signaleringswaarde 66,8%) het streefniveau 1S/2F halen, andere scholen met
   30,3%. Welke waarde geldt, hangt af van de schoolweging. Het Centraal Bureau voor de
   Statistiek bepaalt jaarlijks voor elke school een weging. Het CBS berekent per leerling
   een verwachte onderwijsscore. Dat gebeurt aan de hand van het opleidingsniveau van de
   ouders, het land van herkomst, de verblijfsduur in Nederland en de vraag of de ouders al
   dan niet in de schuldsanering zitten. Het gemiddelde van de verwachte onderwijsscores
   van alle leerlingen van een school, bepaalt de schoolweging.52
   Bestuursgericht toezicht
   Voorheen beoordeelde de Inspectie van het Onderwijs in het funderend onderwijs
   periodiek de kwaliteit van het onderwijs op het niveau van elke school afzonderlijk. Het
   toezicht is er sinds 2017 echter bestuursgericht. Met de invoering van het vernieuwde
   toezicht richt de inspectie zich in de eerste plaats op het niveau van het bestuur en niet op
   de school of scholen die onder dat bestuur vallen. Ook in het middelbaar beroepsonderwijs
   is in 2017 het vernieuwde toezicht ingevoerd, waarmee het bestuur het aangrijpingspunt
   is geworden.53 Het accent ligt op het bestuurlijk handelen, governance en bestuurlijke
   systemen van kwaliteitszorg, vanuit het principe dat besturen eerstverantwoordelijk zijn
   voor de kwaliteit van het onderwijs.54 Het bevoegd gezag draagt de zorg voor een “goed
   bestuurde school met een scheiding tussen de functies van bestuur en het toezicht daarop
   en met een rechtmatig bestuur en beheer”.55 Onder het zorgdragen voor kwaliteit wordt in
   ieder geval verstaan: het uitvoeren van een ‘stelsel van kwaliteitszorg’.
   De Inspectie van het Onderwijs kijkt vooral hoe het bestuur stuurt op de kwaliteit van
   de scholen en opleidingen en of het financieel beheer deugt. De gedachte is dat door
   normen aan de organisatie en bestuurlijke systemen te stellen, een institutionele omgeving
   ontstaat waarin schoolbesturen in staat zijn voor kwaliteit zorg te dragen. Voorop staat
   de verwachting dat het schoolbestuur zorgt voor de onderwijskwaliteit, er zicht op heeft,
   een kwaliteitszorgsysteem inricht en de instrumenten uit dat systeem hanteert.56 Het
   schoolplan, monitoringsinformatie, zelfevaluatie en het gesprek met het bestuur over
   kwaliteitszorg nemen een belangrijke plek in bij bestuursgericht toezicht. Op basis van
   het beeld van kwaliteit, kwaliteitszorg, resultaten en ontwikkelingen dat het bestuur tijdens
   het startgesprek schetst, bepaalt de inspectie het onderzoeksplan. Inspecteurs bezoeken
   daarnaast nog steeds scholen om (verificatie)onderzoek te doen.57 De inspectie bezoekt
   ten minste elke vier jaar een representatief aantal instellingen die onder een bestuur vallen.
   Tijdens het eindgesprek informeert de inspectie het bestuur over de conclusies van haar
   onderzoek en staan afspraken over herstel en verbetering centraal.
   Interventierepertoire van de Inspectie van het Onderwijs
   Als een onderwijsinstelling niet voldoet aan wettelijke voorschriften, beschikt de Inspectie
   van het Onderwijs over een uitgebreid interventierepertoire. De inspectie werkt met
   een zogeheten escalatieladder, waarbij op grond van de ernst van de tekortkoming(en)
   de onderwijsinstelling in een bepaalde fase wordt ingedeeld en bijpassende
   interventies volgen. Interveniëren kan in gradaties. Het kan informeel, bijvoorbeeld door
   bestuursgesprekken, voorlichting, overreding of openbaarmaking van oordelen. Het
   kan ook formeel. Zo kan de inspectie een herstelopdracht opleggen. Indien blijkt dat de
   tekortkoming blijft bestaan nadat de hersteltermijn is verstreken, kunnen de interventies
   worden verzwaard. Variërend van een onderzoek naar het bestuurlijk handelen tot het
   (gedeeltelijk) opschorten of maximaal 15% inhouden van de bekostiging.58
   Als een situatie zo ernstig is dat er maatregelen geboden zijn die niet tot de bevoegdheid
   van de inspectie behoren, draagt deze de handhaving over aan de minister. Die
   kan overgaan tot het opleggen van een bekostigingssanctie en beschikt over een
   aanwijzingsbevoegdheid. Uiteindelijk is de minister bevoegd om ingrijpende interventies in
   te stellen zoals het stopzetten van de bekostiging.
   51	Regeling leerresultaten PO 2020 geldend van 5 december 2020. Jaarlijks publiceert de
        inspectie de schoolweging van alle scholen op haar website. Zie voor het voortgezet
        onderwijs Regeling leerresultaten VO 2016.
   52	Ibid. De inspectie gebruikt bij de beoordeling van de leerresultaten de gemiddelde
        schoolweging van de laatste drie schooljaren.
   53	In het toezichtkader mbo van 2012, dat voorafging aan het huidige kader, was het bestuur al
        een belangrijk aangrijpingspunt van de inspectie.
   54	Onderwijsraad, 2012a; artikel 10 WPO; artikel 23a WVO; artikel 19 WEC; artikel 1.3.6 en
        7.4.8., lid 1 WEB; artikel 1.17a WHW.
   55 Zie artikel 17a WPO en artikel 24d WVO.
   56 Honingh & Ehren, 2012.
   57 Zie ook: https://www.onderwijsinspectie/onderwerpen/vierjaarlijks-onderzoek
19 58 Dit doet de inspectie in mandaat dus namens de minister van OCW. Artikel 3, lid 2 WOT.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>   Extern toezicht in het hoger onderwijs
   Het hoger onderwijs kent een accreditatiestelsel. Een groot deel van het extern toezicht
   op de kwaliteit van het onderwijs van de instellingen vindt plaats via accreditatie door de
   NVAO en daaraan voorafgaande zelfevaluaties en visitaties. Accreditatie is “het keurmerk
   dat tot uitdrukking brengt dat de kwaliteit van een opleiding door het accreditatieorgaan
   is beoordeeld”.59 Het is een voorwaarde voor hogeronderwijsinstellingen om aanspraak
   te kunnen maken op bekostiging en op het recht om graden te verlenen. De NVAO
   stelt een accreditatiekader op. Daarin staan onder andere de voorwaarden waaronder
   de oordelen onvoldoende en voldoende worden verleend. Deze voorwaarden volgen
   uit de kwaliteitsaspecten die in de wet zijn opgenomen.60 De minister moet dit kader
   goedkeuren.61
   De Inspectie van het Onderwijs heeft tot taak de kwaliteit van het stelsel van hoger
   onderwijs en het accreditatiestelsel te bevorderen.62 Daarvoor kan de inspectie onderzoek
   doen naar ontwikkelingen in het hogeronderwijsstelsel en het accreditatiestelsel.63 Ten
   aanzien van de onderwijsinstellingen in het hoger onderwijs heeft de inspectie een taak in
   het toezien op de naleving van wettelijke voorschriften en op de financiële rechtmatigheid.64
   Bij signalen kan de inspectie in individuele gevallen onderzoek verrichten, op aanwijzing
   van de minister of uit eigen beweging.65
   Samenwerking Inspectie van het Onderwijs en NVAO
   Om een dubbeling van toezicht tegen te gaan, dient er in voorkomende gevallen nadere
   afstemming te zijn tussen de Inspectie van het Onderwijs en de NVAO. Die afstemming
   wordt geregeld in het Samenwerkingsprotocol Inspectie van het Onderwijs, NVAO en
   CDHO. Uitgangspunt in dit protocol is dat de beoordeling van de onderwijskwaliteit en de
   kwaliteitszorg van de opleidingen en instellingen wordt overgelaten aan de NVAO en het
   toezien op de naleving van wet- en regelgeving bij de inspectie berust. Het incidentele
   onderzoek door de inspectie kan bijvoorbeeld tot een vermoeden leiden dat de kwaliteit
   van het onderwijs in het geding is. Volgens het protocol informeert de inspectie de NVAO,
   die dan op verzoek van de minister onderzoek kan instellen en deze vervolgens adviseert
   over de intrekking van een accreditatie.66 Andersom geldt dat de NVAO de inspectie dient
   te informeren als tijdens een accreditatie het vermoeden rijst dat wet- en regelgeving niet
   wordt nageleefd.67
   Toets nieuwe opleiding
   Er is een verschil in accreditatie tussen nieuwe en bestaande opleidingen. Een nieuwe
   opleiding doorloopt de toets nieuwe opleiding (TNO).68 De beoordeling van een nieuwe
   opleiding vindt plaats aan de hand van het beoogde eindniveau van de opleiding, de
   inhoud en opzet van het onderwijsprogramma, hoe studenten worden beoordeeld, getoetst
   en geëxamineerd, de kwaliteit van het docententeam, opleidingsspecifieke en relevante
   instellingsbrede voorzieningen en de interne kwaliteitszorg en de effectiviteit daarvan op
   de systematische verbetering van de opleiding, de zogenoemde kwaliteitsaspecten. Een
   commissie van deskundigen brengt advies uit aan de NVAO. De NVAO baseert daarop
   haar oordeel.69 Bij een positief oordeel krijgt de nieuwe opleiding een accreditatie voor
   zes jaar.70
   Accreditatie bestaande opleiding
   Een opleiding wordt elke zes jaar opnieuw beoordeeld.71 Bij een bestaande opleiding
   wordt de accreditatie (wederom) verleend als vóór het einde van de accreditatietermijn
   de kwaliteit positief is beoordeeld.72 In aanvulling op de kwaliteitsaspecten voor een
   nieuwe opleiding kijkt men ook naar het gerealiseerde eindniveau en de deugdelijkheid
   van de beoordeling, toetsing en examinering van de studenten.73 Voorafgaand aan de
   accreditatie visiteert een commissie van deskundigen de opleiding. Dat gebeurt op basis
   59 Artikel 1.1, onder q WHW.
   60 Artikel 5.3, 5.7, 5.12 en 5.23 WHW.
   61 Artikel 5.3 WHW.
   62 Artikel 3, lid 1, onderdeel b onder 4 WOT
   63	Artikel 12a, lid 2 WHW. Zie ook het Toezichtkader hoger onderwijs 2014, Inspectie van
       het Onderwijs, 2014b en het Onderzoekskader accreditatiestelsel hoger onderwijs 2020,
       Inspectie van het Onderwijs, 2020d.
   64 Artikel 12a, lid 1 WHW.
   65 Artikel 12a, lid 3 WHW.
   66 Artikel 5.20 WHW.
   67	Samenwerkingsprotocol Inspectie van het Onderwijs, NVAO en CDHO.
   68 Artikel 5.6 WHW.
   69 Artikel 5.7 WHW.
   70 Artikel 5.8 WHW.
   71 Artikel 5.16 WHW.
   72 Artikel 5.11 WHW.
20 73 Artikel 5.12 WHW.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>   van zelfevaluatie van de opleiding. En het gebeurt clustergewijs binnen een visitatiegroep
   van opleidingen die onderwijsinhoudelijk met elkaar overeenkomen, bijvoorbeeld alle
   bacheloropleidingen psychologie in Nederland. De visitatiecommissie beoordeelt de
   in de wet genoemde en in het accreditatiekader uitgewerkte kwaliteitsaspecten. De
   commissie doet ook aanbevelingen. De NVAO besluit op basis van het visitatierapport
   over accreditatie.74 De aanbevelingen voor de ontwikkeling van het onderwijs vormen geen
   onderdeel van de accreditatie en worden een jaar na accreditatie openbaar gemaakt.75
   Verlies van accreditatie
   De NVAO kan de accreditatie van een nieuwe of bestaande opleiding weigeren of onder
   voorwaarden verlenen.76 Dat kan vooral als de kwaliteit van de opleiding negatief wordt
   beoordeeld op een van de kwaliteitsaspecten die de wet noemt. Zo kan de accreditatie van
   een nieuwe opleiding onder andere worden ingetrokken als na drie jaren het gerealiseerde
   niveau onvoldoende blijkt te zijn of als de beoordeling, toetsing en examinering van
   de studenten ondeugdelijk zijn.77 De accreditatie kan ook door de minister – na advies
   van de NVAO – worden ingetrokken als de kwaliteit zo verslechtert dat bij een reguliere
   beoordeling de accreditatie zal worden ingetrokken.78 Het verlies van accreditatie leidt
   ertoe dat aan een examen van de opleiding geen graad meer verbonden wordt. Daarmee
   verliest de instelling aanspraak op bekostiging.79
   Erkenning instellingstoets kwaliteitszorg (ITK)
   Naast de accreditatie van de opleidingen is er een erkenning instellingstoets kwaliteitszorg
   (erkenning ITK). Daarmee geeft de NVAO expliciet aan dat ze de kwaliteitszorg en de
   inzet tot verbetering van de resultaten van de instelling voor hoger onderwijs positief
   beoordeelt.80 De erkenning ITK wordt verleend voor zes jaar en kan worden verlengd.81
   Een instelling kan ervoor kiezen deze toets te ondergaan. De NVAO kijkt dan naar de
   visie van de instelling op de kwaliteit van het eigen onderwijs, de vormgeving en de
   effectiviteit van de interne kwaliteitszorg, het gevoerde beleid op het gebied van personeel
   en voorzieningen, en de voorzieningen die de toegankelijkheid en studeerbaarheid voor
   studenten met een functiebeperking bevorderen.82 Als een instelling de ITK met succes
   doorstaat, wordt bij accreditatie en herbeoordeling van nieuwe en bestaande opleidingen
   niet meer naar deze aspecten gekeken; er volgt een lichte toets. Ook de erkenning ITK
   kan uitblijven, onder voorwaarden verleend of ingetrokken worden.83 Het gevolg is dat bij
   de toets nieuwe opleiding en accreditatie van bestaande opleidingen niet het lichte regime
   wordt gevolgd.84
   74  Artikel 5.15 WHW.
   75  Artikel 5.13 WHW.
   76  Artikel 5.9, 5.17, 5.18 WHW.
   77  Artikel 5.19, jo. 5.8, lid 1 onder c, jo. 5.7, lid 2 WHW.
   78  Artikel 5.20, lid 1 WHW.
   79  Artikel 5.21, lid 1 WHW.
   80  Artikel 1.1, onder s WHW.
   81  Artikel 5.24 en 5.26 WHW.
   82  Artikel 5.23 WHW.
   83  Artikel 5.27 en 5.29 WHW.
21 84  Artikel 5.30 WHW.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>                                                 2
   advies
   Geef meer prioriteit aan de taak van
   kwaliteitsbeoordeling
   Het extern toezicht moet zo worden uitgeoefend
   dat op tijd een scherp beeld wordt verkregen van
   de onderwijskwaliteit op scholen, afdelingen en
   opleidingen. Dat vraagt een duidelijke prioritering
   in taken van de extern toezichthouder. De taken
   van kwaliteitsbeoordeling en -bevordering zijn
   te verenigen binnen het takenpakket van de
   onderwijsinspectie, mits er duidelijke hiërarchie
   wordt aangebracht, met het beoordelen van
   onderwijskwaliteit als primaire taak en de
   bevorderende taak als secundaire. Beide
   taken moeten bij de uitoefening van het extern
   toezicht goed gescheiden worden en de
   beoordelende taak mag niet in de verdrukking
   komen. Daarnaast moet de beoordeling van
   onderwijskwaliteit en de naleving van wettelijke
   normen direct plaatsvinden, op het niveau
   van de school, afdeling en opleiding, waar de
23 onderwijsleerprocessen waarneembaar zijn.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>        Een objectief en onafhankelijk extern oordeel dat namens de overheid uitdrukt of het
        onderwijs voldoet aan de eisen in de onderwijswetten, is een belangrijke waarborg
        voor het recht op onderwijs van kinderen en jongeren. Het extern toezicht is daarmee
        een noodzakelijke en unieke taak in het onderwijsbestel. Voor het uitvoeren van
        zijn kwaliteitsbeoordelende taak moet het extern toezicht direct zicht hebben op de
        kwaliteit van het onderwijs in de praktijk op scholen, afdelingen en opleidingen van de
        onderwijsinstellingen. Ook om tijdig en effectief te kunnen interveniëren indien blijkt dat
        de onderwijskwaliteit niet op orde is. De raad adviseert een duidelijke hiërarchie aan
        te brengen in het takenpakket van de Inspectie van het Onderwijs en meer prioriteit te
        geven aan de beoordeling van onderwijskwaliteit. De (kwaliteits)bevorderende taak van
        de inspectie ziet de raad als secundair: wel van belang, maar ondergeschikt aan de
        beoordeling van onderwijskwaliteit.85
        De raad werkt dit advies uit in vier aanbevelingen: wat is er nodig zodat de Inspectie van
        het Onderwijs meer prioriteit kan geven aan de beoordeling van onderwijskwaliteit? De
        aanbeveling in hoofdstuk 3 gaat over de eisen die de wetgever stelt. Extern toezicht op
        onderwijskwaliteit is pas mogelijk als tevoren duidelijk is wat de deugdelijkheidseisen
        vragen van de onderwijsinstellingen. Deze eisen moeten duidelijk zijn en voldoende
        aangrijpingspunten bieden om onderwijskwaliteit inzichtelijk te maken. De aanbevelingen
        in hoofdstuk 4 gaan over de aanpak van het extern toezicht. Volgens de raad wordt
        onderwijskwaliteit zichtbaar in de onderwijsleerprocessen in de praktijk. Daarom is in
        elke onderwijssector altijd een vorm van direct extern toezicht nodig op de scholen,
        afdelingen en opleidingen. De raad beveelt daarom aan meer werk te maken van dit directe
        extern toezicht door meer kwaliteitsonderzoek uit te voeren op scholen en afdelingen, en
        tegelijkertijd minder werk te maken van het bestuursgerichte toezicht. Hoofdstuk 5 bevat
        enkele overwegingen inzake de herziening van het accreditatiestelsel voor het hoger
        onderwijs, waarbij een aantal principes over extern toezicht in het funderend onderwijs
        leidend zullen zijn. Ten slotte zet de raad in hoofdstuk 6 uiteen wat dit advies betekent
        voor andere taken die momenteel zijn toebedeeld aan de Inspectie van het Onderwijs.
        De raad pleit ervoor het takenpakket van de inspectie te herschikken en af te zien van het
        gedifferentieerde toezicht.
   2.1	De beoordeling van onderwijskwaliteit is noodzakelijk
        in het bestel
        Toezicht houden op de onderwijskwaliteit vloeit voort uit de grondwettelijke en
        internationaalrechtelijke verantwoordelijkheid die de rijksoverheid heeft om onderwijs
        van voldoende kwaliteit te garanderen voor iedere leerling en student. De Grondwet
        stelt de overheid verantwoordelijk voor de borging van deugdelijk onderwijs. “Het
        onderwijs is een voorwerp van aanhoudende zorg der regering”, zo luidt het eerste lid van
        artikel 23 van de Grondwet. De verantwoordelijkheid voor het leveren van onderwijs van
        voldoende niveau is ook af te leiden uit het recht op onderwijs dat in diverse internationale
        verdragen is vastgelegd.86 Voor kinderen en jongeren in het primair en voortgezet
        onderwijs geldt tot 16 jaar bovendien een leerplicht, die een uitwerking vormt van het
        recht op onderwijs. Daarnaast geldt voor een deel van de studenten in het mbo tot op
        18 jaar een kwalificatieplicht. Dit vraagt dat de overheid in het bijzonder zorgdraagt voor
        de onderwijskwaliteit.
        De Grondwet is duidelijk over de verantwoordelijkheid van de overheid toezicht te houden:
        “Het geven van onderwijs is vrij, behoudens het toezicht van de overheid”.87 Er hoort van
        overheidswege toezicht te zijn op de wettelijke eisen om het basale recht op onderwijs van
        voldoende kwaliteit voor iedere leerling te kunnen garanderen.
        Toezicht is noodzakelijk in grondwettelijk sturingsmodel voor het onderwijs
        Toezicht is een noodzakelijk instrument in het grondwettelijke sturingsmodel en hangt nauw
        samen met de andere twee instrumenten die de Grondwet de overheid biedt.
        De Grondwet biedt de overheid drie instrumenten, wetgeving, bekostiging en toezicht,
        om haar verantwoordelijkheid waar te maken. In de eerste plaats kan de wetgever – of
        bij delegatie kunnen lagere regelgevers – wettelijke eisen stellen aan de kwaliteit van
        85 Onderwijsraad, 1999.
        86	Artikel 2, Eerste Protocol, Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens; artikel 14
            Handvest van de grondrechten van de Europese Unie; artikel 13 Internationaal Verdrag
            inzake de Economische, Sociale en Culturele Rechten; artikel 28 Internationaal Verdrag
            inzake de Rechten van het Kind.
24      87 Artikel 23, lid 2 Grondwet.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>        het onderwijs. Met wettelijke normen geeft de wetgever aan wat de kwaliteit van het
        onderwijs in elk geval hoort te zijn. Zo schrijft artikel 23 van de Grondwet voor dat de
        overheid eisen stelt aan de bekwaamheid en zedelijkheid van de onderwijsgevenden.
        Een belangrijk instrument vormen de wettelijke eisen op het gebied van deugdelijkheid
        van het onderwijs: de deugdelijkheidseisen.88 Aanvankelijk ging het om randvoorwaarden,
        zoals dat een leraar vakbekwaam is. Binnen die randvoorwaarden konden scholen
        zelf kwaliteit realiseren. Inmiddels is de overheid onderwijskwaliteit meer gaan invullen
        en meer directe kwaliteitseisen gaan stellen, bijvoorbeeld inhoudelijke doelen. Uit
        artikel 23 van de Grondwet volgt dat het moet gaan om democratisch gelegitimeerde
        wettelijke voorschriften. Daarom is het in het Nederlandse onderwijs in principe aan
        de democratisch gekozen wetgever – of bij delegatie aan lagere regelgevers – om te
        besluiten wat van onderwijsinstellingen mag worden verwacht en hoe hoog de lat moet
        liggen. In de tweede plaats beschikt de overheid over het instrument van bekostiging. Door
        toereikende bekostiging stelt de overheid de onderwijsinstellingen in staat de kwaliteit
        van onderwijs te leveren die de wet voorschrijft. De deugdelijkheidseisen zijn tegelijkertijd
        bekostigingsvoorwaarden voor het bijzonder onderwijs. In de derde plaats beschikt de
        overheid over het instrument van toezicht. Als blijkt dat een onderwijsinstelling de wettelijke
        eisen niet naleeft, kan de instelling de bekostiging deels of helemaal kwijtraken.
        Deze drie instrumenten hangen met elkaar samen. Het een kan niet zonder het
        ander. Zonder duidelijke eisen in de wet kan toezicht niet tot een oordeel over de
        onderwijskwaliteit leiden. Zonder toezicht op de naleving in de praktijk is het gedragseffect
        van wettelijke eisen beperkt. Zonder bekostigingssancties is het oordeel van het extern
        toezicht tandeloos.
   2.2	De beoordeling van onderwijskwaliteit is een unieke taak
        in het bestel
        Volgens de raad moet het extern toezicht meer prioriteit geven aan de kwaliteits­
        beoordelende taak. De beoordeling van onderwijskwaliteit is namelijk een unieke
        taak in het onderwijsbestel die alleen kan worden uitgevoerd door een organisatie die
        onafhankelijk is, beschikt over doorzettingsmacht en democratisch is gelegitimeerd. In het
        Nederlandse onderwijsbestel hebben de Inspectie van het Onderwijs en de NVAO vanwege
        hun taken en bevoegdheden als extern toezichthouders een unieke en noodzakelijke
        positie als sluitsteen in een bouwwerk van toezicht en kwaliteitsbevordering.89 De Inspectie
        van het Onderwijs is de enige organisatie die namens de overheid in het klaslokaal of
        de praktijkruimte kan en mag vaststellen of de kwaliteit van het onderwijs voldoet aan de
        wettelijk voorgeschreven onderwijskwaliteit, op basis waarvan sancties kunnen worden
        ingezet. De NVAO kan als enige een accreditatie verlenen of intrekken. De overheid kan
        daarom de beoordelende taak niet uitbesteden aan niet-overheidsorganen. En mag niet
        nalaten die taak zelf uit te oefenen.
        Voor andere taken in het onderwijsbestel, zoals kwaliteitsverhoging, schoolverbetering,
        innovatie en het delen en beschikbaar stellen van wetenschappelijk onderzoek
        voor de onderwijspraktijk, geldt dat niet. Die taken kunnen ook worden uitgevoerd
        door andere organisaties, denk aan sectorraden, vak- en beroepsorganisaties,
        ondersteuningsorganisaties, onderzoeks- en adviesbureaus, netwerken van peer review en
        intercollegiale visitaties.
        Onafhankelijkheid, doorzettingsmacht en democratische legitimatie zijn
        kernkwaliteiten van het extern toezicht
        Om tot een gezaghebbend, objectief en onafhankelijk oordeel te komen, is voor het extern
        toezicht een aantal zaken van belang. In de eerste plaats is het onafhankelijk. De extern
        toezichthouder komt op basis van eigen specifieke deskundigheid tot een oordeel. De
        minister mag daarom bijvoorbeeld geen aanwijzingen geven over de beoordeling van de
        onderwijskwaliteit door de Inspectie van het Onderwijs.90 Ook inmenging vanuit de sector,
        de onderwijsinstellingen of anderen is taboe.91 Een tweede kernkwaliteit van het extern
        toezicht is dat het beschikt over doorzettingsmacht.92 Dat is “de potentie om eenzijdig
        medewerking van andere partijen af te dwingen, door middel van wettelijke bevoegdheden
        88	Lid 7 van artikel 23 van de Grondwet spreekt van bekostigingsvoorwaarden; ondanks
            verschillende interpretaties kan men ervan uitgaan dat er juridisch geen wezenlijk verschil is
            tussen deugdelijkheidseisen en bekostigingsvoorwaarden.
        89 Onderwijsraad, 2014b.
        90 Artikel 8, lid 3 WOT.
        91 Artikel 8, lid 3 WOT; Zoontjens, 2019; Kamerstukken II, 2001-2002, 27 783, nr. 10.
25      92 Onderwijsraad, 2006.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>   of financiële middelen”. Zo heeft de Inspectie van het Onderwijs de bevoegdheid informatie
   te vorderen, stukken in te zien en de toegang tot plaatsen te vorderen.93 En op basis
   van een oordeel van het extern toezicht kan de minister besluiten een tekortschietende
   onderwijsinstelling op te heffen of de bekostiging stop te zetten.94 Vanwege deze
   bevoegdheden is toezicht de noodzakelijke sluitsteen in het instrumentarium van de
   overheid om de onderwijskwaliteit te waarborgen.95
   Tot slot: het extern toezicht hoort onder democratische controle te staan. Vanuit democratisch
   oogpunt moet voor ieder dwingend optreden namens de overheid verantwoording worden
   afgelegd aan de Tweede Kamer. Dat gebeurt in het geval van de Inspectie van het Onderwijs
   via de minister, die verantwoording is verschuldigd aan het parlement over de uitoefening
   van taken en de toepassing van de instrumenten van het extern toezicht. De Inspectie van
   het Onderwijs opereert onder ministeriële verantwoordelijkheid. Er moet sprake zijn van
   een balans tussen enerzijds het vereiste van onafhankelijkheid van politieke besluitvorming
   en anderzijds het vereiste van democratische legitimatie. Anders dan de Inspectie van het
   Onderwijs is de NVAO een zelfstandig bestuursorgaan. De minister legt verantwoording af
   over het functioneren van het accreditatieorgaan aan de Tweede Kamer, maar van directe
   sturing door de minister is geen sprake.
   De NVAO en de Inspectie van het Onderwijs beschikken over de combinatie van
   onafhankelijkheid, een externe blik, doorzettingsmacht en democratische legitimatie die ze
   geschikt maakt om de beoordelende taak in het onderwijs uit te voeren.96
   Andere organisaties kunnen geen extern toezicht uitvoeren
   Onderwijsbesturen zijn formeel verantwoordelijk voor de onderwijskwaliteit op hun scholen
   en opleidingen. Zij moeten daarom een goed beeld hebben van de onderwijskwaliteit en deze
   bewaken, borgen en bevorderen. Onderwijsbesturen vervullen dan ook een belangrijke rol in
   de systemen van kwaliteitsbewaking en -bevordering binnen hun organisatie. Juist vanwege
   hun formele verantwoordelijkheid voor de onderwijskwaliteit kunnen onderwijsbesturen
   geen toezicht uitoefenen op de onderwijskwaliteit op hun scholen, opleidingen en studies.
   Daarvoor is een extern, onafhankelijk toezichthouder nodig.
   Soms wordt geopperd dat als het intern toezicht goed functioneert binnen de
   onderwijsorganisatie, het extern toezicht minder intensief hoeft te zijn of deels achterwege
   kan blijven. Maar het intern en extern toezicht verschillen principieel van elkaar. Het eerste
   houdt toezicht op het bestuur en op het reilen en zeilen van de onderwijsorganisatie als
   geheel, waaronder de onderwijskwaliteit. De vragen die daarbij leidend zijn, verschillen per
   onderwijsinstelling.97 Extern toezicht is juist gericht op onderwijskwaliteit op basis van de
   deugdelijkheidseisen die wettelijk zijn vastgelegd. Extern en intern toezicht zijn in hun aard
   dus onderscheiden functies die elkaar kunnen aanvullen, en geen communicerende vaten.
   Naast organen binnen de onderwijsinstelling zijn er tal van organisaties die een rol spelen
   in het systeem van kwaliteitsborging en kwaliteitsbevordering. Denk aan sectorraden,
   profielorganisaties en brancheorganisaties. Dat doen zij onder andere door het (mee-)
   bepalen van de kwaliteitsdoelen van de onderwijsinstellingen, bij de borging van de
   randvoorwaarden voor beroepsopleidingen, door private certificeringen of door visitaties te
   organiseren. Ook met het oog op de maatschappelijke meerwaarde en legitimiteit van de
   onderwijsinstellingen is het belangrijk de maatschappelijk belanghebbenden te betrekken.98
   Het gaat hier volgens de raad echter om vormen van horizontale verantwoording en niet om
   toezicht. Genoemde organisaties kunnen daarom niet direct of indirect (een deel) van het
   extern toezicht op zich nemen.99 Zij zijn in de eerste plaats belangenbehartigers en kunnen
   ook eigen, van de overheid afwijkende opvattingen over onderwijskwaliteit hebben.100
   93 Hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht.
   94	Artikel 8 WOT; artikel 3, lid 2 WOT; artikel 7, lid 4, onder a Organisatie- en mandaatbesluit
        OCW 2008. De Inspectie van het Onderwijs kan tot 15% van de ontvangen bekostiging
        terugvorderen. Dit is geen zelfstandige bevoegdheid van de inspectie maar geschiedt in
        naam van de minister. Het gaat om een gemandateerde bevoegdheid.
   95 Onderwijsraad, 2006, 2014b.
   96	Zie ook de Kaderstellende visie op toezicht, ministerie van Binnenlandse Zaken en
        Koninkrijksrelaties, 2001.
   97 Algemene Rekenkamer, 2008.
   98 Onderwijsraad, 2015.
   99 Algemene Rekenkamer, 2008.
26 100 Onderwijsraad, 2006.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>   2.3	Andere taken en aanpakken kunnen kwaliteitsbeoordeling
             in de weg zitten
             De taken van kwaliteitsbeoordeling en -bevordering zijn te verenigen binnen het takenpakket
             van de Inspectie van het Onderwijs, mits daarin een duidelijke hiërarchie wordt aangebracht.
             De beoordeling van de onderwijskwaliteit is de primaire taak van het extern toezicht. De
             bevorderende taak is secundair en hoort daarmee ondergeschikt te zijn. De raad erkent
             dat inspecteurs door hun ervaring en aanwezigheid in de onderwijsinstellingen beschikken
             over observaties, kennis en inzichten die waardevol zijn om te delen in het kader van de
             bevorderende taak. Maar het is belangrijk dat de inspectie bij de uitoefening van extern
             toezicht de twee taken goed scheidt en ervoor zorgt dat de beoordelende taak niet in de
             verdrukking komt.
     Waar komt de bevorderende taak vandaan?
     De Inspectie van het Onderwijs stimuleert scholen van oudsher tot kwaliteitsverbetering.101
     Ze fungeert als kennisknooppunt binnen het onderwijsbestel, waarbij de resultaten van
     onderzoek op stelsel- en schoolniveau kennis en ervaring opleveren ten behoeve van
     kwaliteitsverbetering op schoolniveau.
     De oorsprong van het stimulerende toezicht zoals dat zich in de afgelopen jaren heeft
     ontwikkeld, ligt in het regeerakkoord van 1998.102 Het was deel van een verschuiving van
     aandacht voor wettelijke verplichtingen naar aandacht voor onderwijskwaliteit en -resultaten.
     Ook paste het bij het streven naar meer autonomie en deregulering. In de nota Variëteit en
     waarborg is het voornemen uit het regeerakkoord uitgewerkt in twee functies van het toezicht
     door de Inspectie van het Onderwijs. Door toezicht waarborgt de overheid dat op iedere
     school onderwijs wordt aangeboden van voldoende kwaliteit, en stimuleert de overheid
     de instellingen tot ontwikkeling van de eigen kwaliteitszorg en daarmee de kwaliteit van
     onderwijs.103 Omdat volgens de wetgever onderwijskwaliteit meer omvat dan deugdelijkheid,
     werden in de WOT ook overige aspecten van kwaliteit opgenomen. De stimulerende werking
     van dit nieuwe toezicht moest volgens de regering op drie manieren tot stand komen. De
     Inspectie van het Onderwijs houdt de school een spiegel voor, waarmee duidelijk wordt
     waar en hoe verbetering mogelijk is. Daarnaast kan openbaarmaking van haar oordelen
     een stimulans vormen voor de kwaliteitsverbetering. Ten slotte kunnen de intensiteit en
     frequentie van het toezicht variëren naar de mate waarin scholen hun kwaliteitszorg op orde
     hebben.104 Proportioneel toezicht kan de eigen kwaliteitsambities van de scholen stimuleren.
     Met de Wet doeltreffender onderwijstoezicht (de wet-Bisschop c.s.) heeft de wetgever
     later geprobeerd een duidelijke scheiding aan te brengen tussen de beoordelende en de
     bevorderende taak. De eerste is gericht op de naleving van de wettelijke eisen, resulterend in
     een oordeel. De tweede focust op verbetering van de kwaliteit en resulteert in een bevinding.
             Beoordelen en bevorderen gaan samen, mits er een duidelijke hiërarchie wordt
             aangebracht
             Een breed takenpakket105 van het extern toezicht kan betekenen dat in de praktijk, bewust
             of onbewust, de nadruk komt te liggen op andere taken dan de beoordeling van de
             onderwijskwaliteit, wanneer inspecteurs niet heel scherp voor ogen staat dat op het laatste
             de prioriteit hoort te liggen. De concentratie van taken bij de extern toezichthouder kan ertoe
             leiden dat mensen en middelen niet worden ingezet voor de uitvoering van de beoordelende
             taak, of dat de aandacht hiervoor verslapt.
             De extern toezichthouder moet in staat zijn de twee taken te scheiden en dit onderscheid
             duidelijk te maken aan de onder toezicht gestelde. Inspecteurs moeten zich steeds
             bewust zijn welke pet ze in een situatie op hebben. En ze moeten onderwijsbestuurders,
             schoolleiders en leraren steeds duidelijk maken of onderzoek bedoeld is om tot een oordeel
             te komen over de kwaliteit van het onderwijs of om deze te bevorderen. In het onderwijsveld
             zullen mensen ook het bevorderen al snel ervaren als iets wat verbonden is met de controle
             en waaraan consequenties verbonden kunnen zijn. Het onderscheiden van de twee taken in
             de waarderingskaders lijkt niet te volstaan om beide voor iedereen duidelijk te scheiden.106
             101	In de Lager Onderwijswet van 1878 wordt bijvoorbeeld aan de “schoolopzieners” de taak
                  toebedeeld “de verbetering en de bloei te bevorderen”. Stb. 1878, 127.
             102 Zoontjens & Eijlander, 2002.
             103 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, 1999.
             104 Ehren, 2006.
             105 De Boer, 2021; Nolen, 2017.
27           106 Oomens et al., 2020; Inspectie van het Onderwijs, 2020c; Honingh et al. 2020a.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>   Verder is er een inherent risico dat kwaliteitsbevordering afleidt van kwaliteitsbeoordeling
   en deze bemoeilijkt. Wanneer beoordelen en bevorderen tegelijkertijd plaatsvinden en door
   elkaar lopen, kunnen ze elkaar in de weg zitten. Beoordelen vereist een zekere afstand
   tot de instelling en een zuivere rolvervulling van de toezichthouder. Een stimulerend
   gesprek ter bevordering van de onderwijskwaliteit vergt juist nabijheid en openheid tussen
   toezichthouder en onder toezicht staande. Een inspecteur die sterk meedenkt met een
   school of schoolbestuur, raakt betrokken en zal daardoor waarschijnlijk met minder distantie
   kunnen beoordelen. Vanuit de bevorderende taak kan gerechtvaardigd vertrouwen bij
   de onderwijsinstelling ontstaan dat indien zij de tips en adviezen oppakt, een positieve
   beoordeling in het verschiet ligt. Voor een inspecteur wordt het dan lastig te goeder trouw
   een negatief oordeel te vellen, omdat hij of zij zich door mee te denken en tips te geven
   in feite heeft klemgezet. Als niet duidelijk genoeg is om welk soort gesprek het gaat, kan
   dat leiden tot verkeerde verwachtingen aan de kant van de school of het bestuur en tot
   contraproductief gedrag bij de toezichthouder: afrekenen waar een goede tip gewenst is,
   en helpen waar een streng oordeel op zijn plaats zou zijn. Omgekeerd is er geringe kans op
   openheid voor een goed stimulerend gesprek als men weet dat de toezichthouder vanuit een
   andere taak een oordeel zal vellen.107
   Ten slotte vraagt de beoordeling erom de onderwijspraktijk te toetsen aan de hand van
   duidelijke normen. Dat veronderstelt focus in de blik van de extern toezichthouder. Bij het
   bevorderen van onderwijskwaliteit wordt die blik juist breed getrokken. Het kan gaan om
   meedenken en tips geven over hoe een onderwijsinstelling wel aan de deugdelijkheidseisen
   kan voldoen. Dan wordt de bevorderende taak ook gekoppeld aan de normen. Maar zeker
   bij bevorderen boven of buiten de wettelijke kwaliteitseisen ontbreken normen voor wat beter
   is. De kwaliteitsbevorderende taak vergt dan dat de extern toezichthouder een visie heeft op
   beter of goed onderwijs, terwijl daarvoor een basis in de wet ontbreekt en daarover binnen
   het onderwijsbestel verschil van opvatting en variatie mogen bestaan.108 Dat verdraagt zich
   slecht met de gefocuste blik bij het beoordelen van de onderwijskwaliteit op school, afdeling
   of opleiding. Als in de visie op beter onderwijs zaken zitten die noodzakelijk zijn om de
   onderwijskwaliteit te waarborgen of als achter kwaliteitsbevordering de gedachte schuilgaat
   dat de lat voor basiskwaliteit omhoog zou moeten, is de juiste route dat de wetgever de
   deugdelijkheidseisen bijstelt. Als de wetgever in essentie vindt dat iets aan de scholen zelf is,
   komt dat niet in de deugdelijkheidseisen en is toezicht daarop niet aan de orde.
   Bestuursgericht toezicht richt zich op het verkeerde niveau, het is indirect
   Toezicht op onderwijskwaliteit waarbij de focus ligt op bestuurlijk handelen, governance
   en bestuurlijke systemen van kwaliteitszorg, richt zich volgens de raad op het verkeerde
   niveau. In de eerste plaats is de bestuursgerichte aanpak methodologisch minder valide
   dan wanneer toezicht insteekt op het niveau van de school, afdeling of opleiding. Of wordt
   voldaan aan de deugdelijkheidseisen die op het niveau van het onderwijs in de praktijk
   spelen, wordt dan immers indirect vastgesteld, via bijvoorbeeld managementrapportages.109
   Terwijl op het niveau van de school of opleiding direct kan worden beoordeeld of het
   onderwijs voldoet aan de kwaliteitsnormen. Met bestuursgericht toezicht maakt het
   extern toezicht zich afhankelijk van de mate waarin het bestuur zelf goed zicht heeft op
   de onderwijskwaliteit in de praktijk van scholen, afdelingen of opleidingen. Maar voor een
   schoolbestuur met veel scholen onder zijn hoede, of voor een bestuur van een mbo- of
   hoger-onderwijsinstelling is het niet evident altijd een volledig en gedetailleerd beeld te
   hebben van de onderwijskwaliteit in de praktijk van klas, praktijklokaal of collegezaal.110
   Uit onderzoek blijkt dat onderwijsbestuurders evenmin altijd een goed beeld hebben van
   de kwaliteit van hun scholen. In De Staat van het Onderwijs 2021 signaleerde de inspectie
   dat bij een vijfde van een niet-representatieve groep van 711 afdelingen in het voortgezet
   onderwijs de kwaliteitszorg niet in orde was. Vaak had dit te maken met een onvoldoende
   zicht op de leerresultaten en het onderwijsleerproces.111 Het zicht van besturen beperkt zich
   vaak tot eenvoudig meetbare indicatoren.112 Niet of minder eenvoudig inzichtelijk te maken
   kenmerken van de voorgeschreven onderwijskwaliteit zijn op bestuursniveau lastig in beeld
   te krijgen.113
   Daarnaast komt bij bestuursgericht toezicht de focus al snel te liggen op bestuurlijke
   systemen van beheersing en kwaliteitszorg en het functioneren van het bestuur.114 En niet
   107 De Boer, 2021.
   108 Onderwijsraad, 2021.
   109	Ook bij een bestuursgerichte insteek bezoekt de extern toezichthouder (een aantal van) de
        scholen of opleidingen. Doel is dan echter doorgaans verificatie van het beeld dat het bestuur
        geeft en niet de uitvoering van een volledig kwaliteitsonderzoek.
   110 Hooge & Honingh, 2014.
   111 Inspectie van het Onderwijs, 2021a.
   112 Inspectie van het Onderwijs, 2021a.
   113 Auditdienst Rijk, 2018.
28 114 Bokhorst et al. 2018.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>   op de naleving van normen voor het eigenlijke onderwijs. Ook in het vernieuwde toezicht dat
   de inspectie momenteel hanteert in het funderend onderwijs en het mbo, blijft het volgens
   de raad grotendeels gaan om indirect toezicht op onderwijskwaliteit.115 De raad plaatst
   vraagtekens bij de aanname dat goede bestuurlijke kwaliteitszorg voldoende indicatie
   vormt voor goede onderwijskwaliteit in de praktijk. De onderwijskwaliteit kan uitstekend zijn
   zonder dat de kwaliteitszorgsystemen op orde zijn. Evenzeer kan sprake zijn van matige
   onderwijskwaliteit in de praktijk, terwijl het bestuur goed is en de kwaliteitszorgsystemen
   prima op orde zijn. De afstand van het bestuur tot de praktijk van het onderwijs is vaak te
   groot om van directe invloed te zijn op onderwijskwaliteit. Er blijkt vaak slechts een indirect
   verband tussen handelen van het bestuur en de onderwijskwaliteit.116 Op bestuurlijk niveau
   wordt de onderwijskwaliteit immers niet direct aangestuurd en bewaakt. Dit verloopt altijd
   indirect via leidinggevenden zoals schooldirecties en opleidingsmanagers en via school- en
   opleidingsteams.117
   Risicogestuurd toezicht leidt tot versmalling van de kwaliteitsbeoordeling
   Met het risicogerichte toezicht dat de Inspectie van het Onderwijs hanteert, bestaat de
   kans op versmalling van de kwaliteitsbeoordeling. Risicogericht toezicht focust niet altijd
   op de werkelijke risico’s voor de onderwijskwaliteit in onderwijsinstellingen. Het richt
   zich doorgaans op de risico’s die vooraf zijn geïdentificeerd en die goed meetbaar zijn.
   De bekende en gemeten risico’s vormen daarmee slechts een deel van de werkelijke
   kwaliteitsrisico’s. Het gevaar ontstaat daarmee dat de focus van het extern toezicht op
   onderwijskwaliteit vernauwt door de risicogerichte insteek.118 Zo vormen in de jaarlijkse
   risicoanalyse van de scholen door de Inspectie van het Onderwijs leerresultaten een
   doorslaggevende factor. Bij voldoende leerresultaten komen scholen en afdelingen in
   principe niet in aanmerking voor een onderzoek aan de hand van de indicatoren in het
   volledige waarderingskader.119 Het zicht van de inspectie beperkt zich dan tot een versmalde,
   vaak makkelijk meetbare, set van eisen. Er vindt geen brede periodieke beoordeling plaats
   van de onderwijskwaliteit in de onderwijspraktijk.
   115	Uit het evaluatieonderzoek blijkt verder dat het vernieuwde toezicht maar ten dele aangrijpt op
        de processen die de onderwijskwaliteit beïnvloeden. Honingh et al., 2020a.
   116 Ehren et al., 2016.
   117 Hooge, 2013; Hooge & Honingh, 2014; Hooge et al., 2015; Honingh et al., 2020b.
   118 De Wolf & Honingh, 2014.
29 119 Tenzij er bijvoorbeeld signalen zijn dat er kwaliteitsproblemen bestaan in de school.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>                                                      3
   aan
   				be
                 veling
    een
     Neem wettelijke deugdelijkheidseisen
     als uitgangspunt voor het toezicht
     Goed toezicht begint met vooraf duidelijke
     wettelijke eisen stellen. Daarmee is het extern
     toezicht in staat onderwijskwaliteit in beeld te
     brengen en te beoordelen. In dat licht vindt de
     raad het gebruik van open normen om een aantal
     redenen problematisch. Voor een goed beeld
     van onderwijskwaliteit moeten deze wettelijke
     eisen direct en daadwerkelijk samenhangen met
     de kwaliteit van het onderwijs. De raad geeft
     verder in overweging de huidige normering
     voor leerresultaten, die mede afhangt van de
     leerlingenpopulatie van de school, te herzien.
31
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>       Extern toezicht heeft normen nodig om zijn oordeel op te baseren. Volgens de raad horen
       die normen gevat te zijn in wettelijke voorschriften. Met andere woorden het beoordelen
       van onderwijskwaliteit draait om nagaan of het onderwijs voldoet aan kwaliteitsnormen die
       zijn vastgelegd in de onderwijswetgeving. Het waarderingskader dat het extern toezicht
       hanteert, hoort zich te baseren op die wettelijk verankerde kwaliteitsnormen. Een extern
       toezichthouder mag geen kwaliteitsnormen hanteren die niet direct zijn terug te leiden tot
       de wet. Evenzeer kunnen ambities en doelen die onderwijsinstellingen zichzelf stellen,
       geen norm vormen voor het extern toezicht.
       Een consequentie van deze visie is dat goed extern toezicht begint met goede
       deugdelijkheidseisen. De effectiviteit van het extern toezicht staat of valt met de wettelijke
       eisen waarop wordt toegezien. Dat betekent volgens de raad dat een extern toezichthouder
       onderwijskwaliteit alleen goed kan beoordelen als de betekenis en de bedoeling van de
       deugdelijkheidseisen voldoende duidelijk zijn. Ze moeten toetsbaar en evalueerbaar zijn,
       dat wil zeggen hun betekenis moet zo eenduidig en objectief mogelijk zijn en ze moeten
       direct en daadwerkelijk samenhangen met de kwaliteit van het onderwijs. Het veronderstelt
       ook dat de wettelijke normen – en de erop gebaseerde indicatoren in waarderingskaders –
       adequaat en relevant zijn. Dat wil zeggen: ze hangen direct samen met de kwaliteit van het
       onderwijs, en toezicht op de naleving ervan geeft tijdig inzicht in de onderwijskwaliteit.
   3.1 Stel vooraf duidelijke deugdelijkheidseisen
       Voor goed extern toezicht moeten wettelijke deugdelijkheidseisen helder zijn. Een extern
       toezichthouder kan de onderwijskwaliteit alleen goed beoordelen als vooraf duidelijk
       is wat de wet vraagt van onderwijsinstellingen. De bedoeling en de betekenis van de
       kwaliteitsnorm horen zo veel mogelijk uit de wet zelf te blijken, eventueel met een duidelijke
       toelichting door de wetgever zodat de onderwijsinstelling en het extern toezicht er direct
       mee uit de voeten kunnen. Dat betekent dat deugdelijkheidseisen duidelijk, concreet en
       scherp geformuleerd zijn. Hun betekenis moet zo eenduidig en objectief mogelijk vast te
       stellen zijn en normen moeten toetsbaar en evalueerbaar zijn.
       Duidelijke wettelijke eisen zijn nodig om toezicht goed te laten werken
       Een eerste reden voor duidelijke deugdelijkheidseisen is dat wettelijke voorschriften per
       definitie het aangrijpingspunt van kwaliteitsbeoordeling zijn. De kern daarvan is immers
       dat het extern toezicht nagaat of onderwijsinstellingen zich aan die voorschriften houden.
       Het grondwettelijke uitgangspunt is dat die eisen via wetgeving worden geregeld. Daarmee
       zijn ze algemeen en zo eenduidig en objectief als mogelijk kenbaar, direct democratisch
       gelegitimeerd en het resultaat van publiek debat. De raad vindt dat de inhoud en betekenis
       van de kwaliteitsnormen democratisch gelegitimeerd moeten zijn. De wetgever dient –
       of op basis van delegatie dienen lagere regelgevers – die inhoud en betekenis zo veel
       mogelijk zelf in te vullen.120 Daarnaast is het voor de uitvoering van het toezicht belangrijk
       dat wettelijke normen duidelijk zijn. Ze horen zich zo veel mogelijk te lenen voor directe
       toepassing. Het extern toezicht moet immers zo objectief mogelijk kunnen vaststellen of
       een onderwijsinstelling zich eraan houdt.
       Een tweede reden is dat scholen, opleidingen en besturen op het moment dat ze
       handelen of beslissingen nemen, moeten weten waar ze aan toe zijn. Zij kunnen zich in de
       vormgeving van het onderwijs dan richten naar wat de wetgever van de onderwijsinstelling
       vraagt. Zo is er een verplichte, gemeenschappelijke kern die gaat over inhoud en doelen
       van het onderwijs. Dus onderwijsdoelen en -inhoud waarvan het belangrijk is dat alle
       leerlingen van alle scholen er kennis van nemen.121 Alle scholen zijn dan ook verplicht die
       inhoud te behandelen. Hoe duidelijker de wettelijke normen zijn, des te waarschijnlijker het
       is dat onderwijsinstellingen het door de overheid gewenste gedrag vertonen en aan door de
       overheid gestelde doelen werken. Tegelijkertijd is zo duidelijk waar de instellingen vrij zijn
       om zelf keuzes te maken.122 Bijvoorbeeld in onderwijsdoelen en -inhoud, waar ze accenten
       leggen, zoals extra filosofie, kunst of techniek.
       Daartoe moeten de normen op basis waarvan het extern toezicht scholen beoordeelt,
       vooraf kenbaar zijn. Ook daarom mogen deugdelijkheidseisen niet zo geformuleerd zijn dat
       ze pas echt praktische betekenis krijgen door de interpretatie die een extern toezichthouder
       eraan geeft. Er moet duidelijk uit blijken wat moet en wat niet mag.
       120 Barkhuysen et al., 2014.
       121 Onderwijsraad, 2021.
32     122 Onderwijsraad, 2019, 2021.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>          Deugdelijkheidseisen laten te veel ruimte voor interpretatie
          Uit evaluatieonderzoek van Oberon naar de deugdelijkheidseisen in het funderend
          onderwijs blijkt dat er relatief veel ruimte is voor interpretatie bij de vertaalslag van de
          deugdelijkheidseis naar de standaarden voor ‘basiskwaliteit’ in het onderzoekskader.
          Volgens de geïnterviewden uit het onderwijsveld speelt dit vooral bij drie standaarden:
          didactisch handelen, kwaliteitscultuur en veiligheid.123 Ook inspecteurs geven aan dat
          kwaliteitszorg de lastigste standaard is om betrouwbaar te beoordelen. Er is daar sprake
          van een grijs gebied waarin het kwartje de ene of de andere kant op kan vallen. Dit geldt
          volgens hen te meer omdat met de komst van het bestuursgerichte toezicht juist zwaar
          wordt ingezet op kwaliteitszorg.124
          In waarderingskaders vindt onvermijdelijk een vertaling plaats van de wettelijke
          deugdelijkheidseisen naar indicatoren die toepasbaar zijn in de praktijk van het toezicht.
          In die vertaalslag is sprake van meer of minder interpretatie. Hoe duidelijker de wettelijke
          norm, des te minder interpretatie nodig is.
   Vooral kwaliteitscultuur zet deur open voor normstelling door de inspectie
   Kwaliteitscultuur komt als deugdelijkheidseis niet voor in de wet. De Inspectie van het
   Onderwijs ziet deze als een onderdeel of uitwerking van de algemene zorgplicht voor
   kwaliteit (kwaliteitszorg) in de WPO en WVO. In de onderzoekskaders125 wordt ter
   onderbouwing en interpretatie van de standaard kwaliteitscultuur verwezen naar de code
   goed bestuur, en de bekwaamheid en bevoegdheid van het onderwijzend personeel.
   In de casus van de Stichting Limburgs Voortgezet Onderwijs bleek echter dat de
   interpretatie bij een concreet oordeel over het bestuurlijk handelen verder reikt dan op
   basis van de deugdelijkheidseis kwaliteitszorg, de standaard kwaliteitscultuur en de
   onderbouwing daarvan kon worden verwacht. De inspectie constateerde dat het bestuur
   van de Stichting LVO vooral gestuurd had “op het systeem en de structuur en niet op de
   cultuur en het samenbrengen van teams”, dat er “sprake was van onvoldoende zicht op
   onderwijskundig leiderschap” en dat er op de scholen “een gebrek aan openheid onder de
   medewerkers” was.126
          Open normen en zorgplichten zijn in het bijzonder problematisch
          De duidelijkheid van wettelijke voorschriften staat volgens de raad vooral onder druk
          door het gebruik van open normen en zorgplichtbepalingen in de onderwijswetgeving – in
          combinatie met de ruimte die de Inspectie van het Onderwijs neemt om in haar toezicht
          deze open normen en plichten in te vullen en te interpreteren.
   Zorgplichten
   Een zorgplicht is een bepaald soort gedragsnorm. Zo’n plicht houdt in dat iemand
   zorg moet dragen voor een bepaald, door de wetgever geformuleerd belang. De
   norm is zo algemeen geformuleerd dat degene op wie de plicht rust, kan kiezen uit
   meerdere, rechtmatige gedragsalternatieven.127 Een voorbeeld van een zorgplicht in
   de onderwijswetgeving is de zorgplicht voor de kwaliteit van het onderwijs. In de WPO
   en de WVO staat bijvoorbeeld: “Het bevoegd gezag draagt zorg voor de kwaliteit van
   het onderwijs op de school.”128 Deze algemene zorgplicht is verder uitgewerkt in meer
   gedetailleerde wettelijke normen zoals: “Het bevoegd gezag draagt zorg voor een stelsel
   van kwaliteitszorg.” Een tweede voorbeeld betreft de zorgplicht voor een goed bestuurde
   school. Die is in de wet verder uitgewerkt in de wettelijke zorgplicht om zorg te dragen voor
   een scheiding tussen bestuur en toezicht.129 Een ander voorbeeld is de zorgplicht voor
   sociale veiligheid op school.130
          Onderwijswetgeving bestaat steeds meer uit open normen en zorgplichten. Dat is om
          minstens drie redenen problematisch.
          Ten eerste verplaatst de normstelling bij open normen en zorgplichten van de
          democratische gekozen wetgever naar het extern toezicht, dat niet (direct) democratisch
          123 Oomens et al., 2020.
          124	Inspectie van het Onderwijs, 2018a en 2020b. Ook de beoordeling van de standaard
               kwaliteitscultuur vinden inspecteurs lastig, zie Inspectie van het Onderwijs, 2020c.
          125 Inspectie van het Onderwijs, 2021c.
          126 Inspectie van het Onderwijs, 2018b; Huisman, 2019.
          127 Nolen, 2017; Nota De Bruikbare Rechtsorde, Kamerstukken II, 2003-2004, 29 279, nr. 9.
          128 Artikel 10 WPO en artikel 23a WVO.
          129 Artikel 17a en artikel 17b WPO.
33        130 Artikel 4c WPO.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>        is gelegitimeerd. De wettelijke norm moet toetsbaar en evalueerbaar gemaakt worden om
        toezicht te kunnen uitoefenen. Het extern toezicht zal daarvoor de norm of plicht zo invullen
        dat het feitelijk zelf de echte gedragsnorm stelt die in een wettelijk voorschrift besloten ligt.
        De extern toezichthouder kan immers alleen vaststellen of een school(bestuur) aan de
        wettelijke norm voldoet door zelf precieze indicatoren of standaarden te bepalen.
        Daarnaast kan de interpretatie door het extern toezicht leiden tot een specifieke, vaak
        selectieve of subjectieve uitwerking van het wettelijke voorschrift, terwijl de wet zelf
        ruimte laat voor andere interpretaties, handelingsalternatieven en invulling vanuit andere
        pedagogische, didactische of organisatiekundige opvattingen over goed onderwijs of goed
        bestuur. Dan perkt het extern toezicht de ruimte voor eigen keuzes en verscheidenheid in
        die de wetgever gelaten heeft. Interpretatie is nooit helemaal te voorkomen, woorden zijn
        immers nooit volstrekt helder. Het gaat er volgens de raad om dat de betekenis van de
        kwaliteitsnorm zo min mogelijk afhangt van de interpretatie door het extern toezicht en dat
        de extern toezichthouder terughoudend is bij het interpreteren van wettelijke voorschriften.
        Bij open normen en zorgplichten is dat bij voorbaat uitgesloten.
        Verder zetten open normen en zorgplichten aan tot normstelling achteraf, in reactie op
        incidenten. Bij incidenten op een school is het verleidelijk voor een extern toezichthouder
        om – al dan niet onder invloed van politieke en maatschappelijke opschudding – in een
        concreet oordeel de interpretatie van de indicatoren verder te verdiepen en te verbreden
        aan de hand van een concrete gedraging. Pas nadat het incident heeft plaatsgevonden,
        krijgt de norm dan de invulling waarop de school of het bestuur wordt beoordeeld. De
        verwachtingen over wat deel uitmaakt van de norm, verschuiven zo door de tijd. Wat op
        het ene moment als voldoende wordt gezien, kan op het volgende moment onvoldoende
        zijn.131 Zo is de wettelijke norm voor scholen niet kenbaar voorafgaand aan hun handelen.
        Bovendien kan ieder incident onder een open norm worden geschaard, zonder dat daar
        een weerwoord van de school tegenover staat.
   3.2	Zorg dat deugdelijkheidseisen de relevante indicatoren
        voor onderwijskwaliteit omvatten
        Om de kwaliteitsborgende functie van het toezicht te kunnen vervullen, dienen
        deugdelijkheidseisen inhoudelijk relevant en adequaat te zijn voor het beoordelen van
        onderwijskwaliteit.132 Als een school de deugdelijkheidseisen naleeft, moet dat een garantie
        zijn dat de kwaliteit van het onderwijs aan die school op orde is. Wettelijke voorschriften
        moeten de (gewenste) kwaliteit weerspiegelen, of in elk geval gaan over indicatoren of
        aspecten waarvan bekend is dat ze relevant zijn om kwaliteit vast te stellen. De wettelijke
        normen moeten zo hoog liggen dat ze de scholen aanzetten tot het leveren van het
        gewenste niveau en zo nodig het verbeteren van hun onderwijskwaliteit.
        De wetgever moet zich steeds afvragen wat op basis van kennis en ervaring uit onderzoek
        en de onderwijspraktijk belangrijk is voor onderwijskwaliteit, en daar de wettelijke normen
        op richten. Het extern toezicht dient zich vooral te richten op normen voor aspecten die
        direct samenhangen met de kwaliteit en niet op indicatoren die er slechts indirect mee te
        maken hebben zoals normen over de professionele dialoog met stakeholders. In eerdere
        adviezen heeft de raad gepleit voor het opstellen en handhaven van normen op een aantal
        cruciale gebieden om de kwaliteit van onderwijs te versterken.133 Volgens de raad gaat
        het daarbij om vakinhouden, prestaties, toetsing/examinering en bevoegdheidseisen aan
        leraren.134 Onderwijskwaliteit ontstaat volgens de raad in de onderwijsleerprocessen en
        ontvouwt zich in de onderwijspraktijk.135 Het gaat uiteindelijk vooral om de inhoud van het
        onderwijsprogramma en de kwaliteit van de interactie en relatie tussen leraar of docent en
        leerlingen of studenten. Dat vraagt om wettelijke normen die daarop aansluiten. De raad
        pleit er bovendien voor regelmatig de noodzakelijkheid en proportionaliteit van wettelijke
        normen te toetsen en daarmee van indicatoren in de waarderingskaders. De uitkomst kan
        zijn dat bestaande normen volstaan, overbodig zijn of aanvulling behoeven. De wetgever
        is bij het vaststellen van wettelijke normen gebonden aan de grenzen die de vrijheid van
        richting en inrichting stelt.136 Als noodzakelijke voorwaarde bij het toezicht geldt ook dat
        de onderwijsgevende in het primaire proces een zekere mate van autonomie heeft.137
        131 Huisman, 2019.
        132 Onderwijsraad, 2012a.
        133 Onderwijsraad, 2006, 2012a, 2012b.
        134 Onderwijsraad, 2012a.
        135 Onderwijsraad, 2016a.
        136 Onderwijsraad, 2012a
34      137 Onderwijsraad, 2016b; Honingh & Stevenson, 2020.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>       Onderwijskwaliteit is immers in grote mate afhankelijk van de professionele ruimte van
       leraren om overwogen beslissingen te nemen en keuzes te maken in een specifieke
       context.138 Onderwijs is complex en situationeel. Het is niet mogelijk en ook onwenselijk om
       voor elke situatie een standaardbeslissing voor te schrijven en daarop toe te zien.139
   3.3 Herzie de beoordeling van scholen op leerresultaten
       De indicatoren die de inspectie gebruikt voor toezicht op onderwijskwaliteit, moeten
       zodanig zijn dat het onderzoek een goed beeld geeft van de kwaliteit van onderwijs. Die
       indicatoren dienen degene op wie toezicht wordt gehouden, duidelijkheid te verschaffen
       over wat er precies wordt verwacht. In dat licht stelt de raad vraagtekens bij de huidige
       systematiek in het funderend onderwijs. Het oordeel of een school tekortschietende
       leerresultaten laat zien, en zo zeer zwak scoort, met sancties als gevolg, hangt nu mede
       af van de leerlingenpopulatie en van hoe scholen met een vergelijkbare populaties
       presteren.140 De raad geeft in overweging deze systematiek van beoordeling te herzien.
       Een van de factoren die volgens de raad meespelen in het bepalen van de
       onderwijskwaliteit, is wat een school met leerlingen weet te bereiken. De resultaten
       van leerlingen moeten dan ook meewegen in het oordeel over de kwaliteit van die
       school. Leerresultaten maken daarom deel uit van de onderzoekskaders die de
       inspectie hanteert.141 De huidige manier om vast te stellen of de leerresultaten langdurig
       tekortschieten, biedt echter geen heldere norm om toezicht op scholen te houden. Op
       stelselniveau vertroebelt een systematiek waarbij scholen worden gecategoriseerd
       het inzicht in de onderwijskwaliteit op scholen. Binnen de huidige systematiek zeggen
       schoolbeoordelingen weinig over prestaties van leerlingen in absolute zin.142 Zonder
       kennis van de specifieke school is immers niet te zeggen wat het oordeel voldoende,
       onvoldoende of zeer zwak zegt over de leerresultaten van de leerlingen. Een basisschool
       met een voldoende kan bijvoorbeeld lagere leerresultaten hebben dan een basisschool
       met een oordeel zeer zwak, doordat die scholen in andere categorieën zitten. Verder geven
       verschuivingen in het aantal scholen met een oordeel zeer zwak evenmin inzicht in hoe
       de resultaten zich ontwikkelen. Bij een systematiek waarbij wordt gecorrigeerd voor de
       leerlingenpopulatie of de schoolsamenstelling, kunnen op schoolniveau de leerresultaten
       namelijk dalen zonder dat dit tot een negatief oordeel leidt als er sprake is van een
       verandering in de leerlingenpopulatie, in de prestaties van scholen met een vergelijkbare
       populatie of in de schoolsamenstelling. Op dezelfde manier kan een zeer zwakke school dit
       predicaat verliezen zonder dat de resultaten verbeterd zijn.
       De huidige manier om leerresultaten te betrekken in de beoordeling van scholen – waarbij
       vooraf de lat voor de ene school lager wordt gelegd dan voor een andere, afhankelijk
       van de leerlingenpopulatie – kan mogelijk ook leiden tot ongelijke verwachtingen over
       leerlingen. Daarnaast kan deze aanpak een onwenselijke boodschap afgeven, namelijk dat
       de samenleving bij een school met veel leerlingen in een achterstandssituatie bij voorbaat
       lagere verwachtingen van deze leerlingen heeft.
       Neem de gegevens van de leerresultaten mee in een brede beoordeling van
       onderwijskwaliteit
       De inspectie moet op schoolniveau gegevens verzamelen over het beheersingsniveau van
       leerlingen, om die gegevens te betrekken in de beoordeling van de onderwijskwaliteit. Die
       beoordeling moet niet alleen betrekking hebben op de normen voor leerresultaten, maar
       gebaseerd zijn op een brede beoordeling waarin de kwaliteit van het onderwijsleerproces
       een belangrijke rol speelt.
       138 Biesta, 2015; Onderwijsraad, 2016b.
       139 Frissen et al., 2015.
       140	De Boer, 2021; artikel 10a WPO, artikel 23a WVO, zie ook https://www.onderwijsinspectie.nl/
            onderwerpen/onderwijsresultatenmodel-vo/indicatoren. In het voortgezet onderwijs wordt
            gekeken naar de leerlingenpopulatie maar ook naar de samenstelling van leerwegen. Voor
            een zelfstandige mavo wordt bijvoorbeeld een andere norm gehanteerd dan voor een mavo-
            afdeling in een brede scholengemeenschap.
       141 Inspectie van het Onderwijs, 2021b en 2021c.
35     142 Onderwijsraad, 1999a.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>   De raad ziet dat leerresultaten slechts gedeeltelijk afhangen van de kwaliteit van het
   onderwijs. Bij leerresultaten spelen allerlei andere factoren een rol; de thuissituatie is
   er een van. Een school met veel leerlingen die niet in Nederland geboren zijn, heeft
   bijvoorbeeld een heel andere startsituatie dan een school met voornamelijk leerlingen die
   in Nederland zijn geboren en van wie de beide ouders hoge inkomens hebben. Het is wat
   de raad betreft ook geen goed idee om in het toezicht dezelfde minimumnormen voor het
   beheersingsniveau voor te stellen voor alle scholen, ongeacht de leerlingenpopulatie.
   De raad ziet in de Regeling leerresultaten PO dat er een correctie voor schoolkenmerken
   en individuele kenmerken plaatsvindt. Daarbij wordt onder meer gesteld: “Het
   kan voorkomen dat een school leerresultaten behaalt die onder één of beide
   signaleringswaarden van de hierboven beschreven indicatoren liggen. Het is mogelijk
   dat dit wordt veroorzaakt door een concentratie van leerlingen met bijzondere individuele
   kenmerken. De inspectie kan in dit geval toch tot een voldoende oordeel komen, als de
   school zich hierover op een controleerbare wijze verantwoordt, waarbij er redelijkerwijs
   geen andere conclusie mogelijk is dan dat de leerlingen naar hun mogelijkheden hebben
   gepresteerd.” De vraag is hoe die controleerbare verantwoording eruitziet en of daarbij de
   hoge verwachtingen ten aanzien van leerlingen voldoende in ogenschouw zijn genomen.
   De raad werpt daarom de vraag op hoe het toezicht recht doet aan scholen met
   verschillende leerlingenpopulaties en tegelijkertijd een bijdrage levert aan het nastreven
   van hoge verwachtingen voor álle leerlingen. De raad beveelt aan te onderzoeken
   welke afgewogen en duidelijke set normen nodig is om de scholen en de maatschappij
   duidelijkheid te verschaffen over wát scholen in principe moeten bereiken met hun
   leerlingen. Ook beveelt de raad aan te onderzoeken hoe die normen moeten meewegen en
   worden vastgesteld in de beoordeling van scholen.
36
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>37</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>                                                     4
   aan
   				be
                 veling
         twee
     Zet kwaliteitsonderzoeken op scholen,
     afdelingen en opleidingen centraal
     Het extern toezicht moet een scherp beeld
     hebben van de onderwijskwaliteit binnen de
     onderwijsinstellingen. Dat vergt dat het extern
     toezicht zich richt op scholen, afdelingen of
     opleidingen. De raad pleit daarnaast voor een vorm
     van toezicht op bestuursniveau en een gesprek
     met het bestuur. Die moeten gericht zijn op het
     systeem van kwaliteitszorg en maatregelen die
     nodig zijn om de onderwijskwaliteit te verbeteren.
     Het extern toezicht moet daarbij eerst de school,
     afdeling of opleiding onderzoeken en de direct
     betrokkenen spreken. Daarna volgen het toezicht
39   op bestuursniveau en een gesprek met het bestuur.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>        Voor extern toezicht op de kwaliteit van onderwijs is volgens de raad direct zicht op de
        onderwijspraktijk nodig. Want onderwijskwaliteit ontstaat op scholen, afdelingen en
        opleidingen, in de interacties tussen leerling en leraar, student en docent en tussen
        onderwijsprofessionals en hun direct leidinggevenden. De raad meent daarom dat de
        overheidsverantwoordelijkheid voor onderwijskwaliteit vergt dat in elke sector altijd een
        vorm van direct extern toezicht is op de onderwijskwaliteit op afzonderlijke scholen,
        afdelingen of opleidingen.
        De raad pleit daarnaast voor een vorm van indirect extern toezicht op het bestuur. De
        meerwaarde van dit indirecte extern toezicht ligt vooral in het kunnen beoordelen van het
        systeem van kwaliteitszorg inclusief de verbetermaatregelen die het bestuur in staat stellen
        de onderwijskwaliteit te verbeteren.143 Daarnaast wordt het bestuur zo aangesproken op
        zijn wettelijke verantwoordelijkheid voor de onderwijskwaliteit. In de werkwijze die de raad
        voorstaat, start het onderzoek niet bij het bestuur, maar volgt het op het toezicht dat begint
        op de scholen, afdelingen en opleidingen.
   4.1	Onderwerp iedere school van tijd tot tijd aan een
        kwaliteitsonderzoek
        Van tijd tot tijd kwaliteitsonderzoeken uitvoeren op scholen, afdelingen en
        opleidingen is volgens de raad belangrijk om een direct beeld te kunnen vormen
        van de onderwijskwaliteit, en is daarmee een belangrijke voorwaarde voor de
        kwaliteitsbeoordelende taak van het extern toezicht. Bovendien, hoe eerder en directer
        eventuele kwaliteitsproblemen gesignaleerd worden, des te sneller de interventie kan
        plaatsvinden.144 Het kwaliteitsonderzoek dat de raad voorstaat, richt zich in principe op alle
        wettelijke voorschriften in de toepasselijke onderwijswetten. Dit vergt dat het extern toezicht
        beschikt over voldoende capaciteit.
        Onderwijskwaliteit ontstaat in de praktijk en wordt daar ook zichtbaar
        Onderwijskwaliteit ontstaat in de onderwijsleerprocessen en ontvouwt zich in de
        onderwijspraktijk tussen docent en leerling.145 Het is een complex proces waarbij
        voortdurend sprake is van interactie tussen leraar en leerling. Onderwijskwaliteit is daarom
        ook in grote mate afhankelijk van het professionele vermogen van leraren om overwogen
        en onderbouwde beslissingen te nemen.
        Wie zich een oordeel wil vormen over de kwaliteit van onderwijs, moet kijken naar de plek
        waar het onderwijs zich afspeelt. Bij de meerderheid van de wettelijke kwaliteitseisen
        aan het onderwijs geldt dat op het niveau van de school, afdeling of opleiding zichtbaar
        is of eraan voldaan wordt. De eisen gaan over de inhoud van het onderwijsprogramma,
        de inrichting van de onderwijsleerprocessen en beslissingen die op schoolniveau worden
        genomen. Ook hier geldt dat wie zich een oordeel wil vormen over de naleving van de
        wettelijke eisen, het best kan kijken waar het onderwijs zich afspeelt.
        Voer elke vier jaar een kwaliteitsonderzoek uit op iedere school in het funderend
        onderwijs
        Het kwaliteitsonderzoek van het extern toezicht dat de raad voorstaat, moet zich niet
        op één of een beperkt aantal indicatoren of thema’s richten, maar op alle wettelijke
        deugdelijkheideisen. Dat houdt in dat de inspecteurs niet alleen kijken naar de leerresultaten
        om de onderwijskwaliteit te beoordelen, maar ook breder onderzoek doen, observeren
        en mensen spreken. Een belangrijke reden om het extern toezicht dichter op de praktijk
        van het onderwijs te plaatsen, is dat zo ook de minder goed meetbare aspecten van
        onderwijskwaliteit in beeld komen. Dat onderwijs wordt vormgegeven door leraren, vereist
        bijvoorbeeld dat de inspectie controleert of hun didactisch handelen in overeenstemming
        is met de wettelijke eisen. Verder gaat het bijvoorbeeld om zicht op de ontwikkeling van
        de leerlingen of studenten, extra ondersteuning, samenwerking, praktijkvorming/stage,
        toetsing en afsluiting146, veiligheid en pedagogisch klimaat.147 De raad bepleit een vierjaarlijks
        kwaliteitsonderzoek voor iedere school, afdeling en opleiding, ongeacht de resultaten uit het
        verleden of de uitkomsten van een risicoanalyse. Intensiever toezicht kan plaatsvinden als
        dat naar aanleiding van het kwaliteitsonderzoek nodig blijkt te zijn.
        143 Zie bijvoorbeeld artikel 12, lid 4 WPO.
        144 Auditdienst Rijk, 2018.
        145 Zie ook Onderwijsraad, 2016a.
        146 Auditdienst Rijk, 2018.
40      147 Zie Oomens et al., 2020.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>        Betrek de leraren, schoolstaf en schoolleiders bij het inspectieoordeel
        De raad acht het van belang dat leraren, onderwijsteams en schoolleiders aanwezig
        zijn bij de kwaliteitsbeoordeling door het extern toezicht.148 Want zij zijn het die de
        onderwijskwaliteit daadwerkelijk realiseren en borgen in de praktijk. De raad verwacht dat
        het inspectieoordeel op schoolniveau bijdraagt aan een gemeenschappelijk inzicht in hoe
        de onderwijskwaliteit ervoor staat. Dat is alleen mogelijk als de inspectie op de scholen,
        afdelingen en opleidingen direct de rol van kritische, externe beschouwer vervult. Het houdt
        bovendien de leraren, schoolstaf en schoolleiders scherp en alert.
        Het is inherent aan de taak van de inspectie dat er ook geregeld een slechtnieuwsgesprek
        plaatsvindt met een onder toezicht gestelde. Zeker bij twijfel zal het in zo’n gesprek
        schuren: biedt de instelling wel de kwaliteit die wettelijk is voorgeschreven? Voelen de
        leerlingen zich veilig genoeg? Voldoet de school aan de wettelijke normen? Dit gesprek
        wordt ook gevoerd tegen de achtergrond van de sancties die de overheid kan instellen: van
        verscherpt toezicht tot beëindiging van de bekostiging.
   4.2	Zet daarnaast op bestuursniveau toezicht op
        kwaliteitszorg in
        Volgens de onderwijswetgeving zijn de onderwijsbesturen verantwoordelijk voor de
        onderwijskwaliteit en voor duurzame verbetering van die kwaliteit.149 De raad heeft eerder
        gezegd dat de minister de publieke belangen van het onderwijs alleen kan waarborgen als
        die belangen ook door de onderwijsbesturen worden behartigd.150 De raad onderstreept
        het uitgangspunt dat het bestuur verantwoordelijk is voor de onderwijskwaliteit. De raad
        adviseert daarom naast extern toezicht dat de scholen, afdelingen en opleidingen centraal
        stelt, te blijven werken met een vorm van bestuursgericht toezicht. Dat is nodig om
        besturen te kunnen aanspreken op hun wettelijke verantwoordelijkheid voor de kwaliteit
        van het onderwijs op hun scholen. Dit indirecte extern toezicht is gericht op het bestuurlijke
        systeem van kwaliteitszorg.151.
        Het toezicht op bestuursniveau richt zich dan vooral op de aanwezigheid van een
        kwaliteitszorgsysteem, waar bijvoorbeeld een goed functionerende PDCA-cyclus (Plan-
        Do-Check-Act) onderdeel van kan zijn. Een goed systeem van kwaliteitszorg ondersteunt
        het doordacht en systematisch behouden en verbeteren van onderwijskwaliteit, waarvoor
        het bestuur verantwoordelijk is.152 Dat begint met bestuurders die goed zicht hebben op de
        kwaliteit van het onderwijs op hun scholen, wat hen vervolgens in staat stelt cyclisch en
        systematisch te werken aan de verbetering van de kwaliteit van het onderwijs. Bijna een
        op de vijf besturen vanaf primair onderwijs tot aan het middelbaar beroepsonderwijs heeft
        momenteel een onvoldoende effectieve kwaliteitscyclus.153
        De raad waarschuwt tegelijkertijd voor een gedetailleerde invulling door het extern toezicht
        van de eisen die aan kwaliteitszorg worden gesteld. Dat leidt af van de directe beoordeling
        van het eigenlijke onderwijs, die voorop hoort te staan. Bovendien: een goed systeem van
        kwaliteitszorg is erop gericht de kwaliteitscultuur op scholen, opleidingen en afdelingen
        te versterken.154 Een gedetailleerde invulling van de normen voor kwaliteitszorg en het
        toezicht daarop kunnen de kwaliteitscultuur juist verstoren.155 Voldoen aan de normen die
        het extern toezicht gebruikt om kwaliteitszorg te beoordelen, wordt dan een doel op zich.
        Ook bestaat het risico dat de bureaucratische last op de scholen, afdelingen en opleidingen
        toeneemt. De indicatoren uit het waarderingskader worden dan vertaald in interne regels,
        beleidsdocumenten en systemen alleen ten behoeve van externe verantwoording.
        Implicatie voor de werkwijze van het extern toezicht
        De raad adviseert dat het extern toezicht meer werk maakt van kwaliteitsonderzoek
        op scholen en afdelingen en minder de nadruk legt op het indirecte, bestuursgerichte
        toezicht. Het is dan zaak ook de werkwijze van de inspectie aan te passen aan dit
        uitgangspunt. Bij aanvang van het onderzoek moet in ieder geval gesproken worden
        met de directbetrokkenen op het niveau van de school, afdeling en opleiding zoals
        148 Onderwijsraad, 2018.
        149	Onderwijsraad, 2012a; artikel 10 WPO, artikel 23a WVO, artikel 19 WEC, artikel 1.3.6 en
             7.4.8., lid 1 WEB en artikel 1.17a WHW.
        150 Onderwijsraad, 2013.
        151 Artikel 12, lid 4 WPO, artikel 24, lid 4 WVO.
        152 Onderwijsraad, 2016a; Bokhorst et al., 2018.
        153 Inspectie van het Onderwijs, 2021a.
        154 Onder andere Onderwijsraad, 2015.
41      155 Van der Vegt et al., 2020.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>   leraren, schoolstaf en schoolleiders. Na het onderzoek op de scholen en afdelingen,
   en het opstellen van het inspectieoordeel moeten eerst de leraren en schoolleiders op
   de hoogte worden gesteld van de conclusies van het onderzoek. De bevindingen op
   het niveau van de school, afdeling en opleidingen vormen daarna het startpunt voor het
   gesprek en het onderzoek op bestuursniveau naar het systeem van kwaliteitszorg en
   verbetermaatregelen.156 Dat betekent een omdraaiing van de huidige werkwijze, waarin de
   inspectie de doorwerking van de kwaliteitszorg in de praktijk op de scholen, afdelingen en
   opleidingen achteraf toetst via verificatieactiviteiten.157
   156 Zie bijvoorbeeld artikel 12, lid 4 WPO.
42 157 Inspectie van het Onderwijs, 2021b, 2021c, 2021d.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>43</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>                                                    5
   aan
   				be
                  veling
          drie
     Neem kwaliteit opleiding mee bij herziening
     accreditatie hoger onderwijs
     Ook in het hoger onderwijs is het volgens de
     Onderwijsraad belangrijk dat het extern toezicht
     zicht houdt op de kwaliteit van de opleiding. In dat
     licht geeft de raad, anticiperend op de behandeling
     van de plannen voor instellingsaccreditatie, een
     aantal overwegingen mee.
45
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>           In het hoger onderwijs vormt accreditatie de kern van het extern toezicht. Momenteel is er
           sprake van een beweging naar instellingsaccreditatie. De instelling wordt verantwoordelijk
           gemaakt voor de kwaliteitsbeoordeling van de eigen opleidingen. In lijn met het advies om
           meer prioriteit te geven aan de beoordeling van onderwijskwaliteit, en de aanbevelingen
           over extern toezicht in de andere onderwijssectoren geeft de Onderwijsraad hier graag
           enkele overwegingen mee over de herziening van het accreditatiestelsel voor het
           hoger onderwijs.Dit in afwachting van de uitgewerkte plannen op basis waarvan de
           Onderwijsraad te zijner tijd zal afwegen of er nog nader advies volgt.158 De raad kijkt hier
           ook kort naar het voornemen om in het extern toezicht in het mbo gebruik te gaan maken
           van elementen uit het accreditatiestelsel.
   Voornemen tot instellingsaccreditatie in het hoger onderwijs
   Al enige jaren klinken pleidooien om de opleidingsaccreditaties te vervangen door een
   systeem met instellingsaccreditatie. Momenteel loopt hiermee een experiment. Het is
   de bedoeling over te stappen op een vorm waarbij de NVAO accreditatie verleent op het
   niveau van de instelling. De NVAO accrediteert dan niet de afzonderlijke opleidingen, maar
   toetst elke zes jaar hoe effectief de onderwijsinstelling zelf doorlopend de kwaliteit van haar
   onderwijs waarborgt en verbetert.159 Bij een positief oordeel van de instelling draagt deze
   zelf de verantwoordelijkheid voor de vormgeving van de kwaliteitsbeoordeling van de eigen
   opleidingen. De opleidingsaccreditaties door de NVAO verdwijnen dan grotendeels. Nieuwe
   opleidingen moeten voorlopig nog wel door de NVAO worden geaccrediteerd. Indien
   de instellingsaccreditatie niet wordt verleend, blijft er periodiek opleidingsaccreditatie
   plaatsvinden onder verantwoordelijkheid van de NVAO.160
           Wacht uitkomst evaluaties pilot instellingsaccreditatie af
           De Onderwijsraad beveelt aan om de uitkomsten van het experiment met instellings-
           accreditatie en lichtere opleidingsaccreditatie af te wachten alvorens vervolgstappen te
           nemen.161 Een experiment is niet automatisch een eerste stap naar herziening, maar een
           manier om een andere vorm van accreditatie uit te proberen, er ervaring mee op te doen en
           daaruit te leren. Of en hoe instellingsaccreditatie vervolgens regulier ingang vindt, is pas te
           bepalen aan de hand van de lessen uit de experimenten.
           Een overgang naar instellingsaccreditatie is een ingrijpende wijziging in de manier
           waarop de overheid de kwaliteit van het hoger onderwijs waarborgt. De Onderwijsraad
           benadrukt dat zo’n stap niet licht mag worden genomen. Eerst zal moeten vaststaan dat de
           onderwijskwaliteit in de opleidingen met instellingsaccreditatie gewaarborgd blijft en hoe de
           accreditatie daartoe moet worden vormgegeven.
           Zorg voor voldoende zicht op het opleidingsniveau
           De Onderwijsraad vindt het belangrijk dat instellingsaccreditatie een voldoende waarborg
           biedt voor de onderwijskwaliteit. In lijn met de eerdere aanbevelingen in dit advies vergt
           dit dat instellingsaccreditatie zo wordt vormgegeven dat het extern toezicht zicht houdt
           op de kwaliteit van het onderwijs aan de opleidingen. Anders kan de overheid haar
           verantwoordelijkheid voor het toezicht op de onderwijskwaliteit niet waarmaken.
           De principes voor extern toezicht die de raad in hoofdstuk 4 heeft uiteengezet, gelden
           voor alle onderwijssectoren. De concrete uitwerking verschilt per onderwijssector.162 Zo
           staat de overheid voor het toezicht in het hoger onderwijs in een andere verhouding tot
           de onderwijsinstellingen. Het extern toezicht in het hoger onderwijs heeft een andere
           voorgeschiedenis. Het huidige accreditatiestelsel voert terug op de invoering van het
           visitatiestelsel halverwege de jaren 1980.163 Waarbij onder verantwoordelijkheid van
           de VSNU en de HBO-raad commissies bestaande uit deskundigen en peers periodiek
           de opleidingen visiteerden.164 De inspectie beoordeelde vervolgens de kwaliteit van de
           visitatierapporten en de wijze waarop opleidingen en instellingen uitvoering gaven aan de
           aanbevelingen van de visitatiecommissies.165 Niettemin hoort volgens de raad het extern
           toezicht ook in het hoger onderwijs zicht te houden op de onderwijskwaliteit en onderlinge
           158	Eerder heeft de raad geadviseerd vast te houden aan een systeem met
                opleidingsaccreditaties, zie Onderwijsraad, 2015.
           159 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2021.
           160 Ibid.
           161 Zie Besluit experiment instellingsaccreditatie met lichtere opleidingsaccreditatie.
           162 Onderwijsraad, 2006.
           163	Tot dan toe was voor universiteiten het toezicht in de vorm van een eigenstandige regeling
                en een toezichthouder afwezig; Huisman & De Vijlder, 2012.
           164	De VSNU en HBO-raad heten nu respectievelijk Universiteiten van Nederland en
                Vereniging Hogescholen.
46         165 Huisman & De Vijlder, 2012.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>   vergelijkbaarheid van de opleidingen. De raad geeft hier enkele overwegingen mee over de
   vormgeving van eventuele instellingsaccreditatie.
   Direct extern toezicht op onderwijskwaliteit betekent volgens de raad dat ook bij
   instellingsaccreditatie het opleidingsniveau in zicht moet blijven. Bij instellingsaccreditatie
   bestaat het risico dat extern toezicht op te grote afstand komt te staan van waar onderwijs
   daadwerkelijk tot stand komt. Dan is het lastig echt inzicht te krijgen in de kwaliteit van het
   onderwijs. Dat de interne kwaliteitszorg op orde is, vormt nog geen waarborg voor goed
   onderwijs, zie daarvoor paragraaf 2.3. En of de kwaliteitszorg functioneert, is alleen te
   bepalen in samenhang met de kwaliteit van de opleiding. Verder wordt op het niveau van de
   opleiding voor de student een samenhangend onderwijsprogramma ingericht. Daar moet
   dus sprake zijn van een consistente onderwijsvisie.166 De primaire verantwoordelijkheid
   voor de onderwijskwaliteit ligt dan ook bij de opleiding en op dat niveau wordt de
   onderwijskwaliteit in de praktijk gerealiseerd. Ook in de WHW hebben de faculteiten, met
   aan het hoofd een decaan, en de daarbij ingestelde opleidingen een specifieke positie en
   verankering. Dat pleit ervoor om bij instellingsaccreditatie de opleidingen in zicht te houden.
   Daar komt bij dat opleidingen sterk van elkaar verschillen, ook binnen één instelling.
   Kwaliteitsbeoordeling bij instellingsaccreditatie zal oog moeten hebben voor verschillen
   tussen opleidingen binnen een instelling, de op opleidingsniveau geformuleerde visie op
   goed onderwijs, en de gerealiseerde kwaliteit. Binnen een instelling kunnen onderwijsvisie
   en kwaliteitsopvatting tussen opleidingen te zeer verschillen om op instellingsniveau te
   kunnen oordelen over de kwaliteit van het onderwijs.
   Bovendien bevat de WHW nauwelijks inhoudelijke kwaliteitsnormen om het onderwijs
   te beoordelen. De wet gaat ervan uit dat dit per opleiding bekeken wordt, en duidt
   daarvoor enkel kwaliteitsaspecten aan.167 Bij gebrek aan wettelijke normen komt
   kwaliteitsbeoordeling voor een belangrijk deel aan op benchmarking en het professionele
   oordeel van experts op het specifieke terrein. In het huidige accreditatiestelsel komt dat tot
   uiting in de clustergewijze accreditatie van soortgelijke opleidingen en in de relatie tussen
   visitatie en accreditatie. Bij instellingsaccreditatie zal hier op een of andere wijze in voorzien
   moeten worden.
   Een ander aandachtspunt is dat bij instellingsaccreditatie sprake moet blijven van een
   adequaat interventie-instrumentarium. Gelet op de consequenties van een verlies van
   accreditatie voor de hele organisatie is dat bij instellingsaccreditatie slechts zelden een
   proportionele ingreep. Zo is het bij instellingen met een brede opleidingsportefeuille moeilijk
   voorstelbaar dat de accreditatie vervalt als de kwaliteit bij een of twee opleidingen langdurig
   onder de maat is. Momenteel is accreditatie op opleidingsniveau een effectief instrument
   om gericht te kunnen interveniëren bij die ene opleiding waar de kwaliteit onder de maat is,
   zodat docenten en onderwijsleiders het onderwijs kunnen verbeteren. Het heeft ook direct
   de functie van kritische, externe blik. Het is de vraag of en hoe instellingsaccreditatie zo
   georganiseerd kan worden dat een externe periodieke toets op de kwaliteit van de opleiding
   gewaarborgd blijft.
   Als laatste aandachtspunt noemt de Onderwijsraad dat in de voorlopige plannen sprake
   is van een systematiek met instellingsaccreditatie waarbij een parallel systeem van extern
   toezicht in het hoger onderwijs nodig blijft.168 Voor instellingen die niet voldoen aan de
   gestelde eisen voor instellingsaccreditatie, blijft op enige manier een systeem van extern
   toezicht bestaan op opleidingen of onderdelen van die instellingen. De raad geeft mee
   dat dit zo georganiseerd moet worden dat het naast elkaar bestaan van twee systemen
   werkbaar en uitlegbaar blijft. Het risico bestaat namelijk dat voor studenten en instellingen
   niet duidelijk is welk normenkader leidend is. En dat kan uitmonden in rechtsonzekerheid en
   samenloop van procedures.
   Wees terughoudend met een vorm van accreditatie in het mbo
   De raad ziet dat ook in het middelbaar beroepsonderwijs wordt gewerkt aan diverse
   vormen van kwaliteitsborging. Volgens de raad is het een positieve ontwikkeling dat de
   sector, onder andere samen met de MBO Raad en het Kwaliteitsnetwerk mbo, vormen
   van visitatie en beoordelende peerreviews organiseert.169 Dit past in de benadering van
   de Onderwijsraad waarin de kwaliteitsverbetering ook buiten het extern toezicht om wordt
   geborgd (zie ook par. 6.2). Verder heeft de minister experimenten aangekondigd waarbij
   mbo-instellingen die hun kwaliteitszorg op orde hebben, met de inspectie kunnen oefenen
   met een aantal vormen van minder intensief extern toezicht. Het accreditatiestelsel dient
   166 Onderwijsraad, 2015.
   167 Artikel 5.12 WHW.
   168 Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie, 2021.
47 169 Zie www.kwaliteitsnetwerk-mbo.nl/de-instellingsaudit
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>   daarbij als voorbeeld om de kwaliteitszorg van de mbo-instelling te versterken.170 Al langer
   klinken in de sector geluiden om zich te oriënteren op een systeem van accreditatie.
   De raad ziet echter twee argumenten om daarin terughoudend te zijn. In de eerste plaats
   geldt – anders dan in het hoger onderwijs – voor een groot deel van de studenten in
   het mbo een kwalificatieplicht. Om de overheidszorg voor de kwaliteit van het leer- en
   kwalificatieplichtig onderwijs waar te maken, ligt het meer voor de hand dat extern toezicht
   zich direct richt op de onderwijspraktijk. Daarom adviseert de raad ook in het mbo het
   kwaliteitsonderzoek op de opleidingen centraal te stellen. Bij accreditatie in de vorm
   zoals tot nu toe gebruikelijk in het hoger onderwijs vindt de beoordeling plaats op basis
   van visitaties. Deze is immers gebaseerd op het principe van peerreview, waarbij via
   visitatiepanels een kwaliteitsbeoordeling tot stand komt op het niveau van de opleiding, en
   in het geval van de instellingstoets kwaliteitszorg (ITK) ook op instellingsniveau.
   Een ander argument om terughoudend te zijn met een vorm van accreditatie in het mbo,
   is dat er met de kwalificatiedossiers in het mbo wettelijke normen bestaan voor de inhoud
   van het onderwijsprogramma. Het is in principe aan de Inspectie van het Onderwijs
   om te beoordelen of is voldaan aan deze wettelijke eisen. Daarnaast is het principe dat
   peers (in de vorm vakgenoten en het werkveld) meekijken, volgens de raad ook geborgd
   via de totstandkoming van de kwalificatiedossiers, de Samenwerkingsorganisatie
   Beroepsonderwijs Bedrijfsleven (SBB) en het toezicht daarop door de Inspectie van
   het Onderwijs.
48 170 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2020.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 48 ======================================================================

<pre>49</pre>

====================================================================== Einde pagina 48 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 49 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 49 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 50 ======================================================================

<pre>                                                     6
   aan
   				be
                 veling
      vier
     Herschik taken van Inspectie van het
     Onderwijs
     Om de Inspectie van het Onderwijs in staat te
     stellen meer prioriteit te geven aan de beoordeling
     van onderwijskwaliteit adviseert de Onderwijsraad
     af te zien van het gedifferentieerd toezicht, en
     onderwijskwaliteit ook te bevorderen buiten het
     extern toezicht, door andere mechanismen en
     andere organisaties in te zetten.
51
</pre>

====================================================================== Einde pagina 50 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 51 ======================================================================

<pre>             Om meer prioriteit te kunnen geven aan de beoordeling van onderwijskwaliteit is het
             nodig het takenpakket van het extern toezicht te herschikken. De Onderwijsraad adviseert
             minder nadruk te leggen op de bevorderende taken. Het ‘tandje meer’ met betrekking tot
             de beoordelende taak gaat gepaard met een ‘tandje minder’ wat betreft de bevorderende
             taken. Dat begint met de toepasselijke wetgeving, in het bijzonder de WOT, waaruit
             zal moeten blijken dat het beoordelen van onderwijskwaliteit de hoofdtaak is van de
             Inspectie van het Onderwijs en dat het bevorderen van onderwijskwaliteit een daaraan
             ondergeschikte taak is. Vervolgens is van belang dat de werkwijze van de inspectie hierop
             aansluit. Om de inspectie in staat te stellen meer prioriteit te leggen bij haar beoordelende
             taak, adviseert de raad af te zien van het gedifferentieerd toezicht, en de bevorderende
             taak ondergeschikt te maken aan de beoordelende taak. De raad adviseert daarnaast de
             taak van het bevorderen en verbeteren van onderwijskwaliteit steviger buiten het extern
             toezicht te borgen.
   6.1	Zie af van gedifferentieerd toezicht
             Volgens de raad zou de inspectie moeten stoppen met het kijken naar de aanvullende
             kwaliteitsaspecten, met het beoordelen ervan en ook met het verlenen van de waardering
             goed. Dit gedifferentieerd toezicht is om een aantal redenen problematisch. Ten eerste is
             het staatsrechtelijk principieel onjuist als de overheid een oordeel uitspreekt over zaken
             die zijn overgelaten aan de onderwijsinstellingen zelf. De overheid controleert of de
             onderwijskwaliteit voldoet aan de wettelijke vereisten; die kwaliteit ligt voor alle instellingen
             vast in de wet. Indien aan de wettelijke normen is voldaan, is sprake van deugdelijk
             onderwijs. Over andere doelen, inhouden of inrichtingskwesties van het onderwijs
             gaan de scholen zelf. Zij kunnen uiteenlopende ambities, speerpunten, onderwijsvisies
             en pedagogische opvattingen hebben. Net zoals het voor een inspecteur lastig is om
             tegelijkertijd toezichthouder en adviseur te zijn, is ook de combinatie van toezichthouder en
             prijsuitreiker problematisch. Deze dubbele rol bemoeilijkt het werk van toezichthouders.171
             Het is bijvoorbeeld moeilijk in een bepaald jaar een waardering goed te geven en dezelfde
             school, indien nodig, enkele jaren later op een aantal punten negatief te beoordelen op de
             onderwijskwaliteit.
             Daarnaast gaat er een uniformerend effect vanuit als één instantie de waardering goed
             uitspreekt, zeker als een extern toezichthouder dat doet vanuit zijn gezaghebbende,
             onafhankelijke, objectieve en democratisch gelegitimeerde positie (zie paragraaf 2.2). Een
             veerkrachtig onderwijsstelsel kent juist veel variëteit, en de overheid hoort daarvoor ruimte
             te laten.172
      Gedifferentieerd toezicht in het hoger onderwijs afgeschaft
      In 2012-2018 bestond ook in het hoger onderwijs gedifferentieerd toezicht. Opleidingen
      konden bij hun accreditatie de waardering goed of excellent krijgen. De NVAO en de
      Inspectie van het Onderwijs waren kritisch op deze gedifferentieerde oordelen. Het
      verschil tussen goed en excellent was volgens hen moeilijk te bepalen en leidde vaak tot
      bezwaarprocedures en daarmee tot extra werklast. Doordat betrokkenen de aandacht
      verlegden naar de hoogte van het oordeel, belemmerde het gedifferentieerd oordeel de
      openheid binnen het stelsel. Het open gesprek tussen betrokkenen bij de opleiding en hun
      peers in de visitatiecommissie leed eronder. Bovendien zagen opleidingen die het oordeel
      voldoende kregen, dit vaak als een gebrek aan erkenning voor de bereikte resultaten,
      wat demotiverend werkte.173 Ook ging Nederland met de invoering van gedifferentieerde
      oordelen in tegen een internationale trend. Andere landen waren al eerder gestopt met
      gedifferentieerde oordelen. Er was bovendien principiële kritiek: het is aan de overheid de
      normen te beoordelen, de maatschappij oordeelt over ‘smaak’. Met de inwerkingtreding
      van de Wet accreditatie op maat in 2020 werd het gedifferentieerd oordelen in het hoger
      onderwijs weer afgeschaft.174
             171	In de literatuur wordt dit aangeduid met het begrip ‘capture’. Zie ook De Boer, 2021 (en
                  verwijzingen daarin) en Onderwijsraad, 2006.
             172 Onderwijsraad, 2014a.
             173 Inspectie van het Onderwijs, 2017, 2018c.
             174 Deze alinea is gebaseerd op ScienceGuide: https://www.scienceguide.nl/2018/02/
52                kamer-schrapt-excellente-oordelen-accreditatiestelsel/?print=true
</pre>

====================================================================== Einde pagina 51 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 52 ======================================================================

<pre>        Verder ontbreekt overtuigend bewijs dat de waardering van aanvullende ambities leidt tot
        kwaliteitsverbetering boven op de wettelijk voorgeschreven kwaliteit. De Inspectie van het
        Onderwijs zelf schrijft in haar recente evaluatie dat het vernieuwde toezicht op dit punt nog
        niet de gewenste resultaten heeft opgeleverd.175 In de tussenevaluatie van het vernieuwde
        toezicht concluderen de onderzoekers dat de ambitie van de inspectie om scholen aan
        te zetten tot kwaliteitsverbetering boven het minimum (veel) groter is dan kan worden
        waargemaakt.176
        De animo onder scholen om deel te nemen aan de procedure voor de verlening van de
        waardering goed is mede door de ervaren administratieve lasten tot nu toe gering. Er
        zijn aanwijzingen dat de waardering soms averechts werkt: schoolteams besteden tijd en
        aandacht aan de aanvraagprocedure en raken gedemotiveerd als ze het predicaat niet
        ontvangen.177 Andere teams besluiten hun energie daar niet in te steken, maar verzorgen
        intussen wel goed onderwijs. Dat roept dan weer de vraag op wat de informatiewaarde van
        het predicaat is als er veel goede scholen zijn zonder het stempel van het extern toezicht.
        Sommige bestuurders, schoolleiders en leraren geven aan dat de waardering goed voor
        de school hen stimuleert beter gaan presteren. Een positief effect wordt mogelijkerwijs
        bereikt doordat het vernieuwde toezicht scholen prikkelt na te gaan denken over de eigen
        onderwijsvisie.
   6.2	Borg kwaliteitsbevordering en -verbetering beter in het
        onderwijsbestel
        Om de kwaliteitsbevorderende taak in het onderwijs beter te borgen, adviseert de raad de
        minister en de sectororganisaties werk te maken van verdere professionalisering van het
        bestuur en intern toezicht. Daarnaast ziet de raad een rol voor de minister om de sector,
        en vooral het funderend onderwijs, te bewegen werk te maken van een goed systeem van
        visitaties met externe, onafhankelijke voorzitters.
        Met meer prioriteit bij de kwaliteitsbeoordelende taak van de onderwijsinspectie en
        afschaffing van gedifferentieerd toezicht, zoals de raad bepleit, bestaat het risico dat
        onderwijsinstellingen zich eenzijdig en smal richten op de wettelijk voorgeschreven
        kwaliteit. Vanwege de dalende leerresultaten en grote kwaliteitsverschillen tussen scholen
        en afdelingen in het funderend onderwijs zijn sterke aanzetten tot kwaliteitsverbetering
        nodig. Aanzetten om onderwijsinstellingen voortdurend te stimuleren onderwijskwaliteit
        te leveren die uitgaat boven de kwaliteit die de onderwijswetten voorschrijven. De raad
        beveelt daarom aan bevorderende taken, gericht op continue kwaliteitsverbetering, beter
        en elders te borgen in het onderwijsbestel.
        Diverse partijen vervullen een rol in bevordering en verbetering van de kwaliteit van
        onderwijs. Belangrijk daarin zijn leraren en schoolleiders, zij geven het onderwijs
        daadwerkelijk vorm. Denk daarnaast aan het bestuur, de intern toezichthouder,
        de examencommissie en de medezeggenschapsorganen. Deze interne organen
        kunnen beslissingen goedkeuren, tegenhouden, corrigeren of beïnvloeden. Zij zijn
        belangrijk om leraren en schoolleiders scherp en alert te houden en hen aan te
        zetten tot kwaliteitsverbetering. Ook externe partijen als de sectorraden, collega-
        instellingen, profielorganisaties, brancheorganisaties en instellingen uit de educatieve
        ondersteuningsstructuur (zoals begeleidingsdiensten) kunnen hierin een belangrijke
        rol vervullen. Soms ontplooien ook gemeenten of provincies initiatieven om scholen te
        ondersteunen bij kwaliteitsverbetering.178 Vooral in het funderend onderwijs voorzien
        andere organen en partijen nog onvoldoende in deze kwaliteitsimpulsen. Ook het
        bestuurlijk vermogen is nog niet overal ver genoeg ontwikkeld en het intern toezicht lijkt
        niet altijd in staat te zijn om effectief toezicht te houden op de sturing en bewaking van
        onderwijskwaliteit en kwaliteitsverbetering.
        Het verder professionaliseren van het bestuur en intern toezicht is belangrijk om de
        kwaliteitsimpuls in het onderwijs te borgen. In die professionalisering zouden sturen
        en toezicht houden op de continue verbetering van onderwijskwaliteit centraal moeten
        staan. Onderwijskwaliteit hoort een prominente plek in te nemen op de vergaderagenda’s
        van bestuur en intern toezicht. Waar kennis van en expertise over personeelsbeleid
        175 Inspectie van het Onderwijs, 2020c.
        176 Honingh et al., 2020a.
        177 Inspectie van het Onderwijs, 2020c.
        178	Bijvoorbeeld de Amsterdamse kwaliteitsaanpak, het onderwijsbeleid Rotterdam en
53           Bobbeslag Friesland; zie Onderwijsraad 2017.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 52 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 53 ======================================================================

<pre>   en financiën vaak voldoende aanwezig zijn, geldt dat vaak nog niet op het vlak van
   onderwijskwaliteit. Hiervoor is het nodig dat zowel bestuurders als intern toezichthouders
   weet hebben van de onderwijsleerprocessen in de scholen, afdelingen of opleidingen.
   De kloof tussen bestuur en intern toezicht enerzijds en wat er in de klas gebeurt, is nu
   vaak te groot. Het komt de kwaliteit van het onderwijs ten goede als bestuurders en intern
   toezichthouders regelmatig in gesprek gaan met leraren in de organisatie en regelmatig
   lessen of colleges te bezoeken.
   Tot slot is het principe van een lerende onderwijsorganisatie van essentieel belang voor
   duurzame kwaliteit.179 Feedback geven en krijgen en 'feedbackloops' inbouwen kunnen
   het leervermogen van de organisaties versterken. Ook een goed systeem van visitatie
   helpt daarbij. Buitenstaanders, bestuurders en leraren van andere onderwijsinstellingen
   bevragen het bestuur, leraren en schoolleiders op het onderwijs en de onderwijsvisie,
   houden betrokkenen een spiegel voor en denken mee over mogelijke verbetering. Al met al
   hebben visitaties nog geen structurele en duurzame plek verworven in de kwaliteitszorg in
   het funderend onderwijs.
54 179 Onderwijsraad, 2012a; Lomos, Hofman & Bosker, 2010.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 53 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 54 ======================================================================

<pre>55</pre>

====================================================================== Einde pagina 54 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 55 ======================================================================

<pre>56</pre>

====================================================================== Einde pagina 55 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 56 ======================================================================

<pre>   Geraadpleegde deskundigen
        De heer G. van den Berg		 VO-raad
        Mevrouw M. Bokhorst		     WRR en Universiteit Utrecht
        De heer D. Te Boekhorst		 Inspectie van het Onderwijs (vo)
        De heer R. Bosker		       Rijksuniversiteit Groningen
        Mevrouw V. van den Broek
        d’Obrenan			              (voorheen) Inspectie van het Onderwijs
        De heer T. de Bruijn		    Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie (NVAO)
        De heer G. Driessen		     (voorheen) ITS
        Mevrouw M. Ehren		        Vrije Universiteit
        Mevrouw N. Gielen		       Vrijeschool de Driestroom
        De heer R. Goodijk		      Vrije Universiteit Amsterdam en GITP
        Mevrouw P. van Haren		    Algemene Vereniging Schoolleiders (AVS)
        Mevrouw L. Harteveld		    Alberdingk Thijm Scholen, Hilversum
        Mevrouw M. Honingh		      Radboud Universiteit
        Mevrouw M. Jacobs		       Inspectie van het Onderwijs (po)
        Mevrouw L. Janssen		      SPO Venray
        Mevrouw A. Knuver		       Inspectie van het Onderwijs (vo)
        Mevrouw A. van der Linde  PO-Raad
        Mevrouw A. Luijten-Lub		  Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie (NVAO)
        De heer R. Molenaar		     Inspectie van het Onderwijs (po)
        Mevrouw H. van Oostrom    VO-raad
        Mevrouw J. Pauw		         Inspectie van het Onderwijs (po)
        De heer H. Ponds		        Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie (NVAO)
        Mevrouw M. Pots		         IKC Meester Siebering
        De heer J. de Ridder		    Rijksuniversiteit Groningen
        De heer J. Schagen		      Basisschool De Archipel, Amsterdam
        De heer T. Schillemans		  Universiteit Utrecht
        Mevrouw J. Sliedregt 		   Educatief Cluster Vitus-Catharina
        De heer M. Snoek		        Wartburg College
        Mevrouw H. van der Steen  Parcival College
        Mevrouw A. Thijs		        PO-Raad
        De heer D. van Velzen		   VO-raad
        Mevrouw J. Verbeek		      Inspectie van het Onderwijs (mbo)
        Mevrouw M. Vermeulen 		   De Tovercirkel, Hoofddorp
        De heer B. Vernooij 		    IKC Klimboom
        De heer R. Vink			        Inspectie van het Onderwijs (vo)
        De heer F. Wijnands		     (voorheen) Inspectie van het Onderwijs
        De heer H. Willekens		    Inspectie van het Onderwijs (mbo)
57
</pre>

====================================================================== Einde pagina 56 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 57 ======================================================================

<pre>58</pre>

====================================================================== Einde pagina 57 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 58 ======================================================================

<pre>   Literatuur                                      tussen gedeelde betekenis en
                                                   variëteit. Tilburg/Den Haag: Tilburg
                                                   University/Nederlandse School voor
          Algemene Rekenkamer                      Openbaar Bestuur.
          (2008). Kaders voor toezicht en
          verantwoording. Uitgangspunten,          Honingh, M.E., & Ehren, M.C.M.
          redeneerlijnen en handreikingen van      (2012). Onderwijstoezicht in een
          de Algemene Rekenkamer. Den Haag:        polycentrisch sturingsmodel.
          Algemene Rekenkamer.                     Dilemma’s bij het vaststellen en
                                                   verbeteren van de onderwijskwaliteit.
          Auditdienst Rijk (2018). Het handelen    Bestuurskunde, 21(4), 64-72.
          van de Inspectie van het Onderwijs bij
          het toezicht op het VMBO Maastricht.     Honingh, M.E., Ehren, M.C.M.,
          De examencrisis beheerst? Den Haag:      Van Montfort, C.J., Blom, R., Van
          Auditdienst Rijk.                        Genugten, M.L., & Gooyert, V.D.
                                                   (2020a). Effectstudie van het
          Biesta, G. (2015). Het prachtige risico  vernieuwde onderwijstoezicht.
          van onderwijs. Culemborg: Phronese.      Nijmegen: Institute for Management
                                                   Research, Radboud University.
          Barkhuysen, T., & Claessens, M.
          (2014). Publiekrechtelijke sturing       Honingh, M., Van Genugten, M.,
          van prestaties in het onderwijs:         Van Thiel, S., & Blom, R. (2020b).
          interveniëren, afspreken en openbaar     Do boards matter? Studying the
          maken. In M.T.A.B. Laemers (Red.),       relation between school boards and
          Sturing van prestaties in het onderwijs: educational quality. Public Policy and
          interveniëren, afspreken en openbaar     Administration 35(1), 65-83.
          maken. Den Haag: Sdu.
                                                   Honingh, M.E., & Stevenson, L.M.
          Bokhorst, M., Van Genugten, M.L.,        (2020). Besturen van onderwijs.
          Oude Vrielink, M., & Schillemans, T.     Acquis over besturen van onderwijs
          (2018). Van toezicht op kwaliteit naar   in opdracht van de Onderwijsraad.
          toezicht op bestuur. Ontwikkeling        Nijmegen: Institute for Management
          van bestuursgericht toezicht in          Research, Radboud University.
          semipublieke sectoren. Bestuurskunde
          2018(4), 3-18.                           Hooge, E.H. (2013). Besturing van
                                                   autonomie. Over de mythe van
          Boekholt, P. & De Booy, E. (1987).       bestuurbare onderwijsorganisaties
          Geschiedenis van de school in            (oratie). Tilburg: TIAS, Tilburg
          Nederland vanaf de middeleeuwen tot      University.
          aan de huidige tijd. Assen/Maastricht:
          Van Gorcum.                              Hooge, E.H., & Honingh, M.E.
                                                   (2014). Are school boards aware
          De Boer, J.A. (2021). De                 of the educational quality of their
          vaststelling en handhaving van           schools? Educational Management
          deugdelijkheidseisen in het onderwijs.   Administration & Leadership, 42(4),
          Den Haag: Boom juridisch.                1-16.
          Dodde, N. (2001). Een speurtocht naar    Hooge, E.H., Janssen, S.K., Van
          samenhang. Het rijksschooltoezicht       Look, K., Molenaar, N., & Sleegers,
          van 1801 tot 2001. Den Haag/Utrecht:     P. (2015). Bestuurlijk vermogen
          Sdu/Inspectie van het Onderwijs.         in het primair onderwijs. Mensen
                                                   verbinden en inhoudelijk op een lijn
          Ehren, M.C.M. (2006). Toezicht en        krijgen om adequaat te sturen op
          schoolverbetering. Utrecht: Eburon.      onderwijskwaliteit. Tilburg: TIAS,
                                                   Tilburg University.
          Ehren, M.C.M., Honingh, M.E.,
          Hooge, E.H., & O’Hara, J. (2016).        Huisman, P.W.A. (2019). De casus
          Changing school board governance         LVO en Haga: relatie bestuurlijk
          in primary education through school      handelen en onderwijskwaliteit
          inspections. Educational Management      getoetst. School en Wet 4,
          Administration & Leadership, 44(2),      september 2019, 9.
          205-223.
                                                   Huisman, P., & De Vijlder, F. (2012).
          Frissen, P., Van der Steen, M.,          Sectorstudie toezicht hoger onderwijs.
          Peeters, R., Frankowski, A., De Jong,    Den Haag: WRR.
          I., Chin-A-Fat, N., Scherpenisse,
          J., & Schram, J. (2015). Sturing van     Inspectie van het Onderwijs (2014a).
          onderwijskwaliteit in het primair        Pilot Vernieuwd toezicht. Utrecht:
59        onderwijs. Op zoek naar een balans       Inspectie van het Onderwijs.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 58 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 59 ======================================================================

<pre>   Inspectie van het Onderwijs (2014b).    Inspectie van het Onderwijs (2021e).
   Toezichtkader hoger onderwijs           Onderzoekskader 2021 middelbaar
   september 2014. Utrecht: Inspectie      beroepsonderwijs. Utrecht: Inspectie
   van het Onderwijs.                      van het Onderwijs.
   Inspectie van het Onderwijs (2017).     Lomos, C., Hofman, H., & Bosker,
   De opleidingsaccreditatie in het        R.J. (2010). Professional communities
   hoger onderwijs. Tussenbericht over     and student achievement – a meta-
   de kwaliteit van het Nederlandse        analysis. School Effectiveness and
   accreditatiestelsel. Utrecht: Inspectie School Improvement, 22(2), 121-148.
   van het Onderwijs.
                                           Mentink, D. (2012). De kwaliteits­
   Inspectie van het Onderwijs             normerende functie van deugde­
   (2018a). Betrouwbaarheid van het        lijkheidseisen, waarborg voor
   inspecteursoordeel. Rapportage          goed onderwijs.
   fairnessonderzoek 2017. Utrecht:        https://www.onderwijsraad.nl
   Inspectie van het Onderwijs.
                                           Mentink, D., Vermeulen, B.,
   Inspectie van het Onderwijs (2018b).    & Zoontjens, P. (2021). Commentaar
   Stichting Limburgs Voortgezet           op artikel 23 van de Grondwet. In
   Onderwijs. Specifiek onderzoek naar     E. Hirsch Ballin & G. Leenknegt
   het bestuurlijk handelen. Utrecht:      (Red.), Artikelsgewijs commentaar
   Inspectie van het Onderwijs.            op de Grondwet (webeditie).
                                           https://www.nederlandrechtsstaat.nl
   Inspectie van het Onderwijs (2018c).
   De kwaliteit van het Nederlandse        Ministerie van Binnenlandse Zaken
   accreditatiestelsel hoger onderwijs.    en Koninkrijksrelaties (2001). Brief
   Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.   van de Minister van Binnenlandse
                                           Zaken en Koninkrijksrelaties aan
   Inspectie van het Onderwijs (2020a).    de Voorzitter van Tweede Kamer
   De Staat van het Onderwijs 2020.        der Staten-Generaal betreffende
   Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.   de Kaderstellende visie op toezicht
                                           (tevens kabinetsstandpunt op
   Inspectie van het Onderwijs (2020b).    het rapport van de Ambtelijke
   Hoe wordt kwaliteitszorg beoordeeld?    Commissie Toezicht), 20 juni 2001.
   Onderzoek naar de betrouwbaarheid       Kamerstukken II, 2000-2001,
   van de inspecteursoordelen. Utrecht:    27 831, nr. 1.
   Inspectie van het Onderwijs.
                                           Ministerie van Justitie (2004).
   Inspectie van het Onderwijs (2020c).    Rechtsstaat en Rechtsorde.
   Evaluatie vernieuwd toezicht.           Kamerstukken II, 2003-2004,
   Voortgangsrapportage 2018/2019.         29 279, nr. 9.
   Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.
                                           Ministerie van Onderwijs, Cultuur
   Inspectie van het Onderwijs (2020d).    en Wetenschappen (1999). Nota
   Onderzoekskader accreditatiestelsel     Variëteit en waarborg; voorstellen
   hoger onderwijs juli 2020. Utrecht:     voor de ontwikkeling van het toezicht
   Inspectie van het Onderwijs.            op onderwijs. Den Haag: OCW.
   Inspectie van het Onderwijs (2021a).    Ministerie van Onderwijs, Cultuur
   De Staat van het Onderwijs 2021.        en Wetenschap (2009). Wijziging
   Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.   van de Wet op het onderwijstoezicht
                                           en enige andere wetten in verband
   Inspectie van het Onderwijs (2021b).    met de invoering van geïntegreerd
   Onderzoekskader 2021 voorschoolse       toezicht en de gewijzigde rol van de
   educatie en het primair onderwijs.      Inspectie van het Onderwijs bij het
   Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.   toezichtproces. Kamerstukken II,
                                           2009-2010, 32 193, nr. 3.
   Inspectie van het Onderwijs (2021c).
   Onderzoekskader 2021 voortgezet         Ministerie van Onderwijs, Cultuur
   onderwijs. Utrecht: Inspectie van het   en Wetenschap (2017). Besluit
   Onderwijs.                              van 15 december 2017, houdende
                                           bepalingen voor een experiment met
   Inspectie van het Onderwijs (2021d).    instellingsaccreditatie met lichtere
   Onderzoekskader 2021 (voortgezet)       opleidingsaccreditatie gericht op
   speciaal onderwijs. Utrecht: Inspectie  onder meer een vermindering
   van het Onderwijs.                      van de lasten die gepaard gaan
                                           met de accreditatie in het hoger
60
</pre>

====================================================================== Einde pagina 59 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 60 ======================================================================

<pre>   onderwijs (Besluit experiment        Onderwijsraad (2016b). Een ander
   instellingsaccreditatie met lichtere perspectief op professionele
   opleidingsaccreditatie),             ruimte in het onderwijs. Den Haag:
   15 december 2017.                    Onderwijsraad.
   Ministerie van Onderwijs, Cultuur    Onderwijsraad (2017). Decentraal
   en Wetenschap (2020). Versterking    onderwijsbeleid bij de tijd. Den Haag:
   kwaliteitsborging in het mbo.        Onderwijsraad.
   Kamerbrief, 16 december 2020.
   Den Haag: OCW.                       Onderwijsraad (2018). Een krachtige
                                        rol voor schoolleiders. Den Haag:
   Ministerie van Onderwijs, Cultuur    Onderwijsraad.
   en Wetenschap (2021). Brief van de
   minister van Onderwijs, Cultuur en   Onderwijsraad (2019).
   Wetenschap aan de voorzitter van de  Onderwijsvrijheid en overheidszorg.
   Tweede Kamer der Staten-Generaal     Den Haag: Onderwijsraad.
   betreffende instellingsaccreditatie.
   Kamerbrief, 11 februari 2021. Den    Onderwijsraad (2021). Grenzen
   Haag: OCW.                           stellen, ruimte laten. Den Haag:
                                        Onderwijsraad.
   Nederlands-Vlaamse
   Accreditatieorganisatie (2021).      Oomens, M., Bomhof, M.,
   Brief van NVAO aan OCW inzake        Middelbeek, L., Pater, C., Siebers,
   instellingsaccreditatie. Den Haag:   V., & Laemers, M. (2020). Evaluatie
   NVAO.                                deugdelijkheidseisen funderend
                                        onderwijs. Utrecht: Oberon.
   Nolen, M. (2017). De bestuurder
   in het onderwijs. Den Haag: Boom     Raad van State (2021). Advies inzake
   juridisch.                           het Voorstel van wet tot wijziging
                                        van een aantal onderwijswetten
   Onderwijsraad (1999). Deugdelijk     in verband met onder andere de
   toezicht. Den Haag: Onderwijsraad.   uitbreiding van het bestuurlijk
                                        handhavingsinstrumentarium.
   Onderwijsraad (2006). Doortastend    Den Haag: Raad van State.
   onderwijstoezicht. Den Haag:
   Onderwijsraad.                       Van der Steen, M., Chin-A-Fat, N.,
                                        Van Twist, M., Scherpenisse, J., &
   Onderwijsraad (2012a). Geregelde     Mertens, F. (2015). Verbindingen
   ruimte. Den Haag: Onderwijsraad.     tussen instelling en stelsel in het
                                        onderwijstoezicht. Den Haag:
   Onderwijsraad (2012b). Artikel 23    Nederlandse School voor
   in maatschappelijk perspectief.      Openbaar Bestuur.
   Den Haag: Onderwijsraad.
                                        Thorbecke, J.R. (1829). Over
   Onderwijsraad (2013). Publieke       het bestuur van het onderwijs, in
   belangen dienen. Den Haag:           betrekking tot eene aanstaande
   Onderwijsraad.                       wetgeving. Zutphen: WC Wansleven.
   Onderwijsraad (2014a).               Van der Vegt, A.L., Middelbeek. L.,
   Een stelsel met veerkracht.          & Suijkerbuijk, A. (2020). Duurzame
   Den Haag: Onderwijsraad.             kwaliteitscultuur in het onderwijs.
                                        Den Haag: Nationaal Regieorgaan
   Onderwijsraad (2014b). Advies        Onderwijsonderzoek en de
   inzake het Voorstel van wet van      Kennisrotonde.
   de leden Bisschop, Van Meenen
   en Rog tot wijziging van diverse     Vermeulen, B.P., & Mentink, D.
   sectorwetten en de WOT in verband    (2011). Artikel 23 Grondwet. De basis
   met een doeltreffender regeling van  van het Nederlandse onderwijsrecht.
   het onderwijstoezicht. Den Haag:     Den Haag: Sdu.
   Onderwijsraad.
                                        Wetenschappelijke Raad voor het
   Onderwijsraad (2015). Kwaliteit in   Regeringsbeleid (2013). Toezien op
   het hoger onderwijs. Den Haag:       publieke belangen. Naar een verruimd
   Onderwijsraad.                       perspectief op rijkstoezicht. Den Haag:
                                        WRR.
   Onderwijsraad (2016a). De volle
   breedte van onderwijskwaliteit.
   Den Haag: Onderwijsraad.
61
</pre>

====================================================================== Einde pagina 60 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 61 ======================================================================

<pre>   De Wolf, I., & Honingh, M. (2014).
   Risicogestuurd toezicht niet vrij
   van risico's. In: F. Mertens, J.
   Scherpenisse & M. van der Steen
   (Red.), Reflecties op de ontwikkeling
   en professionalisering van het
   toezicht. 10 jaar Leeratelier Toezicht
   en Naleving. Den Haag: Nederlandse
   School voor Openbaar Bestuur.
   De Wolf, I., Verkroost, J., & Franssen,
   H. (2017). Inspectie en verantwoording
   in het Nederlandse onderwijs. In:
   J. Heijmans & J. Christians (2017),
   The Dutch Way, leren lesgeven en
   leiderschap in het Nederlandse
   onderwijs. Helmond/Schoorl: OMJS
   i.s.m. Stichting de Brink, 109-126.
   Zoontjens, P. (2019). Onderwijsrecht.
   Eenheid in verscheidenheid.
   Den Haag: Boom juridisch.
   Zoontjens, P., & Eijlander, Ph. (2002).
   De Wet op het Onderwijstoezicht.
   Nederlands tijdschrift voor
   Onderwijsrecht 14(1-2), 3-14.
62
</pre>

====================================================================== Einde pagina 61 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 62 ======================================================================

<pre>   Colofon
         Goed onderwijs voor iedereen: daar draagt de Onderwijsraad aan bij. De raad
         geeft al meer dan honderd jaar advies over onderwijsbeleid en -wetgeving aan
         de regering en de Eerste en Tweede Kamer. Gevraagd én uit eigen beweging.
         Dit mondt uit in gefundeerde verkenningen en adviezen die focussen op
         oplossingen voor de langere termijn. Ze gaan over alle vormen van onderwijs:
         van voorschoolse voorzieningen tot aan postuniversitair onderwijs en een leven
         lang ontwikkelen.
         De raad is onafhankelijk en staat tegelijkertijd midden in de samenleving
         en het onderwijs. De adviezen worden gevoed door kennis en ervaring
         uit het onderwijsveld en de praktijk van onderwijswetgeving en -beleid.
         En ze zijn gebaseerd op wetenschappelijke kennis en inzichten. De
         JongerenOnderwijsraad, met leerlingen en studenten van diverse leeftijden en
         schooltypen, voedt de raad met ervaringen en ideeën over het Nederlandse
         onderwijs en denkt mee over onderwerpen.
         Samenstelling raad
         prof. dr. E.H. (Edith) Hooge (voorzitter)
         I. (Iliass) El Hadioui MSc
         Mr. dr. P.W.A. (Pieter) Huisman
         J. (Jasmijn) Kester MEM
         R. (René) Kneyber
         dr. A (Esmah) Lahlah
         D. (Daisy) Mertens MEd
         dr. C.J. (Cor) van Montfort
         prof. dr. S.F. (Susan) te Pas
         drs. R. (Rob) Schuur (vicevoorzitter)
         prof. dr. M.L.L. (Monique) Volman
         prof. dr. H.G. (Herman) van de Werfhorst
         drs. M.P. (Mirjam) van Leeuwen (secretaris)
         Nr. 20220029-1210, maart 2022
         Uitgave van de Onderwijsraad, Den Haag, 2022
         ISBN 978-94-6121-079-1
         Bestellingen van publicaties
         Onderwijsraad
         Prins Willem Alexanderhof 20
         2595 BE Den Haag
         secretariaat@onderwijsraad.nl
         (070) 310 00 00
         Ontwerp
         thonik
         Fotograﬁe
         Edwin Walvisch
         Visualisatie
         Things To Make And Do
         © Onderwijsraad, Den Haag.
         Alle rechten voorbehouden. All rights reserved.
63
</pre>

====================================================================== Einde pagina 62 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 63 ======================================================================

<pre>Prins Willem Alexanderhof 20
2595 BE Den Haag
www.onderwijsraad.nl
secretariaat@onderwijsraad.nl
tel: +31 70 310 00 00
64
</pre>

====================================================================== Einde pagina 63 =================================================================

<br><br>