<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>Risico, meer dan een getal
Handreiking voor een verdere ontwikkeling van de risicobenadering
in het milieubeleid
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>Aanbiedingsbrief</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>aanbiedingsbrief</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>Risico, meer dan een getal
Handreiking voor een verdere ontwikkeling van de risicobenadering
in het milieubeleid
Gezondheidsraad: Commissie Risicomaten en risicobeoordeling
aan:
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
1996/03, Den Haag, 31 maart 1996
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>Deze publikatie kan als volgt worden aangehaald:
Gezondheidsraad: Commissie Risicomaten en risicobeoordeling. Risico, meer dan een
getal. Den Haag: Gezondheidsraad, 1996; publikatie 1996/03.
Preferred citation:
Health Council of the Netherlands: Committee on Risk measures and risk assessment.
Risk is more than just a number. The Hague: Health Council of the Netherlands, 1996;
publication no. 1996/03.
auteursrecht voorbehouden
all rights reserved
ISBN: 90-5549-108-x
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>    Inhoud
    Samenvatting, conclusies en aanbevelingen 13
    Executive summary 23
1   Achtergrond 31
1.1 Overheid en risico’s 31
1.2 Commissie en taak 32
1.3 Werkwijze en opzet 33
2   Omschrijven 35
2.1 Risico 35
2.2 Proces van risicobepaling en risicobeheersing 39
2.3 Risicoperceptie en risicocommunicatie 43
3   Beschermen 47
3.1 Milieubeleid van de Nederlandse overheid 47
3.2 Duurzame ontwikkeling 48
3.3 Gezondheid van de mens 48
3.4 Gezondheid van ecosystemen 50
3.5 Ordening 50
3.6 Beschermingskeuzen 55
9   Inhoud
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>4   Ontstaan 57
4.1 Handelen en directe en indirecte effecten 57
4.2 Factoren 60
4.3 Afwentelen op het collectief 61
4.4 Risico-accumulatie 62
5   Karakteriseren 63
5.1 Voorbeeld 63
5.2 Selectie van risicokenmerken 64
5.3 Risicokarakteristiek 66
6   Normeren 71
6.1 Toetsen van de risicokarakteristiek 71
6.2 Risiconormen 71
6.3 Het vaststellen van getalsnormen 73
6.4 Optimalisatie 76
6.5 Organisatie van risicoveroorzakend handelen 77
6.6 Gedragsbeïnvloeding 78
7   Omgaan met ongelijke risico’s 79
7.1 Inzicht en differentiatie 79
7.2 Probleemafbakening 80
7.3 Risicokarakterisering 81
7.4 Procedures 81
7.5 Afwegen 82
7.6 Verschillend omgaan met ongelijksoortige risico’s 84
    Literatuur 89
    Bijlagen 95
A   Taak van de commissie 97
B   De commissie 99
C   Kanttekeningen bij de risicobenadering in het milieubeleid 101
D   Literatuurverantwoording 105
E   Omschrijving van het begrip risico 107
F   Tijdschalen van processen 109
G   Risicokenmerken 111
H   Rangordening van milieuproblemen 117
10  Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>I  Modellen voor sociale beslissingen 121
J  Voorbeelden van risicokarakteristieken 125
K  Type vraagstuk en besluitvormingsprincipes 127
L  Risicoafweging in de gezondheidszorg 129
11 Inhoud
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>12 Risico, meer dan een getal</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>   Samenvatting, conclusies en
   aanbevelingen
   In 1995 verscheen ‘Niet alle risico’s zijn gelijk’. In dat rapport plaatste de Commissie
   ‘Risicomaten en risicobeoordeling’ van de Gezondheidsraad kanttekeningen bij de
   zogeheten ‘risicobenadering in het milieubeleid’. In haar tweede, nu voorliggende,
   rapport doet de commissie aanbevelingen voor de verdere ontwikkeling van het
   milieurisicobeleid van de Nederlandse overheid—het beleid gericht op de bescherming
   van de gezondheid van mens en milieu.
   De commissie concludeert dat een benadering die is toegesneden op de aard van een
   risicovraagstuk, leidt tot een doeltreffend en doelmatig omgaan met risico’s. Zij vat het
   door haar voorgestelde kader onder drie hoofdjes samen: ‘risico en ontstaan van
   risico’s’, ‘proces van risicobepaling en risicobeheersing’ en ‘niet alle
   risicovraagstukken zijn gelijk’.
   Risico en ontstaan van risico’s
   De commissie omschrijft risico als de mogelijkheid, met een zekere mate van
   waarschijnlijkheid, van schade aan de gezondheid van de mens, aan het milieu en aan
   goederen, in combinatie met aard en omvang van die schade. Risico’s vinden hun
   oorzaak in menselijke behoeften en wensen, die menselijk handelen stimuleren.
   Voorbeelden van dergelijk handelen zijn het vestigen en in bedrijf houden van een
   chemische fabriek, het wonen beneden de zeespiegel, het drinken van alcohol, en het
   per auto naar het werk gaan. Het handelen heeft een verandering van stof- en
13 Samenvatting, conclusies en aanbevelingen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>                       menselijke           menselijk            mogelijke
                       behoeften,          handelen,             schade of
                       menselijke        verandering in           verlies
                         wensen              stof- en
                                        energiestromen,
                                           stressoren,
                                          blootstelling
                                                          beoogde gewenste
                                                                 effecten
                                           realisatie     directe ongewenste
                                        volgens plan             effecten
                                                         indirecte ongewenste
                       drijfveren,                               effecten
                      kiezen van
                         opties
                                                          directe ongewenste
                                          gestoorde              effecten
                                           realisatie           indirecte
                                                                 effecten
   energiestromen tot gevolg, die kan leiden tot het inwerken van stressoren op mens en
   milieu (‘blootstelling’). Het gevolg kan schade aan of verlies van de gezondheid van
   mens en milieu en schade aan of verlies van goederen zijn. Het menselijk handelen is
   gericht op het behalen van voordeel, maar brengt onvermijdelijk risico’s met zich mee.
   Risico’s kunnen daarom niet los van dat voordeel worden beoordeeld. Daarom zijn in
   de figuur hierboven de voordelen en de mogelijke ongewenste effecten te zamen
   opgenomen.
        Bij de beoordeling van risico’s voor de gezondheid van mens en milieu is het
   onderscheid tussen een gestoorde realisatie van het handelen en de realisatie volgens
   plan van belang. Op die manier kan men ongevalsrisico’s onderscheiden van risico’s
   met een minder incidenteel karakter (bijvoorbeeld de risico’s verbonden aan vergunde
   lozingen). Ook vraagt de commissie aandacht voor de indirecte ongewenste effecten,
   bijvoorbeeld economische schade en verlies van werkgelegenheid na een ernstig
   ongeval. In veel risicobeschouwingen worden deze veronachtzaamd, terwijl ze het
   belangrijkste facet van het risico kunnen zijn. Een bijzondere vorm van deze indirecte
   effecten hangt samen met het moeten beslissen over risicobeheersing tegen de
   achtergrond van beperkte middelen. De middelen kunnen worden ingezet voor de
   vermindering van het ene risico in plaats van het andere. De keuze voor
   risicovermindering concurreert echter in principe ook met inzet van dezelfde middelen
   voor de bevrediging van andere behoeften dan die van verbetering van de gezondheid
   en de bescherming van het milieu. Wie risico’s wil beheersen, moet zich rekenschap
   geven van de ‘opportunity costs’, die kosten (waaronder risico’s) die ontstaan omdat
   eenmaal ingezette middelen niet meer aan andere doeleinden ten goede kunnen komen.
14 Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>                                    risicobepaling                                   risicobeheersing
                      probleem-           risico-        karakterisering          beslissen      treffen en
                     omschrijving        analyse          van het risico        over toelaat-   handhaven
                                                                                  baarheid           van
                                                                               en maatregelen  maatregelen
              overleg risicobeheerser              overleg risicobeheerser
             en risicobepaler (planning)          en risicobepaler (resultaat)
   Proces van risicobepaling en risicobeheersing
   De commissie bepleit een ‘omgaan met risico’s’ volgens een proces van risicobepaling
   en risicobeheersing. Dat kan bewerkstelligen dat het aan alle betrokkenen duidelijk is
   wie, wanneer, waarom een beslissing heeft voorgesteld of genomen. De aanduiding
   ‘risicobeheerser’ in de figuur hierboven slaat op de persoon of instantie die
   verantwoordelijk is voor het beslissen over de toelaatbaarheid van het risico en voor
   het treffen en handhaven van maatregelen. In dit rapport is dat de overheid.
   ‘Risicobepaler’ is de persoon of instantie die de risicoanalyse uitvoert in opdracht van
   de risicobeheerser.
        Tot de risicobepaling (‘risk assessment’) behoren: probleemomschrijving,
   risico-analyse en risicokarakterisering. Bij de probleemomschrijving—en dus
   afbakening—spelen maatschappelijke voorkeuren onvermijdelijk een rol. Daarom is
   overleg tussen risicobeheerser en risicobepaler nodig, waarbij de eerstgenoemde de
   voorkeuren van de bij de risicobeoordeling betrokken partijen inbrengt. De uitkomst
   van de risico-analyse is een risicoschatting, die wordt weergegeven in de vorm van een
   risicokarakteristiek. Bij de risicokarakterisering doet zich de vraag voor: met behulp
   van welke kenmerken moet het risico worden gerepresenteerd? Deze selectie kan niet
   aan de risicobepaler worden overgelaten, maar vereist overleg tussen risicobeheerser
   en risicobepaler. Ook hier brengt, idealiter, de risicobeheerser de voorkeuren van de
   betrokken partijen in. Voorbeelden van kenmerken zijn: kans op ziekte of dood en
   vermindering van soorten in ecosystemen, maar ook mate van training van operators in
   bedrijven.
        In de fase van risicobeheersing wordt over de toelaatbaarheid van het risico beslist;
   in de context van dit rapport neemt de overheid die beslissing. Op grond van de
   genomen beslissing zullen maatregelen moeten worden getroffen om het risico binnen
   de aanvaarde perken te houden en zal op de doeltreffendheid van die maatregelen
   moeten worden toegezien.
15 Samenvatting, conclusies en aanbevelingen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>       De commissie staat een dynamisch proces van risicobepaling en -beheersing voor.
   In de fase van risicobeheersing kan men tot de conclusie komen dat het probleem een
   andere reikwijdte, meestal een omvangrijkere, heeft dan oorspronkelijk is gedacht.
   Daarnaast kan de behoefte ontstaan aan nadere informatie over de effectiviteit en de
   kosten van alternatieve risicobeheersingsopties. Dat betekent dan dat delen van het
   gehele proces opnieuw worden doorlopen. Ervaring met de getroffen maatregelen in
   relatie tot de voordelen die het risicoveroorzakend handelen met zich meebrengt, kan
   eveneens aanleiding vormen tot bijstelling van de risicoschatting en van de
   maatregelen.
       Het dynamische karakter is ook een gevolg van invloeden die een geordende
   procesgang verstoren. Bij de besluitvorming kunnen bijvoorbeeld andere partijen een
   stem in het kapittel willen hebben en om aanvullende analyses vragen. Ook kunnen
   lacunes in kennis en onzekerheden in de risicoschattingen de heen-en-weer-beweging
   tussen risicobepaling en risicobeheersing versterken.
   Niet alle risicovraagstukken zijn gelijk
   De wijze van beoordelen van en beslissen over een risicovraagstuk hangt volgens de
   commissie sterk af van:
       de reikwijdte van het risico in de tijd
       de ruimtelijke reikwijdte van het risico
       de onzekerheid in kennis over aard en reikwijdte van het risico
       het maatschappelijk belang van het risicoveroorzakend handelen.
   In samenhang met de jurisdictie van het beslissende overheidsorgaan bepalen deze
   dimensies het besliskundige karakter van het vraagstuk: is het strategisch, tactisch of
   operationeel? Hoe hoger de ‘score’ op een van de vier dimensies, des te meer
   verschuift het vraagstuk van operationeel naar strategisch (zie de figuur hieronder). De
                                       maatschappelijk     operationeel strategisch
                                       belang
                   reikwijdte                    risico-
                    in de tijd                 vraagstuk
                                           onzekerheid in kennis
                                          over aard en reikwijdte
                               ruimtelijke
                               reikwijdte
16 Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>   besliskundige indeling is niet rigide: elk vraagstuk kent zowel strategische als tactische
   en operationele aspecten. Men kan de ontwikkeling van de Rotterdamse haven met zijn
   industriële vestigingen zien als een strategisch vraagstuk, het aanleggen van de
   Betuwe-spoorlijn voor transport van goederen naar het Duitse achterland als een
   tactische keuze en geluidwerende maatregelen rond het tracé als operationeel.
        Bij verschillende typen risicovraagstukken behoren verschillende typen
   risicobeheersingsstrategieën. Deze laatste zullen geënt moeten zijn op de wijze waarop
   risico’s ontstaan. Ze zijn, in elk geval voor typen vraagstukken die zich eerder hebben
   voorgedaan, in de milieuwetgeving en -regelgeving vastgelegd of aangeduid. De
   commissie wijst op de noodzaak om, in het bijzonder bij vraagstukken van strategisch
   belang, het ‘klimaat’ te creëren waarin aan uiteenlopende politieke visies en culturen,
   dat wil zeggen aan uiteenlopende risicopercepties, kan worden recht gedaan. Dan kan
   een vruchtbare dialoog tussen de betrokkenen ontstaan, alvorens de overheid zich
   uitspreekt over het aanvaarden van bepaalde risico’s en de condities waaronder.
        De belangrijkste criteria bij het beslissen over de toelaatbaarheid van risico’s en
   over de te treffen maatregelen, heeft de commissie hieronder in de vorm van vragen
   samengevat:
                      van operationeel          naar strategisch
                   a  sluit aan bij gevestigde
                      beslissingsmethoden en
                                                    geeft aanzet tot nieuwe
                                                     beslissingsmethoden en
                      -criteria?                     -criteria?
                   b  in overeenstemming met
                      wetenschappelijke kennis?
                                                    argumentatie consistent?
                                                     visie doordacht?
                   c  risicokenmerken adequaat
                      voor beschermingsdoel?
                                                    is rekening gehouden met
                                                     diverse beschermings-
                                                     doelen?
                   d  risico binnen tevoren
                      bepaalde toelaatbaar-         weegt het maatschappelijk
                                                     nut volgens diverse partijen
                      heidsgrenzen?                  op tegen het risico?
                   e  risicobeheersing tegen
                      laagste kosten?
                                                    doelmatig na afweging
                                                     'opportunity costs'?
   Bij het komen tot een beslissing spelen, zoals gezegd, de met het handelen beoogde
   voordelen een rol. Daarbij kan zich het probleem voordoen dat de diverse betrokkenen
   juist het maatschappelijk belang van het handelen uiteenlopend waarderen, afhankelijk
   van hun maatschappijvisie en hun positie ten opzichte van handelen en risico (die van
   risiconemer, profijttrekker of slachtoffer of een combinatie). Dat geldt in het bijzonder
   voor vraagstukken met een strategisch karakter, zoals blijkt bij de discussies rond de
   energievoorziening en de vervoerssystemen (Schiphol, Hoge-snelheidslijn). Is dat
   karakter sterk operationeel dan komen de maatschappelijke voordelen vaak niet
   expliciet aan de orde. Dat het risicoveroorzakend handelen nuttig is, wordt namelijk als
   vanzelfsprekend beschouwd.
17 Samenvatting, conclusies en aanbevelingen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>   Risicobeheersing
   Risico’s ontstaan niet uit het niets. Een analyse van de oorzaak-gevolgketen biedt
   aanknopingspunten voor risicobeheersing. In deze samenvatting beperkt de commissie
   zich tot de ‘kwaliteit van de organisatie’ en ‘stellen van prioriteiten en
   risicovergelijking’.
   Kwaliteitszorg Bij doeltreffende en doelmatige risicobeheersingsmaatregelen speelt de
   wijze waarop het risicoveroorzakend handelend wordt georganiseerd een centrale rol:
   risicobeheersing dient onderdeel te zijn van een systeem van kwaliteitszorg. Voor
   bedrijfsprocessen begint dat systeem ‘op de tekentafel’, impliceert het gedegen
   opleiding en training van alle uitvoerders en managers, heeft het betrekking op
   onderhoud en op nazorg voor afvalprodukten e.d. Van belang is een
   terugkoppelmechanisme: ervaringen uit het zorgsysteem moeten leiden tot aanpassing
   en verbetering, ook van de risicobeheersingsmaatregelen.
        Kwaliteitszorg dient ook het devies te zijn voor de overheid bij het spelen van haar
   rol in het proces van risicobepaling en risicobeheersing. Dat leidt dan tot een
   inzichtelijke organisatie van het proces, toegespitst op de aard van het risicovraagstuk
   en met een centrale plaats voor voorlichting en risicocommunicatie.
        Risicobeheersing door kwaliteitszorg en communicatie is van bijzonder belang als
   afwenteling een belangrijke oorzaak van het ontstaan van risico vormt. Door
   afwenteling naar andere delen van de wereld of naar toekomstige generaties herkennen
   risiconemers de mogelijk nadelige gevolgen van hun handelen niet meer als zodanig;
   een belangrijke drijfveer voor risico-inperking ontbreekt dan. Een ander
   afwentelingsmechanisme is dat van het individu naar het collectief: vele individuen of
   instanties menen ieder voor zich in alle redelijkheid hun bijdrage aan het risico te
   kunnen aanvaarden, maar het gezamenlijk risico kan onaanvaardbare proporties
   aannemen.
   Stellen van prioriteiten en risicovergelijking Hoe de ‘milieugulden’ te besteden? Voor
   deze vraag ziet de overheid zich gesteld bij het aanpakken van de diverse
   milieurisico-vraagstukken die ze voorgeschoteld krijgt. Bij het stellen van prioriteiten
   zijn er twee problemen: wat moeten we laten als de beschikbare middelen voor een
   bepaald probleem worden ingezet en welke risico’s levert dat op, en hoe vergelijken
   we de inzet voor het ene probleem met die voor het andere?
        Een hulpmiddel bij het beantwoorden van deze vragen kan zijn het leggen van een
   verband tussen de kosten van risicobeheersingsmaatregelen en de met die maatregelen
   te bereiken mate van risicovermindering. De commissie beveelt aan daarbij in elk
18 Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>   geval rekening te houden met de volgende risicokenmerken: verlies aan
   levensverwachting en gezondheid, hinder, verminderde beleving van de omgeving,
   verlies aan biodiversiteit, verminderd functioneren van ecosystemen en verlies aan
   milieufuncties. Voor het vergelijken van ongelijksoortige problemen biedt de
   vergelijkende risico-analyse mogelijk een uitweg. Daarbij trachten ‘deskundigen’,
   vertegenwoordigers van maatschappelijke groepen en overheidsbestuurders in
   onderling overleg risicovraagstukken te ordenen.
   Verschillend omgaan met ongelijksoortige risico’s
   Hoe kan de overheid risico’s beheersen en daarbij met het eigen karakter van diverse
   typen vraagstukken rekening houden? Voor zaken met een voornamelijk operationeel
   karakter stelt de commissie een keuze voor tussen:
       strikte normering
       afweging van ‘risicowinst’ tegen de kosten om die winst te behalen
       zelfregulering met eisen aan de organisatie van het handelen.
   Onder ‘normering’ vallen uitspraken van de overheid over de voorwaarden voor het
   aanvaarden van risico’s, over de vorm van de risicobeheersingsmaatregelen, en over de
   gewenste mate van risicovermindering. Een voorbeeld is het stellen van
   milieukwaliteitseisen (geregeld in de Wet milieubeheer). Het tweede punt behelst het
   toepassen van het ALARA-principe: het tot een zo laag als redelijkerwijs mogelijk
   niveau terugbrengen van de risico’s. Daarbij moet men in het oog houden dat de inzet
   voor het verminderen van risico’s ‘onredelijk’ kan zijn als daardoor ander nuttig
   handelen niet kan worden uitgevoerd bij gebrek aan middelen. Het derde punt,
   zelfregulering, kan de kwaliteit van de organisatie van het risicoveroorzakend handelen
   bevorderen. Het stelt tegelijkertijd hoge eisen aan de toezichthoudende rol van de
   overheid, aan wie de ‘zelfgereguleerde’ verantwoording moet afleggen.
   Risicocommunicatie speelt in dit verband een belangrijke rol.
       Voor vraagstukken met een minder operationeel, meer strategisch karakter zijn er
   in het huidige Nederlandse overheidsbeleid geen ingeburgerde benaderingen. De
   commissie noemt als mogelijkheden:
       het ontleden van het vraagstuk in delen waarvoor aanvaarde
       risicobeheersingsmethoden bestaan
       het treffen van maatregelen waarbij het zekere voor het onzekere wordt genomen,
       in het bijzonder als de gevolgen mogelijk onherstelbaar zijn
       het zoeken naar maatregelen die risicovermindering stimuleren (premies) of
       aanvaarding van risico’s bevorderen (verzekeringen)
19 Samenvatting, conclusies en aanbevelingen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>       het nagaan in welke mate en onder welke voorwaarden compensatie een rol kan
       spelen bij het beheersen van een als onbillijk beoordeelde verdeling van risico’s.
   Bij de vraagstukken van groot strategisch belang moet de overheid procedures in gang
   zetten en volgen die voorwaarden scheppen voor een goed begrip bij alle betrokkenen
   van de onderhavige risicoproblematiek, van de wijze waarop de onderscheiden partijen
   deze benaderen en van de te hanteren besluitvormingscriteria. Maatregelen hebben
   vooral het karakter van het stimuleren van deze en het afremmen van gene
   ontwikkeling, met als doel risico’s te beheersen zonder het maatschappelijk
   functioneren te zeer te belemmeren. Inzicht in de daarvoor te maken keuzen kan
   worden bevorderd door de diverse maatregelen te rangschikken naar de mate van de
   verwachte risicovermindering op belangrijk geachte risicokenmerken. De commissie
   meent dat de volgende punten bijzondere aandacht verdienen:
       Strategische problemen zijn complex van aard en veelal uniek, en kunnen daarom
       niet met standaardbenaderingen te lijf worden gegaan. Het niet onderkennen van
       de noodzaak tot het zoeken naar nieuwe benaderingen—meestal een mix van
       diverse mogelijkheden—kan doelmatige risicobeheersing belemmeren. De
       grootschalige aantasting van het klimaat biedt een duidelijk voorbeeld.
       Van alle betrokken partijen mag worden verwacht dat zij aangeven hoe het
       maatschappelijk nut van het risicoveroorzakend handelen het algemeen belang
       bevordert en of die bevordering opweegt tegen de risico’s. Elke partij zal moeten
       verduidelijken welke verdeling van risico’s en baten zij wel en welke zij niet
       rechtvaardig vindt.
   Strategische risicovraagstukken maken dus het zoeken naar nieuwe vormen van
   bestuurlijk omgaan met risico’s noodzakelijk: wie beslist wanneer over de
   toelaatbaarheid van welk deel van het risico en wie is verantwoordelijk voor het tot een
   aanvaard niveau inperken van het risico?
   Risico, meer dan een getal
   Vragen van risicobeheersing zijn vragen over het inrichten van de maatschappij.
   Opvattingen over de kwetsbaarheid van de natuur, over de zorg voor toekomstige
   generaties en over de vrijheid van handelen bepalen het antwoord op die vragen. Het
   verstrekken van melk in plastic flessen en het aanleggen van een net van
   hoge-snelheidslijnen zijn beide vormen van menselijk handelen die èn zinvolle doelen
   dienen èn de gezondheid van mens en milieu bedreigen. Melkleverantie en snel sporen
   verschillen echter in aard en reikwijdte en maatschappelijk belang en de risico’s ervan
   laten zich daarom niet op identieke wijze beoordelen. De aard en omvang van de
20 Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>   risicobeheersingsmaatregelen in beide gevallen zullen verschillen en mede afhankelijk
   zijn van het belang dat door groepen in de samenleving aan melkleverantie in een
   bepaalde verpakking en aan snel sporen wordt gehecht.
        Een inzichtelijke, geordende benadering van risicobepaling en risicobeheersing
   kan leiden tot een uitkomst waarmee de betrokkenen vrede kunnen hebben. In veel
   gevallen vereist dat zorgvuldige analyse, communicatie en overleg. Risico is namelijk
   heel wat meer dan een getal.
21 Samenvatting, conclusies en aanbevelingen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>22 Risico, meer dan een getal</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>   Executive summary
   Health Council of the Netherlands. Committee on Risk measures and risk
   assessment. Risk is more than just a number. The Hague: Health Council of
   the Netherlands, 1996; publication no. 1996/03.
   1995 saw the publication of ‘Not all risks are equal’. This report contained the
   comments of the Committee on ‘Risk measures and risk assessment’ about the
   ‘environmental risk management approach’ of the Netherlands Government. In the
   present report the committee arrives at recommendations for the further development
   of this policy for the protection of human health and the environment.
   The committee argues in favour of an effective and efficient approach based on the
   nature of particular risk problems. It summarizes the framework it proposes in three
   sections: ‘risk and the origin of risks’, ‘the process of risk assessment and risk
   management’ and ‘not all risk problems are equal’.
   Risk and the origin of risks
   The committee defines risk as the possibility, with a certain degree of probability, of
   damage to health, environment and goods, in combination with the nature and
   magnitude of the damage. Risks are ultimately caused by human demands and needs
   which generate human action. Examples of human action are developing and operating
   a chemical plant, living below sea level, alcohol drinking, and travelling by car to the
   place of work. These activities will result in changes in substance and energy flows.
   This can lead to a situation in which humans and the environment are subjected to
   stressors (‘exposure’). The effect can be damage or loss involving human health, the
   environment or goods. The aim of human activities is to produce benefits but the
23 Executive summary
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>                                        human action,               possible harm
                  human demands,           change in                   or loss
                   human needs          substance and
                                         energy flows,
                                           stressors,
                                           exposure
                                                            intended desired effects
                                           planned
                                                             direct undesired effects
                                      implementation
                                                                indirect undesired
                    motives,                                           effects
                   selection of
                     options
                                                             direct undesired effects
                                          deranged
                                      implementation
                                                                  indirect effects
   inevitable side-effect is the creation of risks. This is why risks cannot be viewed
   separately from benefits and it is for this reason that the figure above shows both
   benefits and possible undesired effects.
        When assessing the risks for human and ecological health, it is important to
   distinguish between activities which proceed as planned and activities which do not do
   so. This makes it possible to make a further distinction between the risk of (unplanned)
   accidents and risks of a less incidental nature (e.g. the risks associated with licensed
   emissions). Finally, the committee asks for attention to be paid to the indirect
   undesired effects, such as economic damage and employment loss after a serious
   accident. These are often neglected in risk analyses even though they can be the most
   important aspect of the risk. These indirect effects are also related to the fact that only
   limited resources are available for risk management. Resources can be deployed for
   reducing one risk instead of another. However, the choice for risk reduction competes
   with deploying the same resources for satisfying other needs instead of health
   promotion and environmental protection. In risk management one should take into
   account ‘opportunity costs’, i.e. costs (including risks) that are generated because
   resources which have been deployed once can no longer be used for other objectives.
   The process of risk assessment and risk management
   The committee advocates coping with risks by means of a process of risk assessment
   and risk management. This makes it clear for all those involved when and why a
   decision has been proposed or taken, and by whom. The terms ‘risk manager’ in the
   above figure denotes the person or institution that is responsible for deciding on the
   tolerability of risk and for taking risk reduction measures (in this report the
24 Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>                                 risk assessment                                risk management
                     problem-            risk                risk          deciding on    implementing
                    description        analysis      characterization       tolerability       and
                                                                           of risk and     maintaining
                                                                            measures        measures
              consulation between risk           consultation between risk
             manager and risk assessor          manager and risk assessor
                     (planning)                            (result)
   authorities). ‘Risk assessor’ is the person or institution that is commissioned by the
   risk manager to analyze the risk.
        Risk assessment encompasses: problem description, risk analysis and risk
   characterization. During problem description, the scope and nature of the problem are
   determined. Social preferences inevitably play a part here. This makes consultations
   between risk managers and risk assessors necessary with the risk manager expressing
   the preferences of the parties involved in the risk assessment. The outcome of the risk
   analysis is a risk estimate, which is expressed in the form of a risk profile. During the
   risk characterization process, the question arises: which characteristics should be used
   to represent the risk? This selection process cannot be left to the risk assessor, but
   requires consultation between the risk manager and the risk assessor. Here again, the
   risk manager should represent the preferences of the parties involved. Examples of
   characteristics are: probability of disease or death and reduction of species in
   ecosystems, but also level of training of industrial operators.
        During the risk management stage, a decision is taken about the tolerability of the
   risk. In the context of this report, that decision is taken by the government. Measures
   will be taken on the basis of the decision to keep the risk within acceptable limits and
   the effectiveness of these measures will be monitored.
        The committee advocates a dynamic process of risk assessment and management.
   In the risk assessment stage one may conclude that the scope of the problem is
   different, usually more extensive, than originally determined. Also one may wish to
   study alternative risk measures. Parts of the process are than again passed through.
   Feedback from actual practice my lead to renewed risk estimates and adaptation of risk
   measures.
        The dynamic nature of the risk assessment and management process is also due to
   external interferences. Parties with a say in the decision making may ask for additional
   analyses. Also gaps in knowledge and uncertainties in the risk estimates may reinforce
   the back and forth character of risk assessment and risk management.
25 Executive summary
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>                                          societal           operational     strategic
                                          importance
                         scope in                    risk
                           time                    problem
                                            uncertainty in knowledge
                                             about nature and scope
                                    spatial
                                     scope
   Not all risk problems are equal
   The committee believes that a number of factors have a considerable influence on the
   way risk problems are assessed and how decisions are taken about them:
        the scope of the risk in time
        the spatial scope of the risk
        uncertainty in knowledge about the nature and scope of the risk
        the societal importance of the activity which causes the risk.
   Together with the jurisdiction of the authority which takes the decisions, these facets
   determine the status of the problem: is it strategic, tactical or operational? The higher
   the problem ‘scores’ on one of the four dimensions, the more it shifts from operational
   to strategic (see figure above). The status of the problem is not a rigid one: each
   problem has strategic, tactical and operational aspects. The development of the port of
   Rotterdam with its industrial operations may be viewed as a strategic problem, the
   construction of the socalled Betuwe railway-line for
26 Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>                       from operational             to   strategic
                   a   fits in with all established
                       decision methods and             results in new decision
                                                         methods and criteria?
                       criteria?
                   b   accords with scientific
                       knowledge?                       consistent arguments?
                                                         well thought-out vision?
                   c   risk attributes adequate for
                       protection objective?            various protection objectives
                                                         taken into account?
                   d   risk within previously
                       established tolerability         does the societal benefit
                                                         outweigh the risk according
                       limits?                           to various parties?
                   e   risk management for lowest
                       costs?                           efficient after consideration of
                                                         opportunity costs?
   As stated above, the intended benefits of activities play a role in arriving at a decision.
   A possible problem here is that those involved can differ in their assessments of the
   social importance of the activity, depending on their vision of society and their
   position with respect to the activity and the risk (risk-takers, beneficiaries, victims or
   combinations of the three). This is especially true for strategic questions, as is
   demonstrated by the discussions on the energy policy and on public transport systems
   (expansion of Schiphol airport, high speed trains). In the case of risk problems with a
   marked operational nature, social benefits are often not discussed explicitly since the
   usefulness of the activities which cause risk is often thought to go without saying.
   Risk management
   Risks do not come about on their own. An analysis of the cause-effect sequence shows
   that there are various opportunities for risk management. This summary is limited to
   the discussion of the ‘quality of the organization’ and ‘priority setting and risk
   comparison’.
   Quality control In effective and efficient risk management, the way activities which
   cause risk are organized plays a central role: risk management should be a part of a
   system of quality control. In the case of industrial processes, this system starts ‘on the
   drawing board’, implies thorough training for employees at the managerial and
   practical levels and is related to maintenance and to disposal of waste products etc.
   The feedback mechanism is important: experience in the control system should result
   in alterations and improvements which should also include risk management measures.
        Quality control should also be the motto for government with respect to its
   involvement in the process of risk assessment and risk management. This leads to an
   organization of the process that is transparent, appropriate to the nature of the risk
   problem and grant a central position to information activities and risk communication.
27 Executive summary
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>        Risk management through quality control and communication are particularly
   applicable if diversion is an important cause of the risk. Diversion onto other parts of
   the world or future generations means that risk-takers no longer perceive the possible
   harmful effects of their activities in those terms: an important motive for risk reduction
   is lacking. Another diversion mechanism is the one which shifts risks from the
   individual to the collective; many individuals or bodies believe that they can quite
   reasonably take the risk on their own but the combined risk can increase to intolerable
   proportions.
   Priority setting and risk comparison How should environmental funds be spent? This
   is the question faced by the government in tackling the various environmental risk
   problems which they encounter. There are two problems in priority setting: what do we
   not do if we deploy the available resources for a particular problem and what risks
   does that involve? And how do we compare the efforts involved in one problem with
   those involved in another?
        When answering these questions, it can be helpful to make a link between the costs
   of risk management measures and the level of risk reduction which those measures aim
   to achieve. The committee recommends that the following risk attributes should be
   taken into account: reduction in life expectancy and worsening of health, nuisance,
   negative appreciation of the environment, reduction of biodiversity, reduced
   functioning of ecosystems and reduction of environmental functions. Comparative risk
   analysis may provide a solution for the comparison of problems of different kinds.
   Here, ‘experts’, representatives from social groupings and government officials rank
   risk problems in consultation.
   Different approaches to dissimilar risks
   How can government manage risks and take the individual nature of various kinds of
   problems into account during the process? For matters of a mainly operational nature,
   the committee proposes choosing between:
        strict standardization
        balancing risk reduction against reduction costs
        self-regulation with requirements for the organization of the activity.
   ‘Standardization’ includes government decisions about conditions for the acceptance
   of risks, about the form of risk management measures and about the desired level of
   risk reduction. An example is setting environment quality objectives on the basis of the
   Environmental Management Act. The second point relates to the application of the
   ALARA principle: the reduction of risks to a level that is as low as is reasonably
28 Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>   achievable. Risk reduction may also be ‘unreasonable’ if other beneficial activities
   may not be carried out because of a lack of resources. The third point, self-regulation,
   can improve the quality of the organization of the activity which causes the risk. At the
   same time, it imposes stringent demands on the monitoring role of government, to
   which the ‘self-regulated’ is accountable. Risk communication plays an important role
   in this respect.
        There are no generally-accepted approaches in current Dutch government policy
   for problems with a less operational, more strategic nature. The committee lists the
   following possibilities:
        breaking down the problem into parts for which there are acceptable risk
        management approaches
        taking measures which are on the safe side, particularly if the consequences are
        irreversible
        searching for measures which stimulate risk reduction (bonuses) or encourage the
        acceptance of risks (insurance-policies)
        determine the extent to which, and the conditions in which, compensation can play
        a role in controlling risk distribution which is judged to be unfair.
   In problems of major strategic importance, government must initiate and follow
   procedures which create conditions for good understanding among all those involved
   of the particular risk problem, of how the different parties approach the problem and of
   the decision-making criteria which will be followed. Measures will primarily consist of
   encouraging some developments and discouraging others in order to manage risks
   without creating excessive obstacles to the functioning of the society. It may be helpful
   in this respect to classify measures according to the costs of the estimated level of risk
   reduction on relevant risk attributes. The committee believes that the following points
   deserve particular attention:
        Strategic problems are complex in nature and generally unique. They cannot
        therefore be tackled using standard approaches. A failure to recognize the need to
        look for new approaches—generally a mixture of various tactics—can interfere
        with efficient risk management. Global climate change is an example.
        All the parties involved can be expected to indicate how the activities which cause
        the risk advance the public interest. They should also state whether this benefit
        off-sets the risks and, in particular, how the risk is distributed across the various
        parties. Each party should clarify which distribution of risk and benefits it
        considers just.
29 Executive summary
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>   Strategic risk problems make it necessary to look for new forms of coping with risks:
   who decides when about the tolerability of what part of the risk and who is responsible
   for keeping the risk at an acceptable level?
   Risk is more than just a number
   Risk management questions are questions about the structuring of the society.
   Opinions about the vulnerability of nature, about concern for future generations and
   about freedom of action determine the answers. Supplying milk in plastic bottles and
   the construction of a network of high-speed train tracks are both types of human
   activities which, in addition to serving meaningful objectives, also threaten human
   health and the environment. Milk supply and fast trains are, however, different in
   nature, scope and societal importance and the risks involved cannot therefore be
   assessed in the same way. The nature and extent of the risk management measures will,
   in both cases, be different and partly dependent on the importance which groupings in
   society attach to particular types of milk packaging and to fast trains.
        A transparent, orderly approach to risk assessment and risk management can lead
   to a result which the people involved can live with. In many cases, this requires
   meticulous analysis, communication and consultations. After all, risk is much more
   than just a number.
30 Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>Hoofdstuk 1
          Achtergrond
1.1       Overheid en risico’s
          ‘Wie niet waagt, die niet wint’. Dit is een van vele gezegdes die tot uitdrukking
          brengen dat in het maatschappelijk verkeer het nemen van risico’s belangrijk is. In het
          voorliggende rapport bespreekt een commissie van de Gezondheidsraad de manier
          waarop de overheid kan omgaan met bedreigingen van de gezondheid van mens en
          milieu die zijn verbonden aan menselijk handelen. Die bedreigingen zijn van zeer
          uiteenlopende aard; voorbeelden zijn het mogelijk optreden van gezondheidsklachten
          door het inademen van stoffen afkomstig van het autoverkeer of geloosd door een
          industriële installatie, de kans om slachtoffer te worden van een ongeval met een
          binnenvaarttanker, en het teloorgaan van ecosystemen door in het milieu gebrachte
          schadelijke stoffen, welk verlies tevens schadelijk voor de gezondheid van mensen kan
          zijn.
              Er is sprake van risico als het gaat om mogelijke aantasting van levenskwaliteit,
          om mogelijke sterfte, om mogelijke aantasting of verlies van ecologische waarden en
          om mogelijke aantasting of verlies van goederen ten gevolge van menselijk handelen
          of natuurlijke processen. Voorbeelden van dergelijk handelen zijn het vestigen en in
          bedrijf houden van een chemische fabriek, het wonen beneden de zeespiegel of het peil
          van een rivier, het drinken van alcohol, en het per auto naar het werk gaan. Elk
          handelen brengt risico met zich mee. Het beslissen over het toelaten of aanvaarden van
          dat risico geschiedt tegen de achtergrond van een zekere keuzevrijheid om het
          handelen dat het risico veroorzaakt, achterwege te laten, voort te zetten of aan te
31        Achtergrond
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>    passen. Dit is zo voor een individuele persoon die zich, wonende achter een te lage
    dijk, met een, naar zijn mening, te groot risico ziet geconfronteerd, alsook voor de
    overheid die zich, bijvoorbeeld door af te zien van dijkverhoging, in feite uitspreekt
    over de toelaatbaarheid van bepaalde risico’s in het publieke domein.
         De overheid heeft de bevoegdheid en de macht om gedragingen van anderen—in
    het kader van dit advies: gedragingen inzake risico’s—dwingend te bepalen. Zij is in
    dit verband met wettelijke taken belast, bijvoorbeeld om een onbillijke lastenverdeling
    of onevenredige schade te voorkomen. Deze taken vinden hun grondslag in de
    Grondwet. Voor het onderhavige rapport zijn vooral artikel 21 en 22 van belang,
    waarin de zorg van de overheid voor de bewoonbaarheid van het land, de verbetering
    van het leefmilieu en de bevordering van de volksgezondheid zijn vastgelegd. Dit
    laatste houdt bescherming van het individu en van de bevolking als geheel in. Bij het
    uitvoeren van de aan haar gestelde ‘opdracht’ streeft de overheid het algemeen belang
    na. Dit houdt ook bescherming in van burgers tegen bedreigingen waartegen dezen
    zichzelf niet kunnen beschermen.
         Oordeelsvorming en besluitvorming over risico’s door de overheid is gebonden
    aan voorgeschreven procedures. In ons rechtsbestel kan de overheid zowel over de
    gevolgde procedure als over de inhoud van een beslissing en de aard van een maatregel
    ter verantwoording worden geroepen.
1.2 Commissie en taak
    In 1991 installeerde de voorzitter van de Gezondheidsraad de Commissie ‘Risicomaten
    en risicobeoordeling’, hierna te noemen de commissie. Hij verzocht de commissie te
    rapporteren over de mogelijkheden en beperkingen van een beoordelingssysteem voor
    de risico’s van uiteenlopende activiteiten zoals dat in de notitie ‘Omgaan met risico’s’
    (TK89b) was voorgesteld. Hij meende dat er, nu het in de notitie (en de voorloper
    ervan; TK85) uiteengezette beleid enige tijd in praktijk was gebracht, voldoende reden
    was om uitgangspunten en aannamen aan een wetenschappelijke toetsing te
    onderwerpen.
         De commissie bracht in april 1995 een eerste rapport uit, waarin zij kanttekeningen
    plaatste bij de grondslag van de zogeheten risicobenadering in het milieubeleid, die in
    ‘Omgaan met risico’s’ en in latere brieven van de minister van VROM aan de Tweede
    Kamer was omschreven (GR95b). Met het voorliggende rapport rondt de commissie
    haar werkzaamheden af.
         De taak van de commissie is nader omschreven in bijlage A(p 97); haar
    samenstelling is vermeld in bijlage B (p 99).
32  Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>    In paragraaf 5.8 van haar eerdere rapport vatte de commissie haar kanttekeningen bij
    de risicobenadering in het milieubeleid puntsgewijs samen (zie bijlage C, p 101). Hier
    zal de commissie in het bijzonder de volgende punten nader uitwerken (tekst
    overgenomen van p 62-64 van GR95b):
            De keerzijde van de medaille [van het in het centrum van de politieke discussie plaatsen van met
            menselijk handelen verbonden risico’s voor mens en milieu] is dat door vereenvoudiging de
            veelomvattendheid van het risicobegrip uit het zicht is geraakt. Dat is mede in de hand gewerkt
            door de uiteenlopende betekenissen die men aan ‘risico’ bij de uitwerking van de
            risicobenadering heeft gegeven: risico als de mogelijkheid van schade, risico als kans op een
            bepaald gezondheidseffect en risico als grootheid die de blootstelling beschrijft, zoals de
            concentratie van een stof.
            Beslissen over de toelaatbaarheid van risico’s op grond van toetsing aan getalsnormen die op
            slechts enkele kwantitatieve maten zijn gebaseerd, vereist een legitimatie op grond van de aard
            van het risicoprobleem; enkele getalsnormen zijn immers vaak onvoldoende om de complexe
            werkelijkheid recht te doen.
            Toetsing aan algemeen geldende getalsnormen met daaraan verbonden de beslisregel
            ‘overschrijding van de getalsnorm is niet toegestaan of vereist sanering’ maakt het formeel
            onmogelijk om ook de beoordeling van de economische en sociale baten bij het beslissen over
            de toelaatbaarheid van risico’s te betrekken. Wil men daar wel ruimte voor maken, dan leidt dit
            tot een meer gedifferentieerd stelsel van normen, die soms strikter en soms minder strikt dan de
            huidige kunnen uitvallen.
            Er is onvoldoende aansluiting op de (dynamische) processen die aan het ontstaan en het
            beheersen van risico’s ten grondslag liggen. Betere aansluiting leidt ook tot een meer
            gedifferentieerd stelsel van normen, zowel wat betreft beslisregels als normgrootheden, terwijl
            toepassing van het ALARA-beginsel meer centraal komt te staan.
            De risicobenadering in haar huidige vorm biedt onvoldoende instrumenten om met het
            verschijnsel van risico-accumulatie om te gaan.
1.3 Werkwijze en opzet
    De commissie is in een reeks van vergaderingen tot haar bevindingen gekomen. In
    bijlage D (p 105) geeft zij aan hoe ze de bij het voorliggende rapport betrokken
    wetenschappelijke literatuur heeft geselecteerd. Daarbij stuitte de commissie op het
    probleem dat het praktisch onmogelijk is om de ‘stand der wetenschap’ over het
    onderhavige onderwerp compleet weer te geven. Risico en risicobeoordeling komt men
    op verscheidene maatschappelijke terreinen tegen; op elk van die terreinen beroept
    men zich op een ‘eigen’ wetenschap, met een verscheidenheid aan beschrijvingen en
33  Achtergrond
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>   analyses tot gevolg. De commissie heeft zich vooral gericht op vragen rond de
   bedreiging van de gezondheid van mens en milieu door omgevingsfactoren.
        In de volgende hoofdstukken gaat de commissie in op het proces van
   risicobepaling en -beheersing. Daarbij komen de omschrijving en karakterisering van
   risico aan de orde, evenals het ontstaan van risico’s. Het oordeel over risico’s hangt
   direct samen met de doelen van het overheidsbeleid. Deze doelen bepalen, te zamen
   met de beschikbare middelen, daarom de methoden om tot een besluit over de
   toelaatbaarheid van risico’s te komen, de aard en doeltreffendheid van getalsnormen en
   van andere methoden van risicobeheersing—onderwerpen die vervolgens ter tafel
   komen. In de visie van de commissie staat een inzichtelijke procedure voor het
   beslissen over het aanvaarden van risico’s voorop. Zo’n procedure, die afhangt van het
   soort risicovraagstuk, acht zij een voorwaarde voor het verkrijgen van een draagvlak
   over de genomen beslissing onder de betrokken partijen.
        Met haar rapport beoogt de commissie geen blauwdruk te geven voor een
   vernieuwd risicobeleid. Dat was haar vermogen te boven gegaan en, valt buiten de taak
   van (een commissie van) de Gezondheidsraad. De commissie heeft zich ten doel
   gesteld, op basis van de bevindingen van het wetenschappelijk onderzoek, het
   complexe vraagstuk van het omgaan met milieurisico’s zo goed mogelijk te
   beschrijven. Zij laat die beschrijving uitmonden in voorstellen die de doeltreffendheid
   en doelmatigheid van het proces van risicobepaling en risicobeheersing kunnen
   verbeteren. Daarmee hoopt ze een handreiking te doen voor een verdere ontwikkeling
   van het milieurisicobeleid.
34 Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>Hoofdstuk  2
           Omschrijven
2.1        Risico
          Figuur 1 Het woord risico zou zijn oorsprong vinden in de benaming van de rotskust van Kreta. Het is
          terug te voeren op het Italiaanse ‘rischiare’ dat op zijn beurt weer afkomstig is van het Griekse woord
          ‘rhiza’ voor wortel. Dat woord kreeg de overdrachtelijk betekenis van alles wat als een wortel uitsteekt. Op
          Kreta ontsproten de klippen aan de kust als wortels uit de bergen. Zij vertegenwoordigden een mogelijk
          gevaar of risico. (Ontleend aan Mathieu-Rosay J. Dictionnaire Etymologique. Alleur, België: Marabout,
          1985. Geciteerd in Dro91.) Ook in de huidige tijd heeft risico met rotsen van doen, zoals de figuur
          illustreert.
35         Omschrijven
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>   Omschrijving
   De ‘Grote Van Dale’ geeft als definitie van het begrip risico ‘gevaar voor schade of
   verlies’. Hierbij wordt ‘gevaar’ opgevat als ‘kwade kans’ (Dal92; zie ook figuur 1; p
   35). Twee kernelementen van risico zijn ‘mogelijkheid of waarschijnlijkheid van
   ongewenste gevolgen’ en ‘aard en ernst van die gevolgen’. De commissie sluit bij deze
   woordenboekdefinitie aan en omschrijft risico als (GR95b):
   de mogelijkheid, met een zekere mate van waarschijnlijkheid, van schade aan de gezondheid, aan het
   milieu en aan goederen, in combinatie met aard en omvang van die schade.
   De commissie kiest voor een ruimere omschrijving dan ‘kans op schade of verlies’. Bij
   het beslissen over de toelaatbaarheid van het risico verbonden aan menselijk handelen
   speelt niet alleen de mogelijkheid van schade of verlies, maar ook de grootte van de
   kans daarop, de aard van de schade of het verlies en de omvang ervan een rol. De
   commissie acht het wenselijk deze aspecten in het risicobegrip tot uitdrukking te
   brengen.*
        Risico heeft zowel directe als indirecte componenten (zie o.a. Bur93). Direct door
   inwerking van belastende factoren op mens en milieu, en indirect door invloed van de
   mogelijk geachte of opgetreden directe effecten op maatschappelijke processen,
   bijvoorbeeld produktieverlies of de gevolgen van restricties die als reactie op een
   ongeval worden opgelegd. Voorbeelden van zulke restricties zijn aanvullende
   vergunningsprocedures, strengere vergunningsvoorwaarden, verbod van bepaalde
   activiteiten, e.d. Een bijzondere component van risico schuilt in de zogeheten
   ‘opportunity costs’: door te investeren in bepaalde vormen van handelen en in
   maatregelen om het aan dat handelen verbonden risico te beheersen, blijven andere
   zaken achterwege, plukt men daarvan niet de vruchten en worden andere risico’s
   mogelijk onvoldoende ingeperkt.
        De literatuur bevat uiteenlopende omschrijvingen van het begrip risico, die
   verschillen in conceptuele grondslag. In technisch-wetenschappelijke kring treft men
   veel de opvatting aan dat risico de kans is op een bepaald effect van een bepaalde
   omvang, dan wel een verzameling van dergelijke kansen (Kap81). Verscheidene
   sociaal-wetenschappelijke onderzoekers omschrijven risico voornamelijk in termen
   van vrijwilligheid (hoe vrij zijn degenen die direct of indirect door het risico kunnen
   worden getroffen, om zich aan het risico te onttrekken?), vertrouwdheid (hoe
   vertrouwd zijn de potentieel getroffenen met de mogelijke effecten?), oogmerken (wat
*  Bij de oordeelsvorming speelt ook het maatschappelijk nut van het handelen een belangrijke rol. Zie onder meer
   hoofdstuk 7.
36 Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>                   oorzaak-gevolgketen
                      menselijk      verandering
                     handelen,        in stof- en    stressoren         bloot-          schade
                     natuurlijke       energie-                         stelling
                     processen         stromen
   Figuur 2 Oorzaak-gevolgketen voor het beschrijven en het analyseren van risico’s. Menselijk handelen, de
   ‘start’ van de keten, wordt gedreven door behoeften en wensen.
   is het doel van het risicoveroorzakend handelen en wat zijn de oogmerken van degenen
   die voor dat handelen verantwoordelijk zijn?), herstelbaarheid (is herstel van de schade
   mogelijk en op welke termijn?) e.d. (Mor81, Vle90). Naar de mening van de
   commissie is hier geen sprake van diametraal tegenover elkaar gestelde opvattingen.
   Welke aspecten het meest geschikt zijn om risico te karakteriseren, hangt af van de
   aard van het risicovraagstuk, zoals de commissie verderop nader zal bespreken.
         In bijlage E (p 107) zijn enkele gangbare risicodefinities vermeld.
   Van oorzaak naar gevolg
   Het feitelijk optreden van schade of verlies is het resultaat van een proces dat kan
   worden beschreven met een oorzaak-gevolgketen; zie figuur 2. Zo’n keten vangt aan
   met menselijk handelen en natuurprocessen die, al dan niet in onderlinge
   wisselwerking, stof- en energiestromen beïnvloeden. Het handelen is gericht op de
   bevrediging van menselijke behoeften en wensen (Hoh83; zie ook figuur 7, p 59), maar
   genereert ook stressoren—belastende factoren -, die inwerken op mens en milieu. De
   figuur introduceert stressoren als gevolgen van verandering van stof- en
   energiestromen (Nor92). Het gaat onder meer om geluidniveaus en concentraties van
   stoffen in water, bodem en lucht die bij blootstelling de gezondheid en het milieu
   bedreigen of aantasten. Vormen van menselijk handelen kunnen ook op zich als
   bedreigend worden ervaren en zo de gezondheid beïnvloeden; voorbeelden daarvan
   zijn technologisch complexe installaties en het verkeer.
         Het feit dat het optreden van schade en verlies als gevolg van menselijk handelen*
   en de aard en omvang ervan met onzekerheid zijn omgeven, is kenmerkend voor het
   begrip risico. De ene fase van de keten in figuur 2 leidt niet altijd, of niet altijd in
   dezelfde mate, tot de volgende. Een en ander hangt af van de processen binnen de
   keten en van externe factoren. Zo heeft menselijk handelen vrijwel altijd op kleine of
*  Hier staat menselijk handelen als oorzaak van risico’s centraal. Natuurlijke processen spelen wel een rol, maar dan als
   factoren die het risico van het handelen beïnvloeden.
37 Omschrijven
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>   grote schaal veranderingen van stof- en energiestromen tot gevolg, maar die hoeven
   niet altijd een belasting te vormen voor mens en milieu. Verder kan alleen bij
   blootstelling schade optreden en dat niet in alle gevallen en veelal pas na verscheidene
   tussenstappen. De keten in figuur 2 bevat nog meer vereenvoudigingen. Zo zijn
   terugkoppelingen in de keten niet aangegeven; veranderingen in stof- en
   energiestromen kunnen processen in gang zetten die die veranderingen tegengaan en
   leiden tot vermindering van het risico.
   Afbakening
   Oorzaak-gevolgketens zijn geschikte modellen om het ontstaan van risico’s te
   beschrijven en te analyseren. Daarbij moet worden aangegeven:
        welk handelen?
        welke vormen van schade of verlies?
        welk ruimtelijk schaalniveau?
        welke tijdschaal?
   De afbakening van het handelen bepaalt mede de uitkomst van een risicobeoordeling.
   Gaat het bijvoorbeeld om het in bedrijf houden van een olieraffinaderij, dan maakt het
   uit of men het transport van grondstoffen en eindprodukten wel of niet bij de
   risicobeoordeling betrekt. Verder zal zich, vanuit de overheid gezien, de vraag
   voordoen: gaat het om een unieke inrichting (bijvoorbeeld: één bepaald LPG-station en
   blijft het daarbij), of om handelen dat zich op overeenkomstige wijze op veel andere
   plaatsen voordoet (bijvoorbeeld: alle LPG-tankstations in Nederland). Menselijk
   handelen kan invloed hebben op mondiaal niveau, zoals de verstoring van de
   stratosferische ozonconcentratie door gebruik van CFK’s, maar ook op lokaal niveau,
   zoals bij het ophogen van een polder met vervuild havenslib. Ook de tijdschaal is bij
   de risicobeoordeling van belang: welke periode van handelen neemt men in
   ogenschouw en welke periode voor de mogelijke schadelijke gevolgen?
        Aan het einde van de oorzaak-gevolgketen is ook afbakening nodig: om welke
   vormen van schade of verlies, en dus ook om welke objecten, bekommert men zich?
   Gaat het om de lokale bevolking of de nationale, of om alle wereldburgers? Welke
   ecosystemen wil men beschermen of welke bedreigde soorten? Zijn waardevolle
   goederen in het geding?
        De commissie komt op de afbakeningsvragen nog nader terug.
38 Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>    Risicokenmerk
    Met het begrip risico, zoals de commissie dat omschrijft, is een verscheidenheid van
    kenmerken verbonden. Sommige zijn in maat en getal uit te drukken, andere zijn meer
    kwalitatief van karakter. De kans op overlijden, de waarschijnlijkheid van ziekte, de
    vermindering van de vruchtbaarheid van een soort en de vermindering van de visvangst
    zijn kwantitatieve kenmerken van risico. De mate waarin iemand meent zich aan het
    risico te kunnen onttrekken (‘vrijwilligheid’) en de mate waarin een risico beheersbaar
    wordt geacht, zijn meer kwalitatieve kenmerken.
         Het risicokenmerk ‘mogelijkheid van overlijden’ valt getalsmatig te beschrijven
    met grootheden als leeftijdspecifieke sterftekans, sterftekans ongeacht de leeftijd, of
    vermindering van de levensverwachting*. De keuze voor de ene of andere grootheid is
    niet van belang ontbloot. Zo pakt een vergelijking tussen het risico verbonden met
    werken op een steiger en met blootstelling aan een lage dosis straling op de grootheid
    ‘sterftekans ongeacht de leeftijd waarop’ anders uit dan op ‘verminderde
    levensverwachting’ (GR91b, Ber95).
         Risicokenmerken worden soms als risicodefinitie geïntroduceerd. Impliciet leidt dit
    tot een inperking van het risicobegrip (bijvoorbeeld: risico is de kans op overlijden, of
    risico is kans op een ongeval maal het aantal slachtoffers). Binnen de context van één
    vraagstuk of een groep van overeenkomstige vraagstukken behoeft dat niet tot
    problemen aanleiding te geven, mits over de te hanteren omschrijving eenstemmigheid
    bestaat. Bij het vergelijken van de risico’s van uiteenlopende vormen van handelen
    leidt zo’n impliciete inperking gemakkelijk tot knelpunten bij de risicobeheersing.**
2.2 Proces van risicobepaling en risicobeheersing
    Hiervoor wees de commissie op de grondwettelijke taak van de overheid om zich in de
    publieke sfeer uit te spreken over de toelaatbaarheid van risico’s en maatregelen te
    treffen om risico’s te beheersen. Zij dient daarbij de uiteenlopende claims van
    belangengroepen op publieke middelen onderling af te wegen en de criteria en
    procedures voor deze afweging in wet- en regelgeving vast te leggen. De Wet
*   Dergelijke grootheden worden wel aangeduid als risicomaten. De genoemde maten voor mogelijke sterfte zijn in elkaar
    om te rekenen indien de volledige sterftegegevens beschikbaar zijn.
**  Drukt men de risico’s verbonden aan roken, aan het inademen van omgevingstabaksrook en aan het inademen van
    benzeen in de lucht op de werkplek in Nederland uit in termen van de kans op overlijden, dan scoort roken het hoogst.
    Voor blootstelling aan benzeen op de werkplek gelden echter de strengste regels (getalsnormen met sancties), terwijl bij
    roken de overheid inzet op risicocommunicatie. De regels voor ‘passief roken’ zijn vooral op hinder gebaseerd
    (rookvrije ruimten). Deze differentiatie van risicobeheersingsmaatregelen is niet goed te begrijpen als risico slechts kans
    op overlijden is.
39  Omschrijven
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>                                      risicobepaling                           risicobeheersing
                          probleem-          risico-    karakterisering    beslissen       treffen en
                        omschrijving        analyse       van het risico  over toelaat-   handhaven
                                                                           baarheid           van
                                          wat zijn de                    van het risico  maatregelen
                                         stressoren?
                                                                           beslissing
                                                                         over te treffen
                                           wat is de                      maatregelen
                                         blootstelling?
                                          wat zijn de
                                          effecten?
                      overleg tussen                    overleg tussen
                      risicobeheerser                   risicobeheerser
                              en                                en
                        risicobepaler                     risicobepaler
                          (planning)                        (resultaat)
   Figuur 3 Stramien van risicobepaling en risicobeheersing. De pijlen tussen beide blokken geven aan dat er
   sprake is van een dynamisch proces.
   milieubeheer vormt daarvan een voorbeeld (Wmb79). Aan het beheersen van risico’s
   gaat het in kaart brengen ervan vooraf. In haar eerdere rapport heeft de commissie
   daarvoor het stramien van risicobepaling-risicobeheersing* voorgesteld. Zij geeft dat
   stramien hier opnieuw in schema weer (figuur 3).
         In het eerdere rapport lichtte de commissie de figuur als volgt toe (GR95b, p 33):
   Risicobeheersing door de overheid omvat een afweging door de beleidsverantwoordelijken van de sociale
   en economische kosten van mogelijke schade aan mens en milieu en van schadepreventie tegen de
   mogelijke voordelen van de risico-veroorzakende handelingen. Daarbij zal de overheid ook rekening
   houden met risicoperceptie door groepen uit de bevolking, dat wil zeggen met oordelen onder de
   bevolking over de desbetreffende risico’s. Om op een rationele wijze tot risicobeheersing te komen is het
   nodig het risico in kaart te brengen. Onder risicobepaling verstaat de commissie het analyseren van risico,
   het schatten van de omvang ervan en het presenteren van de resultaten in een vorm die voor
   risicobeheersing geëigend is. Tot risicobepaling behoort ook het analyseren van het effect van diverse
   alternatieve maatregelen voor risicobeheersing. Dat laatste gebeurt ten dele trapsgewijs. Op grond van een
   eerste risicoschatting zal de risicobeheerser behoefte hebben aan een voorspelling van de effectiviteit van
*  De termen ‘risicobepaling’ en ‘risicobeheersing’ zijn de pendanten van de Engelse begrippen ‘risk assessment’ en ‘risk
   management’. Het laatste begrip wordt in de literatuur in uiteenlopende betekenissen gebruikt. In bijlage C van haar
   eerdere rapport lichtte de commissie onder meer toe wat de Amerikaanse Environmental Protection Agency and
   National Academy of Sciences eronder verstaan; dat komt overeen met de omschrijving van risicobeheersing in dit
   rapport. In kringen van deskundigen op het terrein van arbeidsomstandigheden duidt ‘risk management’ veelal alleen de
   laatste stap in figuur 3 (p 40) aan, te weten het treffen en handhaven van maatregelen. Sommigen laten ‘risk
   management’ slaan op het gehele proces van risicobepaling, risicobeoordeling en het treffen van maatregelen.
40 Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>   bepaalde maatregelen. Bij ingewikkelde problemen kan het proces van risicobepaling-risicobeheersing
   verscheidene malen worden doorlopen.
        Risicobepaling is veelal een activiteit van deskundigen, die, voor wat betreft de probleemstelling en
   de risicokarakterisering, in nauwe samenspraak met de risicobeheersers moet plaatsvinden. Het is immers
   de risicobeheerser of de beleidsverantwoordelijke overheid die het probleem aandraagt. Verder is het voor
   hem van belang dat de risicobepaler het risico in een bruikbare vorm karakteriseert. Wel is hier duidelijk
   sprake van overleg: sommige problemen laten zich niet analyseren en sommige risicokarakteristieken zijn
   niet met de uitkomsten van de risico-analyse verenigbaar.
   De aanduiding ‘risicobeheerser’ in figuur 3 slaat op de persoon of instantie die
   verantwoordelijk is het beslissen over de toelaatbaarheid van het risico en voor het
   treffen en handhaven van maatregelen. In dit rapport is dat de overheid.
   ‘Risicobepaler’ is de persoon of instantie die de risicoanalyse uitvoert in opdracht van
   de risicobeheerser.
        Figuur 3 biedt de grondslag van een begrippenkader voor het oordelen en beslissen
   over risico’s. In een concreet geval wordt in dat verband vastgesteld wie de bij het
   risicoveroorzakend handelen betrokken maatschappelijke partijen zijn en wat de
   ruimere context van het risicovraagstuk is. Tot dat laatste behoren de sociaal-politieke
   dimensies van het handelen en het eraan verbonden risico en de economische en
   andere maatschappelijke voordelen van een bepaalde vorm van bedrijvigheid. Tevens
   moet worden aangegeven welke oorzaken en welke mogelijke gevolgen men in de
   beschouwing wenst te betrekken. In de fase van risicobeheersing is een belangrijk
   procedureel onderdeel de wijze waarop de overheid over de toelaatbaarheid beslist en
   hoe zij daarbij maatschappelijke partijen betrekt.
        Het concrete verloop van het proces van risicobepaling en risicobeheersing hangt
   af van het soort probleem dat voorligt. Bij vraagstukken op mondiaal niveau, zoals
   mogelijke veranderingen van het klimaat door grootschalig gebruik van fossiele
   brandstoffen, vinden in de fase van risicobepaling uitgebreide studies door panels van
   wetenschappers plaats en wordt de fase van risicobeheersing gekenmerkt door
   onderhandelingen tussen partijen, veelal staten, met uiteenlopende belangen. Bij het
   bevorderen van een goed binnenklimaat is sprake van een analyse volgens vaste regels
   en, op de werkplek, een beslissing volgens wettelijk vastgelegde criteria; betrokken
   partijen in dat laatste geval zijn de werkgever, de werknemers en de
   ondernemingsraad, de veiligheidskundige en de bedrijfsarts, en de overheidsinspectie.
   Veel vraagstukken rond de bedreiging of aantasting van het milieu worden gekenmerkt
   door talloze individuele beslissingen die ieder op zich zijn gerechtvaardigd, maar die te
   zamen tot ernstige schade aan de gezondheid van mens en milieu kunnen leiden. Voor
   de hand liggende voorbeelden zijn het particuliere autoverkeer en het op skivakantie
41 Omschrijven
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>   gaan. Het beheersen van dergelijke risico’s vereist een complex arsenaal van
   maatregelen.
         Het proces van risicobepaling en risicobeheersing vangt aan met de
   probleemomschrijving en -afbakening. Dat vereist overeenstemming tussen de
   betrokken partijen. Veelal heeft de overheid bij de hier beschouwde
   milieurisicoproblemen het laatste (risicobeheersings)woord. Inspraak van individuen
   en instanties die de te treffen maatregelen moeten uitvoeren of ondergaan, kan echter
   bijdragen aan een draagvlak voor de overheidsbesluiten. Gebrek aan overeenstemming
   over de inhoud en afbakening van het aan de orde zijnde probleem leidt tot onvrede
   over de besluitvorming. Als de overheid bijvoorbeeld het probleem van de vestiging
   van een kerncentrale op tafel legt en insprekers stellen de energievoorziening aan de
   orde, dan zullen beide partijen het noch over de vestigingsplaats noch over de wijze
   van energievoorziening eens worden.* Bij complexe problemen, zoals het voorbeeld in
   de vorige zin, wordt voor de risicobepaling de hulp van deskundigen ingeroepen. In dat
   geval zijn ook zij betrokken bij de probleemformulering, daar het probleem immers
   moet worden vervat in vragen die in de verdere fasen van het proces zijn te
   beantwoorden.
         De commissie wijst op de mogelijkheid van wijziging van het karakter van het
   probleem in de latere fasen van het proces van risicobepaling en risicobeheersing.
   Meestal is sprake van een verschuiving van minder naar meer omvattend. Een
   voorbeeld is de besluitvorming rond de uitbreiding van Schiphol. De luchthaven en de
   overheid hebben het risicoprobleem omschreven in termen van ruimtebeslag en
   milieu-effecten. De milieubeweging stelde echter (ook) het vliegverkeer als zodanig
   aan de orde. Die kwestie is echter geen wezenlijk onderwerp van discussie geworden,
   en dat heeft, althans voor bepaalde groepen, het besluitvormingsproces een
   onbevredigend verloop gegeven.
         De risico-analyse in het schema van figuur 3 (p 40)—in principe: het bepalen van
   de stressoren, de blootstelling aan de stressoren en de effecten van die
   blootstelling—is in geval van meer complexe problemen een taak voor deskundigen.
   Dit betekent echter niet dat bij de risico-analyse geen waarde-oordelen (moeten)
   worden geveld. Waar de wetenschappelijke kennis tekortschiet, doen de
   risico-analisten plausibele veronderstellingen. De keuze van een lineaire
   blootstelling-responsrelatie voor lage niveaus van blootstelling aan genotoxische
   carcinogene stoffen is een voorbeeld. Argument voor deze keuze is ook dat ze, gegeven
   het ontbreken van empirische gegevens, vermoedelijk eerder leidt tot een overschatting
*  Iets anders is dat insprekers het probleem van de energievoorziening aan de orde stellen bij de besluitvorming over een
   vestigingsplaats, terwijl over de wijze van energievoorziening al is beslist. Dat kan betekenen dat de eerdere
   besluitvorming als onbevredigend wordt ervaren, niet alleen inzake de uitkomst, maar ook voor wat betreft de
   procedure. Een partij kan zich soms echter ook willens en wetens ‘buiten de orde’ plaatsen.
42 Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>    dan tot een onderschatting van het risico. De commissie benadrukt het belang van het
    overleg tussen degenen die de risicobepaling uitvoeren (de ‘risicobepaler’) en degenen
    die verantwoordelijk zijn voor de beslissingen over toelaatbaarheid van het risico en de
    te treffen maatregelen (de ‘risicobeheerser’, hier de overheid) voor het zichtbaar
    maken van de keuzen die zijn gemaakt om lacunes in kennis te overbruggen. Dit telt
    des te meer omdat onder deskundigen juist over de plausibiliteit van dergelijke keuzen
    verschillen van inzicht bestaan die niet alleen terug te voeren zijn op verschillen in
    kennis en ervaring, maar ook samenhangen met factoren als maatschappelijke functie
    en maatschappijvisie (Kra92, Shr95, Slo94).
         De commissie meent dat dit soort keuzen (‘science policy’-beslissingen in
    Amerikaans jargon; San94) in de toelichting op het resultaat van de
    risicokarakterisering (zie figuur 3, p 40) moeten worden vermeld. Dat stelt de
    risicobeheerser of uiteindelijke beslisser, en alle andere betrokkenen, in staat na te
    gaan of de gemaakte keuzen voldoende rekening houden met het doel dat de
    risicobepaling moet dienen. Daarnaast komen in de fase van risicobepaling de selectie
    van risicokenmerken en de wijze van presentatie van de onzekerheden in de
    beschrijving van het risico met behulp van de gekozen risicokenmerken aan de orde.
         De noodzaak van deze wisselwerking tussen de ‘risicobepaler’ enerzijds en
    degenen die over de toelaatbaarheid van het risico beslissen, de
    risicobeheersingsmaatregelen ondergaan en de gevolgen van schade aan mens en
    milieu moeten dragen anderzijds, vloeit voort uit de keuze voor een democratische
    inrichting van de maatschappij en het niet volstrekt objectieve karakter van de
    risicobepaling (Shr95).
         Het proces van risicobepaling en risicobeheersing zal een zichzelf herhalend
    karakter hebben; het resultaat van een risico-analyse werpt vaak vragen naar
    alternatieven op. De commissie benadrukt het dynamische karakter van het proces
    (Vis94). De doeltreffendheid en doelmatigheid van maatregelen blijkt immers pas in
    de praktijk; ondanks alle inspanningen om risico’s zo goed mogelijk te schatten en te
    karakteriseren is ‘trial and error’ onvermijdelijk om te komen tot daadwerkelijke
    risicobeheersing.
2.3 Risicoperceptie en risicocommunicatie
    Partijen en posities
    Bij het proces van risicobepaling en risicobeheersing zijn verscheidene ‘partijen’
    betrokken. Ook al gaat het hier om vraagstukken waarover de overheid beslist, er zijn
    individuen, groepen en instanties die een direct belang hebben bij de gekozen wijze
    van risicobeheersing, die verantwoordelijk zijn voor het risicoveroorzakend handelen
43  Omschrijven
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>                                                indirect betrokkenen:
                                              overheid als regelgever
                                           overheid als toezichthouder
                                                 direct betrokkenen:
                                                 risicoveroorzaker
                                     profijttrekker                 potentieel
                                                                    slachtoffer
                                               media en voorlichters
                                                      het publiek
   Figuur 4 Posities bij de besluitvorming over de risico’s verbonden aan menselijk handelen. Ontleend aan
   Vle96.
   en voor het uitvoeren van risicobeheersingsmaatregelen of die het lijdend voorwerp
   van de aanwezigheid van risico zijn of kunnen zijn. Het betrekken van al die partijen
   bij het proces van risicobepaling en risicobeheersing kan lastig zijn, omdat ze
   verschillende posities innemen (figuur 4), terwijl in de praktijk een betrokkene vaak
   ook nog diverse posities tegelijk bezet. Degene die door handelen risico veroorzaakt,
   doet dat om voordeel te behalen en is dus ook profijttrekker. Gaat het om
   bedrijfsmatige activiteiten dan trekken werknemers profijt door het verdienen van het
   dagelijks brood en beleg, maar zij kunnen ook schade aan hun gezondheid oplopen en
   zijn daarmee potentiele slachtoffers. Overigens kan ook de overheid, die over de
   toelaatbaarheid van het risico beslist, één of meer van deze rollen vervullen. Daarnaast
   zijn er posities van indirecte betrokkenheid. De belangrijkste zijn die van (zie figuur
   4): de overheid als regelgever, de overheid als toezichthouder, de beheerders van
   communicatiemiddelen (media) en het publiek, waaronder diverse personen en
   instanties die de diverse partijen gevraagd en ongevraagd van advies voorzien.
         Elke positie vertegenwoordigt een eigen invalshoek bij de beoordeling van het
   risico. Zij genereert immers haar eigen doelstellingen, verantwoordelijkheden en
   handelingsmogelijkheden, terwijl ook de beschikbaarheid van informatie niet voor elke
   positie gelijk is. Positie en belangen wortelen in dieper liggende opvattingen over de
   waarden die in de maatschappij in stand moeten worden gehouden, over de mate
   waarin de natuur kwetsbaar is voor menselijk ingrijpen en over de wijze van omgaan
   met vragen over het beheersen van risico’s (Dou82, Smi96). De commissie meent dat
   bij het beoordelen van en het beslissen over risico’s meer dan thans het geval is met
   deze uiteenlopende posities rekening moet worden gehouden.*
*  In de fase van risicobepaling uit zich dat vooral bij de probleemafbakening en de risicokarakterisering, in de fase van
   risicobepaling bij de te hanteren beslissingscriteria (normen) en bij de aard van de te treffen maatregelen.
44 Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>   Risicoperceptie
   De verzameling van waarde-oordelen, voor zover die op risico betrekking hebben,
   duidt men wel aan met het begrip risicoperceptie; ze verschilt in principe van individu
   tot individu en van groep tot groep. Deze persoonlijke en institutionele kleuring van
   oordelen over risico’s geldt evenzeer voor ‘deskundigen’ als voor ‘leken’, en voor
   ‘beslissers’ als voor ‘bedreigden’ (Shr95).
        Verschillen in risicoperceptie vergroten het aantal kenmerken die van belang zijn
   bij het karakteriseren van risico. In de praktijk is selectie onvermijdelijk, teneinde het
   beslissen over de toelaatbaarheid van risico enigszins geordend en overzichtelijk te
   laten verlopen. Overwegingen bij die selectie zijn onder meer: Gaat het om
   bescherming van levens of van een bepaalde sociale structuur? Gaat het in het eerste
   geval om verkleining van overlijdenskansen of om verlenging van de
   levensverwachting of om verhoging van het aantal in gezondheid doorgebrachte jaren?
   Als het om overlijdenskansen gaat, moet dan onderscheid worden gemaakt tussen meer
   en minder kwetsbare personen, of tussen mensen die tegelijk ook profijt van de
   risicodragende activiteit trekken en anderen waarvoor dat niet geldt? Vooral bij het
   beoordelen van ecologische risico’s stuit men op dit punt op grote problemen doordat
   een precieze bepaling van de te beschermen objecten gezien de stand van wetenschap
   vaak niet mogelijk blijkt.*
        Verschillen in selectie van risicokenmerken leidt tot het hanteren van verschillende
   risicobegrippen; de commissie wees reeds daarop. Daarnaast verschilt ook het aan de
   kenmerken toegekende gewicht van individu tot individu en van groep tot groep. Dood
   en ziekte worden bijvoorbeeld verschillend gewaardeerd, afhankelijk van de oorzaak
   (een griepje, een auto-ongeluk, een misdrijf, etc).
        Op een aantal terreinen van maatschappelijke bedrijvigheid, bijvoorbeeld het
   gokken, de civiele techniek en het verzekeren, verschillen de betrokkenen in het
   algemeen weinig van opvatting over wat onder risico wordt verstaan: hun
   risicopercepties komen verregaand overeen. Het oordeel over de risico’s ligt hier
   traditioneel in handen van deskundigen, en andere betrokkenen lijken zich daarin goed
   te kunnen vinden. Gaat het echter om handelen waarvan het belang—de voordelen en
   de risico’s—uiteenlopend wordt beoordeeld, dan spelen meer dan enkele
   risicokenmerken een rol, met als complicerende factor de invloed van de media
   waardoor sommige kenmerken worden uitvergroot. De benadering van risico door de
   deskundigen met een voorkeur voor een ééndimensionaal risicobegrip, zoals verwacht
   aantal doden per tijdseenheid of verwacht verlies van soorten in een ecosysteem, botst
*  Zie voor de ecotoxicologische risicobeoordeling de Gezondheidsraadpublikatie ‘Ecotoxicologie op koers’ (GR94).
45 Omschrijven
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>   dan snel met die van het publiek of belangengroepen, die in hun risicopercepties met
   meer kenmerken rekening houden (Mor93). De commissie acht het onjuist om dit
   verschil in benadering te omschrijven als het verschil tussen ‘objectieve beoordeling’
   en ‘subjectieve perceptie’.
        Bij vraagstukken van grote maatschappelijke complexiteit, waarbij tevens grote
   belangen in het geding zijn, spelen de uiteenlopende en veelal fundamenteel
   verschillende percepties van risico, naast de evenzeer uiteenlopende oordelen over het
   maatschappelijk nut van het risicoveroorzakend handelen, een overheersende rol. De
   reden hiervan is dat hetgeen onder risico wordt verstaan in sterke mate verweven is
   met de sociale verhoudingen die men prefereert, en met het belang dat men hecht aan
   het handelen dat het risico veroorzaakt (Sch90). De grondleggers van deze
   gedachtengang vatten dit kort en bondig samen met “common values lead to common
   fears” (Dou82). Voor degenen, bijvoorbeeld, die bij grote onzekerheid en
   maatschappelijke controverse houvast vinden in het sterk op onderhandelen* gericht
   risicobegrip ‘kans maal gevolg’ is die verwevenheid met sociale idealen niet minder
   sterk dan voor hen die in een dergelijke situatie juist een risicobenadering op basis van
   het voorzorgprincipe (‘Vorsorgeprinzip’, ‘precautionary principle’) geboden achten.
   Risicocommunicatie
   De confrontatie van de verschillende risicopercepties in een open dialoog duidt de
   commissie aan als risicocommunicatie. Deze communicatie kan het draagvlak voor
   risicobeheersingsmaatregelen vergroten. Een groot probleem bij risicocommunicatie is
   dat de informatie-uitwisselende partijen aan het begrip risico verschillende
   betekenissen geven. Als de partijen niet weten te komen tot een gemeenschappelijk
   kader, is de communicatie van meet af aan tot mislukken gedoemd. De commissie
   onderschrijft het volgende citaat (Dav95): “If officials and experts involved in dealing
   with the public can at least establish a common meaning of ‘risk’ that is shared
   between them and their audience then the chances for meaningful communication will
   be greatly enhanced.”
        Een tweede hoofdvoorwaarde om risicocommunicatie te doen slagen is:
   vertrouwen. Als iemand die iets mee te delen heeft, zijn gehoor niet serieus neemt, en
   als degene die komt luisteren en vragen, of zijn eigen zienswijze komt geven, geen
   vertrouwen heeft in de officiële zegsman of vrouw of de te hulp geroepen deskundigen,
   is het maximaal haalbare een uitwisseling van meningen.**
*  Zoals dat blijkt uit: een effect van een grotere omvang is toelaatbaar als de kans erop kleiner is, dat wil zeggen als het
   produkt van kans en gevolg niet toeneemt.
** Vooral in de VS is de afgelopen jaren veel onderzoek gedaan naar factoren die bij risicocommunicatie een rol spelen en
   naar effectieve vormen van risicocommunicatie. De commissie volstaat met te verwijzen naar een artikel van Morgan
46 Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>        Hiervoor gaf de commissie aan dat het betrekken van partijen bij het proces van
   risicobepaling en risicobeheersing voorwaarde is voor het verkrijgen van een draagvlak
   voor te treffen maatregelen. Risicocommunicatie, dat wil zeggen ‘dialoog’, speelt in
   het overleg tussen de partijen een centrale rol.
   (Mor93).
47 Omschrijven
</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 48 ======================================================================

<pre>Hoofdstuk 3
          Beschermen
3.1       Milieubeleid van de Nederlandse overheid
          Het milieubeleid, zoals dat in de loop van de tijd gestalte heeft gekregen, laat zich
          karakteriseren met: ‘tot hiertoe en niet verder’ en ‘streven naar beter’. De
          risicobenadering in het milieubeleid, die in de notitie ‘Omgaan met risico’s’ (TK89b)
          werd verwoord, is daarvan een voorbeeld. De regering geeft met zogeheten
          maximaal-toelaatbaar-risiconormen aan welk niveau van bedreiging van de gezondheid
          van mens en milieu zij ten hoogste toelaatbaar acht; ‘verwaarloosbare risiconiveaus’
          vormen daarnaast een aanduiding van de na te streven milieukwaliteit. Zoals de
          commissie aangaf in haar eerdere rapport (GR95b), zijn de
          maximaal-toelaatbaar-risiconormen niet expliciet onderbouwd met overwegingen van
          nut of haalbaarheid.
               Volgens de Nederlandse regering (TK89a) zijn overwegingen van milieuhygiëne
          en milieubescherming te beschouwen als randvoorwaarden voor menselijk handelen.
          Die opvatting is nader gepreciseerd in de discussie tussen regering en Tweede Kamer
          over het ‘verwaarloosbaar risiconiveau’ (TK93a, TK93b, TK93d). In de Kamer werd
          bepleit het te aanvaarden risiconiveau onder een maximaal toelaatbaar geachte grens te
          laten bepalen door een afweging van kosten en baten.
               In dit hoofdstuk gaat de commissie kort in op de doeleinden van het milieubeleid.
          Daarmee verkrijgt ze een perspectief voor een verdere bespreking van vragen rond het
          beoordelen van risico’s.
48        Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 48 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 49 ======================================================================

<pre>    Tabel 1 Factoren die de gezondheid bepalen (determinanten van gezondheid). Ontleend aan RIVM93.
     exogene factoren
             omgevingsfactoren
             leefstijl
             sociale omgeving
     endogene factoren
             erfelijke factoren
             verworven eigenschappen
     volksgezondheidsbeleid
             preventie
             gezondheidsvoorlichting
             gezondheidszorg
3.2 Duurzame ontwikkeling
    In het eerste Nationaal Milieubeleidsplan (TK89a) koos de Nederlandse regering
    duurzame ontwikkeling als beginsel voor haar milieubeleid. Duurzame ontwikkeling
    omvat het streven om economie, cultuur* en ecologie zodanig in evenwicht te brengen
    dat er een einde komt aan de stelselmatige aantasting van ecosystemen en
    milieufuncties, en aan het uitputten van voorraden. Uit het rapport ‘Our common
    future’ van de World Commission on Development and Environment (WCDE87) komt
    naar voren dat duurzame ontwikkeling te maken heeft met een billijke verdeling van
    de, overigens eindige, benuttingsmogelijkheden van ‘Moeder Aarde’. Daarbij gaat het
    erom geen uitgeputte en ernstig verstoorde biosfeer over te dragen aan de komende
    generaties. Ook voor die generaties dienen keuzemogelijkheden over te blijven om te
    voorzien in hun behoeften.
         Een mechanisme in ons niet-duurzaam omgaan met het milieu is het afwentelen
    van problemen naar andere, vaak minder ontwikkelde, delen van de wereld, of naar
    hogere schaalniveaus, of naar de toekomst, of van het individu naar het collectief.
    Deze afwenteling hangt samen met de geneigdheid van talrijke individuen, groepen en
    organisaties om ‘economische’ voordelen in het ‘hier en nu’ te maximaliseren ten
    koste van risico’s voor het collectief, op grotere schaal of op langere termijn (TK89a,
    Vle93). Juist daarom is het vertalen van het streven naar ‘duurzame ontwikkeling’ in
    concrete maatregelen niet eenvoudig.
*   In de betekenis van beschaving en de sociale verhoudingen binnen de samenleving.
49  Beschermen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 49 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 50 ======================================================================

<pre>3.3 Gezondheid van de mens
    Volgens de Wereldgezondheidsorganisatie is gezondheid een toestand van volledig
    fysiek, mentaal en sociaal welbevinden en niet alleen maar de afwezigheid van ziekte
    of gebrek. Deze omschrijving is niet direct bruikbaar om te beoordelen of een bepaald
    niveau van blootstelling aan een omgevingsfactor gezondheidskundig verantwoord is.
    Verdere uitwerking van het begrip is noodzakelijk. De commissie sluit zich aan bij de
    opvatting van de Commissie ‘Luchtkwaliteitseisen’ van de Gezondheidsraad dat
    gezondheid te beschouwen is als een dynamisch evenwicht tussen de biologische en
    geestelijke eigenschappen van het individu en de prikkels en factoren uit de fysieke en
    sociale omgeving (GR77). Deze zienswijze vindt men ook terug in de
    Volksgezondheid Toekomst Verkenning (RIVM93). De auteurs van dat document
    herkennen in het begrip gezondheid vijf elementen:
         gezondheid is een optimale aanpassing aan gegeven omstandigheden, of optimaal
         functioneren
         gezondheid bestaat als een dynamisch evenwicht of een wisselwerking tussen
         endogene en omgevingsfactoren
         gezondheid kent zowel fysieke als psychische als sociale aspecten
         gezondheid kent zowel een organisch als een functioneel en een sociaal niveau
         gezondheid heeft subjectieve en objectieve aspecten.
    Een uitspraak over een uit gezondheidskundig oogpunt verantwoorde situatie heeft
    dus, naast fysieke, ook persoonsgebonden, sociaal en cultureel bepaalde aspecten (zie
    tabel 1). Omgevingsfactoren, zoals stoffen in de lucht, het water en het voedsel,
    straling, geluid, bacteriën en andere organismen, kunnen van invloed zijn op de
    gezondheidstoestand, naast andere exogene factoren zoals gedrag, eet- en
    drinkgewoonten, roken en geneesmiddelengebruik, en de sociale omgeving. De
    exogene factoren, de endogene factoren en het gevoerde volksgezondheidsbeleid
    bepalen in onderlinge samenhang de gezondheidstoestand van een individu (RIVM88,
    RIVM91). Dit houdt ook in dat het in het algemeen moeilijk is om het effect van een
    vermindering van de blootstelling aan een schadelijke geachte milieufactor of stressor
    nauwkeurig te voorspellen of te bepalen.
         Voor de risicokenmerken die betrekking hebben op de aantasting van de
    gezondheid van de mens, kan de commissie niet een voor alle situaties geldende
    aanbeveling doen. Wel meent zij dat de kans op ziekte en die op sterfte, in samenhang
    met de vermindering van het aantal levensjaren en het aantal levensjaren dat in
    gezondheid wordt doorgebracht, relevante risicokenmerken zijn. Bij verscheidene
50  Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 50 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 51 ======================================================================

<pre>    Tabel 2 Ruimtelijke niveaus van de mogelijke effecten van menselijk handelen (naar RIVM88).
     niveau            trefwoorden ter illustratie
     mondiaal          - broeikaseffect, aantasting 'ozonlaag', vermindering biodiversiteit
     continentaal      - luchtvervuiling, zure depositie, ontbossing
     fluviaal          - vervuiling rivieren en meren, bovenstroomse lozing van stoffen
     regionaal         - luchtvervuiling, natuurversnippering, tankerrampen met vervuiling kustwateren
     lokaal            - fabrieksongevallen, verkeerslawaai
     binnenshuis       - verontreiniging binnenlucht, doe-het-zelf apparatuur
    milieuproblemen zullen hinder en verminderde beleving van de omgeving van belang
    zijn.
3.4 Gezondheid van ecosystemen
    ‘Gezonde’ ecosystemen zijn essentieel voor het duurzaam functioneren van (delen van)
    de wereld en daarom mede een voorwaarde voor het voortbestaan van de mensheid.
    Het definiëren van de ‘gezonde toestand’ van een ecosysteem is nog moeilijker dan het
    definiëren van een goed niveau van gezondheid van de mens. In de eerste plaats
    worden verschillende ecosystemen uiteenlopend gewaardeerd op grond van kenmerken
    als complexiteit, diversiteit, ruimtelijke differentiatie, successietrends, zelfregulerend
    vermogen, natuurlijkheid en draag- en produktiefuncties (denk aan de regeneratie van
    zuurstof, het binden van koolzuurgas en de produktie van allerlei natuurlijke
    hulpbronnen). Daarnaast is het wetenschappelijk inzicht in de wisselwerking tussen
    (veranderingen in) milieu-omstandigheden en ecosystemen vooral op de hogere
    organisatieniveaus van populaties en ecosystemen zeer beperkt.
          De ‘ecologische’ risicobeoordeling is het meest uitgewerkt voor stoffen. Men heeft
    hierbij de aanname gedaan dat bij bescherming van de soortensamenstelling in
    kwantitatieve zin eveneens de structuur en de functies van ecosystemen gewaarborgd
    zijn. Het Nederlandse overheidsbeleid richt zich op het veilig stellen van populaties
    van plant- en diersoorten en van ecosystemen, en niet op de bescherming van
    individuele planten of dieren.
3.5 Ordening
    Doelstellingen
    Bij het uitwerken van de doeleinden van het gezondheids- en milieubeleid blijkt dat
    bedreigingen voor de gezondheid en het milieu van heel verschillende reikwijdte zijn.
51  Beschermen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 51 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 52 ======================================================================

<pre>   Het risico verbonden met gokken in een casino is van een ander type dan dat van
   bergbeklimmen; het risico verbonden met het vervoeren van LPG per tankauto is
   verschillend van dat van elektriciteit opwekken in een kolencentrale. Ook is het risico
   van het op grote schaal fokken van mestproducerende varkens voor de export niet
   hetzelfde als dat van het massaal reizen per vliegtuig. Die verschillen in reikwijdte
   laten zich op verscheidene, voor een deel overlappende en voor een deel aanvullende
   manieren beschrijven. Indelingscriteria zijn:
        de ruimtelijke schaal van risico’s
        de tijdschaal van de risico’s
        onzekerheid in kennis over aard en reikwijdte van de risico’s
        maatschappelijk belang van het risicoveroorzakend handelen.
   Daarnaast is van belang de bevoegdheid van het overheidsorgaan dat de beslissing over
   de toelaatbaarheid van het risico neemt.
   Ruimtelijke schaal van de effecten
   Een indeling naar ruimtelijk schaalniveau van de mogelijke effecten staat in tabel 2.
   Beheersing van risico’s met een mondiale, continentale en fluviale reikwijdte vereist in
   het algemeen supranationaal overleg, terwijl regionale en lokale-risico’s onder de
   jurisdictie van de nationale of van een lagere overheid vallen. Zowel het
   maatschappelijke belang als de wetenschappelijke complexiteit van een
   risicobeoordeling neemt in het algemeen toe met toenemende ruimtelijke schaal.
   Tijdschaal van de effecten
   Richt men zich vooral op bedreigingen voor de gezondheid dan kan men in termen van
   generaties denken, bijvoorbeeld een jaar, 30 jaar, eeuw, enzovoort. Betrekt men echter
   natuurlijke processen in de beschouwing dan lopen de karakteristieke tijden van zowel
   effect als herstel zeer uiteen. Bijlage F (p 109, figuur 11) bevat daarvan enkele
   voorbeelden.
        Daarnaast is het van belang of men te maken heeft met effecten die zich continu,
   dan wel af en toe, dan wel pas op termijn voordoen. Een in het milieu geloosde
   gevaarlijke stof zal, in een mate die afhankelijk is van het verspreidingspatroon, het
   blootstellingspatroon en de verdeling van de gevoeligheid in de bevolking, voortdurend
   de gezondheid van mensen bedreigen. Een ongeval met een tankwagen met LPG,
   daarentegen, doet zich zeer sporadisch voor; mogelijk zal de bevolking in het
   transportgebied gedurende verscheidene generaties niet door zo’n ongeval worden
   getroffen. Blootstelling aan radioactieve stoffen geeft een voorbeeld van uitgestelde
52 Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 52 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 53 ======================================================================

<pre>   effecten: een verhoogd optreden van kanker manifesteert zich vaak pas vele jaren na de
   blootstelling, als de blootgestelden leeftijden hebben bereikt waarop kanker toch al
   vaak voorkomt. Aantasting van de ozonlaag door antropogene lozingen is een ander
   voorbeeld van handelen met uitgestelde effecten: de gevolgen manifesteren zich pas
   vele jaren na het tijdstip van lozing.
   Maatschappelijk belang en onzekerheid in kennis over aard en reikwijdte
   Men kan risicovraagstukken ook indelen naar gelang (Sta93, Fun85):
        het terrein waar er consensus over aard en reikwijdte van het probleem bestaat en
        er sprake is van een beperkt, enkelvoudig maatschappelijk belang
        het terrein waar grenzen van een enkel vakgebied worden overschreden, terwijl de
        maatschappelijke belangen complexer en omvangrijker worden
        het terrein van grote maatschappelijke inzet; er is sprake van een nationaal of nog
        groter belang terwijl de wetenschappelijke kennis niet of nauwelijks voorhanden
        is.
   Bij deze indeling zijn twee aspecten van risicovraagstukken in geding die de
   commissie aanduidt als: ‘maatschappelijke belang’ en ‘onzekerheid in kennis over aard
   en reikwijdte van risico’s en voordelen’ van het handelen. Deze aspecten staan niet los
   van de hiervoor genoemde reikwijdte in ruimte en tijd. Zo laten zich de mogelijke
   aantasting van de gezondheid van de wereldbevolking en van ecosystemen op
   mondiale schaal slechts met grote onzekerheid voorspellen. De maatschappelijke
   belangen bij het beheersen van dergelijke risico’s zijn echter zeer groot, daar de
   gevolgen van de mogelijk benodigde drastische maatregelen aanzienlijk zijn.
        De commissie benoemt ‘maatschappelijk belang’ als een hoofdaspect van
   risicovraagstukken. Dat sluit aan bij haar eerdere opmerking dat risico’s tegen de
   achtergrond van het met het handelen beoogde nut moeten worden beoordeeld. De
   commissie is zich ervan bewust dat, net als risico, ook nut diverse kenmerken heeft:
   aard, omvang, onzekerheid over het behalen ervan (wat dus ook een economisch risico
   inhoudt), aan wie valt het toe? e.d. De commissie gaat op deze aspecten van nut niet
   nader in.
   De jurisdictie van de overheid
   Bij beslissingen door overheden kan men onderscheid maken tussen de volgende
   niveaus:
        supranationaal
        nationaal
53 Beschermen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 53 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 54 ======================================================================

<pre>                                          maatschappelijk           operationeel        strategisch
                                          belang
                   reikwijdte                          risico-
                    in de tijd                      vraagstuk
                                               onzekerheid in kennis
                                              over aard en reikwijdte
                                ruimtelijke
                                 reikwijdte
   Figuur 5 Hoofdaspecten of -dimensies van risicovraagstukken. Hoe hoger een risicovraagstuk scoort op
   een van de dimensies, hoe meer het karakter van het vraagstuk verschuift van operationeel naar strategisch.
        regionaal (provinciaal)
        lokaal.
   De beoordelings- en besluitvormingsprocedures zullen van niveau tot niveau
   verschillen. Op supranationaal niveau vormen verdragen tussen staten de grondslag
   voor multinationale inspanningen voor risicobeheersing. De mate van bindendheid van
   dit soort verdragen kan verschillen. In EU-verband leidt de multinationale
   samenwerking tot regelgeving die alle lidstaten bindt.
        Regionale en lokale overheden zullen in het algemeen binnen directieven van een
   nationale overheid moeten blijven. In Nederland bestaat de tendens die directieven een
   meer globaal karakter te geven dan in het verleden het geval was, en daarmee de
   beleidsvrijheid van lagere overheden te verruimen.
        De commissie wijst erop dat de belangen van de lokale en van de nationale
   overheid niet altijd parallel behoeven te lopen, in het bijzonder waar het gaat om de
   afwegingen van de voordelen van handelen tegen het risico dat dit handelen
   veroorzaakt. Zulke belangentegenstellingen manifesteren zich bijvoorbeeld bij de
   ontwikkeling van infrastructuur: een landelijke keuze voor transportvormen en -routes
   spoort niet zonder meer met de plaatselijke afweging van de lusten en lasten van die
   keuze. Dat geldt overigens ook op internationaal niveau. Een blijvende toename van
   het gehalte aan koolzuurgas in de atmosfeer lijkt voor grote streken en bevolkingen
   desastreuze gevolgen te hebben, maar zou in eerste instantie gunstig voor de
   Nederlandse landbouw kunnen uitwerken (GR86, Wol93).
54 Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 54 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 55 ======================================================================

<pre>        Men zou deze indeling kunnen completeren met een persoonlijk niveau. Bij
   verscheidene vraagstukken heeft het individu een ruime beslissingsbevoegdheid over te
   aanvaarden risico’s. Voorbeelden zijn activiteiten als roken, eten, drinken en sporten.
   Besliskundige indeling
   De vier genoemde aspecten of dimensies—reikwijdte in ruimte en tijd, onzekerheid in
   kennis over aard en reikwijdte en maatschappelijke belang—bepalen in hoge mate de
   besliskundige aard van het risicovraagstuk. Die aard kan men aanduiden op de in de
   besliskunde gebruikelijke wijze (GR84a, Vle90): strategisch, tactisch, operationeel.
   Naarmate een risico hoger scoort op een of meer van de vier dimensies zal het
   vraagstuk een minder operationeel en een meer strategisch karakter hebben. De
   commissie plaatst daarbij twee kanttekeningen. De besliskundige indeling is niet
   rigide: elk vraagstuk kent zowel strategische als tactische en operationele aspecten.
   Men kan de ontwikkeling van de Rotterdamse haven met zijn industriële vestigingen
   zien als een strategisch vraagstuk, het aanleggen van de Betuwe-spoorlijn voor
   transport van goederen naar het Duitse achterland als een tactische keuze en
   geluidwerende maatregelen rond het tracé als operationeel. Daarnaast is de
   rangordening ‘strategisch—tactisch—operationeel’ beslisser-gebonden. Strategie
   betekent voor de Verenigde Naties iets anders dan voor het bestuur van een gemeente.
   De ruimtelijke inrichting van een bepaalde polder, bijvoorbeeld, die voor de
   rijksoverheid een uitvoeringsdetail is in haar ruimtelijke-ordeningsbeleid, kan een
   centraal vraagstuk zijn in de gemeentepolitiek. De hier voorgestelde indeling van
   risicovraagstukken is in beeld gebracht in figuur 5.
        Bij strategische vragen op het bord van de rijksoverheid* gaat het om beslissingen
   over veelzijdige en verstrekkende activiteiten van groot maatschappelijke belang.
   Voorbeelden zijn de keuze van de wijze van energievoorziening (kernenergie versus
   energie uit fossiele brandstoffen, dan wel energiebesparing of ‘alternatieve’
   energiebronnen) en de mobiliteit in Nederland (particulier versus openbaar vervoer).
   De keuzen spelen zich op regionale of hogere schaal af en kunnen tot ver in de
   toekomst reikende gevolgen hebben. Tactische problemen betreffen de keuzen die
   gemaakt moeten worden, en de maatregelen die nodig zijn, om strategische
   doelstellingen te bereiken, zoals de vestigingsplaats van een energiecentrale en het
   traject van een weg of spoorlijn. Op het operationele niveau moeten voortdurend
   talloze beslissingen worden genomen om processen of ontwikkelingen in het spoor te
   houden: aan welke eisen moet een afsluiter in een chemische-procesinstallatie voldoen,
   of een auto, of de luchtkwaliteit in een straat of wijk?
*  ‘Beheerstaken’ komen voor een belangrijk deel bij lagere overheden terecht.
55 Beschermen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 55 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 56 ======================================================================

<pre>         Bij veel risicovraagstukken van enige omvang is niet altijd duidelijk of de
    besluitvorming zich richt (of zou moeten richten) op de strategie, de tactiek danwel de
    uitvoering. Pas uit de voorkeur voor middelen en maatregelen om het risico te
    beheersen blijkt welke concrete gezondheids- en milieudoelen worden nagestreefd.
    Dan kan ook blijken dat de ene partij meent met een strategisch vraagstuk van doen te
    hebben, terwijl een andere belanghebbende tactische of zelfs operationele vragen aan
    het beantwoorden is. Dat kan leiden tot uiteenlopende oordelen van de bij de
    besluitvorming betrokken partijen en tot conflicten. De discussie over kernenergie
    biedt hiervan diverse voorbeelden: gaat het om het kiezen van de meest geschikte
    vestigingsplaats voor een volgende kerncentrale in Nederland of gaat het over de
    toelaatbaarheid van het toepassen van kernenergie voor elektriciteitsproduktie? En bij
    de besluitvorming over de uitbreiding van Schiphol richtte de overheid zich onder
    meer op het inperken van de geluidhinder, terwijl de milieubeweging de
    toelaatbaarheid van het transport door de lucht aan de orde stelde.
3.6 Beschermingskeuzen
    Met het aangeven van doeleinden van milieu- en gezondheidsbeleid en van het karakter
    van het risicovraagstuk, liggen de beslissingen over de toelaatbaarheid van het risico
    dat is verbonden met een bepaalde vorm van handelen, nog niet vast. Bij het
    beoordelen van en het beslissen over deze risico’s spelen immers uiteenlopende
    belangen een rol en zijn veelal de voordelen en de risico’s van de diverse vormen van
    menselijk handelen onzeker. Uit de veelheid van te beschermen objecten en
    opvattingen dienaangaande moet de overheid gemotiveerd kiezen.
         In het door de commissie voorgestelde proces van risicobepaling en
    risicobeheersing (zie figuur 3, p 40) komen de kernvragen die bij
    overheidsbesluitvorming over risico’s betrokken partijen moeten beantwoorden,
    gestructureerd aan de orde. Die kernvragen luiden:
         Wat is het risico van de activiteit of situatie? (Wat is het object dat om
         bescherming vraagt? In welke mate wordt dit, waardoor,
         bedreigd?)—risicobepaling
         Is het risico dat aan de activiteit of situatie is verbonden, voldoen ingeperkt? (Welk
         niveau van bescherming moet worden geboden?)—criteria voor de beslissing over
         de toelaatbaarheid van het risico
         Hoe kan het aanvaarde risiconiveau van een activiteit of situatie worden
         gewaarborgd of verlaagd? (Wat is een zekere bescherming waard, hoe kan dat
         beschermingsniveau worden gehandhaafd of bereikt?)—welke maatregelen zijn
         mogelijk, hoe beïnvloeden die de risicobepaling en de beslissing over de
         toelaatbaarheid (opnieuw doorlopen van het proces)
56  Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 56 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 57 ======================================================================

<pre>   Deze hoofdvragen vallen in deelvragen uiteen, zoals: Welke risicoreducerende
   middelen zijn tegen welke kosten voorhanden? Wiens kosten betreft het, ofwel: welk
   beslag op publieke middelen is te rechtvaardigen? Welke positieve gevolgen heeft de
   te beheersen activiteit en wie trekt daarvan direct, indirect of in het geheel geen
   profijt? Bij welk kostenniveau van risicoreductie moet van de activiteit, en dus ook van
   de baten ervan, worden afgezien? Kunnen deze baten ook anders worden gegenereerd
   en wat zijn dan de risico’s? Welke vrijheden heeft het publiek bij de keuze van
   woonplaats, van werkomgeving, van vervoersmodus, van medische zorg?
        De overheid zal bij het beantwoorden van de kernvragen teruggrijpen op kosten-
   en batenoverwegingen en op historisch verankerde rechtsbeginselen. Daarbij dienen de
   in wetten en nadere regelingen vast te leggen instrumenten voor de overheidszorg voor
   veiligheid en milieu in redelijke verhouding staan tot het te dienen doel (Ano92).
   Voorbeelden van criteria om deze redelijkheid nader te bepalen zijn: voldoende
   aandacht voor het voorkómen van neveneffecten en het aansluiten bij reeds op
   risicoreductie gerichte inspanningen. Formele benaderingen als kosten-batenanalyses
   kunnen de feiten en de waardering van de feiten verhelderen.
        Bij het kiezen van de instrumenten voor het beheersen van risico’s voor de
   gezondheid van mens en milieu is dus niet het nadelig effect het enige criterium. Met
   de te behalen voordelen en de wensen van de betrokken partijen zal de overheid ook
   rekening houden. Dat leidt dan tot differentiatie in regelgeving gericht op
   risicobeheersing en in de in de regelgeving vastgelegde normen. Op voorhand is er niet
   één niveau van overheidszorg, noch één niveau van bescherming aan te wijzen dat
   algemeen als redelijk kan worden gekwalificeerd. Het hangt van de specifieke
   constellatie van belangen, van de verankering van de daarop gebaseerde claims en van
   de overtuigingskracht van bijbehorende argumenten af welke risico’s als regel wel en
   welke niet toelaatbaar zullen worden gevonden.
57 Beschermen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 57 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 58 ======================================================================

<pre>                            menselijke               menselijk                     mogelijke
                            behoeften,               handelen,                     schade of
                            menselijke             verandering in                   verlies
                             wensen                   stof- en
                                                  energiestromen,
                                                    stressoren,
                                                    blootstelling
                                                                            beoogde gewenste
                                                                                   effecten
                                                    realisatie              directe ongewenste
                                                   volgens plan                    effecten
                                                                           indirecte ongewenste
                           drijfveren,                                             effecten
                           kiezen van
                             opties
                                                                            directe ongewenste
                                                    gestoorde                      effecten
                                                    realisatie                    indirecte
                                                                                   effecten
          Figuur 6 Uitwerking van de oorzaak-gevolgketen van het ontstaan van risico. Menselijk handelen leidt tot
          beoogde gewenste effecten, en op directe en indirecte wijze tot ongewenste effecten.
Hoofdstuk 4
          Ontstaan
4.1       Handelen en directe en indirecte effecten
          Schade en verlies door menselijk handelen treden niet zo maar op. Ze zijn het mogelijk
          resultaat van een keten van opeenvolgende acties en gebeurtenissen (zie figuur 2, p
          37). Oorzaken van feitelijke schade of verlies kunnen liggen in menselijke
58        Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 58 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 59 ======================================================================

<pre>                               stadia van belang voor                                 factoren van belang bij
                                   het ontstaan van                                   ontstaan en beoordelen
                                           risico's                                   van risico's
                          context:                                                    1.  beschikbaarheid
                   beschikbaarheid en              menselijke kennis, behoeften,      2.  uitvoerbaarheid
              gebruiksmogelijkheden van             wensen, doelen, voorkeuren        3.  keuzemogelijkheden
                   goederen,diensten                                                  4.  billijkheid
                                                                                      5.  noodzaak versus luxe
                                                                                      6.  veiligheidsmotivatie
                                                                                      7.  goede/kwade intentie
                                                                                      8. ontwerp-/planningsvrijheid
                                                                                      9. technische mogelijkheden
                                 opzoeken, ontwerpen, plannen                         10. sociale uitvoeringsmogelijkh.
                                    van een activiteit, bedrijf                       11. veiligheidstraining
                                                                                      12. gebruiks-/bedrijfsvoorschriften
                                                                                      13. complexiteit (aantal opties, gevolgen)
                                                                                      14. keuzevrijheid
                                                                                      15. tijdhorizon (korte/lange termijn)
                                 evaluatie, vergelijking en keuze                     16. vertrouwdheid met het risico
                                       van realisatie-opties                          17. belang, nut van voordelen
                                                                                      18. billijkheid verdeling lusten/lasten
                                                                                      19. kosten van veilige uitvoering
                                                                                      20. veronderstelde beheersbaarheid
                                                                                      21. waarschijnlijkheid van storing
                 realisatie volgens plan                     gestoorde realisatie     22. bekendheid storingsprocedures
                                                                                      23. veiligheidsdoelstellingen
                                                                                      24. aard en concentratie
            produktie goederen, diensten                                              25. natuurlijke niveaus
                                                       vrijkomen en verbruik energie
            vrijkomen en verbruik energie                                             26. snelheid van emissie
                        en stoffen                                 en stoffen
                                                                                      27. ruimtelijke verspreiding
                                                                                      28. persistentie van aanwezigheid
                                                                                      29. frequentie van verandering
                                                                                      30. verstoring van milieukwaliteit
                                                                                      31. snelheid van verstoring milieukwaliteit
          verspreiding goederen, diensten
                                                      verspreiding energie en stoffen
           verspreiding energie en stoffen
                                                                                      32. aantal blootgestelde individuen en
                                                                                      soorten
                                                                                      33. gevoeligheid van blootgestelden
                                                                                      34. omvang blootgesteld gebied
             blootstelling aan goederen,                                              35. cumulatie van blootstelling
                                                           blootstelling aan energie
                         diensten                                  en stoffen         36. zelfredzaamheid blootgestelden
         blootstelling aan energie en stoffen                                         37. uitgesteldheid effecten
                                                                                      38. sterfte
                                                                                      39. ziekte
                                                                                                                alle met bepaald
                                                                                      40. functieverlies
            beoogde, voordelige effecten                     ongewenste effecten      41. welzijn               tijdsverloop,
          ongewenste,schadelijke effecten                                                                       herstelbaarheid en
                                                              (direct en indirect)    42. milieuschade
                   (direct en indirect)                                               43. materiële schade      hersteltijd
                                                                                      44. produktieverlies
   Figuur 7 Uitwerking van de oorzaak-gevolgketen voor ontstaan van risico’s. Rechts in de figuur zijn
   factoren aangegeven die van belang zijn bij het ontstaan en het beoordelen van risico’s. Deze factoren, die
   soms gedeeltelijk samenvallende aspecten van risico beschrijven, worden in bijlage G (p 111) toegelicht.
59 Ontstaan
</pre>

====================================================================== Einde pagina 59 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 60 ======================================================================

<pre>   doelstellingen en ambities, in het ontwerp of plan voor een activiteit, in de keuze
   tussen verschillende opties voor de uitwerking van dat plan, in de uitvoering van een
   gekozen handelwijze en—in laatste instantie—in de wijze waarop slachtoffers worden
   opgevangen en behandeld en schade aan het milieu en goederen wordt hersteld.
         In de keten die het ontstaan van risico’s beschrijft, zijn drie stadia te onderkennen.
   Aan het begin staan de behoeften en wensen, daarna volgt het handelen dat kan leiden
   tot blootstelling aan stressoren, dat weer een bron kan zijn van schade of verlies
   (figuur 6). Bij het vertalen van menselijke behoeften in wensen en concrete activiteiten
   is sprake van keuzen tussen het honoreren van diverse, soms tegenstrijdige, wensen en
   van opties voor het realiseren van de wensen. De commissie maakt bij te ondernemen
   activiteiten onderscheid tussen ‘realisatie volgens plan’ en ‘gestoorde realisatie’ (zie
   figuur 6). Ongevallen, hoewel tot op zekere hoogte voorzien en aanvaard, zijn de
   mogelijke uitkomst van een gestoorde realisatie. De vergunde lozing van verontreinigd
   afvalwater is een onvermijdelijk bijprodukt van de realisatie volgens plan. Geheel
   scherp is de grens tussen beide overigens niet.*
         De realisatie volgens plan moet leiden tot beoogde effecten, maar gaat
   onvermijdelijk met ongewenste effecten gepaard. De effecten van de gestoorde
   realisatie zijn in het algemeen onvoorspelbaar (wanneer? welke aard en omvang?) en
   veelal ongewenst.
         In figuur 6 zijn ook de beoogde effecten aangegeven. Bij het beslissen over de
   toelaatbaarheid van risico’s spelen immers de met het handelen te bereiken voordelen
   een belangrijke rol (Dav94; zie ook het vorige hoofdstuk). Voorbeelden daarvan zijn er
   te over. De commissie noemt hier het onderscheid in normen ter bescherming van
   radiotherapie-patiënten en van radiotherapie-personeel tegen ioniserende straling: voor
   de patiënt bepaalt het nut van de behandeling de te aanvaarden mogelijke schade, voor
   het personeel gelden grenswaarden voor de blootstelling die slechts bij zeer hoge
   uitzondering mogen worden overschreden (zie ook bijlage L, p 129).
         In figuur 6 zijn directe en indirecte effecten van elkaar onderscheiden. De directe
   schadelijke effecten ontstaan door inwerking van fysieke stressoren, zoals stoffen en
   straling, op mens en milieu. Bij het beoordelen van de mogelijke gevolgen van
   menselijk handelen spelen echter ook andere factoren een rol, zoals de billijkheid van
   de verdeling van voordelen en risico’s en het vreesaanjagende karakter van de
   mogelijke effecten. Deze factoren kunnen soms een overheersende rol spelen en
   bepalend worden voor de risicobeheersingsmaatregelen, zo het handelen al toelaatbaar
*  Behoort een lekkende pakking in een chemische procesinstallaties nu tot de realisatie volgens plan of tot de gestoorde
   realisatie? Stelt men zich op het standpunt dat in een grote installatie enige lekkage niet is uit te sluiten, maar door
   ontwerp-, onderhouds- en toezichtmaatregelen binnen de perken kan worden gehouden zó dat ongevallen worden
   voorkomen, dan behoort het verschijnsel tot de realisatie volgens plan. Beschouwt men de lekkende pakking als het
   begin van een keten die eindigt met een ernstig ongeval, dan gaat het om gestoorde werking.
60 Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 60 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 61 ======================================================================

<pre>    wordt geacht. Een en ander kan leiden tot aanzienlijk economische effecten, hetgeen
    weer invloed zal hebben op de bescherming van de gezondheid van mens en milieu. In
    sommige gevallen zullen de indirecte effecten de risicobeoordeling volledig kunnen
    bepalen (Bur93). Daarnaast wees de commissie reeds op de indirecte effecten in de
    vorm van ‘opportunity costs’, de kosten (waaronder risico’s) die ontstaan doordat
    eenmaal ingezette middelen niet meer aan andere doeleinden ten goede kunnen komen.
4.2 Factoren
    Het schema van figuur 6 is uitgewerkt in figuur 7. Rechts in figuur 7 is voor diverse
    stadia aangegeven welke factoren van belang kunnen zijn voor de beoordeling van
    risico’s en voor beslissingen over risicobeheersingsmaatregelen. De 44 factoren in de
    figuur vormen een groslijst die in de lage nummers vooral kenmerken van de context
    en het keuzeprobleem bevat, terwijl naar de hoge nummers toe kenmerken van
    verandering van stof- en energiestromen en van stressoren, blootstelling en effecten
    voorkomen. In de figuur is tevens aangegeven dat de realisatie volgens plan in elk
    stadium kan overgaan in een gestoorde realisatie. Zo hoeft de storing in een
    reactieproces of een ongeval met een tankwagen niet te leiden tot schade voor mens en
    milieu als de veiligheidsvoorzieningen naar behoren werken; bij geheel of gedeeltelijk
    falen van de voorzieningen komt men echter van de linker- in de rechterketen in figuur
    7 terecht.* Een analyse volgens het stramien van figuur 7 maakt het mogelijk te komen
    tot een selectie van kenmerken die van belang zijn voor het aan de orde zijnde
    risicoprobleem, en het bereiken van overeenstemming over die selectie met de
    betrokkenen.
         Veelal is het nodig een bepaald onderdeel van de keten van figuur 7 uit te werken
    om vragen in het kader van een risicobeoordeling te kunnen beantwoorden. Zo is
    detailkennis over de beschikbaarheid en het gebruiksgemak van bepaalde produkten
    relevant voor het bepalen van doelgroepen en de aard van voorlichting over risico’s.
    Ook kan nader inzicht noodzakelijk zijn in de behoeften, wensen en voorkeuren van
    diverse soorten gebruikers van goederen en diensten. Verder kan het belangrijk zijn om
    de problemen te kennen die zich kunnen voordoen bij de evaluatie en keuze van
    activiteiten die zijn gericht op hetzelfde doel, zoals diverse bedrijfsvoeringsopties. De
    gedetailleerde oorzaak-gevolgketen kan verder worden uitgewerkt voor een
    welomschreven activiteit of produkt, zoals gebeurt in een levenscyclus-analyse
    (Kra93).
         De geordende lijst van factoren in de figuur vormt volgens de commissie een goed
    startpunt om bepaalde facetten van het risico te karakteriseren. Daarna kan men, tegen
*   Hier is weer sprake van de niet scherpe grens tussen realisatie volgens plan en gestoorde realisatie. Is het aanspreken van
    de veiligheidsvoorzieningen ‘volgens plan’ of is al sprake van ‘storing’?
61  Ontstaan
</pre>

====================================================================== Einde pagina 61 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 62 ======================================================================

<pre>    de achtergrond van de beoogde voordelen van de betreffende activiteiten, de vraag aan
    de orde stellen welke maatregelen ten aanzien van welke processtadia het meest
    effectief zijn om het risico voldoende te beheersen.
4.3 Afwentelen op het collectief
    In 3.2 is opgemerkt dat ‘afwentelen’ mede oorzaak is van niet-duurzaam omgaan met
    het milieu. In veel gevallen gaat het om afwentelen van het ‘individu’* naar het
    collectief. Als iemand zijn beslissing om per auto boodschappen te gaan doen vooraf
    aan een risicobepaling zou onderwerpen, dan is de meest waarschijnlijke conclusie dat
    zijn handelen de gezondheid van mens en milieu niet zozeer schaadt dat hij daarom de
    auto moet laten staan, zeker gezien de voordelen van de autorit voor hem. Het feit dat
    vele anderen zijn voorbeeld volgen, zorgt echter voor een milieuprobleem van
    aanzienlijke omvang: aantasting van de leefbaarheid door luchtverontreiniging en
    lawaai, aantasting van ecosystemen door doorsnijding met wegen (nog afgezien van
    ongevallen; zie o.a. Wal91). Andere voorbeelden bieden het afvalvraagstuk en de
    aantasting van de mondiale biosfeer door het vrijkomen van bepaalde stoffen in de
    atmosfeer.
         Dergelijke risicoproblemen berusten op tegenstellingen tussen individuele
    behoeften aan zekerheid, comfort en vertier op korte termijn, en collectieve en
    langere-termijnbehoeften aan welvaart, leefbaarheid en milieukwaliteit. Kenmerkend is
    dat individuen onafhankelijke keuzen maken die zijn gericht op welstandsverhoging.
    Aan al die keuzen zijn echter materiële en immateriële ‘kosten’ verbonden. Deze
    worden voor een deel afgewenteld op anderen en op de samenleving als geheel. Als
    zeer velen hun kosten afwentelen, ontstaat een situatie die door allen als bedreigend,
    en dus ongewenst, wordt beschouwd.
         De methoden van risicobeheersing in dit soort situaties verschillen van die bij,
    bijvoorbeeld, het op de markt komen van nieuwe stoffen of de veiligheid van
    spoorwegemplacementen. Kenmerkend is hier dat er veel partijen (individuen en
    belangengroepen) bij zijn betrokken, die uiteenlopende doeleinden nastreven en dus
    uiteenlopende gezichtspunten vertegenwoordigen. Het is dan moeilijk om
    overeenstemming te krijgen, zowel over de afbakening als over de te selecteren
    risicokenmerken en over de besluitvormingscriteria, en dus over de uitkomst van de
    risicobeoordeling en de te treffen maatregelen. De commissie meent dat een analyse
    volgens het stramien van de figuren 6 (p 58) en 7 (p 59) behulpzaam kan zijn bij het
    bereiken van die consensus en het zo verkrijgen van het benodigde draagvlak voor de
    te nemen beslissingen.
*   ‘Individu’ slaat zowel op een individueel persoon als op een instantie of bedrijf .
62  Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 62 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 63 ======================================================================

<pre>4.4 Risico-accumulatie
    De bevolking en het milieu staan in het algemeen bloot aan een diversiteit van
    stressoren veroorzaakt door vele vormen van handelen, of, in de hier gebruikte
    terminologie, waaraan wordt bijgedragen door vele oorzaak-gevolgketens.
    Blootstelling aan een bepaalde stof kan zijn oorzaak vinden in verscheidene bronnen,
    terwijl daarnaast en tegelijkertijd blootstelling aan straling, geluid en ongevallen
    plaatsvindt, afkomstig uit dezelfde of uit andere bronnen. Het probleem van
    accumulatie is tweezijdig. Allereerst gaat het, op strategisch niveau, om een vraagstuk
    van billijkheid: hoe worden de lusten en lasten van handelen over de bevolking
    verdeeld. Daarnaast gaat het om de samenloop van diverse stressoren, die juist te
    zamen tot een als ernstig beoordeeld risico leiden.
         De mate van risico-accumulatie komt aan het licht als het risico wordt
    gekarakteriseerd met behulp van kenmerken aan het einde van de oorzaak-gevolgketen:
    blootstellings- en effectkenmerken (zie figuur 7, p 59). Daarbij is het noodzakelijk ook
    factoren van buiten de oorzaak-gevolgketen verbonden met een bepaalde vorm van
    handelen in ogenschouw te nemen, evenals de distributie van het risico in ruimte en
    tijd. De overheid zal in de per definitie complexe situatie waarin risico-accumulatie
    een rol speelt, vooral beleidsgedragscodes (zie 6.2) hanteren bij de besluitvorming over
    de toelaatbaarheid van risico. Milieukwaliteitseisen* kunnen daarbij worden gebruikt
    als toetsstenen voor de effectiviteit van het beleid.
         Billijkheidsvragen ontstaan in geval van een ongelijke verdeling van risico over
    bevolkingsgroepen. In feite is hier sprake van afwenteling van het collectief op het
    individu. In het bijzonder in de VS is gepleit om aan ‘environmental equity’ expliciet
    aandacht te besteden bij de besluitvorming, bijvoorbeeld in de vorm van een
    afzonderlijke paragraaf in een milieu-effectrapport (zie Cal94). Om
    accumulatie-problemen op betrekkelijk eenvoudige wijze zichtbaar te maken, zijn
    samengestelde risicokenmerken voorgesteld, maar tot een toepassing in het
    Nederlandse milieubeleid is het niet gekomen. Een voorbeeld vormt de zogeheten
    milieubelastingsindex ten behoeve van de integrale milieuzonering, waarover een
    andere commissie van de Gezondheidsraad heeft gerapporteerd (GR95a). Een extra
    probleem is dat juist in situaties waar het verschijnsel van risico-accumulatie een
    belangrijke rol speelt, ook sociaal-economische factoren een negatieve invloed op de
    gezondheid kunnen uitoefenen (voor zover het gaat om de gezondheid van de mens;
    Mac94).
*   Getalsnormen voor stressor- en of blootstellingskenmerken (bijvoorbeeld voor de concentratie van een stof in een
    milieucompartiment).
63  Ontstaan
</pre>

====================================================================== Einde pagina 63 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 64 ======================================================================

<pre>Hoofdstuk 5
          Karakteriseren
5.1       Voorbeeld
          De commissie begint dit hoofdstuk met een samenvatting van een onderzoek naar
          kenmerken die bij het oordeel over risico’s een rol spelen.
          Hester en collega’s (Hes90) verzochten groepen proefpersonen een keuze te maken voor het tracé van een
          hoogspanningslijn op grond van informatie over, onder meer, de kosten van de aanleg en de mogelijke
          gezondheidseffecten (kanker) door blootstelling aan de elektrische en magnetische velden van de lijn.* De
          deelnemers bleken legio kenmerken bij hun beslissing te betrekken. De onderzoekers rapporteren tien
          ‘major factors’, met als top-drie de kosten van risicoreducerende maatregelen, de kosten van aanleg en
          bedrijfsvoering en de extra kans op kanker. Tevens bleek uit het onderzoek dat de keuze afhing van de
          vorm waarin de informatie werd aangeboden (risicokenmerken): aan een duurder tracé met minder
          blootgestelden gaven deelnemers eerder de voorkeur als zij hun keuze moesten baseren op informatie over
          de extra kosten van het elektriciteitsgebruik per persoon dan op de totale extra aanlegkosten (de
          getalswaarde van de eerste maat is aanzienlijk kleiner dan die van de tweede). Interessant is ook de
          bevinding dat de deelnemers de informatie over de bovengrens van de kans op kanker opvatten als de
          meest waarschijnlijke schatting. De proefpersonen baseerden hun uitspraken over aan het
          gezondheidsrisico te stellen normen onder meer op het aantal blootgestelden, het aantal sterfgevallen per
*         In 1992 concludeerde een commissie van de Gezondheidsraad dat het op grond van het verrichte onderzoek niet
          mogelijk was te stellen dat blootstelling aan elektrische en magnetische velden van het elektriciteitsnet de ontwikkeling
          van bepaalde kwaadaardige aandoeningen beïnvloedt (GR92).
64        Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 64 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 65 ======================================================================

<pre>    Tabel 3 Kenmerken die een rol blijken te spelen bij het geven van een oordeel over risico’s (Vle92).
        - potentiële mate van schadelijkheid of dodelijkheid
        - fysieke omvang of uitgebreidheid van mogelijke schade
        - sociale omvang van mogelijke schade (aantal betrokken personen)
        - tijdsverdeling van mogelijke schade (directe, uitgestelde effecten)
        - waarschijnlijkheid/ambiguïteit van ongewenste gebeurtenissen
        - veronderstelde beheersbaarheid van gevolgen (door subject en/of expert)
        - ervaring/vertrouwdheid met, en voorstelbaarheid van gevolgen
        - vrijwilligheid van blootstelling (keuzevrijheid)
        - belang en helderheid van verwachte voordelen
        - schadelijke intentie van risicoschepper (bij misdrijf, sabotage)
    jaar, de vrijwilligheid van het risico, de voordelen van de technologie en de individuele mogelijkheid om
    het risico te beheersen.
    De commissie geeft dit voorbeeld van het selecteren van risicokenmerken en het
    gebruik van die kenmerken bij het beoordelen van het risico in enig detail, omdat de
    resultaten overeenkomen met veel andere bevindingen, zowel uit experimenteel
    onderzoek als uit onderzoek in samenhang met concrete overheidsbeslissingen. Ze
    voegt daaraan toe dat verschillende individuen en groepen aan risicokenmerken een
    verschillend gewicht toekennen en, mede in relatie tot de aan het risicoveroorzakend
    handelen verbonden voordelen, tot verschillende keuzen zullen komen. Dat laatste
    hangt weer samen met hun normen en waarden en met de belangen die zij
    vertegenwoordigen (zie bijvoorbeeld een ‘klassiek’ onderzoek van Slovic, Fischoff en
    Lichtenstein onder studenten, politiek geïnteresseerde vrouwen, leden van een
    serviceclub en deskundigen op het gebied van de risicobepaling; Slo79).
5.2 Selectie van risicokenmerken
    Een overheid die tracht draagvlak te verwerven voor haar beslissingen over het
    beheersen van risico’s, zal met de uiteenlopende risicopercepties van groepen in de
    samenleving rekening moeten houden. Dat betekent dat ze zorgvuldig de kenmerken
    moet selecteren die de risicopercepties bepalen, en inzicht moet verkrijgen in de
    gewichten die aan die kenmerken worden gehecht. Voor operationele beslissingen kan
    men vaak met een enkel kenmerk volstaan: voor de keuze van het filter in de
    ventilatieschacht van een installatie is de fractie van de stoffen die op het filter
    achterblijft, de relevante maat. Voor vraagstukken van strategische belang volstaat een
    enkel kenmerk veelal niet. Zo zal men bij de introductie van nieuwe stoffen niet
65  Karakteriseren
</pre>

====================================================================== Einde pagina 65 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 66 ======================================================================

<pre>   kunnen volstaan met het vaststellen van de acute sterftekans van de mogelijk
   blootgestelde, maar zijn evenzeer kenmerken die samenhangen met diverse vormen
   van ziekte en handicap, met invloed op de gezondheid van latere generaties, met de
   aantasting van populaties van planten en dieren, en met de aantasting van lokale,
   regionale en zelfs mondiale ecosystemen van belang.*
        Voor de selectie van risicokenmerken zijn volgens de commissie geen vaste regels
   te geven. Naarmate de vragen van groter maatschappelijk belang zijn, dan wel een
   grotere wetenschappelijke complexiteit en onzekerheid vertonen, en dus van
   operationeel naar strategisch verschuiven, zal de selectie van geval tot geval moeten
   worden vastgesteld. Voor vraagstukken met een grensoverschrijdend karakter is dan
   internationaal overleg vereist om tot een adequate risicokarakterisering en -beoordeling
   te komen die recht doet aan de reikwijdte van het probleem. De commissie noemt als
   voorbeeld het project ‘Harmonization of approaches to the assessment of risk from
   exposure to chemicals’ van het International Programme on Chemical Safety
   (IPCS)**, waaraan ook Nederland deelneemt.
        Figuur 7 (p 59) en bijlage G (p 111) kunnen behulpzaam zijn bij het kiezen van
   risicokenmerken. Ook de analyse en hiërarchische uitsplitsing van de doeleinden van
   het milieu- en volksgezondheidsbeleid bieden een houvast bij het bepalen van
   beleidsmatig relevante risicokenmerken. Verder biedt de vakliteratuur over de
   vergelijkende beoordeling van de risico’s van uiteenlopende activiteiten en produkten
   aanknopingspunten (zie bijvoorbeeld Slo84). Tabel 3 geeft een overzicht van de
   kenmerken die bij het geven van een oordeel over risico’s een rol blijken te spelen
   (Vle92). In bijlage F van haar eerdere rapport gaf de commissie een nog uitgebreidere
   lijst (Sjö94). De meeste van deze kenmerken zijn ook opgenomen in figuur 7).
        De verzameling van risicokenmerken die wordt gebruikt om het risico te
   karakteriseren, dient inzichtelijk te zijn. Dat wil zeggen de kenmerken moeten, ook
   voor niet-deskundigen, betekenis hebben. Ook zijn aan die verzameling
   methodologische eisen te stellen. Verwezen zij in dit verband naar een publikatie van
   Keeney en Raiffa (Kee76), waarvan de commissie de conclusies ook van toepassing
   acht op het selecteren van risicokenmerken. Een selectie van risicokenmerken moet
   compleet, bruikbaar, ontleedbaar en onafhankelijk zijn. Verder achten de genoemde
   auteurs het wenselijk om het aantal onafhankelijke kenmerken (‘dimensies’) zo klein
   mogelijk te houden. Als toelichting op de vier criteria diene het volgende:
*  De commissie herinnert aan haar eerdere opmerking dat een kwantitatief kenmerk op verschillende manieren in maat en
   getal kan worden uitgedrukt. Zo maakt het verschil uit of men de milieubelasting met bepaalde stoffen bekijkt in een
   bepaald jaar, dan wel geïntegreerd over de tijd.
** Een samenwerkingsverband van de World Health Organization (WHO), de International Labour Organization (ILO) en
   het United Nations Environmental Programme (UNEP).
66 Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 66 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 67 ======================================================================

<pre>         Compleet Het buiten beschouwing laten van kenmerken die relevante facetten van
    het risicoprobleem aanduiden, leidt vrijwel onvermijdelijk tot besluiten die door de
    betrokken partijen als onbevredigend worden ervaren.
         Bruikbaar In de praktijk blijkt vaak dat eerder gekozen risicokenmerken bij de
    beoordeling kritiek ondervinden, bijvoorbeeld omdat ze te veel aanleiding geven tot
    interpretatieverschillen; ze waren dus kennelijk niet goed bruikbaar. Ook moeten
    risicokenmerken passen in het gekozen beheerssysteem.
         Ontleedbaar Het nemen van besluiten over risicoproblemen waarbij diverse
    (bijvoorbeeld tien of meer) kenmerken nodig zijn om het risico te karakteriseren, is in
    het algemeen ingewikkeld. Het proces van besluitvorming kan dan winnen aan
    inzichtelijkheid als de kenmerken in afzonderlijk te beschouwen groepen zijn onder te
    verdelen.
         Onafhankelijk Het is onwenselijk dat twee of meer kenmerken hetzelfde aspect
    van het risicoprobleem beschrijven. In de praktijk is dat echter niet altijd te vermijden.
    Het is dan in principe mogelijk door combinatie andere, onafhankelijke kenmerken af
    te leiden die echter weinig inzichtelijk kunnen zijn. Een voorbeeld leveren de kans op
    het krijgen van een bepaalde ziekte en de kans op overlijden aan die ziekte. Het aantal
    ziektedagen en het verlies aan levensverwachting zijn twee kenmerken die
    onafhankelijker zijn (en in dit voorbeeld ook nog redelijk inzichtelijk).
5.3 Risicokarakteristiek
    Met behulp van de gekozen risicokenmerken kan men het risico karakteriseren—een
    risicokarakteristiek opstellen. Zo’n karakterisering houdt in dat men het risico op de
    diverse kenmerken tracht te ‘scoren’. Het resultaat kan in maat en getal worden
    uitgedrukt (bijvoorbeeld de concentratie van een stof in de lucht, of de kosten van
    beveilingsmaatregelen), dan wel de vorm hebben van een classificatie (bijvoorbeeld
    naar ernst van ziekte in termen van zeer ernstig tot onschuldig en afwezig, of naar de
    mate van beheersbaarheid in termen van onbeheersbaar tot goed te beheersen). Door
    aggregatie, dat wil zeggen door combinatie van de risicokenmerken en de bijbehorende
    scores, kan de karakteristiek worden vereenvoudigd*. Bijlage J (p 125) bevat twee
    praktijkvoorbeelden van risicokarakteristieken. In het eerste voorbeeld worden vier
    mogelijke tracés van oliepijpleidingen in de Waddenzee vergeleken (figuur 12, p 125).
    Door voor elk tracé de mogelijke invloed op relevant geachte natuur- en
    ecosysteemkenmerken aan te geven, is een vergelijking van de diverse tracés mogelijk.
    Wil men de risicokarakteristieken gebruiken voor rangordening, dan zijn regels nodig
*   Daarbij doet zich onvermijdelijk het vraagstuk voor van de onderlinge weging van de te combineren risicokenmerken.
67  Karakteriseren
</pre>

====================================================================== Einde pagina 67 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 68 ======================================================================

<pre>   Tabel 4 Kosten voor het ‘redden’ van een levensjaar (verlenging levensverwachting met een jaar) voor
   verschillende ingrepen. Ontleend aan Ten95. De getallen dient men als indicatief te beschouwen. Indirecte
   kosten zijn buiten beschouwing gelaten en op kosten en gewonnen levensjaren in de toekomst is een
   discontering van 5% toegepast.
    ingreep                                                                                     US$ (1993)
    autorijden
    automatische en in plaats van niet-automatische veiligheidsgordel voor de bestuurder                  0
    flexibele in plaats van rigide stuurkolom                                                         67 000
    airbags in plaats van heupgordels                                                               120 000
    remsysteem met dubbele hoofdremcilinder in auto’s                                               450 000
    gevaarlijke stoffen
    vermindering van loodgehalte in benzine van 1,1 tot 0,1 g per gallon                                  0
    chloreren van drinkwater                                                                           3 100
    verbod op asbest in remsystemen                                                                   29 000
    verbod op gebruik bestrijdingsmiddel amitraz bij de perenteelt                                  350 000
    beheersing emissie radioactieve stoffen bij kolengestookte ketels in de industrie             2 600 000
                                                                                                         000
    gezondheidszorg
    screening op baarmoederhalskanker voor vrouwen van 65+ jaar eens per drie jaar                        0
    harttransplantatie voor patiënten van 55 jaar en jonger met gunstige prognose                      3 600
    geneesmiddelen tegen hypertensie voor patiënten 40 jaar met 95-104 mmHg                           32 000
    jaarlijks opnemen mammogram bij vrouwen van 55-64 jaar                                            95 000
    intensive care voor ernstige zieke patiënten bij kankeroperaties                                820 000
   voor waardering van de afzonderlijke kenmerken ten opzichte van elkaar en voor
   aggregatie.
         Het tweede voorbeeld is ontleend aan werk van een onderzoeksgroep aan de RU
   Leiden (Gro92, Gro95). De Leidse onderzoekers hebben een methode ontwikkeld om
   bedrijven te scoren op veiligheid (zie figuur 13, p 126). Bestond de risicokarakteristiek
   in het vorige voorbeeld vooral uit effectkenmerken, dat wil zeggen kenmerken onder in
   de keten van figuur 7 (p 59), in dit voorbeeld hebben de geselecteerde kenmerken
   vooral betrekking op de organisatie van het handelen, dus hoger in de
   oorzaak-gevolgketen van figuur 7.
         Voor het opstellen van een risicokarakteristiek op basis van een verzameling van
   risicokenmerken, kan men steun zoeken bij de multi-attributieve nutstheorie. Deze
   theorie is oorspronkelijk ontwikkeld voor het modelleren van keuzen tussen opties die
   worden beschreven met diverse kenmerken. Zulke keuzen zijn, bijvoorbeeld, aan de
   orde bij sollicitatieprocedures, arbeidsbetrekkingen en het kopen of huren van
   woningen (zie bijvoorbeeld Edw82 en Win86). Dit betekent eerst, zoals in de vorige
   paragraaf is aangegeven, het genereren van relevante risicokenmerken, en vervolgens
   het ‘scoren’ van een activiteit of situatie op deze kenmerken (zie de voorbeelden in
68 Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 68 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 69 ======================================================================

<pre>   bijlage J, p 125). Sommige risicoproblemen lenen zich voor twee vervolgstappen,
   namelijk:
        weging: het toekennen van gewichten aan elk risicokenmerk
        aggregatie: het bepalen van een gewogen combinatie van alle scores.
   Dit leidt tot een enkelvoudige, kwantitatieve risicokarakteristiek. Weging en aggregatie
   zijn, onder meer, aanbevolen door Fischoff, Watson en Hope (Fis84). Deze auteurs
   stellen dat risicoproblemen met behulp van deze methodiek hanteerbaarder en
   bespreekbaarder worden gemaakt, maar wijzen er ook op dat de uitkomst afhangt van
   het onderhavige probleem en van degene die beoordeelt.
        Soms kan het scoren en wegen van risicokenmerken met resultaten van empirisch
   wetenschappelijk onderzoek worden onderbouwd, zoals het geval is bij
   blootstelling-respons- en blootstelling-effectfuncties uit epidemiologisch,
   toxicologisch of functiepsychologisch onderzoek. In andere gevallen kan het gaan om
   ‘expert judgement’ of om groepsoordelen van geïnformeerde publiekspanels die
   tevoren vertrouwd zijn gemaakt met de methodiek als geheel en die op de hoogte zijn
   van het doel van de risicobepaling. Het karakteriseren van risico met behulp van een
   aantal kenmerken, inclusief de selectie van die kenmerken, is zowel een
   natuurwetenschappelijk-empirische als een sociaalwetenschappelijk-empirische
   aangelegenheid.
   Een voorbeeld van een samengesteld risicokenmerk, bedoeld voor het rangordenen van risicoproblemen,
   heeft de commissie opgenomen in bijlage H (p 117; Cla93). Een geheel ander voorbeeld van een
   geaggregeerde maat is de ‘disability adjusted life year’ (DALY), die is gebruikt in een studie van de
   Wereldbank naar de ziektelast in diverse regio’s (WB93). Deze maat is gebaseerd op: —een
   standaard-overlevingstabel voor het berekenen van ‘verloren’ levensjaren: —een leeftijdsafhankelijke
   waardering van de geleefde tijd die in rekening brengt dat jongeren en ouderen voor hun maatschappelijk
   functioneren van volwassenen afhankelijk zijn: —een correctie voor de gezondheidstoestand via een
   definitie van een weging naar zes klassen van ernst van invaliditeit: —en: —een tijdspreferentie die
   neerkomt op een discontering met 3% per jaar. Of deze maat ook op lokale of regionale Nederlandse
   schaal voldoet om de volksgezondheidseffecten van risicobeheersingsmaatregelen te beoordelen, staat voor
   de commissie niet op voorhand vast; wellicht zijn aanpassingen aan de Nederlandse situatie nodig. Een
   veel simpeler maat, die wordt verkregen door verscheidene van de genoemde overwegingen buiten
   beschouwing te laten, is de op sterfte gebaseerde maat in termen van verloren levensjaren, eventueel met
   een correctie voor de gezondheidstoestand. Deze maat wordt in veel medisch
   kosten-effectiviteitsonderzoek gebruikt. Voor gebruik binnen het milieubeleid moeten dergelijke maten
   worden gecompleteerd met een ecologische maat.
69 Karakteriseren
</pre>

====================================================================== Einde pagina 69 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 70 ======================================================================

<pre>   Zoals uit het pijpleiding-voorbeeld in bijlage J (p 125) blijkt, kan het wenselijk zijn om
   de karakteristieken van verscheidene risicobeheersingsalternatieven te bepalen. Dat
   geeft een grondslag voor het vergelijken van de effectiviteit en doelmatigheid van de
   maatregelen.* Een voorbeeld van een manier om dat te doen staat tabel 4. In die tabel
   zijn de kosten van verschillende maatregelen uitgedrukt per gewonnen levensjaar. De
   commissie benadrukt dat tabel 4, die een selectie is uit een lijst van vijfhonderd
   maatregelen, niet de enige basis kan zijn voor het nemen van beslissingen. Verlies aan
   levensverwachting is immers slechts één kenmerk. Verder zijn bij de analyse die aan
   de tabel ten grondslag ligt noodgedwongen allerlei beperkende aannamen gemaakt,
   zoals het niet meerekenen van de indirecte kosten.
   Tot slot van dit hoofdstuk waarschuwt de commissie voor een te ver doorgevoerde
   kwantificering en vervolgens aggregatie van de gekozen risicokenmerken met als doel
   te komen tot één numerieke risico-expressie. Dat kan contraproduktief zijn, omdat er
   meer vragen door worden opgeroepen dan ermee kunnen worden beantwoord. Een
   goede kwalitatieve beschrijving met verantwoorde kwantificering op onderdelen laat
   meer ruimte voor beleidsmatige overwegingen en afwegingen juist daar waar de
   wetenschap verstek laat gaan. Bestaat er overeenstemming over het toepassen van
   aggregatie, bijvoorbeeld bij het rangordenen van opties, dan is het verstandig de
   uitkomsten vergezeld te laten gaan van een toelichting met informatie over de opbouw
   van de aggregaten.
*  In ander voorbeeld is de reiniging van drinkwater. Chlorering om bacteriële besmetting tegen te gaan laat residuen van
   organische chloorverbindingen achter, die de gezondheid kunnen schaden. Het achterwege laten van chlorering bedreigt
   de gezondheid evenzeer en mogelijk in grotere mate.
70 Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 70 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 71 ======================================================================

<pre>71 Karakteriseren</pre>

====================================================================== Einde pagina 71 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 72 ======================================================================

<pre>Hoofdstuk 6
          Normeren
6.1       Toetsen van de risicokarakteristiek
          In de fase van risicobeheersing wordt een oordeel geveld over het risico van het
          handelen. Zoals de commissie in 2.2 aangaf, liggen de criteria die de overheid bij haar
          oordeelsvorming hanteert, in wet- en regelgeving vast. Een uitzondering vormen
          problemen, veelal van strategisch aard, die slechts ad hoc kunnen worden benaderd
          (dan geeft de wet meestal wel te volgen besluitvormingsprocedures aan).
               In dit hoofdstuk komen de criteria waaraan de risicokarakteristiek wordt
          getoetst—normen—in algemene zin aan bod. Niet alle criteria hebben het karakter van
          getalsnormen. Verscheidene zijn meer procedureel van aard, zoals het
          ‘optimalisatieprincipe’ en het ‘principe van kwaliteitszorg’ (bijvoorbeeld: een risico is
          niet toelaatbaar indien de bedrijfsprocessen niet voldoen aan kwaliteitsstandaarden,
          zoals ‘good manufacturing practice’).
6.2       Risiconormen
          De commissie verstaat onder een risiconorm een algemene regel met betrekking tot een
          risicokenmerk of een risicokarakteristiek. Deze regel heeft een bepaalde mate van
          bindendheid en wordt in kwalitatieve of kwantitatieve termen uitgedrukt. Daarmee
          volgt ze de begripsomschrijving van de regering in de nota Milieuhygiënische normen
          (TK76) en van de Gezondheidsraadcommissie ‘Ecologische normen voor het
          waterbeheer’ (GR84b). Een getalsnorm is gerelateerd aan een kwantitatief
72        Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 72 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 73 ======================================================================

<pre>    risicokenmerk. Is de getalswaarde van de bij het kenmerk behorende maat groter dan
    de norm dan geldt een bepaalde regel A, zo niet dan geldt een alternatieve regel B.
    De regering hanteert als onderdeel van de zogeheten risicobenadering in het milieubeleid getalsnormen
    voor diverse effectgerichte risicokenmerken (TK89b, GR95b). Zo heeft zij bijvoorbeeld voor
    ‘blootstelling’ aan industriële installaties een zogeheten ‘maximaal toelaatbaar risico’ geïntroduceerd van 1
    op de miljoen per jaar. De norm geldt voor de kans om tijdens één jaar vertoeven op een bepaalde plaats
    nabij de installatie te overlijden door toedoen van die installatie. Aan deze norm zijn de regels verbonden,
    dat de overheid het risico bij overschrijding van de norm ontoelaatbaar acht (keuze A), en dat het
    daaronder, zoveel als redelijkerwijs mogelijk is, moet worden teruggedrongen (B).
    In de diverse milieubeleidsnota’s komt men getalsnormen tegen met aanduidingen als
    grenswaarde, streefwaarde, interventiewaarde en richtwaarde. Deze verschillende
    normen houden verschillende regels in. Bij overschrijding van de interventiewaarde is
    er sprake van een onduldbare toestand en is ingrijpen geboden. Overschrijding van de
    grenswaarde is in principe evenmin toelaatbaar, maar ingrijpen is minder dringend
    nodig. Nieuwe toepassingen die leiden tot blootstelling boven de grenswaarde, worden
    niet toegestaan.* Vooral het begrip streefwaarde heeft in opeenvolgende beleidsnota’s
    een verschillende inhoud gekregen. De betekenis varieert van een
    duurzaamheidsniveau tot een doelstelling te bereiken in een periode van 10 tot 20
    jaar.** Met overschrijding van de streefwaarde is de regel verbonden:
    risicovermindering is wenselijk. Tussen grenswaarde en streefwaarde kunnen één of
    meer richt- of referentiewaarden een rol spelen. Een richtwaarde kan bijvoorbeeld een
    maatstaf vormen voor een met een goede risicobeheersingsorganisatie en adequate
    technieken te bereiken blootstellingsniveau.***
         Naast getalsnormen stelt de overheid ook kwalitatieve normen. Deze worden ook
    wel aangeduid als beleidsgedragscodes (Ano83). Beleidsgedragscodes geven aan wat
    het oordeel van de overheid op de antwoorden op vragen als:
         is het risico onvermijdelijk en is dat voldoende aangetoond?
         is het risico zo ver als redelijkerwijs mogelijk teruggedrongen?
         zijn de ‘best uitvoerbare’ of de ‘best bestaande’ technieken toegepast?
         is risicovermindering zo vroeg mogelijk in de oorzaak-gevolgketen toegepast?
*   Dit is een voorbeeld van een onderscheid tussen normen gericht op nieuwe toepassingen (‘preventieve normen’), en
    normen gericht op de risico’s van bestaande situaties of handelingen (‘interventie’).
**  De commissie meent dat de laatste betekenis de voorkeur verdient, daar het begrip duurzaamheid te complex lijkt om het
    met getalsnormen te kunnen beschrijven.
*** De commissie verwijst in dit verband naar de ‘tolerability of risk’-benadering van de Britse Health and Safety Executive,
    die in bijlage D van haar eerdere rapport is besproken (zie figuur 11 in GR95b).
73  Normeren
</pre>

====================================================================== Einde pagina 73 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 74 ======================================================================

<pre>                   oorzaak-gevolgketen
                                    menselijk    verandering
                     menselijke
                                   handelen,      in stof- en                    bloot-
                    behoeften en                                 stressoren                      schade
                                   natuurlijke      energie-                    stelling
                      wensen
                                   processen        stromen
                    normen gedrag
                                                               normen
                                                              immissie                   normen
                                                              zonering                 blootstelling
                                  normen
                                 produkten
                                 procédés
                                                                             normen
                                                                         milieukwaliteit
                                              normen emissie
                                                                                                   normen
                                                                                                   effecten
   Figuur 8 Verschillende soorten normen gerangschikt naar de stadia van de oorzaak-gevolgketen. Normen
   voor milieukwaliteit kunnen betrekking hebben op de stressoren (concentratie van een stof in de bodem
   bijvoorbeeld), maar ook op de (afwezigheid van) effecten. Vrij naar Rag94.
        zijn de gevolgen van overschrijding van de normen aan de veroorzaker in rekening
        gebracht? (het beginsel van ‘de vervuiler betaalt’)
        wat voegt een risico aan reeds bestaande risico’s in bepaald gebied toe? (bij het
        oordeel over het antwoord op deze vraag kan de overheid het stand-stillprincipe
        hanteren)
        zijn de lusten en lasten rechtvaardig verdeeld?
   De tweede regel in deze opsomming: ‘reduceer het risico zoveel als redelijkerwijs
   mogelijk is’—as low as reasonably achievable, afgekort tot ALARA—speelt in het
   Nederlandse milieu- en arbeidsomstandighedenbeleid een belangrijke rol. ALARA kan
   ook gekoppeld zijn aan een getalsnorm. Het ‘redelijkerwijs’ duidt erop dat naast de
   aantasting van de gezondheid van mens en milieu ook economische en sociale factoren
   bij risicobeheersing een rol spelen: hoe groot zijn de voordelen, aan wie vallen zij toe,
   wat zijn de ‘opportunity costs’ van het trekken van een risicogrens op die bepaalde
   plaats, wat is billijk, enz.?
        Naast normen voor een risicokarakteristiek kan men procedure-normen
   onderscheiden, die zich richten op het beoordelings- en besluitvormingsproces. Een
   voorbeeld van een procedure-norm is de verplichting tot het opstellen van een
   milieu-effectrapport voor ‘activiteiten’ met belangrijke nadelige gevolgen voor het
   milieu (Wmb79).
74 Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 74 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 75 ======================================================================

<pre>                                                                sterftekans of
                                                               kans op effect
                                                                  opname
                                                               in het lichaam
                                            blootstelling door           blootstelling door blootstelling via
                                                inademen                     inslikken             huid
           oorzaak-
            gevolg-                           concentratie                concentratie in    concentratie
             keten                             in de lucht                  drinkwater         in voedsel
                               emissie                                    concentratie in   concentratie in
                            naar het milieu                                  opp.water         gewassen
                                 type                                     concentratie in    concentratie
                               procédé                                      grondwater          in bodem
    Figuur 9 Rangschikking van risicokenmerken voor blootstelling van de mens aan een stof volgens de
    oorzaak-gevolgketen.
         Aan normen zijn voorwaarden te stellen. Allereerst zal moeten gelden dat een
    risiconorm valide dient te zijn: er moet redelijke zekerheid bestaan dat het handhaven
    van de norm de doelstellingen van het milieu- en volksgezondheidsbeleid dient. Verder
    moet een risiconorm:
         duidelijk en consistent zijn, dat wil zeggen zijn uitgedrukt in een passende en, voor
         een getalsnorm, meetbare grootheid
         handhaafbaar zijn; normtoetsing moet kunnen leiden tot de vereiste beslissingen
         (eventueel sancties)
         voldoende politiek en maatschappelijk draagvlak hebben.
    Deze voorwaarden zijn, naast eisen van meer inhoudelijke aard en eisen aan het proces
    van normstelling terug te vinden in de door de regering vastgelegde aanwijzingen voor
    regelgeving (Ano92, VROM94).
6.3 Het vaststellen van getalsnormen
    In het Nederlandse milieubeleid, vooral waar het betrekking heeft op problemen van
    nationale (of volgens een andere indeling fluviale) en beperktere schaal, spelen
    getalsnormen een belangrijke rol (TK89a,b). Het vaststellen van dit type normen volgt
    het risicobepaling-risicobeheersingsstramien van figuur 3 (p 40): men omschrijft het
75  Normeren
</pre>

====================================================================== Einde pagina 75 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 76 ======================================================================

<pre>   probleem waarvoor de norm moet gelden, gaat na wat de mogelijk effecten zijn als
   functie van de blootstelling, karakteriseert relevante blootstellingssituaties met
   risicokenmerken en stelt vervolgens een norm vast met behulp van de gekozen
   risicokenmerken. De norm kan, in principe, van soort geval tot soort geval verschillen.
        Men kan normen, en dus ook getalsnormen, in principe stellen voor elk onderdeel
   van de oorzaak-gevolgketen. Figuur 8 geeft een overzicht van typen normen,
   gerangschikt volgens de keten. Getalsnormen voor risicokenmerken verbonden met
   diverse stadia van de oorzaak-gevolgketen kunnen in principe in elkaar worden
   omgerekend. Figuur 9 biedt een voorbeeld voor blootstelling aan een stof. Uitgaande
   van een individuele kans op overlijden of op een gezondheidseffect zou men kunnen
   berekenen met welke inname die kans overeenkomt. De inname kan in verband worden
   gebracht met de concentratie in voedsel, en deze weer met de concentratie in
   gewassen, enzovoorts. Deze aanpak maakt het in principe mogelijk om uitgaande van
   een gewenst beschermingsniveau, dat wil zeggen van een effectnorm, normen voor
   eerdere stadia van de oorzaak-gevolgketen af te leiden. Dit is de in de
   ‘risicobenadering in het milieubeleid’ gekozen weg. Voor elke omrekening zijn
   modellen nodig die moeilijk te verifiëren aannamen bevatten. Daarnaast doet zich bij
   elk niveau in figuur 9 een toedelingsvraag voor. Welke bijdrage levert de stof in
   kwestie aan het gezondheidseffect, welke bijdrage levert de inname via voedsel aan de
   totale inname, welke bijdrage levert de concentratie in een gewas aan de hoeveelheid
   in het gebruikelijke voedselpakket, enz.
        Getalsnormen (en kwalitatieve normen) kunnen ook worden afgeleid met behulp
   van overwegingen zoals wat is redelijkerwijs in soortgelijke situaties te bereiken?,
   welke middelen zijn beschikbaar?, hoe groot is de bereidheid tot gedragsverandering?,
   sluiten de normen aan bij tradities? Een en ander zal mede afhangen van de plaats in de
   oorzaak-gevolgketen waar men de norm wil laten aangrijpen. Door te schatten wat het
   risico is bij het handhaven van de norm, krijgt men inzicht de betekenis van de norm
   voor het bereiken van de doeleinden van het milieu- en volksgezondheidsbeleid.
        In het milieubeleid van de Nederlandse overheid spelen getalsnormen met een
   algemene geldigheid een belangrijke rol. Een voorbeeld bieden de zogeheten
   milieukwaliteitseisen in de vorm van concentraties van stoffen in water, bodem en
   lucht (Wmb79). De algemene geldigheid van deze normen maakt dat ze veelal op zich
   niet voldoende zijn om lokatie-afhankelijke beslissingen te kunnen nemen. Een
   voorbeeld biedt het bodemsaneringsbeleid. Overschrijding van de algemene norm voor
   de concentratie van een stof in de bodem leidt tot de conclusie: sanering is gewenst. De
   urgentie is afhankelijk van additionele overwegingen*, bijvoorbeeld in verband met de
   bestemming en het gebruik van de bodem.
*  Men kan deze additionele overwegingen in de vorm gieten van normen verbonden met additionele risicokenmerken.
76 Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 76 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 77 ======================================================================

<pre>6.4 Optimalisatie
    In het begin van dit hoofdstuk bracht de commissie het ALARA-principe al naar voren.
    In de ‘risicobenadering in het milieubeleid’ is dit principe als voorschrift verbonden
    aan een getalsnorm: als de getalsnorm die overeenkomt met een ‘maximaal toelaatbaar
    risiconiveau’, niet wordt overschreden, moet het risico zo ver als redelijkerwijs
    mogelijk is worden gereduceerd (daarboven wordt het niet toelaatbaar geacht). Het
    beginsel is ook op te vatten als een optimalisatievoorschrift: een optie met een
    risicokarakteristiek die als gunstiger wordt beoordeeld dan de risicokarakteristieken
    van de andere opties verdient de voorkeur, tenzij de extra kosten om die optie te
    realiseren niet in verhouding staan tot de te behalen extra risicovermindering. Een
    probleem bij het toepassen van het optimalisatievoorschrift is het in rekening brengen
    van de indirecte kosten en baten voor de maatschappij van een bepaalde optie, evenals
    de normen en waarden van betrokken partijen.
    Op het gebied van de stralingshygiëne is het optimalisatievoorschrift (ALARA) een ingeburgerde norm
    voor het toetsen van de doelmatigheid van een samenhangend pakket van beschermingsmaatregelen. Zo
    heeft de International Commission on Radiological Protection (zie o.a. ICRP91), en in navolging van haar
    de Nederlandse overheid (TK90, TK93c), ‘ALARA’ aanbevolen voor het inperken van de blootstelling
    aan straling, uitgedrukt in termen van de stralingsdosis. Elke maatregel ter verdere vermindering van de
    stralingsdosis in een aan straling blootgestelde groep is gerechtvaardigd, als de daarmee gepaard gaande
    gezondheidswinst opweegt tegen de kosten van die maatregel. Hier is dus aan de orde de optimalisatie van
    een gekozen beschermingsstrategie, waarbij men op één of enkele risicokenmerken (bijvoorbeeld
    individuele en collectieve stralingsdosis) verbetering probeert te verkrijgen zonder op de andere
    kenmerken slechter te scoren. Of het toepassen van de stralingsbronnen op zich de voorkeur verdient
    boven andere alternatieven, staat dan niet meer ter discussie.
    Er zijn pogingen gedaan om met rekenmodellen, zoals de differentiële
    kostenbaten-analyse, het ALARA-niveau van pakketten van beschermingsmaatregelen
    te bepalen. Een vereiste daarbij is dat men gezondheidsschade in een monetaire waarde
    vertaalt om het vermijden van die schade te kunnen vergelijken met de kosten van
    beschermingsmaatregelen (voor een recent voorbeeld zie Lef93). Zo’n benadering
    houdt in dat men de relevante risicokenmerken alle onder dezelfde noemer brengt,
    hetgeen vervolgens toepassing van het principe eenvoudig mogelijk maakt. In het
    vorige hoofdstuk is aangegeven dat zo’n ver doorgevoerde mate van aggregatie voor
    problemen met een strategisch karakter veelal niet voldoet.
77  Normeren
</pre>

====================================================================== Einde pagina 77 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 78 ======================================================================

<pre>6.5 Organisatie van risicoveroorzakend handelen
    De organisatie van het risicoveroorzakend handelen bepaalt in sterke mate aard en
    omvang van het risico. De uitgewerkte oorzaak-gevolgketen die het ontstaan van
    risico’s beschrijft, illustreert dat (zie figuur 7, p 59). Zo blijkt de ‘kwaliteit’ van de
    organisatie een doorslaggevende factor te zijn bij het voorkómen van ernstige
    ongevallen (zie bijvoorbeeld Gro92). Impliciet worden organisatiegegevens wel
    betrokken bij risico-analyses, bijvoorbeeld via uit historische gegevens bepaalde
    faalkansen, maar de kwaliteit van de feitelijke organisatie valt moeilijk in de analyse te
    verwerken. Voor de Noorse regering is dat reden geweest om, met het oog op het
    voorkómen van ongevallen met ernstige gevolgen voor de gezondheid voor de werkers
    en voor het mariene milieu, bij het toelaten van off shore-bedrijvigheid de nadruk te
    leggen op de aanwezigheid en het in stand houden van een kwaliteitszorgsysteem.* Zie
    bijlage E in GR95b.
         De commissie acht het raadzaam om na te gaan onder welke voorwaarden een
    dergelijke benadering, ook buiten het beheersen van de mogelijkheid van ernstige
    ongevallen, vruchten kan afwerpen. Kwaliteit van de organisatie heeft betrekking op
    de managementorganisatie, de opleiding en training van het personeel, de keuze van
    produktiemiddelen en produktieprocessen, het beoordelen van de verkregen resultaten
    en het gebruiken van die informatie voor bijstelling van de organisatie. Het
    benadrukken van kwaliteitszorg voor risicobeheersing in alle stadia van de
    oorzaak-gevolgketen sluit aan bij een ontwikkeling in het bedrijfsleven is ingezet. De
    ISO 9000-standaarden voor kwaliteitszorg en daarmee verbonden certificatie hebben
    op ruime schaal ingang gevonden. In vervolg daarop is een reeks standaarden voor
    geïntegreerde milieu- en veiligheidszorg (ISO 14000) in vergaande staat van
    ontwikkeling. In dit verband wijst de commissie ook op het Eco-Management and
    Audit System (EMAS) van de EU, dat een certificatieprogramma voor
    milieuzorgsystemen bevat en waarbij bedrijven zich op vrijwillige basis kunnen
    aansluiten. De implementatie van dergelijke strategieën kost overigens tijd. Dat was
    althans de voorzichtige conclusie over de daadwerkelijke introductie van
    milieuzorgsystemen in de Nederlandse verfindustrie (Pep95). Binnen zo’n
    kwaliteitszorgbenadering kunnen door de overheid gestelde getalsnormen voor
    bepaalde risicokenmerken randvoorwaarden inhouden voor de beleidsvrijheid van de
    ondernemers. In Groot-Brittannië heeft de Health and Safety Executive in bepaalde
    industriële sectoren (olie- en gasexploratie en -produktie, chemische industrie,
    kernenergie-industrie) voor zo’n benadering gekozen (Pap92). Ook in een op stapel
*   Daarbij stapte ze tevens af van het stellen van getalsnormen voor risicokenmerken, zoals de kans op een ongeval, en
    verplichtte ze de bedrijven om zelf redelijke normen te stellen voor ongevalsrisico’s.
78  Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 78 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 79 ======================================================================

<pre>    staande herziening van de zogeheten Post-Seveso-richtlijn van de EU treft men deze
    nadruk op organisatie aan (EU95).
         Ook als het risico door vele individuele gedragingen te zamen wordt veroorzaakt,
    draagt zorg van de kwaliteit van de ‘organisatie van risicoveroorzakend handelen’ bij
    tot risicobeheersing. De commissie noemt als voorbeelden aanpassing van
    produktontwerp, produktieproces, verplaatsingspatroon, vervoerswijze, aard van de
    dienstverlening of het verwijderen en verwerken van afvalstoffen.
6.6 Gedragsbeïnvloeding
    Aangezien organisaties bestaan uit en worden gedreven door mensen, is bevorderen
    van ‘goed gedrag’ een essentieel onderdeel van kwaliteitszorg. Dat geldt in bijzondere
    mate voor het soort risicovraagstukken waarmee de beschouwing in de vorige
    paragraaf eindigde en die ontstaan door afwenteling van het individu op het collectief.
    De commissie somt ter illustratie de volgende mogelijkheden op voor
    gedragsbeïnvloeding als risicobeheersingsmaatregel:
         Voorzien in fysieke of technische gedragsalternatieven Hoog-rendementketels,
    automatische lichtschakelaars en in de natuur afbreekbare verpakkingen voor
    voedingsmiddelen zijn voorbeelden van technische en fysieke alternatieven die
    milieusparend gedrag mogelijk maken.
         Wettelijke regelgeving en handhaving Het gaat hier om geboden, verboden,
    normen en voorschriften, maar ook overeenkomsten en convenanten. De
    veronderstelling bij deze benadering als vorm van gedragsbeïnvloeding is dat officiële
    wetten, regels en normen uiteindelijk worden ‘geïnternaliseerd’ tot
    vanzelfsprekendheden.
         Financieel-economische stimulering Deze strategie omvat subsidies voor
    milieuvriendelijke activiteiten, bestemmingsheffingen zoals reinigings- en
    rioolrechten, fiscale voorzieningen zoals aftrek van milieu-investeringen, kredieten en
    garantieregelingen ten behoeve van duurzame produktieprocessen, kortingen,
    tolheffing en andere regulerende heffingen ter ontmoediging van risico veroorzakend
    gedrag.
         Voorlichting, onderwijs en communicatie Hierbij gaat het om het informeren,
    opvoeden en overreden van doelgroepen, en het stimuleren van discussies over
    oorzaken van bedreigingen van de gezondheid van mens en milieu. Onder deze
    benadering wordt de keuzevrijheid van burgers en bedrijven vergaand gerespecteerd.
         Goed voorbeeld doet goed volgen Deze strategie berust op voorbeeldgeving door
    belangrijke personen of instanties. Hierbij vindt gedragsmodellering plaats door
    middel van taak- en rolvoorbeelden. Bij het ontwikkelen van het gewenste gedrag kan
    de individuele burger of het bedrijf ondersteund worden door loyale ‘lotgenoten’ in de
79  Normeren
</pre>

====================================================================== Einde pagina 79 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 80 ======================================================================

<pre>   sociale omgeving. Aan deze aanpak ligt de veronderstelling ten grondslag dat sociale
   factoren sterk gedragsbepalend zijn.
80 Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 80 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 81 ======================================================================

<pre>Hoofdstuk 7
          Omgaan met ongelijke risico’s
7.1       Inzicht en differentiatie
          Centraal in de ‘risicobenadering in het milieubeleid’ staan getalsnormen voor de
          blootstelling aan fysieke stressoren, afgeleid van universele effectnormen (TK89b,
          GR95b). De achtergrond van die benadering is een ‘gelijkheidsbeginsel’ dat is
          verwoord als: “Ongeacht agens of bron moet voor eenzelfde nadelig effect dezelfde
          limiet worden gehanteerd” (TK89b). In haar eerdere rapport stelde de commissie dat
          een systeem van risicobeheersing gebaseerd op enkele kwantitatieve risicokenmerken
          en aan die kenmerken gekoppelde algemeen geldende normstelling niet geschikt is om
          alle risicovraagstukken waarmee de overheid wordt geconfronteerd, te lijf te gaan.
               De commissie bepleitte in haar eerdere rapport—en herhaalt dat pleidooi in het
          voorliggende document—het volgen van een geordend, inzichtelijk proces van
          risicobepaling en risicobeheersing (zie figuur 3, p 40 ), waarbinnen relevante aspecten
          van het risicovraagstuk aan bod kunnen komen. Op die manier zijn de betrokkenen in
          de gelegenheid om na te gaan welke veronderstellingen bij de risicobepaling zijn
          gehanteerd, wie waar welke keuze heeft gemaakt of beslissing heeft genomen, en
          welke criteria bij het beslissen over de toelaatbaarheid van het risico en het treffen van
          risicobeheersingsmaatregelen zijn gehanteerd. Dat is van belang omdat de
          probleemafbakening en de keuze van risicokenmerken om het risico te karakteriseren
          sterk bepalend zijn voor de beslissing over de toelaatbaarheid van het risico en de aard
          van de te treffen risicobeheersingsmaatregelen.
81        Omgaan met ongelijke risico’s
</pre>

====================================================================== Einde pagina 81 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 82 ======================================================================

<pre>         Deze aanpak maakt een analyse- en beoordelingsproces mogelijk dat recht doet aan
    de verschillen in aard van risicovraagstukken. Daarbinnen heeft, voor bepaalde typen
    problemen, een beoordelings- en beheersingssysteem gebaseerd op enkele
    risicokenmerken en aan deze kenmerken gekoppelde getalsnormen ook haar plaats. De
    commissie duidt haar benadering aan als ‘gelijke behandeling in gelijke gevallen’. In
    3.5 besprak zij de dimensies die het onderscheid tussen risicoproblemen bepalen:
    bestuursniveau, reikwijdte in de ruimte, reikwijdte in de tijd, maatschappelijk belang
    en onzekerheid in kennis over aard en reikwijdte.
         Overigens spelen bij beslissingen over de toelaatbaarheid van risico’s dezelfde
    overwegingen een rol als bij beleidsbeslissingen in het algemeen. Zo staan bij
    vraagstukken van strategische aard de voordelen en nadelen van het
    risicoveroorzakend handelen (dan wel het nalaten ervan) centraal tegen de achtergrond
    van historisch gegroeide rechten. Ook bij vraagstukken van meer operationele aard,
    zoals het stellen van milieukwaliteitseisen*, speelt bestuurlijke afweging nog steeds
    een rol. Zo vereist de Wet milieubeheer dat de overheid daarbij “de redelijkerwijs te
    verwachten, uit de verwerkelijking van de te stellen eis voortvloeiende financiële en
    economische gevolgen” daarbij betrekt (artikel 5.1, lid 2 onder e)**.
         In de voorgaande hoofdstukken besprak de commissie de ‘ingrediënten’ van het
    proces van risicobepaling en risicobeheersing. In dit slothoofdstuk combineert ze deze
    tot een benadering met differentiatie van milieurisico-vraagstukken als kern.
7.2 Probleemafbakening
    Het maken van onderscheid tussen typen risicoproblemen begint bij de
    probleemafbakening (zie figuur 3, p 40). De factoren die zijn genoemd in 3.5, vormen
    de grondslag voor zo’n indeling. In figuur 5 (p 54) bracht de commissie dit in beeld.
    Naarmate een probleem een meer strategisch karakter heeft, hebben meer partijen
    belang bij de uitkomst van het proces van risicobepaling en risicobeheersing en dus
    ook bij de probleemafbakening. Dan rijst nadrukkelijk de vraag: wat moet men
    noodgedwongen laten bij het investeren in het handelen en in maatregelen om het
    risico van dat handelen te beperken?***
*   Bijvoorbeeld getalsnormen voor de concentratie van stoffen in een milieucompartiment (zie Wet milieubeheer).
**  De commissie meent dat de verschillen in normen voor de kwaliteit van drinkwater, zwemwater, viswater e.d. (Wet
    verontreiniging oppervlaktewater) en in normen voor industrielawaai, verkeerslawaai e.d. (Wet geluidhinder)
    voorbeelden van dit algemene voorschrift zijn.
*** Het vraagstuk van de ‘opportunity costs’ dat de commissie in 2.1 aansneed.
82  Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 82 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 83 ======================================================================

<pre>                          van operationeel             naar   strategisch
                       a  sluit aan bij gevestigde
                          beslissingsmethoden en
                                                             geeft aanzet tot nieuwe
                                                              beslissingsmethoden en
                          -criteria?                          -criteria?
                       b  in overeenstemming met
                          wetenschappelijke kennis?
                                                             argumentatie consistent?
                                                              visie doordacht?
                       c  risicokenmerken adequaat
                          voor beschermingsdoel?
                                                             is rekening gehouden met
                                                              diverse beschermings-
                                                              doelen?
                       d  risico binnen tevoren
                          bepaalde toelaatbaar-
                                                             weegt het maatschappelijk
                                                              nut volgens diverse partijen
                          heidsgrenzen?                       op tegen het risico?
                       e  risicobeheersing tegen
                          laagste kosten?
                                                             doelmatig na afweging
                                                              'opportunity costs'?
    Figuur 10 Criteria voor het beslissen over risicovraagstukken, onderscheiden naar de aard van het
    risicoprobleem.
7.3 Risicokarakterisering
    Het sluitstuk van de risicobepaling is de karakterisering van het risico (zie figuur 3, p
    40). De commissie ging daarop in hoofdstuk 5 in. Het onderscheid tussen diverse
    groepen van risicoproblemen komt tot uitdrukking in de keuze van de risicokenmerken.
    In haar eerdere rapport stelde de commissie dat dat in de ‘risicobenadering in het
    milieubeleid’ onvoldoende wordt onderkend. Zo karakteriseert het risicokenmerk
    ‘individuele sterfte’ een risico vaak niet voldoende; ook andere kwalitatieve en
    kwantitatieve kenmerken zijn van belang om de risicokarakteristiek laten sporen met
    politiek als belangrijk aangemerkte waarden.
          Een manier om verschillen tussen risicovraagstukken tot uitdrukking te brengen is
    het risico-verminderend effect te analyseren van maatregelen, en de met die
    maatregelen gemoeide kosten en baten te schatten. Vervolgens kan men nagaan hoe de
    kosten in verhouding staan tot het maatschappelijk nut van het risicoveroorzakend
    handelen. De commissie gaf daarvan een voorbeeld in hoofdstuk 5 (tabel 4, p 68L, p
    129). In dit verband acht zij het zinvol om in elk geval de volgende risicokenmerken
    bij de analyse en de karakterisering van het risico te betrekken:
          verlies aan levensverwachting en gezondheid
          hinder
          verminderde beleving van de omgeving
          verlies aan biodiversiteit
          verlies aan milieufuncties.
83  Omgaan met ongelijke risico’s
</pre>

====================================================================== Einde pagina 83 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 84 ======================================================================

<pre>    Voor het onderscheid tussen risicoproblemen is ook de verdeling van ‘lusten en lasten’
    over de betrokken partijen van belang. De risicokarakteristiek zal naar de mening van
    de commissie die verdeling in beeld moeten brengen.
7.4 Procedures
    In de milieuwetgeving en -regelgeving zijn procedures vastgelegd die de inbreng van
    belanghebbenden bij overheidsbeslissingen garanderen en regelen. De commissie
    verwijst, behalve naar het gebruikelijke politieke overleg, naar de bezwaarprocedures
    bij vergunningverlening, de inspraakprocedures rond milieu-effectrapportages en de
    procedure voor planologische kernbeslissingen. Daarnaast roept de overheid bij de
    voorbereiding van beslissingen soms klankbordgroepen van betrokkenen in het leven,
    vraagt ze advies aan organen als de Sociaal-Economische Raad, waarin
    maatschappelijke partijen zijn vertegenwoordigd, en maakt ze gebruikt van de media
    om bevolkingsgroepen in te lichten en voor te lichten over voorgenomen beslissingen.
         De commissie benadrukt nogmaals de noodzaak van een zorgvuldige en
    inzichtelijke beoordelings- en beslissingsprocedure. Zij acht zo’n procedure belangrijk
    omdat, vooral bij problemen met een grote reikwijdte, een groot maatschappelijk
    belang en aanzienlijke onzekerheden, voordelen en nadelen van het
    risico-veroorzakend handelen en onzekerheden in de risicoschattingen (en in de te
    behalen voordelen) tegelijkertijd in discussie zijn.*
         Niet in alle gevallen kan worden teruggegrepen op wettelijke regels. Dan zal een
    ad hoc-benadering nodig zijn, waarbij echter, zoals algemeen geldt, moet worden
    aangeven wie, waarom, in welke fase van het proces van risicobepaling en
    risicobeheersing betrokken is. Verder moet aan de betrokken partijen duidelijk zijn
    welke criteria worden gehanteerd bij de besluitvorming dan wel hoe criteria worden
    afgeleid, en of, en zo ja hoe, de maatschappelijk-nutsvraag bij de risicobeoordeling
    wordt betrokken.
7.5 Afwegen
    In de fase van risicobeheersing wordt een oordeel geveld over de toelaatbaarheid van
    het risico (figuur 3, p 40). Voor problemen met een sterk operationeel karakter
*   Ordening van oordelen en beslissingen is gewenst omdat de afwegingen van de diverse betrokken partijen in het
    algemeen verschillend zijn (verschillen in risicoperceptie). Zo zal de een, op grond van onzekerheid over de
    lange-termijngevolgen van lage milieuconcentraties van chloorhoudende verbindingen met een hormonale werking, de
    bedoelde of onbedoelde produktie van deze stoffen aan banden willen leggen, terwijl een ander op grond van voordelen
    verbonden aan de ‘chloorchemie’ en de veronderstelde onvermijdelijkheid van vuilverbrandingen (de genoemde
    verbindingen kunnen via de rookgassen in het milieu terecht komen) veel minder rigoureuze maatregelen, of zelfs geen
    maatregelen zal willen treffen.
84  Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 84 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 85 ======================================================================

<pre>   waarvoor de overheid regels stelt, ligt de nadruk dan op aard en omvang van het risico.
   Naarmate het probleem een meer strategisch karakter draagt, spelen de uiteenlopende
   opvattingen over de maatschappelijke doelen die met het risicoveroorzakende handelen
   worden gediend, een belangrijker rol. De discussie over de toelaatbaarheid van het
   risico vindt dan meer plaats in termen van de wenselijkheid of onwenselijkheid van het
   handelen in relatie tot alternatieven. Een voorbeeld daarvan is de discussie over de
   energievoorziening in de jaren ‘70 (Vle86).
        Elke beslissing over risicobeheersing heeft een zekere precedentwerking. Komt
   een risicovraagstuk met andere overeen, dan zal men geneigd zijn naar eerdere
   beslissingen over de toelaatbaarheid en de te treffen maatregelen terug te grijpen
   (bijvoorbeeld door een vergelijking van de kosten van risicovermindering op één of
   enkele kenmerken; zie tabel 4, p 68): er is sprake van institutionalisering van de
   beslissingswijze en -criteria. Ongeacht de reikwijdte in ruimte en tijd krijgt het
   vraagstuk een minder strategisch en meer operationeel karakter. Is van
   institutionalisering weinig sprake, dan zullen vooral traditie en cultuur van kijken naar
   risicokwesties de oordeelsvorming bepalen. Aangezien de diverse betrokken partijen
   (zie figuur 4, p 44) juist in traditie en cultuur kunnen verschillen, is het bereiken van
   overeenstemming dan vaak niet eenvoudig.
        De criteria voor de afwegingen die bij risicobeheersing een rol spelen, zullen al
   naar gelang de aard van het risicoprobleem een specifieke vorm of vertaling krijgen. In
   figuur 10 geeft de commissie vijf criteria in de vorm van vragen aan. Zo is voor een
   typisch uitvoerings- of operationeel probleem, zoals bij de bouw van een brug, een
   ruime mate van kennis aanwezig om een risicoanalyse te verrichten; de onzekerheden
   kunnen daarbij sterk worden ingeperkt en redelijk in kaart worden gebracht (b in figuur
   10 ). Dat houdt ook in dat de uiteindelijke beslissing kan worden genomen met behulp
   van kwantitatieve normen verbonden aan enkele risicokenmerken, in het geval van de
   brug bijvoorbeeld de faalkans bij een bepaalde belasting (c). De keuze van de
   uitvoeringswijze zal dan in hoge mate worden bepaald door het feit of het risico
   kleiner is dan de gestelde norm (d) en of dat wordt bereikt tegen de laagste kosten (e).
   Deze aanpak wordt gekenschetst door een gevestigde beoordelingsprocedure: er is
   geen discussie over de vraag wie bij de diverse beoordelingsstappen moet worden
   betrokken en dan welke bouwsteen moet aandragen (a).
        Anders ligt dit bij risicovraagstukken met een sterk strategisch karakter, zoals de
   besluitvorming over de uitbreiding van Schiphol. Weliswaar konden daarbij
   gevestigde—wettelijk verankerde—procedures worden gevolgd, zoals
   milieu-effectrapportage gekoppeld aan inspraakronden en parlementaire discussie over
   overheidssubsidies, de besluitvorming op zich kon niet teruggrijpen op vaste criteria (a
   in figuur 10 ). Keuzen werden vooral gemaakt met behulp van de criteria die in de
   rechterzijde van figuur 10 vragenderwijs zijn aangeduid. De commissie verwijst in dit
85 Omgaan met ongelijke risico’s
</pre>

====================================================================== Einde pagina 85 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 86 ======================================================================

<pre>    verband ook naar beschouwing van een andere commissie van de Gezondheidsraad
    over externe veiligheid uit 1984 (GR84a). Die laatstgenoemde commissie somde in
    haar rapport voor diverse typen externe-veiligheidsvraagstukken
    ‘besluitvormingsprincipes’ op; een samenvatting is opgenomen in bijlage K (p 127).
         Bij verscheidene risicovraagstukken speelt de prioriteitsvraag: vereist het risico
    urgent ingrijpen?, of: welke vraagstukken verdienen het om nader en intensief te
    worden bestudeerd? Het gaat bij de eerstgenoemde vraag om de risico’s verbonden aan
    de gevolgen van actueel en vroeger handelen. Risicovergelijking is een manier om die
    prioriteit te bepalen. Risicokarakteristieken voor verschillende typen vraagstukken
    laten zich echter moeilijk vergelijken, daar ze op uiteenlopende verzamelingen van
    risicokenmerken zijn gebaseerd. Een methode die in dit verband in de VS nogal furore
    maakt, is de vergelijkende risico-analyse (‘comparative risk analysis’, zie bijlage C.3
    in GR95b). Bij deze aanpak bestudeert een groep deskundigen en representanten van
    maatschappelijke groeperingen en van bestuursorganen zo goed mogelijk alle gegevens
    en tracht via een geordende discussie te komen tot een rangordening van uiteenlopende
    milieuproblemen. De commissie meent dat het de moeite waard is om na te gaan of
    elementen uit die aanpak ook binnen het Nederlandse risicobeleid succesvol kunnen
    worden toegepast om tot een breed gedragen prioriteitstelling te komen. Al dan niet als
    hulpmiddel bij een vergelijkende risico-analyse zijn samengestelde kenmerken
    voorgesteld om risico’s te rangordenen. Een voorstel daartoe heeft de commissie
    opgenomen in bijlage H (p 117; Cla93). Uit die bijlage wordt duidelijk dat bij zo’n
    ordening aan de orde komen: selectie van de relevante kenmerken en het toekennen
    van waardeoordelen aan de diverse kenmerken, in dit geval als opstap tot de
    aggregatie.
7.6 Verschillend omgaan met ongelijksoortige risico’s
    Hoe kan de overheid risico’s beheersen en daarbij met het eigen karakter van diverse
    typen vraagstukken rekening houden? De commissie vat in deze slotparagraaf haar
    gedachten daarover samen.
         Voor zaken met een voornamelijk operationeel karakter (links in figuur 10 , p 83)
    acht de commissie het mogelijk om afhankelijk van het soort beslissing te kiezen
    tussen de volgende vormen van regulering:
         strikte normering
         afweging van ‘risicowinst’ tegen kosten
         zelfregulering met eisen aan de organisatie van het handelen.
    Onder ‘normering’ vallen welomschreven uitspraken van de overheid over de
    voorwaarden waaronder risico’s kunnen worden aanvaard, over de aard van de
86  Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 86 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 87 ======================================================================

<pre>    risicobeheersingsmaatregelen, en over de mate waarin verdere risicovermindering
    mogelijk en gewenst is. Het tweede punt—afweging van ‘risicowinst’ tegen kosten,
    ofwel toepassing van het ALARA-principe—is in 6.4 besproken. De commissie wijst
    nogmaals op de noodzaak om bij een ALARA-afweging ook ‘opportunity costs’ te
    betrekken.
          In hoofdstuk 6 kwam ook de kwaliteit van de organisatie van het
    risicoveroorzakend handelen aan de orde (6.5). Zelfregulering kan die kwaliteit
    bevorderen. Het stelt tegelijkertijd hoge eisen aan de toezichthoudende rol van de
    overheid, aan wie de ‘zelfgereguleerde’ verantwoording moet afleggen. Dat toezicht is
    minder gemakkelijk dan, bijvoorbeeld, in het geval van strikte normering, daar de
    kwaliteit van de organisatie niet op onderdelen met simpele getalscriteria kan worden
    getoetst, maar een integrale beoordeling vereist. Risicocommunicatie speelt in dit
    verband een belangrijke rol.*
          Voor vraagstukken met een minder operationeel, meer strategisch karakter—de
    middenpositie in figuur 10 (p 83)—dienen zich benaderingen aan die in het
    Nederlandse milieubeleid maar zeer ten dele zijn geïnstitutionaliseerd. De commissie
    noemt als mogelijkheden:
          het ontleden van het vraagstuk in delen waarvoor aanvaarde
          risicobeheersingsbenaderingen bestaan (wat overigens contra-produktief kan zijn
          omdat de samenhang van de delen uit het zicht verdwijnt)
          het volgen van een benadering waarbij, als het enigszins kan, het zekere voor het
          onzekere wordt genomen, zeker als de gevolgen mogelijk onherstelbaar zijn; deze
          benadering vraagt om nader onderzoek; naarmate de onzekerheden geringer zijn
          zal het ALARA-principe een belangrijker rol spelen in de beheersingsstrategie
          het zoeken naar maatregelen die risicovermindering stimuleren (premies,
          verhandelbare emissierechten**) of die aanvaarding van risico’s bevorderen
          (verzekeringen***)
          het nagaan in welke mate en onder welke voorwaarden compensatie een rol kan
          spelen bij het beheersen van een als onbillijk beoordeelde verdeling van risico’s.
*   De overheid moet duidelijk maken wat haar beschermingsdoelen zijn en de ondernemers van het risicoveroorzakend
    handelen moeten duidelijk maken hoe zij die doeleinden dienen.
**  Een stelsel van verhandelbare emissierechten, zo mogelijk gekoppeld aan een in de loop van de tijd verminderend totaal
    aan rechten, zou volgens sommigen beter gebruik maken van het innoverend vermogen van het bedrijfsleven en leiden
    tot een betere milieukwaliteit dan het voorschrijven van emissienormen in vergunningen. Anderen hebben echter
    betoogd dat zo’n benadering vervuiling van een misdrijf tot een recht maakt en dat ‘echte’ vervuilers zich elders
    vestigen; ook is geopperd dat de benadering op gespannen voet staat met de wens om aan elke omwonende burger een
    gelijke milieukwaliteit te garanderen (Lig95).
*** Verzekeringen verminderen de kans op financiële schade, waardoor men het resterend risico eerder neemt.
87  Omgaan met ongelijke risico’s
</pre>

====================================================================== Einde pagina 87 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 88 ======================================================================

<pre>   Om te komen tot beslissingen kunnen planningsgroepen, beslissingenconferenties en
   de sociale beslissingsanalyse geschikte hulpmiddelen zijn (zie bijlage I, p 121).
        Bij de vraagstukken van groot strategisch gewicht op het bord van de rijksoverheid
   (rechts in figuur 10 , p 83) zijn kwesties als grootschalige milieuaantasting,
   bevolkingsgroei en leefpatroon, economische organisatie en technologische
   ontwikkeling, veelal te zamen, in het geding. De hier door de overheid in gang te zetten
   en te volgen procedures moeten voorwaarden scheppen voor een goed begrip bij alle
   betrokkenen van de onderhavige risicoproblematiek, van de wijze waarop de
   onderscheiden partijen deze benaderen en van de te hanteren besluitvormingscriteria.*
   Dat houdt onderhandelen tussen de diverse betrokkenen in. Maatregelen hebben vooral
   het karakter van het stimuleren van deze en het afremmen van gene ontwikkeling met
   als doel risico’s te beheersen zonder het maatschappelijk functioneren te zeer te
   belemmeren. De commissie meent dat de volgende punten bijzondere aandacht
   verdienen:
        Strategische problemen zijn complex van aard en veelal uniek, en kan men daarom
        niet met standaardbenaderingen te lijf gaan. Betrokken partijen zullen echter, zoals
        de commissie aangaf, de neiging hebben oplossingen sterk vanuit de eigen
        invalshoek te zoeken (de overheid bijvoorbeeld via getalsnormstelling). Het niet
        onderkennen van de noodzaak van het zoeken naar nieuwe benaderingen—meestal
        een mix van diverse mogelijkheden—kan doelmatige risicobeheersing
        belemmeren.
        Onvermijdelijk rijst in deze gevallen de vraag: dient het maatschappelijk nut van
        het risicoveroorzakend handelen in voldoende mate het algemeen belang en weegt
        die bevordering van het algemeen belang in voldoende mate op tegen de risico’s en
        in het bijzonder tegen de verdeling van de risico’s over de verschillende
        partijen.** Van alle betrokken partijen mag worden verwacht dat zij een antwoord
        op die vraag formuleren.
   Strategische risicovraagstukken maken dus het zoeken naar nieuwe vormen van
   bestuurlijk omgaan met risico’s noodzakelijk: wie beslist wanneer over de
   toelaatbaarheid van welk deel van het risico en wie is verantwoordelijk voor het tot een
   aanvaard niveau inperken van het risico.
*  Duidelijkheid impliceert ook dat de overheid de ‘spelregels’ niet tussentijds verandert, in elk geval niet zonder overleg
   met de andere ‘spelers’.
** Voorbeelden ontleend aan de besluitvorming over de aanleg van de Hoge-snelheidslijn zijn: is vergroting van de
   mobiliteit in het algemeen belang en rechtvaardigt dat milieuschade? is een bepaalde verkorting van de reistijd van
   Rotterdam naar Amsterdam van voldoende algemeen belang om doorsnijding van het ‘Groene Hart’ van de Randstad te
   rechtvaardigen?
88 Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 88 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 89 ======================================================================

<pre>   Den Haag, 31 maart 1996,
   voor de commissie
   dr WF Passchier,              drs AEM de Hollander, ir WC Reij,
   secretaris                    secretaris            voorzitter
89 Omgaan met ongelijke risico’s
</pre>

====================================================================== Einde pagina 89 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 90 ======================================================================

<pre>90 Risico, meer dan een getal</pre>

====================================================================== Einde pagina 90 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 91 ======================================================================

<pre>      Literatuur
Ano83 Milieubeleidsplan. Rotterdam: Openbaar Lichaam Rijnmond, 1983.
Ano92 Aanwijzingen van de minister-president voor regelgeving. Ministerieel besluit van 18 november 1992, nr.
      92 M 008337.
Ber95 Berge WF ten, Stallen PJM. How to compare the risk assessments for accidental and chronic exposures.
      Risk Analysis 1995; 15: 111-113.
Bez89 Bezembinder T. Social choice theory and practice. In: Vlek-CAJ, Cvetkovich-G, red. Social decision
      methodology for technological projects. Dordrecht: Kluwer Academic Publishers, 1989.
Bla83 Blair DH, Pollak RA. Rational collective choice. Sci Am 1983; 249: 76-83.
Bur93 Burns WJ, Slovic P, Kasperson RE, e.a. Incorporating structural models into research on the social
      amplification of risk: implications for theory construction and decision making. Risk Anal 1993; 13:
      611-623.
Cal94 California Environmental Protection Agency. Toward the 21st Century: Planning for the protection of
      California’s environment. Final Report. Sacramento, California: Calfornia Environmental Protection
      Agency, 1994.
Che89 Chen K, Mathes JC. Value oriented social decision analysis: a communication tool for public decision
      making on technological projects. In: Vlek-CAJ, Cvetkovich-G, red. Social decision methodology for
      technological projects. Dordrecht: Kluwer Academic Publishers, 1989.
Cla93 Clarenburg LA. Rangordening van milieurisico’s. Milieu 1993; 1: 33-36.
Dal92 Van Dale Groot Woordenboek der Nederlandse Taal. 12e druk. Utrecht: Van Dale Lexicografie, 1992.
Dav94 Davies T. Redefining risk. Washington DC: Resources for the Future, 1994. (draft)
91    Literatuur
</pre>

====================================================================== Einde pagina 91 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 92 ======================================================================

<pre>Die89 Dienel PC. Contributing to social decision methodology: citizen reports on technological projects. In:
      Vlek-CAJ, Cvetkovich-G, red. Social decision methodology for technological projects. Dordrecht: Kluwer
      Academic Publishers, 1989.
Dou82 Douglas M, Wildavsky A. Risk and culture. Berkeley, California: University of California Press, 1982.
Dro91 Drottz-Sjöberg BM. Perception of risk. Studies of risk attitudes, perceptions and definitions. Thesis
      Stockholm: Stockholm School of Economics, Center for Risk Research, 1991.
Edw82 Edwards W, Newman JR. Multi-attribute evaluation. Beverly Hills, USA: Sage, 1982.
EU95  Richtlijn van de Raad van de Europese Unie betreffende de beheersing van de gevaren van zware
      ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken. o.a. Publikatieblad van de EU 1994; C106: 4
      (14.04.1994); 1995; C238: 4 (13.09.1995) en 1994; C295: 83 (22.04.1994).
Fis84 Fischoff B, Watson SR, Hope C. Defining risk. Policy Sci 1984; 17: 123-139.
Fun85 Funtowicz SO, Ravetz JR. Three types of risk assessment: a methodological analysis. In: Whipple C,
      Covello VT, eds. Risk analysis in the private sector. New York: Plenum Press, 1985.
GR77  Gezondheidsraad: Commissie Luchtkwaliteitseisen. Advieswaarden voor de kwaliteit van de buitenlucht.
      Algemene beschouwingen. Den Haag: Gezondheidsraad, 1977; publikatie nr 1977/07.
GR84a Gezondheidsraad: Commissie Externe veiligheid. Advies inzake externe veiligheid. Den Haag:
      Gezondheidsraad, 1984; publikatie nr 1984/35.
GR84b Gezondheidsraad: Commissie Ecologische normen waterbeheer. Een begrippenlijst ten behoeve van
      ecologische normen waterbeheer. Den Haag: Gezondheidsraad, 1984; publikatie nr 1984/37.
GR86  Gezondheidsraad: Commissie CO2 problematiek CO2-problematiek. Wetenschappelijk inzichten en
      maatschappelijke gevolgen. Den Haag: Gezondheidsraad, 1986; publikatie nr 1986/32.
GR91b Gezondheidsraad: Commissie Stralingsrisico’s. Stralingsrisico’s. Evaluatie van wetenschappelijke
      gegevens over de gezondheidsrisico’s van blootstelling aan ioniserende straling ten behoeve van
      normstelling. Den Haag: Gezondheidsraad, 1991; publikatie nr 1991/22.
GR92  Gezondheidsraad: Commissie ELF EM velden. Extreem laagfrequente elektromagnetische velden en
      gezondheid. Den Haag: Gezondheidsraad, 1992; publikatie nr 1992/07.
GR94  Gezondheidsraad: Commissie Ecotoxicologische vraagstukken. Ecotoxicologie op koers. Den Haag:
      Gezondheidsraad, 1994; publikatie nr 1994/13.
GR95a Gezondheidsraad: Beraadsgroep Omgevingsfactoren en gezondheid. Milieubelastingsindex. Den Haag:
      Gezondheidsraad, 1995; publikatie nr 1995/05.
GR95b Gezondheidsraad: Commissie Risicomaten en risicobeoordeling. Niet alle risico’s zijn gelijk. Den Haag:
      Gezondheidsraad, 1995; publikatie 1995/06.
Gro92 Groeneweg J. Controlling the controllable. The management of safety. Proefschrift. Leiden: DSWO Press,
      1992; Reeks Psychological Studies.
Gro95 Groeneweg J, Zwaard W. Menselijk gedrag onderbelicht. Arbeidsomstandigheden 1995; 71: 7-11.
Hes90 Hester G, Morgan MG, Nair I, e.a. Small group studies of regulatory decision-making for power-frequency
      electric and magnetic fields. Risk Analysis 1990; 10: 213-227.
Hoh83 Hohenemser C, Kates RW, Slovic P. The nature of technological hazard Science 1983; 220: 378-384.
92    Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 92 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 93 ======================================================================

<pre>ICRP91 International-Commission on-Radiological-Protection. 1990 recommendations of the International
       Commission on Radiological Protection. ICRP Publication 60. Annals of the ICRP 1991; 21(1-3).
Kap81  Kaplan S, Garrick BJ. On the quantitative definition of risk. Risk Analysis 1981; 1: 11-27.
Kee76  Keeney RL, Raiffa H. Decisions with multiple objectives. Preferences and value tradeoffs. New York:
       John Wiley & Sons, 1976.
Kra92  Kraus N, Malmfors T, Slovic P. Intuitive toxicology: expert and lay judgments of chemical risks. Risk
       Anal 1992; 12: 215-232.
Kra93  Kramer KJ, Biesiot W, Moll HC. Risico-profielen van een levensketen. Rijswijk: Raad voor Milieu- en
       Natuuronderzoek, 1993; RMNO nr 89.
Kro92  Kroonenberg, Fresco 1992
Lef93  Lefaure C, Lochard J, Schneider T, e.a. Proposition pour un système de valeurs monétaires de référence de
       l’homme-sievert. Fontenay aux Roses Cédex, France: Centre d’Etude sur l’Evaluation de la Protection
       dans le Domaine Nucléaire, 1993; rapport no 193.
Lig95  Light A, Shippen-Jr B. Is environmental quality a public good? Edmonton, Alberta, Canada: Eco Research
       Chair in Enviropnmental Risk Management, University of Alberta, 1995; Working Paper ERC 95-9.
       Aangehaald met toestemming van de auteur.
Mac94  Mackenbach JP, Looman CWN. Living standards and mortality in the European Community.
       J-Epidemiol_Commun-Health 1994; 48: 140-145.
Mit89  Mitchell ML. The impact of external parties on brand-name capital: the Tylenol poisonings and
       subsequent cases. Economic Inquiry 1989; 27: 601-618.
Mor81  Morgan MG. Probing the question of technology-induced risk. IEEE Spectrum 1981; 18(11): 58-64.
Mor93  Morgan MG. Risk analysis and management. Sci Am 1993; 269(1): 32-5.
Nor92  Nordberg-Bohm V, Clark WC, Bakshi B, e.a. International comparisons of environmental hazards.
       Cambridge, MA, USA: Center for Science & International Affairs, Harvard University, 1992; report
       92-09.
Pap92  Pape RP. Risk assessmentin UK offshore installation safety cases. 1992.
Pep95  Peppel RA van de. Naleving van milieurecht. Toepassing van beleidsinstrumenten op de Nederlandse
       verfindustrie. Proefschrift RU Groningen. Deventer: Kluwer, 1995.
Phi89  Philips LB. Requisite decision modelling for technological projects. In: Vlek-CAJ, Cvetkovich-G, red.
       Social decision methodology for technological projects. Dordrecht: Kluwer Academic Publishers, 1989.
Pie86  Pietersen CM. Risico-reductie door instrumentele beveiligingen: altijd verantwoord? Syllabus Studiedag
       Instrumentele beveiliging in de procesindustrie van KIVI, KNCV en NIRIA, 26 februari 1986; 3-17.
Rag94  Ragas AMJ, Leuven RSEW, Schoof DJW. Milieukwaliteit en normstelling. Amsterdam: Boom, 1994;
       Handboeken Milieukunde I.
RIVM88 Langeweg F, red. Zorgen voor morgen. Nationale milieuverkenning 1985-2010. Rijksinstituut voor
       Volksgezondheid en Milieuhygiëne. Alphen a/d Rijn: Samson HD Tjeenk Willink, 1988.
RIVM91 Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieuhygiëne, e.a. Nationale milieuverkenning 2 1990-2010.
       Alphen a/d Rijn: Samson HD Tjeenk Willink, 1991.
93     Literatuur
</pre>

====================================================================== Einde pagina 93 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 94 ======================================================================

<pre>RIVM93 Ruwaard D, Kramers PGN, red. (Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieuhygiëne).
       Volksgezondheid Toekomst Verkenning. De gezondheidstoestand van de Nederlandse bevolking in de
       periode 1950-2010. Den Haag: SDU, 1993.
San94  Sandia National Laboratories. Choices in risk assessment. The role of science policy in the environmental
       risk management process. Washington DC: Regulatory Impact Analysis Project Inc, 1994.
Sch90  Schwarz M, Thompson M. Divided we stand. London: Wheatsheaf, 1990.
Shr95  Shrader-Frechette KS. Evaluating the expertise of experts. Risk 1995; 6: 115-126.
Sjö94  Sjöberg L, Drottz-Sjöberg BM. Risk perception. In: Radiation and society: comprehending radiation risk.
       Proocedings of an International Conference in Paris, 24-28 October 1994. Vol I. Wenen: International
       Atomic Energy Agency, 1994: 29-59.
Slo79  Slovic P, Fischhoff B, Lichtenstein S. Rating the risks Environment 1979; 21: 14-39.
Slo84  Slovic P, Fischoff B, Lichtenstein S. Behavioral decision theory perspectives on risk and safety Acta
       Psychologica 1984; 56: 183-203.
Slo94  Slovic P, Malmfors T, Krewski D, e.a. Intuitive toxicology II: expert and lay judgments of chemical risk in
       Canada. Edmonton, Alberta, Canada: University of Alberty, 1994; Working Paper ERC 94-2.
Smi96  Smit PWM, Stallen PJM, Biesiot W. Verspilling: risico’s en retorica. Den Haag: Ministerie van
       Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, 1996.
Sta93  Stallen PJM, Smit PWM. Het omgaan met risico’s. Arnhem/Den Haag: Stallen & Smit, 1993.
Ten95  Tengs TO, Adams ME, Pliskin JS, e.a. Five-hundred life-saving interventions and their cost-effectiveness.
       Risk Analysis 1995; 15: 369-390.
TK76   Nota Milieuhygiënische normen. Handelingen Tweede Kamer, vergaderjaar 1976-1977, 14318 nrs 1,2.
       Den Haag: Staatsuitgeverij, 1976.
TK85   Omgaan met risico’s. Bijlage bij het Indicatief meerjarenprogramma milieubeheer 1986-1990.
       Handelingen Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1986, 19204. Den Haag: SDU, 1985.
TK89a  Nationaal Milieubeleidsplan. Kiezen of verliezen. Handelingen Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989,
       21137 nrs 1,2. Den Haag: SDU, 1989.
TK89b  Omgaan met risico’s; de risicobenadering in het milieubeleid. Bijlage bij het Nationaal Milieubeleidsplan.
       Handelingen Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 21137 nr 5. Den Haag: SDU, 1989.
TK90   Omgaan met risico’s van straling; normstelling ioniserende straling voor arbeid en milieu. Handelingen
       Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 21483 nrs 1,2. Den Haag: SDU, 1990
TK93a  Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Nader uitwerking van het externe
       veiligheidsbeleid. Brief van 25 oktober 1993 aan de Tweede Kamer; DGM/SVS/18o93017.
TK93b  Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Omgaan met het verwaarloosbaar
       risico in het milieubeleid. Brief van 25 oktober 1993 aan de Tweede Kamer; DGM/SVS/14o93005.
TK93c  Normstelling voor ioniserende straling voor arbeid en milieu. Handelingen Tweede Kamer, vergaderjaar
       1992-1993, 21483 nr 15. Den Haag: SDU, 1993.
TK93d  Risicobenadering in het milieubeleid. Verslag van een mondeling overleg op 8 december 1993.
       Handelingen Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, 22666 nr 5. Den Haag: SDU, 1994.
Vis94  Visser JP. Managing safety in the oil industry. 1994.
94     Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 94 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 95 ======================================================================

<pre>Vle86  Vlek CAJ. Rise, decline and aftermath of the Dutch ‘ Societal Discussion on (Nuclear) Energy Policy’
       (1981-1983). In: Becker HA, Porter A, red. Impact assessment theory. Utrecht: Van Arkel, 1986; I:
       141-188.
Vle90  Vlek CAJ. Beslissen over risico-acceptatie. Een psychologisch-besliskundige beschouwing over
       risicodefinities, risicovergelijking en beslissingsregels voor het beoordelen van de aanvaardbaarheid van
       riskante activiteiten. Den Haag: Gezondheidsraad, 1990; publikatie A90/10 en A90/10H.
Vle92  Vlek C, Keren G. Behavioral decision theory and environmental risk management: assessment and
       resultaion of four ‘survival’ dilemmas Acta Psychol 1992; 80:?
Vle93  Vlek CAJ. Vier overlevingsdilemma’s bij het beheersen van milieurisico’s: een
       economische-psychologische analyse. Milieu 1993; 1: 2-7.
Vle96  Vlek CAJ. Collective risk generation and risk management: the unexploited potential of the social
       dilemmas paradigm. In: Liebrand WBG, Messick DM, eds. Frontiers in social dilemma research. Berlin,
       Heidelberg, New York: Springer Verlag, 1996; 11-38.
Wal91  Walsh MP. Risk assessment/risk management of motor vehicle emissions. Toxicol Ind Health 1991; 7:
       367-377.
WB93   World Bank. World Development Report 1993. Investing in Health. Oxford: Oxford University Press,
       1993.
WCDE87 World Commission on Development and Environment. Brundtlandt GH, chairperson. Our common future.
       Oxford: Oxford University Press, 1987.
Wet92  Weterings R. Strategisch gebruik van risico-informatie. Proefschrift. Rijksuniversiteit Utrecht, 1992.
Win86  Winterfeldt D von, Edwards W. Decision analysis and behavioral research. Cambridge: Cambridge
       University Press, 1986.
Wmb79  Wet van 13 juni 1979, Wet milieubeheer. Staatsblad 1992; nr 551, met latere wijzigingen.
Wol93  Wolf J, Diepen CA van. Effects of climate change on crop production and land use in the Rhine basin.
       Effects of climate change on crop production and land use in the Rhine basin. In: Geijn SC van de,
       Goudriaan J, Berendse F, red. Climate change: crops and terrestrial ecosystems. Wageningen:
       CABO-DLO, 1993; Agrobiologische Thema’s 9.
95     Literatuur
</pre>

====================================================================== Einde pagina 95 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 96 ======================================================================

<pre>96 Risico, meer dan een getal</pre>

====================================================================== Einde pagina 96 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 97 ======================================================================

<pre>A  Taak van de commissie
B  De commissie
C  Kanttekeningen bij de risicobenadering in het milieubeleid
D  Literatuurverantwoording
E  Omschrijving van het begrip risico
F  Tijdschalen van processen
G  Risicokenmerken
H  Rangordening van milieuproblemen
I  Modellen voor sociale beslissingen
J  Voorbeelden van risicokarakteristieken
K  Type vraagstuk en besluitvormingsprincipes
L  Risicoafweging in de gezondheidszorg
   Bijlagen
97
</pre>

====================================================================== Einde pagina 97 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 98 ======================================================================

<pre>98 Risico, meer dan een getal</pre>

====================================================================== Einde pagina 98 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 99 ======================================================================

<pre>Bijlage A
        Taak van de commissie
A.1     Uitnodigingsbrief van de voorzitter van de Gezondheidsraad
        In zijn brief (U2314/dH/mr/346-B) gericht op het samenstellen van de commissie,
        schreef de voorzitter van de Gezondheidsraad onder meer:
        Verscheidene adviezen van de Gezondheidsraad op het gebied van externe veiligheid, stralingshygiëne of
        milieugevaarlijke stoffen richten zich op het zoveel mogelijk kwantificeren en beoordelen van risico’s voor
        de gezondheid van mens en milieu die het gevolg zijn van menselijke activiteit.
              In dit kader publiceerde de Gezondheidsraad eind 1990 de achtergrondstudie ‘Beslissen over
        risico-acceptatie’ (A90/10), die op verzoek van de voorzitter van de Raad werd opgesteld door prof dr CAJ
        Vlek. Deze achtergrondstudie behandelt onder meer de verschillende definities van risico, de problemen
        verbonden aan het schatten en beoordelen van risico’s, de mogelijkheden bij risicovergelijking en
        beginselen die een rol spelen bij het beslissen over de aanvaardbaarheid van riskante activiteiten.
              De regering presenteerde eerder haar beleid met betrekking tot risicodragende activiteiten in de
        brochure ‘Omgaan met risico’s’, waarvan in 1989 de definitieve versie verscheen als bijlage bij het
        Nationaal Milieubeleidsplan. Uit oogpunt van rechtszekerheid en inzichtelijkheid van beleid wordt ernaar
        gestreefd te komen tot een vergelijkbare aanpak van riskante activiteiten met uiteenlopende nadelen voor
        mens en milieu, zo blijkt uit deze nota. Daarbij speelt de kwantitatieve risico-analyse een belangrijke rol
        als hulpmiddel om van veelal ongelijksoortige risico’s zoveel mogelijk met één ‘meetlat’ de maat te
        nemen.
              Hoewel ‘Omgaan met risico’s’ alom beschouwd wordt als een belangrijke stap vooruit, is er ook
        kritiek. In zijn achtergrondstudie noemt Vlek een aantal bezwaren, zoals het gebruik van een te beperkte of
99      Taak van de commissie
</pre>

====================================================================== Einde pagina 99 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 100 ======================================================================

<pre>    te technologische definitie van risico, de geringe aandacht voor de voordelen van riskante activiteiten en
    het ontbreken van beslisregels voor het afwegen van de risico’s tegen het nut ervan, de onvermijdelijk
    reductie van de werkelijkheid bij kwantitatieve risico-analyse, het voorbijgaan aan sociaal-psychologische
    factoren die een rol spelen bij de beleving van risico’s en risicocommunicatie, en het gegeven dat de
    beheersing van risicodragende activiteiten een dynamische taak is, geen statisch keuzeprobleem.
          De in ‘Omgaan met risico’s’ voorgestelde wijze van risicobeheersing speelt inmiddels een belangrijke
    rol in het overheidsbeleid voor het milieubeheer. Bij het ontwerpen en de uitvoering daarvan stuit men op
    verschillende beperkingen van deze benadering. Er is dan ook voldoende reden om de uitgangspunten en
    aannames aan een wetenschappelijke toetsing te onderwerpen. Een goede aanzet daartoe is gegeven in de
    eerdergenoemde achtergrondstudie ‘Beslissen over risico-acceptatie’.
          Ik stel mij voor dat in aansluiting daarop een commissie van de Gezondheidsraad aan de betrokken
    bewindslieden een advies uitbrengt over de mogelijkheden en beperkingen van een beoordelingssysteem
    voor uiteenlopende riskante activiteiten, zoals in de nota voorgesteld.
A.2 Eerste rapport: ‘Niet alle risico’s zijn gelijk’ van 20 april 1995
    Na overleg met de voorzitter van de Gezondheidsraad heeft de commissie in september
    1994 besloten haar bevindingen neer te leggen in twee rapporten. Het eerste is op 20
    april 1995 uitgebracht onder de titel ‘Niet alle risico’s zijn gelijk. Kanttekeningen bij
    de grondslag van de risicobenadering in het milieubeleid’ (1995/06). Daarin
    beantwoordde de commissie ook de vragen die de minister van Volkshuisvesting,
    Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer per brief van 28 oktober 1991
    (DGM/DS/S/MBS nr. 23o91005) aan de Gezondheidsraad had voorgelegd.
          In zijn aanbiedingsbrief bij het rapport van 20 april 1995 schreef de voorzitter van
    de Gezondheidsraad onder meer:
    De commissie heeft in overleg met mij besloten haar bevindingen in twee adviezen neer te leggen. Het
    eerste advies is gereed; daarin plaatst de commissie kanttekeningen bij de risicobenadering in het
    milieubeleid en reageert ze ook op de adviesaanvraag van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
    Ordening en Milieubeheer. (...)
    Tot slot wil ik nog een opmerking maken over de vragen in de adviesaanvraag van de minister van
    Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Die vragen nemen de uitgangspunten van de
    risicobenadering als gegeven. De commissie heeft echter bij die uitgangspunten kritische kanttekeningen
    geplaatst. Dat maakte de beantwoording van de vragen niet altijd even gemakkelijk. De commissie
    verwacht echter dat haar advies en de antwoorden op de vragen van de minister aanknopingspunten bieden
    voor een verdere ontwikkeling van milieurisicobeleid. In haar vervolgadvies wil de commissie wat dat
    betreft nadere aanbevelingen doen.
100 Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 100 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 101 ======================================================================

<pre>Bijlage B
        De commissie
        De Commissie ‘Risicomaten en risicobeoordeling’ had bij het voorbereiden van het
        voorliggende rapport de volgende samenstelling:
           ir WC Reij—voorzitter
           civiel ingenieur, Voorschoten
           dr WFJPM ten Berge
           industrieel toxicoloog, DSM, Geleen
           dr ir W Biesiot
           kernfysicus, Rijksuniversiteit Groningen
           prof dr LA Clarenburg
           chemicus, Pijnacker
           dr HJP Eijsackers
           ecotoxicoloog, Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, Bilthoven
           prof dr ir JDF Habbema
           medisch-besliskundige, Erasmus Universiteit Rotterdam
           dr ir G de Mik
           toxicoloog, Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, Bilthoven
           dr CM Plug—adviseur
           Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Den
           Haag
           prof dr U Rosenthal—adviseur
           bestuurskundige, Rijksuniversiteit Leiden
101     De commissie
</pre>

====================================================================== Einde pagina 101 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 102 ======================================================================

<pre>        dr WA Smit
        fysicus, Universiteit Twente, Enschede
        dr PJM Stallen
        biochemicus/psycholoog, Stallen & Smit, Maatschap voor Milieubeleid, Arnhem
        dr ir JP Visser
        chemisch ingenieur, Shell International BV, Den Haag
        prof dr CAJ Vlek
        psycholoog, Rijksuniversiteit Groningen
        drs AEM de Hollander—secretaris
        Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, Bilthoven
        en Gezondheidsraad, Den Haag
        dr WF Passchier—secretaris
        Gezondheidsraad, Den Haag
    De voorzitter van de Gezondheidsraad, prof dr L Ginjaar, woonde verscheidene
    vergaderingen van de commissie bij.
        Mevrouw MFC van Kan verzorgde de administratie van de commissie. Drs AB
    Leussink, stafmedewerker van de Gezondheidsraad, verleende een redactionele
    bijdrage.
102 Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 102 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 103 ======================================================================

<pre>Bijlage C
        Kanttekeningen bij de risicobenadering
        in het milieubeleid
        Paragraaf 5.8 uit het rapport ‘Niet alle risico’s zijn gelijk’ van 20 april 1995 luidt
        (GR95b):
        De commissie vat haar kanttekeningen bij de risicobenadering voor het milieubeleid als volgt puntsgewijs
        samen:
             De risicobenadering in het milieubeleid met haar relatief eenvoudige normeringsstelsel heeft de
             aandacht voor de invloed van omgevingsfactoren, waaronder begrepen industrieel handelen op de
             gezondheid van de mensen en op structuur en functioneren van ecosystemen, een sterke impuls
             gegeven.
             Daarmee zijn met menselijk handelen verbonden risico’s voor de gezondheid van de mens en het
             milieu in het centrum van de politieke discussie komen te staan.
             De keerzijde van de medaille is dat door vereenvoudiging de veelomvattendheid van het risicobegrip
             uit het zicht is geraakt. Dat is mede in de hand gewerkt door de uiteenlopende betekenissen die men
             aan ‘risico’ bij de uitwerking van de risicobenadering heeft gegeven: risico als de mogelijkheid van
             schade, risico als kans op een bepaald gezondheidseffect en risico als grootheid die de blootstelling
             beschrijft, zoals de concentratie van een stof.
             Beslissen over de toelaatbaarheid van risico’s op grond van toetsing aan getalsnormen die op slechts
             enkele kwantitatieve maten zijn gebaseerd, vereist een legitimatie op grond van de aard van het
             risicoprobleem; enkele getalsnormen zijn immers vaak onvoldoende om de complexe werkelijkheid
             recht te doen.
             Toetsing aan algemeen geldende getalsnormen met daaraan verbonden de beslisregel ‘overschrijding
             van de getalsnorm is niet toegestaan of vereist sanering’ maakt het formeel onmogelijk om ook de
103     Kanttekeningen bij de risicobenadering in het milieubeleid
</pre>

====================================================================== Einde pagina 103 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 104 ======================================================================

<pre>           beoordeling van de economische en sociale baten bij het beslissen over de toelaatbaarheid van
           risico’s te betrekken. Wil men daar wel ruimte voor maken, dan leidt tot een meer gedifferentieerd
           stelsel van normen, die soms strikter en soms minder strikt dan de huidige kunnen uitvallen.
           Er is onvoldoende aansluiting op de (dynamische) processen die aan het ontstaan en het beheersen
           van risico’s ten grondslag liggen. Betere aansluiting leidt ook tot een meer gedifferentieerd stelsel
           van normen, zowel wat betreft beslisregels als normgrootheden, terwijl toepassing van het
           ALARA-beginsel meer centraal komt te staan.
           Het voldoen aan gelijke getalsnormen voor een risicomaat als individueel risico houdt niet zonder
           meer een gelijk beschermingsniveau in; dat komt omdat de risicomaat niet in alle gevallen het risico
           in voldoende mate representeert en ook omdat de risicomaat voor niet-kankerverwekkende stoffen,
           kankerverwekkende stoffen, straling of de mogelijkheid van grote ongevallen op verschillende
           manier is uitgewerkt.
           Het groepsrisico zou iets van de zojuist bedoelde meerdimensionaliteit tot uitdrukking moeten
           brengen, te weten de ‘maatschappelijke ontwrichting’ bij ernstige ongevallen door het overlijden
           van een bepaald aantal (meer dan tien) personen binnen korte tijd; de commissie meent echter dat
           deze maat een complex fenomeen als maatschappelijke ontwrichting onvoldoende. weergeeft.
           De met het groepsrisico verbonden getalsnorm, die verandert met het aantal slachtoffers (omgekeerd
           evenredig met het kwadraat van het aantal slachtoffers), is niet door empirisch onderzoek
           onderbouwd. Daarom is niet duidelijk in welke mate deze norm rekening houdt met
           perceptiefactoren.
           In de uitwerking van de risicobenadering blijkt de regering een voorkeur te hebben voor het
           uitvoeren van risicoschattingen met enkele, door haar ‘geaccordeerde’ modellen. Die opvatting doet
           geen recht aan de verschillen die in de praktijk zullen voorkomen. De commissie ondersteunt wel
           het streven naar een ‘kwaliteitsstempel’. Het toepassen van een bepaald model zal echter altijd
           moeten worden verantwoord in het licht van het doel van de risicoschatting.
           De risicobenadering in haar huidige vorm biedt onvoldoende instrumenten om met het verschijnsel
           van risico-accumulatie om te gaan.
    Internationaal zijn uiteenlopende ‘risicobenaderingen’ in zwang. De commissie heeft zich nader verdiept
    in risicobenaderingen in de VS, het VK en Noorwegen. Die keuze is vooral ingegeven door het feit dat in
    de literatuur gegevens over die benaderingen waren gevonden, dat het mogelijk bleek op onderdelen een
    mondelinge toelichting te krijgen en dat de benaderingen aspecten bevatten die aansloten bij de aard van
    het betoog van de commissie. Het is geenszins de bedoeling te suggereren dat er buiten de drie genoemde
    landen, of zelfs binnen die landen, geen andere manieren van omgaan met risico’s zijn, waaruit ook lering
    zou kunnen worden getrokken.
          Bij de verdere ontwikkelingen van de risicobenadering in Nederland zouden elementen uit de
    benaderingen elders kunnen worden overgenomen, bijvoorbeeld de aandacht voor de kwaliteit van de
    organisatie van het menselijk handelen met risicobeheersing als geïntegreerd onderdeel (Noorwegen,
    Norwegian Petroleum Directorate, bijlage E [in GR95b]), het flexibele verband tussen risicogrenzen en
104 Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 104 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 105 ======================================================================

<pre>    daarmee overeenkomende grenswaarden voor andere grootheden (VK, Health and Safety Executive,
    bijlage D [in GR95b]) en de rangordening van risico’s (‘comparative risk analysis’, VS, Environmental
    Protection Agency, in bijlage C [in GR95b]).
105 Kanttekeningen bij de risicobenadering in het milieubeleid
</pre>

====================================================================== Einde pagina 105 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 106 ======================================================================

<pre>106 Risico, meer dan een getal</pre>

====================================================================== Einde pagina 106 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 107 ======================================================================

<pre>Bijlage D
        Literatuurverantwoording
        Voorafgaand aan het instellen van de commissie heeft prof dr CAJ Vlek op verzoek
        van de voorzitter van de Gezondheidsraad een overzicht opgesteld van de kennis over
        risicomaten en risicobeoordeling. Zijn rapport verscheen in 1990 onder de titel
        ‘Beslissen over risico-acceptatie’ (Vle90). Dat rapport heeft de commissie beschouwd
        als samenvatting van de literatuur uit de jaren 70 en 80 over de genoemde
        onderwerpen. Verder hebben de secretarissen van de commissie sedert het verschijnen
        van Vlek’s achtergrondstudie tot medio 1995 in de literatuurgegevensbestanden
        MEDLINE en TOXLINE nagegaan welke nieuwe publikaties over het beoordelen van
        risico’s het licht hadden gezien. De gebruikte zoekprofielen waren:
        MEDLINE, TOXLINEa
            1 risk adj assessmentb
            2 risk adj management
            3 risk adj perception
            4 risk adj analysis
            5 risk adj evaluation
            6 risk adj estimation
        a
            De zoektermen zijn met de ‘of’-regel gecombineerd, dus ‘risk assessment’ of ‘risk management’ of ...
        b
            ‘adj’ betekent dat het ging om een artikel met ‘risk assessment’ in de titel, de samenvatting of de
            trefwoordenlijst.
             Veel aldus verzamelde literatuur had betrekking op het beoordelen van de risico’s
        verbonden aan blootstelling aan specifieke stoffen of groepen van stoffen. De
        secretarissen hebben uit de verzameling de publikaties geselecteerd die van algemene
107     Literatuurverantwoording
</pre>

====================================================================== Einde pagina 107 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 108 ======================================================================

<pre>    interesse waren, en hebben die binnen de commissie verspreid. Andere publikaties
    werden verkregen door de inbreng van commissieleden, door verwijzingen in
    bestudeerde artikelen en rapporten en door contacten van commissieleden of de
    secretarissen met wetenschappers elders.
        Bij het beoordelen en het verwerken van de literatuur over risicobeoordeling doet
    zich een probleem voor: er zijn relatief weinig publikaties over oorspronkelijk
    onderzoek en relatief veel waarin bekende gegevens (opnieuw) worden geïnterpreteerd
    en beoordeeld op hun bruikbaarheid voor toepassing in de praktijk. Daarnaast
    verschijnen op veel terreinen van toegepaste wetenschap risicobeschouwingen die voor
    het onderhavige rapport van interesse zijn. De commissie noemt: de verzekeringsleer,
    het recht, de medische besliskunde, de economie, de politieke wetenschappen, enz. Het
    opsporen van al die gegevens, laat staan het verwerken ervan, viel buiten de
    mogelijkheden van de commissie en het ondersteunende secretariaat.
108 Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 108 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 109 ======================================================================

<pre>Bijlage E
        Omschrijving van het begrip risico
        Het rapport ‘Beslissen over risico-acceptatie’ vermeldt de onderstaande 20
        omschrijvingen van het begrip risico (tabel 3.2 uit Vle90). De omschrijving die de
        commissie in hoofdstuk 2 gaf, past goed bij de informele definities 1, 2 en 3.
109     Omschrijving van het begrip risico
</pre>

====================================================================== Einde pagina 109 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 110 ======================================================================

<pre>                              plantegroei           1
                                                          2
                                                               3
                                                                     4
                      klimaatverandering                  1
                                                                          2
                                                                               3
                                                                                      4
                        bodemprocessen                          1
                                                                              2
                                                                              3
                                                                                     4
                           natuurrampen               1
                                                                2
                                                                          3
                                                                              4
                            biodiversiteit
                                           -1    0      1      2        3     4     5       6
                                        1E-1
                                         10 1E+0
                                              10   1E+1
                                                    10 1E+2 10 1E+3  10 1E+410 1E+5
                                                                                 10     1E+6
                                                                                         10
                                                            tijd (jaar)
    Figuur 11 Tijdschalen van processen die van invloed zijn op duurzame ontwikkeling. De op de vertikale
    as uitgezette processen zijn: Plantegroei—(1) lengte van de groeicyclus van éénjarige gewassen, inclusief
    teeltwisseling over een periode van ten hoogste 5 jaar; (2) lengte van de groeicyclus van niet wisselende
    teelten; (3) lengte van de groeicyclus van een produktiebos; (4) gemiddelde omzetsnelheid van biomassa in
    een tropisch regenbos. Klimaatverandering—(1) tijdschaal van meteorologische fluctuaties; (2) historische
    klimaatveranderingen (vgl. Kleine IJstijd AD 1500-1850); (3) holoceen; (4) pleistoceen.
    Bodemprocessen—(1) tijdsduur van complete erosie van de toplaag; (2) tijdsduur van ernstig uitputting
    van voedingsstoffen door het uitlogen van de bodem in vochtige tropische gebieden; (3) idem in gematigde
    gebieden; (4) tijdsduur van de vorming van een volledige toplaag. Natuurrampen—(1) tijd tussen matige
    overstromingen in alluviale streken; (2) idem voor ernstige overstromingen; (3) tijdsduur tussen
    opeenvolgende vulkanische asregens; (4) idem tussen opeenvolgende verwoestende vulkaanuitbarstingen.
    Biodiversiteit—tijd die macroflora en -fauna nodig heeft om zich te herstellen na een rampzalige
    verstoring. Vrij naar Kro92.
110 Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 110 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 111 ======================================================================

<pre>        globale, informele definities
      1 mogelijkheid van een ongewenst gevolg (verlies, schade, letsel, dood)
      2 verzameling van mogelijke ongewenste gevolgen
      3 gebrek aan veronderstelde beheersbaarheid
        personalistische varianten van 8-11
      4 waarschijnlijkheid van (of: kans op) een ongewenst gevolg
      5 ernst van een (maximaal) mogelijk ongewenst gevolg
      6 waarschijnlijkheid maal ernst van een ongewenst gevolg (‘verwacht verlies’)
      7 functie van de waarschijnlijkheid en de ernst van een ongewenst gevolg
        objectivistische varianten van 4-7
      8 waargenomen relatieve frequentie van een ongewenst gevolg
      9 omvang van een (maximaal) mogelijk ongewenst gevolg
     10 waargenomen relatieve frequentie maal de omvang van een ongewenst gevolg
     11 functie van de waargenomen relatieve frequentie en de omvang van een ongewenst gevolg
        distributieve (‘meervoudig verlies’-)definities
     12 variantie van alle mogelijke gevolgen rondom het verwacht gemiddeld gevolg
     13 variantie van de mogelijke ongewenste gevolgen rondom het gemiddeld verwachte ongewenste gevolg
     14 waarschijnlijkheidsverdeling van mogelijke, eventueel meerdimensionale ongewenste gevolgen
     15 verzameling punten in een grafiek van de kans op variërende omvang van de gevolgen
     16 kansgewogen som van de mogelijke ongewenste gevolgen (gemiddeld ‘verwacht verlies’, vergelijk definitie 6)
     17 vorm van de kansverdeling van uitkomsten (met parameters: het gemiddelde, de variantie, de scheefheid en de
        kurtosis)
        gewogen-combinatiefuncties
     18 gewicht van de mogelijke ongewenste gevolgen (‘verlies’) ten opzichte van de vergelijkbare mogelijke
        gewenste gevolgen (‘winst’)
     19 gewogen som van componenten of aspecten van mogelijke ongewenste gevolgen (‘schadedimensies’;
        vergelijk definitie 5)
     20 gewogen som van de verwachtingswaarde en de variantie van alle mogelijke gevolgen
111 Omschrijving van het begrip risico
</pre>

====================================================================== Einde pagina 111 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 112 ======================================================================

<pre>Bijlage F
        Tijdschalen van processen
        De tijdschalen van natuurlijke processen lopen zeer uiteen. Figuur 11 geeft daarvan
        een overzicht. Bij het beoordelen van risico’s van menselijk handelen moet men
        nagaan welke processen een rol spelen, en daaraan de ‘tijdhorizon’ van de
        risicobepaling aanpassen.
112     Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 112 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 113 ======================================================================

<pre>113 Tijdschalen van processen</pre>

====================================================================== Einde pagina 113 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 114 ======================================================================

<pre>Bijlage G
        Risicokenmerken
        Risicokenmerken zou men de woorden van de taal van de risicobepaling en
        -beheersing kunnen noemen. Ze komen al aan de orde bij de probleemformulering, de
        risicobepaler kent er een waarde aan toe bij de risico-analyse en de risicokarakteristiek
        is de resulterende verzameling van kenmerken met bij behorende waarden.
             Een opsomming van risicokenmerken is te vinden in een rapport van
        Norberg-Bohm en collega’s (Nor92), die milieuproblemen in de Verenigde Staten,
        Nederland, India en Kenya vergeleken. Zij grepen daarbij terug op eerder werk van
        Hohenemser c.s. (zie Vle90). Hun lijst is natuurwetenschappelijk van karakter en
        gericht op verstoringen van het fysieke milieu en op biologische schade. De commissie
        heeft die lijst aangevuld met risicokenmerken die rekening houden met uiteenlopende
        risicopercepties (zie ook figuur 7, p 59). De lijst heeft geen pretentie van volledigheid.
        Zo zijn kenmerken die specifiek gericht zijn op niet-duurzame ontwikkeling niet
        opgenomen.
             De hierna te bespreken risicokenmerken kunnen in veel gevallen worden
        beschouwd als groepen van kenmerken. Zo kan men ‘ziekte’ uitsplitsen in een lange
        lijst van specifieke ziekten en handicaps.
        Behoeften, wensen en planning van het handelen
        Of menselijke wensen en behoeften in een bepaalde vorm van handelen worden
        omgezet en daarmee de aanleiding tot risico’s vormen, hangt af van de
        beschikbaarheid (figuur 7, nr 1) van hulpbronnen, de uitvoerbaarheid (figuur 7, nr 2)
114     Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 114 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 115 ======================================================================

<pre>    van de plannen en de keuze’s om op andere wijze in de behoeften te voorzien (figuur 7,
    nr 3). Naast deze kenmerken spelen ook billijkheid (is het besteden van middelen
    maatschappelijk aanvaardbaar; figuur 7, nr 4) en, daarmee samenhangend, de vraag of
    het gaat om noodzaak dan wel luxe (figuur 7, nr 5).
    Intentie van de risicoveroorzaker (figuur 7, nr 7) Het oordeel van groepen uit de
    bevolking over risico’s hangt af van de intenties die men vermoedt bij de
    risicoveroorzaker. Natuurrampen zijn de ‘wil van God’ (hoewel steeds vaker mede het
    gevolg van slecht ‘rentmeesterschap’). Er zijn sociale bedreigingen, zoals terrorisme,
    criminaliteit en burgeroorlog, en er zijn technologische bedreigingen. Er kan bij het
    laatste een verschil zijn tussen de instantie die juridisch verantwoordelijk is voor het
    handelen dat de risico’s genereert, en degene die erop wordt aangesproken; denk
    bijvoorbeeld aan de aanleg van een spoorlijn of een hoogspanningslijn. Bij
    bedrijfsmatige activiteiten zal een analoog kenmerk, veiligheidsmotivatie (figuur 7, nr
    6), een rol spelen.
    Vrijheid bij ontwerp of planning (figuur 7, nr 8), technische (figuur 7, nr 9) en sociale
    mogelijkheden (figuur 7, nr 10) om de voorgenomen activiteiten uit te voeren zijn
    kenmerken van het begin van de oorzaak-gevolgketen, die de aard en omvang van de
    uiteindelijke effecten en de kans daarop kunnen bepalen.
    Bij bedrijfsmatige activiteiten zijn veiligheidstraining (figuur 7, nr 11) en de
    beschikbaarheid van voorschriften (figuur 7, nr 12) van belang.
    Complexiteit (figuur 7, nr 13) Bij handelen dat de vorm aanneemt van gecompliceerde
    processen, zijn er voortdurend verschillende mogelijkheden om het proces in te richten
    met elk zijn eigen collectie van mogelijke gevolgen.
    Keuzevrijheid (figuur 7, nr 14) Of de blootgestelden keuzevrijheid hebben, dat wil
    zeggen of de blootstelling aan een stressor vrijwillig of onvrijwillig is, is niet altijd
    objectief vast te stellen. Deelname aan het verkeer wordt veelal als ‘vrijwillig’
    aangemerkt, maar vaak komt iemand er niet onderuit zich van A naar B te verplaatsen.
    Van belang is bij dit kenmerk of men meent een vrije keuze te hebben.
    Tijdhorizon handelen (figuur 5, nr 15) De risicobeoordeling hangt er mede van af of
    het handelen slechts een korte tijd duurt, dan wel of het zich lang in de tijd zal
    uitstrekken. Dit kenmerk heeft een relatie met de kenmerken die het tijdsverloop van
    de blootstelling en van de effecten beschrijven.
115 Risicokenmerken
</pre>

====================================================================== Einde pagina 115 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 116 ======================================================================

<pre>    Vertrouwdheid met het risico (figuur 7, nr 16) De waardering die aan dit kenmerk
    wordt toegedeeld, maakt het mogelijk tussen bekende en onbekende risicoproblemen
    onderscheid te maken. Het gaat vooral om vertrouwdheid met de stressor en met de
    gevolgen van de blootstelling.
    Belang, nut van verwachte voordelen (figuur 7, nr 17) Het oordeel over het risico
    blijkt milder te zijn als men aan het handelen dat de bron is van de stressor meer
    voordelen onderkent.
    Billijkheid van de verdeling van lusten en lasten (figuur 7, nr 18) Er is sprake van
    onbillijkheid als de verdeling van de lusten sterk verschilt van die van de lasten van
    menselijke handelingen zeer ongelijk zijn.
    Kosten risicobeheersing (figuur 7, nr 19) In het bijzonder voor de ‘risiconemer’
    spelen de kosten van de risicobeheersing (‘veilige uitvoering’) een belangrijke rol. In
    bepaalde gevallen kunnen de kosten echter worden afgewenteld op andere partijen,
    bijvoorbeeld op de consumenten. In dat geval zal ook voor deze groep ‘kosten’ een
    belangrijk risicokenmerk vormen.
    Veronderstelde beheersbaarheid van de gevolgen (figuur 7, nr 20) In dit kenmerk zit
    het vertrouwen besloten dat men in zichzelf, de overheid of andere instanties heeft om
    de gevolgen van het risico binnen de perken te houden. Bij dit kenmerk zou het
    beheersen van de gevolgen voor de gezondheid van de mens van die van ecosystemen
    kunnen worden onderscheiden. Dit kenmerk omvat ook de onzekerheid over aard en
    omvang van de gevolgen en over de vraag of er wel sprake is van schade door
    blootstelling aan de stressor (de elkaar tegensprekende wetenschappers). Of modellen
    de werkelijkheid beschrijven, is per definitie onzeker, zij het niet altijd in dezelfde
    mate (afhankelijk van de mogelijkheden voor validatie).
    Stof- en energiestromen en stressoren
    Kenmerken die stof- en energiestromen beschrijven, zijn aard en concentratie (figuur
    7, nr 24), natuurlijke niveaus (figuur 7, nr 25)* en de snelheid waarmee die niveaus
    veranderen (figuur 7, nr 26). Deze kenmerken te zamen beschrijven de verandering
*   De term ‘natuurlijke niveaus’ staat in verband met de term natuurlijk ecosysteem. In het derde rapport van de
    Gezondheidsraad over ecologische normen voor het waterbeheer wordt op het begrip ‘natuurlijk ecosysteem’ ingegaan
    (GR89b). De daar gegeven omschrijving luidt: “ecosysteem dat voor de ontwikkeling van de mens op aarde voorkwam
    of dat daarna voorkwam (voorkomt) en niet door mensen wordt gestuurd. Een dergelijk ecosysteem wordt wel door
    mensen beïnvloed en kan daarom ver van zijn natuurlijke toestand verwijderd zijn.”
116 Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 116 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 117 ======================================================================

<pre>    van de natuurlijke hoeveelheden stoffen, energie of hulpbronnen door menselijk
    handelen of natuurlijke processen (stof- en energiestromen). Een moeilijkheid is het
    vaststellen van de natuurlijke waarde of de natuurlijke ‘achtergrond’. Het is
    bijvoorbeeld de vraag of in Nederland nog sprake is van een ‘achtergrond’ die niet
    mede bepaald is door de mens. Verbonden met deze kenmerken is verstoring van de
    milieukwaliteit (figuur 7, nr 30), en de snelheid van die verstoring (figuur 7, nr 31).
    Ruimtelijke schaal (figuur 7, nr 27) Dit kenmerk geeft de omvang of schaalgrootte aan
    van het gebied waarin de stressor ‘werkt’. Het Nationaal Milieubeleidsplan (TK89a)
    onderscheidt vijf schaalniveaus, te weten lokaal, regionaal, fluviaal, continentaal en
    mondiaal.
    Persistentie van verstoring (figuur 7, nr 28) Dit kenmerk geeft de tijd weer die is
    gemoeid met de terugkeer tot de natuurlijke niveaus na beëindiging van de verstoring.
    Men moet dit kenmerk onderscheiden van ‘hersteltijd’, dat zich richt op de effecten.
    Frequentie van verandering (figuur 7, nr 29) Sommige stressoren zijn continu
    aanwezig, andere maar korte tijd of komen van tijd tot tijd terug. Dit kenmerk geeft dit
    verschijnsel weer. Men kan er ook het waarschijnlijkheidskarakter van natuurlijke
    calamiteiten als aardbevingen en van ongevallen met installaties of transportmiddelen
    mee uitdrukken.
    Blootstelling
    Aantal blootgestelde individuen en soorten (figuur 7, nr 32) Dit kenmerk geeft aan
    hoeveel individuen of soorten aan de stressor zijn blootgesteld. Het is uiteraard niet
    onafhankelijk van het kenmerk ‘ruimtelijke schaal’.
    Gevoeligheid blootgestelde personen en organismen (figuur 7, nr 33) Dit kenmerk
    bepaalt bij een gegeven blootstelling de ernst van het effect.
    Omvang van het blootgestelde gebied (figuur 7, nr 34) Dit kenmerk komt overeen met
    het vorige maar richt zich op het blootgestelde gebied of de ‘blootgestelde’
    hulpbronnen (resources).
    Cumulatie van blootstelling (figuur 7, nr 35) Dit kenmerk beschrijft de (ruimtelijke)
    stapeling van blootstelling aan verschillende stressoren. De aanwezigheid van andere
    stressoren kan de gevoeligheid voor de bestudeerde stressor verhogen. Het kan humane
    populaties betreffen, denk aan bewoners van oude stadswijken waar hoge verkeers-
117 Risicokenmerken
</pre>

====================================================================== Einde pagina 117 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 118 ======================================================================

<pre>    intensiteit, lokale luchtverontreiniging, lawaai, stank, onveiligheid, een slechte
    kwaliteit van voorzieningen en woningen samen voorkomen. Het kan ook ecosystemen
    betreffen, bijvoorbeeld in een agrarische omgeving, die bedreigd worden door een
    samenspel van vermesting, verzuring, verdroging en de verspreiding van
    bestrijdingsmiddelen.
    Zelfredzaamheid (figuur 5, nr 36) Het maakt verschil of de blootgestelde personen of
    organismen op eigen kracht iets aan de blootstelling kunnen doen, dan wel afhankelijk
    zijn van ingrijpen door anderen of van externe omstandigheden. Bij soorten in
    ecosystemen heeft dit kenmerk onder meer betrekking op acclimatie en adaptatie.
    Latentieperiode (figuur 5, nr 37, ‘uitgesteldheid effecten’) Dit kenmerk geeft aan
    hoeveel tijd er verloopt tussen blootstelling en het manifest worden van de gevolgen.
    Effecten op de mens
    Sterfte (figuur 7, nr 38) Voor dit kenmerk kan men verscheidene maten kiezen, zoals
    de totale sterfte, de ziektespecifieke sterfte (bijvoorbeeld per jaar) en de vermindering
    van gemiddelde levensduur (‘verloren levensjaren’).
    Ziekte (figuur 7, nr 38) Men kan alle ziekten te zamen in ogenschouw nemen of
    afzonderlijke aandoeningen. Ook hier zijn diverse maten mogelijk, zoals de totale
    attributieve ziektelast, de ziekte-incidentie (bijvoorbeeld per jaar), ziekteverzuim,
    medische consumptie (huisartsbezoek, medicijngebruik) of periode van ongezond
    leven.
    Functieverlies (figuur 7, nr 39) Dit kenmerk omvat alle effecten van
    milieuverontreiniging die als verlies van lichaamsfuncties zijn te bestempelen.
    Welzijn (figuur 7, nr 34) Onder dit risicokenmerk rekent men hinder en beleving van
    de omgeving. Aangezien hinder tot lichamelijke klachten kan leiden, is dit kenmerk
    niet onafhankelijk van de kenmerken ziekte en functieverlies.
    Voor alle in deze paragraaf genoemde effecten geldt dat het tijdsverloop en de
    mogelijkheden tot herstel de beoordeling van het risico beïnvloeden. Hersteltijd
    7beschrijft de herstelperiode na het wegnemen van de blootstelling. Leidt blootstelling
    tot overlijden of chronische ziekte dan is er, op individueel niveau, geen herstel. Op
    het niveau van de bevolking is het herstel voltooid als de sterfte- of ziektecijfers weer
    tot normale waarden zijn gedaald. Late gevolgen voor de gezondheid treden geruime
118 Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 118 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 119 ======================================================================

<pre>    tijd na de blootstelling op. Men kan dit kenmerk uiteraard specificeren naar de aard
    van het gezondheidseffect. Gevolgen voor de gezondheid van latere generaties kunnen
    op twee manieren ontstaan. Door beschadiging van de geslachtscellen of van de
    ongeboren vrucht kan schade bij nakomelingen ontstaan. Daarnaast zullen stressoren
    die hoog scoren op het kenmerk persistentie, hun invloed op latere generaties doen
    gelden. De gevolgen zijn weer te differentiëren naar kenmerken als sterfte, ziekte, e.d.
    Effecten op ecosystemen
    Milieuschade (figuur 7, nr 42) Dit kenmerk beschrijft de gevolgen van blootstelling
    van natuurlijke, abiotische en biotische componenten van een ecosysteem aan de
    stressor. Het gaat hier om kenmerken van ecosystemen van fysische, chemische en
    biologische aard, zoals energie-inhoud, primaire produktie, voedselrijkdom, saliniteit,
    zuurgraad, complexiteit, diversiteit, ruimtelijke differentiatie, successietrends,
    zelfregulerend vermogen. Schade aan produktiefuncties zijn in afzonderlijk kenmerk
    ondergebracht (figuur 7, nr 44).
    Ook hier zijn herstel en het tijdsverloop van de effecten van belang. Herstel beschrijft
    de herstelperiode na het wegnemen van de blootstelling. De waardering van dit
    kenmerk is niet eenvoudig. Na het wegnemen van de blootstelling kan een ecosysteem
    ontstaan dat verschilt van het vroegere, maar daarom nog niet van mindere kwaliteit
    behoeft te zijn. Is er dan wel of geen sprake van herstel? Naar analogie van de
    gevolgen voor de gezondheid van de mens kan men een kenmerk voor late gevolgen
    voor ecosystemen (figuur 7, nr 36-44) invoeren. Wat echter voor de ene soort of het
    ene proces een laat effect is, is in andere gevallen acuut. Zie bijlage F (p 109).
    Economische effecten
    Materiële schade (figuur 7, nr 43) en produktieverlies (figuur 7, nr 44) zijn kenmerken
    die welvaartsverliezen beschrijven. Ook in dit geval zijn herstel en tijdsverloop van
    belang.
119 Risicokenmerken
</pre>

====================================================================== Einde pagina 119 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 120 ======================================================================

<pre>Bijlage H
        Rangordening van milieuproblemen
        Clarenburg heeft een voorstel geformuleerd om aan de hand van risicokenmerken
        milieuproblemen te rangordenen (Cla93). De risicokenmerken die bij de rangordening
        betrokken dienen te worden, vallen uiteen in twee groepen, één voor de gezondheid
        van de mens en één voor de gezondheid van het milieu (de aantasting van
        samenstelling, structuur en functies van ecosystemen).* Onder elk van deze groepen
        ressorteren kenmerken die betrekken hebben op
             de ‘ernst’ van de aantasting van de gezondheid van mens
             ‘schaal’ en ‘relaxatietijd’ (of hersteltijd), kenmerken die iets zeggen over de
             omvang en over de doorwerking van de aantasting in de tijd
             ‘onherstelbaarheid’ (of persistentie) en ‘onbeheersbaarheid’ van de mogelijke
             aantasting van de gezondheid.
        Om tot rangordening te komen is het nodig het risico op elk kenmerk te waarderen. Dat
        kan op ‘ordinale’ wijze in termen van: ernstig (5), aanzienlijk (4), matig (3), gering (2),
        verwaarloosbaar (1), niet van toepassing (0). Een uitwerking van zo’n
        beoordelingsschaal staat in de navolgende tabel. Benadrukt moet worden dat de
        toekenning van de getallen niet inhoudt dat, bijvoorbeeld, een ernstig risico vijf maal
        zo groot is als een verwaarloosbaar risico. Clarenburg telt vervolgens de verschillende
*       In het rangordeningsvoorstel in deze bijlage zijn ‘mens’ en ‘ecosysteem’ op één lijn geplaats, hoewel beide verschillen
        in niveau van biologische organisatie (individu—populatie—gemeenschap—ecosysteem; bij de mens ontbreken de
        hoogste twee niveaus).
120     Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 120 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 121 ======================================================================

<pre>    waardeoordelen bij elkaar op en verkrijgt een eindscore die weer in termen van ernstig,
    aanzienlijk, enzovoorts, is te interpreteren.
         Het hanteren van een schaal als hier voorgesteld, is alleen mogelijk en zinvol als er
    consensus over bestaat. Consensus is nodig over de gehanteerde risicokenmerken, over
    de waarderingen per kenmerk en over de combinatieregel (hier het optellen van de
    afzonderlijke scores). Aan het opstellen van een schaal kunnen milieukundigen,
    beleidsmakers en representanten van maatschappelijke groepen meewerken.
    Voorbeelden van scores s voor kenmerken voor het rangordenen van milieurisico’s.
    criteria gezondheid mens                             s  criteria gezondheid milieu                            s
    ernst                                                   ernst
    - acute en/of latente sterfte en/of zware genetische    - acute en/of latente sterfte en/of zware genetische-
       en/of somatische schade als gevolg van:                 en/of somatische schade, dan wel zware
                                                               ecologische schade (uitsterven soorten) sterke
                                                               aantasting ruimtelijke structuur en stabiliteit
                                                               ecosysteem als gevolg van:
       verstoring stralingsbalans                        4     verstoring stralingsbalans                         4
       een accident                                      3     bestaande toestand                                 2
       laat effect                                       3     een accident                                       3
    - lichte tot matige (psycho)somatische schade en/of     - (niet-dodelijke) remming of schade van
       hinder op groepsniveau als gevolg van:                  fysiologische en/of morfologische aard, dan wel
                                                               effecten op aantallen en hoeveelheden van soorten,
                                                               achteruitgang van soortendiversiteit, als gevolg
                                                               van:
       (kans op) een accident                            2     bestaande toestand/accumulatie                     3
       bestaande toestand                                3     een accident                                       2
       accumulatie                                       3  - gedragsveranderingen en lichte veranderingen in     1
                                                               fysiologische/biochemische processen
    - psychische en (psycho)sociale effecten op             - niet van toepassing                                 0
       individeel niveau (hinder): lichte
       functiestoornissen als gevolg van:
       (kans op) een accident                            1
       bestaande toestand                                2
       accumulatie                                       3
    - niet van toepassing                                0
    schaal en relaxatietijd                                 schaal relaxatietijd
       aantal mensen binnen de invloedsfeer
    - wereldschaal, relaxatietijd groot (>10 jr)         5  - wereldomspannend, relaxatietijd groot (>10 jr)      5
       relaxatietijd kleiner(<10jr)                      4     relaxatietijd kleiner(<10jr)                       4
121 Rangordening van milieuproblemen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 121 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 122 ======================================================================

<pre>    Voorbeelden van scores s voor kenmerken voor het rangordenen van milieurisico’s.
    criteria gezondheid mens                            s   criteria gezondheid milieu                       s
    - continentale schaal                               4   - continentaal/fluviaal                          4
    - nationale/regionale schaal:                           - relatief grote oppervlakte/nationaal           3
                   a
       10E4 - 10E6                                      4   - grotere oppervlakte                            2
       10E3 - 10E5                                      3   - kleinere oppervlakte                           1
       10E2 - 10E4                                      2   - niet van toepassing                            0
       10 - 10E3                                        1
    - niet van toepassing                               0
    onherstelbaarheid en onbeheersbaarheid                  onherstelbaarheid en onbeheersbaarheid
    - herstel onmogelijk; niet beheersbaar              4   - herstel onmogelijk; niet beheersbaar           4
    - zeer langdurig (> 10 jaar)                        3   - omvangrijke en/of kostbare maatregelen         3
                                                               noodzakelijk en/of zeer langdurig (> 10 jaar)
    - omvangrijke en/of kostbare maatregelen            3   -
       noodzakelijk
    - enige maatregelen noodzakelijk                    2   - enige maatregelen noodzakelijk                 2
    - spontaan herstel neemt enige jaren                2   - spontaanherstel vrij langdurig (enige jaren)   2
    - herstel spontaan en snel                          1   - herstel spontaan en snel                       1
    - niet van toepassing                               0   - niet van toepassing                            0
    a                    4
         10E4 betekent 10 , enzovoorts
122 Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 122 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 123 ======================================================================

<pre>123 Rangordening van milieuproblemen</pre>

====================================================================== Einde pagina 123 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 124 ======================================================================

<pre>Bijlage I
        Modellen voor sociale beslissingen
        Bij complexe problemen speelt overleg tussen bij het risicovraagstuk betrokken
        partijen een centrale rol. In deze bijlage beschrijft de commissie enkele modellen die
        behulpzaam kunnen zijn om te komen tot beslissingen in zulke gevallen. ‘Waterdichte’
        methoden voor het nemen van beslissingen in situaties die het raadplegen van,
        overleggen of onderhandelen met verscheidene partijen vergen, bestaan niet. Dit heeft
        te maken met de onverenigbaarheid van drie, ‘faire’ beslissingsprincipes:
             gezamenlijk tot een rationele beslissing komen
             besluitvaardigheid
             gelijke deelname van betrokkenen.
        Deze problematiek doet zich voor in bestuurs- en commissievergaderingen en verder
        overal daar waar verscheidene personen of groepen tot een gezamenlijke
        eindrangordening moeten zien te komen van een zelfde stel keuzemogelijkheden, zoals
        het geval is bij het beslissen over investeringsplannen, het selecteren van sollicitanten
        of het kiezen van vakantiebestemmingen. De praktische oplossingen voor dit
        ‘trilemma’ van de sociale-keuzetheorie (zie Bla83, Bez89) zijn:
             consensus zoeken, hetgeen lang kan duren
             welwillende dictatuur van één der partijen, hetgeen een ondemocratische
             benadering is
             beslissen bij meerderheid van stemmen, hetgeen bij meer dan twee
             keuzemogelijkheden kan leiden tot moeizame besluitvorming.
124     Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 124 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 125 ======================================================================

<pre>    Hieronder worden enkele benaderingen besproken die zijn geënt op een combinatie
    van consensus zoeken en beslissen bij meerderheid. Ter voorbereiding van de
    besluitvorming over projecten of activiteiten met aanzienlijk geachte risico’s, zoals een
    bedrijfsvestiging, de bouw van afvalverbrandingsinstallatie of luchthavenuitbreiding,
    kunnen ‘planningsgroepen’ (Die89), ‘beslissingsconferenties’ (Phi89) en ‘sociale
    beslissingsanalyses’ (Che89) worden georganiseerd. Dergelijke vormen van
    georganiseerd deelnemen in de beoordeling van en besluitvorming over risico’s gaan
    aanzienlijk verder dan traditionele inspraaksessies of het werk van
    ‘klankbordgroepen’. In die laatste worden meestal slechts informatie en betrekkelijk
    ongestructureerde meningen uitgewisseld, of slechts sprake van éénrichtingverkeer.
    Planningsgroepen
    Planningsgroepen (Die89) zijn kleine, representatieve groepen uit de bevolking die in
    een één- of tweedaagse bijeenkomst een plan uitwerken voor een bepaald project of
    activiteit met gevolgen voor derden. Zij doen dit op basis van enig huiswerk aan de
    hand van een tevoren aangereikte probleemstelling. Bij hun werkzaamheden kunnen zij
    worden bijgestaan door experts die uitleg geven en aan wie gerezen vragen kunnen
    worden voorgelegd. Een planningsgroep kan in ruime mate gebruik maken van visuele
    en materiële hulpmiddelen. Daardoor kunnen zelfs, zo nodig, plantekeningen en
    maquettes worden opgesteld en op hun merites beoordeeld. De groep werkt onder
                         'score' van risicokenmerk (willekeurige eenheden)
                                                                                   tracé I
                                                                                   tracé IIa
                                                                                   tracé IIb
                                                                                   tracé IIIg
                            zeehond      vogels   broed     kwelder  bodem troebel
                                                      effecten
    Figuur 12 Deel van de risicokarakteristiek voor de aanleg van een oliepijpleiding in de Waddenzee. De in
    de grafiek met steekwoorden aangeduide risicokenmerken zijn (van links naar rechts): verstoring
    zeehonden, verstoring vogels, verlies broedvogels, verlies kweldervegetatie, verlies bodemfauna, toename
    vertroebeling. Gegevens overgenomen uit Wet92.
125 Modellen voor sociale beslissingen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 125 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 126 ======================================================================

<pre>                          score (arbitraire eenheden)
                            HW DE HK          DF MM EC TR PR         IG   CO OR
                                                 basisrisicofactor
    Figuur 13 Voorbeeld van een ‘veiligheidsprofiel’ opgebouwd uit 11 basisrisicofactoren (in de
    terminologie van het onderhavige rapport: een risicokarakteristiek op basis van 11 risicokenmerken ).
    HW—de kwaliteit van apparatuur en gereedschap (HardWare); DE—het ontwerp van de installatie,
    apparatuur en gereedschap (DEsign); HK—het dagelijks onderhoud van de werkplek (HouseKeeping);
    DF—de aanwezigheid van beheersmaatregelen en beveiligingssystemen en bedrijfsfilosofie (DeFences);
    MM—het organiseren en uitvoeren van het onderhoud (Maintenance Management); EC—de fysieke
    omstandigheden op de werkplek zoals temperatuur en lawaai (Error enforcing Conditions); TR—de
    geoefendheid van de medewerkers (TRaining); PR—de begrijpelijkheid, juistheid en aanwezigheid van
    procedures (PRocedures); IG—het management van tegenstrijdige doelen zoals arbeidsomstandigheden
    versus produktie (Incompatible Goals); CO—de communicatie tussen werknemers, afdelingen en bedrijven
    (Communication); OR—de structuur van de organisatie waarin moet worden gewerkt (ORganisation).
    Ontleend aan Gro92, Gro95.
    leiding van een zelfgekozen coördinator en besluit de werkzaamheden met een advies
    dat door de groep als geheel wordt gedragen.
         Afhankelijk van de aard van het project of de activiteit kunnen één of meer
    planningsgroepen worden geformeerd. Belangrijk voor een doeltreffende werkwijze is
    dat de groepen niet groter zijn dan 10 à 15 personen en dat na afloop een betrouwbaar
    beeld kan ontstaan van de ideeën en voorkeuren van alle planningsgroepen te zamen.
    Beslissingsconferenties
    Beslissingsconferenties (Phi89) zijn bijeenkomsten van kleine groepen die één of twee
    dagen duren. In tegenstelling tot de hierboven geschetste aanpak, worden nu meer
    formele beoordelings- en beslissingsmethoden gevolgd. In een beslissingsconferentie
    wordt zoveel mogelijk gewerkt volgens de lijnen van de rationele beslissingsanalyse;
    de probleemdefinitie, de verzameling van ‘geschikte’ keuzemogelijkheden en de
    beschrijving van relevante voor- en nadelen moeten een ‘sociaal gedeelde
    werkelijkheid’ weergeven. Aan de hand van de overeengekomen
    probleemomschrijving maken de deelnemers vervolgens een systematische
126 Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 126 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 127 ======================================================================

<pre>    beoordeling van de mogelijke positieve en negatieve gevolgen van de geïdentificeerde
    keuzemogelijkheden (opties); hierbij kan aan onzekere factoren een waarschijnlijkheid
    of waarschijnlijkheidsverdeling worden toegekend.
        De analyse als geheel wordt als regel uitgevoerd met grafische en visuele
    hulpmiddelen en met behulp van computerprogramma’s voor, bijvoorbeeld,
    multi-attributieve nutsevaluatie of een gevoeligheidsanalyse in verband met
    onzekerheden. Het feit dat de beslissingsanalyse stap voor stap wordt uitgevoerd,
    maakt het mogelijk om per stap te trachten overeenstemming te bereiken over de
    ‘invulling’ van de betreffende component van de analyse. Dit consensus-zoeken per
    stap en uiteindelijk over het geheel betekent echter wel dat in de praktijk het succes
    van een beslissingsconferentie afhangt van de mate waarin de doelstellingen van de
    conferentie-deelnemers overeenkomen: meer overeenkomst leidt tot een grotere kans
    op succes.
    Sociale beslissingsanalyse
    Sociale beslissingsanalyse (Che89) is een benadering die dicht tegen de methode van
    de ‘beslissingsconferentie’ aanligt. Bij deze methodiek worden echter de visies en
    meningen van diverse betrokkenen—individuele personen, homogene groepen of
    instanties—individueel in kaart gebracht en tot op het laatst in hun waarde gelaten. Een
    sociale beslissingsanalyse is dan ook vooral gericht op het verhelderen en uitwisselen
    van standpunten en het verbeteren van het wederzijds begrip tussen de betrokken
    partijen. Dit gebeurt in termen van de rationele beslissingsanalyse, dus in termen van
    opties, onzekere factoren en waarschijnlijkheden, gevolgen en hun (dis-)utiliteiten,
    afgerond met een optimalisatie. De uitvoering van een sociale beslissingsanalyse
    verloopt stap voor stap, en de individu-gebonden resultaten van elke stap worden
    steeds aan alle betrokkenen bekend gemaakt. Hierbij kan blijken dat aanvankelijke
    verschillen van mening hun argumentatiegrond verliezen. Daardoor kan duidelijk
    worden wat nu echt de meningsverschillen tussen de diverse partijen zijn. Aan het eind
    van het analyse-traject kan blijken dat er een beslissing mogelijk is die geen van de
    partijen schaadt, terwijl ten minste één van de partijen er op vooruitgaat .
        Door zijn individu- en communicatiegerichtheid is de sociale beslissingsanalyse, in
    tegenstelling tot de beslissingsconferentie, vooral geschikt voor
    ‘beslissingsbegeleiding’ van groepen met uiteenlopende doeleinden en belangen. De
    sociale beslissingsanalyse kan worden afgerond met een gestructureerde rapportage
    van de visies en voorkeuren van alle deelnemende partijen. Zo mogelijk kunnen
    daarbij conclusies worden getrokken over de mate waarin bepaalde ‘centrale’
    beslissingen kunnen rekenen op maatschappelijke acceptatie.
127 Modellen voor sociale beslissingen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 127 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 128 ======================================================================

<pre>    Tabel 5 Indeling van bestuurlijke besluitvormingsprincipes voor externe-veiligheidsproblemen naar primaire
    geschiktheid voor inrichtingsproblemen (I), vestigingsprobleem (V) of ontwikkelingsproblemen (O) aan de hand van
    type beoordelingsgrond en informatieniveau. De tabel is, met enige redactionele aanpassingen, overgenomen uit GR84a
                           beoordelingsgrond
                           bestaande gedragingen                deskundige analyses                   maatschappelijke
     informatieniveau                                                                                 voorkeuren
     risico’s              natuurlijke risico’s.............. I vakmanschap...................... I publieke druk..................... I
                           maatschappelijk praktijk.... I       normstelling....................... I de markt............................. V
                                                                ALARA.............................. V
     risico’s en voordelen sociale wetmatigheid.......... V kosten-batenafweging........ V geïnformeerd publiek......... V
                                                                adviescommissie................ O innovatiepraktijk................ O
     alternatieven                                              multi-criteria-analyse......... V participeren in
                                                                                                      probleemstelling................. O
                                                                                                      ...............                       O
                                                                                                      vallen en opstaan................
128 Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 128 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 129 ======================================================================

<pre>Bijlage J
        Voorbeelden van risicokarakteristieken
        De commissie geeft in deze bijlage twee voorbeelden van het opstellen van een
        risicokarakteristiek. Het eerste heeft betrekking op de risicobeoordeling van de aanleg
        van een oliepijpleiding door de Waddenzee (Wet92). Een deel van de
        risicokarakteristiek bracht de mogelijke effecten op flora en fauna langs het
        leidingtracé in beeld. De commissie heeft de gegevens voor vier tracévarianten in een
        grafiek samengevat (figuur 12). De risicokenmerken ‘verstoring zeehonden’ en
        ‘verstoring vogels’ werden gescoord op een ordinale risicoschaal (verwaarloosbaar,
        klein, matig, groot); de andere werden kwantitatief uitgedrukt, bijvoorbeeld verlies’
        broedvogels in aantal vogels.
             Een ander voorbeeld biedt het werk van de onderzoeksgroep van Wagenaar aan
        van de RU Leiden. Groeneweg geeft in zijn proefschrift sjablonen voor
        risicokarakteristieken voor ongevalsrisico’s binnen grote ondernemingen (Gro92; zie
        figuur 13). Figuur 13 illustreert tevens dat voor het beoogde doel, te weten het
        beheersen van bedrijfsmatige ongevalsrisico’s, een risicokarakterisering in termen van
        kansen op effecten niet altijd het meest aangewezen is. Op grond van een analyse van
        de achterliggende oorzaken van ongevallen is de keuze gevallen op kenmerken die
        slaan op stadia aan het begin van de keten van handelen tot effect (zie figuur 7, p 59),
        zoals de staat van onderhoud van de apparatuur, de kwaliteit van de organisatie en de
        staat van geoefendheid van het personeel.
129     Voorbeelden van risicokarakteristieken
</pre>

====================================================================== Einde pagina 129 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 130 ======================================================================

<pre>Bijlage K
        Type vraagstuk en
        besluitvormingsprincipes
        In het rapport over ‘externe veiligheid’ van de Gezondheidsraad (GR84a) kwam
        dezelfde problematiek als in het voorliggende rapport aan de orde, zij het toegespitst
        op mogelijke ongevallen in industriële installaties met ernstige gevolgen voor de
        omgeving (‘externe veiligheid’). De commissie die dat rapport opstelde, onderscheidde
        inrichtingsproblemen (I), vestigingsproblemen (V) en ontwikkelingsproblemen (O); dit
        onderscheid komt overeen met dat in operationele, tactische en strategische
        vraagstukken van het huidige rapport. Volgens het rapport uit 1984 kunnen
        besluitvormingsprincipes worden ingedeeld aan de hand van de criteria
        ‘informatieniveau’ en naar ‘beoordelingsgrond’. Voor het eerste criterium gaf de
        eerdere commissie drie niveaus aan:
             informatie over de risico’s
             informatie over de risico’s en de voordelen van de activiteit
             informatie over alternatieve methoden om de voordelen te behalen.
        Ook het criterium ‘beoordelingsgrond’ liet zich in drieën opdelen:
             bestaande gedragingen (uit de ontstane situatie moet blijken of een risico
             toelaatbaar is)
             deskundige analyses
             maatschappelijke voorkeuren.
        Vervolgens rangschikte de commissie diverse besluitvormingsprincipes op grond van
        de twee criteria en naar type probleem. Dat resulteerde in een matrix (tabel VI.6 in
130     Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 130 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 131 ======================================================================

<pre>    GR84a) die in tabel 5is gereproduceerd. Voor een nadere toelichting zij verwezen naar
    het rapport uit 1984.
131 Type vraagstuk en besluitvormingsprincipes
</pre>

====================================================================== Einde pagina 131 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 132 ======================================================================

<pre>Bijlage L
        Risicoafweging in de gezondheidszorg
        Op verzoek van de commissie heeft commissielid Habbema een korte notie opgesteld
        over risicoafweging in de gezondheidszorg.
        Het beoordelen van risico’s bij de behandeling van patiënten heeft twee
        simplificerende kenmerken. Ten eerste is het potentiële slachtoffer ook degene die de
        gezondheidsvruchten van het medisch handelen plukt. Ten tweede genereert het
        medisch handelen, naast een verbetering van de gezondheid van de patiënt geen andere
        ‘produkten’ die bij de afweging van de risico’s tegen de voordelen een directe rol
        spelen (het meewegen van de maatschappelijke effecten van een langere levensduur of
        betere gezondheidstoestand is thans wel in discussie). Naast de voordelen en nadelen
        voor de individuele patiënt spelen wel overwegingen op bevolkingsniveau: gelijkheid
        versus doelmatigheid, en huidige versus toekomstige generaties (bij ‘genetic
        counseling’ en vruchtbaarheidsbehandelingen).
            Risicobeheersing, in de zin van streven naar een betere verhouding tussen risico’s
        en gunstige effecten, speelt een belangrijke rol bij medisch handelen. Daarbij wordt
        onderscheid gemaakt tussen nieuwe en bestaande voorzieningen. Zo gaan aan de
        introductie van nieuwe geneesmiddelen drie onderzoekfasen vooraf: I - veiligheid, II -
        werkzaamheid en III - vergelijking met bestaande alternatieven. Na introductie op de
        markt volgt tegenwoordig fase IV - postmarketing surveillance. Om geregistreerd te
        worden moeten de geneesmiddelen aan bepaalde eisen van effecten en risico’s
        voldoen. Een tweede voorbeeld bieden ‘operaties’, die als een complex systeem zijn te
        beschouwen, waarvan de betrouwbaarheid bewaakt en verbeterd moet worden. Ook
132     Risico, meer dan een getal
</pre>

====================================================================== Einde pagina 132 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 133 ======================================================================

<pre>    zijn er de FONA*-commissie, die in ziekenhuizen ongelukken en bijna-ongevallen
    registreren en zo nodig actie ondernemen.
        De risicobeoordeling in de gezondheidszorg heeft een relatief karakter: het gaat
    erom dat de balans van gunstige effecten en risico’s naar de voordelenkant doorslaat.
    Binnen zo’n beoordelingskader heeft een begrip als ‘maximaal toelaatbaar risico’ geen
    betekenis. Dus een operatie bij een breuk van de lichaamsslagader, met een kans op
    overlijden tijdens de operatie van 40%, is aanvaardbaar omdat zonder operatie
    gemiddeld 8 op de 10 patiënten overlijden. Uiteraard zijn wel ‘absolute’ normen aan
    de betrouwbaarheid van de apparatuur gesteld.
        De beoordeling van risico van medisch handelen is dus onlosmakelijk verbonden
    met de totale prognose van de individuele patiënt of groep van patiënten. Een
    ‘prognose’ heeft twee aspecten: duur van het leven en gezondheidstoestand. De aan
    deze kenmerken toegekende waarderingen kunnen tot verschillende keuzen leiden.
    Duur van leven en gezondheidstoestand kunnen geïntegreerd worden tot een
    samengestelde maat, namelijk de voor kwaliteit gecorrigeerde levensverwachting
    (QALE).
        Als vaststaat dat de balans voor de invloed op de gezondheid naar de gunstige kant
    doorslaat, kunnen vervolgens kostenoverwegingen een rol spelen. Als de kosten
    namelijk hoog zouden zijn ten opzichte van te bereiken gezondheidseffecten, zou het
    oordeel over de behandeling alsnog negatief kunnen uitvallen. Dit oordeel zou
    gebaseerd kunnen zijn op vergelijking van kosten-effectiviteitsverhoudingen van
    overeenkomstige interventies; in dat geval zou de goedkoopste gekozen worden. Deze
    benadering komt overeen met de aanbevelingen in het geneesmiddelenkompas van de
    Ziekenfondsraad.
        Binnen de gezondheidszorg vindt een discussie plaats over de vraag of het al dan
    niet doelmatig zijn van geheel verschillende gezondheidszorgvoorzieningen kan
    worden beantwoord via één en dezelfde maat voor kosten-effectiviteitsverhouding. In
    Nederland luidt het antwoord thans, dat dit niet mogelijk of op zijn minst niet
    wenselijk is: de besluitvorming over voorzieningen voor ‘cure’ versus voorzieningen
    voor ‘care’, oftewel voor te genezen versus ongeneeslijk zieken (bijvoorbeeld mentaal
    lichamelijk zwaar gehandicapten) loopt grotendeels parallel, zonder dat een directe
    vergelijking van beide typen voorzieningen wat betreft kosten en effecten gemaakt
    wordt.
*   FONA - fouten, ongevallen en ‘near accidents’; tegenwoordig heten deze commissies ook wel meldingscommissies.
133 Risicoafweging in de gezondheidszorg
</pre>

====================================================================== Einde pagina 133 =================================================================

<br><br>