<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>Niet alle risico’s zijn gelijk
Kanttekeningen bij de grondslag van de risicobenadering in het milieubeleid
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>Niet alle risico’s zijn gelijk
Kanttekeningen bij de grondslag van de risicobenadering in het milieubeleid
Advies van een commissie van de Gezondheidsraad
aan:
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
1995/06, Den Haag, 20 april 1995
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>   Deze publikatie kan als volgt worden aangehaald:
   Gezondheidsraad: Commissie Risicomaten en risicobeoordeling. Niet alle risico’s zijn
   gelijk. Den Haag: Gezondheidsraad, 1995; publikatie nr 1995/06.
   Preferred citation:
   Health Council of the Netherlands: Committee on Risk measures and risk assessment.
   Not all risks are equal. The Hague: Health Council of the Netherlands, 1995;
   publication no. 1995/06.
   auteursrecht voorbehouden
   all rights reserved
   ISBN: 90-5549-072-5
10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>    Inhoud
    Samenvatting, conclusies en aanbevelingen 13
    Executive summary 19
1   Inleiding 25
1.1 Commissie en taak 25
1.2 Werkwijze 26
1.3 Opzet van het advies 26
2   Achtergrond 27
2.1 Besluiten in onzekerheid 27
2.2 Het schatten van risico’s 28
3   Risico 31
4   Omgaan met risico’s 35
4.1 Beleidsdocumenten 35
4.2 Risicobenadering 36
5   Kanttekeningen 43
5.1 Beleidsnotitie 43
5.2 Risico nader gekarakteriseerd 44
11  Inhoud
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>5.3  Risico’s vergelijken 46
5.4  Risico-acceptatie door toetsing aan getalsnormen 48
5.5  Risicobeheersing als dynamisch proces 56
5.6  Accumulatie van risico’s 59
5.7  Risico’s van verschillend niveau 60
5.8  Omgaan met risico’s 60
6    Vragen en antwoorden 63
6.1  Individu versus populatie (vraag 1) 63
6.2  Criteria voor de beoordeling van agentia (vraag 2) 64
6.3  Beoordeling van gezondheidsschade (vraag 3) 65
6.4  Overlijden versus levensduurverkorting (vraag 4) 66
6.5  Ervaren van risico’s (vraag 5) 67
6.6  ‘Natuurlijke’ agentia (vraag 6) 68
6.7  Historische verontreiniging (vraag 7) 69
6.8  Ecotoxicologische risicobeoordeling (vraag 8) 70
6.9  Verwaarloosbaarheidsniveau (vraag 9) 70
6.10 Onzekerheden en normstelling (vraag 10) 71
     Literatuur 73
     Bijlagen 77
A    Taak van de commissie 79
B    Samenstelling van de commissie 85
C    Ontwikkelingen buiten Nederland: Verenigde Staten 87
D    Ontwikkelingen buiten Nederland: Verenigd Koninkrijk 99
E    Ontwikkelingen buiten Nederland: Noorwegen 109
F    Factoren van risicoperceptie 117
G    Oorzaak-gevolgketens 119
12   Niet alle risico’s zijn gelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>   Samenvatting, conclusies en
   aanbevelingen
   Risicobenadering in het milieubeleid
   De notitie ‘Omgaan met risico’s (OmR), die de regering in 1989 als bijlage bij het
   Nationaal Milieubeleidsplan naar de Tweede Kamer zond, heeft ertoe bijgedragen dat
   de beoordeling en de beheersing van risico’s verbonden met milieufactoren in het
   centrum van de belangstelling zijn komen te staan. De in de notitie beschreven
   ‘risicobenadering in het milieubeleid’ stelt numerieke grenzen aan de mogelijke schade
   veroorzaakt door de blootstelling van mensen en ecosystemen, aan de ongevalsdreiging
   van industriële installaties, aan ioniserende straling en aan stoffen. Met deze grenzen,
   maximaal toelaatbare risiconiveaus genoemd, gaf de regering aan welke mogelijke
   schade zij nog toelaatbaar achtte. Tevens gaf zij aan op welk niveau zij meende dat
   verdere risicovermindering de moeite niet meer loont, de zogeheten verwaarloosbare
   risiconiveaus. De formulering en uitvoering van dit risicobeleid heeft onderzoek en
   discussie over de meest doeltreffende methode van risicobeheersing gestimuleerd en
   ook het besef van de invloed van milieufactoren op de gezondheid van mensen en
   ecosystemen vergroot.
        Tussen 1989 en 1994 is de risicobenadering op onderdelen gewijzigd. Zo kwam de
   nadruk te liggen op de maximaal toelaatbare risiconiveaus en de afweging van de
   kosten van verdere risicoreductie tegen de baten daarvan (de zogeheten
   ALARA-benadering). Daarnaast werd, binnen de normering voor zeldzame maar
   ernstige ongevallen, in geval van andere, gewichtige belangen, ruimte geschapen voor
   uitzonderingen op het verbod op activiteiten die tot normoverschrijding leiden. Het
13 Samenvatting, conclusies en aanbevelingen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>   uitgangspunt van het beleid voor zover het de gezondheid van de mens betreft, te
   weten de normering op grond van de individuele sterftekans of de afwezigheid van
   toxische effecten in geval van niet-kankerverwekkende stoffen, en voor zover het de
   toestand van ecosystemen betreft het in stand houden van soorten, bleef onaangetast in
   het politieke debat.
   Een commissie van de Gezondheidsraad bespreekt in dit advies de grondslag van de
   risicobenadering in het milieubeleid. Het advies is onderdeel van een tweeluik. In een
   vervolgadvies zal de commissie nader ingaan op het proces van beoordeling van en
   besluitvorming over risico’s. In de voorliggende rapportage geeft de commissie ook
   antwoord op de vragen die de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
   Milieubeheer ter zake aan de Gezondheidsraad heeft gesteld.
   Risico en risicomaten
   De commissie gaat uit van een aanzienlijk ruimere opvatting van het risicobegrip dan
   het geval is in de notitie OmR. Zij omschrijft risico als de mogelijkheid, met een
   zekere mate van waarschijnlijkheid, van schade aan de gezondheid, aan het milieu en
   aan goederen, in combinatie met aard en omvang van die schade. De oorzaak van
   risico’s is gelegen in menselijk handelen, en natuurprocessen of een combinatie van
   beide. De nadruk in dit advies ligt op schade aan de gezondheid en schade aan planten,
   dieren en ecosystemen. Zo opgevat is het risicobegrip veelomvattend: de mogelijke
   schade kan immers allerlei vormen aannemen, zowel naar aard en omvang als naar
   tijdstip en duur van optreden en naar mogelijkheden voor herstel.
        Voor het nemen van beslissingen over de toelaatbaarheid van risico’s en daarmee
   van het handelen dat eraan ten grondslag ligt, is een vereenvoudiging van het
   risicobegrip onvermijdelijk. In de risicobenadering in het milieubeleid wordt risico
   aanzienlijk beperkter gedefinieerd dan de commissie doet. Men volstaat met een
   beschrijving in termen van drie risicomaten die men aanduidt als: het individuele
   risico, het groepsrisico en het collectief risico voor ecosystemen. De eerste twee maten
   hebben betrekking op de kans op gezondheidsschade bij mensen, de laatste op de kans
   op schade aan soorten in ecosystemen. Volgens de notitie OmR laten risico’s die
   samenhangen met grote ongevallen, met blootstelling aan ioniserende straling en met
   blootstelling aan stoffen in het milieu zich op basis van deze drie maten vergelijken.
        De commissie meent dat in die benadering bij verscheidene risicoproblemen
   kenmerken buiten beschouwing blijven die voor de besluitvorming belangrijk zijn. Dat
   komt omdat effecten op de gezondheid van de mens zich niet steeds op sterfte laten
   herleiden, het effect waar het individueel risico en het groepsrisico zich bij de in de
   notitie OmR gegeven nadere uitwerking (met uitzondering van blootstelling aan
14 Niet alle risico’s zijn gelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>   niet-kankerverwekkende stoffen) op richten. Daarnaast wordt het oordeel van
   betrokken partijen door meer dan alleen de kans op sterfte en de kans op aantasting van
   soorten bepaald. Bij dat oordeel spelen ook vrijwilligheid, vertrouwen, bedreigendheid
   e.d. een belangrijke rol, naast overwegingen inzake het nut van het handelen dat het
   risico veroorzaakt. Deze aspecten worden in de OmR-benadering niet voldoende door
   de drie risicomaten van de notitie OmR gerepresenteerd. Dat leidt er toe dat de
   risicobeoordeling langs de lijn van de risicobenadering in het milieubeleid in een
   aantal gevallen zodanig tekortschiet dat ze geen goede grondslag voor besluitvorming
   en het treffen van risicobeheersingsmaatregelen oplevert.
   Toetsing aan getalsnormen
   In de risicobenadering in het milieubeleid worden beslissingen over de toelaatbaarheid
   van risico’s genomen op grond van op de drie maten gestelde getalsnormen. Deze
   maximaal toelaatbare risiconiveaus hebben een gelijke waarde voor de kans om door
   een ongeval in een bepaalde installatie dodelijk te worden getroffen, voor de kans op
   overlijden aan kanker door blootstelling aan straling uit een welomschreven bron en
   voor de kans op overlijden door blootstelling aan een bepaalde kankerverwekkende
   stof, te weten: 1 op een miljoen per jaar van blootstelling. Het hoogste niveau waarbij
   blootstelling aan een toxische stof geen effect geeft, wordt beleidsmatig hieraan
   gelijkgesteld. Voor de bescherming van ecosystemen door een van deze ‘agentia’ is de
   norm dat 95 procent van de soorten onaangetast moet blijven. De commissie meent dat
   het invoeren van gelijke getalsnormen geen gelijke mate van bescherming garandeert,
   zoals wel werd beoogd. Dat komt omdat, zoals aangegeven, ook andere
   risicokenmerken dan de drie beschouwde van belang kunnen zijn voor de mate van
   bescherming in een concrete situatie, en omdat de genoemde maten volgens de in de
   notitie OmR gegeven nadere uitwerking van geval tot geval kunnen verschillen.
        Aan het maximaal toelaatbare risiconiveau en de van dit niveau afgeleide normen
   is als beslisregel verbonden: overschrijding van de norm is niet toelaatbaar. Handelen
   dat die overschrijding veroorzaakt, wordt, althans in principe, niet toegestaan.
   Normoverschrijding veroorzaakt door vroeger handelen vereist interventie. De
   commissie ziet dit als een rigide benadering waarbinnen, althans formeel, slechts in
   zeer beperkte mate ruimte is om het economische en sociale nut van risicodragend
   handelen in de beschouwing te betrekken. Meer flexibele beslisregels en een
   gedifferentieerd stelsel van normen kunnen naar de mening van de commissie recht
   doen aan het onderscheid tussen verschillende vormen van handelen, activiteiten en
   situaties. Dit kan leiden tot een betere prioriteitstelling en tot adequate niveaus van
   bescherming.
15 Samenvatting, conclusies en aanbevelingen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>   Groepsrisico
   Het groepsrisico is - in de notitie OmR - de kans op het overlijden van een groep van
   tien of meer personen binnen korte tijd ten gevolge van een ongeval. Deze risicomaat
   is ingevoerd om ‘sociale ontwrichting’ tot uitdrukking te brengen. De commissie
   meent dat de sociale ontwrichting na een ernstig ongeval maar in zeer beperkte mate
   door het groepsrisico tot uitdrukking wordt gebracht, zoals ook blijkt uit een in
   opdracht van het Ministerie van VROM verricht onderzoek. Naast het aantal
   slachtoffers zijn onder meer het onbruikbaar raken van huizen voor bewoning en van
   land voor landbouw en veeteelt relevante kenmerken van ontwrichting. Voor het
   groepsrisico is een getalsnorm vastgesteld die omgekeerd evenredig is met het
   kwadraat van het aantal dodelijk getroffen slachtoffers: de maximaal toelaatbare kans
   op een ongeval met tien maal zoveel slachtoffers moet honderd maal zo klein zijn.
   Door middel van het groepsrisico wordt bij de risicobeoordeling het aantal mogelijke
   slachtoffers betrokken, een kenmerk dat een belangrijke rol speelt bij het oordeel van
   mensen over risico’s. De wijze waarop de hoogte van de norm afhangt van het aantal
   slachtoffers is echter niet door empirisch onderzoek naar risicoperceptie onderbouwd.
   Tenslotte meent de commissie dat de afbakening van het gebied waarbinnen de
   slachtoffers vallen, nadere aandacht behoeft. Dat geldt in het bijzonder bij toepassing
   van het groepsrisico op andere vormen van handelen dan het in bedrijf houden van
   vaste industriële installaties; een voorbeeld is het transport.
   Risicobeheersing
   Bij risicobeheersing, waarbij de aandacht primair is gericht op het voorkomen van
   schade en verlies, gaat het in de eerste plaats om het vergelijken van opties voor
   handelingen, processen of technieken, het kiezen van de meest doelmatige optie, en om
   het treffen van voorzieningen om niet meer te voorkomen schade zo klein mogelijk te
   houden, in het bijzonder bij ernstige ongevallen. Toetsing van risicokenmerken aan
   getalsnormen voor bijvoorbeeld een stofconcentratie, een stralingsdosis of de
   berekende kans op ongevallen van een bepaalde aard en omvang speelt vooral een
   signalerende rol en kan antwoord geven op de vraag ‘zijn we met risicobeheersing op
   de goede weg?’. Het voldoen aan dergelijke normen is volgens de commissie niet een
   teken dat de mate van risicobeheersing ‘goed genoeg’ is; dat zou een ontkenning in
   houden van het dynamische karakter van risicobeheersing en ten onrechte het
   toelaatbaar achten van risico gelijkstellen met het accepteren van schade. De
   commissie tekent daarbij aan dat het overschrijden van getalsnormen die vanuit een
   preventief oogpunt zijn opgesteld, geen informatie geeft over het mogelijk optreden
   van schade.
16 Niet alle risico’s zijn gelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>   Schaalniveaus
   De risicobenadering in het milieubeleid had de ambitie om ook andere vormen van
   ‘milieurisico’s’ te omvatten. De notitie OmR noemt blootstelling aan geluid, geur en
   genetisch gemodificeerde organismen en verwijst ook naar aantasting van het milieu
   op mondiale schaal. Zo’n ambitie vereist dat de ‘gelaagdheid’ van de risicoproblemen,
   zowel naar ruimte en tijd als naar complexiteit beter wordt onderkend. Aan aantasting
   van het klimaat op mondiale schaal kan men zeer wel risicobeschouwingen wijden,
   maar deze vereisen een geheel ander stelsel van kenmerken, aan die kenmerken
   verbonden maten en criteria om met de grote onzekerheden om te gaan dan de
   beoordeling van het stralingsniveau aan de straatzijde van een röntgenkamer in een
   ziekenhuis.
   Risicoschatting
   Voor risicobeoordeling zijn risicoschattingen noodzakelijk. Zo’n risicoschatting heeft
   kwalitatieve en kwantitatieve kenmerken en wordt gemaakt met behulp van modellen
   en oordelen van deskundigen. Met enige zorg heeft de commissie kennis genomen van
   initiatieven van de overheid om de te gebruiken modellen dwingend voor te schrijven.
   Voor routine-beslissingen is dat mogelijk aanvaardbaar, maar voor meer
   gecompliceerde situaties bestaat dan het gevaar dat men de ‘werkelijkheid aan het
   model aanpast’ in plaats van omgekeerd. Dat klemt des te meer omdat de onzekerheid
   in het model vaak de meest ongewisse van de diverse vormen van onzekerheid is en
   zelden in maat en getal is uit te drukken. De commissie ondersteunt wel de wens van
   de overheid om ‘goede’ modellen te onderscheiden van ‘slechte’ en om lijn te brengen
   in het afleiden van modelparameters. Zij meent dat daarom elke risicoschatting
   vergezeld dient te gaan van een argumentatie waarin de keuze van een model wordt
   onderbouwd. In dat verband mist de commissie in de risicobenadering in het
   milieubeleid een beschouwing over de wijze waarop met onzekerheden in
   risicoschattingen moet worden omgegaan, in het bijzonder bij het afleiden van en het
   toetsen aan getalsnormen.
   Ontwikkelingen elders
   In bijlagen bij het advies belicht de commissie ‘omgaan met risico’s’ in de VS, het VK
   en Noorwegen. Zij meent dat bij de verdere ontwikkeling van de ‘risicobenadering’
   van deze elders levende inzichten kan worden geleerd. Dat geldt voor de integratie van
   aandacht voor risicobeheersing in de bedrijfsorganisatie en de nadruk op de kwaliteit
17 Samenvatting, conclusies en aanbevelingen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>   van de organisatie, zoals die in de Noorse regelgeving voor de ‘off shore’-industrie
   vorm heeft gekregen, en thans ook in andere industrietakken wordt doorgevoerd.
       In de VS krijgen methoden om risico’s op wetenschappelijk èn maatschappelijk
   aanvaardbare wijze te rangordenen (‘comparative risk analysis’) volop de aandacht.
   Deze aanpak beoogt onder meer te komen tot een betere verdeling van prioriteiten bij
   de overheid; prioriteitsstelling is ook in Nederland een centrale vraag en werd
   uitdrukkelijk als doelstelling van de risicobenadering in het milieubeleid genoemd.
   Wel komen in de VS vragen van een maatschappelijk karakter, zoals de billijkheid van
   de verdeling van risico’s over de diverse sociaal-economische bevolkingsgroepen, bij
   de vergelijkende risico-analyse steeds centraler te staan. Rangordening alleen is niet
   genoeg voor het stellen politieke prioriteiten.
       De systematiek van de ‘tolerability of risk’-benadering van de Britse Health and
   Safety Executive vertoont belangrijke overeenkomsten met die van de notitie OmR.
   Interessant is echter dat men in die benadering de risiconormen, in termen van de kans
   op een bepaald effect, slechts een indicatieve waarde toekent. Normen voor,
   bijvoorbeeld, blootstellingsparameters die worden afgeleid uit risiconormen, moeten
   ‘practicable’ zijn. De Britse aanpak is daardoor flexibeler en gemakkelijker toepasbaar
   in uiteenlopende situaties.
   Vragen van de minister van VROM
   Hoofdstuk 6 van het advies bevat de antwoorden op de vragen van de minister van
   VROM. Die antwoorden grijpen terug op de kanttekeningen in de eerdere
   hoofdstukken. Karakteristiek in de beantwoording en in het advies in het algemeen is
   dat de commissie waarschuwt tegen al te sterke vereenvoudigingen die mogelijk tot
   maatschappelijk omstreden of ongewenste beslissingen leiden en dus ook het
   gezondheids- en milieubelang niet dienen. Van belang is dat vereenvoudigingen
   inzichtelijk worden gemaakt. In haar vervolgadvies zal zij deze gezichtspunten nader
   uitwerken.
18 Niet alle risico’s zijn gelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>   Executive summary
   Health Council of the Netherlands: Committe on Risk measures and risk
   assessment. Not all risks are equal. The Hague: Health Council of the
   Netherlands, 1995; publication no. 1995/06.
   The environmental risk management approach
   The policy document ‘Premises for risk management’ (OmR*) sent by the Netherlands
   Government to Parliament in 1989 as appendix to the National Environment Plan has
   been instrumental in moving environmental risk assessment and management into the
   centre of interest. The ‘environmental risk management approach’ described in the
   policy document offers numerical limits for possible damage caused by exposure of
   people and ecosystems to major industrial hazards, to ionising radiation and to
   substances. With these limits, termed maximally tolerable risk levels, the Government
   specified what possible damage was considered to be tolerable. In addition to the
   maximally tolerable risk levels the Government also established at what risk level it
   considers further reduction of risk was no longer worthwhile, the so-called negligible
   risk levels. The formulation and practice of this risk policy has stimulated research and
   discussion about the most effective method of risk management and at the same time
   has increased awareness of the influence of environmental factors on the health of
   people and ecosystems.
        Between 1989 and 1994 the environmental risk management approach was
   modified. Emphasis was placed on maximally tolerable risk levels and on the balance
   between the costs of further risk reduction and its benefits (the so-called ALARA
   approach). Furthermore, activities that lead to norms for seldom occurring but serious
*  OmR is the abbreviation of ‘Omgaan met risico’s’, the title in Dutch of the policy document.
19 Executive summary
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>   accidents being exceeded, are no longer automatically banned in situations in which
   other, major interests are involved. Basic policies - as far as human health is
   concerned, the establishment of norms based on individual mortality and, as far as
   ecosystems are concerned, the maintenance of species - were not affected by the public
   debate.
   A committee of the Health Council discusses in this advisory report the basis of the
   risk management approach in Dutch environmental policy. The report is one of a pair;
   in a follow-up report the committee will elaborate on the process of assessing and
   decision making as to risks. In the present report the committee also responds to the
   questions the Minister of Housing, Spatial Planning and the Environment has directed
   to the Health Council.
   Risk and risk measures
   The committee takes a view of the concept of risk much broader than that used in the
   OmR-document. It considers ‘risk’ as the possibility, with a certain degree of
   probability, of damage to health, environment and goods, in combination with the
   nature and magnitude of the damage. The causes of risk are action by man, natural
   events or combinations of these. In this report emphasis is placed on damage to health
   and damage to plants, animals and ecosystems. The proposed concept of risk is rather
   broad; possible damage can take all kinds of forms, with respect to type as well as to
   magnitude, to time of occurrence as well as to duration and to possibilities of recovery.
        Simplification of the concept of risk is unavoidable when decisions are made about
   the tolerability of risks and therefore about associated actions. In the environmental
   risk management approach of the Netherlands Government, risk is interpreted in a
   much more restricted manner than it is by the committee. A description in terms of
   three risk measures is considered sufficient: individual risk, group risk and the
   collective risk for ecosystems. The first two measures relate to damage to human
   health, the third to the possibility of damage to species in ecosystems. According to the
   OmR-document it is possible to compare risks related to major accidents, to exposure
   to ionising radiation and to substances in the environment by applying these three
   measures.
        The committee feels that this approach excludes consideration of several important
   characteristics of various risk problems. Effects on human health cannot always be
   expressed in terms of mortality: mortality is the effect used in the OmR-document in
   specifying individual risk and group risk. Furthermore, the judgement of the parties
   involved is determined by more than merely the chance of death and the chance of
   affecting species. In such a judgement process, voluntariness, confidence, dread, etc.
20 Niet alle risico’s zijn gelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>   are important in addition to considerations related to the societal benefits of the
   particular action that causes the risk. These aspects are not sufficiently taken into
   account by the three risk measures presented in the OmR-document. It follows that risk
   assessment according to the Dutch environmental risk management approach is in
   certain instances inadequate, i.e. in those instances it does not provide an adequate
   basis for decisions on the tolerability of the risk and on risk management measures.
   Numerical norms
   In the Dutch environmental risk management approach decisions concerning the
   tolerability of risks are taken based on numerical norms established for the three
   measures. These maximally tolerable risk levels have an equal value for the probability
   of being killed due to an accident in a certain installation and for the probability of
   death from cancer due to exposure to radiation from a well-defined source and from
   cancer due to a specific carcinogenic substance: 1 in a million per year of exposure.
   The highest level at which exposure to a toxic substance is without effect is - in terms
   of policy - considered equal to this value. For the protection of ecosystems from
   damage by one of these agents it was established as norm that 95 percent of the species
   must not be affected. The committee is of the opinion that the introduction of equal
   numerical norms does not guarantee an equal degree of protection, contrary to the
   policy objectives. This is due to the importance, in a concrete situation, of risk
   attributes other than the three considered and because the elaboration of the measures
   proposed in the OmR-document can differ between cases.
        It has been taken as a decision rule, that exceeding the norm established on the
   basis of the maximally tolerable risk level is not allowed. In principle, actions that
   cause exceeding of the norm value are not permitted. Exceeding of the norm because
   of earlier actions demands intervention. This is a rigid system that, in a formal sense,
   allows only very limited possibilities for considering the economic and social benefits
   of risk-bearing acts. The committee feels that more flexible decision rules and a
   differentiated system of norms can better do justice to the differences between varying
   forms of actions, activities and situations. This could lead to an improved set of
   priorities and to adequate levels of protection.
   Group risk
   In the OmR-document group risk is the probability of death of a group of ten or more
   persons within a short period of time due to an accident. This risk measure has been
   introduced to express societal disruption. The committee is of the opinion that societal
   disruption after a serious accident is expressed only to a very limited extent by the risk
21 Executive summary
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>   measure group risk, as is also apparent from a study performed at the request of the
   Department of Housing, Spatial Planning and the Environment. In addition to the
   number of victims, a.o., houses becoming unusable to live in and land becoming unfit
   for agriculture are relevant characteristics of societal disruption. The maximally
   tolerable level associated with group risk is specified in a form that is inversely
   proportional to the square of the number of victims that were fatally affected: the
   maximally tolerable probability of an accident with ten times the number of victims
   should be one hundred-fold smaller. Use of group risk aims at taking into account the
   possible number of victims; a characteristic that plays an important role when people
   decide about risks. The manner in which the norm depends on the number of victims
   is, however, not supported by empirical studies of risk perception. Finally, the
   committee feels that the delimitation of the area within which the victims are taken
   into account requires further attention, especially in case of risks association with
   non-stationary hazards like transport activities.
   Risk management
   Risk management that aims primarily at prevention of damage or loss involves in the
   first place a comparison of options, processes or techniques , the choice of the most
   suitable option, and, the creation of provisions to minimise inevitable damage,
   particularly in cases of serious accidents. Testing and comparing to numerical norms
   for, e.g., a concentration of a substance, a radiation dose or an estimated probability of
   accidents of a certain type and magnitude play mainly a signalling or cautionary role
   and can provide an answer to the question: is the risk management system functioning
   properly? The committee feels that satisfying these kinds of norms is not an indication
   that a sufficient degree of risk reduction has been reached; this would imply a denial of
   the dynamic character of risk management and wrongly equate tolerating a given risk
   to accepting a certain damage. The committee further notes that exceeding a norm that
   has been established for prevention purposes, does not provide information on the
   possible damage.
   Levels of scale
   It was envisaged that the Dutch environmental risk management approach would also
   encompass other forms of environmental risks. The OmR-document mentions exposure
   to sound, odour and genetically modified organisms and also points to global climate
   change. This kind of objective requires that the stratification of the risk problems with
   respect to space and time, but also with respect to complexity should be better
   appreciated. Global climate change can be important topics for risk analyses, but these
22 Niet alle risico’s zijn gelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>   analyses require a totally different set of attributes, measures related to these attributes
   and criteria to deal with the great uncertainties involved - than does the assessment of
   radiation levels in the street running along the x-ray room of a hospital.
   Estimating risk
   Risk assessment requires risk estimates. Risk estimation has qualitative and
   quantitative characteristics and involves models and expert judgement. The committee
   is concerned about the intention of the Government to impose the use of particular
   models. This could be acceptable for routine decisions, but there is the danger that for
   more complicated cases reality is adapted to model rather than vice versa. This is all
   the more a cause for concern because model uncertainty dominates the uncertainty in a
   risk estimate and rarely can be expressed in a quantitative form. The committee does
   support the desire by the Government to distinguish between ‘good’ and ‘bad’ models
   and to follow, as much as possible, a standardised approach when deriving model
   parameters. This is why the committee feels that each risk estimate should be
   accompanied by a discussion justifying the choice of model. In this connection, the
   committee notes in the Dutch environmental risk management approach, the lack of
   discussion about how to deal with uncertainties in risk estimates, in particular when
   numerical norms are derived and tested.
   Developments elsewhere
   In appendices to its report the committee discusses the risk management approaches in
   the United States, the United Kingdom and Norway. The committee concludes that
   much can be learned regarding the further development of the risk management policy,
   from the views held elsewhere. This is particularly the case with respect to the
   integration of risk management awareness in all operations and the attention to the
   quality of the organisation, that has been specified in the Norwegian regulations for the
   off shore industry, and that are also being applied in other branches of industry.
        In the US methods of ranking risks in a manner that is scientifically and socially
   acceptable (‘comparative risk analysis’) are being studied. Comparative risk analysis is
   intended to improve the setting of priorities by the regulatory agencies; in The
   Netherlands setting priorities is a key question too and was explicitly mentioned as an
   aim of the environmental risk management approach. In the US comparative risk
   projects the focus appears to shift from risk ranking to questions on the distribution of
   risk between socio-economic population groups (questions on ‘environmental equity’
   or ‘environmental justice’). Risk ranking as such is not sufficient in determining
   political priorities.
23 Executive summary
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>        The ‘tolerability of risk’ approach of the British Health and Safety Executive
   shows strong similarities to that of the OmR-document. It is interesting that in this
   approach the norms for risk in terms of the probability of a certain effect only receives
   an indicative value. Norms for, e.g., exposure parameters derived from risk norms,
   must be ‘practicable’. This implies that the derivation of a norm that is in agreement
   with the ‘just tolerable’ risk level can differ from that in line with a ‘broadly
   acceptable’ level. The British approach is therefore more flexible and can be applied
   more readily in different situations.
   Questions of the minister of the environment
   Chapter 6 of the report offers the replies to the questions asked by the Minister of
   Housing, Spatial Planning and the Environment. The replies refer to the comments
   made in the other chapters. The emphasis in the replies, and in the report in general, is
   on cautioning against too many simplifications which could possibly lead to socially
   controversial or undesirable decisions and thus do not work in the interest of public
   health and of the environment. It is important that simplifications are being made in an
   explicit way. The committee will elaborate further on these views in the report that is
   to follow.
24 Niet alle risico’s zijn gelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>Hoofdstuk 1
          Inleiding
1.1       Commissie en taak
          In mei 1991 nodigde de voorzitter van de Gezondheidsraad diverse deskundigen uit om
          zitting te nemen in de Commissie ‘Risicomaten en risicobeoordeling’, hierna te
          noemen de commissie. In zijn brief verzocht hij de commissie te adviseren over
          mogelijkheden en beperkingen van een beoordelingssysteem voor de risico’s van
          uiteenlopende activiteiten zoals dat in de notitie ‘Omgaan met risico’s’ (TK89b) was
          voorgesteld. Hij meende dat er, nu het in de notitie (en de voorloper ervan)
          uiteengezette beleid enige tijd in praktijk was gebracht, voldoende reden was om de
          uitgangspunten en de aannamen aan een toetsing te onderwerpen. De commissie,
          waarvan de samenstelling in bijlage B is vermeld, begon haar werkzaamheden in
          september 1991.
               Vervolgens ontving de voorzitter van de Gezondheidsraad in oktober 1991 de
          ‘Adviesaanvraag Omgaan met risico’s’ met een verzoek van de minister van
          Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer om een oordeel van de
          Gezondheidsraad over de “risicobenadering in het milieubeleid”. De minister wilde
          over tien punten in het bijzonder de zienswijze van de Raad vernemen. De voorzitter
          breidde de taak van de commissie uit met het beantwoorden van deze adviesaanvraag.
               De uitnodigingsbrief van de voorzitter van de Gezondheidsraad, de adviesaanvraag
          van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en het
          verzoek van de Raadsvoorzitter om die adviesaanvraag te beantwoorden zijn
          opgenomen in bijlage A.
25        Inleiding
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>1.2 Werkwijze
    Op verzoek van de voorzitter van de Gezondheidsraad legt de commissie haar
    bevindingen in twee afzonderlijke adviezen neer. In het voorliggende advies
    beschouwt zij de grondslag van de ‘risicobenadering in het milieubeleid’ en
    beantwoordt ze de vragen van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening
    en Milieubeheer. In een tweede rapport zal de commissie nader ingaan op aspecten van
    het proces van beoordeling van en besluitvorming over risico’s voor de gezondheid
    van mens en milieu.
         Het onderhavige advies van de commissie heeft een globaal karakter: het omvat
    zowel beschouwingen over de bedreiging van de gezondheid van de mens als de
    mogelijke schade aan planten en dieren en de aantasting van functies van ecosystemen,
    zonder echter in detail op de schademechanismen in te gaan. Veel van de
    kanttekeningen bij de risicobenadering gaan over de bedreiging van de gezondheid van
    de mens. Voor een gedetailleerde bespreking van de bepaling van de risico’s voor
    ecosystemen door de aanwezigheid van toxische stoffen in het milieu verwijst ze naar
    het in 1994 verschenen advies van een andere commissie van de Gezondheidsraad
    (GR94a).
         Het globale karakter van het advies maakt ook dat bepaalde onderdelen van het
    overheidsbeleid gericht op het beheersen van milieurisico’s relatief onderbelicht
    blijven. Dat is bijvoorbeeld het geval met het stoffenbeleid zoals dat op nationaal en
    internationaal niveau wordt gevoerd. Ook uit de selectie van voorbeelden van
    risicobeschouwingen buiten Nederland blijkt dat. De commissie heeft zich daarbij
    gericht op beschouwingen over het proces van risicobeoordeling en -beheersing.
1.3 Opzet van het advies
    Na een korte schets van de achtergronden van het milieurisicovraagstuk in Nederland
    (hoofdstuk 2), en een beschouwing over het begrip risico (hoofdstuk 3), bespreekt de
    commissie in de hoofdstukken 4 en 5 de risicobenadering in het milieubeleid zoals die
    in notitie ‘Omgaan met risico’s’ en in latere beleidsstukken is beschreven. Hoofdstuk 4
    vat de risicobenadering samen, terwijl de commissie in hoofdstuk 5 haar commentaar
    verwoordt. Zij stelt zich daarbij de vraag: berust de notitie op een consistente basis van
    concepten en begrippen? In hoofdstuk 6 worden de vragen van de minister
    beantwoord.
         De commissie is zich er bij het opstellen van het advies terdege van bewust
    geweest dat de notitie ‘Omgaan met risico’s’ geen wetenschappelijke verhandeling is,
26  Niet alle risico’s zijn gelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>          maar een beleidsdocument. Wel heeft zij onderkend dat is gepoogd het beleid op een
          wetenschappelijke basis te schoeien.
Hoofdstuk 2
          Achtergrond
2.1       Besluiten in onzekerheid
          De risicobenadering in het milieubeleid kan beschouwd worden als een reactie van de
          Nederlandse overheid op het debat over toelaatbaar risico. Met dit milieurisicobeleid
          geeft de regering uitvoering aan een grondwettelijke taak: bescherming van de
          gezondheid van de mens en bescherming van het milieu. De risicobenadering is te
          beschouwen als antwoord op de vraag: welk risico is toelaatbaar te achten? Ze omvat
          randvoorwaarden voor menselijk handelen dat mogelijk tot schade leidt, met als
          uiteindelijk doel het bereiken van een gewenst beschermingsniveau. Daarmee stelt de
          overheid zich onvermijdelijk voor de vraag: hoe kunnen de uit oogpunt van
          gezondheids- en milieubescherming te stellen eisen, op korte of langere termijn, in
          balans worden gebracht met het bereiken van andere doeleinden, bijvoorbeeld het
          vergroten van de welvaart en de werkgelegenheid?
              Bij het besluiten over de toelaatbaarheid van bepaalde risico’s en daarmee over de
          toelaatbaarheid van handelen dat die risico’s veroorzaakt, is de overheid gebonden aan
          wettelijk verankerde procedures. Die procedures moeten waarborgen dat de betrokken
          maatschappelijke partijen hun vaak conflicterende belangen naar voren kunnen
          brengen en dat daarmee op geordende wijze rekening kan worden gehouden. Een
          ordelijke besluitvormingsprocedure is ook nodig, omdat beslissen over de
          toelaatbaarheid van risico’s beslissen in onzekerheid is. De kern van het door haar
27        Inleiding
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>    gehanteerde risicobegrip, zoals de commissie in het volgende hoofdstuk nader zal
    toelichten, is dat menselijk handelen schade aan de gezondheid van de mens en aan het
    milieu kan aanrichten, maar dat over aard, omvang en tijdstip van de schade alleen
    onzekere uitspraken kunnen worden gedaan.
        De kernvragen waarvoor de overheid zich bij het besluiten over de toelaatbaarheid
    van risico’s en daarmee over risico-aanvaarding gesteld ziet, zijn:
        Rechtvaardigt het maatschappelijk belang van het handelen dat risico’s
        veroorzaakt, de aard en omvang van die risico’s?
        Wat zijn de te beschermen objecten? Waardoor worden ze bedreigd?
        Welk niveau van bescherming moet worden geboden?
        Hoe kan dit beschermingsniveau worden bereikt? Welke middelen zijn daarmee
        gemoeid? Is het verbeteren van het beschermingsniveau de moeite waard?
    Deze vragen roepen verscheidene deelvragen op. Bijvoorbeeld: Gaat het om
    bescherming van het leven van individuele burgers of van een zekere sociale structuur?
    Als het om individuele levens gaat, gaat het dan om verkleining van overlijdenskansen
    of om verlenging van de levensduur of om verlenging van het aantal jaren ‘gezond
    leven’? Als het om overlijdenskansen gaat, moet daarbij dan onderscheid worden
    gemaakt tussen meer en minder kwetsbare personen, en tussen mensen die tegelijk ook
    profijt trekken van de risicodragende activiteit en anderen waarvoor dit niet geldt? Het
    beantwoorden van dergelijke vragen is zelden eenvoudig, ook al omdat de benodigde
    kennis veelal beperkt is. Dat is bijvoorbeeld het geval bij het beoordelen van de
    mogelijke schade aan ecosystemen. Voor een goed gefundeerde vertaling van de wens
    om structuur en functies van ecosystemen te beschermen in maatregelen, ontbreekt de
    wetenschappelijke kennis goeddeels (GR94a).
        In het kader van de risicobenadering in het milieubeleid zijn verscheidene van deze
    vragen in eerste aanleg beantwoord. Het antwoord op andere is echter nog open,
    terwijl de laatstgenoemde kernvraag (is de betere bescherming de moeite waard?)
    vrijwel geheel buiten beschouwing is gebleven.
2.2 Het schatten van risico’s
    Het debat over ‘toelaatbaar risico’ heeft zich sedert 1976 verbreid, verbreed en
    verdiept (zie Vle90 voor een beknopt overzicht). De nadruk lag aanvankelijk vooral op
    de analyse van het mogelijke optreden van ernstige ongevallen in industriële
    installaties. Veiligheid van kerncentrales en van grote industriële complexen, zoals in
    de Rijnmond, waren belangrijke studie-objecten. Centrale vragen waren: kunnen in
    veiligheidsstudies kans en aard van ongevallen op voorhand worden geschat en
    beoordeeld, wat is de betrouwbaarheid van de uitkomsten van dergelijke analyses, hoe
28  Niet alle risico’s zijn gelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>   moeten de resultaten worden gepresenteerd en lenen ze zich voor toetsing aan normen?
   Het Nederlandse risico-onderzoek richtte zich niet alleen op de technische
   risico-analyse. Vanuit sociaal-wetenschappelijk perspectief trachtte men na te gaan hoe
   mensen het wonen en werken nabij grootschalige industrieën ervaren en hoe zij
   oordelen over de risico’s daarvan (zie o.a. Sch87).
        Een ander onderwerp van onderzoek en maatschappelijke discussie vormden de
   gevolgen voor de gezondheid van blootstelling aan stoffen en straling. Bij het
   aanbevelen van wat thans gezondheidskundige advieswaarden voor blootstelling aan
   deze agentia worden genoemd, heeft de Gezondheidsraad een belangrijke rol gespeeld
   (GR77, GR85, GR88). Voor de blootstelling aan stoffen op de arbeidsplek vormden de
   aanbevelingen van de ‘Werkgroep van Deskundigen’ het uitgangspunt (MAC76,
   MAC78, MAC86).* De maatschappelijke discussie over straling heeft sedert het begin
   van de jaren 70 sterk in het teken van de kernenergie-discussie gestaan.
        Ook met betrekking tot het onderzoek naar hinder van geluid en van geur heeft
   Nederland een traditie opgebouwd (GR94b, TK92c). De notitie OmR maakt melding
   van de ambitie om deze vormen van hinder onder de risicobenadering te brengen. Tot
   op heden is dat niet gebeurd.
        Daarnaast kan gewezen worden op de in Nederland ontwikkelde methoden om het
   risico van stoffen voor ecosystemen te karakteriseren op grond van ecologische en
   ecotoxicologische gegevens. Voor deze methoden bestaat internationaal grote
   belangstelling.
        Hierboven kwamen al enkele adviezen van de Gezondheidsraad ter sprake waarin
   het beheersen van milieurisico’s aan bod komt. De commissie verwijst in dit verband
   naar:
        Milieugevaarlijke stoffen (GR82)
        Externe veiligheid (GR84a)
        Stralingsbescherming in Nederland (GR84b)
        Uitgangspunten voor normstelling (GR85)
        Ecotoxicologische risico-evaluatie van stoffen (GR88)
        Herbezinning kernenergie (GR89a)
        Ecologische normen waterbeheer (GR89b)
        Ecotoxicologische extrapolatiemethoden (GR91a)
        Stralingsrisico’s (GR91b)
        Stoffen uniform beoordelen (GR93)
        Geluid en gezondheid (GR94b)
        Principes van stralingsbescherming (GR94c)
        Integrale normstelling stoffen (GR95).
*  Met ingang van 1 januari 1994 is de Werkgroep van Deskundigen een commissie van de Gezondheidsraad.
29 Achtergrond
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>   Bij het formuleren en het verder uitwerken van de risicobenadering in het milieubeleid
   is van deze documenten gebruik gemaakt.
   Ook buiten Nederland werd gedebatteerd over de veiligheid van industriële installaties
   en over de schade die straling en stoffen aan de gezondheid van de mens en aan het
   milieu kunnen toebrengen. De commissie wijst in het bijzonder op ontwikkelingen in
   de Verenigde Staten van Amerika, het Verenigd Koninkrijk en Noorwegen. In de
   bijlagen C, D en E belicht zij enkele van deze ontwikkelingen.
30 Niet alle risico’s zijn gelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>Hoofdstuk 3
          Risico
          Risicobeoordeling en risicobeheersing zijn te beschouwen als twee fasen van een
          proces gericht op het voorkomen of beperken van mogelijke schade of verlies aan de
          gezondheid, het milieu en aan goederen. Wil men dat proces op rationele wijze
          doorlopen, dan moeten risico’s worden geanalyseerd, moet de omvang ervan worden
          geschat en moet de uitkomst van die analyse en schatting zo worden gepresenteerd dat
          ze bruikbaar is voor het nemen van beleidsbeslissingen.
          Risico
          Aan menselijk handelen, aan natuurprocessen, en aan combinaties van beide zijn
          onvermijdelijk risico’s verbonden. Risico omschrijft de commissie als de
          mogelijkheid, met een zekere mate van waarschijnlijkheid, van schade aan de
          gezondheid, aan het milieu en aan goederen, in combinatie met aard en omvang van die
          schade.
               Om risico’s te kunnen beoordelen beschouwt men veelal oorzaak-gevolgketens
          (figuur 1). Vanuit een natuurwetenschappelijke invalshoek bezien, vangt zo’n keten
          aan met menselijk handelen en natuurprocessen die, al dan niet in onderlinge
          wisselwerking, stof- en energiestromen beïnvloeden. Het voorliggende advies richt
          zich vooral op de invloed van menselijk handelen. Dit handelen kan aanleiding geven
          tot schade en verlies, die ontstaan door inwerking van stressoren - belastende factoren -
          op mens en milieu. De figuur introduceert stressoren als een gevolg van verandering
          van stof- en energiestromen. Het gaat onder meer om geluidniveaus en concentraties
31        Risico
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>          oorzaak-gevolgketen
             menselijk      verandering
            handelen,        in stof- en       stressoren            bloot-      schade
            natuurlijke       energie-                              stelling
            processen         stromen
   Figuur 1 Oorzaak-gevolgketen voor het beschrijven en analyseren van risico’s.
   van stoffen in water, bodem en lucht die bij blootstelling de gezondheid en het milieu
   bedreigen of aantasten. Menselijk handelen kan ook op zich als bedreigend worden
   ervaren en zo de gezondheid beïnvloeden. Het handelen vormt dan zelf de stressor;
   voorbeelden daarvan zijn technologisch complexe installaties of verkeer.
        Voor verscheidene risicoproblemen is het nodig om het samenlopen van diverse
   oorzaak-gevolgketens te beschouwen, bijvoorbeeld in het geval van de
   luchtverontreiniging: keten voor autoverkeer, keten voor industriële lozingen, e.d.
   Omgekeerd kan een analyse gebaat zijn bij het opsplitsen van een keten in delen; zo
   genereert een energiecentrale geluid en afvalwarmte waarvan men de mogelijke schade
   afzonderlijk kan beoordelen. In bijlage G geeft de commissie enkele voorbeelden van
   oorzaak-gevolgketens.
        In de opvatting van de commissie is risico een veelomvattend begrip. De schade
   kan immers uiteenlopende vormen aannemen, zowel wat betreft aard, ernst als
   waarschijnlijkheid van optreden. Daar komt nog bij dat het niet mogelijk is
   oorzaak-gevolgketens en daarmee risico’s te isoleren en los te beschouwen van de
   fysieke en sociale omgeving. Het maakt bijvoorbeeld verschil of men gevaarlijke
   stoffen vrijzet in een tropisch, dan wel een arctisch milieu. Wetgevingssystemen en
   cultuur zijn van invloed op de mogelijkheden en effectiviteit van
   risicobeheersingsmaatregelen en daarmee op de risico’s. Verder is ook de context van
   het handelen en de waardering van het nut van het handelen van invloed op het oordeel
   van de diverse betrokken partijen over het risico. Van belang blijkt bijvoorbeeld de
   mate van vrijwilligheid te zijn waarmee blootstelling aan de stressoren plaatsvindt en
   de mate waarin de betrokken partijen menen dat de mogelijke schadelijke gevolgen
   van de handelingen beheersbaar zijn.
        Sommige aspecten van risico’s zullen wel en andere niet in maat en getal zijn uit te
   drukken. Veelal zal het noodzakelijk zijn om het risicobegrip te vereenvoudigen door
   bepaalde aspecten ervan buiten beschouwing te laten. De mate waarin dat is
   geoorloofd in het licht van een adequate risicobeheersing, zal van geval tot geval
   verschillen. Het voordeel van een ruime omschrijving van het risicobegrip is dat dat
   ‘vanzelfsprekend’ leidt tot het bieden van inzicht in de gemaakte vereenvoudigingen.
32 Niet alle risico’s zijn gelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>   Risicobepaling en risicobeheersing
   Met de risicobenadering in het milieubeleid beoogt de Nederlandse overheid de
   risico’s die samenhangen met de invloed van milieufactoren* (de stressoren uit figuur
   1) te beperken. Zoals ook uit de diverse beleidsdocumenten blijkt, bestaat
   risicobeheersing uit het beslissen over de toelaatbaarheid van de handelingen die het
   risico veroorzaken, of over de noodzaak bescherming te bieden tegen bepaalde
   natuurprocessen, en uit het beslissen over en treffen van maatregelen om het risico
   binnen de aanvaarde perken te houden en zo mogelijk verder te verminderen.
        Risicobeheersing door de overheid omvat een afweging door de
   beleidsverantwoordelijken van de sociale en economische kosten van mogelijke schade
   aan mens en milieu en van schadepreventie tegen de mogelijke voordelen van de
   risico-veroorzakende handelingen. Daarbij zal de overheid ook rekening houden met
   risicoperceptie door groepen uit de bevolking, dat wil zeggen met oordelen onder de
   bevolking over de desbetreffende risico’s. Om op een rationele wijze tot
   risicobeheersing te komen is het nodig het risico in kaart te brengen. Onder
   risicobepaling verstaat de commissie het analyseren van risico, het schatten van de
   omvang ervan en het presenteren van de resultaten in een vorm die voor
   risicobeheersing geëigend is. Tot risicobepaling behoort ook het analyseren van het
   effect van diverse alternatieve maatregelen voor risicobeheersing. Dat laatste gebeurt
   ten dele trapsgewijs. Op grond van een eerste risicoschatting zal de risicobeheerser
   behoefte hebben aan een voorspelling van de effectiviteit van bepaalde maatregelen.
   Bij ingewikkelde problemen kan het proces van risicobepaling-risicobeheersing
   verscheidene malen worden doorlopen.
        Risicobepaling is veelal een activiteit van deskundigen, die, voor wat betreft de
   probleemstelling en de risicokarakterisering, in nauwe samenspraak met de
   risicobeheersers moet plaatsvinden. Het is immers de risicobeheerser of de
   beleidsverantwoordelijke overheid die het probleem aandraagt. Verder is het voor hem
   van belang dat de risicobepaler het risico in een bruikbare vorm karakteriseert. Wel is
   hier duidelijk sprake van overleg: sommige problemen laten zich niet analyseren en
   sommige risicokarakteristieken zijn niet met de uitkomsten van de risico-analyse
   verenigbaar.
*  Ook ongevallen met industriële installaties worden hiertoe gerekend (‘externe veiligheid’). Bij zo’n ongeval is immers
   mogelijk sprake van een verandering van stof- en energiestromen buiten de installatie (lozingen van stoffen, drukgolven,
   vuurwolken) die tot schade aan mens, milieu en goederen kan leiden.
33 Risico
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>         Figuur 2 verduidelijkt de samenhang tussen risicobepaling en risicobeheersing.*
   Zie ook bijlage C voor een korte samenvatting van ideeën in de VS over de samenhang
   tussen risicobepaling en risicobeheersing.
                                risicobepaling                               risicobeheersing
                   probleem-         analyse     karakterisering      beslissing over     treffen
                  omschrijving                    van het risico     toelaatbaarheid   maatregelen
                                     wat is de                         van het risico  'handhaving'
                                    stressor?                         beslissing over
                                                                         te treffen
                                                                        maatregelen
                                       wat is
                                     blootstel-
                                        ling?
                                    wat is het
                                       effect
                 overleg tussen                  overleg tussen
                risicobeheerser                 risicobeheerser
                        en                              en
                  risicobepaler                   risicobepaler
                    (planning)                      (resultaat)
   Figuur 2 Samenhang tussen risicobepaling en risicobeheersing.
*  In het Engels gebruikt men voor ‘risicobepaling’ vaak de term ‘risk assessment’; in het Nederlands wordt ook wel van
   ‘risicobeoordeling’ gesproken. ‘Risicobeheersing’ wordt in het Engels aangeduid als ‘risk management’. Sommige
   auteurs duiden de beide fasen te zamen aan als ‘risicobeheersing’ of ‘risk management’.
34 Niet alle risico’s zijn gelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>Hoofdstuk 4
          Omgaan met risico’s
4.1       Beleidsdocumenten
          In 1985 verscheen bij het ‘Indicatief meerjarenprogramma milieubeheer 1986-1990’
          een bijlage ‘Omgaan met risico’s’ (TK85). Een nieuwe versie van de in die bijlage
          omschreven ‘risicobenadering in het milieubeleid’ zag in 1989 het licht als bijlage
          (TK89b) bij het (eerste) Nationaal Milieubeleidsplan (TK89a). Deze vormt onderwerp
          van bespreking van dit advies en wordt hierna aangeduid als de ‘notitie OmR’. Een
          uitwerking van de risicobenadering voor blootstelling aan ioniserende straling gaf de
          nota ‘Omgaan met risico’s van straling’ (TK90), in het vervolg aan te duiden als de
          ‘nota OmRS’. In latere beleidsstukken en in het overleg met de Tweede Kamer
          verduidelijkte de regering het milieurisicobeleid. De commissie wijst in het bijzonder
          op:
               de brieven van de minister van VROM aan de Tweede Kamer over
               risicobenadering in het milieubeleid van juni 1992 (TK92a)* en van november
               1992 (TK92b)
               de brief van november 1993 van de minister van VROM aan de Tweede Kamer
               (TK93a) over nadere uitwerking van het externe-veiligheidsbeleid
               de brief van november 1993 van de minister van VROM aan de Tweede Kamer
               (TK93b) over omgaan met het verwaarloosbaar risico in het milieubeleid
*         Deze brief zond de minister ook aan de voorzitter van de Gezondheidsraad “gelet op de nog lopende adviesaanvraag
          over ‘Omgaan met risico’s’” (brief DGM/SVS/11692004 van 15 juni 1992).
35        Omgaan met risico’s
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>        de brief van februari 1993 van de minister van VROM aan de Tweede Kamer
        (TK93c) over normstelling voor ioniserende straling voor arbeid en milieu
        (vervolgnotitie op de nota OmRS)
        het mondeling overleg van de minister van VROM met de Tweede Kamer op 8
        december 1993 over de risicobenadering in het milieubeleid (TK93d).
    Ook in andere beleidsdocumenten is de risicobenadering aan de orde gekomen en op
    onderdelen uitgewerkt. Voor dit advies volstaan de aangehaalde notities, nota’s en
    brieven. Sommige van deze beleidsdocumenten zijn ook besproken in een onlangs
    verschenen advies van een andere commissie van de Gezondheidsraad over de
    uitgangspunten van het stralingsrisicobeleid (GR94c). Daarbij werd een vergelijking
    gemaakt met de aanbevelingen van de International Commission on Radiological
    Protection.
4.2 Risicobenadering
    Doelstelling
    In de notitie OmR werkt de regering een benadering uit om de groeiende aantasting
    van de kwaliteit van de fysieke omgeving (het ‘milieu’) op een structurele en
    samenhangende wijze het hoofd te bieden. Doel is de mogelijke schade aan de
    gezondheid en aan het milieu in te perken. De notitie beoogt een gemeenschappelijk
    kader te bieden voor prioriteitsstelling en normstelling bij het terugdringen van risico’s
    voor mens en milieu door menselijk handelen. Figuur 3 geeft schematisch weer hoe in
    het Nationaal Milieubeleidsplan (TK89a) dit kader werd samengevat.
        De kern van het normstellingskader van figuur 3 vormen de risicolimieten, die
    voor een deel in de notitie OmR zijn vastgelegd. De risicolimieten geven het door de
    overheid ten minste te handhaven, dan wel na te streven beschermingsniveau aan. Uit
    die risicolimieten kunnen, althans in principe, blootstellingslimieten worden afgeleid,
    bijvoorbeeld in termen van stralingsdosis of ingenomen hoeveelheid van een bepaalde
    stof. Daarvan kunnen eisen aan bijvoorbeeld voedsel en drinkwater worden afgeleid.
    De blootstellingslimieten kunnen ook worden vertaald in, bijvoorbeeld, grenzen aan
    emissies (brongerichte normen) en aan concentraties in milieucompartimenten als
    lucht, water en bodem (milieukwaliteitseisen). Milieukwaliteitseisen worden in het
    kader van de regelgeving vertaald in termen van grens- en streefwaarden: aan de eerste
    dient, in principe, altijd te zijn voldaan; de streefwaarden geven het doel van het beleid
    (en van de voortschrijdende normstelling) weer.
        De notitie OmR besteedt uitgebreid aandacht aan de mogelijke gevolgen van grote
    ongevallen met industriële installaties (‘externe veiligheid’). Risicolimieten,
36  Niet alle risico’s zijn gelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>                                          risicolimiet(en)
                               blootstellingslimiet
                                                                  grenswaarden
                                          milieukwaliteitseisen
                                                                  streefwaarden
                                       brongerichte normen
   Figuur 3 Het normstellingskader van het Nederlandse milieubeleid. Ontleend aan TK89a.
   blootstellingslimieten en milieukwaliteitseisen vallen hier in feite samen, zij het dat het
   de commissie niet duidelijk is of de beleidsdocumenten de risicolimiet inderdaad als
37 Omgaan met risico’s
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>   milieukwaliteitseis beschouwen.* Er wordt slechts één type risicomaat gehanteerd: de
   kans op overlijden.
   De ambitie van de notitie OmR was groot: het beoogde kader zou niet alleen de
   risico’s van ongevallen moeten omvatten, maar ook de risico’s van blootstelling aan
   stressoren als stoffen, straling, geluid, geur en genetisch gemodificeerde organismen.
   Getalsnormen voor de risicolimieten en voor de van de risicolimieten afgeleide
   milieukwaliteitseisen in de vorm van grens- en streefwaarden zijn in de notitie
   vooralsnog alleen uitgewerkt voor externe (on)veiligheid (kans op schade door
   ongevallen met industriële installaties) en voor blootstelling aan stoffen en ioniserende
   straling. Voor geluidhinder was reeds een uitgebreid en gedifferentieerd stelsel van
   getalsnormen ontwikkeld, waarin, behalve met gezondheidskundige overwegingen, ook
   rekening is gehouden met andere maatschappelijke belangen. Deze normen zijn, voor
   zover de hinder niet wordt veroorzaakt door vliegtuiglawaai, vastgelegd in de Wet
   geluidhinder (Tan89). Voor de stressoren geur en genetisch gemodificeerde
   organismen is afzonderlijk beleid ontwikkeld. In dit advies wordt daarop niet ingegaan.
   Uniforme maat
   Uitgangspunt van de benadering in de notitie OmR is dat de mogelijke aantasting van
   de gezondheid en het milieu kan worden gekarakteriseerd met behulp van
   kwantitatieve risicoschattingen en dat die karakterisering een basis geeft voor het
   inperken van die mogelijke aantasting, dat wil zeggen voor risicobeheersing. Men
   streeft naar consistentie door uiteenlopende risico’s van industriële activiteiten, van
   blootstelling aan gevaarlijke stoffen en van blootstelling aan straling, met enkele maten
   te meten, onderling te vergelijken en te toetsen aan overeenkomende getalsnormen.
   Volgens de notitie OmR maakt dat prioriteitstelling mogelijk. In deze benadering kan
   men ook het streven onderkennen om de ondernemers van de handelingen die het
   risico veroorzaken, evenals andere burgers, rechtsgelijkheid, inzichtelijkheid en
   voorspelbaarheid in de regelgeving te bieden.
         In de notitie OmR wordt risico omschreven als: “ongewenste gevolgen van een
   bepaalde activiteit verbonden met de kans dat deze zich zullen voordoen”. Vervolgens
   introduceert men risicomaten om in getal aan te geven wat de kans is op een bepaald
   ongewenst gevolg van blootstelling aan één stressor of aan een groep van deze
   stressoren. De notitie verbindt aan die maten getalsnormen.
         In de notitie OmR worden drie risicomaten gedefinieerd: individueel risico,
   groepsrisico, en collectief risico voor ecosystemen. De risicomaat ‘individueel risico’
*  Het begrip milieukwaliteitseis levert problemen op bij toepassing op het terrein van de ‘externe veiligheid’. In dit geval
   is de aard van het risico namelijk niet terug te voeren op “de toestand van onderdelen van het fysieke milieu”.
38 Niet alle risico’s zijn gelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>     is gericht op de individuele mens. In de notitie wordt deze risicomaat omschreven als
     “de kans per jaar dat een persoon een bepaald nadelig effect ondervindt als gevolg van
     blootstelling aan een agens”.*
          De maat ‘groepsrisico’ is, naast het ‘individueel risico’, bedoeld voor het
     karakteriseren van ongevalsrisico’s verbonden met industriële installaties en voor het
     kunnen stellen van getalsnormen voor die risico’s. Het is de kans dat in één keer een
     groep** van ten minste een bepaalde grootte (de notitie spreekt van tien of meer
     personen) het slachtoffer wordt van een ongeval. Het groepsrisico wordt uitgedrukt per
     jaar van in bedrijf zijn. De maat is geïntroduceerd om rekening te kunnen houden met
     wat de notitie ‘sociale ontwrichting’ noemt en nader omschrijft als het overlijden in
     één keer van een groep.
          Volgens de in de notitie OmR voorgestelde aanpak wordt het risico voor
     ecosystemen beoordeeld aan de hand van de risicomaat ‘collectief risico voor
     ecosystemen’. De maat is omschreven als de kans op een nadelig effect voor een
     ecosysteem door blootstelling gedurende een jaar aan een bepaalde stof.*** Het gaat
     hierbij om blootstelling met een min of meer chronisch karakter en, in samenhang
     daarmee, effecten die populaties en soorten bedreigen. Beheersing van het ‘collectief
     risico’ richt zich op het voorkómen van de aantasting van soorten, waarbij wordt
     aangenomen dat bij voldoende bescherming van de soortensamenstelling ook het
     behoud van de ecosysteemfuncties voldoende is gegarandeerd. Voor de bescherming
     van milieufuncties en intrinsieke natuurwaarden zijn (nog) geen maten ontwikkeld.
     Risiconormering
     Een centrale rol in de risicobenadering, zoals die oorspronkelijk werd geformuleerd
     (TK85, TK89b), speelt een tweetal risicogrenzen, te weten het maximaal toelaatbare
     risiconiveau en het verwaarloosbare risiconiveau (zie figuur 4). Boven het maximaal
     toelaatbare niveau is de kans op aantasting van de gezondheid en van het milieu,
     veroorzaakt door een bepaalde stressor dan wel groep van stressoren, in beginsel en in
     elk geval uit preventief oogpunt niet toelaatbaar. Stressor**** staat hier voor de bij
     een ongeval in een bepaalde installatie vrijgekomen stoffen en energie, of voor straling
     vanuit een bepaalde bron, of voor een bepaalde stof; groep van stressoren staat voor de
     bij een ongeval in een willekeurige installatie vrijgekomen stoffen en energie, of voor
*    In het volgende hoofdstuk plaatst de commissie kanttekeningen bij deze omschrijving.
**   buiten het bedrijfsterrein
***  De commissie constateert dat bij het afleiden van ecotoxicologische advieswaarden als criterium wordt gekozen een
     effect van een bepaalde omvang bij chronische blootstelling ongeacht de blootstellingsduur (GR91a). Dit betekent dat
     de blootstellingsduur niet één jaar is, maar van de orde van grootte van de levensduur van het beschouwde organisme.
**** De commissie introduceerde de term stressor in hoofdstuk 3. In de notitie OmR wordt ze niet gehanteerd.
39   Omgaan met risico’s
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>                                               ontoelaatbare
                                                   risico's
                                                                                  maximaal
                                                                                  toelaatbaar
                                                                                  risiconiveau
                                               risicoreductie
                                                  wenselijk
                                                                                  verwaarloosbaar
                                                                                  risiconiveau
                                              verwaarloosbare
                                                   risico's
   Figuur 4 Het normeringsstelsel uit de notitie ‘Omgaan met risico’s’ (TK89b).
   Tabel 1 Getalsnormen voor de risicomaat individueel risico per stressor en per groep van stressoren
   (TK89b).
   stressor                     maximaal toelaatbare niveau van het individueel risico (per jaar)
                                groep stressorena                              enkele stressorb
   ongevalc                     10-5 (1 op de 100 000)                         10-6 (1 op de 1000 000)
   straling                     10-5 (1 op de 100 000)                         10-6 (1 op de 1000 000)
   stoffen zonder drempeld      10-5 (1 op de 100 000)                         10-6 (1 op de 1000 000)
   stoffen met drempele         -f                                             NECg
   a
         ongeval in een willekeurige installatie, straling uit alle bronnen te zamen, alle stoffen
   b
         ongeval in een enkele installatie, straling vanuit één bron, één stof
   c
         externe (on)veiligheid
   d
         stoffen waarvan de effecten niet met een drempelmodel zijn te beschrijven; voornamelijk
         genotoxische kankerverwekkende stoffen
   e
         stoffen waarvan de effecten met een drempelmodel zijn te beschrijven
   f
         niet vastgesteld
   g
         no effect concentration; in feite is hier geen risicolimiet gespecificeerd
40 Niet alle risico’s zijn gelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>   straling van alle bronnen te zamen, of voor groepen van stoffen. In bestaande situaties
   houdt een risiconiveau boven het maximaal toelaatbare in principe de noodzaak tot
   interventie in*: er dienen maatregelen te worden getroffen om het risico te reduceren,
   bijvoorbeeld door emissies en verspreiding van milieugevaarlijke stoffen terug te
   brengen of ongevalskansen van installaties te verkleinen of stressoren in de vorm van
   agentia te verwijderen of onschadelijk te maken.
         Het maximaal toelaatbare risiconiveau is vastgesteld voor elk van de risicomaten
   individueel risico, groepsrisico en collectief risico voor ecosystemen. De waarde van
   het maximaal toelaatbare risiconiveau is voor elke type stressor (externe veiligheid,
   stoffen of straling) gelijk. Per stressor wordt een maximaal toelaatbaar risiconiveau
   gehanteerd dat een factor 10 kleiner is dan dat voor alle overeenkomstige stressoren te
   zamen. Een uitzondering vormen stoffen waarvan de effecten met een zogeheten
   drempelmodel zijn te beschrijven. Voor die stoffen is niet de kans op een effect
   gespecificeerd, maar een maximaal toelaatbare concentratie per afzonderlijke stof. Zie
                  externe veiligheid                    stoffen              ioniserende straling
                 ontoelaatbare                  ontoelaatbare                 ontoelaatbare
                     risico's                       risico's                      risico's
                                    maximaal                    maximaal                        maximaal
                                    toelaatbaar                 toelaatbaar                     toelaatbaar
                                    risico-                     risico-                         risico-
                 risicoreductie     niveau      risicoreductie  niveau        risicoreductie    niveau
                    wenselijk                      wenselijk                     wenselijk
                                                                 verwaar-
                                                verwaarloos-     loosbaar
                                                 bare risico's   risico-
                                                                 niveau
                                                                 (streef-
                                                                 waarde)
   Figuur 5 De risicobenadering voor de beleidsterreinen ‘externe veiligheid’, ‘stoffen’ en ‘ioniserende
   straling’ in haar huidige vorm (ontleend aan TK93b en de parlementaire discussie over TK93a en TK93b;
   TK93d).
   tabel 1.
         In de notitie OmR wordt het verwaarloosbare risiconiveau steeds een factor 100
   lager gesteld dan het maximaal toelaatbare risiconiveau. Het kreeg in de notitie vooral
*  Voor bestaande situaties zijn, onder meer waar het ongevalsrisico’s betreft, getalsnormen gesteld die ‘ruimer’ zijn dan
   die voor nieuwe situaties. De commissie gaat daarop niet nader in.
41 Omgaan met risico’s
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>   de betekenis van doelstelling van voortschrijdende normstelling: het treffen van
   risicobeheersingsmaatregelen moest er toe leiden dat in het begin van de volgende
   eeuw in alle gevallen het verwaarloosbare risiconiveau zou worden bereikt. De
   betekenis van het verwaarloosbare risiconiveau is in de loop van de tijd gewijzigd.
   Voor ‘externe veiligheid’ en voor ‘straling’ is het verwaarloosbare risiconiveau
   afgeschaft.* Thans heeft het begrip nog uitsluitend een plaats binnen het stoffenbeleid
   (figuur 5), ongeveer in de oorspronkelijke betekenis: een streefwaarde voor de
   inspanningen om tot vermindering van het risico te komen. Als motief daarvoor wordt
   genoemd de wens om het optreden van gezondheidseffecten door blootstelling aan
   verscheidene stoffen tegelijk zoveel mogelijk uit te sluiten (TK93d). Een andere
   commissie van de Gezondheidsraad buigt zich over de vraag of met dat doel voor ogen
   een differentiatie van de verhouding tussen het maximaal toelaatbare en het
   verwaarloosbare risiconiveau (thans 100) op toxicologische gronden te verdedigen is
   (GR95).
        In de huidige uitwerking van de risicobenadering (figuur 5) is risicovermindering
   met toepassing van het redelijkerwijs- of ALARA-principe altijd gewenst. Het tempo
   en de mate waarin maatregelen worden genomen om risicovermindering te bereiken,
   zijn onderwerp van maatschappelijke onderhandeling; ALARA staat immer voor ‘as
   low as reasonably achievable’, ‘zo laag als redelijkerwijs mogelijk’.**
*  In de praktijk van het verlenen van vergunningen krachtens de Kernenergiewet blijkt een ‘secundair niveau’ te worden
   gehanteerd waaronder voor de overheid verdere risicovermindering geen prioriteit heeft, hoewel de verplichting tot het
   toepassen van ‘ALARA’ op de vergunninghouder blijft rusten. Het secundaire niveau is vooralsnog gelijkgesteld aan het
   verwaarloosbare risiconiveau (VROM93).
** In documenten uit het Verenigd Koninkrijk wordt vaak de term ALARP, ‘als low as reasonably practicable’ gebruikt
   (HSE88). Deze term komt in betekenis met ALARA overeen. Zie bijlage D.
42 Niet alle risico’s zijn gelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>43 Omgaan met risico’s</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>Hoofdstuk 5
          Kanttekeningen
5.1       Beleidsnotitie
          De notitie OmR is een beleidsdocument, waarin strategische, politieke en
          sociaal-economische overwegingen vorm hebben gekregen. De voorgestelde
          risicobenadering met haar beperkte aantal risicomaten en eenvoudige normering heeft
          bestuurlijke voordelen. De uitkomst van een kwantitatieve risico-analyse in de vorm
          van een min of meer universele risicopasmunt lijkt goed overdraagbaar naar
          belangengroepen en het publiek, zoals de florijn een uitstekende maat is gebleken voor
          een zo gecompliceerd begrip als economische waarde. Een simpel stelsel van
          risiconormen biedt in beginsel mogelijkheden tot gestandaardiseerde en daardoor
          efficiënte beleidsuitvoering op verschillende bestuurlijke niveaus, waarbij op
          overeenkomstige wijze kan worden beslist over een veelheid van gelijksoortige
          milieuproblemen.
               Daarnaast heeft de beleidsnotitie tot gevolg gehad dat het risicobegrip, de
          karakterisering van risico’s en de normering en beheersing ervan onderwerp van
          politieke en maatschappelijke discussie werden en dat onderzoek naar het schatten,
          beoordelen en waarderen van risico’s een stimulans kreeg. Het resultaat is dat naar de
          mening van de commissie in de afgelopen tien jaar de inzichten in met menselijk
          handelen verbonden risico’s en in de invloed van stressoren op de gezondheid van de
          mens en op het milieu aanzienlijk zijn uitgebreid en verdiept. Wat ontbreekt is een
          samenbundeling van de beschikbare kennis op grond waarvan een gedifferentieerde
          benadering van risicobeheersing kan worden uitgewerkt.
44        Niet alle risico’s zijn gelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>5.2 Risico nader gekarakteriseerd
    Veelomvattendheid
    Het karakteriseren van de mogelijke gevaren van activiteiten of situaties aan de hand
    van uitkomsten van risicoschattingen gaat uit van de gedachte dat risico in essentie
    meetbaar is, en uiteindelijk toetsbaar in enkele getallen is uit te drukken. Bij deze
    gedachte plaatst de commissie verscheidene kanttekeningen. Al bij het uitwerken van
    het begrip risico ontstaan problemen. Men kan risico’s op een aantal verschillende
    manieren in kwantitatieve termen uitdrukken, bijvoorbeeld als kans op een bepaalde
    ongewenste gebeurtenis of als waarschijnlijkheidsverdeling van alle (voorzienbare)
    ongewenste gebeurtenissen. Daarbij kan men een verscheidenheid aan effecten in
    ogenschouw nemen, zoals sterfte, ziekte, kwaliteitsverlies van gewassen en
    vermindering van soorten in ecosystemen. Er bestaan ook minder gemakkelijk te
    kwantificeren uitwerkingen, bijvoorbeeld ‘gebrek aan veronderstelde beheersbaarheid’
    (zie voor een overzicht van risicodefinities Vle90).
         Risico is in de opvatting van de commissie dan ook een veelomvattend begrip met
    een veelheid van dimensies of facetten waarvan sommige wel en andere niet in maat en
    getal zijn uit te drukken (zie hoofdstuk 3). De in de notitie gekozen benadering, die
    uitgaat van een beschrijving in termen van drie risicomaten, houdt een aanzienlijke
    vereenvoudiging van het risicobegrip in. Of zo’n vereenvoudiging geoorloofd is, wordt
    bepaald door de doelstellingen die men voor ogen heeft.
    Definitieproblemen
    De notitie OmR gebruikt de term risico op twee manieren, namelijk als concept (de
    mogelijke aantasting van de gezondheid van de mens en van het milieu) en als maat
    voor dat concept (individueel risico, groepsrisico, collectief risico voor ecosystemen).
    De commissie vindt dat verwarrend. Op die manier ontstaat de onjuiste suggestie dat,
    bijvoorbeeld, de maat ‘individueel risico’ het risico volledig representeert, het risico is.
    De commissie pleit voor het exact aanduiden van de gebruikte maten, bijvoorbeeld de
    kans op overlijden door een bepaalde oorzaak, de kans op een bepaalde ziekte of
    aandoening door een bepaalde oorzaak, de vermindering van de levensverwachting
    vanaf het tijdstip van blootstelling, enz. Men kan de diverse risicokenmerken
    beschouwen als dimensies van risico.
         Bij de uitwerking van de risicobenadering wordt de term risico nog op een derde
    manier gebruikt: als aanduiding voor een grootheid die als afgeleide maat voor het
    risico dient, zoals de concentratie van een stof in de bodem of de stralingsdosis. Dat
45  Kanttekeningen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>   gebruik kwam al naar voren in tabel 1 bij stoffen waarvan de effecten met een
   drempelmodel zijn te beschrijven en vindt men ook terug bij het afleiden van waarden
   voor, bijvoorbeeld, concentraties of doses die met de risiconormen als het maximaal
   toelaatbare risiconiveau overeenkomen. Ook dit gebruik leidt tot verwarring. De
   commissie wijst op de Britse benadering waarin risiconormen en normen voor
   grootheden die als maat voor het risico kunnen dienen, duidelijk worden
   onderscheiden. In het laatste geval spreekt men van ‘basic safety limits’ en ‘basic
   safety objectives’. Zie bijlage D.
        De omschrijving van individueel risico in de notitie OmR is incompleet.
   Onduidelijk is of het gaat om een effect veroorzaakt door een jaar van blootstelling,
   dan wel om een effect in een bepaald jaar. Daarnaast blijken in de verdere uitwerking
   van ‘individueel risico’ voor ongevallen, straling en stoffen verschillen op te treden.
   Voor de externe (on)veiligheid betekent ‘blootstelling’ het door een ongeval in een
   bepaalde installatie of een willekeurige installatie dodelijk getroffen kunnen worden*.
   Voor kankerverwekkende stoffen** en ioniserende straling valt uit de notitie OmR en
   uit de nota OmRS af te leiden dat wordt uitgegaan van de extra kans op overlijden aan
   kanker door levenslange blootstelling. Die kans wordt gedeeld door de gemiddelde
   levensduur om per jaar te kunnen worden uitgedrukt. Voor niet-kankerverwekkende
   stoffen wordt het individueel risico, in afwijking van de definitie, niet aan de
   sterftekans gerelateerd maar aan het optreden van een toxisch effect. Omdat men bij
   het schatten van de risico’s verbonden aan deze stoffen vrij algemeen uitgaat van een
   drempelmodel, zoals ook de notitie OmR aangeeft, heeft het individueel risico (in de
   betekenis van de kans op een toxisch effect) bij blootstelling onder de drempel dan
   altijd de waarde 0 en bij blootstelling boven de drempel een niet welomschreven
   waarde tussen 0 en 1. De notitie zegt hierover: “De risicogrenzen [voor stoffen
   waarvoor het drempelmodel geldt] zijn daarom niet zonder meer vergelijkbaar met de
   eerder genoemde waarden voor overlijden.”
   Verschillende gezondheidseffecten
   De invloed van stressoren op de gezondheid van de mens en op het milieu kan allerlei
   vormen aannemen, die moeilijk met behulp van een enkele maat te beoordelen zijn. In
   de notitie OmR is geen poging gedaan verschillende schadedimensies te definiëren en
   in onderlinge samenhang te waarderen. In plaats daarvan wordt het risicobegrip
   vereenvoudigd tot de kans op een bepaald ongewenst gevolg, in hoofdzaak het
   overlijden van personen en schade aan soorten in ecosystemen. Hiermee wordt de
   risicobeoordeling vooral een schatting van de kans op enkele effecten. Bij de nu
*  Het gaat in de notitie OmR alleen over gevolgen ‘buiten de poort’.
** Als de commissie over kankerverwekkende stoffen spreekt bedoelt ze genotoxische carcinogenen.
46 Niet alle risico’s zijn gelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>    gekozen effecten en maten vallen de ecologische gevolgen van ernstige ongevallen, die
    een zeer grootschalig karakter kunnen hebben, buiten het beoordelingssysteem.
         In de vervolgnotitie OmRS (TK93c) wordt op deze problematiek ingegaan, voor
    zover het gaat om mogelijke aantasting van de gezondheid. Gesteld wordt dat, voor de
    stressor ioniserende straling, het hanteren van sterfte als criterium de voorkeur verdient
    vanwege de beschikbaarheid van gegevens en de eenduidigheid van de sterftekans als
    risicomaat. Daarbij maakt de commissie de kanttekening dat sterfterisico’s zich met
    meer dan één maat laten weergeven, bijvoorbeeld de kans op sterfte op een bepaalde
    leeftijd, de kans op sterfte na een bepaalde leeftijd ongeacht het tijdstip waarop en het
    verlies aan levensverwachting. Een keuze voor de ene maat of voor de andere is van
    invloed op het stelsel van de normen en de uitkomst van de normtoetsing (GR91b,
    GR94c). Ook perkt volgens de notitie OmRS en de gelijknamige vervolgnotitie
    (TK93c) normstelling gebaseerd op sterfte de risico’s op ziekte en effecten op het
    nageslacht verbonden met blootstelling aan straling voldoende in. De commissie meent
    dat die stelling vooral op beleidsmatige overwegingen berust. Zo kan de vraag worden
    gesteld of bij het beslissen over de toelaatbaarheid van risico’s, bijvoorbeeld, effecten
    bij het nageslacht niet afzonderlijk gewicht in de schaal leggen naast ziekte of sterfte
    in de huidige generatie.*
         Bij ongevallen met industriële installaties geldt iets dergelijks. Ook daar beperkt
    de risicobeoordeling zich tot het in kaart brengen van de kans op overlijden. Via het
    groepsrisico wordt getracht rekening te houden met wat de notitie omschrijft als
    ‘maatschappelijke ontwrichting’, dat wil zeggen het in één keer overlijden van een
    groep van tien of meer personen.
    De veelomvattendheid van het begrip risico komt naar de mening van de commissie in
    de notitie OmR onvoldoende tot haar recht. In de latere discussie over het risicobeleid,
    in het bijzonder waar het blootstelling aan straling betreft, geeft de regering aan dat ze
    daar oog voor heeft. Dat neemt niet weg dat ze vooralsnog vasthoudt aan de
    voorgestelde maten en de op die maten gebaseerde getalsnormen (TK93c).
5.3 Risico’s vergelijken
    Risico’s verbonden aan menselijk handelen zijn vaak moeilijk onderling te vergelijken.
    Ze kunnen verschillen in de aard en de omvang van de ongewenste gevolgen. Kansen
    en waarschijnlijkheden kunnen ongelijksoortig zijn. De kwaliteit van de voor de
    risicoschattingen beschikbare gegevens loopt vaak zeer uiteen. Het vergelijken van
    risico’s wordt bemoeilijkt door de onderling verschillende positie die betrokken
*   De commissie gaf hiervoor al aan dat voor toxische (niet-kankerverwekkende stoffen) niet wordt uitgegaan van sterfte
    maar van een nader aan te geven, veelal per stof verschillend toxisch effect.
47  Kanttekeningen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 48 ======================================================================

<pre>   maatschappelijke partijen ten opzichte van de risicodragende activiteit innemen. Het
   oordeel over de toelaatbaarheid van risico’s van groepen in de samenleving wordt
   bepaald door uiteenlopende kenmerken van risico (Vle90, Roy92, Nor92). Sommige
   daarvan laten zich, althans in beginsel, in maat en getal uitdrukken, zoals schaalgrootte
   (in ruimte en tijd), aantallen slachtoffers, zieken of gehinderden, en hersteltijd. Andere,
   zogenoemde sociaal-cognitieve kenmerken, die voor de risicobeoordeling van belang
   zijn, lenen zich veelal minder voor kwantificering. Voorbeelden van dit type
   kenmerken zijn de veronderstelde beheersbaarheid van de risico’s verbonden aan
   activiteiten of situaties, vertrouwdheid met de activiteit, de mate waarin het
   veiligheidsmanagement vertrouwen wekt, de onbillijkheid en onvrijwilligheid van
   blootstelling aan stressoren.
        Risico’s van handelen waaraan geen maatschappelijk nut verbonden is, zijn
   moeilijk te rechtvaardigen. Een afgewogen oordeel over het risico vereist volgens de
   commissie dan ook dat beleidsverantwoordelijken (‘risicobeheersers’) het
   maatschappelijk nut van het handelen dat de risico’s veroorzaakt, mede in de
   beschouwing betrekken. Men zal dan ook dat nut in overeenkomstige dimensies en
   eenheden willen uitdrukken. Net als bij de vaststelling van het risico, rijzen dan vragen
   over de afgrenzing van het probleem. Nut voor wie? Voor de bedrijvers van
   activiteiten, voor de werknemers, voor de omwonenden van een installatie of voor de
   maatschappij als geheel? En op welke termijn? Ondanks deze moeilijkheden acht de
   commissie het te behalen maatschappelijk voordeel een belangrijk element dat het ene
   risicoprobleem van het andere onderscheidt. Bij het aanbrengen van een dergelijke
   onderscheid zal men zich er wel van bewust moeten zijn, dat meer nut voor de één,
   meer nadeel voor de ander kan betekenen: bij veel risicovraagstukken is er sprake van
   afwenteling van risico’s op andere personen of op bevolkingsgroepen elders, dan wel
   op latere generaties.
        Niet bij elk risicoprobleem zullen deze vragen tot in detail moeten worden
   beantwoord. Men kan, mede aan de hand van voor- en nadelen van handelingen,
   procedures vaststellen waarbij aan de ‘omvattendheid’ van het risicoprobleem recht
   wordt gedaan (zie voorstellen in Cla81, GR84a). In de huidige milieuwetgeving zijn
   dergelijke onderscheiden procedures terug te vinden, bijvoorbeeld bij het al dan niet
   verplichten tot het opstellen van een milieu-effectrapport.
        Bij het karakteriseren en rangordenen (en dus impliciet vergelijken) van risico’s op
   basis van getalswaarden voor slechts één (kwantificeerbaar) risicokenmerk, zal men
   vaak de ceteris paribus-veronderstelling* geweld aandoen. Men brengt namelijk
   activiteiten en situaties die zeer uiteenlopende risicokenmerken en voordelen kunnen
   hebben, op slechts één of enkele van die kenmerken met elkaar in verband. Niet altijd
*  ceteris paribus: onder overigens gelijke omstandigheden
48 Niet alle risico’s zijn gelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 48 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 49 ======================================================================

<pre>    zal gelden dat dat kenmerk voor het beoordelen van de mogelijke aantasting van de
    gezondheid van mens en milieu het meest relevante is (Huy94).
         Met de veelomvattendheid van het risicobegrip en met de aan menselijk handelen
    verbonden voordelen wordt volgens de commissie in de huidige uitwerking van de
    risicobenadering in het milieubeleid weinig of geen rekening gehouden. Het hanteren
    van slechts enkele risicomaten suggereert een niet bestaande gelijksoortigheid van
    situaties die wat betreft voordelen, aard en ernst van de risico’s en de perceptie van die
    risico’s door de betrokkenen zeer uiteenlopen. Dat kan de besluitvorming schaden. Het
    probleem is niet zozeer het vereenvoudigen van het risicobegrip op zich; dat zal in de
    praktijk onvermijdelijk zijn. Waar het naar de mening van de commissie om gaat is dat
    elke vereenvoudiging moet worden gelegitimeerd door de aard van het risicovraagstuk.
    De benadering van de notitie OmR laat daarvoor nauwelijks ruimte.
         Bij het vaststellen van de aard en de reikwijdte van het risicoprobleem - wie en wat
    moet worden beschermd waartegen? - moeten voortdurend keuzen worden gemaakt.
    Dat geldt eveneens bij het definiëren van de ongewenste gevolgen en de kwantitatieve
    risicomaat, en bij het omgaan met inherente onzekerheden. Resultaten van onderzoek
    laten zien dat die keuzen kunnen uiteenlopen, omdat ‘risico’ voor verschillende
    mensen niet hetzelfde inhoudt. Mensen hebben, al naar gelang hun psychologische en
    sociaal-culturele achtergrond verschilt, verschillende opvattingen over het nut van de
    activiteit of activiteiten die tot het risico aanleiding geven, en daarmee over de
    toelaatbaarheid van het risico (Vle90, Roy92, Huy94). Risicoschatters zullen duidelijk
    moeten maken waar dergelijke keuzen in het geding zijn en moeten aangeven hoe ze
    zijn bepaald door voorkeuren van degenen die beslissen over riskante activiteiten en
    situaties (zie figuur 2). Zo’n benadering voorkomt dat de keuzen op onduidelijke wijze
    worden bepaald door de waarde-oordelen en maatschappelijke overtuigingen van de
    risicoschatters.
5.4 Risico-acceptatie door toetsing aan getalsnormen
    Ongelijksoortige normen
    De beschouwing in de vorige twee paragrafen leidt ook tot de conclusie dat het
    vaststellen van in getalswaarde gelijke normen op basis van de gekozen risicomaten
    voor externe (on)veiligheid, stoffen en straling niet garandeert dat het principe ‘gelijke
    monniken, gelijke kappen’ ook werkelijk wordt toegepast. De vereenvoudiging van het
    risicobegrip werkt namelijk niet steeds op dezelfde manier uit en de gekozen maten
    zijn in hun toepassing verschillend. Zo gaf de commissie in 5.2 aan dat de grootheid
    ‘individueel risico’ voor industriële ongevallen, voor kankerverwekkende stoffen en
    straling, en voor niet kankerverwekkende stoffen een verschillende betekenis heeft.
49  Kanttekeningen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 49 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 50 ======================================================================

<pre>   Dat betekent dat een getalsmatig gelijke norm voor het individueel risico, zoals een
   maximaal toelaatbaar risiconiveau voor het individueel risico voor afzonderlijke
   stressoren van 1 per miljoen per jaar (zie tabel 1), niet logischerwijs een gelijkwaardig
   niveau van bescherming tegen elk van die stressoren inhoudt. Uit deze overweging
   vloeit ook voort dat, principieel, de norm voor, bijvoorbeeld, de begrenzing van
   blootstelling aan radioactieve stoffen in het milieu niet kan worden ‘afgeleid’ uit de
   norm voor ongevallen bij de grootschalige aanlanding van LPG*, en vice versa.
   Uiteraard kan de overheid op beleidsmatige gronden kiezen voor getalsmatige gelijke
   normwaarden.
   Toetsing aan getalsnormen
   Volgens de notitie OmR moet menselijk handelen vanuit milieuoogpunt voldoen aan
   de uitgangspunten van het milieubeleid, zoals integraal ketenbeheer,
   energie-extensivering en kwaliteitsbevordering. In de notitie wordt aangegeven dat die
   principes nog verdere operationalisering behoeven. Als ‘hard’ criterium voor de
   beoordeling van het handelen en de situaties die eruit voortvloeien, resteert het toetsen
   van uitkomsten van risicoschattingen aan getalsnormen. Dat leidt tot een
   ondubbelzinnige, maar ook rigide procedure om over de toelaatbaarheid van risico’s te
   beslissen en om risico’s te beheersen. De nadruk ligt op de normtoetsing en niet op het
   vergelijken van alternatieven, dat wil zeggen niet op het afwegen van de economische
   en sociale kosten en baten van de ene optie tegen die van andere opties. Indien de
   uitkomst van een risicoschatting is gelegen boven het maximaal toelaatbare
   risiconiveau, maakt de benadering het formeel onmogelijk om de toelaatbaarheid van
   de activiteit alsnog te bespreken in samenhang met het maatschappelijk belang ervan
   (inclusief de baten voor milieu en volksgezondheid). Afwijkingen van deze regel
   vereisen ad hoc-beslissingen door de beleidsverantwoordelijken.** Sommigen
   beschouwen dat als een voordeel van de benadering: alleen zaken waarbij voldoend
   ‘zware’ belangen op het spel staan vormen onderwerp van discussie.
        De rigiditeit van de benadering is niet gelegen in de normtoetsing op zich, maar in
   de beslisregel die aan de norm is verbonden: overschrijding van de getalsnorm maakt
   het risico ontoelaatbaar. Andere beslisregels, bijvoorbeeld: bij overschrijding van de
   getalsnorm is een uitgebreide en gedetailleerde risico-analyse vereist, of: bij
*  De voor de grootschalige aanlanding van LPG voorgestelde norm heeft ten grondslag gelegen aan de waarde van het
   maximaal toelaatbare individuele risiconiveau verbonden met de kans op ongevallen in industriële installaties in het
   algemeen. Het maximaal toelaatbare individuele risiconiveau verbonden met blootstelling aan ioniserende straling (en
   overigens ook voor kankerverwekkende stoffen) is daaraan gelijkgesteld. Zie Jul88, GR94c.
** Een voorbeeld zijn de aangepaste (verruimde) normen voor blootstelling aan straling van familieleden van met
   radioactieve stoffen behandelde patiënten. Het persoonlijk voordeel van de blootgestelden is gebruikt als argument voor
   deze afwijking van OmR-regels.
50 Niet alle risico’s zijn gelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 50 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 51 ======================================================================

<pre>   overschrijding van de getalsnorm is een expliciete rechtvaardiging vereist, kunnen
   leiden tot risicobeheersing waarbij meer differentiatie mogelijk is dan thans het geval
   is. De gewijzigde visie op het toetsen aan het maximaal toelaatbare niveau van het
   groepsrisico gaat in deze richting (TK93a). Lokale of regionale overheden kunnen
   activiteiten toelaten die de toets aan het groepsrisico niet kunnen doorstaan. Vereist is
   dan een expliciete schatting (berekening) van het groepsrisico en een motivering op
   grond van de mogelijkheid om bij ongevallen op te treden, het maatschappelijk belang
   van de activiteit en de kosten van beheersmaatregelen. Men heeft daarnaast enige
   ruimte geschapen door, voor bestaande situaties, voor het individueel risico en het
   groepsrisico getalsnormen te hanteren groter dan de waarden van tabel 1, die voor
   nieuwe situaties gelden. Bij die beleidsbeslissing heeft het kostenaspect een
   belangrijke rol gespeeld.
        In de vervolgnotitie OmRS geeft de regering aan ‘rechtvaardiging’ te aanvaarden
   als leidend principe voor het toestaan van praktijken die blootstelling aan straling
   veroorzaken. Daarbij wordt gesuggereerd dat rechtvaardiging betekent dat de sociale
   en economische baten van een activiteit opwegen tegen de sociale en economische
   kosten ervan. Maar vervolgens stelt de vervolgnotitie, dat handelingen gerechtvaardigd
   zijn als ze de toetsing aan de risicolimieten kunnen doorstaan, wat zo’n
   kosten-batenafweging sterk inperkt of zelfs onmogelijk maakt. Een andere commissie
   van de Gezondheidsraad is op dit punt nader ingegaan (GR94c).
        De ontwikkeling van de internationale aanbevelingen op het terrein van de
   stralingsbescherming laat een verschuiving zien van het inachtnemen van
   blootstellingslimieten naar het streven naar een beschermingsniveau ‘zo laag als
   redelijkerwijs mogelijk is’ (zie GR94c). In die aanbevelingen spelen thans limieten
   vooral een rol om individuen tegen een (voor het betrokken individu) onbillijke
   uitkomst van de ALARA-overwegingen te beschermen.* Die verschuiving is in
   overeenstemming met wat de commissie hierna in 5.5 over risicobeheersing naar voren
   brengt. De betekenis van de risicolimieten in de notitie OmR ligt veel dichter bij de
   oorspronkelijke betekenis van de blootstellingslimieten binnen de
   stralingsbescherming: het primaire middel om ontoelaatbare gezondheidseffecten te
   voorkomen.
   Onzekerheden
   Risicoschattingen leveren uitkomsten die een aanzienlijke marge van onzekerheid
   kunnen bezitten. De schatting van het risico moet veelal worden gebaseerd op
*  Het zou ‘optimaal’ kunnen zijn om slechts enkele individuen een relatief hoge dosis te laten ontvangen in plaats van een
   groter aantal individuen een lagere dosis. De individuele dosislimiet vormt een randvoorwaarde bij het
   optimalisatieproces en zorgt ervoor dat de stralingsbelasting van een individu geen al te extreme vormen kan aannemen.
51 Kanttekeningen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 51 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 52 ======================================================================

<pre>   gebrekkige informatie over de mate van blootstelling aan de relevante stressor of
   stressoren, over de ontwikkeling van de blootstelling in de tijd en over de variatie van
   de blootstelling van plaats tot plaats (scenario’s). Verder ontbreekt in veel gevallen
   kennis over de (ongewenste) gevolgen van de blootstelling. Soms is de informatie
   eenvoudigweg niet beschikbaar, in andere gevallen is ze maar beperkt van toepassing*.
   Een belangrijke bron van onzekerheid, die veelal niet in maat en getal valt uit te
   drukken, vormen de modellen voor risicoschatting. Vaak zijn ze maar beperkt
   representatief voor de werkelijkheid. Kansen op gezondheidsschade hangen immers
   vaak af van moeilijk meetbare of modelleerbare omgevingsfactoren, menselijk gedrag
   en leefgewoonten, die bovendien ook via andere mechanismen de gezondheid
   beïnvloeden. De validiteit van die modellen loopt zeer uiteen, zeker als het
   uiteenlopende activiteiten of situaties betreft, zoals het blootgesteld zijn aan dioxine in
   moedermelk versus het wonen nabij een LPG-installatie. Gegevens over de validiteit
   van de modellen ontbreken in veel gevallen.
        Bij het toetsen van de uitkomst van een risicoschatting aan een risiconorm zal dus
   moeten worden vastgesteld op welke wijze met de, vaak zeer aanzienlijke, onzekerheid
   in de schatting moet worden omgegaan (bijvoorbeeld: geeft men een zo realistisch
   mogelijk schatting of blijft men aan de veilige kant). In de notitie OmR ontbreekt een
   aanwijzing daarvoor.
   ALARA en het verwaarloosbare risiconiveau
   Het maximaal toelaatbare risiconiveau heeft een voorwaardelijk karakter. Als
   additionele ‘norm’ geldt namelijk dat het te bereiken risiconiveau - onder het maximaal
   toelaatbare risiconiveau - het resultaat van een optimalisatieprocedure moet zijn.
   Volgens de oorspronkelijke notitie OmR is er in het ‘grijze’ gebied, tussen het
   maximaal toelaatbare en het verwaarloosbare risiconiveau (figuur 4), sprake van een
   vorm van afweging waarvoor de notitie het acroniem ALARA (‘as low as reasonably
   achievable’ - zo laag als redelijkerwijs mogelijk) gebruikt. Later is het
   ALARA-voorschrift uitgebreid tot het gehele gebied onder het maximaal toelaatbare
   risiconiveau (figuur 5; TK93a, TK93b, TK93c). In het ALARA-beginsel ligt besloten:
   tot hoever zijn de risico’s in te perken?, maar ook: wanneer zijn de daarmee gemoeide
   inspanningen buiten proportie? Het optimum wordt gevonden door vergelijking van de
   ‘winst’ van extra risicovermindering en de sociale en economische kosten die daarmee
   zijn gemoeid. Dat optimum staat niet van tevoren vast, maar wordt via een iteratief
   proces ‘gevonden’. Door het schrappen van de betekenis van het verwaarloosbare
*  Zo kunnen uit het ongeval met de kernreactor in de centrale van Tsjernobyl lessen worden getrokken voor de veiligheid
   van kernreactoren van Westerse makelij. Maar het lijkt niet waarschijnlijk dat die lessen zullen leiden tot andere of
   nauwkeuriger schattingen van het risico in termen van overlijdens- of ziektefrequenties.
52 Niet alle risico’s zijn gelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 52 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 53 ======================================================================

<pre>   risiconiveau als na te streven eindpunt van voortschrijdende normstelling, heeft het
   ALARA-beginsel in de risicobenadering in het milieubeleid de gebruikelijke betekenis
   van optimalisatie teruggekregen, in elk geval voor zover het gaat om het niet tevoren
   vaststaan van de uitkomst (op termijn). Het maximaal toelaatbare risiconiveau vervult
   de rol van randvoorwaarde: een uitkomst van de optimalisatie boven dat niveau wordt
   in beginsel niet geaccepteerd. In de praktijk blijkt de overheid aan de handhaving van
   het ALARA-beginsel beneden bepaalde risiconiveaus geen prioriteit meer te willen
   toekennen. Zie de voetnoot in hoofdstuk 4 over het ‘secundair risiconiveau’ en 6.9.
        Bij risicovraagstukken met een grote reikwijdte is toepassing van het
   ALARA-beginsel niet eenvoudig. Wat door de ene partij als best haalbaar, dat wil
   zeggen als een optimale uitkomst, wordt gezien, kan een andere bij de besluitvorming
   betrokken partij als een slecht compromis betitelen. Bij vraagstukken van beperktere
   aard kan de overheid eisen dat de uitkomst van toepassing van ‘ALARA’ zich beneden
   een bepaald risiconiveau, onder het maximaal toelaatbare niveau, bevindt. Het
   aangeven van dergelijke randvoorwaarden of ‘constraints’ worden thans op het terrein
   van de stralingsbescherming aanbevolen (ICRP91; zie ook GR94c en bijlage D).
        Onder andere op het terrein van de stralingsbescherming is wel gepropageerd om
   via een formele kosten-batenafweging, een zogeheten differentiële
   kosten-batenanalyse, te bepalen welke risiconiveau als ‘zo laag als redelijkerwijs
   mogelijk’ moet worden beschouwd.* Bij onderhandeling over het toelaten van
   activiteiten en de voorwaarden waaronder, bijvoorbeeld in het kader van
   vergunningverlening, blijkt aan het ALARA-beginsel op geheel andere wijze inhoud te
   worden gegeven. ‘ALARA’ is dan vaak synoniem met de uitkomst van het
   onderhandelingsproces, waarbij de afweging van kosten van bescherming tegen de
   baten voor de gezondheid en het milieu hooguit een impliciete rol speelt. De
   commissie meent dat op die manier het ALARA-beginsel kan worden uitgehold, omdat
   de argumentatie bij de besluitvorming over de toelaatbaarheid van risico’s niet meer
   inzichtelijk is.
        Voor blootstelling aan stoffen is het verwaarloosbare risiconiveau nog wel
   behouden en heeft het de betekenis van streefniveau, om het risico dat samenhangt met
   de mogelijkheid dat de ene stof de werkzaamheid van de andere versterkt, te beperken.
   Voor zover de regering hier ook een relatie met duurzaamheid legt, wijst de commissie
   erop dat het verwaarloosbare risiconiveau niet als criterium voor duurzaamheid is
   afgeleid. In de recente beleidsdocumenten wordt een stofafhankelijke bijstelling van
   het verwaarloosbare risiconiveau in het vooruitzicht gesteld, die eveneens met
   combinatiewerkingen in verband wordt gebracht.
*  Dat is thans niet meer het geval (zie ICRP91).
53 Kanttekeningen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 53 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 54 ======================================================================

<pre>   Hoogte van de getalsnormen
   Het vaststellen van normen, zoals het toekennen van getalswaarden aan het maximaal
   toelaatbare en het verwaarloosbare risiconiveau, is een beleidsmatige aangelegenheid.
   Wel heeft de vastgestelde hoogte gevolgen voor de wijze waarop de risicobeheersing
   in de praktijk uitwerkt. De commissie wijst daarbij op het volgende.
        De hoogte van een maximaal toelaatbaar risiconiveau is niet alleen te
   onderbouwen met gezondheidskundige overwegingen, dat wil zeggen overwegingen
   die betrekking hebben op kans op, omvang van en aard van gezondheidsschade.
   Voorbeelden van andere relevante overwegingen zijn de ‘haalbaarheid’ (kosten van
   risicovermindering, technologische mogelijkheden) en de betekenis die men aan de
   diverse risicobeheersingsprincipes toekent. Zo speelde haalbaarheid een belangrijke rol
   in de discussie over de uiteindelijk in de Wet geluidhinder vastgelegde normen voor
   blootstelling aan geluid (Tan89). Ook bij het bijstellen van de toepassing van de
   groepsrisiconormen stonden haalbaarheidsvragen centraal (TK93a). Het maximaal
   toelaatbare risiconiveau is, naast een criterium voor het al dan niet toelaatbaar achten
   van het handelen dat het risico veroorzaakt, ook een harde randvoorwaarde bij het
   toepassen van het ALARA-beginsel. Het optimale risiconiveau, dat het resultaat is van
   ‘ALARA’, mag immers nooit het maximaal toelaatbare niveau overschrijden. Hoe
   strenger de getalsnorm hoe minder ‘ruimte’ voor ‘ALARA’. Deze gedachtengang
   impliceert dat wie aan het ALARA-beginsel een belangrijke rol wil toekennen, uitkomt
   op een gedifferentieerd stelsel van risicolimieten: voor de ene vorm van handelen of
   milieufactor kunnen de limietwaarden strikter zijn dan voor een andere om een
   doeltreffend systeem van risicobeheersing te bewerkstelligen.
        Handelen waarvan het risico boven het maximaal toelaatbare risiconiveau uitkomt,
   dient in principe te worden gestopt. Is er sprake van overschrijding van de risiconorm
   in verband met handelingen in het verleden, dan vereist dat interventie. De getalsnorm
   verwezenlijkt zo een doel van het milieurisicobeleid: prioriteitsstelling. Maar als
   normtoetsing tot een groot aantal interventies leidt, zijn aanvullende criteria nodig om
   tot ‘haalbare’ prioriteiten te komen. In het algemeen bepaalt de hoogte van de norm
   dus de betekenis van normtoetsing voor het stellen van prioriteiten. Ook hier kunnen
   oplossingen worden gezocht in meer genuanceerde beslisregels, bijvoorbeeld om aan
   de hand van nadere analyses beter zicht op de aard en omvang van het risico te krijgen,
   en vervolgens de urgentie mede te bepalen op grond van de fysieke en sociale
   omstandigheden (bijvoorbeeld: treft het verhoogde risico veel of weinig mensen, of
   een klein of groot gebied). Ook bij het verlenen van vergunning aan fabrieken of het
   toelaten van stoffen op de markt kan men zo’n benadering volgen. De hoogte van de
   getalsnormen zal dus afhangen van de aanwezigheid van andere criteria bij de
   besluitvorming. Aan het stelsel criteria dat de overheid in dit verband hanteert, zal wel
54 Niet alle risico’s zijn gelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 54 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 55 ======================================================================

<pre>   de randvoorwaarde van een rechtsgelijke behandeling van de diverse partijen moeten
   worden gesteld: voor ieder die vergunning vraagt, dienen gelijke spelregels te gelden.
        Het maximaal toelaatbare risiconiveau voor de risicomaat ‘collectief risico voor
   ecosystemen’ is gebaseerd op het uitgangspunt dat 95 procent van de soorten geen
   nadelige effecten van stoffen in een ecosysteem mag ondervinden. De met dat
   risiconiveau overeenkomende concentratie wordt afgeleid met behulp van gegevens
   over de gevoeligheid van afzonderlijke soorten, verkregen uit de resultaten van enkele
   toetsen. De met het verwaarloosbare risiconiveau overkomende concentratie is een
   factor 100 kleiner. De theoretische onderbouwing van deze benadering behoeft
   verbetering. Zo is de fundamentele vraag of de benadering ook leidt tot bescherming
   van structuur en functies van een ecosysteem, op grond van de huidige kennis niet te
   beantwoorden (GR91a, GR93).
   Preventie en interventie
   Getalsnormen, zoals getalsnormen voor concentraties van stoffen of stralingsdoses die
   overeenkomen met het maximaal toelaatbare risiconiveau, hebben in de eerste plaats
   een preventief oogmerk: ze zijn gericht op bescherming. Dit komt tot uiting in de wijze
   waarop bij de beoordeling van de risico’s, in het bijzonder bij de risicoschatting, met
   onzekerheden wordt omgegaan. Uitgangspunt bij het vaststellen van een preventieve
   norm is immers dat er redelijke zekerheid bestaat dat gezondheidsschade wordt
   voorkomen of in elk geval in voldoende mate beperkt. Dat houdt overigens ook in dat
   normen aan nieuwe wetenschappelijke inzichten moeten worden aangepast, in het
   bijzonder indien gezondheidseffecten van bepaalde stressoren ernstiger worden
   ingeschat dan voorheen het geval was.
        De commissie wijst erop dat gezien de wijze waarop preventieve normen worden
   afgeleid, overschrijding van zo’n norm niet zonder meer tot gezondheidsschade
   behoeft te leiden. Het is in de eerste plaats een teken dat het risicobeheersingssysteem
   faalt en dat onderzoek naar de doeltreffendheid van dat systeem geboden is.
        Bij een besluit tot interventie (of sanering) spelen, zoals de commissie hierboven al
   aanduidde, meer overwegingen een rol dan alleen het overschrijden van een van
   oorsprong preventief bedoelde getalsnorm. Centraal staat het antwoord op de vraag:
   zijn er ingrepen mogelijk die leiden tot een verbetering van de situatie. Daarnaast
   zullen de kosten van de met de ‘sanering’ verbonden maatregelen in redelijke
   verhouding moeten staan tot de ‘winst’ die wordt behaald; ook hier kan het
   ALARA-beginsel behulpzaam zijn bij het zo doeltreffend mogelijk aanwenden van de
   ‘gezondheids- en milieugulden’. Praktijkervaringen spelen hierbij een belangrijke rol.
   Op grond daarvan stelt men dan interventienormen vast die richtinggevend zijn voor de
55 Kanttekeningen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 55 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 56 ======================================================================

<pre>   te nemen beslissingen (bijvoorbeeld: wel of geen interventie, welk type, op welke
   termijn?).
   Norm voor het groepsrisico
   Afzonderlijke bespreking verdient de norm voor het groepsrisico, die is ingevoerd ter
   beteugeling van risico’s verbonden met ernstige ongevallen in industriële installaties.
   Groepsrisico staat eigenlijk voor een verzameling van risicomaten met het aantal
   slachtoffers van een ongeval als parameter. Tot de verzameling behoren, bijvoorbeeld,
   de kans dat per bedrijfsjaar door een ongeval 10 personen overlijden, de kans op
   overlijden van 100 personen, van 500 personen, van 750 personen, van 10 000
   personen, enzovoort. In de notitie OmR wordt het maximaal toelaatbare
   groepsrisiconiveau afhankelijk gesteld van het aantal dodelijk getroffen slachtoffers.
   Met kiest voor een kwadratisch verband: neemt het aantal doden met een factor 10 toe
   dan wordt de norm een factor 100 strenger. Op die wijze wil de regering recht doen
   aan het verschijnsel ‘sociale ontwrichting’, wat de notitie nader omschrijft als het
   overlijden in één keer van een groep van tien of meer personen. Sociale ontwrichting
   neemt volgens de notitie OmR toe met een toenemend aantal doden binnen korte tijd
   en de acceptatie zou in meer dan evenredige mate afnemen.
        De commissie is het eens met de gedachte dat het aantal slachtoffers dat
   herkenbaar het gevolg is van een ongeval, een relatie heeft met sociale ontwrichting.
   Maar daarnaast zijn andere factoren van belang die door dat kenmerk onvoldoende
   worden gerepresenteerd. Een Utrechtse studie (Rav92) wijst onder meer op het aantal
   voor bewoning ongeschikt geraakte huizen, dat als maat voor de omvang van evacuatie
   zou kunnen dienen. In de discussie over de toelating van kernenergie is het voor
   langere tijd onbruikbaar zijn van land voor bewoning en agrarische doeleinden
   (aantasting van milieufuncties) als een bepalende factor sociale ontwrichting naar
   voren gebracht (Smi83). Al deze aspecten van maatschappelijke ontwrichting kunnen
   naar de mening van de commissie niet worden gerepresenteerd door de risicomaat
   ‘groepsrisico’ en dus ook niet met een ‘kwadratische’ norm voor het groepsrisico in
   rekening worden gebracht.
        Een argument voor het kwadratische karakter van de groepsrisiconorm was dat
   mensen ongevallen met een groot aantal slachtoffers als zeer veel ernstiger beoordelen,
   dan ongevallen met een klein aantal slachtoffers. Als voorbeeld wordt vaak
   verkeersonveiligheid aangehaald: een ramp met een veerboot die ruim 600 slachtoffers
   eist, brengt een schok teweeg; vele honderden, verspreid gevallen verkeersslachtoffers
   doen dat niet. Uit risicoperceptie-onderzoek blijkt dat het aantal slachtoffers zeker een
   maat is voor de ‘ernst’ van het risico (men noemt die factor in het Engels ‘catastrophic
   potential’). Zoals in de tabel in bijlage F is aangegeven, zijn er echter meer factoren
56 Niet alle risico’s zijn gelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 56 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 57 ======================================================================

<pre>                                                                                                               veran-
                                                                                                               dering
                                                                                                                              stres-        bloot-
                                                 menselijk handelen, natuurlijke processen                   in stof- en                                     schade
                                                                                                                              soren        stelling
                                                                                                              energie-
                                                                                                              stromen
                                                               normale
                                                keuze          werking                                                                                          schade
                                                                                                              vrijkomen
             menselijke       menselijke     activiteit of                                                                      ver-                         gezondheid
                                                                                                              materie of                      effecten
              behoefte          wens          produktie-                    gestoorde       verlies van                      spreiding                        van mens
                                                                                                               energie
                                               proces                         werking         controle                                                         en milieu
                                                                                                                                                       ramp-
                                                                      bediening                                                       reductie
                       sociale         aanbod-                                      veiligheids-     veiligheids-    afzondering                     bestrijding
                                                         ontwerp        van                                                          blootstel-
                     vergelijking      factoren                                      systemen         systemen         opvang                         herstel-
                                                                      materieel                                                         ling
                                                                                                                                                      operatie
   Figuur 6 Uitgewerkte oorzaak-gevolgketen met aanknopingspunten voor risicobeheersing. Ontleend aan
   voorstellen van Hohenemser e.a. (Hoh83) en van Stallen en Smit (Sta93).
   die bij risico-oordelen een rol spelen. In hoeverre de norm voor het groepsrisico
   dergelijke factoren op verantwoorde wijze in rekening brengt, is niet aan te geven
   zonder onderbouwing met behulp van de resultaten van onderzoek naar het oordeel van
   mensen over de dreiging die van de mogelijkheid van grote ongevallen uitgaat. Zo’n
   empirische onderbouwing ontbreekt.
        Het groepsrisico is oorspronkelijk bedoeld voor activiteiten met vaste installaties
   op afzonderlijke lokaties, maar kan ook op andersoortige activiteiten, zoals transport,
   worden betrokken. Het kan dan gaan om een zeer omvangrijk potentieel schadegebied,
   zoals bij een nationale luchthaven, of om langgerekte en wijdvertakte gebieden, zoals
   bij railverkeer. In dergelijke gevallen is opsplitsing van het potentiële schadegebied in
   deelgebieden nodig om relatieve knelpunten op te sporen, bijvoorbeeld bij railverkeer
   in de vorm van routedelen. De wijze waarop zo’n gebiedsopsplitsing vorm krijgt is van
   invloed op de te treffen risicobeheersingsmaatregelen. Deelgebieden kunnen
   bijvoorbeeld onder verschillende jurisdicties vallen. Ook dient te worden nagegaan
   welke gevolgen maatregelen in het ene gebied voor andere gebieden hebben. De
   commissie beveelt daarom nadere aandacht aan voor het bepalen van de risicomaat
   groepsrisico bij dergelijke activiteiten.
57 Kanttekeningen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 57 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 58 ======================================================================

<pre>5.5 Risicobeheersing als dynamisch proces
    Oorzaak-gevolgketens bieden goede mogelijkheden om aangrijpingspunten voor
    risicobeheersingsmaatregelen te identificeren. In figuur 6 is de keten van figuur 1
    uitgebreid en uitgewerkt (Hoh83). Bij de achtereenvolgende ‘schakels’ in de keten is
    globaal aangegeven welke middelen voor risicobeheersing ter beschikking staan
    (Sta93). De figuur maakt duidelijk dat algemene ‘recepten’ maar in beperkte mate
    mogelijk zijn. Technologische factoren, omgevingsfactoren, individuele competenties
    en de kwaliteit van de sociale organisatie rondom activiteiten spelen immers een rol bij
    het ontstaan van ongewenste gevolgen. De veelheid van factoren die aan het ontstaan
    van risico bijdragen, en de relatie ‘mens en techniek’ veroorzaken inherente
    onzekerheid. Risicobeheersing moet in deze context dan ook worden gezien als een
    dynamisch proces.
         In figuur 6 is onderscheid gemaakt tussen ‘normale werking’ en ‘gestoorde
    werking’. Onder het eerste verstaat men alle gevolgen van het handelen, inclusief de
    eraan verbonden risico’s die als ‘normaal’ worden beschouwd. Tot de normale
    werking kunnen ongewenste gebeurtenissen worden gerekend die men op zich wel wil
    voorkomen, maar waarvan men het mogelijke optreden desondanks als onvermijdelijk
    en, evenals de mogelijke gevolgen ervan, toelaatbaar acht. Daartegenover staat
    ‘gestoorde werking’ waarvan men frequentie, duur en gevolgen zoveel mogelijk zal
    willen beperken. De risicobeheersingsmaatregelen in geval van gestoorde werking, en
    in het bijzonder bij zeldzame gebeurtenissen met grote gevolgen, verschillen van die
    bij normale werking.
         Componenten van risicobeheersing zijn onder meer: het voortdurend verbeteren
    van het ontwerp en de bedrijfsvoering van technische installaties en systemen*, het
    adequaat opleiden en trainen van alle betrokkenen (waarbij risicobeheersing een
    integraal deel van de training is), het aan het licht brengen van gevoelige componenten
    van de processen, het nauwgezet registreren van ongevallen en bijna-ongevallen en het
    ervan leren, het handhaven van een audit-regiem en het ontwikkelen van criteria om de
    kwaliteit van de organisatie (mens èn techniek) te beoordelen.
         De commissie meent dat deze elementen zowel aan de orde zijn bij maatregelen
    gericht op het vermijden van ernstige ongevallen, als bij het beperken van de risico’s
    van blootstelling aan straling, stoffen en andere stressoren. Daarbij moet het
    risicobeheersingsproces niet alleen emissiebeperking ten doel hebben, maar evenzeer
    het ontwikkelen van alternatieven, waardoor, bijvoorbeeld, het gebruik van bepaalde
    toxische stoffen overbodig wordt.
*   Hiertoe behoren onder meer toezicht en onderhoud.
58  Niet alle risico’s zijn gelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 58 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 59 ======================================================================

<pre>        Overigens realiseert de commissie zich dat een dergelijke aanpak minder
   eenvoudig is bij het beheersen van risico’s waaraan vele individuele activiteiten ten
   grondslag liggen, zoals het autogebruik. Componenten zijn hier, naast aandacht voor
   de technologie, het treffen van ruimtelijke maatregelen, het bieden van alternatieven
   met een geringer risico en directe gedragsbeïnvloeding. Evenzeer complex is het
   tegengaan van bedreigingen van ecosystemen door verontreinigende stoffen, al dan
   niet in combinatie met andere stressfactoren, zoals verdroging, verzuring en
   vermesting.
        Vaste risiconormen, zoals de notitie OmR ze voorstelt, kunnen een rol spelen bij
   het beslissen over de toelaatbaarheid van risico’s en als een referentiepunt bij
   risicobeheersing (‘zijn we met de risicobeheersing op de goede weg?’). In de praktijk
   van het handelen staat echter ‘management’, waarvan risicobeheersing een
   geïntegreerd onderdeel is, voorop. Voor de overheid is een taak weggelegd om erop toe
   te zien dat het beleid dat aan het handelen ten grondslag ligt, en de organisatie van het
   handelen ook op redelijke risico-inperking zijn gericht. Eenzijdige aandacht van de
   overheid voor het voldoen aan getalsnormen kan naar de mening van de commissie
   contraproduktief zijn. Daarnaast wijst de commissie erop dat er bij bedrijfsmatige
   activiteiten sprake is van risico’s met gevolgen ‘binnen’ en ‘buiten de poort’. Door
   bedrijfsleiding en overheid dienen deze risico’s in onderlinge samenhang te worden
   benaderd.
        Voorgeschreven kwantitatieve risicoschattingen en daaraan gekoppelde
   getalsnormen verhouden zich slecht tot de grote variatie in de omstandigheden waarin
   met risico’s moet worden omgegaan. Standaardisatie van modellen, zoals onder meer
   voorgesteld voor externe-veiligheidsrapporten, kan voorbijgaan aan essentiële
   verschillen die kunnen bestaan tussen de risicokarakteristieken van verschillende
   installaties (eerst wordt een model moeizaam aan de werkelijkheid ontworsteld,
   vervolgens wordt in andere situaties de werkelijkheid in het model geworsteld).
   Uitkomsten van dergelijke ‘geautomatiseerde’ risicoschattingen voldoen aan de
   (wettelijke) voorschriften, maar representeren de feitelijke specifieke riskante
   componenten van de beschouwde processen of ontwikkelingen niet voldoende, laat
   staan dat ze kunnen worden vertaald in praktische maatregelen om het risico te
   beperken.
        De commissie is zich ervan bewust dat het streven van de overheid naar
   standaardisatie van modellen voor risicoschattingen ook positieve kanten heeft. Het
   leidt er toe dat het ‘kaf van het koren wordt gescheiden’: onjuiste modellen worden als
   zodanig aangemerkt en het gebruik ervan niet toegestaan. Dat bevordert de kwaliteit
   van de risicoschattingen en de rechtsgelijkheid bij de besluitvorming over risico’s. De
   commissie meent dat deze voordelen behouden kunnen blijven met vermijding van de
   door haar gesignaleerde nadelen. Wie een risicoschatting opstelt zal die altijd
59 Kanttekeningen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 59 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 60 ======================================================================

<pre>    vergezeld moeten laten gaan van een argumentatie waarom het gekozen model,
    gegeven het doel van de risicoschatting, geschikt is, ook bij gebruik van
    ‘geaccordeerde’ modellen. Aan zo’n argumentatie zullen des te zwaardere eisen
    worden gesteld, naarmate het model een meer bijzonder karakter heeft. Die benadering
    houdt in dat het gebruik van bepaalde modellen niet bij wet- en regelgeving
    verplichtend kan worden voorgeschreven.
         Ten slotte wijst de commissie nog op een ander aspect van risicobeheersing, dat
    vooral na ernstige ongevallen blijkt. Zo’n ongewenste gebeurtenis, ook al was ze bij de
    oorspronkelijke risicobeschouwing geaccepteerd, leidt vrijwel steeds tot aandringen op
    aanvullende risicobeheersingsmaatregelen. Ten dele komt dit, naar de zienswijze van
    de commissie, doordat aanwijsbare schade, bijvoorbeeld aanwijsbare slachtoffers, leidt
    tot een andere risico-oordeel dan de ‘anonieme’ uitkomsten van risicoschattingen.
    Daarnaast betekent het toelaatbaar achten van een risico niet zonder meer dat men de
    schade aanvaardbaar acht. Weliswaar houdt ‘risico nemen’ de erkenning in dat
    risicobeheersing niet perfect is en zelfs dat een zekere mate van schade zal optreden.
    Als die schade echter herkenbaar optreedt, zal ze veelal niet worden aanvaard, zeker
    niet als men meent dat er in principe mogelijkheden tot verdere risicobeheersing zijn.
    Ten dele is hier ook sprake van een leerproces: de analyse van het voorval kan tot
    inzicht leiden in de risicobronnen en de beheersing daarvan. Daarbij dient echter te
    worden gewaakt voor het bestrijden van ‘symptomen’ dat geen daadwerkelijke
    risicoreductie wordt oplevert. Lering trekken betekent het achterhalen van èn de
    technische, èn organisatorische en èn de individueel-menselijke factoren die tot het
    ongeval hebben geleid (zie o.a. Gro92)
5.6 Accumulatie van risico’s
    De mogelijke aantasting van de gezondheid en van het milieu wordt in een gegeven
    situatie meestal door een veelheid van risicofactoren bepaald: er is sprake van
    risico-accumulatie. Met de opeenstapeling van risicofactoren binnen bepaalde
    bevolkingsgroepen of ecosystemen wordt in de benadering van de notitie OmR maar
    beperkt rekening gehouden. Voor ongevallen, straling en stoffen* gelden getalsnormen
    voor het totaal (zie tabel 1). Niet uitgewerkt in de notitie OmR zijn andere stressoren,
    zoals geluid en geur of slechte kwaliteit van woningen, en mogelijke vormen van
    wisselwerking tussen omgevingsfactoren. Een complicerende factor bij het beoordelen
    van de rol van al die stressoren is dat ook de sociaal-economische status van de
    blootgestelden, in samenhang met leefwijze en beroep, in verband staat met de
    gezondheidstoestand en vaak op een overheersende wijze (zie bv. Kun94, Mac94).
*   De commissie gaat hier voorbij aan het besproken verschil in betekenis van ‘individueel risico’ voor de diverse
    stressoren.
60  Niet alle risico’s zijn gelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 60 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 61 ======================================================================

<pre>    Verder ontbreekt een methode voor het gezamenlijk beoordelen van het risico voor de
    bevolking en voor ecosystemen. Mede daardoor kan er een kloof ontstaan tussen het
    oordeel van bevolkingsgroepen over het risico dat zij in de leefomgeving lopen en de
    wijze waarop de overheid dat risico wil beheersen.
5.7 Risico’s van verschillend niveau
    Bij het ontstaan en de beheersing van risico’s kunnen verschillende typen van
    aggregatieniveaus worden onderscheiden. In de eerste plaats zijn er schaalniveaus in
    ruimte en tijd: van individueel (lijfelijk) tot mondiaal en van ‘vandaag en morgen’ tot
    ver in de toekomst of tot langdurig. Men kan ook verschillende beslisniveaus
    onderscheiden, bijvoorbeeld het strategische, tactische en operationele niveau met een
    navenant afnemende maatschappelijke reikwijdte. Daarnaast bepaalt het niveau van
    complexiteit de onzekerheden bij het in kaart brengen van oorzaken, gevolgen en
    maatregelen om risico’s te beheersen. Deze niveau-indelingen hangen sterk met elkaar
    samen.
         Op de verschillende niveaus zullen de processen die tot het ontstaan van risico’s
    leiden, uiteenlopen. Zo bedreigt een individuele activiteit als overmatig alcoholgebruik
    voornamelijk de gezondheid van de roker zelf. Andere facetten van individuele
    activiteiten, zoals luchtverontreiniging door autorijden, hebben veelal slechts een
    geringe invloed op de gezondheid van het direct betrokken individu, maar accumuleren
    tot een bedreiging voor het collectief (schadelijke luchtverontreiniging)*. In dit
    verband vraagt de commissie ook aandacht voor afwentelingsprocessen. Bij veel
    vormen van menselijk handelen is er sprake van afwenteling van de risico’s voor
    ‘mens en milieu’ naar andere delen van de wereld of naar de toekomst. Het bestaan van
    verschillende niveaus en van deze afwentelingsprocessen vraagt om een
    gedifferentieerd risicobeleid als proces van beschrijven, beoordelen, beslissen en
    beheersen. Deze ‘gelaagdheid’ van gezondheids- en milieurisico’s, die in de notitie
    OmR maar ten dele uit de verf komt, wordt in het Nationaal Milieubeleidsplan
    (TK89a) overigens onderkend .
5.8 Omgaan met risico’s
    De commissie vat haar kanttekeningen bij de risicobenadering voor het milieubeleid
    als volgt puntsgewijs samen:
         De risicobenadering in het milieubeleid met haar relatief eenvoudige
         normeringsstelsel heeft de aandacht voor de invloed van omgevingsfactoren,
*   Dit verschijnsel, dat bij veel milieuproblemen speelt, duidt men wel aan als de sociale-dilemmaproblematiek (Vle93).
61  Kanttekeningen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 61 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 62 ======================================================================

<pre>       waaronder begrepen industrieel handelen op de gezondheid van de mensen en op
       structuur en functioneren van ecosystemen, een sterke impuls gegeven.
       Daarmee zijn met menselijk handelen verbonden risico’s voor de gezondheid van
       de mens en het milieu in het centrum van de politieke discussie komen te staan.
       De keerzijde van de medaille is dat dat door vereenvoudiging de
       veelomvattendheid van het risicobegrip uit het zicht is geraakt. Dat is mede in de
       hand gewerkt door de uiteenlopende betekenissen die men aan ‘risico’ bij de
       uitwerking van de risicobenadering heeft gegeven: risico als de mogelijkheid van
       schade, risico als kans op een bepaald gezondheidseffect en risico als grootheid die
       de blootstelling beschrijft, zoals de concentratie van een stof.
       Beslissen over de toelaatbaarheid van risico’s op grond van toetsing aan
       getalsnormen die op slechts enkele kwantitatieve maten zijn gebaseerd, vereist een
       legitimatie op grond van de aard van het risicoprobleem; enkele getalsnormen zijn
       immers vaak onvoldoende om de complexe werkelijkheid recht te doen.
       Toetsing aan algemeen geldende getalsnormen met daaraan verbonden de
       beslisregel ‘overschrijding van de getalsnorm is niet toegestaan of vereist sanering’
       maakt het formeel onmogelijk om ook de beoordeling van de economische en
       sociale baten bij het beslissen over de toelaatbaarheid van risico’s te betrekken.
       Wil men daar wel ruimte voor maken, dan leidt tot een meer gedifferentieerd
       stelsel van normen, die soms strikter en soms minder strikt dan de huidige kunnen
       uitvallen.
       Er is onvoldoende aansluiting op de (dynamische) processen die aan het ontstaan
       en het beheersen van risico’s ten grondslag liggen. Betere aansluiting leidt ook tot
       een meer gedifferentieerd stelsel van normen, zowel wat betreft beslisregels als
       normgrootheden, terwijl toepassing van het ALARA-beginsel meer centraal komt
       te staan.
       Het voldoen aan gelijke getalsnormen voor een risicomaat als individueel risico
       houdt niet zonder meer een gelijk beschermingsniveau in; dat komt omdat de
       risicomaat niet in alle gevallen het risico in voldoende mate representeert en ook
       omdat de risicomaat voor niet-kankerverwekkende stoffen, kankerverwekkende
       stoffen, straling of de mogelijkheid van grote ongevallen op verschillende manier
       is uitgewerkt.
       Het groepsrisico zou iets van de zojuist bedoelde meerdimensionaliteit tot
       uitdrukking moeten brengen, te weten de ‘maatschappelijke ontwrichting’ bij
       ernstige ongevallen door het overlijden van een bepaald aantal (meer dan tien)
       personen binnen korte tijd; de commissie meent echter dat deze maat een complex
       fenomeen als maatschappelijke ontwrichting onvoldoende. weergeeft.
       De met het groepsrisico verbonden getalsnorm, die verandert met het aantal
       slachtoffers (omgekeerd evenredig met het kwadraat van het aantal slachtoffers), is
62 Niet alle risico’s zijn gelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 62 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 63 ======================================================================

<pre>        niet door empirisch onderzoek onderbouwd. Daarom is niet duidelijk in welke
        mate deze norm rekening houdt met perceptiefactoren.
        In de uitwerking van de risicobenadering blijkt de regering een voorkeur te hebben
        voor het uitvoeren van risicoschattingen met enkele, door haar ‘geaccordeerde’
        modellen. Die opvatting doet geen recht aan de verschillen die in de praktijk zullen
        voorkomen. De commissie ondersteunt wel het streven naar een
        ‘kwaliteitsstempel’. Het toepassen van een bepaald model zal echter altijd moeten
        worden verantwoord in het licht van het doel van de risicoschatting.
        De risicobenadering in haar huidige vorm biedt onvoldoende instrumenten om met
        het verschijnsel van risico-accumulatie om te gaan.
   Internationaal zijn uiteenlopende ‘risicobenaderingen’ in zwang. De commissie heeft
   zich nader verdiept in risicobenaderingen in de VS, het VK en Noorwegen. Die keuze
   is vooral ingegeven door het feit dat in de literatuur gegevens over die benaderingen
   waren gevonden, dat het mogelijk bleek op onderdelen een mondelinge toelichting te
   krijgen en dat de benaderingen aspecten bevatten die aansloten bij de aard van het
   betoog van de commissie. Het is geenszins de bedoeling te suggereren dat er buiten de
   drie genoemde landen, of zelfs binnen die landen, geen andere manieren van omgaan
   met risico’s zijn, waaruit ook lering zou kunnen worden getrokken.
        Bij de verdere ontwikkelingen van de risicobenadering in Nederland zouden
   elementen uit de benaderingen elders kunnen worden overgenomen, bijvoorbeeld de
   aandacht voor de kwaliteit van de organisatie van het menselijk handelen met
   risicobeheersing als geïntegreerd onderdeel (Noorwegen, Norwegian Petroleum
   Directorate, bijlage E), het flexibele verband tussen risicogrenzen en daarmee
   overeenkomende grenswaarden voor andere grootheden (VK, Health and Safety
   Executive, bijlage D) en de rangordening van risico’s (‘comparative risk analysis’, VS,
   Environmental Protection Agency, in bijlage C).
63 Kanttekeningen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 63 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 64 ======================================================================

<pre>Hoofdstuk 6
          Vragen en antwoorden
          De adviesaanvraag van de minister van VROM is opgenomen in bijlage A. De vragen
          die de minister stelt, passen binnen het denkkader dat in de notitie OmR en de latere
          beleidsdocumenten over de risicobenadering in het milieubeleid is uiteengezet. In het
          vorige hoofdstuk heeft de commissie bij dat denkkader kanttekeningen geplaatst. De
          beantwoording van de vragen van de minister in dit hoofdstuk moet in het licht van die
          kanttekeningen worden gezien.
6.1       Individu versus populatie (vraag 1)
          Kan de Raad zich verenigen met het uitgangspunt van de risicobenadering, te weten bescherming van de
          mens op individueel niveau en van planten en dieren op populatieniveau?
          Een direct antwoord op de vraag houdt een keuze in die beleidsmatig van aard is, en
          niet door de commissie kan worden gemaakt. Zij volstaat met de volgende
          kanttekeningen.
               Bij het bevorderen van de volksgezondheid en het beschermen van de bevolking
          tegen ziekten en voortijdig overlijden richt de inspanning van de overheid zich zowel
          op het individu als op groepen uit de bevolking en op de bevolking als geheel. Daarbij
          heeft zij ook aandacht voor de gezondheid van toekomstige generaties.* Het
          uitgangspunt van de risicobenadering in het milieubeleid, namelijk de bescherming van
*         Die taak vloeit voort uit de Grondwet. Belangrijke internationale documenten waarin deze principes zijn vastgelegd, zijn
          de declaratie van de rechten van de mens (Stockholm, 1972) en het rapport van de Commissie Brundtland (WCDE87).
64        Niet alle risico’s zijn gelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 64 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 65 ======================================================================

<pre>    het individu, wordt in de Westerse samenleving, waaronder Nederland, hoog
    gewaardeerd. Het moet voorkómen dat risico’s op ontoelaatbare wijze op enkele
    individuen of bepaalde groepen worden afgewenteld.
         Daarnaast laat zich in dit verband de vraag stellen of bij het karakteriseren van
    risico’s uitsluitend met op het individu gerichte maten, zoals de individuele
    sterftekans, kan worden volstaan. De commissie meent van niet en constateert dat ook
    in de notitie OmR niet uitsluitend met individuele bescherming wordt volstaan. Zij
    beschouwt de invoering van een maat als ‘groepsrisico’ als een poging om andere
    aspecten die verband houden met een verstoring van het functioneren van de
    maatschappij, bij de besluitvorming over risico-aanvaarding te betrekken. Bij de
    beoordeling van het risico van bepaalde vormen van menselijk handelen voor de
    bevolking zal men dus in het algemeen zowel risicokenmerken op individueel niveau
    als op bevolkingsniveau moeten betrekken. Daarbij kunnen ook kenmerken zijn die in
    het bijzonder van belang zijn voor bepaalde groepen in de samenleving, zoals
    kinderen.
         Voor ecosystemen is het beleidsuitgangspunt dat de functies en structuur van en de
    processen binnen het ecosysteem moeten worden beschermd. Dat uitgangspunt is
    vertaald in maatregelen om de populaties van soorten in een ecosysteem te
    beschermen. Niet staat vast of de wijze waarop de op bescherming van populaties van
    soorten gerichte benadering in de praktijk is uitgewerkt, ook ecosysteemfuncties en
    -processen in voldoende mate beschermt (GR88, GR94a).
         In kringen van ecologen en ecotoxicologen is de vraag gerezen in hoeverre naast
    effecten die de overleving van de populatie bedreigen, ook andere effecten moeten
    worden bestreden (GR93). De commissie laat dit onderwerp hier verder buiten
    beschouwing.
6.2 Criteria voor de beoordeling van agentia (vraag 2)
    Acht de Raad het huidige stelsel van criteria voor de risico’s per agens en voor de cumulatie van risico’s
    van agentia, zoals in Omgaan met risico’s aangegeven, voldoende om alle risico’s van
    milieuverontreiniging door menselijk handelen te beoordelen? Voor de beantwoording van deze vraag stel
    ik het op prijs als de Raad de resultaten beoordeelt van het onderzoek naar aanvullende criteria voor
    maatschappelijke ontwrichting.
    Het antwoord van de commissie luidt: de criteria in de huidige risicobenadering zijn
    onvoldoende om in alle gevallen te kunnen beslissen over de toelaatbaarheid van de
    bijdrage van bepaalde vormen van milieuverontreiniging aan de (mogelijke) aantasting
    van de gezondheid van de mens en van het milieu. ‘Milieuverontreiniging’ slaat hierbij
    zowel op toegelaten veranderingen van concentraties van stoffen en energie (straling,
65  Vragen en antwoorden
</pre>

====================================================================== Einde pagina 65 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 66 ======================================================================

<pre>    warmte), als op veranderingen veroorzaakt door ernstige ongevallen. In verband met
    dat laatste meent de commissie dat een zo complex begrip als maatschappelijke
    ontwrichting niet goed in een simpel criterium tot zijn recht kan komen. De studie
    waarnaar de vraag verwijst (Rav92), illustreert dat. Het overlijden van groepen mensen
    binnen korte tijd, dat in de notitie OmR voorop wordt geplaatst, en de mogelijkheid
    van het onbewoonbaar raken van woningen, met als gevolg tijdelijke of meer
    permanente evacuatie, waar in die studie op wordt gewezen, acht de commissie zeker
    belangrijke aspecten van de ‘maatschappelijke ontwrichting’ na een ongeval, maar niet
    de enige.
         In hoofdstuk 5 ging de commissie in op de getalsnorm die de overheid aan het
    groepsrisico verbindt. Zij concludeerde daar dat de vorm van die norm, het gekozen
    verband tussen de frequentie van een ongeval en het aantal slachtoffers van dat
    ongeval, geen empirische onderbouwing heeft. Voor zover de norm beoogt
    perceptiefactoren in de risicobeoordeling te verdisconteren, stelde zij dat dit door
    slechts rekening te houden met het aantal slachtoffers, in zeer beperkte mate lukt. Ook
    beval ze nadere aandacht aan de afbakening van het gebied waarbinnen de slachtoffers
    vallen aan, in het bijzonder in geval van toepassing van het groepsrisico bij transport.
6.3 Beoordeling van gezondheidsschade (vraag 3)
    Vooralsnog is in de risicobenadering gekozen voor eenzelfde risicogrens van één effect dat kan worden
    veroorzaakt door verschillende agentia, ongeacht het voortraject, bijvoorbeeld acuut overlijden als gevolg
    van een ongeval versus na langere tijd overlijden als gevolg van continue blootstelling. Tevens is gekozen
    voor eenzelfde beoordeling van verschillende vormen van ernstige gezondheidsschade. Is er volgens de
    Raad een in de praktijk van de besluitvorming hanteerbare, wetenschappelijke basis om verschil in
    waardering aan te brengen?
    De wens om bij het beslissen over de toelaatbaarheid van blootstelling aan bepaalde
    stressoren gelijke getalscriteria te hanteren, komt voort uit de wens om een gelijke
    mate van bescherming te bieden tegen de gevolgen van blootstelling aan die stressoren.
    De commissie herhaalt haar eerdere conclusie uit hoofdstuk 5: gelijke getalscriteria
    voor risicomaten als het individuele risico garanderen geen gelijke
    beschermingsniveaus.
         Vraag 3 gaat ook over het onderling vergelijken en waarderen van uiteenlopende
    gezondheidseffecten. Wetenschappelijk gezien doet zich hier het probleem voor dat
    verschillende stressoren in verschillende situaties verschillende effecten veroorzaken.
    Bovendien is niet van alle veroorzaakte effecten de betekenis in termen van aantasting
    van de gezondheid of het milieu even duidelijk. Dat bemoeilijkt de onderlinge
    vergelijking en waardering.
66  Niet alle risico’s zijn gelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 66 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 67 ======================================================================

<pre>          Er bestaan systemen voor het waarderen van gezondheidseffecten ten behoeve van
    het in kaart brengen van de gezondheidstoestand op individuele en collectieve schaal.
    Verscheidene daarvan zijn volgens een inzichtelijke methode opgebouwd en zouden
    ook gebruikt kunnen worden bij het bepalen en beoordelen van risico’s. De commissie
    benadrukt dat het hanteren van dergelijke systemen een inzichtelijke en
    gestructureerde procedure vereist; dat voorkomt dat onvermijdelijke persoonlijke
    waardeoordelen ongemerkt insluipen.
          Een voorbeeld van een waarderingssysteem is te vinden in een recent rapport van
    de Wereldbank over gezondheid (WB93). In dat rapport zijn de diverse groepen van
    ziekten gewaardeerd ten opzichte van overlijden en is die waardering verwerkt in een
    maat voor het verlies aan ‘gezonde levensjaren’ (DALY, disability adjusted life year).
    Zo’n benadering maakt het mogelijk om de ziektelast van bevolkingen en
    bevolkingsgroepen te vergelijken. Een ander voorbeeld is het schatten van de
    mogelijke gezondheidseffecten verbonden aan het inademen of inslikken van
    radioactieve stoffen (ICRP91). De stralingsdoses in de diverse organen worden te
    zamen genomen na een weging die is afgeleid van de gewaardeerde ernst van de
    mogelijke gevolgen verbonden met de bestraling van de organen.
          De commissie meent dat het verder ontwikkelen van dergelijke systemen, ook in
    samenhang met het beoordelen en beheersen van risico’s, zinvol is. Zij acht het niet
    mogelijk om een systeem te ontwikkelen dat universeel voor het beheersen van
    milieurisico’s toepasbaar is.
6.4 Overlijden versus levensduurverkorting (vraag 4)
    De ‘maat’ van de risicobenadering voor de mens is het gemiddeld individueel risico per jaar voor een
    kritieke groep. Ook andere risicomaten zijn mogelijk, zoals levensduurverkorting. Zijn er volgens de Raad
    duidelijke wetenschappelijke voordelen verbonden aan het gebruik van andere maten? En zo ja, is deze
    praktisch hanteerbaar te maken?
    In hoofdstuk 5 heeft de commissie erop gewezen dat de in de notitie OmR
    geïntroduceerde risicomaat ‘individueel risico’ in verschillende betekenissen wordt
    gebruikt. Onder meer verschilt de manier waarop met de factor ‘tijd’ wordt omgegaan.
    Bij het optreden van ongevallen doet het effect zich mogelijk binnen korte tijd na de
    gebeurtenis of op termijn voor. Blootstelling aan straling geeft een verhoging van de
    kans op kanker, maar dan vooral op hoge leeftijd. Bij de risicomaat ‘collectief risico
    voor ecosystemen’ is sprake van gevolgen van chronische blootstelling waarbij de
    tijdschaal van de effecten voor de afzonderlijke soorten en voor het ecosysteem als
    geheel echter zeer kan uiteenlopen.
67  Vragen en antwoorden
</pre>

====================================================================== Einde pagina 67 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 68 ======================================================================

<pre>         Een maat als verlies aan levensverwachting, of verkorting van de naar verwachting
    in gezondheid door te brengen levensperiode, kan zulke factoren in rekening brengen.
    De commissie meent dat het bij het beoordelen en beheersen van risico’s zinvol is om
    de factor ‘tijd’ in aanmerking te nemen. Zij verwijst naar haar antwoord op de vorige
    vraag. Daaruit blijkt tevens dat zij het ontwikkelen van één maat die is gebaseerd op
    een eenvoudig risicokenmerk, zoals de kans op overlijden, en die voor alle problemen
    bruikbaar is, niet mogelijk acht.
         Tot slot maakt de commissie nog een opmerking bij de zinsnede ‘gemiddeld (...)
    voor een kritieke groep’. De formulering lijkt sterk op die van de International
    Commission on Radiological Protection (ICRP; ICRP84). Als ze met het
    begrippenkader van de ICRP in verband moet worden gebracht, gaat het dus om de
    groep die verhoudingsgewijs het meest is blootgesteld. In de notitie OmR wordt het
    begrip risicogroep gebruikt. Dat is een groep die bestaat uit personen die de grootste
    kans op gezondheidsschade hebben, hetzij doordat zij meer dan anderen zijn
    blootgesteld, hetzij doordat zij gevoeliger voor de invloed van een bepaald agens zijn
    dan anderen, hetzij door beide oorzaken. De commissie stelt voor om de term
    risicogroep te hanteren en deze te omschrijven als de groep die het grootste risico
    loopt.
6.5 Ervaren van risico’s (vraag 5)
    Risico’s worden soms verschillend ervaren. Acht de Raad het mogelijk een kwantitatieve invulling te
    geven aan het element perceptie of anderszins dit element praktisch en verantwoord hanteerbaar te maken
    voor de besluitvorming?
    Uit onderzoek is gebleken dat de volgende factoren het oordeel van mensen over de
    bedreiging van bepaalde activiteiten of omstandigheden in belangrijke mate bepalen
    (zie overzicht in Vle90, Vle93, zie ook bijlage F):
         de potentiële mate van schadelijkheid of dodelijkheid
         het niet kunnen beheersen van de gevolgen met veiligheids- en
         reddingsmaatregelen
         het aantal tegelijkertijd getroffen personen
         de onbekendheid van gevolgen en effecten
         de onvrijwilligheid en onbillijkheid van blootstelling en risico.
    Naarmate de activiteit of situatie hoger scoort op elk van deze criteria, beoordelen
    mensen risico’s in het algemeen als ernstiger en voelen ze zich meer bedreigd. In het
    advies Herbezinning kernenergie (GR89a) is de conclusie getrokken, dat de mate
    waarin men zich bedreigd voelt, in combinatie met het gevoel van onvermogen aan die
68  Niet alle risico’s zijn gelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 68 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 69 ======================================================================

<pre>    bedreiging iets te kunnen doen, is aan te merken als een stressor en daarom van invloed
    is op de gezondheid. De commissie meent dat het negeren van dit fenomeen bij het
    treffen van maatregelen om risico’s te beheersen, tot grote spanningen tussen burgers
    en overheid kan leiden. Het treffen van maatregelen alleen op grond van de mogelijke
    extra kans op overlijden (of verkorting van de levensduur) zal in het algemeen
    onvoldoende inspelen op de gevolgen van gevoelens van bedreiging. In beginsel zijn
    de genoemde factoren objectief herkenbaar, zij het niet in alle gevallen
    kwantificeerbaar. Daardoor lenen ze zich niet voor getalsnormering.
         Het betrekken van deze factoren bij risicobeheersing houdt dus onvermijdelijk in
    dat het niet voldoende is de besluitvorming te baseren op toetsing aan normen voor één
    of enkele risicomaten (zie ook het antwoord op vraag 3). Dat geldt in bijzonder voor
    vraagstukken waarbij het maatschappelijk belang en de complexiteit groot is. Het is
    wenselijk om, in samenhang met dat maatschappelijk belang en die complexiteit,
    procedures voor besluitvorming te ontwikkelen, waarbij ‘partijen’ in de maatschappij
    een rol spelen. Het opstellen van een milieu-effectrapport en de publieke bespreking
    ervan is een voorbeeld van zo’n procedure.
6.6 ‘Natuurlijke’ agentia (vraag 6)
    Sommige milieuverontreinigingen komen van nature voor, bijv. zware metalen en radon. Andere
    verontreinigingen komen niet van nature voor, bijv. DDT of 131 I. Acht de Raad het vanuit wetenschappelijk
    oogpunt wenselijk om menselijke activiteiten waarbij het milieu verontreinigd wordt met van nature
    voorkomende stoffen anders, bijvoorbeeld strenger gegeven het achtergrondniveau, te beoordelen dan
    activiteiten waarbij niet van nature voorkomende verontreinigingen (kunnen) vrijkomen? Moet in dat
    verband voor agentia die van nature voorkomen dan altijd van een drempelwaarde worden uitgegaan, b.v.
    op het niveau van de achtergrond? Is het in beschouwing nemen van het toegevoegd risico verantwoord in
    dit verband en kan de Raad richtlijnen geven voor het vaststellen van wat als toegevoegd risico aan een
    bron zou moeten worden toegerekend, met name in geval van van nature voorkomende contaminanten?
    Elk organisme vindt in zijn leefomgeving factoren die absoluut noodzakelijk zijn voor
    zijn voortbestaan, en factoren die zijn gezondheid bedreigen. Voorbeelden van de
    laatste zijn ozon, stof, kosmische straling, ziektekiemen, predatoren, en natuurlijke
    pesticiden in het voedsel. De niveaus van blootstelling aan die stressoren variëren vaak
    sterk van plaats tot plaats en in de tijd, en ze zijn en worden door menselijk handelen
    beïnvloed. Het definiëren van een ‘natuurlijke-achtergrond’-niveau is daarom moeilijk
    en heeft altijd een zeker arbitrair karakter.
         De stelling dat organismen zich evolutionair aan ‘achtergrondniveaus’ hebben
    aangepast, acht de commissie zeker niet voor alle organismen en voor alle stressoren in
    gelijke mate geldend. Het is dan ook onjuist om in het algemeen het
69  Vragen en antwoorden
</pre>

====================================================================== Einde pagina 69 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 70 ======================================================================

<pre>    ‘achtergrondniveau’ van een bepaalde stressor te beschouwen als een drempel
    waaronder effecten afwezig zijn. De mogelijke gevolgen van stressoren die deel
    uitmaken van het natuurlijk milieu, zullen op dezelfde wijze als andere stressoren
    moeten worden geschat.
         In sommige gevallen lijkt het mogelijk om de diverse bijdragen aan de totale
    belasting door een bepaalde stressor afzonderlijk te behandelen. Dat is bijvoorbeeld
    het geval bij blootstelling aan ioniserende straling en aan kankerverwekkende stoffen.
    Voor diverse stoffen waarvan de effecten zich met een drempelmodel laten
    beschrijven, is dat niet mogelijk; natuurlijke en antropogene bijdragen aan het
    blootstellingsniveau dienen dan te zamen worden beschouwd.
         Hierboven gaf de commissie aan dat natuurlijke en antropogene bijdragen aan het
    blootstellingsniveau aan een bepaalde stressor moeilijk te scheiden zijn. Dat doet zich
    voor bij zogeheten systeem-eigen stressoren, bijvoorbeeld stoffen die van oudsher in
    het beschouwde deel van het milieu voorkomen. Beschikt men over historische
    informatie over de blootstellingsniveaus dan kan men die informatie gebruiken als
    referentie bij de risicobeoordeling, zoals voor stoffen in de bodem wel gebeurt. Het
    gebruik als referentie wil niet zeggen dat historische blootstellingsniveaus of de
    variaties in ruimte en tijd in die niveaus onschadelijk zijn. Over de mate van
    schadelijkheid kan geen algemene uitspraak worden gedaan; alleen gericht onderzoek
    kan hier opheldering verschaffen.
6.7 Historische verontreiniging (vraag 7)
    Kan de Raad aangeven hoe achtergrondniveaus moeten worden vastgesteld indien er sprake is van soms al
    lange tijd bestaande verontreiniging (bv. fall-out kernproeven)?
    Of blootstelling aan een stressor van natuurlijke of kunstmatige oorsprong is, kan
    relevant zijn voor de risicobeoordeling en de mogelijkheden om
    risicobeheersingsmaatregelen te treffen, maar is op zich niet van betekenis voor de
    mogelijke gezondheidsschade door die blootstelling. Zie het antwoord op vraag 6. Zo
    is van zware metalen, polycyclische aromatische koolwaterstoffen en organische
    chloorverbindingen bekend dat bij zeer langdurig verblijf in de bodem hun biologische
    beschikbaarheid vermindert. Dat gegeven is van invloed op de uitkomst van de
    risicobeoordeling van deze stoffen in concrete situaties.
         De commissie geeft in dit verband als voorbeeld de benadering van de
    International Commission on Radiological Protection (ICRP91), die aanbeveelt om
    beleidsmatig een duidelijk onderscheid te maken tussen situaties waarin het risico in
    principe te vermijden is door handelingen te stoppen of niet toe te staan en situaties
    waarin slechts interventie mogelijk is, bijvoorbeeld milieuverontreiniging door
70  Niet alle risico’s zijn gelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 70 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 71 ======================================================================

<pre>    vroegere handelingen, Voor het verminderen van de blootstelling aan radioactieve
    stoffen die bij ongevallen (bijvoorbeeld ‘Tsjernobyl’) vrijkomen, en van de
    blootstelling aan radon in bestaande woningen, acht de ICRP de interventiebenadering
    aangewezen: elke maatregel om de blootstelling te verminderen moet ‘voordelig’ zijn
    en de inspanningen die men zich moet getroosten, moeten in redelijke verhouding
    staan tot de te behalen gezondheidswinst (zie ook GR94c).
6.8 Ecotoxicologische risicobeoordeling (vraag 8)
    Bij brief van 11 juni 1991, kenmerk U 3109/CB/mr/325-N, heeft U het advies inzake ‘Ecotoxicologische
    extrapolatiemethoden’ aangeboden. Kan de Raad, gelet op de belangrijkste conclusies van deze notitie,
    aangeven op welke elementen, anders dan de statistische verfijning van methode, de verdere ontwikkeling
    van de ecotoxicologische risicobeoordeling zich moet richten?
    De commissie verwijst voor het antwoord op deze vraag naar het onlangs uitgebrachte
    advies ‘Ecotoxicologie op koers’ (GR94a).
6.9 Verwaarloosbaarheidsniveau (vraag 9)
    Acht de Raad het vanuit het oogpunt van de grenzen van nauwkeurigheid waarmee berekeningen kunnen
    worden uitgevoerd, en vanzelfsprekend ook vanuit het oogpunt van kosten-effectiviteit van maatregelen,
    juist dat er een verwaarloosbaar niveau wordt gesteld?
    De keuze voor het vaststellen van een verwaarloosbaarniveau is een beleidsmatige. De
    commissie volstaat daarom met het aangeven van enkele overwegingen bij deze keuze.
    Zoals de commissie in hoofdstuk 5 heeft besproken, is de betekenis van het
    verwaarloosbare risiconiveau in de loop van de tijd gewijzigd. Als uitgangspunt kiest
    de regering, na overleg met het parlement, nu voor een maximaal toelaatbaar niveau,
    waaronder gestreefd moet worden naar een risiconiveau dat zo laag als redelijkerwijs
    mogelijk wordt geacht. Alleen in geval van stoffen wordt het verwaarloosbare
    risiconiveau aangehouden als na te streven niveau om ook gezondheidsschade door de
    gezamenlijke werking van stoffen te voorkomen.
          In de vraag worden twee mogelijke argumenten voor het invoeren van een
    verwaarloosbaar risiconiveau onder het maximaal toelaatbare risiconiveau genoemd:
    ‘kosten-effectiviteit’ en ‘nauwkeurigheid’. De commissie wil er allereerst op wijzen
    dat elke risicobeheersingsmaatregel kosten-effectief moet zijn. Dat geldt zeker als de
    kosten relatief hoog zijn, wat veelal het geval zal zijn als het om relatief grote risico’s
    gaat. In de praktijk van het overheidsbeleid kan er behoefte zijn aan een niveau dat
    zover onder het maximaal toelaatbare ligt, dat verdere risicobeheersing geen
71  Vragen en antwoorden
</pre>

====================================================================== Einde pagina 71 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 72 ======================================================================

<pre>     onderwerp meer is van wet- en regelgeving (in het Engels: ‘below regulatory
     concern’). De zekerheid over aard en omvang van de risico’s zal rol spelen bij het
     bepalen van niveaus waaronder de overheid regelgeving overbodig acht. Hoe dat
     uitwerkt, zal echter sterk afhangen van de gehanteerde beleidsprincipes. Consequente
     doorvoering van het voorzorgprincipe, bijvoorbeeld, leidt tot sterke nadruk op het
     voorkomen van ook zeer kleine kansen op onzekere gezondheidsschade.
           Aan een verwaarloosbaar risiconiveau wordt ook wel een andere betekenis
     gehecht, die los staat van het vaststellen van een maximaal toelaatbaar risiconiveau.
     Het verwaarloosbare niveau vormt dan het einddoel van de inspanningen van de
     overheid op het terrein van de risicobeheersing. Dan spelen, althans in principe,
     overwegingen van kosten-effectiviteit, bij het aangeven van zo’n verwaarloosbaar
     niveau geen rol, of hooguit zeer indirect. De kennis over aard en omvang van risico’s
     en de onzekerheid daarin zijn uiteraard wel van directe invloed op wat men als
     einddoel van risicobeheersing formuleert.
           Op de betekenis van het verwaarloosbare risiconiveau bij het beheersen van de
     gevolgen van een gezamenlijke werking van stoffen, wordt in een ander advies van de
     Gezondheidsraad ingegaan (GR95).
6.10 Onzekerheden en normstelling (vraag 10)
     Kan de Raad aangeven op welke wijze onzekerheden bij de risicobeoordeling (meten, modellen, aannamen
     e.d.) kunnen worden betrokken bij het proces van normstelling?
     De commissie vat deze vraag in algemene zin op. Andere commissies zijn voor
     bepaalde toepassingen ingegaan op de manier waarop in specifieke situaties
     onzekerheden kunnen worden verwerkt: bijvoorbeeld in het advies Uitgangspunten
     voor normstelling voor stoffen met een drempelwerking (GR85*), het advies Stoffen
     uniform beoordelen (2)? (GR93) en in het advies Ecotoxicologie op koers (GR94a).
           Risicoschattingen zijn onzeker omdat de resultaten van metingen met fouten zijn
     behept, omdat over de toepasbaarheid van gegevens twijfel bestaat en omdat de
     parameters van de gebruikte modellen onvoldoende nauwkeurig bekend zijn. De
     marges die met deze vormen van onzekerheid samenhangen, zijn vaak redelijk in maat
     en getal uit te drukken. Onder meer Nederlands onderzoek in het Rijnmondgebied
     heeft aanwijzingen verschaft dat, in verband met ernstige ongevallen in industriële
     installaties, onzekerheden van enkele orden van grootte in zowel kansen als effecten
     eerder regel dan uitzondering zijn (GR89a). Onzekerheid die samenhangt met de
*    De Gezondheidsraad bereidt een herziening van dat advies voor.
72   Niet alle risico’s zijn gelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 72 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 73 ======================================================================

<pre>   representativiteit van de gebruikte risicomodellen, is veel moeilijker in maat en getal
   uit te drukken. Veel van de modellen zijn niet gevalideerd in de praktijk; soms is
   validatie onmogelijk. Het is dan onmogelijk om aan te geven in welke mate de
   modeluitkomsten betekenis hebben voor de werkelijkheid.
        Bij veel risicoschattingen komen de onzekerheden in de uitkomst niet expliciet aan
   de orde. De commissie acht dat onjuist. Elke risicoschatting zou gepaard moeten gaan
   met bespreking van de onzekerheden en waar mogelijk een kwantificering. In sommige
   gevallen kan een gevoeligheidsanalyse hier goede diensten bewijzen.
        De onzekerheid waarmee risicoschattingen zijn verbonden, houden ook een
   keuzeprobleem in, vooral als de onzekerheidsmarge niet in maat en getal kan worden
   uitgedrukt. Kiest men een waarde die, voor zover bekend, zeker het risico niet zal
   onderschatten? Of vereist het risicoprobleem ‘de beste schatting’? Voor het maken van
   dergelijke keuzen is kennis nodig van de aard van het risicoprobleem en de
   beleidsuitgangspunten van de risicobeheerser. Er is dan ook geen algemeen recept te
   geven voor het ‘omgaan met onzekerheden’ in het kader van risicoschattingen. Wel
   mag men eisen dat de keuzen als onderdeel van de schatting op inzichtelijke wijze
   worden aangegeven.
   Den Haag, 20 april 1995,
   voor de commissie
73 Vragen en antwoorden
</pre>

====================================================================== Einde pagina 73 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 74 ======================================================================

<pre>   dr WF Passchier,               drs AEM de Hollander, ir WC Reij,
   secretaris                     secretaris            voorzitter
74 Niet alle risico’s zijn gelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 74 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 75 ======================================================================

<pre>      Literatuur
Bar94 Barnthouse LW. Issues in ecological risk assessment: the CRAM perspective. Risk Anal 1994; 14:
      251-256.
Cal94 California Environmental Protection Agency. Toward the 21st Century: Planning for protection of
      California’s environment. Final Report. Sacramento: California Environmental Protection Agency, 1994.
Cla81 Clarenburg LA. Veiligheidswetgeving. Een algemene beschouwing. Den Haag: Staatsuitgeverij, 1981;
      (Reeks Verslagen, Adviezen, Rapporten 44, 1981).
DOT88 Department of Transport. Valuation of road accident fatalities. Department of Transport, 1988.
Dro91 Drottz-Sjöberg B-M. Perception of risk. Studies of risk attitudes, perceptions and definitions. Thesis.
      Stockholm: Center for Risk Research, Stockholm School of Economics, 1991.
EPA92 Environmental Protection Agency. Risk Assessment Forum. Framework for ecological risk assessment.
      Washington: US EPA, 1992; (report EPA/630/R-92/001).
EPA90 Science Advisory Board EPA: Relative Risk Reduction Strategies Committee. Reducing risk: setting
      priorities and strategies for environmental protection. Washington: US EPA, 1990; (report
      SAB-EC-90-021).
GR77  Gezondheidsraad. Advieswaarden voor de kwaliteit van de buitenlucht. Algemene beschouwingen. Den
      Haag: Gezondheidsraad, 1977; publikatie nr 1977/07.
GR82  Gezondheidsraad. Advies inzake milieugevaarlijke stoffen. Den Haag: Gezondheidsraad, 1982; publikatie
      nr 1982/21.
GR84a Gezondheidsraad. Advies inzake externe veiligheid. Den Haag: Gezondheidsraad, 1984; publikatie nr
      1984/35.
GR84b Gezondheidsraad. Advies inzake stralingsbescherming in Nederland, de ICRP-aanbevelingen in de
      praktijk. Den Haag: Gezondheidsraad, 1984; publikatie nr 1984/20.
75    Literatuur
</pre>

====================================================================== Einde pagina 75 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 76 ======================================================================

<pre>GR85   Gezondheidsraad. Advies inzake uitgangspunten voor normstelling; de inzichtelijke opbouw van
       advieswaarden voor niet-mutagene, niet-carcinogene en niet-immunotioxische stoffen. Den Haag:
       Gezondheidsraad, 1985; publikatie nr 1985/31.
GR88   Gezondheidsraad. Ecotoxicologische risico-evaluatie van stoffen. Den Haag: Gezondheidsraad, 1988;
       publikatie nr 1988/28.
GR89a  Gezondheidsraad. Herbezinning kernenergie; risico-analyse, menselijk handelen, interventiewerkwaarden.
       Den Haag: Gezondheidsraad, 1989; publikatie nr 1989/13.
GR89b  Gezondheisraad. Ecologische normen waterbeheer. Beschrijving van de parameters. Den Haag:
       Gezondheidsraad, 1989; publikatie nr 1989/21.
GR91a  Gezondheidsraad. Ecotoxicologische extrapolatiemethoden. Den Haag: Gezondheidsraad, 1991; publikatie
       nr 1991/11.
GR91b  Gezondheidsraad. Stralingsrisico’s. Evaluatie van wetenschappelijke gegevens over de gezondheidsrisico’s
       van blootstelling aan ioniserende straling ten behoeve van normstelling. Den Haag: Gezondheidsraad,
       1991; publikatie nr 1991/22.
GR93   Gezondheidsraad. Stoffen uniform beoordelen? (2). Den Haag: Gezondheidsraad, 1993; publikatie nr
       1993/18.
GR94a  Gezondheidsraad. Ecotoxicologie op koers. Den Haag: Gezondheidsraad, 1994; publikatie nr 1994/13.
GR94b  Gezondheidsraad. Geluid en gezondheid. Den Haag: Gezondheidsraad, 1994; publikatie nr 1994/15.
GR94c  Gezondheidsraad. Principles of radiological protection. Den Haag: Gezondheidsraad, 1994; publikatie nr
       1994/28.
GR95   Gezondheidsraad. Project Integrale Normstelling Stoffen. Den Haag: Gezondheidsraad, 1995; publikatie
       nr 1995/07.
Gro92  Groeneweg J. Controlling the controllable (Proefschrift). Leiden: DSWO Press, 1992.
Har94  Harbison SA. UK and international standards for nuclear health and safety. J Radiol Prot 1994; 14:
       317-24.
Hoh83  Hohenemser C, Kates RW, Slovic P. The nature of technological hazard. Science 1983; 220: 370-84.
HSC88  Health and Safety Commission. Comments received on ‘The tolerability of risk from nuclear power
       stations’. London: HMSO, 1988.
HSE88  Health and Safety Executive. The tolerability of risk from nuclear power stations. London: HMSO, 1988.
HSE92a Health and Safety Executive. The tolerability of risk from nuclear power stations. Revised version.
       London: HMSO, 1992.
HSE92b Health and Safety Executive. Safety Assessment Principles for nuclear plants. London: HMSO, 1992.
Huy94  Huyskens CJ. Problems in risk comparisons. In: Radiation and society: comprehending radiation risk.
       Proceedings of an International Conference in Paris, 24-28 October 1994, Vol I. Wenen: International
       Atomic Energy Agencency, 1994: 131-46.
ICRP84 International Commission on Radiological Protection. A compilation of the major concepts and quantities
       in use by ICRP. Ann ICRP 1984; 14(4); (ICRP publication 42).
ICRP91 International Comission on Radiological Protection. Recommendations of the ICRP. Ann ICRP 1991;
       21(1-3); (ICRP publication 60).
76     Niet alle risico’s zijn gelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 76 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 77 ======================================================================

<pre>Jul88  Julsing SHC. De ontwikkeling van het normstellingsbeleid: de 10-6 norm in perspectief. Enschede:
       Universiteit Twente, 1988.
Kun94  Kunst AE, Mackenbach JP. The size of the mortality differences associated with educational level in nine
       industrialized countries. Am J Public Health 1994; 84: 932-7.
Mac94  Mackenbach JP, Looman CWN. Living standards and mortality in the European Community. J Epidemiol
       Commun Health 1994; 48: 140-5.
MAC76  Beschikking van de Minister van Sociale Zaken van 2 juni 1976, nr. 92573, Directoraat-Generaal van de
       Arbeid, houdende Instelling werkgroep van deskundigen ten behoeve van de Nationale MAC-Commissie.
       Staatscour 1976; (115).
MAC78  Nationale MAC-Commissie, Werkgroep van Deskundigen. Uitgangspunten bij advisering inzake
       MAC-waarden. T Soc Geneeskd 1978; 56 (suppl 1 bij nr 25): 1-16.
MAC86  Beschikking van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 13 juni 1986, nr.
       DGA/HAWB/86/4491, Directoraat-Generaal van de Arbeid, tot wijziging taakstelling werkgroep van
       deskundigen ten behoeve van de Nationale MAC-Commissie. Staatscour 1986; (130).
NAS83  National Academy of Sciences - National Research Council. Risk assessment in the Federal Government:
       managing the process. Washington: National Academy Press, 1983.
Nor92  Nordberg-Bohm V, Clark WC, Bakshi B, e.a. International comparisons of environmental hazards.
       Cambridge: Center for Science & International Affairs, Harvard University, 1992; (report 92-09).
NPD85  Norwegian Petroleum Directorate. Regulations concerning the licensee’s internal control in petroleum
       activities on the Norwegian Continental Shelf with comments. Stavanger: Norwegian Petroleum
       Directorate, 1985.
NPD90  Norwegian Petroleum Directorate. Regulations concerning implementation and use of risk analyses in the
       petroleum activities with guidelines. Stavanger: Norwegian Petroleum Directorate, 1990.
NPD92a Norwegian Petroleum Directorate. Safety and working environment in the offshore petroleum industry. A
       guide to the understanding of the safety regime. Stavanger: Norwegian Petroleum Directorate, 1992.
NPD92b Norwegian Petroleum Directorate. Regulations concerning emergency preparedness in the petroleum
       activities. Stavanger: Norwegian Petroleum Directorate, 1992.
Rav92  van Ravenzwaaij A, Groot NH, Worrell CW, e.a. Aanvullende criteria ter beperking van maatschappelijke
       ontwrichting. Utrecht: Vakgroep Natuurwetenschap en Samenleving, Rijksuniversiteit Utrecht, 1992;
       (rapport 92001).
Roy92  Royal Society Study Group. Risk: analysis, perception and management. Londen: The Royal Society,
       1992.
Sch87  Schot JW, Stallen PJM. Technologische risico’s. Balans en perspectief van het onderzoek. Den Haag:
       NOTA, 1987; (rapport V1).
Sjö94  Sjöberg L, Drottz-Sjöberg B-M. In: Radiation and society: comprehending radiation risk. Proceedings of
       an International Conference in Paris, 24-28 October 1994. Vol I. Wenen: International Atomic Energy
       Agencency, 1994: xx-xxx.
Smi83  Smit WA, Geerts R, Tiemessen G. Ahaus, Lingen en Kalkar. Westduitse nucleaire installaties en de
       gevolgen voor Nederland. Den Haag: Staatsuitgeverij, 1983;( rapport WRR V31).
77     Literatuur
</pre>

====================================================================== Einde pagina 77 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 78 ======================================================================

<pre>Sta93  Stallen PJM, Smit PWM. Het omgaan met risico’s. Arnhem: Stallen & Smit, 1993.
Tan89  Tan TG, Waller H. Wetgeving als mensenwerk. De totstandkoming van de Wet geluidhinder. Alphen aan
       den Rijn: Tjeenk Willink, 1989.
TK85   Omgaan met risico’s. Bijlage bij het Indicatief meerjarenprogramma milieubeheer 1986-1990.
       Handelingen Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1986, nr 19204-2. Den Haag: SDU, 1985.
TK89a  Nationaal Milieubeleidsplan. Kiezen of verliezen. Handelingen Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989,
       nr 21137-1-2. Den Haag: SDU, 1989.
TK89b  Omgaan met risico’s; de risicobenadering in het milieubeleid. Bijlage bij het Nationaal Milieubeleidsplan.
       Handelingen Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, nr 21137-5. Den Haag: SDU, 1989.
TK90   Omgaan met risico’s van straling; normstelling ioniserende straling voor arbeid en milieu. Handelingen
       Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, nr 21483-1-2. Den Haag: SDU, 1990
TK92a  Risicobenadering in het milieubeleid. Handelingen Tweede Kamer, vergaderjaar 1991-1992, nr 22666-1.
       Den Haag: SDU, 1992.
TK92b  Risicobenadering in het milieubeleid. Handelingen Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, nr 22666-2.
       Den Haag: SDU, 1992.
TK92c  Stankbeleid. Handelingen Tweede Kamer, vergaderjaar 1991-1992, nr 22715-2. Den Haag: SDU, 1992.
TK93a  Nadere uitwerking van het externe veiligheidsbeleid. Brief van de Minister van Volkshuisvesting,
       Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer aan de Tweede Kamer. Brief van 25 oktober 1993;
       DGM/SVS/18o93017.
TK93b  Omgaan met het verwaarloosbaar risico in het milieubeleid. Brief van de Minister van Volkshuisvesting,
       Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer aan de Tweede Kamer. Brief van 25 oktober 1993;
       DGM/SVS/14o93005.
TK93c  Normstelling voor ioniserende straling voor arbeid en milieu. Handelingen Tweede Kamer, vergaderjaar
       1992-1993, nr 21483-15. Den Haag: SDU, 1993.
TK93d  Risicobenadering in het milieubeleid. Verslag van een mondeling overleg op 8 december 1993.
       Handelingen Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, nr 22666-5. Den Haag: SDU, 1994.
Vle90  Vlek CAJ. Beslissen over risico-acceptatie. Een psychologisch-besliskundige beschouwing over
       risicodefinities, risicovergelijking en beslissingsregels voor het beoordelen van de aanvaardbaarheid van
       riskante activiteiten. Den Haag: Gezondheidsraad, 1990; publikatie nr A90/11.
Vle93  Vlek CAJ. Vier overlevingsdilemma’s bij het beheersen van milieurisico’s: een
       economische-psychologische analyse. Milieu 1993; 1: 2-7.
VROM93 Handleiding beleidsstandpunten stralingsbescherming. Deel I, Regulier. Den Haag: Ministerie van VROM,
       1993.
WB93   World Bank. World Development Report 1993. Investing in Health. Oxford: Oxford University Press,
       1993.
WCDE87 World Commission on Development and Environment, Brundlandt GH. Our common future. Oxford:
       Oxford University Press, 1987.
78     Niet alle risico’s zijn gelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 78 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 79 ======================================================================

<pre>A  Taak van de commissie
B  Samenstelling van de commissie
C  Ontwikkelingen buiten Nederland: Verenigde Staten
D  Ontwikkelingen buiten Nederland: Verenigd Koninkrijk
E  Ontwikkelingen buiten Nederland: Noorwegen
F  Factoren van risicoperceptie
G  Oorzaak-gevolgketens
   Bijlagen
79
</pre>

====================================================================== Einde pagina 79 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 80 ======================================================================

<pre>80 Niet alle risico’s zijn gelijk</pre>

====================================================================== Einde pagina 80 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 81 ======================================================================

<pre>Bijlage A
        Taak van de commissie
1       Uitnodigingsbrief van de voorzitter van de Gezondheidsraad
        In zijn brief (U2314/dH/mr/346-B) gericht op het samenstellen van de commissie die
        dit advies heeft opgesteld, schreef de voorzitter van de Gezondheidsraad onder meer:
        Verscheidene adviezen van de Gezondheidsraad op het gebied van externe veiligheid, stralingshygiëne of
        milieugevaarlijke stoffen richten zich op het zoveel mogelijk kwantificeren en beoordelen van risico’s voor
        de gezondheid van mens en milieu die het gevolg zijn van menselijke activiteit.
              In dit kader publiceerde de Gezondheidsraad eind 1990 de achtergrondstudie ‘Beslissen over
        risico-acceptatie’ (A90/10), die op verzoek van de voorzitter van de Raad werd opgesteld door prof dr CAJ
        Vlek. Deze achtergrondstudie behandelt onder meer de verschillende definities van risico, de problemen
        verbonden aan het schatten en beoordelen van risico’s, de mogelijkheden bij risicovergelijking en
        beginselen die een rol spelen bij het beslissen over de aanvaardbaarheid van riskante activiteiten.
              De regering presenteerde eerder haar beleid met betrekking tot risicodragende activiteiten in de
        brochure ‘Omgaan met risico’s’, waarvan in 1989 de definitieve versie verscheen als bijlage bij het
        Nationaal Milieubeleidsplan. Uit oogpunt van rechtszekerheid en inzichtelijkheid van beleid wordt ernaar
        gestreefd te komen tot een vergelijkbare aanpak van riskante activiteiten met uiteenlopende nadelen voor
        mens en milieu, zo blijkt uit deze nota. Daarbij speelt de kwantitatieve risico-analyse een belangrijke rol
        als hulpmiddel om van veelal ongelijksoortige risico’s zoveel mogelijk met één ‘meetlat’ de maat te
        nemen.
81      Taak van de commissie
</pre>

====================================================================== Einde pagina 81 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 82 ======================================================================

<pre>         Hoewel ‘Omgaan met risico’s’ alom beschouwd wordt als een belangrijke stap vooruit, is er ook
   kritiek. In zijn achtergrondstudie noemt Vlek een aantal bezwaren, zoals het gebruik van een te beperkte of
   te technologische definitie van risico, de geringe aandacht voor de voordelen van riskante activiteiten en
   het ontbreken van beslisregels voor het afwegen van de risico’s tegen het nut ervan, de onvermijdelijk
   reductie van de werkelijkheid bij kwantitatieve risico-analyse, het voorbijgaan aan sociaal-psychologische
   factoren die een rol spelen bij de beleving van risico’s en risicocommunicatie, en het gegeven dat de
   beheersing van risicodragende activiteiten een dynamische taak is, geen statisch keuzeprobleem.
         De in ‘Omgaan met risico’s’ voorgestelde wijze van risicobeheersing speelt inmiddels een belangrijke
   rol in het overheidsbeleid voor het milieubeheer. Bij het ontwerpen en de uitvoering daarvan stuit men op
   verschillende beperkingen van deze benadering. Er is dan ook voldoende reden om de uitgangspunten en
   aannames aan een wetenschappelijke toetsing te onderwerpen. Een goede aanzet daartoe is gegeven in de
   eerdergenoemde achtergrondstudie ‘Beslissen over risico-acceptatie’.
         Ik stel mij voor dat in aansluiting daarop een commissie van de Gezondheidsraad aan de betrokken
   bewindslieden een advies uitbrengt over de mogelijkheden en beperkingen van een beoordelingssysteem
   voor uiteenlopende riskante activiteiten, zoals in de nota voorgesteld.
2  Adviesaanvraag van de minister van VROM
   In zijn brief van 28 oktober 1991(DGM/DS/S/MBS nr. 23o91005) verzocht minister
   Alders van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer de voorzitter van
   de Gezondheidsraad om advies over ‘Omgaan met risico’s’. De brief van de minister
   luidde als volgt:
   Uitgangspunt van het milieubeleid is het streven naar duurzame ontwikkeling waarbij mensen, dieren,
   planten en goederen op afdoende wijze worden beschermd.
         De risicobenadering in het milieubeleid is ontwikkeld om daar waar mogelijk op systematische en
   inzichtelijke wijze grenzen aan nadelige effecten en de kansen daarop te bepalen en normstelling hierop te
   baseren, prioriteiten te kunnen stellen, het milieurendement van verschillende maatregelen te kunnen
   vergelijken en de wijze van risicoschatten (standaardtoetsen, modelberekeningen, extrapolatiefactoren e.d.)
   inzichtelijk te maken door het beschikbaar komen van één maatlat voor verschillende milieuproblemen.
         De risicobenadering is voor het eerst beschreven in het IMP-Milieubeheer 1986-1990 (Tweede
   Kamer, 1985-1986, 19204) en verder uitgewerkt als bijlage bij het NMP (Omgaan met risico’s; Tweede
   Kamer, 1988-1989, 21137 nr. 5). Voor het terrein van de stralenbescherming is verdere uitwerking
   gegeven in de nota Omgaan met risico’s van straling (ORS; Tweede Kamer, 1989-1990, 21483, nr. 2). Het
   ecotoxicologische deel van de risicobeoordeling is verder toegelicht in een brief aan de Tweede Kamer
   (Tweede Kamer, 1990-1991, 21.137, nr. 74). De Eerste en Tweede Kamer hebben over diverse aspecten
   van de risicobenadering schriftelijke en mondelinge vragen gesteld over de nota’s Omgaan met risico’s
   (Tweede Kamer, 1990-1991, 21137, nr. 51) en Omgaan met risico’s van straling (Tweede Kamer,
   1990-1991, vaste commissie voor milieubeheer, UCV van 11 maart 1991).
82 Niet alle risico’s zijn gelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 82 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 83 ======================================================================

<pre>         Het ligt in mijn voornemen om bij het volgende NMP opnieuw een bijlage over het risicobeleid te
   laten verschijnen.* Daarom stel ik het op prijs het advies van de Gezondheidsraad te verkrijgen over de
   risicobenadering in het milieubeleid, in het bijzonder voor wat betreft de volgende punten:
   1. Kan de Raad zich verenigen met het uitgangspunt van de risicobenadering, te weten bescherming van de
   mens op individueel niveau en van planten en dieren op populatieniveau?
   2. Acht de Raad het huidige stelsel van criteria voor de risico’s per agens en voor de cumulatie van risico’s
   van agentia, zoals in Omgaan met risico’s aangegeven, voldoende om alle risico’s van
   milieuverontreiniging door menselijk handelen te beoordelen? Voor de beantwoording van deze vraag stel
   ik het op prijs als de Raad de resultaten beoordeelt van het onderzoek naar aanvullende criteria voor
   maatschappelijke ontwrichting.
   3. Vooralsnog is in de risicobenadering gekozen voor eenzelfde risicogrens van één effect dat kan worden
   veroorzaakt door verschillende agentia, ongeacht het voortraject, bijvoorbeeld acuut overlijden als gevolg
   van een ongeval versus na langere tijd overlijden als gevolg van continue blootstelling. Tevens is gekozen
   voor eenzelfde beoordeling van verschillende vormen van ernstige gezondheidsschade. Is er volgens de
   Raad een in de praktijk van de besluitvorming hanteerbare, wetenschappelijke basis om verschil in
   waardering aan te brengen?
   4. De ‘maat’ van de risicobenadering voor de mens is het gemiddeld individueel risico per jaar voor een
   kritieke groep. Ook andere risicomaten zijn mogelijk, zoals levensduurverkorting. Zijn er volgens de Raad
   duidelijke wetenschappelijke voordelen verbonden aan het gebruik van andere maten? En zo ja, is deze
   praktisch hanteerbaar te maken?
   5. Risico’s worden soms verschillend ervaren. Acht de Raad het mogelijk een kwantitatieve invulling te
   geven aan het element perceptie of anderszins dit element praktisch en verantwoord hanteerbaar te maken
   voor de besluitvorming?
   6. Sommige milieuverontreinigingen komen van nature voor, bijv. zware metalen en radon. Andere
   verontreinigingen komen niet van nature voor, bijv. DDT of 131 I**. Acht de Raad het vanuit
   wetenschappelijk oogpunt wenselijk om menselijke activiteiten waarbij het milieu verontreinigd wordt met
   van nature voorkomende stoffen anders, bijvoorbeeld strenger gegeven het achtergrondniveau, te
   beoordelen dan activiteiten waarbij niet van nature voorkomende verontreinigingen (kunnen) vrijkomen?
   Moet in dat verband voor agentia die van nature voorkomen dan altijd van een drempelwaarde worden
   uitgegaan, b.v. op het niveau van de achtergrond? Is het in beschouwing nemen van het toegevoegd risico
   verantwoord in dit verband en kan de Raad richtlijnen geven voor het vaststellen van wat als toegevoegd
*  De minister heeft dit voornemen niet gerealiseerd.
** De minister gebruikte in zijn brief het symbool J. Het chemische symbool voor jodium is echter I!
83 Taak van de commissie
</pre>

====================================================================== Einde pagina 83 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 84 ======================================================================

<pre>   risico aan een bron zou moeten worden toegerekend met name in geval van van nature voorkomende
   contaminanten?
   7. Kan de Raad aangeven hoe achtergrondniveaus moeten worden vastgesteld indien er sprake is van soms
   al lange tijd bestaande verontreiniging (bv. fall-out kernproeven)?
   8. Bij brief van 11 juni 1991, kenmerk U 3109/CB/mr/325-N, heeft U het advies inzake
   ‘Ecotoxicologische extrapolatiemethoden’ aangeboden. Kan de Raad, gelet op de belangrijkste conclusies
   van deze notitie, aangeven op welke elementen, anders dan de statistische verfijning van methode, de
   verdere ontwikkeling van de ecotoxicologische risicobeoordeling zich moet richten?
   9. Acht de Raad het vanuit het oogpunt van de grenzen van nauwkeurigheid waarmee berekeningen
   kunnen worden uitgevoerd, en vanzelfsprekend ook vanuit het oogpunt van kosteneffectiviteit van
   maatregelen, juist dat er een verwaarloosbaar niveau wordt gesteld?
   10. Kan de Raad aangeven op welke wijze onzekerheden bij de risicobeoordeling (meten, modellen,
   aannamen e.d.) kunnen worden betrokken bij het proces van normstelling?
   Gelet op de voorbereidingstijd voor het 2e NMP stel ik het op prijs Uw advies eind 1992 te mogen
   ontvangen.
   De Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
   w.g. JGM Alders
3  Verzoek van de voorzitter van de Gezondheidsraad om de
   adviesaanvraag van de minister van VROM te beantwoorden
   Gedateerd 17 februari 1992 schreef de voorzitter van de Gezondheidsraad de volgende
   brief aan de commissie:
   De minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer verzocht mij om een advies van
   de Gezondheidsraad over ‘Omgaan met risico’s’ (brief DGM/DS/S/MBS nr. 23o91005 d.d. 28 oktober
   1991). Via het secretariaat ontving u reeds een afschrift van deze brief (commissiestuk 346-22). Hierbij
   verzoek ik u de vragen in de brief van minister Alders bij het door u op te stellen advies te betrekken. Ik
   heb aan het begin van uw 2e vergadering aangegeven hoe dit in het licht van uw taak zou kunnen
   gebeuren.
   w.g. prof dr L Ginjaar
84 Niet alle risico’s zijn gelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 84 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 85 ======================================================================

<pre>   De Raadsvoorzitter verwijst in zijn brief naar de tweede vergadering van de
   commissie. In het verslag van die bijeenkomst is het volgende vermeld:
   De hoofdvraag voor de commissie is, aldus de heer Ginjaar: wat is de betekenis van de in de nota Omgaan
   met risico’s (OmR) uiteengezette benadering van risico’s en riskante activiteiten, welke beperkingen
   vertoont deze benadering en welke lacunes? Vervolgens zou de commissie bij de beperkingen en lacunes
   moeten aangeven welke alternatieve benaderingen er volgens haar zijn. De vragen van de minister zouden
   binnen deze fundamentele beschouwing kunnen worden beantwoord.
85 Taak van de commissie
</pre>

====================================================================== Einde pagina 85 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 86 ======================================================================

<pre>86 Niet alle risico’s zijn gelijk</pre>

====================================================================== Einde pagina 86 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 87 ======================================================================

<pre>Bijlage B
        Samenstelling van de commissie
        De Commissie ‘Risicomaten en risicobeoordeling’ had de volgende samenstelling:
           ir WC Reij - voorzitter
           civiel ingenieur, Voorschoten
           prof dr HAJ Struyker-Boudier - vice-voorzitter
           farmacoloog, Rijksuniversiteit Limburg, Maastricht
           dr WFJPM ten Berge (vanaf 3 januari 1992)
           industrieel toxicoloog, DSM, Geleen
           dr ir W Biesiot
           kernfysicus, Rijksuniversiteit Groningen
           prof dr LA Clarenburg
           chemicus, Rijksuniversiteit Utrecht
           dr HJP Eijsackers
           ecotoxicoloog, Speerpuntprogramma Bodemonderzoek, Wageningen
           en Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieuhygiëne, Bilthoven
           prof dr ir JDF Habbema
           medisch-besliskundige, Erasmus Universiteit Rotterdam
           ir ChrJ Huyskens
           stralingsfysicus, Technische Universiteit Eindhoven
           dr ir G de Mik
           toxicoloog, Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieuhygiëne, Bilthoven
87      Samenstelling van de commissie
</pre>

====================================================================== Einde pagina 87 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 88 ======================================================================

<pre>                                                                                        risico-
                onderzoek                         risicobepaling
                                                                                    beheersing
            Waarnemingen in het
             lab. en het veld van
                                     Identificatie gevaar                         Ontwikkelen van door
             gezondheidsschade
                                      (Veroorzaakt het                            de overheid te treffen
                  samen met
                                       agens schade?)                                  maatregelen
               blootstelling aan
               bepaalde agentia
                                                                                   Beoordeling van de
                                      Vastelling van de   Risico-karakterisering
                Informatie over                                                     gevolgen van die
                                     dosis-responsrelatie (In welke mate treedt
            extrapolatiemethoden                                                  maatregelen voor de
                                     (Wat is het verband  naar verwachting het
             van hoge naar lage                                                  volkgezondheid en van
                                   tussen de dosis en het  schadelijke effect in
           doses en van dier naar                                                   de economische,
                                   optreden van effecten  een bevolkingsgroep
                     mens                                                          sociale en politieke
                                        bij mensen?)              op?)
                                                                                        gevolgen
                                     Vaststelling van de
                 Veldmetingen,           blootstelling                              Beslissing van de
               schatting van de      (Welke blootstelling
                                                                                  overheid en uitvoeren
                  blootstelling,   treedt thans op en hoe
                                                                                     van de gekozen
             karakterisering van  verandert die naar ver-                              maatregelen
              bevolkingsgroepen   wachting onder andere
                                     omstandigheden?)
   Figuur 7 Samenhang tussen onderzoek, risicobepaling en risicobeheersing volgens een commissie van de
   National Academy of Sciences in de VS. Het gaat om de invloed op de gezondheid van de mens.
   Overgenomen na vertaling uit NAS83, figuur I-1.
        dr WA Smit
        fysicus, Universiteit Twente, Enschede
        ir WP Smit (vanaf 1 maart 1992 tot 1 januari 1993)
        chemisch ingenieur, AKZO NV, Arnhem
        dr PJM Stallen
        biochemicus/psycholoog, Arnhem
        dr ir JP Visser
        chemisch ingenieur, Shell, Den Haag
        prof dr CAJ Vlek
        psycholoog, Rijksuniversiteit Groningen
        drs AEM de Hollander - secretaris
        Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieuhygiëne, Bilthoven
        en Gezondheidsraad, Den Haag
        dr WF Passchier - secretaris
        Gezondheidsraad, Den Haag
88 Niet alle risico’s zijn gelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 88 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 89 ======================================================================

<pre>                                 ecologische risicobepaling
                                 probleemformulering
                overleg
                                                                                        verzamelen
              tussen de
                                                                                         gegevens,
        risicobepaler en de
                                                                                       verficatie en
          risicobeheerser
                                                                                         monitoring
              (planning)
                                 analyse
                                                           karakteriseren van
                                       karakteriseren van
                                                            de ecologische
                                         de blootstelling
                                                                effecten
                                 risico-karakterisering
                                       overleg tussen de risicobepaler en de
                                            risicobeheerser (resultaten)
                                                  risicobeheersing
   Figuur 8 Samenhang tussen onderzoek, risicobepaling en risicobeheersing volgens het Risk Assessment
   Forum van de Environmental Protection Agency in de VS. Het gaat om de invloed op ecosystemen.
   Overgenomen na vertaling uit EPA92, figuur 1.
   De voorzitter van de Gezondheidsraad, prof dr L Ginjaar, woonde enkele
   vergaderingen van de commissie bij.
   Mevrouw AMC van Kan, mevrouw MFC van Kan en mevrouw MJ Roskam
   verzorgden de administratie van de commissie. Drs AB Leussink, stafmedewerker van
   de Gezondheidsraad, verleende een redactionele bijdrage.
89 Samenstelling van de commissie
</pre>

====================================================================== Einde pagina 89 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 90 ======================================================================

<pre>                                                 identificatie
                           beleid                   gevaar
                                                              vaststellen         wetenschap:
                                      vaststellen
                                                             blootstelling-        onderzoek
                                      blootstelling
                                                            responsrelatie          validatie
                                                                                   monitoring
                                                    risico-
                                              karakterisering
                                                    risico-
                                                  beheersing
        Figuur 9 Samenhang tussen onderzoek, risicobepaling en risicobeheersing volgens de Committee on Risk
        Assessment Methodology van de National Academy of Sciences in de VS. Het gaat om de invloed op de
        op gezondheid van de mens en op ecosystemen. Overgenomen na vertaling uit Bar94, figuur 1.
Bijlage C
        Ontwikkelingen buiten Nederland:
        Verenigde Staten
90      Niet alle risico’s zijn gelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 90 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 91 ======================================================================

<pre>1  Risicobepaling en risicobeheersing
   De National Academy of Sciences (NAS) in de VS is qua werkwijze te vergelijken met
   de Gezondheidsraad. De NAS baseert zich in haar rapporten, die worden opgesteld
   door onafhankelijke commissies van deskundigen, op de stand van de wetenschap. De
   Academy heeft zich op verzoek van de Amerikaanse federale overheid enkele malen
   uitgesproken over het bepalen en beheersen van risico’s. In 1983 publiceerde de NAS
   een rapport over de rol van het schatten en beheersen van risico’s binnen het beleid
   van de overheid. Het rapport maakt onderscheid tussen het bepalen van risico’s (‘risk
   assessment’) en het beheersen van risico’s (‘risk management’) als fasen van een
   gestructureerd proces dat door wetenschappelijk onderzoek wordt gecompleteerd. In
   figuur 7 is de door de NAS voorgestelde structuur weergegeven.
        ‘Risk assessment’ (risicobepaling) is volgens de NAS-commissie het
   karakteriseren van de mogelijke schadelijke gevolgen van blootstelling van de mens
   aan gevaarlijke milieufactoren. ‘Risk management’ (risicobeheersing) is het
   ontwikkelen, toetsen en onderling vergelijken van maatregelen om het risico te
   beteugelen. De risicobepaling ziet men als een vierstapsproces: identificatie van de
   gevaren, vaststellen van de blootstelling-responsrelaties, vaststellen van de
   blootstelling en integratie van die gegevens tot een risicokarakteristiek. Hoewel deze
   benadering voor een verscheidenheid van milieufactoren te gebruiken valt, heeft de
   NAS-commissie vooral de risicobeoordeling van milieugevaarlijke stoffen op het oog
   gehad. Verder doet de commissie aanbevelingen voor een beter gebruik van
   risicobeoordeling als grondslag voor regelgeving en handhaving door de diverse
   overheidsinstanties die in de VS op federaal niveau bij de risicobeoordeling en
   risicobeheersing van stoffen betrokken zijn.
        Thans buigt een commissie van de NAS zich opnieuw over
   risicobeoordelingsvraagstukken (Committee on Risk Assessment Methodology;
   CRAM). Die commissie heeft nagegaan in hoeverre het mogelijk was om het
   ‘paradigma’ van figuur 7 uit te breiden tot aantasting van ecosystemen. Aanleiding
   daarvoor vormde een publikatie van het Risk Assessment Forum van de federale
   Environmental Protection Agency (EPA92), waarin een kader wordt voorgesteld voor
   een ecologische risicobeoordeling.
        In figuur 8 is het EPA-voorstel weergegeven. De EPA-groep richtte zich
   voornamelijk op de invloed van fysische en chemische stressoren. Het gebruik van het
   begrip stressor impliceert volgens de opstellers van het rapport, dat het gaat om een
   verschijnsel dat schade kan veroorzaken. Het voorgestelde kader sluit aan bij dat van
   de NAS uit 1983. De keuze voor het begrip stressor in plaats van dosis is ingegeven
   door de wens om meer dan alleen stoffen binnen het kader te plaatsen. Een belangrijk
91 Ontwikkelingen buiten Nederland: Verenigde Staten
</pre>

====================================================================== Einde pagina 91 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 92 ======================================================================

<pre>   verschil tussen de ecologische en de gezondheidskundige risicobepaling, aldus de
   EPA-groep, is dat de eerstgenoemde zich niet alleen op individuen richt, maar ook op
   schade aan populaties, leefgemeenschappen en ecosystemen. Daarnaast heeft
   risicobepaling gericht op de mens de gezondheid als ‘eindpunt’, maar moet men bij de
   ecologische risicobepaling noodgedwongen een keuze maken uit een veelheid van te
   beschermen waarden.
        De CRAM van de NAS was niet voor honderd procent gelukkig met het voorstel
   van de EPA. Zij wilde graag nauwer aansluiten bij het oorspronkelijke voorstel van de
   NAS uit 1983. Dat resulteerde in figuur 9 (Bar94).
        De diverse risicobepalings/risicobeheersingsmodellen komen in sterke mate met
   elkaar overeen. Er zijn tussen de modellen van de NAS-comissies enerzijds en het
   model van de EPA twee belangrijke verschillen. Wat de NAS ‘identificatie gevaar’
   noemt, heet bij het Risk Assessment Forum van de EPA ‘probleemformulering’. Dat
   laatste begrip is wijder dan het eerste. Het houdt niet alleen een zoektocht naar de
   bronnen van risico in, maar ook een afbakening van het risicobeoordelingsproces tot
   datgene wat wetenschappelijk mogelijk en beleidsmatig relevant is. Het tweede
   verschil is dat het EPA-schema duidelijker de relatie tussen de
   beleidsverantwoordelijke (de risicobeheerser) en de deskundige (de risicobeoordelaar)
   aangeeft.
   Vergelijking met het voorstel van de commissie (hoofdstuk 3, figuur 2)
   De commissie heeft de inzichten van de groepen uit de VS gebruikt bij het presenteren
   van haar voorstel voor de relatie tussen risicobepaling en risicobeheersing. Zij sluit
   nauw aan bij de benadering van het Risk Assessment Forum van de EPA. In haar
   terminologie zijn stressoren de directe veroorzakers van effecten; ‘stressor’ komt dus
   in sterke mate overeen met ‘gevaarsbron’ (‘hazard’) van de NAS-commissies. Het
   identificeren van de relevante stressoren heeft zij in het blokje ‘analyse’ geplaatst.
   Uiteraard vereist het afbakenen van het risicoprobleem inzicht in de relevante
   stressoren. Dit illustreert eens te meer dat risicobeoordeling een proces met een sterk
   iteratief karakter is. Aanvulling van de beoordeling door de invloed van andere
   stressoren of het effect van andere maatregelen te bestuderen is eerder regel dan
   uitzondering.
2  Rapport van de Science Advisory Board van de EPA (EPA90)
   In 1986 raakte bij de EPA in de VS de vergelijkende risicoanalyse - ‘comparative risk
   analysis’ - in zwang. De reden was het groeiende gevoel dat aanzienlijke middelen
   werden aangewend voor problemen die slechts matige risico’s veroorzaakten. Mede
92 Niet alle risico’s zijn gelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 92 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 93 ======================================================================

<pre>   daardoor bleven ‘grote’ zaken als binnenluchtverontreiniging en klimaatsverandering
   liggen. In 1987 verscheen het rapport ‘Unfinished Business’ waarin in 31
   milieuproblemen werden besproken en in volgorde gezet. Inmiddels zijn in veel
   Amerikaanse staten ‘comparative risk’-projecten uitgevoerd, het meest recent in
   Californië (Cal94).
        De Science Advisory Board van de EPA heeft zich, in het kader van deze
   ontwikkeling, gebogen over ‘risico’ als beoordelingsmaatstaf voor de ernst van
   milieuproblemen. Het rapport ‘Reducing Risks’ van de Science Advisory Board uit
   1990 is geschreven vanuit de visie dat het uitdrukken van risico’s in maten en getallen
   ze onderling vergelijkbaar maakt. De rangordening van risico’s biedt de mogelijkheid
   om prioriteiten te stellen bij het aanpakken van milieuproblemen. Beheersstrategieën
   kunnen worden vergeleken op grond van het geschatte ‘relatieve risico’ van elk van de
   opties. Probleem is wel dat er veelal onvoldoende gegevens beschikbaar zijn om
   risico’s kwantitatief weer te geven; de opstellers van het rapport menen dat dan
   noodgedwongen een beroep moet worden gedaan op het professionele oordeel van de
   risicoschatter.
        EPA’s Science Advisory Board constateerde in haar rapport dat de
   prioriteitstelling die voortvloeit uit een rangordening van geschatte risico’s, afwijkt
   van die van de publieke en politieke opinie. Voorlichting en instructie moeten het
   inzicht in het wezen van de problematiek vergroten en zo die afwijking doen
   verminderen. De conclusies zijn samengevat in tien geboden die de EPA in acht zou
   moeten nemen:
        geef de voorkeur aan inspanningen voor milieubescherming die de grootste
        vermindering risico opleveren
        hecht aan ecologische risicovermindering evenveel waarde als aan vermindering
        van gezondheidsrisico’s
        verbeter de onderbouwing van risicobeoordelingen met gegevens en analytische
        methoden
        baseer de prioriteiten in beleidsplannen op risicovergelijking
        stel de milieubegroting op aan de hand van op risicovergelijking gebaseerde
        prioriteiten
        maak beter gebruik van de mogelijkheden om risico’s te verminderen
        bestrijd milieuverontreiniging bij voorkeur bij de bron
        integreer milieu-overwegingen in het overheidsbeleid evenzeer als economische
        overwegingen
        vergroot het begrip van milieurisico’s bij de bevolking en train werknemers in het
        verminderen van milieurisico’s
        ontwikkel analytische methoden om natuurlijke hulpbronnen te waarderen, zodat
        ook lange-termijneffecten bij economische analyses kunnen worden betrokken.
93 Ontwikkelingen buiten Nederland: Verenigde Staten
</pre>

====================================================================== Einde pagina 93 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 94 ======================================================================

<pre> Tabel 2 Overzicht van de rangordening van milieufactoren (stressoren).
 gezondheid                                maatschappelijk welzijn                      waarden van ecosystemen
 hoog                                      hoog                                         hoog
 omgevingstabaksrook                       verandering van de habitat van aquatische    verandering van de habitat van aquatische
                                           levensgemeenschappen                         en wetlandlevensgemeenschappen
 metalen en zouten (anorganische stoffen)  verandering van de habitat van terrestrische verandering van de habitat van
                                           levensgemeenschappen                         terrestrische levensgemeenschappen
 persistente organochloorverbindingen      omgevingstabaksrook                          uitheemse organismen
 stof                                      broeikasgassen                               ozon
 natuurlijke radioactieve stoffen          lood                                         zwavel- en stikstofoxiden
 radon                                     ozon
 vluchtige organische verbindingen         stof
                                           landbouwbestrijdingsmiddelen
                                           niet-landbouwbestrijdingsmiddelen
                                           radioactieve stoffen
                                           stoffen die de ozonlaag aantasten
                                           vluchtige organische verbindingen
 medium                                    medium                                       medium
 koolmonoxide                              asbest                                       verandering van de zuurgraad, het
                                                                                        zoutgehalte of de hardheid van water
 lood                                      metalen en zouten (anorg. stoffen)           broeikasgassen
 microbiologisch verontreiniging           microbiologisch verontreiniging              lood
 landbouwbestrijdingsmiddelen              uitheemse organismen                         persistente organochloorverbindingen
 niet-landbouwbestrijdingsmiddelen         aardolie- en aardolieprodukten               aardolie- en aardolieprodukten
                                           persistente organochloorverbindingen         landbouwbestrijdingsmiddelen
                                           radon                                        niet-landbouwbestrijdingsmiddelen
                                           zwavel- en stikstofoxiden                    zwevende deeltjes, biologische
                                                                                        zuurstofvraag, of concentratie
                                                                                        macronutriënten in water
 laag                                      laag                                         laag
 verandering van de zuurgraad, het         verandering van de zuurgraad, het            microbiologische verontreiniging
 zoutgehalte of de hardheid van water      zoutgehalte of de hardheid van water
 kunstmatige radioactieve stoffen          koolmonoxide                                 stof
 zwavel- en stikstofoxiden                 thermische belasting                         vluchtige organische verbindingen
 zwevende deeltjes, biologische            zwevende deeltjes, biologische
 zuurstofvraag, of concentratie            zuurstofvraag, of concentratie
 macronutriënten in water                  macronutriënten in water
94             Niet alle risico’s zijn gelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 94 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 95 ======================================================================

<pre>   Het rapport van EPA’s adviesraad heeft nogal wat tongen losgemaakt in de VS. Bij de
   EPA en bij andere overheidsinstanties is het in het algemeen gunstig ontvangen.
   Economen, ecologen en gezondheidsbeschermers meenden allen hun standpunt door
   middel van risico-analyse en risicovergelijking te kunnen versterken. Politici en
   milieu-activisten waren meer verdeeld. Verscheidene van hen meenden dat dat
   politieke uitgangspunten voorrang moesten blijven houden boven de uitkomsten van
   technische analyses.
3  Vergelijkende risico-analyse in Californië (Cal94)
   In 1994 verscheen het ‘final report’ van het ‘California Comparative Risk Project’. Het
   vormde het verslag van een studie van twee jaar en bevatte aanbevelingen voor de
   ontwikkeling van het milieubeleid van de staat Californië. De coördinatoren van het
   project hebben getracht lering te trekken uit ervaringen met overeenkomstige projecten
   in andere staten van de VS. Dat leidde tot extra inspanning om het ‘publiek’ bij de
   vergelijkende risico-analyse te betrekken en tot meer aandacht voor
   sociaal-economische gezondheidsverschillen dan elders het geval was geweest
   (‘environmental equity’).
       De opstellers van het rapport omschrijven risico als de waarschijnlijkheid of de
   kans dat een gewenste of ongewenste activiteit, situatie of gebeurtenis leidt tot verlies
   of schade. Dat verlies of die schade komt tot stand door inwerking van stressoren; een
   stressor is een stof, materiaal, organisme, vorm van straling, temperatuurverandering of
   activiteit die een belasting vormt voor de gezondheid, het milieu of de kwaliteit van
   leven. Schade aan de gezondheid wordt uitgedrukt in de kans op ziekte of handicap.
   Bij ecologische schade gaat het om aantasting van de structuur en functie van
   ecosystemen.
       De doelstellingen van het project waren:
       het bepalen en rangordenen milieufactoren die de gezondheid, structuur en
       functioneren van ecosystemen en maatschappelijk welzijn bedreigen
       het beoordelen van de vergelijkende risico-analyse en het onderzoeken van andere
       modellen voor milieubescherming en het stellen van prioriteiten
       het betrekken van de bevolking bij de discussie over het stellen van prioriteiten
       voor het milieubeleid
       het zoeken van de mogelijkheden voor consensus tussen de veelheid van
       perspectieven en het aangeven van vraagstukken waarover consensus ontbreekt.
   Drie commissies beoordeelden risico’s en gaven een rangorde met betrekking tot
   gezondheid (‘human health’), maatschappelijk welzijn (‘social welfare’) en de
   structuur en het functioneren van ecosystemen (‘ecosystem health’). Drie andere
95 Ontwikkelingen buiten Nederland: Verenigde Staten
</pre>

====================================================================== Einde pagina 95 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 96 ======================================================================

<pre>   commissies hielden zich bezig met onderwijs en voorlichting op het terrein van de
   arbeids- en milieuhygiëne, met de ongelijke verdeling van milieuhulpbronnen en
   milieuverontreiniging over de diverse sociaal-economische groepen en met de wijze
   waarop economische overwegingen een rol spelen in het milieubeleid.
   Vertegenwoordigers van overheidsorganen vormden een klankbordgroep. De diverse
   commissies rapporteerden aan de ‘Statewide Community Advisory Committee’. Die
   commissie, samengesteld uit vertegenwoordigers van milieu- en
   gemeenschapsorganisaties, gemeentebesturen, het zaken- en bedrijfsleven, de
   landbouw en universiteiten, formuleerde beleidsaanbevelingen. Het gehele project
   werd ondersteund door de staf van de Environmental Protection Agency van de staat
   Californië. Via diverse gespreksronden was de bevolking in de gelegenheid haar stem
   te laten horen.
   Gezondheid
   Bij het rangordenen van gezondheidsrisico’s passeerden de volgende vragen de revue:
        wat zijn de stressoren?
        wat is het verband tussen blootstelling en respons of effect?
        wat is de blootstelling?
        wat is de risicokarakteristiek?
        hoe vergelijkt het risico zich met andere risico’s?
   De ‘gezondheidscommissie’ gebruikte twee criteria om risico’s te rangordenen: de
   ernst van de mogelijke schade en het aantal getroffen personen. Men paste een
   ordening in zes klassen toe: hoog (H), medium (M), laag (L), onvoldoende gegevens
   (IN), buiten beschouwing gelaten (NR), geen probleem (NP). Bovenaan de lijst van de
   commissie staan de verschillende vormen van luchtverontreiniging, zoals stof, ozon,
   omgevingstabaksrook en lood. Zie tabel 2. De commissie wees ook op de bijzondere
   risico’s voor bepaalde groepen, hetzij door een bijzondere gevoeligheid, hetzij door
   een cumulatie van vormen van milieubelasting. Ze vroeg de aandacht voor een billijke
   verdeling van risico’s over bevolkingsgroepen en voor het ontwikkelen van methoden
   om gevolgen voor de gezondheid in de toekomst te voorspellen.
   Structuur en functies van ecosystemen
   De beoordelaars van de risico’s voor ecosystemen gingen uit van de diverse
   belastingspaden. Zij lieten zich bij de rangordening leiden door de criteria:
        intensiteit - de ernst van het ecologisch effect
        uitgebreidheid - de fractie van een ecosysteem die wordt bedreigd of aangetast
96 Niet alle risico’s zijn gelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 96 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 97 ======================================================================

<pre>       herstelbaarheid - de tijd die een ecosysteem nodig heeft om van schade te
       herstellen
       onzekerheid/waarschijnlijkheid - de zekerheid waarmee een effect optreedt en de
       kans op het optreden van een stressor.
   Vormen van luchtverontreiniging staan ook bij de ‘ecological health’-committee
   bovenaan, zoals is aangegeven in tabel 2. Maar daarnaast zag de commissie een
   ernstige bedreiging uitgaan van verstedelijking, zowel door versnippering van land als
   door afvalwater. De commissie beval een ver doorgevoerd systeem van ruimtelijke
   ordening aan om uitbreiding van de bebouwing en van infrastructurele werken in, ook
   in ecologisch opzicht, verantwoorde banen te leiden. Daarnaast vroeg ze aandacht voor
   de bescherming van grondwater en van grondwatervoorraden.
   Maatschappelijk welzijn
   Meer nog dan bij de bescherming van gezondheid van mensen en het tegengaan van de
   aantasting van ecosystemen is de omschrijving van het beschermingsdoel: bevordering
   van het maatschappelijk welzijn, een probleem. Volgens de ‘social welfare’-commissie
   gaat het om goede gezondheid en gezondheidszorgvoorzieningen, persoonlijke
   veiligheid, zinvol werk, voldoende inkomen, een aangepaste leefomgeving, een
   adequate dienstverleningsstructuur, mogelijkheden voor ontspanning, goede
   onderwijsvoorzieningen, saamhorigheid in de plaatselijke gemeenschap en voldoende
   controle over de eigen omgeving. Daaraan voegt de commissie nog toe mogelijkheden
   voor zelfontplooiing en een garantie voor welzijn voor toekomstige generaties. De
   commissie beoordeelde risico’s met behulp van de volgende maten:
       aantal blootgestelden
       aantal mensen dat schade oploopt
       ernst van de schade
       herstelbaarheid
       onvrijwilligheid
       ongelijkheid van verdeling over bevolkingsgroepen
       mogelijkheid van catastrofale gevolgen
       waarneembaarheid.
   De commissie zag het resultaat van haar inspanningen als voorlopig. Daarbij wees ze
   erop dat er geen aanvaarde methoden zijn om de invloed van milieufactoren op
   maatschappelijk welzijn te bepalen. Dat geldt in het bijzonder voor een complex
   systeem als de staat Californië. De rangorde waartoe de commissie kwam staat in tabel
   2.
97 Ontwikkelingen buiten Nederland: Verenigde Staten
</pre>

====================================================================== Einde pagina 97 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 98 ======================================================================

<pre>        De commissie bepleitte het in ogenschouw nemen van maatschappelijk welzijn bij
   risicobeoordelingen. De stem van lokale gemeenschappen en het ‘publiek’ in het
   algemeen kan daarbij volgens haar niet worden gemist.
   Aanbevelingen
   De Statewide Community Advisory Committee onderschreef de aanbevelingen van de
   diverse commissies. Ze stelde dat bij het nemen van beslissingen in het kader van het
   milieubeleid het bepalen en ordenen van risico’s een belangrijk grondslag vormt, in het
   bijzonder bij het vaststellen van prioriteiten. Aard en omvang van het risico zijn echter
   niet de enige factoren die de uitkomst van de besluitvorming bepalen. Overwegingen
   van economische aard, de wensen van de bevolking, de mogelijkheden om
   verontreiniging te voorkomen, de ongelijke verdeling van milieubelasting over diverse
   bevolkingsgroepen en de kans op problemen in de toekomst spelen daarbij evenzeer
   een rol.
        De Statewide Community Advisory Committee vroeg in het bijzonder aandacht
   voor ‘hot spots’: bevolkingsgroepen of ecosystemen die in bijzondere mate aan
   stressoren zijn blootgesteld. Het in kaart brengen van dergelijke groepen en
   ecosystemen achtte ze een belangrijke zaak. Verder waarschuwde ze ervoor om ‘lage’
   risico’s niet volledig buiten beschouwing te laten. Zij achtte het van belang om na te
   gaan of de score ‘laag’ te danken was aan geringe blootstelling aan of geringe
   werkzaamheid van een stressor, aan de effectiviteit van de regelgeving, dan wel aan
   een gebrek aan gegevens.
        De slotconclusie van de Statewide Community Advisory Committee was dat de
   vergelijkende risico-analyse een vast onderdeel van de planning van de diverse
   overheidsorganen behoort te zijn. De rangordening zou op gezette tijden, bijvoorbeeld
   om de drie of vijf jaar, moeten worden bijgesteld.
   Kanttekening
   De vergelijkende risico-analyse in de VS lijkt zich meer en meer te ontwikkelingen tot
   een proces om te komen tot een milieubeleid dat op een breed draagvlak onder
   maatschappelijke groepen mag rekenen. Dat uit zich in veel aandacht voor de
   maatschappelijke aspecten van milieubelasting, zoals de verdeling van die belasting
   over de diverse sociaal-economische en etnische bevolkingsgroepen. Bij de
   rangordening van risico’s spelen deskundigen wel een belangrijke rol, maar duidelijk
   nevengeschikt aan die van representanten van diverse maatschappelijke groeperingen.
   Interessant is dat de risico’s verbonden met diverse stressoren zo goed mogelijk in
   maat en getal worden uitgedrukt en dat de onzekerheden worden aangegeven. De
98 Niet alle risico’s zijn gelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 98 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 99 ======================================================================

<pre>   rangordening is echter vooral een proces van consensusvorming waarbij het debat
   plaatsvindt aan de hand van te voren geformuleerde criteria.
   Ondanks de positieve slotconclusie van de Statewide Community Advisory Committee
   gaat de Californische Environmental Protection Agency niet door met het project.* Als
   reden wordt genoemd dat de maatschappelijk aspecten toch nog onvoldoende uit de
   verf komen.
*  Volgens het verslag van de bijeenkomst op 12 en 13 februari 1995 van de Risk Assessment and Risk Management
   Commission van de American Industrial Health Council.
99 Ontwikkelingen buiten Nederland: Verenigde Staten
</pre>

====================================================================== Einde pagina 99 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 100 ======================================================================

<pre>100 Niet alle risico’s zijn gelijk</pre>

====================================================================== Einde pagina 100 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 101 ======================================================================

<pre>                   unacceptable                                           risk cannot be justified save in
                                                                             extraordinary circumstances
                   region
                                                                        tolerable only if risk reduction is
                                                                         impracticable or if its costs are
                                                                          grossly disproportionate to the
                                                                                     improvement gained
                   ALARP region
                   (region of tolerability)
                   risk is undertaken only if a
                   benefit is desired
                                                                     tolerable if cost of reduction would
                                                                       exceed the improvement gained
                   broadly acceptable region                      necessary to maintain assurance that
                   no need for detailed working to                               risk remains at this level
                   demonstrate ALARP
                                                         negligible risk
    Figure 10 The ‘tolerability of risk’ approach of the UK Health and Safety Executive. From HSE92a,
    figure 3.
                unacceptable
                region
                                                                  benchmark representing the standard
                ALARP region                                             required to be met by new plant
                (region of tolerability)
                broadly acceptable region
                                                         negligible risk
    Figure 11 The ‘tolerability of risk’ approach of the UK Health and Safety Executive and the benchmark
    risk level for new activities. From HSE92a, figure 4.
101 Ontwikkelingen buiten Nederland: Verenigde Staten
</pre>

====================================================================== Einde pagina 101 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 102 ======================================================================

<pre>Bijlage D
        Ontwikkelingen buiten Nederland:
        Verenigd Koninkrijk
        The Tolerability of Risk approach of the UK Health and Safety Executive*
        TOR-document
        In the report of the Sizewell B Public Inquiry** (1986) it was recommended that the
        Health and Safety Executive (HSE) should “formulate and publish guidelines on the
        tolerable levels of individual and societal risk to workers and the public from nuclear
        power station”. As a first step HSE “should publish a document on the basis of which
        public and Parliamentary opinion could be expressed”. In this way discussion on the
        extent of risk and especially on its tolerability - a notion introduced for the first time -
        should not remain a pastime for experts.
              In 1988 HSE produced the first version of the ‘The tolerability of risk from nuclear
        power stations’ (HSE88). In the report HSE described its risk management approach
        and also compared the risk from the operation of nuclear power stations with other
        risks. This so-called TOR-approach was reconfirmed in 1992 in a revised version of
        the 1988-document. It has become the cornerstone of the UK risk management policy,
        not only in the field of nuclear power, but also as far as protection against other major
        hazards, both from fixed installations and from the transport of hazardous materials, is
        concerned (HSE92a, Har94).
*       Deze bijlage is gebaseerd op een verslag van een bezoek van WF Passchier in februari 1995 aan R Pape, F Campbell
        and C Nussey van de Health and Safety Executive, Bootle, Merseyside, Engeland. De Britse gesprekspartners zijn in de
        gelegenheid gesteld het verslag te corrigeren.
**      ‘Sizewell B’ was, at that time, a proposed pressurised water reactor, the first nuclear power plant of that design to be
        built in the UK.
102     Niet alle risico’s zijn gelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 102 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 103 ======================================================================

<pre>                                                                                                       3
               suggested maximum tolerable risk                                                 1 in 10
               to workers in any industry
                                                                                                       4
               suggested maximum tolerable risk                                                 1 in 10
               to any member of the public from   range of risk to average radiation worker
               any large-scale industrial hazard
                                                                                                       5
               suggested level of risk to be used                                               1 in 10
               as a benchmark for new nuclear
               power stations in the UK
                                                                                                       6
               suggested level risk that might be                                               1 in 10
               considered to be broadly           range of risk to members of the public living
               acceptable                         near nuclear installations from any kind of
                                                  accident or from normal operation
                                                                                                       7
                                                                                                1 in 10
                                                  range of risk to the average member of the UK
                                                  public from normal operation plus possible
                                                  nuclear accidents
    Figure 12 Tolerable levels of risk to workers and the public according to the UK Health and Safety
    Executive (HSE92a). The numbers pertain to the probability of attributable death from one year of
    operation. In between the lines: estimated levels of risk to UK workers and the UK public.
    Principles
    The guiding principle in the UK to ensure the safety of workers and the public is that
    ‘operators’ must do whatever is reasonably practicable to reduce the risk from work
    activities. This so-called ALARP*-principle has been incorporated in the
    TOR-approach, which considers:
         whether a risk is unacceptable so that the activity causing the risk should be
         refused
         whether a risk is so small that no further precaution is necessary
         whether a risk, that falls between these two states, has been reduced to a level ‘as
         low as reasonably practicable’.
    These principles are visualised in figure 10. The ‘risk reduction triangle’ also
    symbolises that according to the ALARP-principle operators are expected to spend
    proportional more resources on risk reduction at higher risk levels than at lower risk
    levels.
*   as low as reasonably practicable
103 Ontwikkelingen buiten Nederland: Verenigd Koninkrijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 103 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 104 ======================================================================

<pre>                                                                   1E-1
                   frequency of N or more fataliti es (per year)
                                                                                                                   nat
                                                                   1E-2                                                ion
                                                                                               intolerable                 al   scr
                                                                                                                                    uti   ny l
                                                                                                                                                    in e
                                                                   1E-3
                                                                                                                  lo c
                                                                              detailed                                a l in
                                                                                                                            t o le
                                                                   1E-4       analysis                                            ra b
                                                                                                                                         ility
                                                                                                                                                 lin e
                                                                                                                       loca
                                                                                                                              l sc
                                                                   1E-5                         ALARP                                ru t
                                                                                                                                         iny
                                                                                                                                                 lin e
                                                                   1E-6
                                                                                                                             neg
                                                                   1E-7         negligible                                           ligib
                                                                                                                                             le l
                                                                                                                                                    in e
                                                                   1E-8
                                                                          1       10             100                 1 000                          10 000
                                                                                         number of fatalities N
      Figure 13 Societal risk criteria proposed for major hazards in transport in the UK (DOT88). Figure taken
      from HSE92a, figure D1.
           The TOR-approach encompasses existing activities and proposed ones. Especially
      in the latter case the authorities can define benchmarks for requirements that are
      considered to be readily achievable for plants at the design stage with modern
      technology and analysis techniques. This does not imply that an operator should not try
      to reduce risks any further. However, exceeding the benchmark level is thought to be
      quite unlikely and would require serious justification to show that a higher level is
      indeed ‘ALARP’.
           For nuclear power plants HSE has further developed the general principles in the
      form of ‘safety assessment principles’ or SAPs (HSE92b). SAPs are used as guidance
      for HSE staff* for assessing an operator’s safety case. They reflect the HSE’s
      judgement of what constitutes the best modern practices in engineering and science.
      Safety assessment principles are not enforceable as such, but operators would need
      strong arguments not to comply with the criteria based on these principles.
           It should be mentioned that the UK regulations take as a starting point that the
      operator is responsible for the safety of all operations under his control. Thus the
      operator generally produces his own criteria, taking account of the SAPs, and uses
      these criteria in making a safety case for submission to HSE.
*     Nuclear Installations Inspectorate or NII
104   Niet alle risico’s zijn gelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 104 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 105 ======================================================================

<pre>               effective dose in a year to:                          basic safety       basic safety
                                                                     limit              objective
                                                                     millisievert       millisievert
               persons working with ionising      maximum             20                2
               radiations
                                                  average             10                1
               other workers on site                                   5                0,5
               members of the public                                   1                0,02
    Figure 14 Basic safety limits and basic safety objectives specified by the UK Health and Safety Executive
    for normal operations of nuclear power plants (HSE92b).
               maximum effective dose in    total predicted accident frequency per year
               millisievert                 basic safety limit              basic safety objective
               0,1 - 1                      1                               10-2
               1 - 10                       10-1                            10-3
               10 - 100                     10-2                            10-4
               100 - 1000                   10-3                            10-5
               > 1000                       10-4                            10-6
    Figure 15 Basic safety limits and basic safety objectives specified by the British Health and Safety
    Executive for accident frequencies of nuclear power plants (HSE92b).
    Risk
    The authors of the HSE-document define risk as ‘the probability that a specified
    undesirable event will occur in a specified period or as a result of a specified
    situation’. This definition implies, according to the document, that in characterising
    risk both the probability and the event have to be specified and possibly also the
    severity of the event.
         In the HSE-document risk is expressed using two risk attributes, viz. individual risk
    and societal risk. Individual risk is quantified in terms of the probability of death as a
    pragmatic approach, although it is realised that such a simple measure may not totally
    reflect the full picture, when death occurs long after the exposure, as is the case with
    exposure to ionising radiation below the prompt death level. ‘Societal risk’ expresses
    that the number of persons afflicted and their distribution in space and time is also of
    importance in assessing risks. It also includes the possible costs of coping with
105 Ontwikkelingen buiten Nederland: Verenigd Koninkrijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 105 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 106 ======================================================================

<pre>    emergencies, loss of resources by radioactive contamination and disruption of social
    and political life. Societal risk could in principle be quantified using a list of possible
    effects with related probabilities. For some situations the items in the list may be
    aggregated into a single measure, to be called detriment. The TOR-document suggests
    that a monetary measure would preferable, also for a comparison of risks and benefits.
    However, the authors of the document also state that at present there is no consensus
    on the way how to convert risk and benefits into ‘sterling’ for such an aggregated
    collection of risks and benefits.
    Criteria
    In the TOR-document the HSE proposes criteria for the various levels of individual
    risk from nuclear power stations. Figure 12 presents an overview. The risk levels are
    expressed in terms of the probability of attributable death per year of operation. For
    low dose radiation exposure the probability of attributable death is approximated by
    multiplying the radiation dose incurred or committed* in a year by a nominal mortality
    coefficient.
         The HSE considers an attributable probability of death related to any large scale
    industrial hazard of the order of magnitude of 1 in 10 000 per annum as a just tolerable
    risk level for a member of the public. Estimated risk levels of existing and planned
    installations are appreciably below this figure. A risk level of the order of magnitude
    of 1 in 1000 000 per annum is considered as a upper bound of the broadly acceptable
    risk region. If the exposed population group would contain a relatively large proportion
    of highly susceptible people a value of 1 in 10 000 000 per year may be considered to
    be more reasonable.
         Also risk criteria for land planning uses have been specified. Quantitative criteria
    apply for the individual risk, which is now defined as the probability of receiving a
    ‘dangerous’ dose. A dangerous dose of an agent like a toxic gas, heat, pressure wave or
    radiation, is the amount of exposure that would cause death to susceptible people and
    severe stress or injury to the remainder of a typical cross section of the national
    population. The just tolerable level, which applies to the siting of houses, is 1 in
    100 000 per year. The upper bound of the broadly acceptable region is 1 in 1000 000
    per year, unless higher proportions of highly susceptible people are present, in which
    case a level of 1 in 3000 000 per year is thought to be more reasonable. For the siting
    other buildings it is suggested to consider shops, pubs and restaurants with a possible
    100 people at peak hours, or a hotel with a capacity of 25 people as equivalent to 10
*   For radiological protection purposes the dose resulting from the intake of radioactive substances is considered to be
    committed in the year of intake.
106 Niet alle risico’s zijn gelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 106 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 107 ======================================================================

<pre>    houses. In actual decisions* societal risk is also taken into account, but in a more
    qualitative way. For example HSE would suggest to aim at individual risk levels in
    case of multi-storey buildings at 1 in 3 million per year.
         In a study of major transport hazards, criteria for societal risk in terms of the
    annual frequency with a given number of fatalities or more versus that number have
    been proposed. These criteria, that follow the TOR-approach, are reproduced in figure
    13.
         For nuclear plants in normal operation, using criteria in terms of the probability of
    attributable death is not always practicable. The HSE has recognised this and proposes
    to translate the just tolerable risk level and the upper bound of the broadly acceptable
    risk region into, respectively, basic safety limits and basic safety objectives (HSE92b).
    These quantities are not just derived from the corresponding risk level by applying risk
    coefficients, but also involve judgements to obtain practicable values. An example is
    given in figure 14, which presents the basic safety limits and basic safety objectives for
    exposure to ionising radiation due to the normal operation of a nuclear power plant.
    Whereas the ratio between two individual risk levels is of the order of magnitude of
    100 (figure 12), to be practical the ratio of the basic safety limit and the basic safety
    objective for exposure to ionising radiation at nuclear installations is a factor of 10 for
    workers and a factor of 50 for members of the public.
         For accident frequencies the safety assessment principles specify basic safety
    limits and objectives that differ with the order of magnitude of the individual radiation
    dose (HSE92b; figure 15). These safety targets are consistent with TOR in terms of
    individual risk, but they may also be interpreted as representing societal risk and are
    based on an inverse linear relation between effect size and frequency, similar to figure
    13. Also, basic safety limits and objectives have been specified for the frequency of
    accidental releases of given amounts of radioactive iodine (iodine-131) and radioactive
    caesium (caesium-137). These too are interpreted as being criteria for societal risk.
    Evaluation
    This annex describes the ‘tolerability of risk’-approach of the UK Health and Safety
    Executive. It should be added that the HSE places a strong emphasis on sound
    engineering practices in designing, constructing, operating and decommissioning
    nuclear power plants (and other complex industrial installations). An installation’s
    safety case should demonstrate that such practices have been applied, in addition to the
    use of probabilistic safety analyses to estimate risks. Part of that demonstration is that
*   In the UK HSE makes recommendations to local planning authorities who take the spatial planning (‘zoning’) decisions.
    HSE does have the right to appeal such a decision in court.
107 Ontwikkelingen buiten Nederland: Verenigd Koninkrijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 107 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 108 ======================================================================

<pre>    risk levels are as low as reasonably practicable. Furthermore, the safety or risk analysis
    will often identify targets for further improvement.
         The TOR-approach is also a means of setting priorities for the supervisory
    activities of the HSE and its Nuclear Installations Inspectorate. If the outcome of a risk
    analysis falls high in the ALARP-region stronger arguments are required from the
    operator to justify his operations than in the case of an outcome near or in the broadly
    acceptable risk region.
         As is visualised by figures 10 and 11 the just tolerable risk level and the upper
    bound of the broadly acceptable risk region are not absolute criteria. However, it
    would be very unlikely that a plant that would generate risks in the intolerable region
    would be licensed or would be allowed to continue to operate. Likewise, the HSE
    would generally not put further requirements on an operator if risks were shown to be
    broadly acceptable, although the operator might consider it his responsibility to spend
    resources on further risk reduction.
         The HSE acknowledges that factors such as size of accidents, voluntariness of risk
    exposure and being acquainted with the harmful agents, determine the extent to which
    people accept activities that generate risks. However, the basic safety limits and
    objectives do not reflect the degree of risk aversion of the public. Emphasis on sound
    engineering and the requirement of a management control system (quality assurance
    system) in all phases of plant operation (including design, construction and
    decommissioning) taking ALARP as the guiding principle is thought the most adequate
    approach.
         The aim of the original TOR-document was to make risk management policy the
    subject of public debate. An underlying aim was that this would lead to decisions that
    would have more public and political support. The extent to which the TOR-approach
    has really gained public support is doubtful. The comments on the 1988-document
    (HSC88), have lead to a revised document, in which the approach was essentially
    unchanged. It has been accepted in later public inquiries which might be a proof of
    political support.
    Comparison with OmR
    The TOR-approach of HSE has much in common with the environmental risk
    management approach (‘OmR’) of the Netherlands Government. Both can be
    considered as top-down approaches: objectives are defined for risk levels and risk
    reduction which are translated into targets that can be used as operational criteria. A
    major difference is that, at least originally (TK85, TK89b), the pair of risk levels in the
    OmR-approach are considered to be absolute criteria, whereas in the TOR-model, at
    least in principle, more flexibility is allowed as individual risk values will be
108 Niet alle risico’s zijn gelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 108 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 109 ======================================================================

<pre>    interpreted more as order of magnitudes. This is demonstrated by the ratio between the
    two levels. In the TOR-approach this ratio may vary, depending on the operational
    quantity considered,
109 Ontwikkelingen buiten Nederland: Verenigd Koninkrijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 109 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 110 ======================================================================

<pre>     whereas in OmR a factor of 100 is always maintained*.
         In terms of the probability of attributable death (‘individual risk’) the TOR-values
    are two order of magnitude higher than those of OmR. The HSE did not specify
    numerical criteria for societal risk in terms of the probability on given effects.
    However, for nuclear plants, criteria have been derived as safety assessment principles,
    some of which may be considered to represent societal risk. These criteria have an
    inverse linear relationship with accident frequency, whereas those of the corresponding
    OmR ‘group risk’ have an inverse quadratic relationship with accident frequency.
    Documentation
    The following references provide further information on the ‘tolerability of
    risk’-approach of the UK Health and Safety Executive: DOT88, Har94, HSC88,
    HSE88, HSE92a, HSE92b.
*   At present, in the case of hazardous substances, possibilities for differentiation of the ratio are studied.
110 Niet alle risico’s zijn gelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 110 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 111 ======================================================================

<pre>                                    State Pollution              Directorate                 Regulations
                                   Control Agency                 of Health
         Authories:                               Co-ordinating
          Telecommunications
            Aviation
                                                                         Consents             Licensee
             Fire, Explosion                   Norwegian Petroleum
                                                    Directorate
               Coasts                                                                      Internal control
                                Professional
                 Meteo          assistance
                                                                       Audits
                   Water resources
                   Electricity
                                                                    Verifications
                                                                                              Petroleum
                                                                                               activity
    Figuur 16 Central role of the Norwegian Petroleum Directorate (NPD) in supervising the activities of
    offshore operators. The authority of several other government agencies has been delegated to the NPD.
    The Directorate of Health and the State Pollution Control Authority have retained their responsibilities
    with respect to offshore activities and operators but these are co-ordinated by the NPD.
111 Ontwikkelingen buiten Nederland: Verenigd Koninkrijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 111 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 112 ======================================================================

<pre>Bijlage E
        Ontwikkelingen buiten Nederland:
        Noorwegen
        Regulations for off-shore activities*
        The Norwegian Government has since 1985 introduced new regulations with respect to
        safety management in the petroleum industry on the Norwegian Continental Shelf. The
        main characteristics of these regulations are:
             a change from a prescriptive to a goal-setting philosophy
             using risk analysis as a tool for identifying and reducing possible losses of human
             life, of environment values and functions and of economic values
             defining safety objectives and risk acceptance criteria is a responsibility of the
             operators
             the supervision of the performance of operators is centralised in one authority, the
             Norwegian Petroleum Directorate.
        System
        The Norwegian Government has restricted the exploration and production activities on
        its Continental Shelf. Companies (hereafter called ‘operators’) need a license for such
        activities. Up till 1985 the legislation that outlined the requirements for licensed
        operators was prescriptive in nature. The authorities defined the safety objectives en
        prescribed how those objectives were to be met. This approach followed the one that
        was and still is common in the shipping industry and in many other types of industry:
*       Deze bijlage is gebaseerd op het verslag van een bezoek van WF Passchier in augustus 1994 aan M Ognedal, Norwegian
        Petroleum Directorate, Stavanger, en T Aven, Rogaland University Center, Stavanger. De Noorse gesprekspartners zijn
        in de gelegenheid gesteld het verslag te corrigeren.
112     Niet alle risico’s zijn gelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 112 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 113 ======================================================================

<pre>    based on past experiences constructions and procedures are specified in detail;
    following those specifications is made obligatory.
         Although this system was deemed to ensure an acceptable level of safety, it was
    unsatisfactory in several respects. Inherent to the system is a large degree of
    inflexibility. This might hamper technological progress or, in any case, picking the
    fruits of such progress. Not incorporating the results of technological innovation into
    safety management would be counterproductive to the ultimate safety goal of reducing
    the possible losses of human life and environmental and economic values as far as
    possible. Also, striving for a comparable level of safety in all situations, requires
    introducing different measures to prevent possible losses; circumstances in the
    offshore industry may differ from place to place and from time to time.
         These considerations led to the introduction in 1985 of a new Petroleum Act
    (Petroleumslov) and a new supervisory structure. In that structure the Norwegian
    Petroleum Directorate (Oljedirectoratet) was given a central and co-ordinating role in
    order to avoid confronting the operators with conflicting regulatory decisions (see
    figure 16). A new set of regulations with binding objectives and indicators of how such
    objectives were to be met, were to be issued under the auspices of the NPD, as well as
    guidelines and publications that might help operators in setting up operations in
    accordance with the new legislation.
         In 1985 the regulations on the internal control system entered into force. These
    regulations require that operators have an appropriate form of management structure
    which would ensure that they can accommodate the legal requirements on a ‘round the
    clock’ basis. The regulations do not only require an internal control system for
    operators, but for their contractors and subcontractors as well. It is the responsibility of
    the operators to verify that contractors and subcontractors follow the regulations in this
    respect. These regulations did not drop from out of the blue. Already in 1979 operators
    were required to produce a document on their internal control organisation and from
    1981 up to 1986 this document, or a revised version, was used as a basis for
    supervision by the NPD.
         In the new system risk analysis is considered to be a key tool for identifying
    hazards and deciding on measures to avoid those hazards or to reduce the possible loss
    of human health and environmental and economic values in which those hazards might
    result. The regulations on the application of risk analysis entered into force in 1991
    and replaced earlier NPD-guidelines of 1981. The regulations require the operator to
    set safety objectives and risk acceptance criteria. The former approach, in which only
    accident probabilities were quantified and were deemed acceptable by the authorities
    as the probability was below 1 per 10 000 per operational year, was abolished. The
    general philosophy of the regulations is that operators should strive for continuous
    improvement of the level of safety.
113 Ontwikkelingen buiten Nederland: Noorwegen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 113 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 114 ======================================================================

<pre>        In addition to the risk analyses regulations the NPD has produced a set of more
    detailed regulations, which provide a framework for analysing the risks of certain
    activities and structures and those of the working environment. Here again, the
    regulations give a framework and do not prescribe methods of analysis, nor do they
    prescribe measures to be taken. At present the detailed regulations are completed with
    the exception of those related to the working environment. An important one with
    respect to overall risk assessment and risk management is the regulation on emergency
    preparedness in petroleum activities of 1992.
    Structure and limitations
    The starting point of the new system were two questions:
        What should be regulated?
        Why should it be regulated?
    The answers resulted in system with more general regulation by the authorities then
    before and in less overall regulation. Secondly the answer to these questions has led to
    a different and practical distribution of responsibilities for safety between the
    authorities and the operators: the operator is responsible for the safety of an offshore
    activity; the authorities should check that an operator is able to bear that responsibility.
        The central and co-ordinating role of the NPD is clearly shown in the scheme in
    figure 16. An operator needs the consent of the NPD for starting operations, continuing
    operations end ending operations. This consent is regarded as a confirmation of
    confidence in the operator’s abilities the carry out the operations in an acceptable safe
    way. The NPD further audits the operations and verifies if the operator lives up to the
    rules.
    Regulations on internal control
    Operators who want to engage in offshore activities are required to have an appropriate
    organisation and management system and the ability to maintain such a system. The
    Internal control regulations require such a system which in fact is based on quality
    assurance and quality control. Part of this system is an independent unit within the
    operator’s organisation, positioned at an appropriate organisational level, that monitors
    and enforces the system. The NPD may refuse consent for operations if an operator’s
    organisation does not conform to the Internal control regulations.
        This emphasis on adequate management is a logical consequence of giving the
    operator the main responsibility to ensure and document compliance with the
    regulations. In practice, the system of internal control, will only work if the top level
114 Niet alle risico’s zijn gelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 114 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 115 ======================================================================

<pre>    executives are committed to safety as an integral part of their management activities
    and if they structure their organisation accordingly. The NPD has, since 1985, put a lot
    of effort in influencing the attitude of the top level managers.
         The regulations do specify elements of the internal control system. Some of these
    are:
         competence and training of the personnel of the operator and its contractors
         evaluation of the safety of all the operations
         adequate documentation and information on the organisation (structure and
         responsibilities) and on all aspects of the operations
         establishment and maintenance of an emergency preparedness system
         control, mapping and, if necessary, improving the working environment and the
         external environment
         adequate system of communication within the organisation.
    Regulations on risk analysis
    Safety in the Norwegian offshore regulations is related to:
         the protection of personnel
         the protection of the external environment
         the protection of economic values.
    The risk analyses regulations provide the framework and tools for ensuring an
    adequate level of safety. The regulations relate the concept of risk to accidental events.
    An accidental event is defined as an:
    uncontrolled event which may lead to loss of human life, personal injury, damage to the environment and
    loss of assets and financial interests
    and clearly reflects the meaning given to safety. Risk is the
    expression of the probability and the consequences of an accidental event.
    The risk analysis regulations specify that an operator is required to:
         define safety objectives
         define risk acceptance criteria.
    The safety objectives should aim at avoiding and withstanding accidental events.
    Although the operator is free to set his own objectives, the guidelines attached to the
115 Ontwikkelingen buiten Nederland: Noorwegen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 115 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 116 ======================================================================

<pre>    regulations list elements that would normally be reflected in the objectives. The
    elements are:
         accidental events must be avoided
         the risk level must be as low as possible
         attempts shall be made to reduce risk level over time.
    The first element reflects that the goal is to reach an ideal (and thus unattainable) level
    of safety. However, the objectives should provide a driving force to improve the safety
    level over time (third element). Here the notion of risk comes into play. The operator
    should be able to demonstrate that he has reduced the risk as low as possible at each
    point in time, which also means that as technology progresses the risk level should be
    reduced. The expression ‘as low as possible’ is interpreted by the NPD as requiring an
    optimisation of the level of safety, which includes a consideration of the costs of safety
    or risk reducing measures. With this interpretation ‘as low as possible’ is, for all
    practical purposes, equivalent to the concept of ALARP (‘as low as reasonably
    practicable’) used in the regulations of the British Health and Safety Executive and to
    the concept of ALARA (‘as low as reasonably achievable’) used, for example, in
    health and safety regulations in The Netherlands.
         Risk analysis is considered to be a tool for identifying accidental events that may
    occur and their consequences.* The operator is free to choose his preferred method, as
    long as it is adequate. A Norwegian standard on risk analysis is in preparation. The
    results should be presented is such a way that they can be used for deciding on risk
    reducing measures. Such decisions are to be based on risk acceptance criteria that are
    to be set by the operator before the analysis is carried out. The operator has
    considerable freedom in setting criteria, which may be of a quantitative or of a
    qualitative nature, depending on the nature of the risks to be assessed en the methods
    use for the risk analysis. In case of quantitative risk analysis the criteria should refer to
    the uncertainties associated with the results of the analysis. The risk acceptance criteria
    and the risk analysis should be reviewed and updated in the course of time as part of a
    systematic risk management effort.
         The guidelines associated with the regulations clarify that the acceptance criteria
    express a standpoint with regard to risk connected to loss of human lives, to personnel
    injury, to damage to the environment and to damage to assets and financial interests.
    ‘Zero risk’ is not considered to be a valid criterion, as it is deemed impossible to
*   Another important function of quantitative risk analysis, the comparison of options, is not mentioned in the regulations
    and the guidelines. Of course operators have every freedom to use risk analysis in this way, but in the end they have to
    estimate the absolute risk of the chosen option and compare the estimate with the acceptance criteria.
116 Niet alle risico’s zijn gelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 116 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 117 ======================================================================

<pre>    eliminate all risk in offshore activities. The guidelines continue to state that the risk of
    an accidental event may be accepted, but the actual occurrence not.
         The procedure specified by the regulations is as follows. The operator sets
    acceptance criteria, performs a risk analysis, identifies those accidents that do not pass
    the criteria (so-called dimensioning accidental events), develops risk reducing
    measures and has to demonstrate that this measures lead to an acceptable risk level that
    is also as low as possible (this is as a matter of fact the iterative process mentioned
    above).
    Emergency preparedness
    Although reducing the probability of accidents should be a first priority, an emergency
    preparedness organisation is required for offshore activities on the Norwegian
    Continental Shelf. The emergency preparedness regulation, one in a series of detailed
    regulations issued by the NPD, sets out requirement for such an organisation. This
    regulation follows the same structure as the other, more general ones. It provides a
    framework; the operator should analyse what is required given the nature of the
    accidents that appeared from the risk analysis. The emergency preparedness
    organisation and provisions should be an integral part of the whole operation and be
    subject to the same internal control as all other parts of the operation.
         The requirement of emergency preparedness measures demonstrates that in the
    Norwegian approach the results from the risk analysis do not automatically generate
    decisions. Even if the risk is acceptable, further provisions are needed to mitigate the
    consequences. A case in point is the ‘man overboard’ situation. The emergency
    preparedness organisation for rescuing people would further lower the risk, if
    expressed in terms of the probability of life lost.
    Epilogue
    The Norwegian system for regulating the offshore industry appears to be a promising
    approach for reducing risks that are inevitably associated with exploration and
    production activities. It takes full account of the dynamic nature of the risk
    management of complex installations. A condition for its success is the existence of
    highly qualified supervisory authorities.
         One may wonder if a similar approach is effective in other industrial branches.
    This report is not the right place to answer this question. However, it should be
    stressed that in the offshore industry one deals with a limited and controlled number
    companies that have large resources at their disposal, also in the field of risk analysis
    and risk management. This situation may be quite different in other branches of
117 Ontwikkelingen buiten Nederland: Noorwegen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 117 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 118 ======================================================================

<pre>    Tabel 3 Factoren die verschillen in risicoperceptie kunnen verklaren. Uit Sjö94.
    factor                              oordeel over risico: groter
    factoren die in verband staan met de aard van het gevaar:
    mogelijkheid catastrofe             groter aantal slachtoffers
    vrijwilligheid                      onvrijwillig
    beheersbaarheid                     onbeheersbaar
    vertrouwdheid                       niet mee vertrouwd
    wetenschappelijke onzekerheid       weinig en geen wetenschappelijke gegevens
    controverses                        onzeker; verschillende risicooordelen
    bedreigendheid                      de gevolgen worden gevreesd
    geschiedenis                        eerder voorgekomen
    optreden effecten                   plotseling, geen tijdige waarschuwing
    herstelbaarheid                     onomkeerbaar, onherstelbaar
    factoren die in verband staan met de sociale context:
    billijkheid                         onbillijke verdeling van risico’s en voordelen
    voordelen                           onzekerheid over de voordelen
    vertrouwen                          wantrouwen jegens deskundigen of overheden
    aandacht media                      veel emotionele aandacht in de massamedia
    beschikbaarheid informatie          informatie ontbreekt of wordt niet geloofd, geruchten
    betrokkenheid kinderen              gevolgen voor kinderen of het ongeboren kind
    toekomstige generaties              onbillijke of onherroepelijke gevolgen voor latere generaties
    herkenbaarheid slachtoffer          schade aan een bekende of een geliefde
    wie loopt het risico                oordeel over het risico voor anderen
    aard risico                         nadruk op gevolgen en niet op waarschijnlijkheden
    beoordelingssituatie                samenhang met negatieve ervaringen of negatieve stemming
    factoren die in verband staan met persoonskenmerken:
    geslacht                            vrouwen beoordelen risico’s als ernstiger dan mannen
    opleiding                           mensen met lage opleiding schatten risico vaak als groter in
    leeftijd                            oude mensen schatten risico vaak als groter in
    inkomen                             mensen met lage inkomens schatten risico meestal hoger in
    psychologische toestand             bezorgde mensen schatten risico meestal hoger in
    persoonlijke vaardigheiden          gebrek aan relevante vaardigheden leidt tot grotere schattingen
118 Niet alle risico’s zijn gelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 118 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 119 ======================================================================

<pre>    industry. As mentioned before, contractors and subcontractors are also subject to the
    internal control system and risk analyses regulations. The safety management approach
    of the offshore petroleum activities will therefore also affect other branches of
    industry.
    Documentation
    The following references provide further information on Norwegian regulation of the
    offshore petroleum industry: NPD85, NPD90, NPD92a, NPD92b.
               oorzaak-gevolgketen
                menselijk han-    verandering in
               delen, natuurlijke      stof- en        stressoren      blootstelling      schade
                  processen       energiestromen
                                                    stralingsniveau
                                     lozing van
                                    radioactieve      concentratie                    verandering in
                                   stoffen in het   radioactieve en                    sterftecijfers
                   vestiging                                           mate waarin
                                        milieu      ander stoffen in
                kerncentrale in                                      groepen mensen   verandering in
                                                     bodem, water,
               afgelegen gebied     verandering                      en delen van het  ziektecijfers
                                                   lucht, gewassen
                                  stralingsniveau                      milieu aan de
                verandering in                                                        verandering in
                                                      geluidniveau   inwerking van de
                  bevolkings-      transport van                                          hinder
                 samenstelling                           verkeer          diverse
                                   kernmateriaal                        stressoren
                                                        aanzicht                      verandering in
                                   transport van                        blootstaan       beleving
                                                       landschap
                                     elektrische                                      woonomgeving
                                       energie    verstoring sociale
                                                        structuur
    Figuur 17 Voorbeeld van een oorzaak-gevolgketen: vestiging van een kerncentrale.
119 Ontwikkelingen buiten Nederland: Noorwegen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 119 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 120 ======================================================================

<pre>          oorzaak-gevolgketen van klimaatverandering
             menselijk han-       verandering in
            delen, natuurlijke        stof- en            stressoren     stressoren      blootstelling       schade
                processen        energiestromen
           verbranding
           fossiele
           brandstoffen
                                kooldioxide
           produktie                                                                                   verlies van eco-
           fossiele                                                  temperatuur
           brandstoffen                                                                                systemen en
                                                                     zeeniveau                         soorten
           verandering                                                                                 verlies (winst) van
           landgebruik                                               neerslag                          landbouw-
           - ontbossing
           - verbranding                                             zonnestraling                     produktie
             biomassa           stikstofoxide        verandering
                                                                     waterdamp-                        sterfte
           - drooglegging                            stralingsbudget
             wetlands                                'klimaat-       uitwisseling     blootstelling
                                                                                                       verlies van
                                                     verandering'                                      goederen
           landbouw                                                  vochtigheid
           - stikstof-          methaan                              bodem
                                                                                                       verlies van zoet-
             kunstmest                                                                                 watervoorraden
           - natte rijstbouw                                         afspoeling
           - veeteelt                                                                                  verlies van
                                                                     frequentie van
           landopslag van                                            zeer slecht weer                  elektrische
           afval                halogeenkoolstof-                                                      energie
                                verbindingen
           toepassing van
           halogeenkoolstof-
           verbindingen
Figuur 18 De oorzaak-gevolgketen van klimaatverandering. Ontleend aan Nor92.
120            Niet alle risico’s zijn gelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 120 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 121 ======================================================================

<pre>Bijlage F
        Factoren van risicoperceptie
        In de laatste decennia is vooral in West-Europa en Noord-Amerika onderzoek verricht
        naar de wijze waarop de bevolking oordeelt over verschillende risico’s:
        risicoperceptie-onderzoek. Voor recente overzichten verwijst de commissie naar Vle90
        en Dro91. Uit dat onderzoek blijkt dat zeer veel factoren op het risico-oordeel van
        invloed zijn. Tabel 3 geeft daarvan een overzicht (Sjö94). Het is vaak mogelijk om die
        veelheid van factoren samen te nemen tot een kleiner aantal; zie o.a. Vle90.
121     Factoren van risicoperceptie
</pre>

====================================================================== Einde pagina 121 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 122 ======================================================================

<pre>Bijlage G
        Oorzaak-gevolgketens
        De oorzaak-gevolgketen in figuur 17 geeft weer hoe de vestiging van een kerncentrale
        de gezondheid zou kunnen schaden. De vestiging van het bedrijf kan men zien als een
        antwoord op de behoefte van mensen aan elektriciteit. De werking van de centrale
        heeft de lozing van radioactieve en ander stoffen in het milieu tot gevolg en verhoogt
        het stralingsniveau. De lozingen vinden continu in kleine hoeveelheden plaats en
        mogelijk sprongsgewijs door kleinere of grotere ongevallen. Tevens komen er
        transporten van kernmateriaal en radioactief afval. Vanuit de centrale voeren
        hoogspanningslijnen de elektriciteit naar andere gebieden. In het gebied waar de
        centrale is of wordt gevestigd, is verandering van de sociale structuur van de lokale
        gemeenschappen mogelijk; veelal is immers de lokale arbeidsmarkt niet in staat
        voldoende personeel met de vereiste kwaliteiten te leveren. De vestiging van de
        centrale leidt tot fysieke stressoren, zoals de verhoogde concentratie van radioactieve
        stoffen in gewassen en in het water. Het toegenomen verkeer geeft geluidbelasting en
        de aanleg van wegen kan lokale ecosystemen verstoren (niet aangegeven in figuur 17).
        Ook de aanwezigheid van de centrale op zich kan de gezondheid beïnvloeden en is dan
        als een psychische stressor te beschouwen (niet aangegeven in figuur 17). Voor schade
        aan delen van het milieu (ecosystemen) en aan groepen mensen is het noodzakelijk dat
        mens en milieu aan de stressoren blootstaan. De (mogelijke) aard en ernst van de
        schade wordt bepaald door de mate van blootstelling.
             Ook voor globale milieuproblemen is zo’n oorzaak-gevolgketen op te stellen
        (figuur 18). Nordberg-Bohm en medewerkers (Nor92) hebben dat voor
122     Niet alle risico’s zijn gelijk
</pre>

====================================================================== Einde pagina 122 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 123 ======================================================================

<pre>    klimaatverandering gedaan, waarbij men als stressor heeft gekozen de verandering van
    de stralingsbalans. Die stressor valt weer uiteen in stressoren als gemiddelde
    temperatuur, zeeniveau, hoeveelheid neerslag, e.d. Aan het ontstaan van de stressor
    liggen menselijke handelingen, zoals verbranding van fossiele brandstoffen,
    ontbossing, drooglegging van wetlands, landbouw, en produktie en gebruik van
    fluorkoolwaterstoffen ten grondslag. Schade aan de gezondheid en aan het milieu
    treedt zowel direct op, bijvoorbeeld door een verhoogde blootstelling van mens, dier
    en plant aan ultraviolette straling, als indirect, bijvoorbeeld door overstromingen en
    verlies van zoetwatervoorraden.
         De beide voorbeelden laten zien dat een oorzaak-gevolgketen een ingewikkelde
    structuur kan hebben. Elk van de ‘schakels’ bevat verschillende componenten die op
    onderscheiden wijze de componenten in de volgende schakel beïnvloeden. Het gebruik
    van een oorzaak-gevolgketen voor het analyseren en beheersen van milieurisico’s heeft
    ook beperkingen. De invloeden van de ‘buitenwereld’ op de gevolgen van het
    menselijk handelen of de natuurverschijnselen die door de keten worden beschreven,
    worden slechts vereenvoudigd weergegeven. De diagrammen in de figuren 1 in de
    hoofdtekst en 17 en 18 in deze bijlage kennen maar één ‘richting’, namelijk die van
    ‘oorzaak’ naar ‘gevolg’. Binnen de keten kunnen echter ook terugkoppelingen
    optreden die gevolgen hebben voor de omvang van de mogelijke effecten.
         Aan een oorzaak-gevolgketen gaat nog iets vooraf: menselijk handelen vindt zijn
    oorzaak in menselijke behoeften en wensen. Het is van belang dat te beseffen omdat de
    beïnvloeding van die behoeften en wensen een extra aanknopingspunt biedt voor
    risicobeheersing (zie figuur 6).
123 Oorzaak-gevolgketens
</pre>

====================================================================== Einde pagina 123 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 124 ======================================================================

<pre>124 Niet alle risico’s zijn gelijk</pre>

====================================================================== Einde pagina 124 =================================================================

<br><br>