<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>V

aad
je
der
n
O
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>ideli A
le

Aa’

D
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>  		    Woord vooraf                                                           5
  		    In het kort                                                            6
  1 		  Aanleiding		                                                           9
  		    Rol van schoolbesturen is complex
  2 		  Advies:                                                               15
  		    Ga uit van subsidiariteit en publieke belangen om verhouding
  		    tussen school, schoolbestuur en overheid te bepalen
  2.1   Onderwijsbestel is gelaagd, met gedeelde verantwoordelijkheid         16
  2.2   Subsidiariteit en publieke belangen horen leidend te zijn             17
  2.3   Overheid moet verantwoordelijkheid kunnen waarmaken                   18
  2.4   Schoolbesturen vormen een onmisbaar knooppunt in het onderwijsbestel  20
  2.5   Schoolbesturen moeten intern verbonden zijn en extern samenwerken     22
  2.6   In de praktijk komt dit niet goed van de grond                        24
  3 		  Aanbeveling 1                                                         27
  		    Overheid: stuur niet centraler maar consistent
  3.1   Stel waar nodig wettelijke kaders en respecteer rol schoolbestuur     29
  3.2   Bekostig onderwijs zo veel mogelijk structureel                       32
  3.3   Respecteer in uitingen de bestuurlijke verhoudingen in het onderwijs  36
  4 		 Aanbeveling 2		                                                        39
  		 Schoolbesturen: wees intern stevig verbonden en werk extern
  		 samen waar nodig
  4.1   Schoolbesturen: houd elkaar aan normen voor goed bestuur              40
  4.2 	Heb als intern toezicht en medezeggenschap ook oog voor verbondenheid
  		 en samenwerking                                                          44
  4.3   Stel eisen aan de bekwaamheid van schoolbestuurders                   44
  		    Bijlage: Hoe is de positie van schoolbesturen geregeld?               46
  		 Geraadpleegd                                                             55
  		
  		 Literatuurlijst                                                          57
4
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>  Woord vooraf
       De Onderwijsraad brengt regelmatig publicaties uit over belangrijke spelers in het
       onderwijs. In 2013 de verkenning Leraar zijn, in 2016 en 2018 de adviezen Een
       ander perspectief op professionele ruimte in het onderwijs en Een krachtige rol voor
       schoolleiders. Nu ligt voor u het advies Een duidelijke positie voor schoolbesturen.
       Anno 2023 leven er wisselende en tegenstrijdige beelden bij de overheid, in de
       politiek en in de samenleving over het waarom van schoolbesturen, hun rol en
       verantwoordelijkheden. Er zijn uiteenlopende verwachtingen en percepties van
       wat schoolbesturen nu wel of juist niet moeten doen, er is sprake van inconsistente
       overheidssturing, een overheid die schoolbesturen herhaaldelijk buitenspel zet,
       schoolbesturen die onvoldoende samenwerken, die soms zijn losgezongen van de
       eigen scholen, of die zich juist te directief opstellen en leraren en schoolleiders geen
       handelingsruimte gunnen. En percepties van ouders die schoolbesturen niet kunnen
       bereiken. Ze vormen een voedingsbron voor een weinig constructieve discussie over de
       verantwoordelijkheidsverdeling in het onderwijs.
       Daarom vindt de raad het hoog tijd voor een advies dat helderheid schept over de positie
       van besturen in het bestel, over wat hun rol, verantwoordelijkheden en bevoegdheden
       zijn en over hun verhouding tot de overheid, tot de scholen en tot elkaar. Met dit advies
       drukt de raad de overheid op het hart het onderwijs niet centraler, maar consistent te
       sturen. En voor schoolbesturen heeft de raad het advies intern stevig verbonden te zijn
       met hun school of scholen en extern samen te werken als publieke belangen daarom
       vragen. De overheid én schoolbesturen moeten beter werk maken van het samenspel op
       verschillende niveaus dat nodig is voor goed onderwijs voor alle kinderen en jongeren.
       De raad reikt hiervoor twee leidraden aan, subsidiariteit en uitgaan van publieke
       belangen, passend bij het precaire evenwicht tussen overheidssturing en autonomie
       dat ons onderwijsbestel kenmerkt. Een bestel dat bewust op deze manier is ingericht en
       waarmee niet lichtzinnig mag worden omgegaan.
       Edith Hooge       		                 Mirjam van Leeuwen
       voorzitter 			secretaris-directeur
5
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>  In het kort
         Schoolbesturen vormen een onmisbaar knooppunt in het onderwijsbestel tussen school,
         overheid en de maatschappelijke omgeving. Maar inconsistent handelen van de overheid
         en diverse, deels tegenstrijdige, verwachtingen en beelden van de rollen en het waartoe
         van schoolbesturen, maken het moeilijk voor besturen om hun verantwoordelijkheid waar
         te maken. Tegelijkertijd zijn niet alle schoolbesturen intern goed verbonden met hun school
         of scholen en werken zij niet altijd extern samen wanneer dat wel nodig is. Om de posities
         en verhoudingen binnen het onderwijsbestel te verduidelijken en te verbeteren adviseert de
         raad subsidiariteit en publieke belangen consequent als richtsnoer te hanteren. Zowel de
         overheid als schoolbesturen moeten dat beter doen.
         Aanleiding: rol en waartoe van schoolbesturen complex
         Regelmatig klinkt de vraag of schoolbesturen hun verantwoordelijkheid wel waarmaken.
         De verwachtingen vanuit de overheid en de maatschappij zijn nogal eens tegenstrijdig.
         Schoolbesturen moeten hun verantwoordelijkheid nemen voor de kwaliteit van het
         onderwijs door daar gericht op te sturen. Tegelijkertijd moeten ze het onderwijs
         aan de professionaliteit van leraren laten. Schoolbesturen moeten beter luisteren
         naar wat leraren en ouders willen en de zeggenschap van schoolleiders en leraren
         respecteren. Tegelijkertijd moeten ze tegen de wensen van leraren en ouders ingaan als
         maatschappelijke belangen daarom vragen.
         Die dubbelzinnigheid werkt door in een gecompliceerde verhouding tussen de overheid en
         schoolbesturen. Op papier hebben schoolbesturen een grote mate van autonomie, maar in
         de praktijk stuurt de overheid regelmatig bij. Daarbij is vaak niet helder wat schoolbesturen
         echt moeten doen. Ook vertoont het beleid inconsistenties. Zo benadrukt de overheid met
         een aantal maatregelen dat het schoolbestuur aanspreekbaar is op de onderwijskwaliteit
         op de eigen school of scholen. Tegelijkertijd richt het overheidsbeleid zich de laatste jaren
         meer op het schoolniveau in plaats van op het bestuursniveau, waarmee de overheid het
         schoolbestuur passeert.
         De Onderwijsraad ziet in de huidige discussie over de opdracht van schoolbesturen
         en in recente beleidsvoornemens aanleiding om uit eigen beweging een advies uit te
         brengen over schoolbesturen. Het advies geeft antwoord op de vraag: Wat is nodig om
         schoolbesturen de verantwoordelijkheid te laten waarmaken die hoort bij hun positie in het
         onderwijsbestel? Dit advies gaat over schoolbesturen in het primair, speciaal en voortgezet
         onderwijs. Eerder bracht de raad adviezen uit over de rol van de schoolleider en over de
         professionele ruimte van de leraar.
         Advies: ga uit van subsidiariteit en publieke belangen om de verhouding tussen
         school, schoolbestuur en overheid te bepalen
         Schoolbesturen vervullen een onmisbare rol in het onderwijsbestel. Ze vormen het
         knooppunt tussen school, overheid en maatschappelijke partners. In die positie
         combineren ze eigenstandige verantwoordelijkheden met een rol als verbindende schakel
         tussen school en overheid en tussen de onderwijsorganisatie en haar maatschappelijke
         omgeving.
         Subsidiariteit en publieke belangen als richtsnoer
         De raad adviseert om subsidiariteit en publieke belangen als richtsnoer te nemen bij het
         verbeteren en verduidelijken van de posities en verhoudingen binnen het onderwijsbestel.
         Zowel de overheid als schoolbesturen moeten dat consistent doen.
         Subsidiariteit betekent dat beslissingen worden genomen op een zo laag mogelijk niveau,
         zo dicht mogelijk bij de onderwijspraktijk. Verplaatsing van verantwoordelijkheid en
         bevoegdheid naar een hoger niveau behoeft bijzondere rechtvaardiging. De rijksoverheid
         dient telkens de noodzaak aan te tonen als ze iets naar zich toe wil trekken wat vooralsnog
         aan de schoolbesturen was. Hetzelfde geldt voor een schoolbestuur als het iets wil
         centraliseren of standaardiseren waar schoolleiders of leraren op schoolniveau eerder
         zelf over gingen. Subsidiariteit is daarnaast een toerustingsvraag. Mensen kunnen
         verantwoordelijkheden en bevoegdheden alleen aan als zij ook adequaat zijn toegerust
         met voldoende middelen, tijd, kennis en kunde.
6
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>  Publieke belangen dienen vormt het andere principe om de verhouding tussen school,
  schoolbestuur en overheid te bepalen. Sommige publieke belangen kunnen beter worden
  geborgd op een hoger bestuurlijk niveau. Dan is opschalen noodzakelijk. Bijvoorbeeld
  wanneer het afzonderlijke schoolbesturen niet lukt bepaalde publieke belangen voldoende
  in het oog te houden, terwijl de rijksoverheid dit wel kan. Denk hier aan vraagstukken van
  kansengelijkheid en doelmatigheid. Of wanneer op het niveau van individuele scholen
  bepaalde opgaven niet kunnen worden opgepakt en schoolbesturen dit in samenwerking
  met maatschappelijke partners wel lukt. Denk hier aan onderwijsvoorzieningen
  voor minderjarige asielzoekers en passend onderwijs voor kinderen met een
  ondersteuningsbehoefte.
  Overheid: stuur niet centraler maar consistent
  De raad beveelt de overheid aan het onderwijs niet centraler, maar wel consistent aan te
  sturen vanuit het oogpunt van subsidiariteit en borging van publieke belangen. Volgens
  de raad is het essentieel dat de overheid aansluit bij de positie, verantwoordelijkheden en
  bevoegdheden van schoolbesturen in het bestel. De overheid dient de knooppuntpositie
  van schoolbesturen te honoreren, in plaats van besturen te passeren.
  Op dit moment is de overheidssturing in het onderwijs niet consistent. De overheid
  scherpt wettelijke opdrachten aan en introduceert zorgplichten voor schoolbesturen,
  maar stuurt tegelijkertijd ‘om schoolbesturen heen’ door op specifieke onderwerpen geld
  en ondersteuning direct op het schoolniveau te richten. Zij zet daarmee besturen buiten
  spel, terwijl die wel verantwoordelijk blijven voor de onderwijskwaliteit en de continuïteit
  van hun organisaties. Daar komt bij dat de overheid voortdurend kortstondige, geïsoleerde
  beleidsinterventies pleegt op steeds wisselende thema’s en prioriteiten. Tegelijkertijd laat
  de overheid juist na om samenhang in het stelsel te bewaken en dringende stelselvragen
  op te pakken.
  Om beter en consistent te sturen op basis van subsidiariteit en oog voor publieke belangen,
  geeft de raad de overheid drie aanbevelingen mee.
  1. Stel waar nodig wettelijke kaders en respecteer de rol van het schoolbestuur.
  2.	Bekostig onderwijs zo veel mogelijk structureel, via schoolbesturen, en zet
       doelsubsidie beperkt in. Zet voor extra investeringen het instrument van aanvullende
       bekostiging in en demp concurrentieprikkels in de bekostiging.
  3. Respecteer in uitingen de bestuurlijke verhoudingen in het onderwijs.
  Schoolbesturen: wees intern stevig verbonden en werk extern samen waar nodig
  De raad beveelt schoolbesturen aan hun knooppuntfunctie waar te maken door intern
  stevig verbonden te zijn met hun school of scholen en daarbij het principe van subsidiariteit
  leidend te laten zijn. En zij moeten extern samenwerken als dat nodig is, bijvoorbeeld om
  bepaalde publieke belangen te borgen of wanneer het ze in hun eentje niet lukt om in
  goed en toegankelijk onderwijs te voorzien. Essentieel is dat schoolbesturen coherentie
  aanbrengen in de twee tegengestelde richtingen van intern stevig verbonden zijn en extern
  samenwerken. Dit vergt van bestuurders een strategische blik en voortdurend balanceren
  en afwegingen maken.
  Een schoolbestuur zorgt dat het weet wat er speelt op de school of scholen en zicht heeft
  op de toegankelijkheid en kwaliteit van het onderwijs. Het zorgt voor interne verbindingen,
  staat in contact met de ouders, laat ruimte aan schoolleiders en leraren, rust hen zo toe dat
  zij deze ruimte goed kunnen invullen en zorgt voor samenwerking tussen scholen. Maar
  de rol ten dienste van de eigen school of scholen is niet de enige. Van besturen wordt ook
  verwacht dat zij samenwerken als dat nodig is om publieke belangen te dienen.
  De raad geeft voor schoolbesturen drie aanbevelingen mee.
  1. Houd elkaar aan normen voor goed bestuur.
  2.	Heb als intern toezicht en medezeggenschap ook oog voor verbondenheid en
       samenwerking.
  3. Stel eisen aan de bekwaamheid van schoolbestuurders.
7
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>                                                  1
  aan
               leiding
   Rol van schoolbesturen is complex
   Van schoolbesturen wordt veel verwacht.
   Er bestaan verschillende, deels tegenstrijdige
   ideeën over hun reden van bestaan en hun taken
   en verantwoordelijkheden. Het overheidshandelen
   richting besturen is inconsistent. Binnen deze
   context is het voor schoolbesturen moeilijk
   hun verantwoordelijkheid waar te maken.
9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>   Schoolbesturen hebben een belangrijke plaats in het onderwijsbestel. Ze hebben
   een breed palet aan taken, zoals zorgen voor toegankelijk en goed onderwijs op hun
   scholen, kwaliteitszorg, werkgeverschap, strategiebepaling en beleid, verantwoording en
   inrichting van medezeggenschap. Daarbij staan schoolbesturen voor een aantal bredere,
   onderwijsgerelateerde, maatschappelijke opgaven. Bijvoorbeeld passend onderwijs bieden
   aan alle kinderen of jongeren, werving en behoud van leraren bij tekorten, een breed
   aanbod in regio’s waar sprake is van demografische krimp, segregatie tussen scholen en
   ook achterstanden tegengaan en zorgen voor gelijke kansen. Al die verantwoordelijkheden
   en taken vormen een complexe puzzel, die vraagt om bestuurders met voldoende en de
   juiste kennis, kunde, houding en ervaring.
   De opdracht van schoolbesturen is meervoudig. Het schoolbestuur vertegenwoordigt
   het ‘bevoegd gezag’ van de school. In die hoedanigheid draagt het verantwoordelijkheid
   voor de vervulling van de missie van de eigen onderwijsorganisatie en voor het financiële
   reilen en zeilen ervan. Besturen zijn daarnaast aanspreekbaar op de naleving van de
   onderwijswetgeving. En op rechtmatige en doelmatige besteding van het geld dat de
   overheid verstrekt voor onderwijs. Ze moeten inzichtelijk kunnen maken waaraan ze het
   geld besteden.1 Het is een hele uitdaging voor besturen om binnen die meervoudigheid
   afwegingen te maken.
   De combinatie van die formele taken en verantwoordelijkheden mag al complex zijn,
   het wordt nog ingewikkelder doordat er uiteenlopende ideeën bestaan over de rol van
   schoolbesturen en de overheid niet altijd handelt op basis van een helder begrip van
   die rol.
   Inconsistente sturing
   De Onderwijsraad ziet in de onderwijs- en de beleidspraktijk veel ambiguïteit over het
   waartoe en de precieze rol van schoolbesturen. In de politiek en het maatschappelijk
   verkeer bestaan verschillende ideeën over wat besturen precies zijn en welke
   verantwoordelijkheid zij hebben. Die opvattingen stroken niet altijd met hoe de positie van
   schoolbesturen in het onderwijsbestel wettelijk geregeld is. Dat is op te maken uit hoe
   over besturen gesproken en geschreven wordt.2 Ook is er discussie of schoolbesturen hun
   verantwoordelijkheid wel waarmaken. Die vraag is moeilijk te beantwoorden als de spelers
   uiteenlopende opvattingen hebben over wat de opdracht van een schoolbestuur is.
   Autonomie en sturing
   Wisselende, soms tegenstrijdige ideeën over besturen manifesteren zich ook in de
   ingewikkelde verhouding tussen de overheid en schoolbesturen. Op papier genieten de
   laatste een grote mate van autonomie. Ze hebben veel ruimte om beslissingen te nemen.
   Tegelijkertijd wil de overheid allerlei beleidsdoelen verwezenlijken. Zij stuurt daarom
   veelvuldig bij. Dat gaat vaak indirect via partijen in het veld zoals de sectorraden, waardoor
   het lijkt alsof de overheid de autonomie van schoolbesturen en hun scholen respecteert.
   Maar feitelijk beperkt zij zo de handelingsruimte van besturen.3
   Ambivalentie
   De manier waarop de overheid stuurt, draagt verder bij aan de ambiguïteit rondom
   schoolbesturen. De overheid verwacht snel resultaten. De dynamiek van het onderwijsveld
   is trager. Effecten van veranderingen zijn bijvoorbeeld pas na enkele jaren te zien in de
   leerresultaten. Verder is een grijs gebied ontstaan door gebrek aan scherpe keuzes in
   wat wel en wat niet moet. Ze laat bijvoorbeeld na om een taak formeel te regelen, maar
   spreekt wel de verwachting uit dat schoolbesturen er uitvoering aan geven. Of de overheid
   legt iets op in de vorm van een algemeen geformuleerde zorgplicht of open norm, die
   iedereen vervolgens anders opvat.4 De een denkt dat schoolbesturen voortaan verplicht
   zijn iets te doen of na te laten, de ander meent dat het bestuur op dit punt juist nog veel
   ruimte heeft om eigen beslissingen te nemen. Of een akkoord met de sectorraad wekt de
   suggestie dat schoolbesturen voortaan verplicht zijn te doen wat is afgesproken, terwijl
   individuele besturen helemaal niet gebonden zijn aan zo’n akkoord. Daar komt bij dat niet
   alle onderwijsorganisaties lid zijn van een sectorraad. En lang niet alle besturen zijn op de
   hoogte van de inhoud van zulke akkoorden.5
   1    Onderwijsraad, 2018b.
   2    Waslander, 2023.
   3    Hooge, 2017.
   4    Onderwijsraad, 2022a
10 5    Regioplan, 2020.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>   Inconsistenties
   Daarnaast sluipen er inconsistenties in beleidsmaatregelen. Zo verwacht de overheid aan
   de ene kant dat schoolbesturen met elkaar samenwerken, maar houdt ze tegelijkertijd voor
   scholenplanning, bekostiging en toezicht een systeem in stand dat concurrentieprikkels
   bevat. Andere inconsistenties ontstaan doordat de overheid zich afwisselend richt op het
   bestuursniveau, het schoolniveau of bovenbestuurlijke verbanden. Zo kregen schoolbesturen
   de afgelopen jaren meerdere zorgplichten en wettelijke opdrachten opgelegd die ingrijpen op
   het onderwijs dat binnen scholen wordt verzorgd. Denk aan de zorgplicht onderwijskwaliteit,
   de zorgplicht sociale veiligheid en de aangescherpte burgerschapsopdracht. Bij de
   zorgplicht onderwijskwaliteit en in het inspectietoezicht staan leeropbrengsten centraal,
   waardoor schoolbesturen direct worden afgerekend op de prestaties op hun scholen. De
   overheid verwacht van besturen dat ze via een systeem van kwaliteitszorg in control zijn
   en de inspectie is overgestapt op ‘bestuursgericht’ toezicht. Vervolgens schermt diezelfde
   overheid de professionele zeggenschap van leraren af. En richt ze beleidsmaatregelen
   op het schoolniveau, zoals bij het bestrijden van corona-gerelateerde achterstanden en
   bij de inzet op basisvaardigheden.6 Een ander voorbeeld zijn de werkdrukmiddelen waar
   de overheid nadrukkelijk aangeeft dat ‘de school’ geld krijgt en dat het schoolteam ‘aan
   zet’ is. Terwijl het schoolbestuur wel verantwoording dient af te leggen over de besteding.7
   Andere beleidsmaatregelen worden juist naar bovenbestuurlijke niveaus getild. Denk aan
   de samenwerkingsverbanden voor passend onderwijs en aan het voornemen tot een
   gezamenlijke aanpak van lerarentekorten in ‘onderwijsregio’s’.8 Zo stuurt de overheid ‘om
   het bestuur heen’, terwijl het bestuur wel formeel verantwoordelijk blijft.
   Tegenstrijdige verwachtingen
   De raad ziet ook een groeiend negatief ‘maatschappelijk en politiek humeur’ rondom school-
   besturen. Tegenstrijdige verwachtingen vormen daarvoor een vruchtbare voedingsbodem.
   In opdracht van de Onderwijsraad analyseerde prof. dr. Sietske Waslander de beeldvorming
   rond schoolbesturen.9 Volgens haar bestaat er een stabiele kern van generieke, negatieve
   beelden over (school)besturen. Besturen zouden inbreuk maken op de zeggenschap
   van schoolleiders en leraren, zeker als het gaat om wat ‘goed onderwijs’ is. Tegelijkertijd
   klinkt de kritiek dat schoolbesturen onvoldoende ‘nabij’ zijn, zich zelden laten zien op de
   scholen en te weinig verstand hebben van onderwijs. Vanuit de praktijk is er het verwijt
   dat bestuurskamers niet weten wat er op de werkvloer gebeurt. Daarnaast wordt gezegd
   dat besturen onvoldoende meewerken aan maatschappelijke opgaven die boven de eigen
   organisatie uitgaan. Ze zouden te zeer gericht zijn op de eigen organisatie en meer bezig
   elkaar te beconcurreren dan in gezamenlijkheid het hoofd te bieden aan problemen zoals
   lerarentekorten of de thuiszittersproblematiek.
   In de uitgesproken verwachtingen zitten tegenstrijdigheden.10 De overheid verwacht
   bijvoorbeeld van schoolbesturen dat zij alle wettelijke verplichtingen, bestuurlijke afspraken
   en politieke wensen naleven én dat ze goed naar hun leraren luisteren en hen alle ruimte
   geven en faciliteren. Schoolbesturen moeten hun verantwoordelijkheid nemen voor de
   kwaliteit van het onderwijs door daar gericht op te sturen én ze moeten het onderwijs
   overlaten aan de professionaliteit van leraren. Schoolbesturen moeten beter luisteren naar
   wat leraren en ouders willen én tegen de wensen van leraren en ouders ingaan als publieke
   belangen daarom vragen.11
   Waslander laat verder zien dat van schoolbesturen wordt verwacht dat zij het belang van
   de eigen instelling niet zwaarder laten wegen dan gezamenlijke opgaven. Ze dienen ‘uit de
   concurrentiestand te komen’ en ‘over de eigen schaduw heen te springen’. Tegelijkertijd
   worden ze geacht goed te luisteren naar ouders, leraren en schoolleiders.
   Al met al komt uit pers en politiek het beeld naar voren van een kloof. Aan de ene kant de
   onderwijspraktijk met leraren, leerlingen en ouders; daar waar ‘het echte onderwijswerk’
   gebeurt. En aan de andere kant de bestuurlijke wereld, waarin het gaat om beleid, wetten,
   geld en afspraken. In politiek en beleid worden schoolbesturen afwisselend aangemerkt als
   onderdeel van de bestuurlijke wereld – want niet ‘het echte’ onderwijs – en als onderdeel van
   de onderwijspraktijk – want object van beleid.
   6   OCW, 2022a.
   7	https://www.poraad.nl/werkgeverschap/personeelsmanagement-hrm/strategisch-hr/
       infographic-werkdrukmiddelen
   8   OCW 2022c en 2022d.
   9   Waslander, 2023.
   10 Ibid.
11 11 Onderwijsraad, 2017.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>   Adviesvraag: Wat is nodig om schoolbesturen de verantwoordelijkheid te laten
   waarmaken die hoort bij hun positie in het onderwijsbestel?
   De uiteenlopende verantwoordelijkheden en taken, de inconsistente, ambivalente
   sturing door de overheid, tegenstrijdige verwachtingen en het negatieve politieke en
   maatschappelijke humeur ten aanzien van schoolbesturen creëren een context waarin
   het voor schoolbesturen moeilijk opereren is. Een discussie over de positie van besturen
   en de verhoudingen binnen het onderwijsbestel kan lang voortwoekeren. Onlangs liet het
   interdepartementaal beleidsonderzoek Koersen op kwaliteit en kansengelijkheid zien dat
   de basiselementen voor effectieve sturing op onderwijskwaliteit niet op orde zijn, althans
   niet binnen het kader van de aannames over de overheidsrol die aan dat onderzoek
   ten grondslag liggen. In reactie daarop uitte de voormalig minister voor Primair en
   Voortgezet Onderwijs het voornemen te komen tot een fundamentele herziening van het
   besturingsmodel.12
   Eerder bracht de raad adviezen uit over de rol van de schoolleider en over de professionele
   ruimte van de leraar.13 De Onderwijsraad ziet in de huidige discussie over de opdracht
   van schoolbesturen én in recente beleidsvoornemens een aanleiding om nu uit eigen
   beweging te komen met een advies over schoolbesturen en hun rol en positie binnen het
   onderwijsbestel. De vraag die de raad in dit advies stelt, luidt:
   Wat is nodig om schoolbesturen de verantwoordelijkheid te laten waarmaken die hoort bij
   hun positie in het onderwijsbestel?
   Dit advies is het derde deel in een meerluik over belangrijke spelers in het onderwijsbestel.
   In twee eerdere adviezen heeft de raad een visie uitgewerkt op de rol van de schoolleider
   en een perspectief op professionele ruimte in het onderwijs. Hoewel de rollen van spelers
   in het onderwijsbestel steeds in samenhang bezien moeten worden, ligt de focus in dit
   advies op schoolbesturen. Het gaat hier over schoolbesturen in het primair, het speciaal en
   het voortgezet onderwijs. In de bijlage staat beschreven hoe de positie van schoolbesturen
   nu geregeld is.
   Totstandkoming van dit advies
   Voor de totstandkoming van dit advies heeft de Onderwijsraad een veelheid aan bronnen
   benut. De peiling van het maatschappelijk humeur rondom schoolbesturen, uitgevoerd door
   prof. dr. Sietske Waslander, vormt een belangrijke onderlegger voor dit advies. Waslanders
   analyse is te vinden op de website van de Onderwijsraad.
   Naast wetenschappelijke literatuur, beleidsdocumenten en onderzoeksrapporten heeft
   de raad deskundigen en stakeholders geraadpleegd. Er is onder meer gesproken met
   bestuurders, leraren, schoolleiders, ouders en vertegenwoordigers van sectorraden. Achter
   in dit advies staan overzichten van de geraadpleegde literatuur en betrokken personen.
   Ten slotte heeft de raad dankbaar gebruikgemaakt van de schriftelijke bijdragen die zijn
   ontvangen naar aanleiding van de oproep ‘Denkt u mee’ op de website en sociale media
   van de Onderwijsraad.
   12   OCW, 2023a.
12 13   Onderwijsraad, 2016 en 2018a.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>   Definities
   Schoolbestuur en schoolbestuurder
   Het schoolbestuur is het orgaan binnen de onderwijsorganisatie dat die organisatie
   bestuurt, waarbij het besturen de hoofdtaak is en het orgaan zich bevindt in een
   eindverantwoordelijke positie.14 Als we het in dit advies hebben over ‘schoolbesturen’
   bedoelen we het orgaan.
   Het lid of de leden van het orgaan noemen we ‘schoolbestuurder(s)’.
   Bij besturen als werkwoord gaat het om de specifieke taak, functie of werkzaamheden van
   het bestuur.
   Hoewel intern toezichthouders en het orgaan waarvan zij lid zijn (bijvoorbeeld een raad van
   toezicht) een belangrijk onderdeel zijn van de governance van de onderwijsorganisatie,
   maken zij geen deel uit van het schoolbestuur, zoals hier gedefinieerd. Er zijn
   onderwijsorganisaties met een bestuursmodel waarin een deel van het bestuur van de
   rechtspersoon een toezichthoudende rol heeft.15 In zo’n geval verstaan we hier onder
   het schoolbestuur het deel van het bestuur van de rechtspersoon dat belast is met de
   dagelijkse leiding. Dat is bijvoorbeeld het geval waar de scheiding tussen bestuur en intern
   toezicht vorm heeft gekregen door onderscheid te maken tussen een (toezichthoudend)
   algemeen bestuur en een dagelijks bestuur. De leden van het algemeen bestuur zijn
   dan wel ‘bestuurder’ in de zin van het rechtspersonenrecht, maar geen lid van het
   ‘schoolbestuur’, zoals gedefinieerd in dit advies.
   School16
   Een school is een sociale en pedagogische eenheid, een gemeenschap van mensen die
   samenkomen om onderwijs te verzorgen of te volgen. In de dagelijkse praktijk vormen de
   schoolleider, de leraren, andere onderwijsprofessionals, het ondersteunend personeel, de
   leerlingen en de ouders die gemeenschap. Afhankelijk van de omvang en inrichting van
   de onderwijsorganisatie maken ook de bestuurder(s) er deel van uit of staan ze meer op
   afstand.
   Een school is ook een fysieke plek: het schoolgebouw, de plek waar een kind of jongere
   ‘naar school’ gaat.
   Een school is verder een administratief-organisatorische eenheid binnen de
   onderwijsorganisatie. Zo is het de eenheid waartoe een kind of jongere als leerling
   wordt toegelaten, de eenheid voor de telling van leerlingenaantallen als grondslag voor
   de bekostiging en de eenheid waarbinnen een samenhangend onderwijsprogramma
   gerealiseerd moet worden voor de leerlingen.
   De school is geen ‘rechtssubject’, dat wil zeggen geen entiteit die juridisch gezien
   zelfstandig rechten en plichten kan hebben. Daarom is de juridische (bekostigings)relatie
   met de overheid een relatie tussen de overheid en de rechtspersoon die de school in stand
   houdt (het bevoegd gezag), bijvoorbeeld de stichting of vereniging. De bekostiging kan
   alleen via de rechtspersoon lopen. Het geld is altijd van de stichting, de vereniging, de
   openbare rechtspersoon of de gemeente. In letterlijke zin kan de bekostiging dus niet direct
   naar de school gaan, zoals de laatste tijd wel bepleit wordt. De overheid kan simpelweg
   geen geld aan ‘de school’ geven, want de school kan geen recht op vermogen hebben.
   Het is wel mogelijk de besteding van het geld te oormerken en verschotten of binnen de
   rechtspersoon de zeggenschap en beslissingsbevoegdheid over besteding te verleggen
   naar een orgaan op schoolniveau.
           14  Vrij naar Nolen, 2017.
           15  Inspectie van het Onderwijs, 2018.
13         16  Zie o.a. Zoontjens, 2019.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>                                                  2
   advies
   Ga uit van subsidiariteit en publieke belangen
   om verhouding tussen school, schoolbestuur
   en overheid te bepalen
   Schoolbesturen vervullen een knooppuntfunctie
   in het onderwijsbestel. Ze hebben een eigen
   verantwoordelijkheid en leggen de verbinding
   tussen school en overheid. Zo’n gelaagd bestel
   vraagt om heldere verhoudingen. Volgens de raad
   zijn subsidiariteit en publieke belangen daarin
   leidend. Om goed en toegankelijk onderwijs te
   realiseren, moeten schoolbesturen intern stevig
   verbonden zijn met hun scholen en extern
   samenwerken als dat nodig is.
15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>         Schoolbestuur en overheidssturing moeten gericht zijn op het realiseren van goed en
         toegankelijk onderwijs.17 Ieders rollen en posities binnen het onderwijsbestel staan in dienst
         daarvan; of het nu gaat om de leraar, de schoolleider, het schoolbestuur, de inspecteur of
         de minister. Hetzelfde geldt voor de relaties en het samenspel tussen al die actoren binnen
         het bestel. Volgens de raad komt het aan op heldere verhoudingen tussen de school, het
         schoolbestuur en de rijksoverheid.
         Een eenduidige visie op de onderlinge verhoudingen en ieders rol helpt om verwachtingen
         minder ambivalent te maken en iedereen in staat te stellen de eigen rol goed te vervullen.
         Voor heldere – en juiste – verhoudingen binnen het onderwijsbestel is het volgens de
         raad nodig steeds uit te gaan van het principe van subsidiariteit en publieke belangen.
         Deze spelen zowel in de verhouding tussen schoolbesturen en de (rijks)overheid als in de
         verhouding tussen het schoolbestuur en de school.
         Subsidiariteit betekent dat beslissingen worden genomen op een zo laag mogelijk niveau,
         in dit geval: beslissingen over onderwijs worden idealiter zo dicht bij de onderwijspraktijk
         genomen als mogelijk is. De Onderwijsraad vindt dat de school centraal hoort te staan,
         omdat daar de primaire onderwijsprocessen plaatsvinden. Andere niveaus in het
         onderwijsbestel staan in dienst daarvan. Zowel de overheid als het schoolbestuur moet dit
         beter in het oog houden. Opschalen kan als dat noodzakelijk is. Die noodzaak moet dan
         overtuigend aangetoond worden. Publieke belangen wegen hier zwaar.
         De actoren op schoolniveau en bestuursniveau hebben beslissings- en handelingsruimte
         nodig om hun verantwoordelijkheid te kunnen waarmaken. Soms zijn ze daar echter niet
         toe in staat of vragen publieke belangen erom dat keuzes op een hoger niveau gemaakt
         worden. Denk aan opgaven die gezamenlijke actie en samenwerking vergen, zoals bij het
         streven naar meer gelijke onderwijskansen.
         Consistente sturing vanuit de overheid is noodzakelijk om schoolbesturen hun rol goed
         te laten vervullen. Waar nodig hoort de overheid initiatief te tonen en stevig te sturen.
         Maar wel op een passende manier. Dat begint met de erkenning dat schoolbesturen
         een belangrijk knooppunt in het bestel vormen. Én dat bij die positie hoort dat ze intern
         verbonden zijn en extern samenwerken.
         In dit hoofdstuk werkt de raad uit wat subsidiariteit en publieke belangen als richtsnoer
         betekenen voor de verhoudingen tussen school, schoolbestuur en overheid. De
         hoofdstukken erna bevatten aanbevelingen over wat de overheid en schoolbesturen
         daarvoor te doen staat en wat zij moeten laten.
   2.1 	Onderwijsbestel is gelaagd, met gedeelde
         verantwoordelijkheid
         Het Nederlandse onderwijsbestel is gelaagd. Onderwijs komt tot stand binnen een school
         door leraren en andere onderwijsprofessionals in relatie met leerlingen en hun ouders.
         Om dat mogelijk te maken, hebben ook anderen op enige afstand van het klaslokaal
         werk te verzetten: van de schoolleider, stafmedewerkers en bestuurders binnen de
         onderwijsorganisaties, tot overheidsinstanties zoals de inspectie en de minister. Mensen
         in al die lagen dragen samen de verantwoordelijkheid voor toegankelijk en goed onderwijs,
         elk vanuit een eigen rol. Schoolbesturen zijn een onmisbaar knooppunt in dit bestel.
         In Nederland is de beslissingsbevoegdheid gespreid over verschillende lagen. Het
         besturen van het onderwijssysteem en van onderwijsorganisaties is een samenspel tussen
         overheid en schoolbesturen. De raad vindt dit een juiste keuze: zo gaat autonomie samen
         met waarborgen voor publieke belangen.
         Een systeem dat overheidssturing en autonomie combineert, vraagt om voortdurend
         balanceren tussen die twee; op zoek naar een evenwicht dat publieke belangen het best
         dient. Dat zal altijd een dynamisch evenwicht zijn. Ontwikkelingen in het onderwijsveld
         en/of de samenleving kunnen nopen tot aanpassing. Het bestel biedt daar ruimte voor.
         Het Nederlandse onderwijsbestel is bewust ingericht om twee fundamentele uitgangs­
         punten te borgen. Het eerste is pluriformiteit, de erkenning dat er verschillende visies op
         goed onderwijs zijn en dat dit verschil mag bestaan. In een pluriforme samenleving bestaan
16       17   Zie ook PO-Raad, 2020; VO-raad, 2019.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>       verschillende opvattingen over wat goed onderwijs is en daarvoor hoort ruimte te zijn, ook
       op het niveau van doelen. Alle onderwijsorganisaties kunnen overheidsbekostiging krijgen
       voor hun school of scholen, mits ze aan deugdelijkheidseisen voldoen en genoeg leerlingen
       trekken. Dit ongeacht de onderwijsvisie, het pedagogisch concept, de levensovertuiging of
       de mens- en maatschappijvisie van waaruit ze onderwijs verzorgen. Mede omwille van de
       pluriformiteit voorziet het bestel in instellingen die veel vrijheid hebben om het onderwijs
       naar eigen inzicht in te richten. Die pluriformiteit is van publiek belang. Ingrepen van de
       overheid in het systeem uit naam van andere publieke belangen moeten daar dan ook altijd
       tegen afgewogen worden.
       Het tweede uitgangspunt is dat er waarborgen zijn voor publieke belangen zoals
       toegankelijkheid van en voor iedereen, gelijke kansen op goed onderwijs, doelmatige
       besteding van belastinggeld en een bijdrage van onderwijs aan sociale cohesie en de
       democratische samenleving. Voor die belangen staat de overheid (mede) aan de lat.
   2.2 Subsidiariteit en publieke belangen horen leidend te zijn
       Volgens de raad horen publieke belangen en subsidiariteit leidend te zijn in de bepaling van
       wie binnen het onderwijsbestel welke rol en verantwoordelijkheid heeft. Wanneer overheid
       en schoolbesturen consequent het subsidiariteitsprincipe toepassen, brengt dat consistentie
       in de sturing van onderwijs. Tegelijkertijd hoort iedereen binnen het onderwijsbestel oog te
       hebben voor publieke belangen.18 Waar nodig rechtvaardigen die belangen dat beslissingen
       naar een hoger niveau getild worden.
       Subsidiariteit: niet te hoog, niet te laag
       In het onderwijsbeleid betekent het subsidiariteitsprincipe dat de professionele ruimte voor
       onderwijsprofessionals en de autonomie van onderwijsorganisaties gerespecteerd worden.
       Verantwoordelijkheden, taken en bevoegdheden worden als het kan op schoolniveau en
       anders zo dicht mogelijk bij de school belegd. En niet op een hoger niveau, tenzij daarvoor
       een overtuigende noodzaak bestaat.19
       Taken mogen niet te hoog belegd worden en ook niet te laag. Het is per vraagstuk of
       taak een kwestie van de juiste balans kiezen. Verplaatsing van verantwoordelijkheid en
       bevoegdheid naar een hoger niveau is de optie die een bijzondere rechtvaardiging behoeft.
       De rijksoverheid moet telkens de noodzaak aantonen als ze iets naar zich toe wil trekken
       wat vooralsnog aan de schoolbesturen is. Hetzelfde geldt voor een schoolbestuur dat iets
       binnen de organisatie wil centraliseren of standaardiseren waar schoolleiders of leraren
       op schoolniveau eerder zelf over gingen. Daar komt bij dat mensen verantwoordelijkheden
       en bevoegdheden alleen aankunnen als zij daarvoor ook adequaat zijn toegerust met
       voldoende middelen, tijd, kennis en kunde, in dit geval: actoren op schoolniveau door het
       schoolbestuur en schoolbesturen door de overheid.
       Precies omdat steeds beargumenteerd moet worden waarom een beslissing op een
       hoger niveau moet worden belegd, biedt het subsidiariteitsprincipe tegenwicht tegen (te)
       verregaande centralisatie. Het biedt weerwerk tegen de aanname dat de rijksoverheid
       alles beter kan en doet dan schoolbesturen en eveneens tegen de aanname dat het
       schoolbestuur alles beter kan en doet dan de schoolleider of het schoolteam.
       Maar subsidiariteit betekent óók dat niet alles eenzijdig op het laagste niveau wordt
       belegd. Het risico bestaat dan immers dat mensen met een taak belast worden die ze niet
       aankunnen en waarvoor ze niet zijn toegerust. Of dat die mensen onvoldoende overzicht
       hebben om de juiste beslissingen te nemen. Of dat er geen waarborgen zijn dat zij alle
       belangen meewegen. Ook kunnen de gewenste uniformiteit, rechtszekerheid en gelijke
       toegang van het onderwijs voor iedereen in het gedrang komen.
       Subsidiariteit is cruciaal om ruimte te bieden aan verscheidenheid binnen het
       onderwijsbestel. Centralisatie en samenwerking kennen grenzen, omdat ze al snel
       uniformerend werken.
       18  Onderwijsraad, 2013 en 2017.
17     19  Van Doorn, 1988; Kaiser, 2023; Voermans, 2023.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>       Daarnaast zijn er aanwijzingen dat het goed is voor de organisatie en de kwaliteit van het
       onderwijs wanneer bestuur, beleid en beslissingen zo dicht mogelijk bij de onderwijspraktijk
       plaatshebben.20 Internationale vergelijking van onderwijssystemen bevat indicaties
       dat aanzienlijke autonomie voor scholen en schoolbesturen positief samenhangt met
       onderwijskwaliteit, mits op school- en bestuursniveau voldoende sturend vermogen
       aanwezig is.21
       Subsidiariteit sluit ook aan bij het inzicht dat het belangrijk is goed te kunnen inspelen op
       de context en eigenheid van een school. Onderwijs komt tot stand binnen de school, als
       resultaat van situationeel en relationeel handelen. Leraren, andere onderwijsprofessionals
       en leidinggevenden op schoolniveau hebben daar beter zicht op dan het schoolbestuur. Net
       zoals schoolbesturen beter zicht hebben op lokale onderwijsvraagstukken, -prioriteiten en
       -capaciteiten dan beleidmakers en bestuurders op centraal niveau. Lokale deskundigheid
       leidt tot betere beslissingen over onderwijsdoelen, allocatie van mensen en middelen,
       onderwijs- en schoolverbetering.22 Hoe verder van de klas, des te minder inzicht er is en
       des te moeilijker het wordt om goed te sturen op toegankelijk en goed onderwijs.
       Ook vanuit organisatiekundig oogpunt is subsidiariteit als richtsnoer verstandig. Onderwijs
       wordt verzorgd door hoogopgeleide professionals die handelen vanuit professionele
       drijfveren en standaarden. Zij beschikken over enorm veel kennis en ervaring. Een hoge
       mate van professionele autonomie en vertrouwen zijn belangrijk om primaire processen
       goed te laten verlopen.23 Door zo veel mogelijk eigen beslissings- en handelingsruimte
       en verantwoordelijkheid blijven professionals gemotiveerd en toegewijd.24 Hoe dichter
       bij de school, des te groter de kans dat de kennis en inzichten van leraren en andere
       onderwijsprofessionals goed worden benut bij beleidsvorming en beslissingen.
       Tot slot past subsidiariteit bij de Nederlandse traditie waarin het publieke domein beperkt
       verstatelijkt is. Een besturingsmodel hangt sterk samen met de cultuurhistorische en
       bestuurlijke context van een land. Sinds 1848 is het Nederlandse onderwijsbestel geënt
       op ‘besturing van autonomie’ 25 om zo aan te sluiten bij maatschappelijk initiatief.26
       Oog voor publieke belangen
       Publieke belangen vormen de andere leidraad in de verhouding tussen school,
       schoolbestuur en overheid. Iedereen in het onderwijsbestel hoort oog te hebben voor
       publieke belangen zoals toegankelijk en goed onderwijs voor elk kind en elke jongere. Maar
       publieke belangen botsen soms. Dat kan nopen tot een afweging op een hoger niveau.
       Het kan ook zijn dat publieke belangen vragen om samenhang tussen beslissingen,
       organisatieonderdelen of scholen. Denk aan doorlopende leerlijnen en een warme
       overdracht op overgangen. Die samenhang kan doorgaans alleen aangebracht worden
       door samenwerking of door een actor die het geheel overziet.
       Tot slot kan opschalen noodzakelijk zijn wanneer actoren op schoolniveau of school­
       besturen publieke belangen niet voldoende in het oog houden of daartoe niet in staat
       zijn. Dan moet wel aannemelijk zijn dat opschalen helpt, oftewel dat het schoolbestuur
       of de overheid wél in staat is om effectief te handelen waar actoren op schoolniveau of
       schoolbesturen tekortschieten. En zolang de overheid een manier kiest die werkt en
       passend is.
   2.3 Overheid moet verantwoordelijkheid kunnen waarmaken
       De rijksoverheid draagt een verantwoordelijkheid om publieke belangen te waarborgen
       – op systeemniveau en wanneer het gaat om de deugdelijkheid van het onderwijs
       aan een individuele school.27 Het is essentieel dat de overheid in de positie is om die
       verantwoordelijkheid waar te maken. Zij moet kunnen sturen en haar verantwoordelijkheid
       handen en voeten kunnen geven. De rijksoverheid mag besluitvorming en beslissingsmacht
       echter niet verder verwijderen van het niveau van het schoolbestuur dan noodzakelijk is.
       20 Bullock & Thomas, 1997; Gavin & Stacey, 2022.
       21	Burns, Filmer & Patrinos, 2011; OESO, 2011; Wößmann, Lüdemann, Schütz & West, 2007;
            Chapman & Salokangas, 2012; West, 2014.
       22	Van Wieringen, 1996; Hooge, 1998; Burns, Köster & Fuster, 2016a en 2016b; Gavin & Stacey,
            2022; Gobby, Keddie & Blackmore, 2018.
       23 Mintzberg, 2000; Mintzberg, Bruce & Lampel, 2009; Senge & Suzuki, 1994.
       24 Van Wieringen, 1996; Hooge, 2013.
       25 Hooge, 1998 en 2010; Van Wieringen, 1989 en 2010.
       26 Idenburg, 1960; Hooge, 1998.
       27	De raad bedoelt hier scholen waarbinnen wettelijk geregelde vormen van onderwijs
18          worden verzorgd.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>           En voor schoolbesturen geldt hetzelfde richting hun scholen. Verder is het belangrijk dat de
           beleidsinstrumenten passen bij de ambities en verwachtingen.
           De overheid is ervoor verantwoordelijk dat het onderwijsbestel als geheel goed
           functioneert. Autonome schoolbesturen hebben een overheid nodig die voor
           overkoepelende belangen staat. Die overheid moet het grotere plaatje in beeld hebben en
           waar nodig prikkelen, faciliteren en handhaven.
   Kerntaken van de overheid
   De raad benoemde eerder welke negen kerntaken van de overheid voor het onderwijs
   hierbij horen:
   1) bekostiging van het initiële onderwijs;
   2) uitvaardigen van regels voor de bekwaamheid van onderwijsgevenden;
   3) waarborgen van de kwaliteit van het initiële onderwijs;
   4) waarborgen van de toegankelijkheid van het onderwijs;
   5) waarborgen van de vrijheid van onderwijs;
   6) waarborgen van de samenhang in het onderwijsbestel;
   7) bewaken van het civiele effect van diploma’s;
   8) bewaken van een doelmatige en rechtvaardige besteding van overheidsmiddelen; en
   9) 	nakomen van verplichtingen die uit internationale verdragen voortvloeien,
        en afstemmen van het nationale onderwijsbeleid op relevante internationale
        ontwikkelingen.28
           De overheid is er ook medeverantwoordelijk voor dat het onderwijs aan individuele scholen
           deugdelijk is en in het bijzonder: toegankelijk en van goede kwaliteit. Alleen zo kan ze
           publieke belangen echt waarborgen. De overheid geeft daar handen en voeten aan door
           voorwaarden te scheppen, zodat instellingen daadwerkelijk onderwijs kunnen geven,
           bijvoorbeeld in de vorm van bekostiging. Verder houdt ze toezicht en stelt ze wettelijke
           kaders waaraan onderwijsinstellingen moeten voldoen.29 Ze zorgt ook voor toegang
           tot onderwijs door zelf scholen in stand te (laten) houden voor openbaar onderwijs. De
           overheid kan ook de governance van het bestel en onderwijsorganisaties beïnvloeden. Als
           interne checks and balances niet naar behoren functioneren en publieke belangen in het
           geding zijn, kan overheidsingrijpen geboden zijn.
           Al met al schept de overheid de voorwaarden waaronder schoolbesturen hun
           verantwoordelijkheid kunnen waarmaken. De directe aansturing van het onderwijs en
           de onderwijsleerprocessen in de praktijk van scholen vindt decentraal plaats, door
           schoolbesturen, schoolleiders en schoolteams.
           28 Onderwijsraad, 2014b; Leune, 2007.
           29	In het geval van particuliere scholen: de eisen waaraan een school moet voldoen om door de
19             onderwijsinspectie erkend te worden als ‘school’ in de zin van de Leerplichtwet 1969.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>   2.4 	Schoolbesturen vormen een onmisbaar knooppunt in
                het onderwijsbestel
                Schoolbesturen vervullen een onmisbare rol in het onderwijsbestel. Ze vormen een
                knooppunt tussen de school, de overheid en maatschappelijke partners. Op dat punt
                combineren ze eigenstandige verantwoordelijkheden met een rol als verbindende
                schakel tussen school en overheid en tussen de onderwijsorganisatie en haar
                maatschappelijke omgeving.
                                                          overheid
                                                        schoolbestuur             onderwijsorganisatie
      andere school­besturen
       en maatschappelijke
              partners
                                                                           schoolleider /
                                                                               school
   Figuur 1: Het schoolbestuur als knooppunt in het onderwijsbestel
                Het schoolbestuur is allereerst onmisbaar omdat het een belangrijke eigenstandige plek
                inneemt. Er zijn taken die inherent bij het bestuur horen, bijvoorbeeld omdat ze specifieke
                bestuurlijke expertise vergen. Denk aan algemene taken zoals de strategiebepaling, het
                financieel beheer van de onderwijsorganisatie en de werkgeversrol.
                Een bestel met zelfstandige schoolbesturen maakt verder dat scholen onder een bestuur
                staan dat zich geheel kan richten op de taak scholen te besturen. Dat is bijvoorbeeld niet
                het geval als het gemeentebestuur het bevoegd gezag is. Een eigenstandig schoolbestuur
                kan ook beter dan de overheid integraal beleid voeren, waarbij het beslissingen over
                personeel, organisatie en financiën nauwkeurig afstemt op de eigen strategie, specifieke
                onderwijsvisie en context van de school of scholen. Beslissingen over mensen, geld en
                andere middelen moeten altijd aansluiten op en verbonden zijn met de inhoud, vorm en
                inrichting van de onderwijspraktijk op schoolniveau.
                Schoolbesturen dragen bescheiden maar significant bij aan de kwaliteit van het onderwijs,
                zo blijkt uit onderzoek in Nederland en andere landen.30 Het gaat om indirecte invloed via
                mechanismen van leiderschap en organisatiestructuur en -cultuur.31
                Dankzij schoolbesturen hoeven niet alle taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden
                decentraal op schoolniveau, dan wel centraal bij het ministerie belegd te worden. Vanuit
                het schoolbestuur kan met het principe van subsidiariteit in kleine stappen worden
                afgeschaald naar de school, de afdeling of het onderwijsteam, of opgeschaald naar lokaal
                of regionaal samenwerkende besturen. Bij een binaire keuze tussen school of rijksoverheid
                30	Ritzema e.a., 2023; Claassen, Hulshof & Van Kuijk, 2008; French, Peevely & Stanley, 2008;
                    Ford & Ihrke, 2015; Hofman, Hofman & Guldemond, 2002; Leithwood & Azah, 2017; Neeleman,
                    2019; Honingh, Van Genugten, Van Thiel & Blom, 2020; Land, 2002; Saatcioglu, Moore, Sargut
                    & Bajaj, 2011; De Witte & Schilz, 2018.
                31	Van Twist, Van der Steen, Kleiboer, Scherpenisse & Theissens, 2013; Honig & Hatch, 2004;
                    Hess & Meeks, 2010; Hooge, Moolenaar, Van Look, Janssen & Sleegers, 2019; Stevenson,
                    Honingh & Neeleman, 2021; Saatcioglu e.a., 2011; Burns & Köster, 2016b; Coburn & Russel,
                    2008; Honig, Copland, Rainey, Lorton & Newton, 2010; Leithwood & Azah, 2017; Daly,
20                  Moolenaar, Carrier & Fresno, 2017; Smylie, 2016.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>   is op- of afschalen meteen een heel grote stap. Die is meestal disproportioneel en gaat
   gepaard met aanzienlijke transactiekosten, waardoor men er vaak terughoudend mee
   is. Terwijl opschalen soms hard nodig is om een publiek belang veilig te stellen. Doordat
   schoolbesturen bestaan, is opschalen waar dat nodig is, niet zo’n enorme stap. Ook
   gaan de voordelen van schoolnabijheid in dat geval minder snel verloren. Het bestuur
   kan bijvoorbeeld vaker en gemakkelijker met leraren, andere onderwijsprofessionals, hun
   leidinggevenden of ouders in gesprek dan de overheid zou kunnen.
   In een volledig gecentraliseerd – of juist verregaand gedecentraliseerd – onderwijsbestel
   heeft noch de top, noch de bottom voldoende overzicht van en inzicht in het reilen en zeilen
   van het onderwijs en de kwaliteit ervan. De top mist kennis van de onderwijspraktijk om
   goed beleid te kunnen voeren en krijgt signalen te laat en te gefilterd door om adequaat
   te kunnen bijsturen. Te centrale sturing schakelt lokale kennis uit en doet onvoldoende
   recht aan verschillen in (de context van) scholen. Daardoor is centrale sturing niet alleen
   ineffectief en inefficiënt, het maakt het onderwijsbestel ook kwetsbaar. Omgekeerd
   is het geheel van het onderwijsbestel, alle publieke belangen en maatschappelijke
   partners die zich eromheen bewegen, voor individuele scholen niet te overzien. Door de
   knooppuntpositie is het schoolbestuur in staat zowel voldoende inzicht in de onderwijs­
   praktijk te verwerven, als de maatschappelijke omgeving en publieke belangen te
   overzien die individuele scholen overstijgen.
   Het huidige Nederlandse onderwijsbestel is te groot en complex voor centraal bestuur.
   Het bestel vormt geen strakke piramide met de overheid in de top. Het is geen systeem
   waarin vanuit een centrale cockpit de vormgeving van het onderwijs in scholen wordt
   aangestuurd. In 2022 waren er 6.581 scholen in het primair onderwijs en 1.450 vestigingen
   in het voortgezet onderwijs (die deel uitmaken van 641 instellingen). Het geraamde
   aantal leerlingen in het primair onderwijs voor schooljaar 2023-2024 is 1.480.100 en
   in het voortgezet onderwijs 952.100.32 Bij een directe relatie tussen overheid en de
   ruim 7.000 scholen, is de span of control te groot. Het bestaan van schoolbesturen, als
   vertegenwoordigers van de rechtspersoon waarmee de bekostigingsrelatie bestaat,
   reduceert die spanwijdte tot enkele honderden. De overheid en maatschappelijke partners
   hebben in het schoolbestuur een duidelijk aanspreekpunt.
   Schoolbesturen maken daarnaast dat schoolleiders, leraren en andere onderwijs­
   professionals zich kunnen richten op hun kerntaak, namelijk onderwijs verzorgen. Het
   bestuur neemt de beheersmatige en administratieve taken op zich en regelt allerlei
   faciliteiten. Denk aan de financiële administratie, de werkgeversrol en het personeelsbeleid,
   informatiesystemen en beleid rondom bescherming van persoonsgegevens. Een bestuur
   kan zorgen dat de schoolleiding tijdrovende taken niet zelf hoeft te verrichten. Dat
   bevordert het functioneren van de schoolleider(s).33 Als scholen de bestuurlijke taken
   allemaal zelf zouden moeten uitvoeren, zouden er ongetwijfeld heel snel overkoepelende of
   ondersteunende organisaties ontstaan die kennis, middelen en capaciteit bundelen. Denk
   aan commerciële administratiekantoren.
   Schoolbesturen zijn ook onmisbaar omdat de overheid en de onderwijspraktijk een andere
   logica en taal hanteren.34 Er is een vertaalslag nodig van overheidsbeleid en wet- en
   regelgeving naar de onderwijspraktijk om er uitvoering en gestalte aan te geven in de
   school. Dat is een rol voor het schoolbestuur. Daarmee helpt het om overheidsbeleid
   te effectueren. Tegelijkertijd treedt het schoolbestuur op als filter en hitteschild om te
   voorkomen dat overheidssturing de onderwijspraktijk te zeer verstoort. Datzelfde geldt
   in de relatie tot maatschappelijke partners. Waar scholen opereren in een complexe
   maatschappelijke omgeving, is het nodig invloeden en vragen van buiten te kanaliseren
   en scholen deels af te schermen. Maar het is ook zaak de omgeving te benutten en de
   school binnen te loodsen als dat behulpzaam is voor het onderwijsproces en/of andere
   publieke belangen.
   Tot slot zijn schoolbesturen onmisbaar omdat diverse opgaven voor het onderwijs
   flexibiliteit van schaal vereisen.35 Het onderwijsveld heeft te maken met tal van
   vraagstukken en opgaven. Denk aan kansengelijkheid, nabij onderwijsaanbod bij regionale
   krimp, de thuiszittersproblematiek, de aanpak van lerarentekorten, de inrichting van
   een adequate ict-infrastructuur, en de aansluiting op vervolgonderwijs en arbeidsmarkt.
   Deze opgaven spelen op verschillende schaalniveaus. Soms kan een vraagstuk in een
   32 www.ocwincijfers.nl (geraadpleegd op 26 mei 2023).
   33	Onderwijsraad, 2018a. Zie ook: Andersen, Zoning, Zevering & De Brabander, 2012; Inspectie
        van het Onderwijs, 2014.
   34 Waslander, Hooge & Theisens, 2017.
21 35 Bovens e.a., 2017.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>             klein netwerk aangepakt worden, soms in een groot en complex verband. Er is geen ideaal
             schaalniveau waar alles samen te brengen is. Maar het heeft ook geen zin om voor elke
             opgave een andere bestuurlijke laag op te tuigen. Dat schept vooral een hoop bestuurlijke
             drukte. Het schoolbestuur kan als knooppunt flexibel op- en afschalen en schakelen tussen
             niveaus naar gelang de opgave.
     Geen ideale schaalgrootte
     Er is geen ideale schaalgrootte voor een onderwijsorganisatie.36 Een bestuur met één kleine
     school onder zich, is niet per se beter of slechter dan een bestuur met tientallen scholen en
     duizenden leerlingen. Onderwijsorganisaties kunnen wel too big of too small to succeed zijn.
     De omvang van de organisatie – het aantal scholen – kan daarbij een rol spelen. Het kan
     ook zijn dat de scholen onder het bestuur over een groot gebied verspreid zijn of sterk van
     elkaar verschillen, bijvoorbeeld naar sector, denominatie of pedagogisch concept. Bij grote
     organisaties is het dan de vraag of de grote spanwijdte te ondervangen is met tussenlagen
     of managementsystemen, met ‘klein binnen groot organiseren’ of dat de organisatie gewoon
     te groot is geworden om nog te kunnen aansluiten bij de scholen. Omgekeerd is het bij zeer
     kleine organisaties de vraag of ze niet zo klein zijn dat het bestuur zijn rol in- en extern niet
     goed kan vervullen, opgaven niet kan oppakken en niet kan samenwerken.
     Ongeacht verschillen tussen onderwijsorganisaties bestaan er algemene uitgangspunten
     van good governance. Die zijn neergelegd in wetgeving en codes. Maar hoe een bestuur
     verbinding met een school zoekt, verschilt naar gelang de schaalgrootte en de complexiteit.
     Met andere woorden: de manier waarop het bestuur contact heeft met de school, inzicht
     verwerft in wat daar leeft en de school faciliteert, moet passen bij het schaalniveau van de
     school en van de onderwijsorganisatie.
   2.5 	Schoolbesturen moeten intern verbonden zijn en
             extern samenwerken
             Schoolbesturen moeten intern stevig verbonden zijn met hun school of scholen en daarbij
             het principe van subsidiariteit hanteren. En zij moeten extern samenwerken als dat nodig is,
             bijvoorbeeld om bepaalde publieke belangen te borgen of omdat het scholen afzonderlijk
             niet lukt om in goed en toegankelijk onderwijs te voorzien. Essentieel is dat schoolbesturen
             coherentie aanbrengen in de twee tegengestelde richtingen van intern stevig verbonden
             zijn en extern samenwerken. Dit vergt van bestuurders een strategische blik en voortdurend
             balanceren en afwegingen maken.
             Een bestuur hoort intern stevig verbonden te zijn met de eigen school of scholen
             Een schoolbestuur moet goed in verbinding staan met de eigen schoolleider(s), school­
             team(s) en (vertegenwoordigers van) ouders en leerlingen. Het hoort zich dienstbaar op
             te stellen aan het werk dat schoolleiders, leraren en andere onderwijsprofessionals op de
             school of scholen doen om goed en toegankelijk onderwijs te realiseren. Het bestuur dient
             dit te faciliteren.
             De Onderwijsraad vindt dat schoolbesturen bij interne verbondenheid het principe van
             subsidiariteit moeten hanteren. Dat betekent verantwoordelijkheden en bevoegdheden
             zo dicht mogelijk neerleggen bij de onderwijspraktijk, te weten schoolleiders en schoolteams,
             met invloed voor leerlingen en ouders. Opschalen, dat wil zeggen verantwoordelijkheden en
             bevoegdheden naar het niveau van het schoolbestuur tillen, mag alleen als overtuigend is
             aangetoond dat dit nodig is. Bijvoorbeeld omdat bepaalde publieke belangen beter kunnen
             worden gediend op schooloverstijgend niveau of omdat op bestuurlijk niveau bepaalde zaken
             beter te realiseren zijn.
             Schoolbesturen mogen niet losgezongen raken van de school of scholen. Hun sturing en
             beleid moeten aansluiten bij de onderwijspraktijk in de klas en op school. Daartoe hoort een
             bestuur te weten wat er speelt binnen een school en de voorwaarden te scheppen waardoor
             binnen de school goed onderwijs tot stand kan komen. De scholings- en vormingsprocessen
             (het ‘primaire proces’) horen centraal te staan. Een schoolbestuur is daar dienend aan.
             Het zorgt dat de ‘secundaire processen’, zoals de voorwaarden voor toegankelijk en goed
             onderwijs in organisatie, financiën en personeelsbeleid, op orde zijn en dat die zaken zijn
             afgestemd op de onderwijspraktijk en de onderwijsvisie binnen de school. Het bestuur zorgt
             36	Zie Honingh, Ruiter & Van Thiel, 2017; Honingh & Stevenson, 2020; Heijsters, Van der Ploeg &
22                Weijers, 2020.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>   dat schoolleiders en leraren goed toegerust zijn om beslissingen over onderwijs zo veel
   mogelijk op schoolniveau te nemen in samenspraak met leerlingen en hun ouders. En het
   toont zich verantwoordelijk voor goed functionerende medezeggenschap.
   Een bestuur hoort waar nodig extern samen te werken
   Schoolbesturen dragen samen een verantwoordelijkheid om te zorgen voor toegankelijk en
   goed onderwijs voor elk kind en elke jongere. Daartoe horen ze extern samen te werken
   met andere besturen of maatschappelijke partners of samenwerking tussen scholen tot
   stand te brengen, als dat nodig is om de eigen kerntaken goed te kunnen vervullen of om
   andere publieke belangen te dienen.37
   Extern samenwerken is een kwestie van maatschappelijk verantwoord handelen, oftewel
   diegenen vooropstellen voor wie het onderwijs bestemd is: kinderen, jongeren en hun
   ouders. De bereidheid tot maatschappelijk verantwoord handelen vloeit ook voort uit de
   keuze om publieke bekostiging te aanvaarden. Wie toetreedt tot een wettelijk geregeld
   en publiek bekostigd bestel, neemt een verantwoordelijkheid op zich die breder is dan
   de eigen organisatie, missie en visie. Elke onderwijsorganisatie mag – binnen kaders –
   in eigenheid onderwijs verzorgen. Tegelijkertijd strekt de verantwoordelijkheid van het
   schoolbestuur in het publiek bekostigde bestel verder dan de eigen school of scholen.
   Soms kunnen schoolbesturen de bestuurlijke rol voor de eigen scholen alleen waarmaken
   door met andere partijen samen te werken. Dienstbaar zijn aan de eigen school of scholen
   vraagt dan om externe samenwerking. Een voorbeeld is samenwerking om een ict-
   infrastructuur te realiseren.
   Soms is het nodig dat schoolbesturen samenwerken met het oog op publieke belangen,
   omwille van goed en toegankelijk onderwijs voor álle kinderen.38 Dat geldt bijvoorbeeld
   als mobiliteit van leraren wordt gestimuleerd om scholen met grote personeelskrapte uit
   de brand te helpen. Een ander voorbeeld is het realiseren van een dekkend aanbod aan
   technische vmbo-vakken binnen een bepaalde regio. Hoe groot een schoolbestuur ook
   is, er zijn altijd opgaven die het niveau van de individuele school of onderwijsorganisatie
   overstijgen in de zin dat schoolbesturen ze niet alleen kunnen oplossen. Of in de zin
   dat individueel blijven opereren als schoolbestuur misschien wel goed is voor de eigen
   leerlingen, ouders en leraren, maar in breder verband van bijvoorbeeld gemeente, regio
   of landelijk leerlingen, ouders en leraren juist tekortdoet. Denk aan kansengelijkheid in het
   onderwijs, lerarentekorten, behoud van nabij onderwijs in dunbevolkte krimpgebieden,
   onderwijsvoorzieningen voor minderjarige asielzoekers en passend onderwijs voor
   kinderen met een ondersteuningsbehoefte. In al deze gevallen is het nodig dat besturen
   samenwerken en onderling voorzieningen afstemmen om zo beter, toegankelijker of
   doelmatiger onderwijs te realiseren of om te voorkomen dat kinderen en jongeren buiten
   de boot vallen.
   De samenwerking hoeft niet per se aan dezelfde geografische regio gebonden te zijn.
   Schoolbesturen of scholen kunnen elkaar ook in andere verbanden vinden, bijvoorbeeld
   langs inhoudelijke of denominatieve lijnen.
   Een bestuur hoort samenhang te brengen in interne verbondenheid en externe
   samenwerking
   Op het eerste gezicht trekken de opgaven van intern stevig verbonden zijn met de school
   of scholen en extern samenwerken als dat nodig is, schoolbesturen in tegengestelde
   richtingen. Die twee met elkaar verenigen en er samenhang in brengen is precies de
   kunst die bekwame bestuurders beheersen. Zij moeten coherentie aanbrengen in de twee
   tegengestelde richtingen van intern stevig verbonden zijn en extern samenwerken. Dat
   vergt een strategische blik en voortdurend balanceren en afwegingen maken.39
   Coherentie aanbrengen houdt bijvoorbeeld in: eisen vanuit de overheidsdoelstellingen
   en afspraken met maatschappelijke partners vertalen naar het onderwijs op de school of
   scholen, zonder dat te verstoren.40 En ook: samenwerken met andere schoolbesturen en
   externe partijen – al dan niet in samenwerkingsverbanden of netwerken – op zo’n manier
   dat het de onderwijspraktijk binnen de school of scholen van het eigen bestuur versterkt
   én de invloed en zeggenschap van schoolleiders en schoolteams borgt. Dit laatste kan
   wanneer het schoolbestuur hen in een vroeg stadium informeert en betrekt bij het overleg
   en de besluitvorming over externe sturing, beleid en afspraken.
   37   Onderwijsraad, 2013.
   38   Ibid.
   39   Honig & Hatch, 2004.
23 40   Waslander, Hooge & Theissens, 2017.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>   2.6 In de praktijk komt dit niet goed van de grond
       De overheid noch schoolbesturen sturen het onderwijs optimaal aan vanuit het oogpunt
       van subsidiariteit en publieke belangen. Het huidige gedrag van de overheid ondergraaft
       de bevoegdheden, mogelijkheden en handelingsruimte die schoolbesturen nodig hebben
       om hun rol goed te vervullen en hun verantwoordelijkheid waar te maken. Op hun beurt
       handelen niet alle schoolbesturen vanuit subsidiariteit en publieke belangen. Intern stevig
       verbonden zijn met de school of scholen en extern samenwerken als dat nodig is, komen
       niet bij alle schoolbesturen goed genoeg van de grond. Sommige zijn losgezongen van de
       onderwijspraktijk op de school of scholen die zij onder hun hoede hebben.
       Inconsistente overheidssturing belemmert schoolbesturen hun rol goed te vervullen
       Het overheidsbeleid kenmerkt zich door een inconsistente bejegening van schoolbesturen,
       die averechts uitpakt. Pogingen van de overheid om meer grip te krijgen op het onderwijs
       hebben de overheidssturing diffuus en ambivalent gemaakt. De sturing is gefragmenteerd
       en verkaveld door een veelheid aan programma’s en doelsubsidies en doordat sturing
       indirect plaatsvindt via intern toezicht, regionale verbanden en gemeenten. De overheid
       heeft contraire prikkels aangebracht in het systeem. Zo verwacht en bepleit ze enerzijds
       samenwerking, maar beloont ze tegelijkertijd concurrentie. De bekostigingsprikkels zetten
       scholen ertoe aan om elkaar te beconcurreren op leerlingaantallen.
       De raad deelt veel van de observaties van het recente interdepartementaal onderzoek
       naar sturing op kwaliteit van onderwijs,41 maar deelt niet alle conclusies die de toenmalig
       minister uit het onderzoek trok. Duidelijkheid en consistentie worden vooral gezocht
       in ‘een betrokken overheid’, die naast onderwijsprofessionals gaat staan om hen te
       helpen en de afstand tot de onderwijspraktijk overbrugt. Er zijn bijvoorbeeld basisteams
       basisvaardigheden gevormd die scholen en leraren ondersteunen. Ook wordt ingezet op
       meer regionale samenwerking in het kader van lerarentekorten.42 Die weg lijkt juist een
       voortzetting van het recept van geïsoleerde interventies en buitenwettelijke verwachtingen,
       dat leidt tot inconsistente en versnipperde sturing. Bovendien vergroten zulke maatregelen
       juist de afstand van beleid en beslissingen tot de onderwijspraktijk in scholen.43
       Hoofdstuk 3 bevat aanbevelingen over wat de overheid kan doen om haar opstelling meer
       in lijn te brengen met het principe van subsidiariteit en publieke belangen.
       Niet alle schoolbesturen zijn intern goed verbonden of werken extern samen
       waar nodig
       De raad stelt vast dat aan de andere kant niet alle schoolbesturen handelen vanuit
       subsidiariteit en publieke belangen. Dat wil zeggen: aansluiten bij de onderwijspraktijk in de
       scholen en zo veel mogelijk ruimte laten aan schoolleiders en schoolteams; en waar nodig
       leerlingen en hun ouders ook invloed geven. Maar ook: externe samenwerking zoeken bij
       overstijgende vraagstukken.
       In gesprekken van de raad met leraren en schoolleiders blijkt dat een deel nauw
       verbonden is met het eigen schoolbestuur en er zeer over te spreken is. Maar andere
       schoolleiders en leraren zeggen zich niet te herkennen of gehoord te weten in wat hun
       schoolbestuur naar buiten uitdraagt over de onderwijsvisie. Of ze geven aan dat de
       leden van het bestuur zich nooit tot zelden op de school laten zien. De raad leidt uit de
       kritische geluiden af dat er schoolbesturen zijn die meer werk moeten maken van hun
       verbondenheid met de school en die meer horen te doen om niet losgezongen te raken
       van de onderwijspraktijk. Sommige besturen hebben onvoldoende zicht op wat er binnen
       de school of scholen leeft onder leraren en andere onderwijsprofessionals, leerlingen
       en hun ouders, en schoolleiders. Aan de andere kant zijn er schoolleiders en leraren die
       aangeven dat zij van hun bestuur juist veel te veel moeten en dat het bestuur voortdurend
       ideeën over schoolleiders en leraren uitstrooit. Zij achten hun bestuur te directief. De raad
       maakt hieruit op dat er schoolbesturen zijn die meer vanuit subsidiariteit moeten werken.
       Uit de gesprekken leidt de raad af dat er grote verschillen zijn tussen schoolbesturen,
       bijvoorbeeld in of ze professioneel personeelsbeleid op orde hebben en in de manier
       waarop ze het gesprek aangaan met ouders. Schoolbesturen verschillen ook in hoe ze de
       medezeggenschapsraad in stelling brengen.
       Wat betreft samenwerken ziet de raad schoolbesturen die hun verantwoordelijkheid
       meer kunnen nemen door zelf meer extern samen te werken en door binnen de eigen
       onderwijsorganisatie samenwerking tussen de scholen te bevorderen ten behoeve
       41 Inspectie der Rijksfinanciën, 2022.
       42 OCW, 2023a.
24     43 Ibid.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>   van publieke belangen. Interbestuurlijke samenwerking op bovenbestuurlijke opgaven
   gebeurt niet overal, niet altijd en lang niet altijd van harte. Mede daardoor zijn er
   onderwijsgerelateerde maatschappelijke problemen waarvan de oplossing maar niet
   naderbij komt. De raad noemt hier de thuiszittersproblematiek en inclusiever onderwijs.
   Denk ook aan de ongelijke verdeling van het lerarentekort, waarbij de scholen met de
   meest kwetsbare populatie het zwaarst getroffen worden.44 Nog een voorbeeld is het
   onderwijs aan vluchtelingenkinderen.
   Hoofdstuk 4 bevat aanbevelingen voor wat schoolbesturen, ieder voor zich en collectief,
   kunnen doen om verantwoordelijkheden beter waar te maken vanuit het principe van
   subsidiariteit en publieke belangen.
25 44 Onderwijsraad, 2023.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>                                                   3
                       een
   Overheid: stuur niet centraler maar consistent
   De raad beveelt de overheid aan om het onderwijs
   consistent aan te sturen vanuit subsidiariteit en
   publieke belangen en niet zozeer meer of centraler
   te sturen. Volgens het subsidiariteitsprincipe
   heeft de overheid verantwoordelijkheid te nemen
   waar publieke belangen landelijke sturing
   vergen. Verdere sturing van het onderwijs is aan
   schoolbesturen. De overheid dient hen hiervoor in
   positie te brengen.
27
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>   Het principe van subsidiariteit en oog voor publieke belangen bieden de rijksoverheid
   goede uitgangspunten om consistent te sturen en te zorgen dat álle kinderen en jongeren
   goed onderwijs krijgen. Subsidiariteit betekent in het Nederlandse onderwijsbestel dat de
   overheid verantwoordelijkheid neemt waar publieke belangen landelijke sturing vergen
   en dat ze de verdere sturing van het onderwijs aan schoolbesturen overlaat. De overheid
   heeft daarbij wel de taak te stimuleren dat schoolbesturen naast interne opdrachten ook
   bovenbestuurlijke vraagstukken oppakken.
   Een op subsidiariteit gebaseerd onderwijsbestel werkt als de overheid handelt naar het
   besef dat schoolbesturen een knooppunt vormen. Via schoolbesturen stelt de overheid
   noodzakelijke eisen en geeft zij het onderwijsveld de nodige professionele ruimte. Waar
   schoolbesturen als rol hebben te zorgen dat schoolleiders en leraren goed onderwijs
   kunnen bieden, heeft de overheid in de eerste plaats de rol besturen te faciliteren, zodat
   die hun verantwoordelijkheid kunnen waarmaken. De basisbekostiging is een voorbeeld
   van zulke facilitering. Verdere sturing door de overheid, door wettelijke kaders dan wel
   communicatie, moet altijd ingegeven zijn door een noodzaak vanuit publieke belangen. Er
   moet een plausibele onderbouwing zijn waarom een onderwerp niet aan schoolbesturen
   kan worden overgelaten.
   Op dit moment hanteert de overheid het principe van subsidiariteit onvoldoende. De
   overheid introduceert nieuwe zorgplichten voor schoolbesturen en scherpt hun wettelijke
   opdrachten aan, terwijl zij tegelijkertijd om besturen heen stuurt en op specifieke
   onderwerpen geld en ondersteuning direct op het schoolniveau richt.45 De overheid zet
   besturen buiten spel, terwijl die wel verantwoordelijk blijven voor de onderwijskwaliteit en
   de continuïteit van hun organisaties. De overheid stuurt waar zij beter ruimte kan laten aan
   onderwijsinstellingen. Voorbeelden hiervan zijn verplichte bestuurlijke samenwerking op het
   gebied van personeelsbeleid in aangewezen regio’s en directe ondersteuning aan scholen
   door landelijke teams op het gebied van onderwijs in basisvaardigheden.46 Afgezien van
   het feit dat zulke centrale sturing ondoelmatig is, maakt de overheid het schoolbesturen
   moeilijker om strategisch onderwijs- en personeelsbeleid te voeren, waarvan de overheid
   de eisen juist heeft aangescherpt. In april van 2023 heeft toenmalige minister voor Primair
   en Voortgezet Onderwijs expliciet aangegeven meer en centraler te willen sturen.47 De raad
   is er bezorgd over dat beleid en beslissingen daardoor juist nog verder van de school en de
   onderwijspraktijk af komen te staan.
   Ook pleegt de overheid voortdurend kortstondige, geïsoleerde beleidsinterventies op
   steeds wisselende thema’s en prioriteiten. Tegelijkertijd laat zij na om samenhang in
   het stelsel te bewaken, dringende stelselvragen op te pakken en noodzakelijke normen
   te stellen. Een voorbeeld van dit laatste is passend onderwijs, waarvoor landelijke
   ondersteuningsnormen nog steeds ontbreken. Hierdoor zijn diverse actoren op lokaal
   niveau, waaronder schoolbesturen, onnodig veel tijd en capaciteit kwijt aan afstemming en
   komt de uiteindelijke ondersteuning voor de leerling onvoldoende van de grond.48
   Om consistent te sturen op basis van het principe van subsidiariteit en oog voor publieke
   belangen beveelt de raad de overheid aan drie dingen te doen.
   1. Stel waar nodig wettelijke kaders en respecteer de rol van schoolbesturen.
   2. Bekostig onderwijs zo veel mogelijk structureel.
   3. Respecteer in uitingen de bestuurlijke verhoudingen in het onderwijs.
   In dit hoofdstuk worden deze drie aanbevelingen geconcretiseerd aan de hand van
   twee actuele beleidscasussen. Daaruit komt duidelijk naar voren dat een consequente
   toepassing van het principe van subsidiariteit en oog voor publieke belangen bij de
   inrichting van het onderwijsbestel, evenwichtskunst vergt van de overheid.
   Effectieve overheidssturing vergt ook dat een aantal andere voorwaarden op orde is.
   Denk aan heldere communicatie, weloverwogen maatregelen (deze moeten gericht zijn
   op gestelde doelen en onderling zijn afgestemd), een goede toerusting van actoren en
   zicht op het onderwijs. Op deze algemene onderdelen is verbetering mogelijk.49 Hiervoor
   verwijst de raad naar het recente interdepartementaal beleidsonderzoek naar het sturen op
   onderwijskwaliteit en kansengelijkheid.50
   45	In deze gevallen worden subsidies weliswaar uitgekeerd aan het bevoegd gezag, maar is het
       nadrukkelijk aan actoren op schoolniveau om bestedingskeuzes te maken.
   46 OCW, 2022c en 2022d.
   47 OCW, 2023a.
   48 Onderwijsraad, 2020a.
   49 Inspectie der Rijksfinanciën, 2022.
28 50 Ibid.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>   3.1 	Stel waar nodig wettelijke kaders en respecteer rol
         schoolbestuur
         Voor de overheid komt het erop aan om wettelijke kaders te stellen die echt noodzakelijk
         zijn, én de rol van het schoolbestuur voldoende te respecteren. De verhouding tussen
         overheid en schoolbestuur is nu verstoord. Dat komt mede doordat de overheid vaak nalaat
         kaders te stellen (of deze te actualiseren) waar dat nodig is, terwijl zij in andere gevallen
         wetten maakt die de professionele ruimte van het onderwijsveld onnodig inperken. De raad
         beveelt de overheid aan subsidiariteit en publieke belangen consequent als richtsnoer te
         hanteren om een goede balans te vinden. Hierna wordt dat toegelicht.
         Wettelijke kaders bieden helderheid en ze waarborgen publieke waarden
         De overheid is verantwoordelijk voor de inrichting en het goed functioneren van het
         onderwijsbestel.51 Het onderwijsaanbod moet van goede kwaliteit en toegankelijk zijn. Er
         moet ruimte zijn voor pluriformiteit. De middelen die onderwijsinstellingen krijgen, dienen
         doelmatig en rechtmatig te worden ingezet. Om dit te borgen, stelt de overheid wettelijke
         eisen aan schoolbesturen en laat zij de onderwijsinspectie toezicht houden op de naleving
         van deze kaders.52
         Voor schoolbesturen scheppen wettelijke kaders duidelijkheid over wat de samenleving
         van hen mag verwachten. Ook zorgen de kaders ervoor dat schoolbesturen een gelijker
         speelveld hebben met andere besturen en dat de verhoudingen en rollen helder zijn. In
         geval van zogeheten collectieve-actieproblemen kan de overheid met wettelijke kaders
         een uitweg bieden. De oplossing van sommige problemen vereist een collectieve
         inspanning van diverse schoolbesturen. Er kan een impasse ontstaan wanneer alle
         – of de meeste – besturen pas bereid zijn een bijdrage te leveren als ze weten dat andere
         dat ook doen of dat investeringen op de lange termijn lonen. Een wettelijke verplichting
         om bij te dragen, kan de impasse doorbreken. Denk aan passend onderwijs, waarbij
         schoolbesturen verplicht zijn samen een passend ondersteuningsaanbod in de regio
         te bieden. Ook bij andere vraagstukken zoals sociale segregatie, lerarentekorten en
         krimp kan de overheid bijdragen aan de oplossing van collectieve-actieproblemen door
         wettelijke kaders te stellen.
         Duidelijke wettelijke kaders stellen is geen sinecure. De gestelde norm moet recht
         doen aan de complexiteit van het onderwijsvraagstuk, aan de bestaande praktijk en
         aan de diversiteit aan opvattingen over onderwijs. Om die reden moet sommige wet- of
         regelgeving, zoals die voor het onderwijsprogramma en die voor inclusiever onderwijs,
         periodiek worden bijgesteld.53 Tegelijkertijd moeten kaders helder genoeg geformuleerd
         worden en waar mogelijk onderbouwd zijn met onderzoek en evaluaties. Ten slotte
         moeten wettelijke kaders realistisch zijn over het moment waarop de normen ingaan.
         Als bijvoorbeeld het verplichte aantal uren bewegingsonderwijs wordt verhoogd,
         moeten er tijd en eventueel extra middelen zijn om het aantal gymzalen te vergroten.54
         Om de kans te vergroten dat wettelijke kaders overtuigen en als noodzakelijk worden
         ervaren, dient de overheid bij de kaderstelling partijen te betrekken die met het vraagstuk
         te maken hebben. Zowel het perspectief van wetenschappers als dat van professionals
         uit de praktijk en andere belanghebbenden is daarbij van belang. Omdat wettelijke kaders
         doordenking, afstemming, capaciteitsopbouw en een zorgvuldige fasering vergen, is het
         zaak dat de overheid focust op hoofdlijnen en de lange termijn.
         Wettelijke kaders niet altijd gericht op wat nodig is
         In het recente verleden heeft de overheid haar verantwoordelijkheid voor wettelijke kaders
         niet altijd waargemaakt. Op basis van een parlementair onderzoek concludeerde de
         commissie-Dijsselbloem in 2008 dat de overheid naliet duidelijke kaders te stellen voor
         kernzaken, terwijl zij zich ten onrechte wel bemoeide met de pedagogische en didactische
         51 Bronneman-Helmers, 2011.
         52	Behalve wettelijke eisen aan de schoolbesturen stelt de overheid ook eisen aan andere actoren
             in het onderwijsveld. Zoals aan lerarenopleidingen, die diploma’s en getuigschriften moeten
             baseren op wettelijk vastgestelde bekwaamheidseisen. En aan aanbieders van leermiddelen, die
             geen monopolie mogen vormen. Het verplichtende karakter van die eisen loopt weer wel via het
             bevoegd gezag: dat mag bijvoorbeeld alleen leraren benoemen die beschikken over een diploma
             waaruit blijkt dat ze aan de bekwaamheidseisen voldoen (art. 32, lid 5, jo. art. 3, lid 1, onder b,
             sub 1o, WPO). In dit advies wordt verwezen naar de bepalingen in de Wet op het primair onderwijs
             (WPO). Met die verwijzing zijn tevens de overeenkomstige bepalingen in de Wet op het voortgezet
             onderwijs 2020 (WVO 2020) en de Wet op de expertisecentra (WEC) bedoeld, tenzij anders
             aangegeven.
         53 Onderwijsraad, 2014a en 2020a.
29       54 Nederlandse Sportraad, Onderwijsraad & Raad voor Volksgezondheid en Samenleving, 2018.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>            vormgeving van het onderwijs.55 In 2014 ging de Onderwijsraad op verzoek van de Kamer
            na wat de invloed was geweest van de commissie-Dijsselbloem op de onderwijspolitiek.
            De raad concludeerde dat die invloed beperkt was. De overheid schoot nog steeds tekort
            in het stellen van noodzakelijke kaders, terwijl ze ook nog steeds onnodig de professionele
            ruimte van het onderwijsveld inperkte en de regeldruk opvoerde.56 Ook na 2014 is
            onduidelijk gebleven welke wettelijke kaders noodzakelijk zijn en welke professionele
            ruimte gerespecteerd moet worden. De raad beveelt de overheid aan dit per beleidscasus
            na te gaan met als leidraad subsidiariteit en publieke belangen.
            Hierna analyseert de Onderwijsraad twee actuele beleidscasussen, die demonstreren
            dat gestelde of voorgenomen wettelijke kaders niet altijd in lijn zijn met subsidiariteit en
            publieke belangen.
   Verbeteren van onderwijs in basisvaardigheden
   De subsidieregeling Verbetering basisvaardigheden voor scholen 2023 57 verbindt
   de besteding van de subsidie aan ‘de uitvoering van één of meer evidence-informed
   interventies’. Naast deze subsidieregeling biedt de overheid scholen die daarom
   vragen, directe ondersteuning door landelijke teams bij het uitvoeren van de ‘bewezen
   interventies’. Met deze instrumenten schrijft de overheid zowel doelen voor als bepaalde
   didactische methodes, al is dat met keuzeopties.58 Dat is twijfelachtig vanuit het principe
   van subsidiariteit. Het zou meer voor de hand liggen landelijke einddoelen (kerndoelen en
   referentieniveaus) aan te passen en meer samenhangend te maken.59
   Een didactische methode voorschrijven staat al snel op gespannen voet met de
   professionele ruimte van het onderwijsveld en mogelijkheden om het onderwijs op
   pluriforme wijze in te richten.60 De subsidieregeling verwijst bovendien slechts in de
   begripsbepalingen naar een interventiekaart op de bijbehorende website. Aan de
   uitvoerders van de regeling wordt overgelaten welke interventies voldoen aan de
   kwalificatie ‘wetenschappelijk onderbouwd’. Dat zet de deur open voor verregaande
   verplaatste normstelling, waarbij niet het bestuursorgaan met regelgevende bevoegdheid
   de norm stelt, maar uitvoerende ambtenaren. Deze werkwijze is overigens geen primeur.
   Deze werd eerder gehanteerd bij de subsidietoekenning in het kader van het Nationaal
   Programma Onderwijs.61
   De raad vindt het goed dat de overheid stimuleert dat het onderwijsveld onderzoek
   gebruikt. De raad vindt het echter niet aan de overheid om aan te geven hoe scholen
   binnen de wettelijke kaders het onderwijs vorm dienen te geven. De raad vindt het
   bovendien onwenselijk dat de overheid specifieke ‘wetenschappelijk onderbouwde
   interventies’ propageert.62 Binnen de onderwijswetenschappen wordt immers verschillend
   gedacht over onderwijskwaliteit en wat geldt als bewijs voor impact op deze kwaliteit.63 Veel
   hangt af van de onderliggende opvatting over wat goed onderwijs is. Een interventie is al
   dan niet effectief in het licht van een bepaalde opvatting over wat onderwijs zou moeten
   doen of bereiken. Een menukaart of interventiekaart brengt al snel het risico met zich dat
   de overheid zich schaart achter een specifieke onderzoeksbenadering of -stroming. Met
   het oog op pluriformiteit van het onderwijs is dat onwenselijk. Bovendien zijn methoden
   vaak effectief binnen een gegeven context en door de manier waarop ze gehanteerd
   worden.
   Wat betreft de directe ondersteuning door landelijke teams bij het uitvoeren van de
   interventies geldt hetzelfde. De overheid intervenieert ten onrechte in het domein waar
   schoolbesturen samen met scholen beleid maken en implementeren. Het ogenschijnlijk
   vrijblijvende karakter van de ondersteuning doet daar niets aan af. Schoolbesturen zullen
   de aangeboden hulp al snel als verplicht ervaren – mede doordat de overheid ook toezicht
   houdt en bekostigingssancties kan opleggen.
            55 Commissie Parlementair Onderzoek Onderwijsvernieuwingen, 2008.
            56 Onderwijsraad, 2014b.
            57 Subsidieregeling verbetering basisvaardigheden voor scholen 2023.
            58	Het gaat om de doelsubsidie aan scholen voor het verbeteren van basisvaardigheden en om
                de aanvullende bekostiging in het kader van het Nationaal Programma Onderwijs (NPO). Bij de
                regeling Verbetering basisvaardigheden worden ook landelijke ondersteuningsteams ingezet.
                Dat is overigens geen primeur. De overheid gaf bijvoorbeeld eerder directe ondersteuning via
                steunpunten voor het verbeteren van onderwijs in taal en rekenen. Zie: Waslander e.a., 2017.
            59 Onderwijsraad, 2022b.
            60 Ibid.
            61 https://www.nponderwijs.nl/basisvaardigheden
            62	Door de overheid gehanteerde termen als ‘wetenschappelijk onderbouwde interventies’ sluiten
                overigens meer aan bij de evidence based benadering dan bij de evidence informed benadering,
                die de overheid formeel voorstaat. Zie: Nelson & Campbell, 2017.
30          63 Phillips, 2019; Ming & Goldenberg, 2021.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>   Aan de directe ondersteuning door landelijke teams lijkt bovendien de gedachte ten
   grondslag te liggen, dat schoolbesturen zelf geen geschikte ondersteuning kunnen
   organiseren. Deze suggestie is voorbarig. Mocht de ondersteuningsinfrastructuur
   inderdaad tekortschieten, dan heeft de overheid de taak meer doordacht maatregelen te
   treffen, die ook een wettelijke grondslag hebben. Met het oog op subsidiariteit kan dan het
   principe van co-creatie worden gehanteerd. Dat wil zeggen dat het onderwijsveld nauw
   betrokken moet zijn bij de bepaling van de educatieve dienstverlening, in elk geval bij de
   vraagarticulatie en waar mogelijk ook bij de ontwikkeling van de dienst.64 In het geval van
   de landelijke teams die scholen ondersteuning bieden, is daarvan geen sprake. De kans is
   daardoor klein dat de dienst aansluit bij de behoefte van de school en een duurzaam effect
   sorteert.
   Personeelsbeleid
   De overheid scherpt momenteel de wettelijke kaders aan op het gebied van personeels-
   en arbeidsmarktbeleid. Hoewel het gerechtvaardigd is om op onderdelen eisen te stellen
   aan personeelsbeleid, is een aantal van de voorgestelde maatregelen twijfelachtig vanuit
   het principe van subsidiariteit. De raad vindt het te ver gaan als de overheid gedetailleerd
   voorschrijft hoe schoolbesturen strategisch personeelsbeleid moeten voeren. Als
   werkgever hebben schoolbesturen namelijk armslag nodig om strategische personele
   beslissingen te nemen.
   De overheid is medeverantwoordelijk voor de bekwaamheid van leraren.65 Zij stelt niet
   alleen eisen aan lerarenopleidingen en de (les)bevoegdheid die deze opleidingen geven,
   maar omschrijft ook wie schoolbesturen als leraar mogen benoemen. Deze overheidsrol
   wordt gelegitimeerd door het principe van subsidiariteit. De overheid waarborgt namelijk
   de kwaliteit van leraren op een manier waarbij schoolbesturen gebaat zijn en die zij niet
   zelf kunnen organiseren. Doordat de bevoegdheden landelijk worden afgegeven en er
   toezicht is op de kwaliteit, kunnen schoolbesturen er bijvoorbeeld meer op vertrouwen
   dat pas afgestudeerde leraren startbekwaam zijn. Schoolbesturen hoeven daar zelf geen
   onderzoek naar te doen.
   Sinds 2017 zijn schoolbesturen verplicht gegevens aan te leveren over de bekwaamheid
   en de professionalisering van hun leraren. Er wordt een wet voorbereid die schoolbesturen
   verplicht strategisch personeelsbeleid te voeren.66 Voor 2025 is het streven dat alle
   scholen samenwerken met lerarenopleidingen om studenten op te leiden.67 En er ligt
   een plan om de werving, matching, opleiding, begeleiding en professionalisering van
   onderwijspersoneel in regionaal verband te organiseren.68 In december 2022 kondigde de
   overheid aan dat schoolbesturen verplicht zouden worden samen te werken op het gebied
   van personeelsbeleid in nieuw aangewezen regio’s, die landelijk worden aangestuurd.69
   Inmiddels is op verzoek van het onderwijsveld het plan voor onderwijsregio’s op dit punt
   overigens aangepast; de samenwerking is vooralsnog vrijwillig.70
   Samenwerking van (besturen van) scholen en lerarenopleidingen binnen de regio
   kan het personeels- en arbeidsmarktbeleid helpen verbeteren. Zo kunnen vanuit de
   lerarenopleidingen stageplekken beter en evenwichtiger verdeeld worden, mits scholen
   goede voorwaarden bieden. Ook kunnen nascholing en kennisontwikkeling/deling over het
   omgaan met lerarentekorten beter worden gecoördineerd. Dit alles past bij het principe van
   subsidiariteit en publieke belangen. De verwachtingen over hoe bestuurlijke samenwerking
   bijdraagt aan het oplossen, spreiden van en omgaan met lerarentekorten, lijken echter te
   hoog gespannen. Zo zal ondanks het overheidsbeleid de keuze op welke school een leraar
   gaat werken vooral een zaak blijven van de leraar en het schoolbestuur. Leraren dwingen
   om op een andere school te werken, is niet aan de orde en zou ook een averechts effect
   hebben. Het beroep zou dan minder aantrekkelijk worden.71
           64  Onderwijsraad, 2019a.
           65  Artikel 23, lid 2, Grondwet.
           66  OCW, 2023b.
           67  Regeling tegemoetkoming kosten opleidingsscholen 2019.
           68  OCW, 2022c.
           69  Ibid.
           70  Bestuurlijk overleg OCW e.a., 2023.
31         71  Onderwijsraad, 2023.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>       Samenwerkingsplicht kan, maar leg vorm niet op
       Vanuit publieke belangen hebben besturen verder te kijken dan de eigen onderwijs­
       organisatie. In beginsel is het de taak van schoolbesturen om zelf samenwerking te
       zoeken waar en met wie dat nodig is. De overheid moet terughoudend zijn met overleg- of
       samenwerkingsverplichtingen en hoort deze alleen te stellen wanneer daarmee een publiek
       belang gediend is en de interventie noodzakelijk is. Dat kan het geval zijn bij specifieke
       collectieve-actieproblemen, waar publieke belangen gebaat zijn bij bovenschoolse of
       bovenbestuurlijke samenwerking, maar deze niet vanzelf van de grond komt. Een wettelijke
       samenwerkingsverplichting is dan een passende manier om op te schalen zonder dat de
       overheid de onderwijsopgave helemaal naar zich toe trekt.
       De voorgestelde regionale samenwerking op het gebied van personeelsbeleid zou
       geen primeur zijn. Een wettelijke verplichting om samen te werken is er bijvoorbeeld
       ook bij onderwijsachterstanden,72 bij het op overeenstemming gerichte overleg met het
       gemeentebestuur over het ondersteuningsplan en het beleidsplan jeugd,73 en bij het
       overleg tussen schoolbesturen in het voortgezet onderwijs over het Regionaal Plan
       Onderwijsvoorzieningen.74 Bij de lokale educatieve agenda overleggen schoolbesturen,
       gemeenten en overige partners over het onderwijs- en jeugdbeleid. Bij passend onderwijs
       zijn schoolbesturen eveneens verplicht samen te werken, maar hier is zelfs de manier
       waarop omschreven.75 Bij een dergelijke institutionalisering van de samenwerking komt het
       principe van subsidiariteit al snel onder druk te staan. De raad heeft eerder aangegeven
       dat samenwerkingsverbanden voor passend onderwijs noodzakelijk zijn voor zwaardere
       vormen van ondersteuning aan leerlingen, maar niet bij leerlingen voor wie lichtere
       onderwijsondersteuning volstaat.76
       De vorm waarin schoolbesturen samenwerken, hoort de overheid niet voor te schrijven. De
       raad vindt het belangrijk dat schoolbesturen de ruimte hebben zelf vorm te geven aan het
       overleg of de samenwerking. Samenwerking afdwingen in nieuwe regionale structuren gaat
       in vrijwel alle gevallen te ver, omdat dit aanzienlijke bureaucratische kosten of overhead met
       zich brengt.77 Een dergelijke opgelegde institutionalisering grijpt te zeer in op de ruimte die
       schoolbesturen nodig hebben om de samenwerking zelf te kunnen vormgeven, toegespitst
       op hun lokale situatie. Er is bovendien een groot risico dat een extra bestuurslaag ontstaat,
       die bovendien versnippert als er voor elke opgave een nieuwe organisatie of overleg komt
       en niet duidelijk is hoe die zich tot elkaar verhouden. Een nog belangrijker bezwaar tegen
       geïnstitutionaliseerde samenwerking is dat schoolbesturen hierdoor hun knooppuntfunctie
       minder goed kunnen vervullen. Het schoolbestuur dient bij bovenbestuurlijke besluiten
       immers altijd rekening te houden met de gevolgen voor de eigen scholen. Waar nodig
       moet het bestuur, met overtuigende argumenten, de samenwerking op onderdelen kunnen
       afhouden of andere vormen van samenwerking kunnen zoeken.
   3.2 Bekostig onderwijs zo veel mogelijk structureel
       Door bekostiging maakt de overheid onderwijs mogelijk. Zij stuurt door voorwaarden
       aan de bekostiging te verbinden. Conform het principe van subsidiariteit beveelt de
       raad de overheid aan om het onderwijs structureel en via schoolbesturen te bekostigen.
       Schoolbesturen moeten – in samenspraak met en met zeggenschap van schoolleiders
       en leraren/onderwijsteams – over de besteding van middelen kunnen beslissen. Alleen
       publieke belangen kunnen het noodzakelijk maken dat de overheid financiële keuzes naar
       zich toetrekt. Dit moet dan overtuigend worden beargumenteerd. Respect voor subsidiariteit
       betekent dat de overheid subsidies die gebonden zijn aan een termijn en specifieke
       doelen, beperkt inzet. Wanneer het wel nodig of gewenst is te waarborgen dat geld aan
       een specifiek doel wordt besteed, acht de raad structurele aanvullende bekostiging met de
       nodige verantwoording een beter instrument dan incidentele doelsubsidies.
       72 Artikel 161 WPO.
       73 Artikel 2.2, lid 3, Jeugdwet.
       74 Artikel 4.19 WVO 2020.
       75 Artikel 18a WPO.
       76	In zijn advies Steeds inclusiever uit 2020 concludeerde de raad dat samenwerkingsverbanden
           voor passend onderwijs nodig zijn om een dekkend aanbod van voorzieningen op regionaal
           niveau te organiseren in nauwe samenwerking met de (besturen van) scholen. Dit geldt echter
           alleen voor zwaardere vormen van ondersteuning aan leerlingen en niet voor situaties waarin
           lichtere onderwijsondersteuning volstaat. Schoolbesturen zouden volgens de raad in het laatste
           geval de voorzieningen zelf moeten kunnen financieren. De bekostiging moet hiervoor toereikend
           zijn. Het is dan aan de besturen zelf om samenwerking te zoeken. Om lichte en zwaardere
           ondersteuning te onderscheiden zijn wel landelijke normen nodig. Op dit moment ontbreken
           die, waardoor diverse actoren op lokaal niveau, waaronder schoolbesturen, onnodig veel tijd en
           capaciteit kwijt zijn aan afstemming. Mede hierdoor komt de uiteindelijke ondersteuning voor de
           leerling vaak onder druk te staan.
32     77 OCW, 2022c en 2022d.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>   Laat de bekostiging aansluiten bij de onderwijsambities
   De samenleving heeft hoge verwachtingen van het onderwijs. Het wordt gezien als een
   middel om uiteenlopende maatschappelijke doelen te realiseren. Met het huidige budget
   dat schoolbesturen ontvangen, zijn het afgelopen decennium vrijwel alle scholen in staat
   gebleken om aan de deugdelijkheidseisen te voldoen.78 Voor grotere ambities is het
   budget echter ontoereikend.79 Bovendien is het nu al de vraag of het huidige budget bij
   gelijkblijvende ambities in de toekomst zal toereiken, aangezien de personeelstekorten
   oplopen. Mogelijk kan de kwaliteit van het onderwijs alleen geborgd blijven wanneer fors
   wordt geïnvesteerd in onderwijspersoneel, een prettiger werkklimaat80 en huisvesting.81
   Bekostig het onderwijs via schoolbesturen, met de bijbehorende zeggenschap over
   bestedingen
   De raad beveelt de overheid aan om de bekostiging voor het onderwijs altijd via de
   schoolbesturen te laten verlopen. Daarbij hoort de bevoegdheid keuzes te maken in de
   besteding van het budget. Dit is consistent met de inrichting van het onderwijsbestel en
   het principe van subsidiariteit. Het is ook consistent met de verantwoordelijkheden die
   het schoolbestuur heeft onder het rechtspersonenrecht en binnen de onderwijswetgeving
   (zie Bijlage). De overheid heeft een bekostigingsrelatie met het bevoegd gezag. Het
   schoolbestuur vertegenwoordigt het bevoegd gezag en draagt in die hoedanigheid
   verantwoordelijkheid voor keuzes in de besteding van het toegekende budget. Die keuzes
   zijn gebonden aan de wettelijke kaders voor deugdelijk onderwijs, die bijvoorbeeld ook
   eisen aan medezeggenschap en kwaliteitsbeleid omvatten. Via die weg zijn ouders,
   leraren(teams) en andere professionals in de school deelgenoot van de besluiten.
   De overheid passeerde de afgelopen jaren herhaaldelijk de schoolbesturen bij de
   bekostiging en doet dat nog steeds. Denk aan de doelsubsidie aan scholen voor het
   verbeteren van basisvaardigheden en het Nationaal Programma Onderwijs (NPO) ter
   ondersteuning van scholen om nadelige gevolgen van de covid-pandemie te compenseren.
   In beide gevallen moet de subsidie worden aangewend voor specifieke interventies die
   actoren op schoolniveau kiezen uit een door de overheid bepaald menu. Los van het
   feit dat de overheid hiermee de professionele ruimte van het onderwijsveld inperkt, is dit
   problematisch voor schoolbesturen. Zij worden gepasseerd terwijl ze wel verantwoordelijk
   blijven voor de onderwijskwaliteit en voor de financiële situatie van de rechtspersoon.
   Financiering om schoolbesturen heen ondergraaft daarmee een op subsidiariteit
   gebaseerd onderwijsbestel.
   Zet doelsubsidies beperkt in
   De raad dringt er bij de overheid op aan om doelsubsidies slechts beperkt in te zetten.
   Hoewel ze een effectief middel kunnen zijn om kortstondig specifieke innovaties aan te
   jagen, hebben ze al snel een verstorend effect op het onderwijs. Om schoolbesturen in
   staat te stellen hun onderwijs te organiseren, is het belangrijk dat de overheid hen op
   voorspelbare wijze financiert.
   Doelsubsidies lenen zich niet voor inzet op grote schaal.82 Ze vergen namelijk een
   specifieke besteding en verantwoording. Bovendien zijn ze tijdelijk. Tot slot ligt de focus
   op geïsoleerde deelaspecten, terwijl onderwijsprocessen erom vragen beslissingen in
   samenhang te nemen.
   De extra investeringen van de overheid hebben nu vaak een incidenteel karakter.
   Tabel 1 en 2 laten zien dat het aandeel doelsubsidies en incidentele vormen van
   aanvullende bekostiging in het primair en voortgezet onderwijs de afgelopen jaren is
   toegenomen. Dit geeft de financiering een onvoorspelbaar karakter. Dat geldt zeker
   voor doelsubsidies die via een competitieve tenderprocedures of loting worden
   toegekend. Ze brengen bovendien hoge administratieve lasten met zich, verbonden
   aan de aanvraag en de verantwoording achteraf.
   78	Op dit moment is bij ongeveer 98% van scholen in het funderend onderwijs de – wat de
        onderwijsinspectie noemt – ‘basiskwaliteit’ op orde.
   79 McKinsey & Company, 2020.
   80 Onderwijsraad, 2021.
   81 Inspectie der Rijksfinanciën, 2021.
33 82 Onderwijsraad, 2018b.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>                                                                      Tabel 1: Aandeel doelsubsidies en aanvullende bekostiging in de overheidsgelden voor het primair onderwijs (2013-2024)
                                                                              Meer bekostiging po via subsidies en aanvullende bekostiging po – ook na correctie NPO-gelden
     Aandeel
        Aandeel
             in bekostiging
                  in bekostiging
                            PO (excl.
                                 PO (excl.
                                      NPONPO
                                           gelden)
                                               gelden)
                                                                      100%
                                                                              Meer bekostiging po via subsidies en aanvullende bekostiging po – ook na correctie NPO-gelden
                                                                       90%
                                                                      100%
                                                                      80%
                                                                      90%
                                                                      70%
                                                                      80%
                                                                      60%
                                                                      70%
                                                                      50%
                                                                      60%
                                                                      40%
                                                                      50%
                                                                      30%
                                                                      40%
                                                                      20%
                                                                      30%
                                                                      10%
                                                                      20%
                                                                       0%
                                                                      10%
                                                                       0%    2013         2014      2015      2016       2017      2018       2019      2020       2021     2022      2023   2024
                                                                             2013         2014      2015      2016       2017      2018       2019      2020       2021     2022      2023   2024
                                                                                                 Hoofdbekostiging           Aanvullend ((inclusief Prestatiebox)          Subsidies
                                                                                                 Hoofdbekostiging           Aanvullend ((inclusief Prestatiebox)          Subsidies                 .
                                                                                                                                                                                                    .
                                                                      Tabel 2: A
                                                                                andeel doelsubsidies en aanvullende bekostiging in de overheidsgelden voor het voortgezet onderwijs
                                                                               (2013-2024)
                                                                              Meer bekostiging vo via subsidies en aanvullende bekostiging – ook na correctie NPO-gelden
          Aandeel
             Aandeel
                  in totale
                        in totale
                             bekostiging
                                  bekostiging
                                         VO (excl.
                                              VO (excl.
                                                   NPONPO
                                                        gelden)
                                                            gelden)
                                                                      100%    Meer bekostiging vo via subsidies en aanvullende bekostiging – ook na correctie NPO-gelden
                                                                      100%
                                                                       90%
                                                                      90%
                                                                      80%
                                                                      80%
                                                                      70%
                                                                      70%
                                                                      60%
                                                                      50%
                                                                      60%
                                                                      40%
                                                                      50%
                                                                      40%
                                                                      30%
                                                                      20%
                                                                      30%
                                                                      20%
                                                                      10%
                                                                      10%
                                                                       0%
                                                                       0%    2013         2014      2015      2016       2017      2018       2019      2020       2021     2022      2023   2024
                                                                             2013         2014      2015      2016       2017      2018       2019      2020       2021     2022      2023   2024
                                                                                                 Hoofdbekostiging           Aanvullend ((inclusief Prestatiebox)          Subsidies
                                                                                                 Hoofdbekostiging           Aanvullend ((inclusief Prestatiebox)          Subsidies
                                                                                                                                                                                                    !
                                                                                    De toename van incidentele gelden lijkt klein, afgezet tegen het totale budget dat
                                                                                    onderwijsorganisaties ontvangen. Maar voor schoolbesturen en scholen betekent elke                              !
                                                                                    doelsubsidieregeling dat zij zich ertoe moeten verhouden en een keuze moeten maken of
                                                                                    ze investeren in een aanvraag. De regeldruk neemt daardoor aanzienlijk toe; onevenredig
                                                                                    omdat het maar om een kleine aanvulling op het budget gaat.83 In situaties waarin het totale
                                                                                    budget krap is, bestaat er een sterke druk om elke kans op extra geld te benutten. Dat
                                                                                    onderwijsorganisaties rekening moeten houden met onzekere inkomsten, betekent ook dat
                                                                                    ze grotere reserves moeten aanhouden.
                                                                                    De overheid zet op dit moment zelfs doelsubsidies in voor evident structurele ambities,
                                                                                    zoals de verbetering van basisvaardigheden.84 Hoewel ze heeft aangekondigd dat de
                                                                                    extra financiering op termijn via structurele vormen van bekostiging zal worden toegekend,
                                                                                    moeten schoolbesturen er tot 2025 voor intekenen.85 Veel schoolbesturen hebben dit
                                                                                    inmiddels gedaan, met wisselend succes, omdat toekenning van subsidie op basis van
                                                                                    loting plaatsvindt. Voor de schoolbesturen die de subsidie wel hebben gekregen, blijft het
                                                                                    onzeker of de bekostiging per 2025 daadwerkelijk structureel wordt. De subsidieregeling
                                                                                    voor basisvaardigheden belemmert zo duurzame investeringen. Daarnaast neemt de
                                                                                    regeldruk disproportioneel toe. Om die reden heeft het Adviescollege toetsing regeldruk de
                                                                                    regeling ontraden.86
                                                                                    83   Waslander e.a., 2017.
                                                                                    84   OCW, 2022a.
                                                                                    85   https://www.atr-regeldruk.nl/subsidieregeling-verbetering-basisvaardigheden/
34                                                                                  86   Ibid.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>   Zet voor extra investeringen het instrument van aanvullende bekostiging in – met
   de nodige verantwoording
   Volgens de raad is het instrument van aanvullende bekostiging passend als geld echt
   aan een bepaald bestedingsdoel moet worden gebonden of als het nodig is de precieze
   besteding achteraf te traceren. Maar dat hoort een uitzondering te zijn. Soms is het echter
   logisch geld specifiek en gericht in te zetten. Uiteraard wil de overheid dan ook zien dat het
   geld aan dat specifieke doel besteed is. Extra geld in de lumpsum stoppen is hier niet de
   aangewezen manier.
   Vergeleken met de reguliere bekostiging op basis van lumpsumfinanciering maakt
   aanvullende bekostiging de bekostigingssystematiek verfijnder. Er kan rekening gehouden
   worden met specifieke schoolkenmerken en afzonderlijke doelgroepen.87 Bovendien
   stelt aanvullende bekostiging de overheid in staat een bestedingsdoel aan te geven en
   het geld te volgen. De verplichte verantwoording zorgt dat de overheid beter kan sturen
   op een doelmatige besteding van de extra gelden. Tegelijkertijd laat de aanvullende
   bekostiging besturen voldoende ruimte eigen beleid te voeren, mits de bestedings- en
   verantwoordingsvoorwaarden niet te gedetailleerd zijn.
   De administratieve lasten van aanvullende bekostiging zijn relatief laag, omdat het
   onderwijsveld zich niet steeds hoeft te oriënteren op nieuwe subsidieverplichtingen. De
   verplichtingen voor besteding en verantwoording kunnen immers voor een langere periode
   worden vastgelegd. Daardoor krijgt aanvullende bekostiging een structureel karakter, wat
   tegemoetkomt aan oproepen om een langetermijnvisie op het onderwijs te formuleren.88 Dit
   instrument biedt de overheid mogelijkheden om te sturen, maar het dwingt haar zich daarbij
   te richten op de langere termijn – de termijn die nodig is om wettelijke normen te laten
   institutionaliseren.
   Demp concurrentieprikkels in de bekostiging
   Om te bevorderen dat schoolbesturen samenwerken en bovenbestuurlijke opgaven
   oppakken, is het zaak prikkels die aanzetten tot concurrentie, zo veel mogelijk te
   dempen. Scholen zijn tot op zekere hoogte elkaars concurrenten, bijvoorbeeld omdat hun
   voortbestaan en de hoogte van de bekostiging afhangen van het aantal leerlingen op de
   school. Zit een school langdurig onder de opheffingsnorm (het minimumaantal leerlingen)
   die het Rijk stelt, dan vervalt de bekostiging. Het onderwijssysteem zet scholen zo aan
   zich in te spannen om nieuwe leerlingen te werven. Behalve concurrentie om het aantal
   leerlingen bestaat er ook concurrentie om bepaalde populaties van leerlingen. Veel scholen
   geven de voorkeur aan leerlingen die zonder extra ondersteuning goede kans maken de
   opleiding vlot af te ronden.
   In het verlengde van de strijd om leerlingen bestaat er concurrentie tussen scholen
   op de arbeidsmarkt van leraren. Doorgaans hebben scholen met een uitdagender
   leerlingenpopulatie meer moeite bevoegde en hoger opgeleide leraren te vinden. Mede
   daardoor hebben deze scholen momenteel te maken met grotere lerarentekorten.
   Concurrentie kan samenwerking tussen scholen in de weg staan. Scholen met een
   relatief ‘minder uitdagende’ populatie kunnen bijvoorbeeld bang zijn hun goede positie
   te verliezen. Het kan bijzonder moeilijk zijn de schoolgemeenschap ervan te overtuigen
   dat solidariteit met leerlingen van andere scholen soms zwaarder weegt dan het belang
   van ‘de eigen leerlingen’. Zo vraagt kansengelijkheid demping van concurrentieprikkels.
   Via (aanvullende) bekostiging kunnen scholen met een uitdagende leerlingenpopulatie
   aantrekkelijker worden in de werving van zowel leerlingen als docenten. Ook zullen deze
   scholen eerder als samenwerkingspartner in aanmerking komen. Ze zijn bijvoorbeeld
   interessant omdat ze beschikken over een ruimer budget voor innovaties of deze kunnen
   beproeven in kleinere klassen.
                          87   Inspectie der Rijksfinanciën, 2022.
35                        88   Onderwijsraad, 2020b; Inspectie der Rijksfinanciën, 2022.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>   3.3 	Respecteer in uitingen de bestuurlijke verhoudingen
         in het onderwijs
         Beleidsmakers, overheidsbestuurders en politici doen er goed aan in hun uitingen de
         bestuurlijke verhoudingen in het onderwijs meer te respecteren en helder te zijn over
         wat schoolbesturen moeten doen en waarover zij zelf mogen beslissen. Zij dienen
         ervan doordrongen te zijn dat hun uitlatingen over schoolbesturen de toon zetten in
         het maatschappelijk debat en richting geven aan maatschappelijke beelden van en
         verwachtingen over schoolbesturen. Dit beïnvloedt de legitimiteit en de handelingsruimte
         van besturen.
         In de toelichting van beleidsmaatregelen wordt impliciet en soms ook expliciet de
         knooppuntfunctie van schoolbesturen ter discussie gesteld. Dat terwijl het belang hiervan
         vanuit het principe van subsidiariteit juist benadrukt moet worden. Een voorbeeld hiervan
         zijn de eerdergenoemde doelsubsidies voor de inzet van ‘evidence based interventies’ bij
         onderwijs in basisvaardigheden. Hoewel de subsidieregeling duidelijk stelt dat de minister
         subsidie verstrekt aan het ‘bevoegd gezag’,89 suggereert de overheidscommunicatie dat
         ‘scholen’ geld kunnen aanvragen en krijgen.90 Dat wekt de indruk dat het geld naar de
         school gaat en dat de overheid het bestuur passeert. Afgaand op de beleidsstukken en
         uitingen in de media lijkt de overheid dit te legitimeren doordat schoolbesturen uit zichzelf
         het onderwijs niet op een goede manier zouden inrichten en onvoldoende gebruik zouden
         maken van bewezen effectieve onderwijsinterventies. De suggestie is bovendien dat
         hierdoor de onderwijskwaliteit zou achterblijven. De raad vindt deze verklaring op zijn minst
         eenzijdig, omdat uiteenlopende factoren de onderwijskwaliteit bepalen.
         De overheid moet wettelijke kaders en bekostigingsvoorwaarden niet alleen helder
         formuleren, maar er vervolgens ook duidelijk over communiceren. Dit voorkomt dat allerlei
         partijen in het onderwijsveld of de samenleving een eigen inkleuring aan de wettelijke
         kaders geven. Het gebeurt nu te vaak dat in overheidsuitingen gesuggereerd wordt dat
         schoolbesturen of scholen ergens toe verplicht zijn, terwijl die verplichting er wettelijk
         gezien niet is. Zo zegt de subsidieregeling voor het Nationaal Programma Onderwijs (NPO)
         niets over hoe schoolbesturen het subsidiegeld moeten besteden; enkel dat het bestemd
         is voor de uitvoering van het programma om nadelige gevolgen van de covid-pandemie
         te compenseren.91 De overheidscommunicatie straalt niettemin uit dat ‘scholen’ uit een
         menukaart met ‘geaccepteerde’ en ‘effectieve’ interventies moeten kiezen. De verwijzing
         naar de menukaart is echter niet meer dan een toelichting op de subsidieregeling. Van
         een dergelijke vorm van ‘pseudowetgeving’92 heeft de overheid zich in het verleden ook
         bediend bij de invoering van de onderwijsmethode van het Studiehuis parallel aan de
         invoering van de Tweede Fase in het voortgezet onderwijs. De overheid suggereerde toen
         dat didactische en onderwijskundige maatregelen die het zelfstandig leren van leerlingen
         moesten bevorderen, verplicht waren, terwijl dat helemaal niet het geval was. Later
         concludeerde de commissie-Dijsselbloem dat de overheid daarmee te zeer ingreep in
         de professionele ruimte van scholen.93
         89 Subsidieregeling verbetering basisvaardigheden voor scholen 2023.
         90 https://www.dus-i.nl/subsidies/verbetering-basisvaardigheden-2023
         91	Regeling aanvullende bekostiging uitvoering Nationaal Programma Onderwijs PO en
             VO 2022-2023.
         92 Bronneman-Helmers, 2011.
36       93 Commissie Parlementair Onderzoek Onderwijsvernieuwingen, 2008.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>37</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>                                                   4
   twee
    Schoolbesturen: wees intern stevig verbonden
    en werk extern samen waar nodig
    Schoolbesturen moeten hun knooppuntfunctie
    waarmaken door intern stevig verbonden te zijn
    met hun school of scholen en extern samen
    te werken als dat nodig is. Het principe van
    subsidiariteit en publieke belangen zijn daarbij
    leidend. Schoolbesturen kunnen elkaar hier
    onderling aan houden op basis van codes
    goed bestuur. Via intern toezicht, een landelijk
    beroepsprofiel en collegiale visitaties kunnen
    ze eisen stellen aan de bekwaamheid van
    schoolbestuurders.
39
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>         De raad vindt dat alle schoolbesturen hun knooppuntfunctie in het onderwijsbestel waar
         moeten maken, door stevig verbonden te zijn met de eigen school/scholen en door extern
         samen te werken als publieke belangen daarom vragen. Zo leveren zij hun bijdrage aan
         een goed functionerend onderwijsbestel. Ieder voor zich en vooral onderling kunnen zij
         bevorderen dat dit gebeurt.
         Schoolbesturen hebben te zorgen dat ze stevig verbonden zijn met de eigen school of
         scholen. Daarvoor moeten ze subsidiariteit respecteren en de onderwijsorganisatie zo
         inrichten dat het mogelijk is zo veel mogelijk beslissingen aan het schoolniveau over
         te laten en publieke belangen te dienen. Kwesties die het best door leraren, andere
         onderwijsprofessionals en schoolleiders op schoolniveau kunnen worden bedacht,
         geregeld of opgelost, moeten daar vooral blijven.94 Een bestuur zorgt ervoor dat het weet
         wat er speelt op de scholen en zicht heeft op de toegankelijkheid en kwaliteit van het
         onderwijs. Het zorgt voor interne verbindingen, staat in contact met de ouders, laat ruimte
         aan schoolleiders en leraren, rust hen zo toe dat zij die ruimte goed kunnen invullen en
         zorgt voor samenwerking tussen scholen.
         Maar de rol ten dienste van de eigen organisatie is niet de enige. Van een bestuur wordt
         ook verwacht dat het samenwerkt met andere besturen als dat nodig is om publieke
         belangen te dienen.
         Dit hoofdstuk belicht hoe schoolbesturen onderling kunnen bevorderen dat zij allemaal
         handelen vanuit publieke belangen en respect voor subsidiariteit. Schoolbesturen moeten
         elkaar houden aan normen voor goed bestuur. De raad vindt ook dat het intern toezicht
         en de medezeggenschapsraad hier een rol hebben. Tot slot moeten er eisen aan de
         bekwaamheid van schoolbestuurders worden gesteld.
   4.1 	Schoolbesturen: houd elkaar aan normen voor goed
         bestuur
         Het is eerst en vooral aan de schoolbesturen zelf om als collectief normen op te stellen
         voor goed bestuur en elkaar daaraan te houden. De raad vindt dat daarbij in ieder geval
         normen horen over stevige interne verbondenheid met scholen, over wanneer extern
         samenwerken nodig is en over subsidiariteit en publieke belangen als richtsnoer.
         Vul codes goed bestuur aan en handhaaf die codes
         In de eerste plaats moet normstelling leiden tot verduidelijking en aanvulling van de
         codes voor goed bestuur en goed toezicht. Schoolbesturen moeten nagaan of normen
         over stevige interne verbondenheid met scholen, over wanneer extern samenwerken
         nodig is en over subsidiariteit en publieke belangen als leidende principes, opgenomen
         zijn in die codes.
         De huidige codes voor goed bestuur zetten besturen al aan tot samenwerking. Zo zijn
         leden van de VO-raad verplicht om bij te dragen aan een dekkend aanbod bij krimp.95
         En zo stelt de gedragscode voor het primair onderwijs het bestuur verantwoordelijk voor
         de toegankelijkheid van onderwijs voor alle kinderen. Het bestuur wordt geacht zich in
         te zetten om belemmeringen weg te nemen en kansengelijkheid te bevorderen.96 Het
         bestuur moet daarbij transparant zijn over hoe het dat invult. Volgens de raad kunnen de
         codes verduidelijkt worden en aangevuld met (meer) bepalingen over de interne verdeling
         van zeggenschap, betrokkenheid en externe samenwerking.
         Vervolgens komt het erop aan dat schoolbesturen elkaar aanspreken op naleving van
         de codes. Verenigingen van schoolbesturen kunnen meer invulling geven aan hun rol
         als hoeder van de code voor goed bestuur. Binnen de VO-raad doet de commissie
         Goed Bestuur al onderzoek wanneer samenwerking tussen besturen niet van de grond
         komt of tot niets leidt. Maar dit onderzoek heeft tot nu toe nooit geleid tot uitsluiting van
         lidmaatschap.
         94 Onderwijsraad, 2022a.
         95 VO-raad, 2019.
40       96 PO-Raad, 2020.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>   De Onderwijsraad beveelt aan dat naleving van de codes goed bestuur geldt als een
   vereiste voor schoolbesturen voor primair en voortgezet onderwijs om lid te kunnen worden
   en blijven van de vereniging. Én dat die eis gehandhaafd wordt.
   Als verenigingen van schoolbesturen zijn de sectororganisaties in de positie om normen
   voor goed bestuur uit te dragen en te bevorderen dat schoolbesturen daarnaar handelen.
   De PO-Raad en de VO-raad kunnen ervoor zorgen dat het gesprek over subsidiariteit en
   publieke belangen gevoerd wordt binnen de beroepsgroep. Ze kunnen ook aanmoedigen
   dat dit gesprek binnen de aangesloten schoolbesturen plaatsvindt. Daarvoor zou het goed
   zijn als de overheid de PO-Raad en de VO-raad meer in positie brengt door te bevorderen
   dat deze rol van de sectororganisaties in de codes benoemd staat. Een andere optie is om
   de branchecode goed bestuur en zelfregulering via de sectororganisaties in alle sectoren
   van een wettelijke basis te voorzien.97
   Respecteer subsidiariteit én zorg voor interne verbondenheid
   Een schoolbestuur moet verbonden zijn met de school of scholen die het bestuurt; en zich
   in de relatie met de school gebonden weten. Vanuit het principe van subsidiariteit hoort
   het schoolbestuur de zeggenschap van schoolleider en schoolteam te honoreren en hen
   optimaal toe te rusten. Het bestuur hoort ook in contact te staan met ouders. Omwille
   van publieke belangen brengt het bestuur verbinding, samenhang en samenwerking
   tussen scholen tot stand, zowel binnen de eigen onderwijsorganisatie als met scholen en
   maatschappelijke organisaties in de omgeving.
   Respecteer zeggenschap en professionele ruimte van schoolleiders en leraren
   Wat voor de overheid geldt, gaat ook op voor schoolbesturen: pas het principe van
   subsidiariteit toe. Een schoolbestuur dient ruimte te laten aan leraren en de schoolleider.
   Én het moet hen in staat stellen zaken op schoolniveau op te pakken door hen adequaat
   toe te rusten. Of zaken op schoolniveau belegd kunnen worden, hangt immers ook af van
   de middelen, kennis en ervaring die op dat niveau aanwezig zijn.
   Zorg voor verbinding en betrokkenheid binnen de onderwijsorganisatie
   Van een bestuur mag nog meer verwacht worden dan faciliteren en ruimte laten.
   Schoolbesturen dienen zelf verbonden en betrokken te zijn. Een schoolbestuur dient te
   allen tijde zicht te hebben op wat er binnen elk van de eigen scholen speelt. Dit gaat
   verder dan de papieren werkelijkheid van koersplannen en spreadsheets. Het vraagt
   direct contact met de school of scholen en de mensen die daarvan deel uitmaken.
   De raad noemt hier in de eerste plaats de ouders, die in de praktijk te vaak niet direct
   in beeld zijn bij het schoolbestuur. Het bestuur hoort in contact te staan met ouders en
   aandacht te hebben voor hun betrokkenheid bij de school. Ouders moeten zich gehoord
   en gezien weten door het schoolbestuur. Dat is steeds minder het geval. Veel ouders
   – vooral in het voortgezet onderwijs – ervaren een grote afstand tot het schoolbestuur.
   In een recent onderzoek is slechts 39% van de ouders het ‘(helemaal) eens’ met de
   stelling ‘Ik weet wie er in het schoolbestuur van de school van mijn kinderen zitten’. Zo’n
   29% geeft aan niet (zeker) te weten onder welk bestuur de school van het eigen kind
   valt.98 Schaalvergroting en bestuurlijke professionalisering hebben de afstand tot ouders
   vergroot.99 Ouders zijn bij veel onderwijsorganisaties verdwenen uit het bestuur of het
   toezichthoudend orgaan. De raad constateert op basis van beschikbaar onderzoek
   en gesprekken met ouders dat het ouderperspectief te weinig aandacht krijgt in de
   relatie schoolbestuur-school. De raad roept schoolbesturen op het ouderperspectief
   nadrukkelijk een plek te geven. Dit wil overigens niet zeggen dat besturen ouders dienen
   te benaderen als consumenten en in alles moeten inspelen op de wensen en eisen van
   ouders. Het is voor schoolbesturen juist de kunst ouders deelgenoot te maken van de
   bedoeling, doelen en het vormgeven van het onderwijs.100 Het schoolbestuur moet goed
   luisteren naar verwachtingen. Bij alle beslissingen hoort het bestuur oog te hebben
   voor de belangen van leerlingen, ouders en personeel van elke school. Dit vraagt dat
   het bestuur zelf in contact staat met ouders om te weten wat er binnen een school
   speelt. Dit contact moet niet beperkt blijven tot de formele medezeggenschap. Voor het
   schoolbestuur zijn ouders een belangrijke (gespreks)partner voor strategievorming en
   beleid. Het bestuur informeert ouders over en betrekt hen bij strategie, onderwijsvisie
   en beleid. Ouders moeten ook weten waar ze terechtkunnen om signalen af te geven
   aan het schoolbestuur over hoe het er op de school aan toegaat. Bij klachten horen
   ze een luisterend oor te vinden. Tot slot hoort het schoolbestuur te bevorderen dat de
   97  Artikel 3.2 WVO 2020.
   98  Ouders en Onderwijs, 2023.
   99  Vogels, 2002.
41 100 Hooge, 2014.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>   schoolleider en het schoolteam voldoende aandacht hebben voor ouderbetrokkenheid en
   ouderparticipatie. Denk aan activiteiten binnen de school waaraan ouders meewerken en
   communicatie met ouders omwille van het belang van ondersteuning van kinderen thuis
   en de relatie tussen onderwijs en opvoeding.101
   Interne verbondenheid vraagt verder uiteraard om contact tussen bestuur, schoolleiding
   en schoolteam. Voor goed bestuur zijn ook contact en communicatie met leraren en
   andere personeelsleden cruciaal. Goede samenwerking tussen bestuur en schoolleiders
   is essentieel. Een schoolbestuur hoort de cultuur, zorgen, problemen en sterke kanten
   van elke school te kennen. Het gesprek met schoolleiders is daarvoor van groot belang.
   Schoolleiders vormen de linking pin tussen bestuur en school. Zij geven het schoolbestuur
   zicht op het reilen en zeilen binnen de scholen. Zeker in grotere onderwijsorganisaties
   zijn goede onderlinge afstemming en samenwerking tussen schoolleiders en -bestuur
   cruciaal. Schoolleiders moeten ook invloed hebben op de strategische visie van de
   onderwijsorganisatie, het personeelsbeleid en de wijze waarop de organisatie zich als
   geheel ontwikkelt. Dat vraagt een goede doordenking en verdeling van bevoegdheden,
   verantwoordelijkheden en taken.102
   Schoolbestuurders dienen binnen de eigen onderwijsorganisatie verbinding te realiseren
   en te bewaken – verbinding tussen het bestuurskantoor en de afzonderlijke scholen, maar
   ook verbinding tussen de scholen onderling. Subsidiariteit mag niet betekenen ‘ieder
   voor zich’. Scholen, hoe verschillend ook, moeten zich onderling verbonden weten in hun
   gezamenlijke opgave. Het schoolbestuur is de hoeder van deze gemeenschappelijkheid.
   Er zijn voorbeelden van schoolleiders en schoolteams die van hun bestuur alleen een
   faciliterende rol verwachten. Binnen onderwijsorganisaties beconcurreren scholen elkaar
   soms om leerlingen of om docenten. Het komt voor dat schoolleiders en -teams binnen
   één onderwijsorganisatie alleen bereid zijn tot schooloverstijgende samenwerking als er
   voor de eigen school iets ‘te halen’ is. Het bestuur hoort dan te bevorderen dat leraren
   solidariteit opbrengen richting hun collega’s en dat schoolleiders en -teams zich samen
   inzetten voor overstijgende belangen.
   Zorgen voor verbinding tussen scholen betekent tot slot dat het bestuur binnen en tussen
   de eigen scholen samenwerking stimuleert waar dat bijdraagt aan verwezenlijking van
   de eigen missie en visie of van publieke belangen zoals toegankelijk en goed onderwijs.
   Goed onderwijs ontstaat uiteindelijk in de klas, maar is meer dan de optelsom van
   individueel opererende leraren en afzonderlijke lerarenteams of vaksecties. Duurzame
   kwaliteitsontwikkeling komt tot stand wanneer alle betrokkenen zich continu richten op het
   definiëren en behalen van de gewenste kwaliteit, en door een constructief-kritische houding
   streven naar de daarvoor vereiste kwaliteitsverbeteringen.103
   Het schoolbestuur moet de organisatie hierop inrichten en het personeel hiervoor
   voldoende ruimte en tijd geven. Scholen werken vanuit een eigen visie en eigen doelen
   aan kwaliteit, binnen de kaders van bestuurlijk beleid dat in samenspraak tot stand
   is gekomen. Schoolleiders moeten ruimte ervaren om de opdracht op eigen wijze te
   realiseren, passend bij hun specifieke context. Tegelijkertijd zijn er afspraken nodig
   over doelen en gezamenlijke opgaven en over hoe deze worden geëvalueerd.
   Handel vanuit besef dat publieke belangen dienen verder reikt dan de eigen
   organisatie
   De primaire taak van schoolbesturen is het doen verzorgen van goed onderwijs aan de
   leerlingen binnen de eigen organisatie. Die taak is in zichzelf maatschappelijk relevant.
   Maar hun maatschappelijke verantwoordelijkheid strekt zich ook uit buiten de eigen
   organisatie.
   Uit gesprekken met schoolbestuurders blijkt dat veruit de meesten zich hiervan bewust
   zijn. Vaak voegen ze daaraan toe dat het voor schoolbesturen uitermate moeilijk is hun
   verantwoordelijkheid waar te maken in een context van een wispelturige overheid die
   besturen passeert en scholen en besturen financieel aanzet tot concurrentie in plaats van
   samenwerking. Aan de kant van de rijksoverheid zijn verbeteringen nodig (zie hoofdstuk 3).
   De raad spreekt echter ook de schoolbesturen zelf nadrukkelijk aan. Voor goed onderwijs
   aan álle kinderen en jongeren is het noodzakelijk dat schoolbesturen breed kijken naar wat
   tot hun taak behoort.
   101	https://www.nji.nl/voor-en-vroegschoolse-educatie-vve/wat-ouderbetrokkenheid;
        https://www.nro.nl/onderzoeksprogrammas/ouderbetrokkenheid; https://www.poraad.nl/system/
        files/2022-01/factsheet_ouderbetrokkenheid_voor_gemeenten_en_schoolbesturen.pdf
   102 Onderwijsraad, 2016 en 2018a.
42 103 Onderwijsraad, 2015.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>   Neem verantwoordelijkheid voor álle kinderen en jongeren
   Van elk schoolbestuur mag verwacht worden dat het de eigen organisatie goed bestuurt,
   maar dat het de eigen verantwoordelijkheid tegelijkertijd breder opvat en oppakt.
   Schoolbesturen moeten opereren vanuit hun verantwoordelijkheid voor toegankelijk
   en goed onderwijs voor álle kinderen en jongeren. Een schoolbestuur heeft publieke
   belangen te dienen. Van een schoolbestuur mag ook inzet verwacht worden voor kinderen
   of jongeren die niet binnen de eigen organisatie schoolgaan. Soms moet het bestuur
   boven de eigen organisatie uitstijgen. Denk aan het lerarentekort: als elk bestuur probeert
   voldoende personeel te vinden voor de eigen scholen ten koste van andere, maken
   besturen de opdracht niet waar zich in te zetten voor goed onderwijs voor álle kinderen en
   jongeren. Goed, toegankelijk onderwijs verzekeren voor alle kinderen en jongeren, ook op
   plaatsen waar het lerarentekort zwaar toeslaat of waar bijvoorbeeld sprake is van krimp,
   vergt vaak samenwerking tussen schoolbesturen. Een beroep op de eigen autonomie of
   de eigen geringe schaalgrootte kan die samenwerking in de weg staan.
   Er is geen lijst te maken van onderwerpen waarop schoolbesturen dienen samen
   te werken. Dat is afhankelijk van tijd en context. Er zijn ook verschillende manieren
   waarop schoolbesturen samenwerking tot stand kunnen brengen. Ze moeten daarbij
   steeds alert zijn op welk(e) niveau(s) de samenwerking vorm moet krijgen. Ze kunnen
   dat doen door samenwerking tot stand te brengen tussen schoolleiders en leraren van
   scholen uit de eigen organisatie en andere scholen. Of door zelf samen te werken met
   andere schoolbesturen en maatschappelijke partners. Soms is intensieve, structurele
   samenwerking nodig, soms volstaat een lichtere vorm. In elk geval is samenwerking niet
   vrijblijvend. Het moet niet bij praten blijven; uit acties zal moeten blijken dat men werkelijk
   aan een gezamenlijk doel werkt.
   Om interbestuurlijke samenwerking goed van de grond te laten komen, is het nodig dat
   alle deelnemers een welomschreven gezamenlijk doel willen bereiken. Het doel van
   de samenwerking en de te bereiken (tussentijdse) resultaten moeten helder worden
   geformuleerd. Anders is het te gemakkelijk om aan vergadertafels gezamenlijke doelen te
   belijden zonder dat dit in de praktijk tot daadwerkelijke verandering leidt. Aan onduidelijke
   doelen kan men zich gemakkelijk onttrekken. Het is ook belangrijk dat alle partners de
   meerwaarde van samenwerking ervaren. Gezamenlijke successen vieren helpt om relaties
   te bouwen.104
   Maak schoolleiders en school deelgenoot van interbestuurlijke samenwerking
   Bij interbestuurlijke samenwerking mogen schoolbesturen hun schoolleiders, leraren,
   leerlingen en ouders niet aan de kant staan. Schoolleider(s) en/of leraren moeten aan
   de voorkant worden betrokken bij externe samenwerking. Zij moeten invloed kunnen
   uitoefenen en deelgenoot zijn van beleid en besluiten.
   Schoolbesturen moeten in staat zijn de belangen van de eigen organisatie én die van
   hun partners in de samenwerking te behartigen. Het is aan het bestuur het belang van
   interbestuurlijke samenwerking duidelijk te maken zonder de zeggenschap van actoren
   op schoolniveau te veel te verstoren. Het is de rol van het bestuur om belangen en
   behoeften van schoolleiders, leerlingen, ouders en leraren te verenigen met opdrachten,
   verwachtingen en mogelijkheden van buitenaf. Het bestuur moet echter ook zorgen
   dat de samenwerkingsdoelen en de consequenties van de samenwerking in de hele
   organisatie doorwerken. De externe samenwerking en interne organisatie moeten met
   elkaar worden ‘uitgelijnd’ om daadwerkelijk een bijdrage te kunnen leveren aan complexe
   maatschappelijke uitdagingen. De sectororganisaties kunnen hierbij een rol spelen door
   begeleiding te bieden bij interbestuurlijke samenwerking en zich hier verantwoordelijk
   voor te tonen.
43 104 Olson, 1965.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>   4.2 	Heb als intern toezicht en medezeggenschap ook oog
         voor verbondenheid en samenwerking
         Voor schoolbesturen is een professioneel samenspel met andere bestuurlijke organen
         binnen de onderwijsorganisatie onontbeerlijk. Zo spelen de intern toezichthouder en de
         medezeggenschapraad een cruciale rol.105
         In gesprekken met schoolbestuurders kwam nogal eens naar voren dat intern
         toezichthouders een remmende invloed kunnen uitoefenen op interbestuurlijke
         samenwerking, wanneer ze eenzijdig gericht zijn op de gezondheid van de eigen
         organisatie. De raad vindt dat het intern toezicht juist ook de extern verbindende rol
         van het bestuur moet bevorderen. Intern toezichthouders zijn bij uitstek in de positie om
         besturen aan te spreken op hun bijdrage aan bestuursoverstijgende vraagstukken. Het is
         een belangrijke opdracht voor schoolbesturen om samen met hun intern toezichthouders
         af te wegen welke vorm van samenwerking past bij welk vraagstuk en welke vorm
         passend is voor de organisatie. De raad beveelt aan deze rol van intern toezichthouders
         meer gewicht te geven, zowel in de codes over goed bestuur als in de code over goed
         toezicht.106 Voor het intern toezicht is expertise op alleen ‘financiën’ of ‘onderwijskwaliteit’
         dus niet voldoende. Intern toezichthouders moeten namelijk ook kunnen nagaan of en hoe
         schoolbesturen hun verantwoordelijkheid waarmaken.
         De Onderwijsraad benadrukt dat schoolbesturen een zorgplicht hebben voor een goed
         functionerende medezeggenschap en dat ze (de leden van) deze organen daartoe moeten
         toerusten en faciliteren.107 Omgekeerd vindt de raad dat ook van medezeggenschapsraden
         verwacht mag worden dat ze verder kijken dan de eigen school en scholen en de bril van
         publieke belangen opzetten. Want medezeggenschapsorganen kunnen een schoolbestuur
         hinderen als het zich wil inzetten voor overstijgende vraagstukken en publieke belangen.
         Als een medezeggenschapsraad niet verder kijkt dan de eigen school en de belangen van
         de leerlingen van het moment, loopt een welwillend bestuur intern tegen een muur op.
   4.3   Stel eisen aan de bekwaamheid van schoolbestuurders
         Schoolbesturen moeten bemenst worden door bekwame bestuurders. Zij moeten over
         voldoende, en de juiste, kennis, kunde, houding en ervaring beschikken om de complexiteit
         van het besturen van een onderwijsorganisatie aan te kunnen. De raad benadrukt dat
         de intern toezichthouder vanuit zijn werkgeversrol primair verantwoordelijk is voor de
         bekwaamheid van schoolbestuurders. De raad beveelt verder aan om professionalisering108
         en scholing van bestuurders minder vrijblijvend te maken.
         Bekwame schoolbestuurders nodig om complex beroep goed in te vullen
         Om het schoolbestuur zijn rol te laten vervullen zijn er bekwame schoolbestuurders
         nodig. De verantwoordelijkheden en taken waarvoor een schoolbestuur aan de lat staat,
         vragen veel van bestuurders. De rol van bestuurder in het onderwijs is zowel uitdagend en
         meervoudig als complex.109 Schoolbestuurders moeten daarvoor goed toegerust zijn en dat
         vraagt om continue professionalisering en scholing.
         Een schoolbestuur acteert op meerdere speelvelden, zowel buiten als binnen de
         onderwijsorganisatie.110 Kennis, begrip en weet van onderwijs, strategie vormen, sturen en
         besturen, principes van subsidiariteit en ‘publieke belangen dienen’: al die zaken moeten
         een plek krijgen in de professionalisering en scholing van schoolbestuurders. Bij kwaliteiten
         waarop voor veel bestuurders professionalisering nodig is, denkt de raad aan: kennis van
         en kunde over wat nodig is om goed en toegankelijk onderwijs te realiseren, besturen
         vanuit subsidiariteit, nauw verbonden zijn met de school of scholen, kunnen samenwerken
         met partijen buiten de school om bij te dragen aan overstijgende opgaven, passend
         op- en afschalen en scholen kunnen beschermen tegen invloeden die de onderwijs­-
         praktijk verstoren.
         105 Honigh e.a., 2020; Hofman, 1995.
         106 VTOI-NVTK, 2021.
         107 Regioplan, CAOP & Leeuwendaal, 2023.
         108	De raad bedoelt met professionalisering en scholing uitdrukkelijk niet professionalisering in de
              zin van ‘verzakelijking’ en meer bedrijfsmatig werken.
         109 Zie bijvoorbeeld de verhalen van bestuurders in Van der Zee, 2023.
44       110 Honingh & Stevenson, 2020.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>   Welke kwaliteiten van bestuurders welke effecten sorteren, hangt vaak af van contextuele
   factoren. Denk aan de grootte en complexiteit van de onderwijsorganisatie, de
   organisatiestructuur en -cultuur en de ontwikkelfase. Maar er zijn ook bekwaamheden
   waarvan onderzoek heeft laten zien dat ze altijd gerelateerd zijn aan verbetering en borging
   van onderwijskwaliteit. Dat is bijvoorbeeld het geval als een schoolbestuur erin slaagt
   het zogeheten sociaal kapitaal van de organisatie te vergroten, dat wil zeggen dat het
   bestuur goed samenwerkt met en duidelijk richting geeft aan schoolleiders, bestuurlijke
   stafmedewerkers, en de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad en het intern
   toezicht goed betrekt bij het reilen en zeilen van de onderwijsorganisatie.111
   Intern toezicht primair verantwoordelijk voor bekwaamheid schoolbestuurders
   De intern toezichthouder vervult de werkgeversrol ten opzichte van de schoolbestuurder(s).
   Daarmee is de intern toezichthouder verantwoordelijk voor de bekwaamheid van de
   schoolbestuurder: beschikt deze over voldoende, en de juiste, kennis, kunde, houding en
   ervaring om de school of groep scholen in deze fase met deze opgave en in deze context
   goed te besturen? De intern toezichthouder dient ook na te gaan of de bestuurder zijn
   kennis en kunde actueel houdt en zich blijft ontwikkelen. Wanneer een schoolbestuurder
   onvoldoende bekwaam blijkt voor het werk, is het primair aan de intern toezichthouder om
   te interveniëren.
   Ontwikkel een landelijk beroepsprofiel en bevorder collegiale visitaties
   De beroepsgroep van bestuurders moet een landelijk beroepsprofiel voor school­
   bestuurders ontwikkelen dat richtinggevend is voor werving en scholing én voor de
   uitoefening van de werkgeverstaak van de intern toezichthouder. Vervolgens kan aan de
   hand van dit profiel systematisch professionalisering en scholing plaatsvinden.112 Het is
   aan de sectororganisaties actie te ondernemen als die onvoldoende van de grond komen.
   Ook intern toezichthouders moeten, met het beroepsprofiel in de hand, het kritische
   gesprek voeren over de professionele ontwikkeling van de bestuurder(s) en zo nodig
   afspraken maken over verdere scholing.
   Collegiale bestuurlijke visitatie is een goed middel om te blijven werken aan de benodigde
   kennis, vaardigheden en attitudes. Dit type horizontale kwaliteitsbeoordeling vormt
   een waardevol correctiemechanisme. De sectororganisaties stimuleren en faciliteren
   bestuurlijke visitaties al, maar geregelde deelname, als visitator of als gevisiteerde, is nog
   niet verplicht. De Onderwijsraad pleit ervoor collegiale visitaties in te voeren onder de
   hoede van de sectorale verenigingen van schoolbesturen. De raad vindt het wenselijk dat
   meer schoolbesturen deelnemen aan collegiale visitaties.
   De Vereniging voor Onderwijsbestuurders werkt samen met de sectororganisaties en
   het ministerie van OCW aan een systeem van accreditatie waarbij alle bestuurders zich
   periodiek laten accrediteren.113 De raad vindt het belangrijk dat accreditatie echt bijdraagt
   aan de bekwaamheid van schoolbestuurders. Het mag geen papieren tijger worden, maar
   een instrument dat leidt tot meer kennis, kunde en de juiste beroepshouding.
   111 Ritzema e.a., 2023.
   112 Zie OCW, 2022b.
45 113 https://www.vo-raad.nl/onderwerpen/professionalisering-bestuurders/praktijk-ondersteuning
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>   Bijlage: Hoe is de positie van schoolbesturen geregeld?
          De grondslagen van het onderwijsbestel en de wettelijke kaders en bekostigings­
          systematiek die de overheid inricht, bepalen de positie en handelingsruimte van
          schoolbesturen. Verder is er niet zoiets als hét schoolbestuur. Binnen het onderwijsbestel
          bestaat een grote variëteit in typen besturen en bestuursmodellen. Deze bijlage schetst
          hoe het bestel er nu uitziet en wat er geregeld is over de opdracht van schoolbesturen.
          Wat zijn de gedachten achter de rol van de overheid? Hoe ziet het onderwijsbestel
          eruit en welke rechtsvormen kunnen onderwijsorganisaties aannemen? Welke interne
          bestuursmodellen bestaan er? Wat is de formele opdracht van schoolbesturen? En tot
          slot: hoe is de bekostiging opgebouwd?114
          De rol van de overheid
          Van oudsher kenmerkt het Nederlandse onderwijsbestel zich door een combinatie
          van overheidssturing en vrijheid. De Grondwet waarborgt de vrijheid van onderwijs.
          Met de autonomievergroting sinds de jaren 1980 erbij opgeteld, ligt er daardoor veel
          beslissingsruimte bij zelfstandige onderwijsorganisaties.115 Tegelijkertijd draagt de
          Grondwet de regering op om zorg te dragen voor het onderwijs en de wetgever om
          deugdelijkheidseisen en bekostigingsvoorwaarden te stellen. De overheid heeft zo
          een verantwoordelijkheid voor het functioneren van het bestel als geheel en voor de
          kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid van het onderwijs – op stelselniveau en
          op schoolniveau.116
          Voor het hele bekostigde onderwijs is er een sturingsdriehoek van wet, bekostiging en
          toezicht. In de wet staan eisen van deugdelijkheid waaraan het onderwijs moet voldoen.
          Om dit te faciliteren is er bekostiging vanuit de overheid. Vervolgens is er inspectietoezicht
          om na te gaan of ontvangers van bekostiging daadwerkelijk aan de eisen voldoen.
          De overheid stuurt door voorwaarden te stellen aan de bekostiging. De band tussen de
          overheid en onderwijsorganisaties verloopt namelijk via de bekostigingsrelatie.117 De
          wettelijke eisen zijn voorwaarden waaraan een onderwijsorganisatie moet voldoen om
          bekostiging te krijgen en te houden. Idealiter vormen deze voorwaarden een garantie
          dat elke bekostigde school deugdelijk onderwijs verzorgt. In die zin gaat het inherent
          om een ondergrens. Dat betekent niet automatisch dat het slechts gaat om ‘minimale
          kwaliteit’ of ‘basiskwaliteit’. De wetgever bepaalt namelijk zelf welke eisen nodig zijn om
          onderwijskwaliteit – en andere publieke waarden – te garanderen. Het is wel zo dat de
          Grondwet de wetgever verplicht de vrijheid van richting en inrichting van het bijzonder
          onderwijs te respecteren. Dat laatste betekent onder andere dat eisen noodzakelijk en
          evenredig moeten zijn. En dat de wetgever niet onnodig uniformiteit oplegt aan een bestel
          dat gebouwd is op het besef dat opvattingen over goed onderwijs wezenlijk uiteenlopen.118
          Grondwettelijk zit het bestel zo in elkaar dat verscheidenheid mag bestaan en dat de
          overheid verschil hoort te respecteren. De wettelijke kaders mogen dus niet te strak en te
          uniformerend zijn. Van een volledige doelconformiteit tussen overheid en schoolbesturen
          hoeft geen sprake te zijn en het past niet dat de overheid eenzijdig de doelen van het
          onderwijs zou bepalen.119
          De laatste decennia is over dit grondwettelijk systeem een deken gelegd van zogenoemde
          systeemsturing120 en bestuurlijke autonomie. Onder invloed van nieuwe stromingen in
          het denken over overheidssturing is de overheid het onderwijs anders gaan aansturen.
          Een opvallend aspect daarvan is de verschuiving naar opbrengsten en meetbare
          uitkomsten. Het New Public Management121 bracht een overgang naar sturing op output.122
          De normstelling verplaatste zich van voorschriften voor leerplannen, procesaspecten
          en organisatorische zaken naar te bereiken doelen en resultaten, met aangegeven
          referentieniveaus. Dat ging gepaard met een vergroting van de bestuurlijke autonomie op
          organisatorisch, financieel en personeel vlak. Een onderdeel daarvan was de invoering
          van lumpsumbekostiging in plaats van het voorheen bestaande declaratiestelsel. Bij
          lumpsumbekostiging is wel voorgeschreven wat bereikt moet worden, maar mogen
          114	Naast de specifieke verwijzingen is deze bijlage gebaseerd op Bronneman-Helmers, 2011;
               Nolen, 2017; Vermeulen, 1999; Zoontjens, 2019.
          115 Leune, 2000.
          116 Onderwijsraad, 2019b.
          117	Voor het openbaar onderwijs gaat het formeel om ‘regels’, maar inhoudelijk verschillen de eisen
               aan het openbaar en het bijzonder onderwijs nauwelijks van elkaar.
          118 Inspectie der Rijksfinanciën, 2022.
          119 Ibid.
          120 Van der Steen, Schulz, Chin-A-Fat & Van Twist, 2016.
          121 Bekkers, 2017.
46        122 Ibid.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>                                   onderwijsorganisaties zelf bepalen hoe ze dit bereiken en dus waaraan ze het geld
                                   besteden. Ook ging men over op de verzelfstandiging van het openbaar onderwijs.
                                   Openbare scholen kwamen op afstand van het gemeentebestuur te staan. Veruit de
                                   meeste kregen een eigen, afzonderlijk bestuur, zoals bijzondere scholen dat al hadden.
                                   Autonomie kan diverse vormen aannemen (zie kader hierna). Autonomie kan op de ene
                                   dimensie groter en tegelijkertijd op een of meer andere dimensies kleiner worden. Dat was
                                   de afgelopen decennia ook te zien. Met de vergroting van bestuurlijke autonomie groeide
                                   het aantal inhoudelijke eisen over wat bereikt moet worden: kerndoelen, referentieniveaus
                                   voor taal en rekenen, een (inmiddels verder aangescherpte) burgerschapsopdracht, de
                                   verplichting van een centrale eindtoets basisonderwijs (inmiddels: doorstroomtoets). De
                                   beslissingsruimte werd ook nader ingevuld via bestuurlijke akkoorden (met de sectorraden)
                                   en door algemene zorgplichten in de onderwijswetgeving, waarbij de wetgever een te
                                   dienen belang benoemt en het bestuur kan beslissen over het hoe.123 De zorgplicht voor de
                                   onderwijskwaliteit en die voor sociale veiligheid zijn hier voorbeelden van.124
                        Vormen van autonomie
                        Bij autonomie is onderscheid te maken tussen: (1) de onderwijsinhoud en het
                        onderwijsproces, (2) de interne organisatie en (3) de externe omgeving.125
                        Denk bij de onderwijsinhoud en het onderwijsproces aan beslissingen over
                        onderwijsdoelen, de pedagogisch-didactische benadering, het curriculum,
                        onderwijsmethoden en -materiaal, lesuren en -roosters, toetsen en beoordelen, scholing en
                        professionele ontwikkeling van personeel, extracurriculair aanbod en ouderbetrokkenheid.
                        Bij de interne organisatie kan het gaan om beslissingen en beleid over personeel, de
                        organisatiestructuur, het financieel beheer en de allocatie van middelen.
                        De externe omgeving betreft bijvoorbeeld de relatie met belanghebbenden in de
                        maatschappelijke omgeving en de toelating, verwijdering en verwijzing van leerlingen.
                                   De laatste jaren is de sturing via prestatienormen aangevuld met voorschriften over
                                   de governance van onderwijsorganisaties en het onderwijsbestel.126 Voorbeelden zijn
                                   de verplichte scheiding van bestuur en intern toezicht, versterking van de positie van
                                   de medezeggenschap met meer instemmingsrechten, voorschriften over openbare
                                   benoemingsprofielen van bestuurders en toezichthouders127 en bepalingen over de
                                   zeggenschap van de schoolleider en leraar.128
                                   Een hybride onderwijsbestel
                                   Onderwijs wordt gegeven binnen scholen. Hoe die scholen bestuurlijk ondergebracht
                                   zijn, varieert. Het onderwijsbestel is een hybride systeem door de dualiteit van openbaar
                                   en bijzonder onderwijs en de mengvormen die inmiddels zijn ontstaan.129 Er zijn publieke
                                   onderwijsorganisaties en organisaties met een privaat karakter. Veruit de meeste
                                   private onderwijsorganisaties hebben echter ook publieke kenmerken. Ze vervullen
                                   binnen het publieke domein een maatschappelijke functie (onderwijs verzorgen) en
                                   doen dat binnen een wettelijk geregeld stelsel en onder overheidstoezicht. Veel private
                                   onderwijsorganisaties werken bovendien met publiek geld. Zo is eerder sprake van een
                                   spectrum dan van een tweedeling (figuur 2).
                    Figuur 2: Onderwijsorganisaties naar mate van publiek karakter
      openbare              openbare
    scholen onder       rechtspersonen
                                                        stichtingen                                       organisaties
   gemeente­bestuur    of stichtingen voor                                   samenwerkings-                              organisaties voor
                                                  voor samenwerkings-                                    voor bijzonder
     (of gemeen-      openbaar onderwijs:                                       besturen                                particuliere scholen
                                                          scholen                                          onderwijs
     schappelijke       verzelfstandigde
       regeling)       openbare scholen
                                   123 Van Ommeren, 2012; Blesgraaf, 2022.
                                   124 Artikel 10 en artikel 4c WPO.
                                   125 Hooge, 1998 en 2020.
                                   126 Bekkers, 2017.
                                   127 Wet versterking bestuurskracht.
                                   128 Artikel 31a WPO.
47                                 129 Van Noort, Groeneveld, Van der Hoek, Schalk & Van der Voet, 2018.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 48 ======================================================================

<pre>   Aan de ene kant van het spectrum staan onderwijsorganisaties die geheel publiek zijn:
   openbare scholen die direct in stand gehouden worden door een overheidsorgaan. Iets
   verderop in het spectrum staan bestuurlijk verzelfstandigde openbare scholen. Zij maken
   deel uit van organisaties met een eigen bestuur. Weer iets verder staan organisaties die
   samenwerkingsscholen in stand houden. Dat zijn scholen die zowel openbaar als bijzonder
   onderwijs verzorgen. Daarnaast staan onderwijsorganisaties die zowel openbare als
   bijzondere scholen in stand houden (samenwerkingsbesturen).
   Aan de andere kant van het spectrum staan de onderwijsorganisaties die naar hun
   aard privaat zijn. Zij zijn opgericht vanuit een maatschappelijk initiatief, met een eigen
   missie. Tegelijkertijd verzorgen ze wettelijk geregeld onderwijs en staan ze onder
   overheidstoezicht. De eerste categorie aan deze kant betreft organisaties die scholen voor
   bijzonder onderwijs in stand houden en daarvoor publieke bekostiging ontvangen. Iets
   verderop in het spectrum staan organisaties die wel wettelijk geregeld onderwijs verzorgen
   maar geen publieke bekostiging ontvangen. Denk aan particuliere scholen
   voor basisonderwijs.
   Rechtsvormen voor ‘het bevoegd gezag’
   In het primair, het speciaal en het voortgezet onderwijs heet de persoon of organisatie
   die of het orgaan dat de school in stand houdt, het bevoegd gezag. Dat is vrijwel
   altijd een rechtspersoon, zoals een stichting of een vereniging, maar andere vormen
   zijn ook mogelijk. In dit advies zijn al die vormen gevangen onder de noemer
   ‘onderwijsorganisatie’.130 Het bevoegd gezag heeft een of meer scholen onder zich. De
   bestuurder, de schoolleider, de leraar en een ander personeelslid zijn werknemer in dienst
   van de rechtspersoon.
   Het bevoegd gezag in het bijzonder onderwijs131
   In het bijzonder onderwijs wordt het bevoegd gezag gevormd door een private
   rechtspersoon zonder winstoogmerk,132 oftewel een vereniging of een stichting.
   Een school kan ook in stand gehouden worden door een natuurlijk persoon, een mens van
   vlees en bloed. Die persoon is dan het bevoegd gezag. In dat geval komt de school echter
   niet in aanmerking voor bekostiging. Buiten het bekostigd onderwijs bestaan nog andere
   rechtsvormen, zoals de besloten vennootschap en de coöperatie.
   Het bevoegd gezag bij openbaar onderwijs133
   In het openbaar onderwijs bestaan diverse opties voor wie het bevoegd gezag vormt.
   Een openbare school kan rechtstreeks in stand gehouden worden door een gemeente of
   een aantal gemeenten samen. Dan is het college van burgemeester en wethouders het
   bevoegd gezag, tenzij de gemeenteraad anders bepaalt. Als enkele gemeenten samen de
   school in stand houden, gebeurt dat op basis van een gemeenschappelijke regeling, dat
   wil zeggen een verband waarbinnen die gemeenten samenwerken. Die regeling wijst een
   orgaan aan dat het bevoegd gezag van de school vormt.
   Het bestuur van de meeste openbare scholen is verzelfstandigd. Een openbare school
   kan in stand gehouden worden door een openbare rechtspersoon als bedoeld in artikel
   47 van de Wet op het primair onderwijs (WPO). De gemeenteraad kan zo’n rechtspersoon
   bij verordening instellen. Daarbij regelt de gemeenteraad ook allerlei zaken over de
   interne organisatie. Als meer gemeenten betrokken zijn, gaat het om de gemeenteraden
   van alle betrokken gemeenten. Voor bestuurlijk verzelfstandigde openbare scholen
   kent de wet daarnaast de vorm van een (overheids)stichting.134 De gemeenteraad
   kan ervoor kiezen zo’n stichting op te richten en de openbare scholen daarin onder te
   brengen. De onderwijswetgeving regelt dat er in die stichting sprake is van overwegende
   overheidsinvloed op het openbaar onderwijs. Zo blijft er formeel altijd een band met de
   gemeenteraad.135
   Combinaties van onderwijssectoren onder één organisatie
   Er zijn onderwijsorganisaties die in diverse onderwijssectoren scholen in stand houden.
   Sommige hebben bijvoorbeeld basisscholen én scholen voor speciaal onderwijs en/of
   scholen voor voortgezet onderwijs onder zich. Ze hebben dan voor hun interne
   organisatie en voor het te verzorgen onderwijs te maken met verschillende wetgeving
   en toezichtkaders.
   130  Nolen, 2017.
   131  Artikel 1 WPO.
   132  Artikel 1 WPO jo. artikel 55 WPO.
   133  Artikel 1 WPO.
   134  Artikel 48 WPO.
48 135  Broeksteeg, 2017.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 48 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 49 ======================================================================

<pre>   Combinaties met andere maatschappelijke functies
   Er zijn organisaties die niet alleen een of meer scholen in stand houden, maar ook
   andere maatschappelijke activiteiten ontplooien, zoals kinderopvang of jeugdwerk. Dat
   kan. Behalve als het gaat om een openbare rechtspersoon of stichting voor openbaar
   onderwijs vraagt de onderwijswetgeving niet om exclusiviteit in taak- en doelstelling.136
   Het is wel zo dat zulke organisaties te maken krijgen met andere wetgeving, financiering,
   verantwoordings- en toezichtregimes voor de onderscheiden activiteiten. Dat geldt ook
   als die activiteiten sterk met elkaar samenhangen of in hetzelfde gebouw en (deels) door
   en/of voor dezelfde mensen plaatsvinden. De interne organisatie zal dan tegelijkertijd
   moeten voldoen aan de voorschriften uit de onderwijswetgeving en aan voorschriften in
   wetgeving die gaat over de andere activiteiten.
   Interne organisatie
   Onderwijsorganisaties verschillen ook in hoe ze intern gestructureerd zijn. Ze beslissen
   daar in beginsel zelf over. Er zijn wel wettelijke kaders voor. De organisatiestructuur van
   een (privaatrechtelijke) vereniging of stichting is geregeld in het rechtspersonenrecht137 en
   de eigen statuten en reglementen. Onderwijsrechtelijk valt die structuur in het bijzonder
   onderwijs onder de inrichtingsvrijheid. De onderwijswetten vullen de bepalingen van het
   rechtspersonenrecht aan met een paar voorschriften waaraan onderwijsorganisaties
   zich moeten houden. Zo kent de Wet medezeggenschap op scholen bepalingen over de
   inrichting en bevoegdheden van de (gemeenschappelijke) medezeggenschapsraad. Denk
   ook aan de verplichte scheiding van bestuur en intern toezicht en voorschriften over het
   managementstatuut en de benoembaarheid van personeel.
   Bij een vereniging bestaat de hoofdstructuur uit een bestuur en een ledenvergadering.
   Een stichting heeft geen leden en dus ook geen ledenvergadering.138 Binnen deze
   hoofdstructuren bestaat een grote variatie in interne organisatiemodellen. Wat zijn de
   belangrijke verschillen?
   Er is veel variatie in de omvang van besturen en in de omvang van onderwijsorganisaties.
   Sommige onderwijsorganisaties hebben een eenhoofdig bestuur, andere kennen
   meerdere bestuurders. Er zijn onderwijsorganisaties die één school onder zich hebben
   (‘eenpitters’) en andere met meerdere, soms wel tientallen scholen. Grote organisaties
   kennen tussenlagen, bijvoorbeeld in de vorm van clusters van scholen naar schoolsoort of
   werkgebied.
   Verder kunnen onderwijsorganisaties verschillen in hoe heterogeen ze zijn. Bijvoorbeeld
   met alleen basisscholen onder zich of met scholen uit verscheidene onderwijssectoren.
   Er zijn organisaties waarvan alle scholen uitgaan van hetzelfde pedagogische concept
   (bijvoorbeeld montessorischolen dan wel daltonscholen) of van dezelfde denominatie
   (bijvoorbeeld vrije scholen of Joodse scholen) en je hebt organisaties met scholen die van
   elkaar verschillen naar pedagogisch concept en/of denominatie.
   De verplichte scheiding tussen bestuur en intern toezicht kan op meerdere manieren
   vorm krijgen.139 Het bekendst is waarschijnlijk het model met een raad van toezicht.
   Die raad is een apart toezichthoudend orgaan binnen de onderwijsorganisatie. Het
   adviseert en controleert het bestuur en vervult voor bestuurders de werkgeversrol.
   Onderwijsorganisaties kunnen echter ook kiezen voor een dagelijks bestuur en
   een (toezichthoudend) algemeen bestuur. Daarnaast is het mogelijk dat het hele
   bestuur van de rechtspersoon een toezichthoudende rol vervult en dat de eigenlijke
   bestuursbevoegdheden aan de schoolleider(s) zijn gedelegeerd.
   De wet geeft aan dat leraren – binnen de kaders van het onderwijskundig beleid van
   de school – verantwoordelijkheid dragen voor het vakinhoudelijke, vakdidactische en
   pedagogische proces in de school.140 De wet stelt bovendien dat leraren zelfstandige
   verantwoordelijkheid toekomt in de beoordeling van de onderwijsprestaties van leerlingen.
   Daartoe moeten zij beschikken over voldoende vakinhoudelijke, vakdidactische en
   pedagogische zeggenschap. Dit betekent dat ze zeggenschap hebben over de inhoud
   van de lesstof, de wijze waarop ze de lesstof aanbieden en de middelen die ze daarbij
   gebruiken. Ze hebben ook zeggenschap over de pedagogisch-didactische aanpak op
   de school en de manier waarop daaraan uitvoering wordt gegeven. Verder hebben ze
   zeggenschap over de begeleiding van de leerlingen en de contacten met de ouders. Tot
   136	Bij openbare rechtspersonen of stichtingen voor openbaar onderwijs kan het doel alleen zijn
        openbaar onderwijs te verzorgen. Zie artikel 47, lid 1, WPO en artikel 48, lid 4, WPO.
   137 Zie boek 2 van het Burgerlijk Wetboek.
   138 Artikel 2:26 en artikel 2:285 Burgerlijk Wetboek.
   139 Inspectie van het Onderwijs, 2018.
49 140 Artikel 31a WPO.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 49 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 50 ======================================================================

<pre>   slot strekt de zeggenschap van de leraren zich uit over hun bekwaamheidsonderhoud als
   lid van het team. Afspraken over de zeggenschap van leraren staan in het professioneel
   statuut, dat het bevoegd gezag opstelt in overleg met de leraren.
   Voor het primair en het speciaal onderwijs zegt de wet dat de onderwijskundige,
   organisatorische en huishoudelijke leiding berust bij de directie van de school, onder
   verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag.141 In de sectorwet voor het voortgezet
   onderwijs ontbreekt zo’n aanduiding van de taak van de directie. In alle drie de
   onderwijssectoren (primair, voortgezet en speciaal onderwijs) kan het bestuur wettelijke
   taken en bevoegdheden overdragen aan de schooldirecteur of aan ander personeel dat
   is belast met managementtaken.142 Het bevoegd gezag moet een managementstatuut
   vaststellen.143 Dit kan na overleg met de schooldirecteur en eventueel ander personeel
   dat is belast met het management van de school of scholen.144 Het managementstatuut
   regelt in elk geval de bevoegdheden van de directeur en ander personeel belast met
   managementtaken, met betrekking tot de toedeling, bestemming en aanwending van de
   bekostiging. Het statuut duidt ook aan welke andere wettelijke taken en bevoegdheden de
   directeur in naam van het bevoegd gezag kan uitoefenen en het bevat instructies over die
   taken en bevoegdheden.
   Formele taak van het schoolbestuur
   Juridisch gezien is de opdracht van het schoolbestuur meervoudig. Daarnaast heeft het
   bestuur te maken met politieke en maatschappelijke verwachtingen en opvattingen over
   wat het bestuur zou moeten doen en laten. Die komen deels overeen met de formele
   opdracht en staan er deels buiten.
   De formele taak of verantwoordelijkheid van het bestuur valt grofweg uiteen in drie delen.
   De eigen statuten omschrijven taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van
   organen en functionarissen binnen de rechtspersoon. Daarnaast zijn er voorschriften uit
   het rechtspersonenrecht en algemene regelgeving. Ten derde zijn er de voorschriften uit de
   onderwijswetgeving.
   Statuten
   De taken en verantwoordelijkheden van het bestuur en van andere organen of
   functionarissen binnen de onderwijsorganisatie zijn geregeld in de eigen statuten en
   reglementen van de organisatie. Het bestuur dient die doelen te behartigen. De statutaire
   doelen vormen de reden van bestaan van de organisatie. Het bestuur is in de eerste
   plaats verantwoordelijk voor het voortbestaan, de inrichting en het functioneren van de
   organisatie, zodat die duurzaam de statutaire doelen kan realiseren. Het bestuur staat
   aan het hoofd van een zelfstandige organisatie. Dit veronderstelt dat het vanuit een eigen
   missie en visie handelt. Daarin verschilt besturen van managen. Bij managen is eerder
   sprake van het uitvoeren van opdrachten van anderen of realisatie van door anderen
   gestelde doelen.
   Wat de missie precies is, hangt af van hoe de doelen in de statuten staan omschreven
   en hoe ze zijn uitgewerkt in de strategische visie van de organisatie. Voor het openbaar
   onderwijs is het karakter van het onderwijs wettelijk vastgelegd.145 Private organisaties
   hebben veel ruimte om hun statutaire doelen te formuleren. Het doel mag alleen niet in
   strijd zijn met de openbare orde.146 Voor stichtingen is er een verdere beperking: zij mogen
   niet als doel hebben geld uit te keren aan bijvoorbeeld oprichters of bestuursleden.147
   Rechtspersonenrecht
   In de tweede plaats zijn er de algemene plichten onder het rechtspersonenrecht. Zo rust
   op elke bestuurder de plicht tot een behoorlijke taakvervulling en draagt elke bestuurder
   verantwoordelijkheid voor de algemene gang van zaken.148 Het bestuur is ook verplicht
   een financiële administratie te voeren waaruit altijd de rechten en verplichtingen van de
   rechtspersoon af te lezen zijn149 en het dient een jaarrekening op te maken.150 Het bestuur
   is belast met het besturen van de organisatie151 en vertegenwoordigt de organisatie
   141 Artikel 29, lid 1, WPO.
   142 Artikel 30a WPO.
   143 Artikel 31 WPO.
   144	In het voortgezet onderwijs ‘de rector, de directeur, de conrectoren, de adjunct-directeuren of de
        centrale directie’.
   145 Artikel 46 WPO.
   146 Artikel 2:20 BW.
   147 Artikel 2:285 BW.
   148 Artikel 2:9 BW.
   149 Artikel 2:10, lid 1, BW.
   150 Artikel 2:49 BW en artikel 2:300 BW.
50 151 Artikel 2:44 BW en artikel 2:291 BW.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 50 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 51 ======================================================================

<pre>   extern.152 Zo sluit het bestuur overeenkomsten die de rechtspersoon binden, al kan het
   bestuur ook andere actoren een volmacht geven om dat te doen.
   Algemene wet- en regelgeving
   Daar komt bij dat het bestuur primair aanspreekbaar is op naleving van alle plichten die op
   de rechtspersoon rusten. Dat kan gaan om algemene wet- en regelgeving. Denk aan fiscale
   verplichtingen, de gelijkebehandelingswetgeving en regels rondom persoonsgegevens.
   Onderwijswetgeving
   Voor onderwijsbesturen spelen vooral de voorschriften in de onderwijswetgeving. Die gaan
   over heel veel zaken. Hieronder volgt een selectie van wettelijke verplichtingen voor het
   bestuur (als vertegenwoordiger van het bevoegd gezag), die de breedte ervan laat zien:
   • de zorgplicht voor de onderwijskwaliteit;153
   •	de wettelijke voorschriften over de uitgangspunten, doelstellingen en inhoud van het
       onderwijs die richtinggevend zijn voor het onderwijsprogramma dat het bevoegd gezag
       voor een school inricht;154
   •	de zorg voor een schoolcultuur in overeenstemming met basiswaarden van de
       democratische rechtsstaat;155
   • de zorgplicht veiligheid op school;156
   •	de verplichting om een schoolplan te maken;157 de voorschriften over de inhoud van
       het schoolplan veronderstellen dat het bestuur kwaliteitsbeleid moet voeren, wat in elk
       geval onderwijskundig beleid, personeelsbeleid en een stelsel van kwaliteitszorg omvat;
   • de verantwoordelijkheid voor de toelating en verwijdering van leerlingen;158
   •	de plicht om een ontwikkelingsperspectief vast te stellen voor leerlingen met een
       ondersteuningsbehoefte;159
   • de benoeming, schorsing en het ontslag van personeel;160
   • de plicht te zorgen dat er een regeling is voor de rechtspositie van het personeel;161
   • de plicht een managementstatuut en een professioneel statuut vast te stellen;162
   •	de verantwoordelijkheid voor aanwending van de bekostiging voor in de wet genoemde
       kosten;163
   • de verantwoordelijkheid voor het onderhoud en de exploitatie van het schoolgebouw;164
   •	de verplichting een jaarverslag op te stellen;165
   • verplichtingen om de inspectie of het ministerie van informatie te voorzien.166
   De Inspectie van het Onderwijs ziet toe op de naleving van deze wettelijke eisen.167
   152 Artikel 2:45 BW en artikel 2:292 BW.
   153 Artikel 10 WPO.
   154 Artikel 8 en artikel 9 WPO.
   155 Artikel 8, lid 3, WPO.
   156 Artikel 4c WPO.
   157 Artikel 12 WPO.
   158 Artikel 40 WPO.
   159 Artikel 40a WPO.
   160 Artikel 32 WPO.
   161 Artikel 33 WPO.
   162 Artikel 31 en artikel 31a, lid 4, WPO.
   163 Artikel 115, lid 3, WPO.
   164 Artikel 113 WPO.
   165 Artikel 165 WPO.
   166 Bijvoorbeeld artikel 4c, lid 4, artikel 40c, lid 3 en artikel 167 WPO.
51 167 Artikel 3, lid 1, sub a, onder 1o, WOT.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 51 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 52 ======================================================================

<pre>   Opbouw van de bekostiging168
   In de overheidsbekostiging zijn drie hoofdcategorieën te onderscheiden, die samen
   de rijksbijdrage vormen: de reguliere basisbekostiging, aanvullende bekostiging en
   bijkomende subsidieregelingen.169 De overheid kan extra middelen voor onderwijs via elk
   van deze drie vormen inzetten.
         reguliere basisbekostiging
          aanvullende bekostiging
                 (automatisch)                           doelsubsidies
                                                                                        middelen voor huisvesting
          aanvullende bekostiging
                 (op aanvraag)
   Reguliere basisbekostiging
   Schoolbesturen krijgen de basisbekostiging uitgekeerd als lumpsum. Dit betekent dat
   het bevoegd gezag één bedrag krijgt. De overheid oormerkt niet naar bestedingsdoel.
   Het bestuur hoeft niet per se zo veel aan de ene kostenpost en zo veel aan een andere
   kostenpost uit te geven. De wet geeft wel aan voor welke bestemmingen geld mag worden
   uitgegeven. De reguliere basisbekostiging is bedoeld voor personeel en exploitatie. Bij
   personeelskosten gaat het bijvoorbeeld over salarissen, uitkeringen en pensioenbijdragen.
   Denk bij exploitatiekosten aan leermiddelen, water en elektriciteit, de administratie,
   schoonmaak en het onderhoud van het schoolgebouw.170 Het schoolbestuur moet het geld
   bovendien zo besteden dat het onderwijs voldoet aan de deugdelijkheidseisen. En het
   bestuur moet het geld zo aanwenden dat het voortbestaan van de school is verzekerd.171
   Om voor reguliere bekostiging in aanmerking te komen, volgt een schoolbestuur de
   systematiek van de scholenplanning. Is de bekostiging eenmaal toegekend, dan maakt
   het bestuur daar voor onbepaalde tijd aanspraak op. Die eindigt als de school langere tijd
   te weinig leerlingen trekt. Daarnaast kan de bekostiging eindigen als de onderwijskwaliteit
   langdurig tekortschiet.172 De bekostiging kan geheel of deels worden ingehouden of
   opgeschort als het bevoegd gezag zich niet aan de onderwijswetgeving houdt.173
   De minister stelt jaarlijks per school de hoogte vast van de basisbekostiging die het
   bevoegd gezag ontvangt.174 Voor elke school wordt de bekostiging berekend op basis
   van een vast bedrag en een bedrag per leerling. Het gaat om een berekeningsmethode,
   niet om gebonden besteding. Als het bestuur meerdere scholen onder zich heeft, bepaalt
   het zelf de verdeling over de scholen. Voorheen waren er in de berekeningssystematiek
   aparte bedragen voor personeel en materiële bekostiging. In de huidige systematiek is
   dat niet meer zo. In het voortgezet onderwijs bestaat het bedrag uit een vast bedrag per
   hoofdvestiging, een vast bedrag per andere vaste vestiging en een bedrag per leerling.
   Het bedrag per leerling verschilt per schoolsoort.
   Schoolbesturen verantwoorden zich in hun jaarverslag voor de besteding van de
   basisbekostiging.
   Als de overheid extra middelen wil inzetten via de weg van de reguliere bekostiging, kan
   dat door in de berekeningswijze voor de reguliere basisbekostiging het vaste bedrag of het
   bedrag per leerling te verhogen. Zo zijn de werkdrukmiddelen verwerkt in het bedrag per
   leerling.175 Het bevoegd gezag krijgt dan meer basisbekostiging.
   168 https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/financiering-onderwijs; https://duo.nl/zakelijk/
   169	In de subsidieregelingen zitten ook middelen die niet naar onderwijsorganisaties gaan, maar
        naar externe partijen. Een groot deel hiervan is bedoeld voor de ondersteuning van scholen op
        verschillende vlakken.
   170	Artikel 115 WPO. Het kan ook gaan om de kosten van een centrale dienst of een
        samenwerkingsverband.
   171 Artikel 115, lid 5, WPO.
   172 Artikel 139 WPO resp. artikel 157 WPO.
   173 Artikel 155 WPO.
   174 Artikel 116 WPO.
   175	Regeling bekostiging personeel PO 2022-2023 en vaststelling bedragen voor ondersteuning
52      van leerlingen in het PO en VO 2022-2023.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 52 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 53 ======================================================================

<pre>   Aanvullende bekostiging
   De minister kan extra bekostiging ook meer gericht toekennen. Dat kan op een aantal
   manieren.
   Een vorm van aanvullende bekostiging is dat er automatisch een toeslag op het
   basisbedrag komt als aan bepaalde voorwaarden is voldaan. Telkens is een specifiek
   doel aangegeven en is zichtbaar om hoeveel geld het gaat. Aanvullende bekostiging is
   altijd voor een bepaalde periode. Zo is er extra geld voor leerlingen met een risico op
   onderwijsachterstanden, voor kleine basisscholen, voor scholen met een afdeling voor
   internationaal georiënteerd basisonderwijs, voor geïsoleerde vestigingen in het voortgezet
   onderwijs en voor leerplusarrangementen. Een ander voorbeeld is de financiering in het
   kader van het Nationaal Programma Onderwijs (NPO) – bedoeld om vertragingen in te
   lopen die zijn ontstaan door de covid-pandemie – die automatisch wordt toegekend.176
   Er zijn ook vormen van aanvullende bekostiging waarvoor het bevoegd gezag een aparte
   aanvraag kan indienen. In het basisonderwijs bijvoorbeeld voor onderwijs aan asielzoekers
   en leerlingen uit blijf-van-mijn-lijfhuizen. In het voortgezet onderwijs bijvoorbeeld voor
   schoolcampussen met een breed onderwijsaanbod.
   Schoolbesturen verantwoorden zich in hun jaarverslag voor de besteding van de
   aanvullende bekostiging. De minister kan het bevoegd gezag daarbij extra verplichtingen
   opleggen. Bijvoorbeeld de plicht om een specifiek bestedingsplan te maken en daarover
   met de medezeggenschapsraad te overleggen.
   Doelsubsidies
   Overheidsgeld voor het onderwijs kan ook toegekend worden in de vorm van gewone
   subsidies. Schoolbesturen vragen die subsidies apart aan. Voor subsidies moeten
   schoolbesturen zich verantwoorden met afzonderlijke documenten. De subsidies zijn
   tijdelijk en doelgebonden: het geld moet uitgegeven worden aan het doel waarvoor de
   subsidie is verstrekt. Ze zijn daarom te beschouwen als een vorm van ‘doelbekostiging’.
   Voorbeelden zijn subsidies voor de aanpak van het lerarentekort in Amsterdam, Rotterdam,
   Den Haag, Utrecht en Almere,177 internationalisering,178 inrichting van heterogene
   brugklassen179 en versterking van techniekonderwijs.180
   Schoolbesturen verantwoorden zich afzonderlijk over de besteding van de ontvangen
   subsidie. Daarbij moeten ze aangeven dat het toegekende geld is besteed aan het
   specifieke doel. Hoeveel bestedingsvrijheid een schoolbestuur heeft, hangt af van de aard
   van het doel en van hoe gedetailleerd de plannen moeten zijn op basis waarvan subsidie
   wordt verstrekt.
   Middelen voor huisvesting
   Overheidsgeld voor het schoolgebouw maakt geen deel uit van de basisbekostiging.
   Het gemeentebestuur is verantwoordelijk voor voorzieningen in de onderwijshuisvesting
   en krijgt daarvoor budget via het Gemeentefonds. Dat budget is niet geoormerkt. De
   gemeenteraad kan besluiten dat niet de gemeente maar het schoolbestuur verantwoordelijk
   is voor huisvestingsvoorzieningen. Dan betaalt de gemeente elk jaar een bedrag voor
   huisvestingskosten aan het bevoegd gezag.181
   176	Regeling aanvullende bekostiging uitvoering Nationaal Programma Onderwijs PO en
        VO 2022-2023.
   177 Subsidieregeling uitvoering convenanten lerarentekort PO G5.
   178 Subsidieregeling internationalisering funderend onderwijs.
   179 Subsidieregeling heterogene brugklassen.
   180 Subsidieregeling sterk techniekonderwijs 2020-2023.
53 181 Artikel 111 WPO.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 53 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 54 ======================================================================

<pre>54</pre>

====================================================================== Einde pagina 54 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 55 ======================================================================

<pre>   Geraadpleegd
        Ter voorbereiding van dit advies heeft de Onderwijsraad gesprekken gevoerd met
        onder meer leraren, ouders, schoolleiders, schoolbestuurders en wetenschappelijke
        deskundigen. Er is onder andere gesproken met de volgende personen.
        De heer L. Abbink			                       Samenwerkingsverband PO Friesland
        De heer E. Adema			                        OBS De Rietpluim PlatOO
        Mevrouw dr. D.J. Berendsen		               Corderius College
        De heer drs. M.B. van den Berg		           Christiaan Huygens College, Eindhoven
        Mevrouw mr.dr. I. de Bonth-Weekhout        VO-raad
        Mevrouw E. Bootsma			                      Vrije Schoolkeuze Amsterdam
        Mevrouw F. Brand			                        HB-Scholen
        De heer I. Collet			                       Prisma Scholen
        Mevrouw E. van Cooten			                   VO-raad
        De heer S. Dankelman			                    PO-Raad
        Mevrouw L. van Domburgh		                  Stichting iHUB Onderwijs
        De heer P. van Eijk			                     Vereniging voor Gereformeerd Schoolonderwijs
        De heer mr. J. van Elderen		               Van Beekveld & Terpstra
        De heer drs. M.F. Elkerbout		              Stichting Openbaar Onderwijs Spaarnesant
        De heer S. van Geffen			                   Ouders & Onderwijs
        Mevrouw P. van Gils			                     OMO, Scholengemeenschap Were Di
        De heer drs. K. de Groot			                Vereniging voor Gereformeerd Schoolonderwijs
        Mevrouw A. Hagelaar			                     Brede basisschool De Vuurvogel
        De heer drs. H.N. Hagoort		                VO-raad
        De heer A. Hastemir			                     Stichting Carmelcollege
        Mevrouw dr. M.E. Honingh		                 Radboud Universiteit Nijmegen
        Mevrouw M. Huussen			                      Stichting Spinoza Lyceum
        De heer R. Jacobs			                       Algemene Vereniging Schoolleiders
        De heer drs. V.A. Jhinkoe		                Shri Vishnu School Den Haag
        Mevrouw M.L. Jolie			                      School voor voortgezet onderwijs Tilburg
        De heer dr. A. Jonk			                     STAIJ
        De heer M. van de Koppel		                 Onderwijs Consumenten Organisatie
        De heer M. Kordelaar			                    Stichting iHUB Onderwijs
        De heer G. Lacet			                        SKO St. Willibrordusschool
        De heer W. Maas			                         Algemene Vereniging Schoolleiders
        De heer S. Ninaber			                      Lucas Onderwijs, 't Kraaienest
        Mevrouw K. van Oort MSM		                  Stichting Carmelcollege
        Mevrouw drs. A.H.M. Pennings		             Hub Noord-Brabant
        Mevrouw A. van der Poel			                 Orion Openbaar Speciaal Onderwijs Amsterdam
        De heer M. van Rijt MEM			                 Stichting Katholiek Basisonderwijs Meijbloem
        Mevrouw M. Schouten			                     Stichting OBO
        Mevrouw I. Schrama			                      QliQ
        De heer J. Segers			                       SIOO
        De heer T. Spreeuwers			                   Basisschool De Spits, Lunetten
        De heer L. Stevenson			                    Radboud Universiteit Nijmegen
        Mevrouw dr. R. Stoutjesdijk		              Stichting BOOR
        De heer S. Terpstra			                     Voorheen VO-raad
        De heer dr. R. Toes			                     Scholengroep Driestar-Wartburg
        De heer J.H.A. van de Ven		                Algemene Vereniging Schoolleiders
        De heer H. Verheul			                      PO-Raad
        Mevrouw F. Veringa			                      VO-raad
        De heer S.J.G. Vernooij			                 Algemene Vereniging Schoolleiders,
        						                                     IKC De Klimboom, Zoetermeer 		
        Mevrouw L. Vlaming			                      Ouders & Onderwijs			
        Mevrouw mr. R.G.K. Voss		                  Stichting BOOR				
        De heer S. Vrijburg			                     VO-raad
        De heer H.M.A. van der Wal		               Algemene Vereniging Schoolleiders
        De heer L. Warren			                       IJmare, Kindcentrum Zevenhoeven
        De heer drs. F. Weima			                   PO-Raad
        De heer B. de Wijn			                      Voorheen Rudolf Steiner basisschool
55
</pre>

====================================================================== Einde pagina 55 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 56 ======================================================================

<pre>56</pre>

====================================================================== Einde pagina 56 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 57 ======================================================================

<pre>   Literatuur
                                                  Chapman, C. & Salokangas, M.
          Andersen, I., Koning, R.,               (2012). Independent state-funded
          Zevering, W. & De Brabander,            schools: some reflections on recent
          K. (2012). Via Afspraken naar           developments. School Leadership &
          Betere professionalisering van          Management, 32, 473-486.
          schoolleiders. Onderzoeksrapport
          Professionalisering van schoolleiders.  Claassen, A., Hulshof, M., Van
          Utrecht: NSA.                           Kuijk, J. (2008). De beleidscontext
                                                  van zwakpresterende basisscholen.
          Bekkers, V. (2017). Beleid in           Nijmegen: ITS, Radboud Universiteit.
          beweging. Achtergronden,
          benaderingen, fasen en aspecten         Coburn, C. & Russell, J. (2008).
          van beleid in de publieke sector. Den   District policy and teachers’ social
          Haag: Boombestuurskunde.                networks. Educational Evaluation and
                                                  Policy Analysis, 30(3), 203-235.
          Bestuurlijk overleg OCW, PO-Raad,
          VO-raad, MBO Raad, AOb, CNV,            Commissie Parlementair Onderzoek
          FvOv, AVS, PVVVO, BVMBO, VH &           Onderwijsvernieuwingen (2008).
          UNL (2023). Notitie Onderwijsregio’s    Tijd voor Onderwijs. Eindrapport.
          maart 2023.                             Kamerstukken II, 2007-2008, 31 007,
                                                  nr. 6.
          Blesgraaf, M. (2022). Regeldruk in het
          onderwijs. Den Haag: Boomjuridisch.     Daly, A., Moolenaar, N., Carrier, N. &
                                                  Fresno, M. (2017). The school district
          Bovens, M., ’t Hart, P., Van Twist, M., as complex adaptive system: exploring
          Van den Berg, C., Van der Steen,        a complexity theory perspectives
          M. & Tummers, L. (2017). Openbaar       on policy. Journal of Research on
          Bestuur: Beleid, organisatie en         Organization in Education, 1, 31-61.
          politiek. Deventer: Wolters Kluwer.
                                                  Van Doorn, J. (1988). Rede
          Broeksteeg, H. (2017). Over de          en Macht: een inleiding tot
          verbijzondering van het bestuur van     beleidswetenschappelijk inzicht. Den
          openbare scholen. In M. Laemers         Haag: VUGA.
          (red.) (2017), De houdbaarheid van
          het duale bestel. Overeenkomsten        Ford, M. & Ihrke, D. (2015). Do school
          en verschillen tussen openbaar en       board governance best practices
          bijzonder onderwijs 100 jaar na de      improve district performance? Testing
          Pacificatie. Den Haag: Sdu Uitgevers,   the key work of school boards in
          17-29.                                  Wisconsin. International Journal of
                                                  Public Administration, 692, 1-8.
          Bronneman-Helmers, R. (2011).
          Overheid en onderwijsbestel.            French, P., Peevely, G. & Stanley, R.
          Beleidsvorming rond het Nederlandse     (2008). Measuring perceived school
          onderwijsstelsel (1999-2010). Den       board effectiveness in Tenessee: the
          Haag: SCP.                              latest survey results. International
                                                  Journal of Public Administration, 31(2),
          Bullock, A. & Thomas, H. (1997).        211-243.
          Schools at the Centre. Londen:
          Routledge.                              Gavin, M. & Stacey, M. (2022).
                                                  Enacting autonomy reform in
          Burns, B., Filmer, D. & Patrinos, H.    schools: The re-shaping of role
          (2011). Making schools work: New        and relationships under Local
          evidence on accountability reforms.     Schools, Local Decisions. Journal of
          Human Development. World Bank           Educational Change, 24, 501-523.
          Group.
                                                  Gobby, B., Keddie, A. & Blackmore,
          Burns, T., Köster, F. & Fuster, M.      J. (2018). Professionalism and
          (2016a). Education Governance in        competing responsibilities: moderating
          Action. Lessons from case studies.      competitive performativity in
          Education Research and Innovation.      school autonomy reform. Journal
          Parijs: OESO.                           of Educational Administration and
                                                  History, 50, 159-173.
          Burns, T. & Köster, F. (red.) (2016b).
          Governing Education in a Complex        Heijsters, L., Van der Ploeg, S. &
          World. Education Research and           Weijers, S. (2020). Schaalgrootte in
          Innovation. Parijs: OESO.               het primair en voortgezet onderwijs.
                                                  Een literatuurstudie. Utrecht: Oberon.
57
</pre>

====================================================================== Einde pagina 57 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 58 ======================================================================

<pre>   Hess, F. & Meeks, O. (2010). School     Hooge, E. (2013). Besturing van
   Boards Circa 2010: Governance in the    autonomie. Over de mythe van
   Accountability Era. Washington DC:      bestuurbare onderwijsorganisaties.
   Thomas B. Fordham Institute.            Oratie. Tilburg: Universiteit van
                                           Tilburg.
   Hofman, R. (1995). Contextual
   influences on school effectiveness:     Hooge, E. (2014). Hoge verwachting,
   The role of school boards.              vrije uitvoering, stevige sturing. Een
   School Effectiveness and School         essay over onderwijsbestuur. Den
   Improvement, 6, 308-331.                Haag: Ministerie van Onderwijs,
                                           Cultuur en Wetenschappen.
   Hofman, R., Hofman, W. &
   Guldemond, H. (2002). School            Hooge, E. (2017). Vrijheid
   governance, culture, and student        van onderwijs als ingewikkeld
   achievement. International Journal      krachtenspel. In The Dutch Way.
   of Leadership in Education, 5(3),       Leren lesgeven en leiderschap in het
   249-272.                                Nederlandse onderwijs. Helmond:
                                           OMJS/The Brink Foundation, 29-45.
   Honig, M., Copland, M., Rainey,
   L., Lorton, J. & Newton, M. (2010).     Hooge, E. (2020). The school leader
   Central office transformation for       is a make-or-break factor of increased
   district-wide teaching and learning     school autonomy. European Journal of
   improvement. Washington DC: Centre      Education, 55(2), 151-153.
   for the Study of Teaching and Policy,
   University of Washington.               Hooge, E., Moolenaar, N., Van
                                           Look, C., Janssen, S. & Sleegers, P.
   Honig, M. & Hatch, T. (2004). Crafting  (2019). The role of district leaders for
   coherence: How schools strategically    organization social capital. Journal
   manage external demands.                of Educational Administration, 57(3),
   Educational Researcher, 33(8), 16-30.   296-316.
   Honingh, M., Van Genugten, M.,          Idenburg, Ph. (1960). Schets van het
   Van Thiel, S., & Blom, R. (2020).       Nederlandse schoolwezen. Groningen:
   Do boards matter? Studying the          J.B. Wolters.
   relation between school boards and
   educational quality. Public Policy and  Inspectie der Rijksfinanciën
   Administration, 35(1), 65-83.           (2021). Onderwijshuisvesting
                                           funderend onderwijs – Een vak
   Honingh, M., Ruiter, M. & Van Thiel, S. apart – Een toekomstbestendig
   (2017). Een internationale vergelijking onderwijshuisvestingsstelsel.
   van de relatie tussen onderwijsbestuur  Interdepartementaal
   en de kwaliteit van onderwijs in het    beleidsonderzoek. Den Haag.
   primair en voortgezet onderwijs
   – Nederlands exceptionalisme?           Inspectie der Rijksfinanciën
   Nijmegen: Instituut voor Management     (2022). Koersen op kwaliteit en
   Research.                               kansengelijkheid. Interdepartementaal
                                           beleidsonderzoek. Den Haag.
   Honingh, M. & Stevenson, L. (2020).
   Besturen van onderwijs: Acquis over     Inspectie van het Onderwijs (2014).
   besturen van onderwijs in opdracht      De kwaliteit van schoolleiders in het
   van de Onderwijsraad. Nijmegen:         basisonderwijs, speciaal onderwijs
   Institute for Management Research.      en voortgezet onderwijs. Utrecht:
                                           Inspectie van het Onderwijs.
   Hooge, E. (1998). Ruimte voor
   beleid. Autonomievergroting en          Inspectie van het Onderwijs (2018).
   beleidsuitvoering door basisscholen.    Functionele scheiding van bestuur
   Amsterdam: Universiteit van             en toezicht in de praktijk. Utrecht:
   Amsterdam.                              Inspectie van het Onderwijs.
   Hooge, E. (2010). Goed bestuur en       Kaiser, H. (2023). In ordinata
   maatschappelijk ondernemerschap         concordia. Het Subsidiariteitsbeginsel
   in het onderwijs. In R. Klarus & F.     en de Geordende Eendracht in de
   de Vijlder (red.) (2010), Wat is goed   Politieke Economie. Tilburg: Open
   onderwijs? Bestuur en regelgeving.      Press Tilburg University.
   Den Haag: Boom Lemma Uitgevers,
   85-107.
58
</pre>

====================================================================== Einde pagina 58 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 59 ======================================================================

<pre>   Land, D. (2002). Local school           Ministerie van Onderwijs, Cultuur en
   districts under review: their role and  Wetenschap (2023a). Kabinetsreactie
   effectiveness in relation to students’  op Interdepartementaal
   academic achievement. Review            beleidsonderzoek (IBO) Koersen op
   of Educational Research, 72(2),         kwaliteit en kansengelijkheid. Brief
   229-278.                                aan de Tweede Kamer, 18 april 2023.
   Leithwood, K. & Azah, V. (2017).        Ministerie van Onderwijs,
   Characteristics of high-performing      Cultuur en Wetenschap
   school districts. Leadership and Policy (2023b). Internetconsultatie op
   in Schools, 16(1), 27-53.               het Wetsvoorstel strategisch
                                           personeelsbeleid. 10 mei-18 juni 2023.
   Leune, J. (2000). Van centraal naar
   decentraal; over deregulering en        Mintzberg, H. (2000).
   autonomievergroting in het onderwijs.   Organisatiestructuren. Schoonhoven:
   In B. Cremers (red.) (2000), De context Academic Service.
   van het onderwijs. Onderwijskundig
   Lexicon III. Alphen aan den Rijn:       Mintzberg, H., Bruce, A. & Lampel, J.
   Samsom, 25-39.                          (2009). Strategy safari: Your complete
                                           guide through the wilds of strategic
   Leune, J. (2007). Verstandig            management. Harlow: FT Prentice
   onderwijsbeleid. Rede, op 2 februari    Hall.
   2007 in verkorte vorm uitgesproken
   ter gelegenheid van zijn afscheid als   Nederlandse Sportraad,
   hoogleraar Empirische Sociologie aan    Onderwijsraad & Raad
   de Erasmus Universiteit Rotterdam.      voor Volksgezondheid en
   Antwerpen-Apeldoorn: Garant.            Samenleving (2018). Plezier in
                                           bewegen. Den Haag.
   McKinsey & Company (2020). Een
   verstevigd fundament voor iedereen.     Neeleman, M. (2019). School
   Een onderzoek naar de doelmatigheid     autonomy in practice: School
   en toereikendheid van het funderend     intervention decision-making by Dutch
   onderwijs (primair en voortgezet).      secondary school leaders. Maastricht:
   Amsterdam: McKinsey & Company.          University Press Maastricht.
   Ming, N. & Goldenberg, L.               Nelson, J. & Campbell, C.
   (2021). Research worth using:           (2017). Evidence-informed
   (Re)framing research evidence quality   practice in education: Meanings
   for educational policymaking and        and applications. Educational
   practice. Review of Research            Research, 59(2), 127-135.
   in Education, 45(1), 129-169.
                                           Nolen, M. (2017). De bestuurder in het
   Ministerie van Onderwijs, Cultuur       onderwijs. De juridische positie van de
   en Wetenschap (2022a). Masterplan       bestuurder in vijf onderwijssectoren.
   basisvaardigheden. Brief aan de         Den Haag: Boomjuridisch.
   Tweede Kamer, 12 mei 2022.
                                           Van Noort, W., Groeneveld, S.,
   Ministerie van Onderwijs, Cultuur       Van der Hoek, M., Schalk, J. & Van
   en Wetenschap (2022b). Samen            der Voet, J. (red.) (2018). Publiek
   voor beter onderwijs, duidelijk over    management. Bussum: Uitgeverij
   kwaliteit. Brief aan de Tweede Kamer,   Coutinho.
   21 november 2022.
                                           OESO (2011). School autonomy
   Ministerie van Onderwijs, Cultuur en    and accountability: Are they related
   Wetenschap (2022c). Lerarenbeleid.      to student performance? PISA IN
   Brief aan de Tweede Kamer,              FOCUS. Parijs: OESO.
   13 december 2022.
                                           Olson, M. (1965). The Logic of
   Ministerie van Onderwijs, Cultuur en    Collective Action: Public Goods and
   Wetenschap (2022d). Werkplan op         the Theory of Groups. Cambridge
   hoofdlijnen: Samen voor het beste       (MA): Harvard University Press.
   onderwijs. Bijlage bij brief aan de
   Tweede Kamer, 13 december 2022.         Van Ommeren, F. (2012).
                                           Wetgevingsbeleid: remedies en
                                           instrumenten. In Zijlstra, S. (red.)
                                           (2012), Wetgeven. Handboek voor
                                           de centrale en decentrale overheid.
                                           Deventer: Kluwer, 99-236.
59
</pre>

====================================================================== Einde pagina 59 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 60 ======================================================================

<pre>   Onderwijsraad (2013). Publieke         Phillips, D. (2019). Evidence of
   belangen dienen. Den Haag:             confusion about evidence of causes:
   Onderwijsraad.                         Comments on the debate about EBP
                                          in education. Educational Research
   Onderwijsraad (2014a). Een eigentijds  and Evaluation, 25(1-2), 7-24.
   curriculum. Den Haag: Onderwijsraad.
                                          PO-Raad (2020). Code Goed
   Onderwijsraad (2014b).                 Bestuur in het primair onderwijs.
   Onderwijspolitiek na de commissie-     Utrecht: PO-Raad.
   Dijsselbloem. Den Haag:
   Onderwijsraad.                         Regioplan (2020). Verbeteren van
                                          onderwijskwaliteit en versterken
   Onderwijsraad (2015), Kwaliteit in     van professionaliteit. Evaluatie van
   het hoger onderwijs. Den Haag:         het Bestuursakkoord PO en het
   Onderwijsraad.                         Sectorakkoord VO. Amsterdam:
                                          Regioplan.
   Onderwijsraad (2016). Een ander
   perspectief op professionele           Regioplan, CAOP & Leeuwendaal
   ruimte in het onderwijs. Den Haag:     (2023). Breed gesprek governance
   Onderwijsraad.                         en (mede)zeggenschap. Amsterdam:
                                          Regioplan.
   Onderwijsraad (2017), De leerling
   centraal? Den Haag: Onderwijsraad.     Ritzema, L., Maslowski, R., Bosker,
                                          R., Van Geel, M., Rekers-Mombarg,
   Onderwijsraad (2018a). Een krachtige   L. & Visscher, A. (2023). Oplegger
   rol voor schoolleiders. Den Haag:      behorend bij de deelrapporten van
   Onderwijsraad.                         NRO-onderzoek naar bestuurlijk
                                          vermogen en professionalisering in
   Onderwijsraad (2018b). Inzicht in en   het VO.
   verantwoording van onderwijsgelden.
   Den Haag: Onderwijsraad.               Saatcioglu, A., Moore, S., Sargut,
                                          G. & Bajaj, A. (2011). The Role of
   Onderwijsraad (2019a). Samen ten       school district Social Capital in District
   dienste van de school. Den Haag:       Governance: Effects on Financial and
   Onderwijsraad.                         Academic Outcomes. Leadership and
                                          Policy in School, 10(1), 1-42.
   Onderwijsraad (2019b).
   Onderwijsvrijheid én overheidszorg.    Senge, P. & Suzuki, J. (1994). The
   Den Haag: Onderwijsraad.               Appointed State: Quasi Governmental
                                          Organizations and Democracy.
   Onderwijsraad (2020a). Steeds          Buckingham: Open University Press.
   inclusiever. Den Haag: Onderwijsraad.
                                          Smylie, M. (2016). Three
   Onderwijsraad (2020b). Vooruitzien     Organizational Lessons for School
   voor jonge generaties. Den Haag:       District Improvement. In A. Daly &
   Onderwijsraad.                         K. Finnigan (2016), Thinking and
                                          Acting Systemically: Improving School
   Onderwijsraad (2021). Tijd voor focus. Districts Under Pressure. Washington
   Den Haag: Onderwijsraad.               DC: American Educational Research
                                          Association, 209-220.
   Onderwijsraad (2022a). Essentie
   van extern toezicht. Den Haag:         Van der Steen, M., Schulz, M.,
   Onderwijsraad.                         Chin-A-Fat, N. & Van Twist, M. (2016).
                                          De som der delen. In gesprek over
   Onderwijsraad (2022b). Taal en         systeemverantwoordelijkheid. Den
   rekenen in het vizier. Den Haag:       Haag: Nederlandse School voor
   Onderwijsraad.                         Openbaar Bestuur.
   Onderwijsraad (2023). Schaarste        Stevenson, L., Honingh, M. &
   schuurt. Den Haag: Onderwijsraad.      Neeleman, A. (2021). Dutch boards
                                          governing multiple schools: navigating
   Ouders en Onderwijs (2023). De Staat   between autonomy and expectations.
   van de ouder 2023: Ode aan de leraar.  School Leadership & Management,
   Utrecht: Ouders en Onderwijs.          41(4-5), 370-386.
60
</pre>

====================================================================== Einde pagina 60 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 61 ======================================================================

<pre>   Van Twist, M., Van der Steen, M.,         De Witte, K. & Schiltz, F. (2018).
   Kleiboer, M., Scherpenisse, J.            Measuring and explaining
   & Theissens, H. (2013). Coping            organizational effectiveness of school
   with Very Weak Primary Schools:           districts: Evidence from a robust
   Towards Smart Interventions in Dutch      and conditional Benefit-of-the-Doubt
   Education Policy. Parijs: OESO.           approach. European Journal of
                                             Operational Research, 267, 1172-1181.
   Vermeulen, B. (1999). Constitutioneel
   onderwijsrecht. Den Haag: Elsevier.       Wößmann, L., Lüdemann, E., Schütz,
                                             G., & West, M. (2007). Autonomy,
   Voermans. W. (2023). Onze                 choice, and the level of student
   constitutie. De geschreven en             achievement: international evidence
   ongeschreven regels van het               from PISA 2003. OECD Education
   Nederlandse staatsbestel. Amsterdam:      Working Papers No. 13. Parijs: OESO.
   Prometheus.
                                             Van der Zee, Th. (2023). Leidende
   Vogels, R. (2002). Ouders bij de les.     principes van goed bestuur. Woerden:
   Betrokkenheid van ouders bij de           Verus.
   school van hun kind. Den Haag: SCP.
                                             Zoontjens, P. (2019). Onderwijsrecht.
   VO-raad (2019). Code Goed                 Eenheid in verscheidenheid. Den
   Onderwijsbestuur VO. Utrecht:             Haag: Boomjuridisch.
   VO-raad.
   VTOI-NVTK (2021). Code Goed
   Toezicht. Ede: VTOI-NVTK.
   Waslander, S. (2023). Besturen in
   een diffuus bestel. Vertogen over
   schoolbesturen in media, politiek en
   beleid. Vertooganalyse in opdracht
   van de Onderwijsraad. Den Haag:
   Onderwijsraad.
   Waslander, S., Hooge, E. &
   Theissens, H. (2017). Zicht op
   sturingsdynamiek. Tilburg: TIAS
   School for Business and Society.
   West, A. (2014). Academies in
   England and independent schools
   (frista ̊ ende skolor) in Sweden: Policy,
   privatisation, access and segregation.
   Research Papers in Education,
   29(3), 330-350.
   Van Wieringen, A. (1989).
   Bestuur en Management van
   onderwijsinstellingen. Groningen:
   Wolters-Noordhoff.
   Van Wieringen, A. (1996).
   Onderwijsbeleid in Nederland. Alphen
   aan den Rijn: Samsom H.D. Tjeenk
   Willink.
   Van Wieringen, A. (2010). Organisatie
   van het onderwijsbestel. In R.
   Klarus & F. de Vijlder (red.) (2010),
   Wat is goed onderwijs? Bestuur en
   regelgeving. Den Haag: Boom Lemma
   Uitgevers, 41-59.
61
</pre>

====================================================================== Einde pagina 61 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 62 ======================================================================

<pre>62</pre>

====================================================================== Einde pagina 62 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 63 ======================================================================

<pre>   Colofon
         Goed onderwijs voor iedereen: daar draagt de Onderwijsraad aan bij. De raad
         geeft al meer dan honderd jaar advies over onderwijsbeleid en -wetgeving aan
         de regering en de Eerste en Tweede Kamer. Gevraagd én uit eigen beweging.
         Dit mondt uit in gefundeerde verkenningen en adviezen die focussen op
         oplossingen voor de langere termijn. Ze gaan over alle vormen van onderwijs:
         van voorschoolse voorzieningen tot aan postuniversitair onderwijs en een leven
         lang ontwikkelen.
         De raad is onafhankelijk en staat tegelijkertijd midden in de samenleving en
         het onderwijs. De adviezen zijn gebaseerd op wetenschappelijke kennis en
         inzichten. En ze worden gevoed door kennis en ervaring uit de onderwijspraktijk
         en de praktijk van onderwijswetgeving en -beleid. De JongerenOnderwijsraad,
         met leerlingen en studenten van diverse leeftijden en schooltypen, voedt de raad
         met ervaringen en ideeën over het Nederlandse onderwijs en denkt mee over
         onderwerpen.
         Samenstelling raad
         prof. dr. E.H. (Edith) Hooge (voorzitter)
         dr. O. (Orhan) Agirdag
         prof. dr. G.J.J. (Gert) Biesta
         prof. dr. P.W.A. (Pieter) Huisman
         dr. A. (Esmah) Lahlah
         dr. D.J.M. (Dominique) Majoor
         D. (Daisy) Mertens MEd
         dr. C.J. (Cor) van Montfort
         prof. dr. S.F. (Susan) te Pas
         prof. dr. T. (Trudie) Schils
         drs. L.Y.P. (Luc) Sluijsmans
         drs. M.P. (Mirjam) van Leeuwen (secretaris)
         Bestellingen van publicaties
         Onderwijsraad
         Prins Willem Alexanderhof 20
         2595 BE Den Haag
         secretariaat@onderwijsraad.nl
         (070) 310 00 00
         ISBN 978-94-6121-086-9
         Intern documentnr. AD.2300125
         Ontwerp
         thonik
         Fotografie
         Edwin Walvisch
         © Onderwijsraad, Den Haag
         Uitgave van de Onderwijsraad, Den Haag, september 2023
63
</pre>

====================================================================== Einde pagina 63 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 64 ======================================================================

<pre>Prins Willem Alexanderhof 20
2595 BE Den Haag
www.onderwijsraad.nl
secretariaat@onderwijsraad.nl
tel: +31 70 310 00 00
</pre>

====================================================================== Einde pagina 64 =================================================================

<br><br>