<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>  Ons kenmerk                       Contactpersoon                 Plaats/Datum
  AD.2400089                        M. van Leeuwen                 Den Haag, 31 mei 2024
  Uw kenmerk                        Doorkiesnummer                 Onderwerp
                                    070-310 00 00                  Advies Wetsvoorstel strategisch
                                                                   personeelsbeleid en arbeidsvoorwaarden
De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
De heer dr. R. Dijkgraaf
De Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs
Mevrouw mr. M. Paul
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Postbus 16375
2500 BJ Den Haag
Meneer de Minister en mevrouw de Minister,
U heeft de Onderwijsraad gevraagd advies uit te brengen over het Wetsvoorstel strategisch
personeelsbeleid en arbeidsvoorwaarden. De raad reageert in deze brief op de versie van
het wetsvoorstel die u op 5 april jl. heeft aangeboden. In dit advies toetst de raad het
wetsvoorstel aan artikel 23 van de Grondwet. De raad kijkt ook naar de legitimiteit, nood-
zakelijkheid en proportionaliteit ervan. En naar de uitvoerbaarheid van de voorgestelde
maatregelen.
Belangrijkste conclusies Onderwijsraad
De Onderwijsraad ziet strategisch personeelsbeleid als een duidelijke taak en verantwoor-
delijkheid van schoolbesturen. De raad onderschrijft het belang van strategisch personeels-
beleid voor de kwaliteit van het onderwijs en de aantrekkelijkheid van het beroep. Maar dit
wetsvoorstel vindt de raad geen passend middel om de beoogde doelen te bereiken. De
raad adviseert daarom indiening van het wetsvoorstel te heroverwegen. Wat zijn daarvoor
de argumenten?
Nieuwe wetgeving is een zwaar middel, dat onder meer moet voldoen aan grondwettelijke
uitgangspunten. Volgens de Onderwijsraad staat het wetsvoorstel op gespannen voet met
de vrijheid van inrichting, vastgelegd in artikel 23 van de Grondwet. De noodzaak voor de
inperking wordt onvoldoende aangetoond.
Legitimiteit
Het wetsvoorstel laat te veel ruimte aan de regering om – zonder tussenkomst van het
parlement – bij algemene maatregel van bestuur (potentieel) gedetailleerde normen te
stellen voor strategisch personeelsbeleid. De eisen aan dit beleid zijn in het wetsvoorstel
zelf te algemeen verwoord. De wettekst zou voldoende duidelijk moeten zijn over wat van
bevoegde gezagen (hierna: schoolbesturen) wordt verwacht en waar de inspectie op moet
toezien. Dat is nu niet het geval.
Noodzaak en proportionaliteit
De noodzaak en proportionaliteit van een wettelijke verplichting tot strategisch personeels-
beleid worden onvoldoende aangetoond. Schoolbesturen in het primair en voortgezet
onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs zijn al wettelijk verplicht om personeelsbeleid te
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>  Ons kenmerk
  AD.2400089
  Pagina
  2/9
voeren 1 en doen al aan strategisch personeelsbeleid. Sommige besturen, zo blijkt uit
onderzoek, moeten hun beleid wel verbeteren. Dat vraagt van die specifieke besturen
bijvoorbeeld dat zij de doorwerking en evaluatie van het (strategisch) personeelsbeleid
verstevigen. Bestaande wettelijke verplichtingen bieden genoeg handvatten voor de
Inspectie van het Onderwijs om hierop toe te zien. Daarvoor is geen nieuwe wetgeving
nodig.
Ook de noodzaak van de arbeidsrechtelijke maatregelen in het wetsvoorstel wordt onvol-
doende onderbouwd. De maatregelen beogen meer vaste contracten, meer voltijdbanen en
minder externe inhuur. Maar de haalbaarheid van deze doelen wordt in de praktijk sterk
beïnvloed door de vergrijzing, het lerarentekort, de deeltijdcultuur en de toegenomen
incidentele bekostiging. De voorgestelde maatregelen staan los van deze ontwikkelingen.
Daarnaast hebben de sociale partners op onderdelen al afspraken gemaakt in de collectieve
arbeidsovereenkomsten (cao’s) van de betrokken sectoren.
Uitvoerbaarheid
De voorgestelde maatregelen kunnen strategisch personeelsbeleid belemmeren, zeker bij
kleine onderwijsinstellingen en kleine vakken. In het wetsvoorstel wordt de minimale
arbeidsomvang van 0,8 fte 2 voor een vacature tegelijkertijd verzacht met de comply-or-
explain-benadering. Dat maakt de minimale norm echter een open norm en daarmee is
onduidelijk wat de wetgever precies beoogt.
De Onderwijsraad constateert tot slot dat de arbeidsrechtelijke maatregelen en de
verplichting tot strategisch personeelsbeleid forse administratieve, verantwoordings- en
uitvoeringslasten met zich meebrengen voor de scholen en de Inspectie van het Onderwijs.
De maatregelen zijn daarmee volgens de raad niet proportioneel.
De raad werkt deze conclusies verderop uit. Eerst volgt een korte samenvatting van het
wetsvoorstel.
Wetsvoorstel in het kort
Het wetsvoorstel beoogt het lerarenberoep aantrekkelijker te maken en de continuïteit op de
onderwijsarbeidsmarkt en daarmee de kwaliteit van het onderwijs te borgen. Dit gebeurt
door te sturen op duurzame arbeidsrelaties van substantiële omvang, via twee wegen.
Ten eerste worden schoolbesturen in het primair en voortgezet onderwijs en het middelbaar
beroepsonderwijs verplicht om strategisch personeelsbeleid te voeren en worden eisen aan
dit beleid gesteld. ‘Strategisch personeelsbeleid’ wil zeggen dat de professionele ontwikke-
ling en duurzame inzetbaarheid van personeel gekoppeld worden aan belangrijke externe
(maatschappelijke) ontwikkelingen en intern (onderwijskundig) beleid. Volgens de Memorie
van Toelichting staat strategisch personeelsbeleid aan de basis van voldoende en goed
personeel en is het daarmee een randvoorwaarde voor het bieden van kwalitatief goed
onderwijs waarvan alle leerlingen en studenten profiteren.
1 Artikel 12 lid 3 WPO, artikel 2.88 lid 2 onder b WVO 2020 en artikel 2.90 WVO 2020. In het middelbaar beroepsonderwijs
geldt dat het bevoegd gezag zorg draagt voor personeelsbeleid voor zover het de duurzame borging van de kwaliteit van het
onderwijspersoneel betreft. Zie artikel 1.3.6a. WEB.
2 fte = fulltime equivalent; 0,8 fte = 80% van een voltijdbaan.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>  Ons kenmerk
  AD.2400089
  Pagina
  3/9
Het wetsvoorstel biedt de overheid de mogelijkheid om strategisch personeelsbeleid nader
te kunnen reguleren via een algemene maatregel van bestuur: een besluit van de regering
waarin wettelijke regels worden uitgewerkt. Als voorbeeld wordt genoemd: beleid voor
loopbaanpaden waarin is vastgelegd hoe en in welke verschillende structurele functies of
rollen personeel kan doorgroeien. Een ander voorbeeld betreft aanvullende eisen voor
inwerken, begeleiden en doorlopend professioneel ontwikkelen van al het personeel,
aansluitend bij het bekwaamheidsdossier.
Ten tweede bevat het wetsvoorstel een aantal arbeidsrechtelijke bepalingen voor het primair
en voortgezet onderwijs. Deze gaan over de arbeidsomvang bij nieuwe vacatures (minimaal
0,8 fte), de hoeveelheid arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde tijd (minimaal 80% van
het totaal aantal fte) en de verplichting om in tijdelijke arbeidsovereenkomsten het uitzicht
vast te leggen op een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd bij goed functioneren na
ten hoogste twaalf maanden. Het wetsvoorstel stelt verder een maximum aan de externe
inhuur van leraren. Het schoolbestuur mag niet meer dan 2% van de totale personeels-
uitgaven besteden aan de inhuur van leraren vanuit commerciële bureaus of de inhuur van
zzp’ers.
Wetsvoorstel staat op gespannen voet met vrijheid van inrichting
Schoolbesturen mogen binnen de kaders van de wet zelf beslissen hoe zij hun organisatie
en het onderwijs vormgeven. 3 Personeelsbeleid vormt een belangrijk onderdeel van de
zogenoemde vrijheid van inrichting. 4 De vrijheid van inrichting gaat over alle zaken die te
maken hebben met het bestuur, de organisatie en de onderwijskundige en pedagogische
visie van de school. Wie het onderwijs geven en of deze mensen passen bij de grondslag of
het pedagogisch concept van de school, is van cruciaal belang om die grondslag of het
concept daadwerkelijk in de praktijk te kunnen verwezenlijken.
De overheid mag ingrijpen op de grondwettelijke vrijheid van inrichting als dit nodig is om
deugdelijk onderwijs te waarborgen. Zo’n ingreep moet echter wel noodzakelijk en propor-
tioneel zijn. Uit artikel 23 Grondwet volgt dat de regelgevende bevoegdheid van de overheid
aan voorwaarden is verbonden. Een belangrijke voorwaarde is dat de ingreep in de vrijheid
van onderwijs moet zijn voorzien van een adequate wettelijke grondslag. Dat vraagt dat
tenminste de hoofdlijnen van de deugdelijkheidseisen aan het (bekostigd) onderwijs in een
wet in formele zin moeten zijn gevat. 5 De bedoeling en de betekenis van gestelde normen –
in dit geval normen voor strategisch personeelsbeleid – moeten uit de wet zelf blijken. 6 Met
andere woorden: de wet moet zo veel mogelijk zonder tussenkomst van de regering of de
Inspectie van het Onderwijs duidelijk maken wat van scholen wordt verwacht. 7
3 Dit is vastgelegd in artikel 23 van de Grondwet.
4 Onderwijsraad (2012). Artikel 23 in maatschappelijk perspectief. Den Haag: Onderwijsraad. Zie ook Mentink, D., Vermeulen,
B., & Zoontjens, P. (2021). Commentaar op artikel 23 van de Grondwet. In E. Hirsch Ballin & G. Leenknegt (Red.),
Artikelsgewijs commentaar op de Grondwet (webeditie). https:/www.nederlandrechtsstaat.nl. Hoewel artikel 23 van de
Grondwet zegt dat het openbaar onderwijs wordt geregeld door de wetgever, wordt – parallel aan de vrijheid van inrichting van
bijzondere scholen – ook de pedagogische autonomie van openbare scholen erkend. Zie Onderwijsraad 2019, Vrijheid van
onderwijs en overheidszorg, Den Haag: Onderwijsraad.
5 Een wet in formele zin is een wet die tot stand is gekomen in samenspraak tussen regering en Staten-Generaal conform de
procedure van artikel 81 en volgende van de Grondwet. Deze vorm van wetten wordt onderscheiden van allerlei andere
instrumenten, zoals algemene maatregelen van bestuur, ministeriële regelingen en gemeentelijke verordeningen.
6 Onderwijsraad (2021). Grenzen stellen, ruimte laten. Den Haag: Onderwijsraad.
7 Onderwijsraad (2012). Artikel 23 Grondwet in maatschappelijk perspectief. Den Haag: Onderwijsraad. Dit vraagt ook dat de
wetgever terughoudend is met het hanteren van open normen, delegatie aan lagere regelgevers en het in de wet opnemen van
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>  Ons kenmerk
  AD.2400089
  Pagina
  4/9
Dat biedt de beste waarborg voor rechtszekerheid en rechtsgelijkheid voor het openbaar en
bijzonder onderwijs. 8 Een wet in formele zin biedt daarnaast ook de meeste democratische
legitimatie, omdat het parlement rechtstreeks betrokken is bij de vaststelling van algemeen
verbindende voorschriften.
Wetsvoorstel laat regering en inspectie te veel ruimte
Het wetsvoorstel laat in de ogen van de raad te veel ruimte aan de regering om zonder
tussenkomst van het parlement bij algemene maatregel van bestuur (potentieel) gedetail-
leerde normen te stellen aan strategisch personeelsbeleid. De Memorie van Toelichting bij
het wetsvoorstel noemt een aantal gedetailleerde voorbeelden van zaken die via algemene
maatregelen van bestuur kunnen worden geregeld. Het gaat onder meer om ‘aanvullende
eisen voor inwerken en begeleiden’ en ‘een verplichting van beleid over hoe en in welke
verschillende structurele functies of rollen personeel door kan groeien’. Dit zijn onderwerpen
die volgens de raad voortvloeien uit het personeelsbeleid. Schoolbesturen zijn verantwoor-
delijk voor dit beleid en kunnen hier nu al aan gehouden worden.
In het wetsvoorstel zelf worden de eisen aan strategisch personeelsbeleid te algemeen
verwoord. De wettekst geeft schoolbesturen en de Inspectie van het Onderwijs onvoldoende
houvast. In de toelichting op het wetsvoorstel staat uitgebreid welke onderwerpen een
strategisch personeelsbeleid zou moeten bevatten. Zo staat er dat ‘ten minste uitwerking
gegeven moet worden’ aan zes elementen die zijn gebaseerd op wetenschappelijk
onderzoek. 9 Verder bevat de toelichting een groot aantal specifieke voorbeelden van
‘instrumenten om te zorgen voor duurzame inzetbaarheid van personeel’. Hierbij gaat het
onder meer over het ‘beheersbaar houden van werkdruk’, ‘aandacht voor sociale veiligheid’
en ‘het voeren van een gesprek met medewerkers over een passend taakbeleid’. Deze
invulling vindt echter onvoldoende steun in de letterlijke bepaling. 10 In principe zou de
wettekst zelf voldoende duidelijk moeten maken wat van scholen wordt verwacht. Dat is nu
niet het geval. Het gevolg is dat de Inspectie van het Onderwijs de wettelijke verplichting tot
het voeren van strategisch personeelsbeleid zal moeten operationaliseren. Deze algemene
bepaling in combinatie met de toelichting creëert daarmee een onwenselijke open norm 11 en
zet de deur open voor gedetailleerde invulling door de Inspectie van het Onderwijs van de
interne organisatie van het onderwijs.
Wettelijke verplichting strategisch personeelsbeleid: noodzaak en proportionaliteit
niet overtuigend aangetoond
De Onderwijsraad vindt de noodzaak van een wettelijke verplichting tot het voeren van
strategisch personeelsbeleid niet overtuigend aangetoond. Schoolbesturen in het primair en
algemene, voor meerdere uitleg vatbare termen en intenties. Zie Onderwijsraad (2021). Grenzen stellen, ruimte laten. Den
Haag: Onderwijsraad.
8 De Boer, J.A. (2021). De vaststelling en handhaving van deugdelijkheidseisen in het onderwijs. Den Haag: Boom juridisch. Zie
p. 65 en verwijzingen daar.
9 Het personeelsbeleid moet minstens gaan over: duurzame inzetbaarheid van personeel; professionele ontwikkeling;
afstemming op relevante ontwikkelingen binnen de regio en het onderwijs die het bevoegd gezag raken; afstemming van
personeelsbeleid op onderwijskundige visie, ambitie en doelen; verbetering van de positie van leraren door duurzame
arbeidsrelaties; en planmatige uitvoering in de praktijk door leidinggevenden.
10 Zie artikel 13b lid 3 wetsvoorstel. Het strategisch personeelsbeleid houdt rekening met: (a) relevante ontwikkelingen binnen
de regio en het onderwijs die het bevoegd gezag raken; (b) de onderwijskundige visie, doelen en ambities van het bevoegd
gezag; en (c) de verbetering van de positie van leraren door het aanbieden van arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde tijd.
11 Onderwijsraad (2022). Essentie van extern toezicht. Den Haag: Onderwijsraad.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>   Ons kenmerk
   AD.2400089
   Pagina
   5/9
voortgezet onderwijs zijn al wettelijk verplicht om personeelsbeleid te voeren 12 en doen al
aan strategisch personeelsbeleid. Dat kan bij sommige besturen wel beter, blijkt uit
onderzoek.
De monitoringonderzoeken in het primair en voortgezet onderwijs wijzen uit dat sommige
besturen nog stappen moeten zetten, bijvoorbeeld in de doorwerking en evaluatie van het
strategisch personeelsbeleid. 13 Wat daarvoor nodig is, verschilt per sector en schoolbestuur.
Vanuit hun verantwoordelijkheid voor goed bestuur moeten deze besturen en hun interne
toezichthouders hier werk van maken. De Onderwijsraad onderschrijft het belang van
strategisch personeelsbeleid en daarmee de noodzaak dat de schoolbesturen hierop stevig
inzetten. Focus als overheid op besturen die hier in gebreke blijven. De inspectie kan
scholen erop aanspreken als hun personeelsbeleid (opgenomen in het schoolplan) niet aan
de bestaande wettelijke eisen voldoet. 14 Een wettelijke verplichting om strategisch perso-
neelsbeleid te voeren is daarvoor geen effectief middel. Het leidt voor álle schoolbesturen in
primair en voortgezet onderwijs tot meer regeldruk en administratieve lasten. 15
In het middelbaar beroepsonderwijs is het evenmin nodig strategisch personeelsbeleid
wettelijk verplicht te stellen. In de Kwaliteitsagenda’s 2024-2027 heeft de sector afgesproken
dat onderwijsinstellingen in het middelbaar beroepsonderwijs aandacht hebben voor
aantrekkelijk werkgeverschap met het oog op voldoende goede leraren. 16 Volgens de
Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel blijkt uit onderzoek dat een deel van de leraren
in het middelbaar beroepsonderwijs de werkdruk (veel) te hoog vindt 17 en dit als belangrijke
reden noemt voor vertrek. 18 Het wordt in de toelichting echter niet duidelijk hoe een
wettelijke verplichting tot strategisch personeelsbeleid dat gaat oplossen. Daarbij heeft dit
vraagstuk al de aandacht van de sector in de Kwaliteitsagenda’s 2024-2027. Ook hier
resulteert een wettelijke verplichting in meer regeldruk en hogere administratieve lasten voor
alle instellingen.
Om de lerarentekorten het hoofd te bieden heeft het ministerie gekozen voor een regionale
benadering met een landelijk dekkend netwerk van onderwijsregio’s. 19 De maatschappelijke
opgave om te zorgen voor voldoende en (blijvend) goed opgeleid onderwijspersoneel wordt
daarmee een bovenbestuurlijke aangelegenheid. In het wetsvoorstel ligt de verantwoorde-
lijkheid voor het strategisch personeelsbeleid juist bij de schoolbesturen.
12 Artikel 12 lid 3 WPO, artikel 2.88 lid 2 onder b WVO 2020 en artikel 2.90 WVO 2020. In het middelbaar beroepsonderwijs
geldt dat het bevoegd gezag zorg draagt voor personeelsbeleid voor zover het de duurzame borging van de kwaliteit van het
onderwijspersoneel betreft. Zie artikel 1.3.6a WEB.
13 Vrielink, S., Janssen, T., Van den Berg, D., Van Miltenburg, N., Cornel, S., & Van der Aa, R. (2023). Strategisch
personeelsbeleid in het primair onderwijs; Knies, E., Leisink, P., Penning de Vries, J., & Mulder, R. (2023). Strategisch
personeelsbeleid in het voortgezet onderwijs.
14 Artikel 12 lid 3 WPO, artikel 2.88 lid 2 onder b WVO 2020 en artikel 2.90 WVO 2020.
15 In een reactie op de versie van het wetsvoorstel die voorlag voor internetconsultatie geeft DUO aan dat de verplichtstelling
van strategisch personeelsbeleid leidt tot een onnodige toename van de regeldruk en administratieve lasten bij scholen.
16 Regeling van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 9 maart 2023, nr. MBO/36996245, houdende regels
voor de verstrekking van aanvullende bekostiging voor het verhogen van de kwaliteit van het beroepsonderwijs 2024-2027
(Regeling kwaliteitsafspraken mbo 2024-2027).
17 https://www.mboraad.nl/sites/default/files/2023-07/31-05-2023_defintief_sectorrapportage_-
_ronde_v_sectoraal_medewerkersonderzoek_mbo.pdf
18 Van Casteren, W., Lodewick, J., Lommertzen, J., Luyten, E., & Van Mentsvoort, C. (2023). Vertrekredenen leraren en
docenten in het po, vo en mbo. Nijmegen: ResearchNed.
19 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2022). Decemberbrief lerarenbeleid. Brief aan de Tweede Kamer, 13
december 2022.; Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2023). Reactie op uw verzoek met kenmerk 2023D39447
over de stand van zaken m.b.t. de Regionale Aanpak Toekomst Onderwijsarbeidsmarkt. Brief aan de Tweede Kamer, 23
oktober 2023.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>  Ons kenmerk
  AD.2400089
  Pagina
  6/9
De raad constateert dat het wetsvoorstel en het beleid rond de onderwijsregio’s niet
consistent zijn en dat geeft onduidelijkheid over de precieze verantwoordelijkheid van de
schoolbesturen. Ook draagt het bij aan de overload van sturingsinterventies door de
overheid. 20
Arbeidsrechtelijke maatregelen: noodzaak onvoldoende onderbouwd
De raad is kritisch op de noodzaak van arbeidsrechtelijke bepalingen. Deze krijgen al
aandacht van de sociale partners in de collectieve arbeidsovereenkomsten. Bovendien
spelen er andere ontwikkelingen waarop de maatregelen geen effect hebben.
De arbeidsrechtelijke bepalingen gelden voor leraren in het primair en voortgezet onderwijs.
Ze gaan over de arbeidsomvang voor nieuwe vacatures (minimaal 0,8 fte), het aantal
arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde tijd (minimaal 80% van het totaal aantal fte) en de
verplichting om in een tijdelijke arbeidsovereenkomst het uitzicht vast te leggen op een
arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd bij goed functioneren na ten hoogste twaalf
maanden. Verder wordt de externe inhuur van leraren aan banden gelegd (maximaal 2%
van de totale personeelskosten).
Andere ontwikkelingen staan beoogde doelen in de weg
In zowel het primair als het voortgezet onderwijs heeft het grootste deel van de leraren een
vaste arbeidsovereenkomst – in 2022 respectievelijk 89% en 78%. Als leraren langer dan
een jaar bij een bestuur werken, hebben ze meestal een vast contract – in 2022
respectievelijk 96% en 91%. Over de externe inhuur van leraren via (commerciële) uitzend-
en detacheringsbureaus en van zzp’ers – die het wetsvoorstel wil beperken – ontbreken
exacte cijfers. De uitgaven aan externe inhuur van leraren bedroegen in 2022 naar schatting
2,2% van de totale personeelskosten voor beide sectoren. 21 Dat percentage varieert sterk
tussen individuele besturen. 22 Wat die verschillen veroorzaakt en hoe een wettelijke norm
dan uitpakt, is onduidelijk. Er spelen namelijk ook andere zaken, zoals de vergrijzing en de
toename van incidentele bekostiging.
De doelen die het wetsvoorstel beoogt, hebben reeds de aandacht van de sociale partners.
In de cao’s van het primair en voortgezet onderwijs zijn daarover op onderdelen afspraken
gemaakt. 23 Zo is in zowel de cao van het primair als het voortgezet onderwijs bij een
arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd het uitzicht op een arbeidsovereenkomst voor
onbepaalde tijd vastgelegd. 24 Ook over de inzet van uitzendkrachten zijn bepalingen
opgenomen. Wat de voorgestelde wet beoogt te regelen, wordt op deze punten al geregeld
in de cao’s.
20 Inspectie der Rijksfinanciën (2022). Koersen op kwaliteit en kansengelijkheid. Interdepartementaal beleidsonderzoek. Den
Haag.
21 Dit betreft naast commerciële inhuur ook andere vormen zoals de inhuur van leraren van een ander bestuur. OCW (2023).
Trendrapportage arbeidsmarkt leraren po, vo, mbo. Den Haag: OCW.
22 Algemene Rekenkamer (2024). Focus op externe inhuur van docenten. Den Haag: Algemene Rekenkamer.
23 Cao po artikel 3.18 over personeel niet in loondienst/uitzendarbeid en 3.1 over de arbeidsovereenkomst. Vergelijkbare
artikelen in de cao vo zijn artikel 9.1 en 9.7.
24 In de cao po wordt hier vermeld: 2. Bij het aangaan van een arbeidsovereenkomst niet zijnde voor vervanging of
werkzaamheden van kennelijk tijdelijke aard, is het uitgangspunt een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd. In dit geval
kan een keer een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd voor maximaal twaalf maanden worden aangegaan. Deze
arbeidsovereenkomst wordt aangeboden met uitzicht op een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd. Alleen in zeer
bijzondere gevallen kan hierna nog eenmaal een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd worden aangegaan voor een periode
van maximaal twaalf maanden.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>  Ons kenmerk
  AD.2400089
  Pagina
  7/9
Bij tijdelijke arbeidsovereenkomsten gaat het veelal om leraren die nieuw in dienst treden bij
een bestuur. Vaak volgen zij leraren op die met pensioen gaan. Ze krijgen dan doorgaans
eerst een tijdelijke arbeidsovereenkomst van een jaar. 25 Dit is een belangrijke verklaring
voor de daling van het aantal vaste arbeidsovereenkomsten in de afgelopen jaren. Omdat er
altijd leraren wisselen van baan of aan hun eerste baan beginnen en scholen tijdelijke
vacatures hebben voor bijvoorbeeld vervanging bij ziekte, zullen nooit alle leraren een vaste
arbeidsovereenkomst hebben.
De daling van het aantal voltijds arbeidsovereenkomsten is voor een deel ook te verklaren
vanuit de vergrijzing. Leraren die met pensioen zijn gegaan, werkten vaak voltijds. Binnen
de groep startende leraren wil juist een groter deel dan voorheen parttime werken. Een
aantal gepensioneerden blijft daarnaast deels werken als leraar, bijvoorbeeld als vervanger.
Dit aantal is de laatste vijf jaar in zowel het primair als het voortgezet onderwijs behoorlijk
toegenomen en zal naar verwachting nog verder stijgen. Het gaat bij hen meestal om kleine,
tijdelijke contracten. 26
Een andere belangrijke reden voor de daling van het aantal vaste arbeidsovereenkomsten is
dat een deel van de financiering vanuit de overheid van tijdelijke aard is. 27 Incidentele
middelen zoals uit het Nationaal Programma Onderwijs (NPO) hebben scholen in staat
gesteld meer personeel aan te trekken maar niet voor de lange termijn. Daardoor is het
percentage vaste contracten teruggelopen. 28 Ook de toename van de externe inhuur kan
hiermee samenhangen. Om deze trends te keren zou de overheid moeten inzetten op
toereikende structurele bekostiging in plaats van incidentele middelen. 29
Dat de externe inhuur van leraren is toegenomen, heeft ook te maken met het lerarentekort,
waardoor het moeilijk is vacatures gevuld te krijgen. Bij ziekteverzuim is externe inhuur
soms de enige optie om de continuïteit van het onderwijs te borgen. 30 De voorgestelde
maatregel brengt die continuïteit in gevaar. Het gaat in het wetsvoorstel specifiek om een
beperking van de uitgaven aan externe inhuur van leraren via (commerciële) uitzend- en
detacheringsbureaus en inhuur van zzp’ers. Het gemiddelde uurtarief voor een leraar via
detachering door een bureau is fors hoger dan het uurtarief van een leraar in loondienst.
Scholen zijn zich daar ook van bewust. Een deel gaf eerder al aan (onder andere vanwege
de hoge kosten) geen leraren meer langs deze wegen te willen inhuren. 31
Arbeidsrechtelijke maatregelen belemmeren strategisch personeelsbeleid
De arbeidsrechtelijke bepalingen in het wetsvoorstel kunnen strategisch personeelsbeleid
ook belemmeren. Voor een goede uitvoering hebben besturen armslag nodig in de omvang
en duur van dienstverbanden.
25 OCW (2023). Trendrapportage arbeidsmarkt leraren po, vo, mbo. Den Haag: OCW.
26 Ibid.
27 In reactie op de versie van het wetsvoorstel bestemd voor internetconsultatie wijst DUO erop dat een groot deel van de
middelen die een school ontvangt, van tijdelijke aard is. De hoogte van de bekostiging is daarmee elk jaar onzeker en op basis
van deze onzekere middelen kunnen scholen geen vast personeel aanstellen.
28 OCW (2023). Trendrapportage arbeidsmarkt leraren po, vo, mbo. Den Haag: OCW
29 In het hoofdlijnenakkoord spreken de betrokken politieke partijen de intentie uit te stoppen met de wildgroei aan subsidies en
deze om te zetten in solide structurele financiering. Zie HOOP, LEF EN TROTS – Hoofdlijnenakkoord 2024-2028 van PVV,
VVD, NSC en BBB.
30 Algemene Rekenkamer (2024). Focus op externe inhuur van docenten. Den Haag: Algemene Rekenkamer.
31 Ibid.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>  Ons kenmerk
  AD.2400089
  Pagina
  8/9
Norm aandeel vaste arbeidsovereenkomsten beperkt armslag besturen
Het wetsvoorstel schrijft voor dat schoolbesturen minstens 80% van de leraren in vaste
dienst moeten hebben. De regering houdt hier volgens de Onderwijsraad onvoldoende
rekening met de armslag die besturen nodig hebben om een school financieel gezond te
houden, en met verschillen tussen scholen.
Scholen zien hun leerlingenaantallen fluctueren, bijvoorbeeld door demografische ontwik-
kelingen. Strategisch personeelsbeleid betekent dat schoolbesturen daarmee rekening
moeten houden. Harde eisen over omvang en aard van het dienstverband staan daarbij in
de weg. Als een bestuur bijvoorbeeld verwacht in de komende jaren te moeten krimpen, is
het niet verstandig veel mensen in vaste dienst aan te nemen. Ook bij nieuwe of snel
groeiende scholen kunnen de arbeidsrechtelijke eisen in de weg zitten. Een snel groeiend
bestuur zal immers veel nieuw personeel moeten aannemen, dat bij aanvang van het
dienstverband doorgaans een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd heeft.
De gestelde norm maakt geen onderscheid tussen grote en kleine schoolbesturen. De
arbeidsrechtelijke eisen maken het voor kleinere schoolbesturen, en zeker eenpitters,
moeilijk om strategisch personeelsbeleid te voeren. In een kleine schoolorganisatie maakt
één leraar meer of minder procentueel een groot verschil. Kleine toe- of afnames in
leerlingaantallen zijn dan ook van grotere betekenis. Grotere schoolbesturen hebben intern
meer flexibiliteit en meer mogelijkheden daarop in te spelen. Om financieel gezond te
blijven, kunnen zij toe met een kleinere flexibele schil van leraren. Voor kleinere
schoolbesturen kan die kleinere flexibele schil (lees: meer vaste krachten) op de lange
termijn te grote financiële risico’s met zich meebrengen. Het wetsvoorstel houdt hier geen
rekening mee.
Minimale omvang nieuwe arbeidsovereenkomst past niet bij strategisch personeelsbeleid
De eis om bij nieuwe vacatures minstens een baan van 0,8 fte aan te bieden, is om diverse
redenen lastig werkbaar voor schoolbesturen. Zij kunnen goede gronden hebben voor
arbeidsovereenkomsten met een kleinere arbeidsomvang.
Het minimum van 0,8 fte bij een nieuwe arbeidsovereenkomst kan het moeilijker maken om
aan voldoende personeel te komen en daarmee strategisch personeelsbeleid te voeren.
Een deel van de potentiële leraren wil namelijk geen arbeidsovereenkomst van die
omvang. 32 In de afgelopen tien jaar is de gemiddelde arbeidsomvang in het primair en
voortgezet onderwijs licht afgenomen. Dit komt vooral doordat de leraren die met pensioen
zijn gegaan, veelal een arbeidsovereenkomst van meer uren hadden dan nieuwe leraren,
want die werken vaker parttime (de arbeidsomvang is dus kleiner). Veelal willen leraren dat
zélf graag. Belangrijke motieven zijn de zorg voor een of meer kinderen, taken binnen het
huishouden en meer vrije tijd. 33 Als een bestuur geen vacatures van minder dan 0,8 fte kan
aanbieden, kan een baan in het onderwijs voor deze groep minder aantrekkelijk worden.
Ook kleine vakken komen in de knel door de arbeidsrechtelijke eisen in het wetsvoorstel.
Vooral in het voortgezet onderwijs zijn er ‘kleine vakken’ met relatief weinig lesgroepen en
een beperkt totaal aan lesuren, waardoor er geen baan van minimaal 0,8 fte beschikbaar is.
32 In de toelichting bij de uitvoeringstoets van DUO benoemt DUO dat werken in deeltijd meestal de wens is van de schaarse
leerkracht en niet een voorwaarde vanuit de school.
33 Deeltijdwerk in primair onderwijs (arbeidsmarktplatformpo.nl)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>  Ons kenmerk
  AD.2400089
  Pagina
  9/9
Dit is vooral in het voortgezet onderwijs een probleem, omdat leraren daar doorgaans maar
een beperkte lesbevoegdheid hebben (bijvoorbeeld alleen om het vak filosofie of muziek te
verzorgen). Hierdoor is het in het voortgezet onderwijs lastiger leraren breed in te zetten dan
in het primair onderwijs. Desalniettemin kiest de wetgever ervoor een gelijke norm te
hanteren voor beide sectoren. Als het bestuur in het voortgezet onderwijs de leraar voor
minstens 0,8 fte in dienst moet nemen, wordt het voor de school erg duur een ‘klein vak’ aan
te bieden.
Om hieraan tegemoet te komen, regelt het wetsvoorstel dat schoolbesturen met redenen
omkleed van deze bepaling mogen afwijken, de comply-or-explain-benadering. Deze
belemmert de uitvoering van strategisch personeelsbeleid, omdat daarmee onduidelijk wordt
hoe hard de wettelijke eis van 0,8 fte is. De Memorie van Toelichting beschrijft dat een
bestuur van deze eis kan afwijken indien er onvoldoende klassen beschikbaar zijn. Ook kan
een (potentiële) werknemer vragen om een kleinere werktijdfactor. Als het schoolbestuur
echter bij iedere vacature een kleinere arbeidsovereenkomst dan 0,8 fte mag aanbieden, of
een grotere vacature kan invullen door twee leraren met een kleinere arbeidsovereenkomst
aan te nemen, is de bepaling betekenisloos geworden. Onzekerheid over de status van
deze eis is geen goede basis om strategisch personeelsbeleid te voeren of om het beleid op
dit punt te kunnen beoordelen.
Ten slotte
Op uw verzoek heeft de Onderwijsraad zich gebogen over het Wetsvoorstel strategisch
personeelsbeleid en arbeidsvoorwaarden. De raad onderschrijft het belang van strategisch
personeelsbeleid voor de kwaliteit van het onderwijs en de aantrekkelijkheid van het beroep,
maar vindt dit wetsvoorstel geen passend middel om de gestelde doelen te bereiken. De
raad adviseert daarom indiening van het wetsvoorstel te heroverwegen.
Met beleefde groet,
Dr. C.J. van Montfort                                 drs. M. van Leeuwen
waarnemend voorzitter                                 secretaris-directeur
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>