<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>Leden Adviesraad Internationale Vraagstukken
Voorzitter          Prof. Drs. R.F.M. Lubbers
Leden               Prof. mr. F.H.J.J. Andriessen
                    Dhr. A.L. ter Beek
                    Mw. dr. C.E. von Benda-Beckmann-Droogleever Fortuijn
                    Prof. dr. Jhr. G. van Benthem van den Bergh
                    Mw. dr. O.B.R.C. van Cranenburgh
                    Prof. dr. C. Flinterman
                    Prof. dr. E.J. de Kadt
                    Dr. B. Knapen
Ambtelijk adviseurs Mr. drs. M. Krop (Ministerie van Buitenlandse Zaken)
                    Drs. E. Kwast (Ministerie van Defensie)
                    Postbus 20061
                    2500 EB Den Haag
                    telefoon 070 - 348 5108 / 6060
                    fax 070 - 348 6256
                    E-mail AIV@SBO.MINBUZA.NL
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>Voor woord
Op 12 juni 1997 is de Adviesraad Internationale Vraagstukken i.o. (AIV) verzocht te
adviseren over de ‘Uitbreiding van de Europese Unie’. De Adviesraad heeft dit verzoek,
ter voorbereiding van het uit te brengen advies, voorgelegd aan één van zijn vier per-
manente commissies, te weten de Commissie Europese Integratie (CEI). Deze commis-
sie bestaat uit de volgende personen: prof. mr. F.H.J.J. Andriessen (voorzitter),
dr. B. Knapen, drs. H.J. Brouwer, drs. W.S.J.M. Buck, mw. drs. A.E.J.M. Cook-Schaapveld,
mw. dr. D.J.M. Corbey, mw. drs. N. Kroes, drs. H.C. Posthumus Meyjes, dr. S. Rozemond,
drs. P. Scheffer, prof. mr. H.G. Schermers, drs. W.K.N. Schmelzer, prof. dr. A. Szász
en mw. mr. M.G. Wezenbeek – Geuke. Aan het concept-advies hebben bovendien bij-
dragen geleverd: prof. dr. F. van Dam (Commissie Ontwikkelingssamenwerking),
prof. dr. W.J.M. van Genugten (Commissie Mensenrechten) en drs. E.P. Wellenstein
(Commissie Vrede en Veiligheid). De Commissie is bijgestaan door de secretaris,
drs. G.J. van der Zwan en de stagiair M.P.M. Versteden.
De Commissie Europese Integratie heeft met betrekking tot de uitbreiding van de Euro-
pese Unie een concept-advies opgesteld en voorgelegd aan de AIV, die vervolgens het
advies heeft vastgesteld.
Uitgangspunt van het advies is dat alle Europese landen in beginsel lid moeten kunnen
worden van de Europese Unie. Dit uitgangspunt vormt de achtergrond van hoofdstuk
II Redenen voor het bestaan van de Unie. Wil sprake zijn van toetreding van landen uit
Midden- en Oost-Europa dan dient voldaan te zijn aan een aantal voorwaarden. Hierop
is nader ingegaan in hoofdstuk III Voorwaarden voor de toetreding van nieuwe lidsta-
ten. Een belangrijke vraag is of de uitbreiding van de Unie met landen uit Midden- en
Oost-Europa sowieso kan plaatsvinden of dat van toetreding pas sprake kan zijn
na verdergaande hervormingen van de institutionele structuur van de Unie. Een der-
gelijke hervorming is noodzakelijk om het goed functioneren van de Unie, ook bij een
aantal van twintig lidstaten, mogelijk te maken. In verband hiermee komt ook de vraag
aan de orde welke gevolgen de toetreding van nieuwe landen tot de EU zal hebben op
het terrein van de politieke- en veiligheidsvraagstukken, op financieel en economische
terrein, op het gebied van het acquis communautair en op het institutionele vlak. Deze
onderwerpen komen aan de orde in hoofdstuk IV: Invloed van de uitbreiding op
verschillende beleidsterreinen. Het advies wordt afgesloten met een hoofdstuk V:
Samenvatting en aanbevelingen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>         Inhoudsopgave
         Voorwoord
I        Inleiding     7
II       Het ontstaan en de ontwikkeling van de Unie     8
         Vrede en veiligheid      8
         Economische vooruitgang        8
         Communautaire structuur        8
         Nieuwe doelstellingen      9
III      Voorwaarden voor de toetreding van nieuwe lidstaten      10
IV       Invloed van de uitbreiding op verschillende beleidsterreinen 13
         Politieke- en veiligheidsvraagstukken   13
         Economische aspecten         13
         Financiële aspecten      14
         Acquis communautaire        15
         Institutionele structuur     15
V        Samenvatting en aanbevelingen        19
Bijlage:          Adviesaanvraag
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>I        Inleiding
Op 12 juni 1997 hebben de minister van Buitenlandse Zaken, de minister van Defensie, de
minister voor Ontwikkelingssamenwerking en de staatssecretaris van Buitenlandse Zaken
de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) verzocht te adviseren over de ‘Uitbreiding
van de Europese Unie’. De vraagstelling richt zich op de uitbreidingsstrategie, het overzicht
van die landen waarvan de toetreding voor Nederland economisch, financieel, politiek en
dergelijke, het meest opportuun is en op de vraag welke voor- en nadelen kleven aan toe-
treding van bepaalde landen. Tevens wordt de vraag gesteld in hoeverre een tijdpad hierbij
een relevante overweging is. De AIV is verzocht over deze kwesties vóór oktober 1997
advies uit te brengen. Gezien de korte termijn die beschikbaar was voor het uitbrengen,
dient het onderhavige advies als voorlopig te worden beschouwd. Andere aspecten van de
uitbreiding zullen worden behandeld in een vervolgadvies. De AIV heeft het voornemen dit
in december uit te brengen. Tevens zullen de externe effecten van de uitbreiding van de
Unie op de ontwikkelingssamenwerking in het vervolgadvies aan de orde worden gesteld.
In dit advies wordt ingegaan op de vraag met welke landen onderhandelingen voor toetre-
ding kunnen worden gestart. Daarnaast beoogt dit advies de voor- en nadelen die aan toe-
treding van nieuwe lidstaten zijn verbonden in kaart te brengen. Doel daarvan is om te
bezien of het gewenst is toetreding van specifieke landen te bevorderen. Mogelijke risico’s
zullen hierbij niet onbesproken blijven.
Het Nederlandse belang bij de uitbreiding van de Unie kan worden getypeerd als ‘omge-
vingsbelang’, een belang bij een omgeving die waarborgt dat:
a) landen in Midden- en Oost-Europa deel kunnen nemen aan structuren die de vreed-
     zame betrekkingen waarborgen; en
b) Nederland betrekkingen kan onderhouden met deze landen op alle gebieden waarop
     de Unie werkzaam is.
Voor hetgeen onder het Nederlandse belang moet worden verstaan heeft de AIV de vier pun-
ten, die zijn opgesomd in de regeringsnota ‘Uitbreiding van de Europese Unie: mogelijkhe-
den en knelpunten’, als uitgangspunt genomen. Deze zijn:
1. de verwezenlijking van veiligheidspolitieke stabiliteit, sociaal-economische ontwik-
     keling en stabiele democratische verhoudingen in Midden- en Oost-Europa;
2. behoud van de actieve participatie van Duitsland in het Europese integratieproces en
     de Euro-atlantische veiligheidsstructuur;
3. behoud van de interne markt en de communautaire rechtsorde, en dus behoud van een
     Europese Unie die slagvaardig kan opereren; en
4. verwezenlijking van voornoemde doelstellingen tegen aanvaardbare kosten.
De AIV wijst er op dat er tussen deze vier uitgangspunten onderling spanning kan bestaan.
Daarnaast wijst de AIV op een vijfde aspect van het Nederlandse belang, namelijk de toe-
nemende globalisering van de wereldeconomie die noopt tot grotere regionale samenwer-
king onder andere in het kader van de Europese Unie.
                                               7
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>II       Het ontstaan en de ontwikkeling van de Unie
Het is een halve eeuw na dato goed nog eens stil te staan bij de ontstaansgeschiedenis
en de ontwikkeling van de Unie. Het begin van de Europese integratie vond zijn oorsprong
in de uitdagingen waar de Europese landen na de Tweede Wereldoorlog voor stonden. Deze
uitdagingen leidden tot de samenwerking waartoe zes Europese staten in de jaren vijftig
besloten en die zijn beslag kreeg in het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeen-
schap voor Kolen en Staal (EGKS-verdrag, 1951), het Verdrag tot oprichting van de Euro-
pese Gemeenschap voor Atoomenergie (Euratom-verdrag, 1957) en het Verdrag tot oprich-
ting van de Europese Economische Gemeenschap (EEG-verdrag, 1957). In deze verdragen
werden de doelen verwoord die de deelnemende landen voor ogen stonden. Daarbij werden
begrippen gehanteerd als ’verwezenlijken van de wereldvrede’, de bijdrage die een ‘geor-
ganiseerd en levend Europa tot de beschaving kan leveren, onontbeerlijk voor ... de vreed-
zame betrekkingen’ en het leggen van ’gemeenschappelijke grondslagen voor de economi-
sche ontwikkeling’.
De doelen die de verdragen zich stellen kunnen in twee nauw met elkaar samenhangende
categorieën worden samengevat: ten eerste het bevorderen van vrede en veiligheid op het
Europese continent. Ten tweede het verwezenlijken van economische vooruitgang voor de
Europese staten.
Vrede en veiligheid
De doelstelling ‘vrede en veiligheid’ had in eerste instantie betrekking op de interne vrede
en veiligheid, dat wil zeggen op het overwinnen van de tegenstellingen tussen rivaliseren-
de landen zoals Frankrijk en Duitsland. Deze doelstelling leidde tot een structuur waarbij
bevoegdheden werden overgedragen van de deelnemende landen naar een bovenstatelijk
niveau. In de eerste fase van samenwerking ging het om de basis-industrieën kolen en
staal.
Economische vooruitgang
Toen in de jaren vijftig de Europese samenwerking een aanvang nam, stond vooral de
opbouw van Europa na de verwoesting van de Tweede Wereldoorlog voor ogen. Het ging
daarbij in eerste instantie om het bevorderen van de welvaart van de Europese bevolking.
In de loop van de tijd kwam daarbij ook de doelstelling om, door nauwe samenwerking in
het kader van de EG en later de EU, concurrentie van landen als de Verenigde Staten en
Japan het hoofd te kunnen bieden. Ook zou een verenigd Europa een betekenisvolle rol kun-
nen vervullen bij het op wereldniveau aan de orde stellen van zaken op economische en
financiële beleidsterreinen en op het gebied van de ontwikkelingssamenwerking. Het is
mede tegen deze achtergrond dat het streven er nu op wordt gericht te komen tot een inter-
ne markt; een markt zonder binnengrenzen met een vrij verkeer van personen, goederen,
diensten en kapitaal.
Communautaire structuur
Zowel de doelstelling 'vrede en veiligheid' als de doelstelling ‘economische vooruitgang’-
leidde tot de keuze van een communautaire structuur waarbij nationale bevoegdheden naar
een supranationaal (Europees) niveau zijn overgedragen. Dit gebeurt op een zodanige
manier dat de nationale beleidsruimte wordt beperkt zodat nieuwe gewapende conflicten
onmogelijk worden en ruimte wordt gecreëerd voor nieuw potentieel positief beleid, zoals
de creatie van de interne markt. De communautaire structuur houdt een bepaalde toe-
deling aan en verdeling van taken en bevoegdheden in ten aanzien van de overgedragen
competenties tussen de Raad van ministers en de Europese Commissie, het Europees
                                              8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>Parlement en het Hof van Justitie. Ten aanzien van de besluitvorming is daarbij op vitale ter-
reinen meerderheidsbesluitvorming -veelal via gekwalificeerde meerderheid- voorzien naast
beleidsterreinen waar besluitvorming bij unanimiteit is voorgeschreven (de research-inspan-
ning van de Unie verhuisde in Amsterdam van unanimiteit naar gekwalificeerde meerder-
heid). Op de communautaire opzet hebben aldus vanaf de aanvang elementen van echte
supranationaliteit en intergouvernementele samenwerking hun stempel gedrukt. Daar waar
unanimiteit in de besluitvorming is voorgeschreven, bijvoorbeeld ten aanzien van sociale en
fiscale zaken, is als het ware van een conditionele overdracht van competenties sprake;
een overdracht op de conditie dat alle lidstaten de betreffende competentie wensen te
implementeren op de voorgestelde wijze. Het accent is, vooral na het sluiten van het zoge-
heten Accoord van Luxemburg, geleidelijk meer op het unanimiteitsbeginsel komen te lig-
gen. Intergouvernementele samenwerkingsvormen hebben geleidelijk aan meer nadruk
gekregen. Zo zijn bijvoorbeeld het Europees Parlement en het Europese Hof van Justitie, in
de tweede en derde pijler van het Verdrag van Maastricht, nagenoeg of in het geheel niet
in de institutionele opzet betrokken.
Nieuwe doelstellingen
Nieuwe (interne en externe) uitdagingen dienen zich voor de Europese Unie aan zoals in toe-
nemende mate het energievraagstuk en de toenemende dynamiek en concurrentie als
gevolg van de globalisering van de wereldeconomie. Talrijke problemen, zoals de wereld-
handel en monetaire coördinatie, kunnen niet (langer) op het nationale niveau worden opge-
lost omdat ze een grensoverschrijdend karakter hebben. Daarnaast valt te denken aan
vraagstukken op het gebied van migratie, milieu en criminaliteit. Ook is in steeds sterkere
mate het accent komen te liggen op de bescherming van mensenrechten, rechten van min-
derheden en de versterking van de democratische rechtsorde. In feite is er sprake van het
'weglekken' van nationaal handelingsvermogen waardoor, willen deze problemen tot een
oplossing worden gebracht, beleid op bovenstatelijk niveau noodzakelijk wordt, inclusief de
daarvoor benodigde democratische controle.
De verdere integratie door middel van uitbreiding met landen uit Midden- en Oost-Europa
moet, niet alleen voor Europa maar ook mondiaal, wellicht worden gerekend tot één van de
meer belangrijke nieuwe doelstellingen van de Unie. Zij past in de historische ontwikkeling
die is ingezet na de val van de ‘muur’ en de desintegratie van de Comecon en het Sovjet-
imperium. Sinds 1989 zijn scheidslijnen opgeheven tussen landen die circa veertig jaar
elkaars tegenstanders en tegenspelers zijn geweest. Uitbreiding is een politiek gegeven dat
niet meer ter discussie zou behoren te staan. Besluitvorming dient nog plaats te vinden
over de wijze waarop, het tempo waarin en de voorwaarden waaronder toetreding kan
plaatsvinden.
De uitbreiding met nieuwe lidstaten past in de doelstellingen van de EU. Immers de toe-
treding van nieuwe lidstaten tot de EU zal bijdragen aan de interne stabiliteit op het Euro-
pese continent aangaande vrede en veiligheid en aan de economische vooruitgang van de
volkeren in Europa. Dit geldt niet alleen voor de landen in West- en Zuid-Europa maar ook
voor de landen in Midden- en Oost-Europa. Zij past bovendien in het historisch gegroeide
besef van de volkeren van Europa dat culturele verscheidenheid en territoriale integriteit
elkaar aanvullen. Het zou dan ook een historische fout zijn deze voor de eenheid van het
continent beslissende stap niet te zetten.
                                              9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>III      Voor waarden voor de toetr eding van nieuwe lidstaten
In beginsel zouden alle met de Unie geassocieerde Europese landen lid moeten kunnen
worden van de Europese Unie. De beperking ‘in beginsel’ is aan dit oordeel verbonden
omdat een land, wil van een lidmaatschap sprake kunnen zijn, dient te voldoen aan een
aantal voorwaarden.
De Europese Raad van Kopenhagen (1993) formuleerde deze voorwaarden als volgt: ’Het
lidmaatschap vereist dat het kandidaat-land is gekomen tot stabiele instellingen die de
democratie, de rechtsorde, de mensenrechten en het respect voor en de bescherming van
minderheden garanderen, het bestaan van een functionerende markteconomie alsook het
vermogen om de concurrentiedruk en de marktkrachten binnen de Unie het hoofd te bie-
den. Het lidmaatschap veronderstelt dat de kandidaten in staat zijn om de verplichtingen
van het lidmaatschap op zich te nemen, wat mede inhoudt dat zij de doelstellingen van een
politieke, economische en monetaire Unie onderschrijven’.
Aangaande de voorwaarden waaraan landen die wensen toe te treden moeten voldoen
dient een onderscheid te worden aangebracht tussen:
a) voorwaarden waaraan moet zijn voldaan op het moment van het van start gaan van de
    onderhandelingen: ten eerste betreft het die zaken waarvoor geen overgangsbepalingen
    dienen te gelden zoals mensenrechten, goed bestuur en rechtsbescherming van min-
    derheden. Op dat terrein dienen de landen die willen toetreden tot de Unie hun zaak op
    orde te hebben, overeenkomstig de standaarden die op dat terrein door de Raad van
    Europa worden gesteld, met inbegrip van de margin of appreciation die de Straatsburg-
    se organen ten aanzien van sommige standaarden gunnen aan de landen die bij het
    Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele
    Vrijheden partij zijn. Ten tweede dienen de landen die een aanvraag voor het lidmaat-
    schap hebben ingediend een zodanige economische vooruitgang te hebben dat ver-
    wacht mag worden dat op middellange termijn het acquis communautaire kan worden
    toegepast;
b) voorwaarden die moeten zijn vervuld op het moment van toetreding. Hierbij gaat het om
    het voldoen aan het gehele acquis communautaire, met uitzondering van die onder-
    werpen waarvoor overgangsbepalingen gelden.
In het vervolgadvies van de AIV zal nader worden ingegaan op de ingrijpende problematiek
van de overgangstermijnen. Hier wordt vooralsnog gesignaleerd dat er een spanning kan
bestaan tussen de eis van aanvaarding van het volledige acquis en de -over het algemeen-
gewenste relatief snelle toetreding. Onvoldoende ruimhartigheid bij de toekenning van
(soms onvermijdelijk langdurige) overgangsperioden met uitzonderingen zal in strijd komen
met de politiek imperatief van deze snelle toetreding, die in de desbetreffende landen,
maar ook in de Unie als prioriteit is gesteld.
In totaal hebben 15 landen een aanvraag voor het lidmaatschap van de Unie ingediend. Het
betreft tien met de Unie geassocieerde Midden- en Oost-Europese landen en daarnaast
Noorwegen, Zwitserland, Turkije, Cyprus en Malta. Hierbij moet worden aangetekend dat de
aanvragen tot lidmaatschap van de verschillende landen niet gelijkelijk kunnen worden
beoordeeld. Zo heeft Zwitserland, nadat de bevolking zich in een referendum uitsprak tegen
toetreding tot de Europese Economische Ruimte (EER), de aanvraag weliswaar gehand-
haafd, maar in de ijskast gezet. Ook de aanvraag van Malta is niet langer aan de orde nadat
de bevolking toetreding afwees. De aanvraag van Noorwegen is van de baan nadat het
akkoord dat de EU en Noorwegen in 1994 terzake sloten door de bevolking in een refe-
                                              10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>rendum werd verworpen. Turkije voldoet in elk geval niet aan de voorwaarden die hiervoor
onder a) zijn gesteld. Bij de bespreking van de pre-toetredingsstrategie zal overigens nader
worden ingegaan op Turkije.
De EU heeft Cyprus toegezegd een half jaar na de totstandkoming van het Verdrag van
Amsterdam toetredingsonderhandelingen te starten. De onenigheid over het bestuur van
het eiland mag onderhandelen niet in de weg staan. Wellicht kunnen de onderhandelingen
bevorderen dat de onenigheid over het bestuur van het eiland wordt opgelost.
De Europese Commissie heeft, op basis van de voorwaarden die de Europese Raad heeft
geformuleerd, in juli 1997 adviezen (de 'avis') uitgebracht over de aanvragen voor toetre-
ding. De Europese Commissie is van mening dat de volgende landen thans reeds voldoen
aan de gestelde eisen: Estland, Polen, Tsjechië, Hongarije en Slovenië. De Europese Com-
missie is van oordeel dat vooraleerst alleen met deze vijf landen onderhandelingen gericht
op toetreding kunnen aanvangen. Wat betreft het beginnen van toetredingsonderhandelin-
gen doen zich evenwel verschillende mogelijkheden voor:
– onderhandelingen starten met alle landen die een aanvraag tot toetreding hebben inge-
   diend;
– onderhandelingen starten met alleen landen waarover binnen de EU geen meningsver-
   schillen lijken te bestaan (dit komt neer op de landen waarover in juli 1997 is besloten
   dat zij toe kunnen treden tot de NAVO: dat wil zeggen Polen, Tsjechië en Hongarije);
– uitstel van onderhandelingen op grond van het feit dat het Verdrag van Amsterdam onvol-
   doende institutionele wijzigingen heeft gebracht die noodzakelijk zijn voor de uitbreiding
   van de Unie;
– onderhandelingen starten met de landen die voldoen aan de voorwaarden die moeten
   zijn vervuld op het moment dat de onderhandelingen van start gaan.
Voor elk van deze mogelijkheden valt iets te zeggen, maar de laatste mogelijkheid verdient
de voorkeur.
Uit de 'avis' dat de Europese Commissie heeft opgesteld blijkt dat nog zeer veel werk dient
te worden verricht, zowel in de landen waarvan de Europese Commissie van mening is dat
onderhandelingen voor toetreding kunnen starten, alsook in de landen die nog niet voldoen
aan de voorwaarden voor het starten van de onderhandelingen. Slowakije voldoet naar het
oordeel van de Europese Commissie niet aan de democratische- en mensenrechten-ver-
eisten, die aan een lidstaat moeten worden gesteld. Landen als Roemenië, Bulgarije, Let-
land en Litouwen acht de Europese Commissie daarentegen nog niet rijp voor onderhande-
lingen op grond van de onvoldoende economische kwalificaties. Naar het oordeel van de
Europese Commissie zullen deze landen niet in staat zijn het acquis communautaire op
middellange termijn toe te kunnen passen.
Het maken van een onderscheid tussen de geassocieerde landen is pijnlijk en zal als zoda-
nig worden ervaren. Desondanks heeft de AIV begrip voor de keuzes van de Europese Com-
missie die in de 'avis' worden gemaakt. Hij heeft het niet tot zijn taak gerekend alle gege-
vens te verifiëren waarop de Europese Commissie haar oordeel heeft gebaseerd. De AIV is
van mening dat van het voorstel kan worden uitgegaan, maar plaatst wel de volgende kant-
tekening. Door voor te stellen in eerste instantie alleen onderhandelingen met Estland te
starten brengt de Europese Commissie een scheiding aan tussen de Baltische Staten. De
Europese Commissie voert hiervoor als argument aan dat in Letland en Litouwen de eco-
nomische omstandigheden niet van dien aard zijn dat onderhandelingen kunnen worden
gestart. Echter, de verschillen in economische voortgang lijken niet dusdanig, dat op grond
daarvan a priori een scheiding moet worden aangebracht die de op politieke en historische
gronden ongewenste scheiding tussen de Baltische staten rechtvaardigt. Om deze reden
                                              11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>zal naar de mening van de AIV een bijzondere inspanning nodig zijn ook Letland en
Litouwen gereed te maken voor het starten van toetredingsonderhandelingen, die er op zijn
gericht de Baltische staten gelijktijdig toe te laten treden tot de Unie, danwel zo kort moge-
lijk na elkaar.
Het bovenstaande neemt niet weg dat aan Europese landen waarmee de Unie associatie-
en Europa-akkoorden heeft gesloten, maar die nog niet voldoen aan de criteria voor het van
start gaan van onderhandelingen, een geloofwaardig perspectief op toetreding moet wor-
den geboden. Dit door middel van (financiële en technische) hulp maar ook door het bieden
van markttoegang. Het maken van een onderscheid tussen landen mag er niet toe leiden
dat nieuwe scheidslijnen ontstaan. Daarbij dient geen uitzondering te worden gemaakt,
zoals de Europese Commissie doet, ten aanzien van Turkije. Ook dit land dient een geloof-
waardig perspectief op toetreding te hebben.
Meer in het algemeen is het belang duidelijk van een ‘pre-toetredingsstrategie’, met de
nodige middelen ter ondersteuning van het maatschappelijk transformatieproces. Tijdens
de Europese Raad van Cannes in 1995 was al aandacht geschonken aan deze problema-
tiek en de Europese Commissie onderstreept, terecht, het belang daarvan. Deze pre-
toetredingsstrategie is ook om een andere reden gewenst. Na het beëindigen van de
Koude Oorlog en de val van de dictatoriale regimes in de landen in Midden- en Oost-Euro-
pa bestaat er een gerede kans dat sluimerende tegenstellingen leiden tot openlijke con-
flicten. Het perspectief op toetreding dat deze landen is geboden (bijvoorbeeld door middel
van Europa-akkoorden) heeft de betrokken regeringen aangespoord tot een de-escalerend
beleid ten aanzien van potentiële conflicten (bijvoorbeeld met betrekking tot de minderhe-
den). Het ook in de toekomst bieden van een perspectief op uiteindelijke toetreding is om
deze reden van groot belang. Indien, ten onrechte, het idee zou ontstaan dat, op termijn,
toetreding tot de Unie niet mogelijk is, zou dit kunnen leiden tot instabiliteit.
                                                12
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>IV        Invloed van de uitbr eiding op verschillende
          beleidsterreinen
De komende jaren zal binnen de Europese Unie -onafhankelijk van het toetredingsproces-
besluitvorming moeten plaatsvinden, die het aanzien en het functioneren van de Unie zul-
len bepalen in het begin van de 21e eeuw. Het Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veilig-
heidsbeleid (GBVB) dient verder tot ontwikkeling te worden gebracht. Internationale crimi-
naliteit, die de interne stabiliteit van de Unie in gevaar kan brengen, moet worden
bestreden. Ook is het noodzakelijk te komen tot hervormingen op het gebied van de toe-
komstige financiering van de Unie, ook op het terrein van de cohesie- en structuurfondsen
en op het terrein van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB). Bovenstaande her-
vormingen zijn op zichzelf noodzakelijk, maar krijgen, in het bijzonder die op het terrein van
het GLB, een extra dimensie in het licht van de uitbreiding. In het vervolg van dit advies zul-
len effecten van de uitbreiding op de verschillende beleidsterreinen worden gegeven.
Politieke– en veiligheidsvraagstukken
Het politieke belang van de uitbreiding van de Unie is het onomkeerbaar opheffen van
scheidslijnen die de landen van Europa na de Tweede Wereldoorlog verdeeld hielden. Opna-
me van de landen in Midden- en Oost-Europa in samenwerkingsverbanden als de EU, biedt
een historische kans duurzame vrede en veiligheid in geheel Europa tot stand te brengen.
Toetreding van Polen, Tsjechië en Hongarije tot de Unie draagt bij aan de stabiliteit van Euro-
pa en zal de veiligheidssituatie van de Unie niet wezenlijk veranderen. De politieke afwe-
ging van de Baltische staten is gecompliceerder. Uitgangspunt dient te zijn, dat landen die
lid zijn van de Unie zelfstandig moeten kunnen beslissen van welke veiligheidsstructuur zij
wensen deel uit te maken. Die vrijheid dient door alle landen te worden gerespecteerd.
Bezien vanuit de ontwikkeling van een gemeenschappelijk veiligheidsbeleid van de Unie is
het evenwel gewenst dat op langere termijn een grotere convergentie ontstaat tussen orga-
nisaties als de Unie, de WEU en de NAVO.
Economische aspecten
Het is op voorhand moeilijk te bepalen wat de economische gevolgen zullen zijn van de toe-
treding van nieuwe landen tot de Unie. Dit hoeft op zich niet bezwaarlijk te zijn. Aan de uit-
breiding liggen niet in de eerste plaats economische, doch politieke motieven ten grond-
slag. Overigens valt te verwachten dat de uitbreiding van de Unie zeker op langere termijn
economische voordelen zal bieden. Uit statistische gegevens blijkt dat de laatste jaren
sprake is van een groei van het handelsverkeer tussen Nederland en de landen in Midden-
en Oost-Europa. Zo steeg in 1996 de Nederlandse uitvoer naar Polen met circa 8 procent.
Voor Tsjechië bedroeg dit cijfer 19 procent en voor Estland zelfs 26 procent. De uitvoer naar
Hongarije bleef hier met een stijging van 2 procent, bij achter. De cijfers over de directe
investeringen van Nederland geven een zelfde tendens te zien. De directe investeringen in
Tsjechië stegen van 84 miljoen (1994) tot 296 miljoen (1996) en deze cijfers bedroegen
voor Polen respectievelijk 349 miljoen (1994) en 718 miljoen (1996). De directe investe-
ringen in Hongarije daalden in deze periode van 211 miljoen naar 206 miljoen. Hierbij moet
wel worden aangetekend dat de handel en de directe investeringen in absolute bedragen
nog zeer gering zijn. Gezien het korte tijdsbestek dat voor het uitbrengen van dit advies
beschikbaar was, was het onmogelijk deze gegevens nader te specificeren. Voor Nederland
en zijn EU-partners met omvangrijke economische betrekkingen zal een vergroting van de
interne markt op den duur positieve gevolgen hebben. Toetreding van nieuwe lidstaten zal
leiden tot een verdergaande arbeidsverdeling die per saldo voor alle lidstaten voordelen
biedt. Doch er moet voor worden gewaakt dat het acquis communautaire niet volledig of
                                              13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>niet correct wordt toegepast in de toetredende landen (bijvoorbeeld door het laten voort-
bestaan van niet met het communautaire recht overeenstemmende subsidies, die zullen
leiden tot concurrentievervalsing). De AIV is voornemens in het vervolgadvies nader op de
economische gevolgen in te gaan.
Financiële aspecten
De financiering van de Unie zal een grotere inspanning vergen nu landen toetreden die een
relatief laag BNP hebben. In budgettaire zin zullen deze landen meer ontvangen dan ze bij-
dragen. De toetreding van nieuwe landen leidt bovendien tot een ingrijpender hervorming
van een aantal beleidsterreinen, zoals het GLB en de structuurfondsen, dan zonder uit-
breiding het geval zou zijn geweest.
De uitbreiding van de EU zal, gezien de economische situatie in de toetredende landen, kos-
ten met zich brengen; kosten die vooral ten laste zullen komen van de huidige EU-lidstaten.
De Europese Commissie gaat er van uit dat de uitbreiding van de Unie kan worden gefi-
nancierd binnen de geldende financiële afspraken. Deze houden in dat ten hoogste 1,27
procent van het BNP van de lidstaten wordt afgedragen aan de Unie. De Europese Com-
missie gaat ervan uit dat dit percentage toereikend is voor de uitgaven van de Unie tot het
jaar 2006. Dit uitgangspunt is gebaseerd op een verwachte jaarlijkse groei in de periode
2000 tot 2006 van 2,5 procent in de huidige lidstaten en een jaarlijkse groei van 4 procent
in de toetredende landen. Het voorstel van de Europese Commissie houdt in dat het huidi-
ge ‘Eigen middelen besluit’ wordt voortgezet. De Europese Commissie beoogt hiermee te
voorkomen dat een langdurige discussie ontstaat over de financiering van de Unie (besluit-
vorming terzake dient immers met unanimiteit plaats te vinden). Een van de nadelen van
het handhaven van deze status quo is dat de in het verleden verleende compensatie aan
het Verenigd Koninkrijk (die ook de BRD in mindere mate ontvangt) blijft gehandhaafd.
Onderhandelingen over deze zogenaamde ‘rebate’ dienen naar de mening van de Europe-
se Commissie pas na toetreding van nieuwe lidstaten te worden geopend. Voor een nade-
re beoordeling van het standpunt van de Europese Commissie verwijst de AIV naar zijn ver-
volgadvies. De AIV wijst er evenwel nu reeds op dat het niet goed mogelijk is wezenlijke
beleidswijzigingen door te voeren zonder de financiële implicaties daarbij te betrekken.
Aangaande de toedeling van middelen uit de structuurfondsen aan de landen in Midden- en
Oost-Europa en aan de landen die daar thans voor in aanmerking komen, is de AIV van oor-
deel dat de doelstelling om het bestaande financiële kader te respecteren er niet toe mag
leiden dat landen in vergelijkbare situaties op een verschillende manier worden behandeld.
De voorstellen van de Europese Commissie leiden voor Nederland tot een daling van de ont-
vangsten uit de structuurfondsen en de ontvangsten op grond van het GLB. Nederland zal
daardoor in sterkere mate netto-betaler worden. Ook de Bondsrepubliek is netto-betaler; zij
levert al sinds lange tijd de grootste bijdrage aan de EU-begroting. Hoewel er dus een ver-
band bestaat tussen uitbreiding en financiering van de Unie, zou het onjuist zijn in dit debat
een al te nauwe relatie te leggen tussen de netto-betaling en de uitbreiding. De positie van
netto-betaler hangt samen met de wijze van financieren en de verdeling van de beschikba-
re middelen. In de toekomst gaat hiervan slechts een relatief klein deel naar de landen in
Midden- en Oost-Europa. Het zou daarom onjuist zijn op grond van de positie van netto-beta-
ler de uitbreiding van de Unie ter discussie te stellen.
Indien sommige lidstaten ten onrechte teveel financiële middelen aan de Unie zouden
afdragen, dan dient de financiering van de Unie als zodanig aan de orde te worden gesteld
en niet in direct verband te worden gebracht met de uitbreiding van de Unie. In dat geval
kunnen ook vraagtekens worden geplaatst bij de omvangrijke middelen die de zuidelijke lid-
staten blijven ontvangen uit structuur- en cohesiefondsen, ook na toetreding van landen die
                                              14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>in economisch opzicht meer voor deze fondsen in aanmerking komen. Overigens dienen bij
de beoordeling van de positie van netto-betaler ook de bredere economische context en de
daarmee samenhangende voordelen voor Nederland van het lidmaatschap van de Unie in
aanmerking te worden genomen. De financiering van de Unie zal overigens ook in het ver-
volgadvies aan de orde komen.
Acquis communautaire
Een belangrijk aspect dat bij de beoordeling van de toetreding van nieuwe lidstaten aan de
orde dient te komen is de mate waarin deze landen in staat zullen zijn het acquis com-
munautaire, op redelijke termijn, in zijn geheel toe te passen. Uitgangspunt is, dat de toe-
tredende landen op het moment van hun toetreding in staat moeten zijn alle Europese wet-
en regelgeving, rechtspraak, besluiten en verdragen die deel uitmaken van het acquis, op
hun eigen grondgebied toe te passen. Het acquis zal in beginsel vanaf het moment van toe-
treding in de toetredende landen volledig van toepassing zijn, tenzij uitzonderingen worden
overeengekomen. Het uitgangspunt dat de toetredende landen ook in staat moeten zijn het
acquis toe te passen is voor het functioneren van de Unie, en met name van de interne
markt, van wezenlijk belang. Veel van de rechtspraak op het gebied van de interne markt
gaat uit van het beginsel van de wederzijdse erkenning van normen: lidstaten moeten bij-
voorbeeld goederen, beroepsbeoefenaren en diensten, die voldoen aan de toepasselijke
normen in het land van herkomst, in beginsel toelaten tot hun eigen markt, tenzij zij kun-
nen aantonen dat niet aan belangrijke waarborgen is voldaan. Aan veel richtlijnen op het
gebied van de interne markt en het gemeenschappelijk landbouwbeleid ligt het beginsel van
'home country control' ten grondslag. Dit betekent dat de ontvangende lidstaat er in begin-
sel van uit moet gaan dat produkten, beroepsbeoefenaren en diensten aan de Europese
regels voldoen. Het toezicht daarop wordt uitgeoefend in het land van herkomst. De ont-
vangende lidstaat kan slechts in bijzondere omstandigheden maatregelen nemen en dient
in dat geval tenminste de Europese Commissie op de hoogte te stellen.
Niet alleen bij de toepassing maar ook ten aanzien van een aantal sectoren zullen tijdelij-
ke uitzonderingen moeten worden toegelaten. Dit is bijvoorbeeld het geval bij het land-
bouwbeleid, het kapitaalverkeer en het vrije verkeer van personen.
Omdat het op grond van politieke overwegingen, die eerder in dit advies aan de orde kwa-
men, gewenst is te komen tot een snelle toetreding van landen in Midden- en Oost Europa,
zal moeten worden aanvaard dat het acquis onmiddellijk na de toetreding niet in zijn geheel
kan worden toegepast. Wel dient voorafgaand aan de toetreding een zo groot mogelijke
gezamenlijke inspanning van de Unie en de toetredende lidstaten te worden geleverd om
een zo groot mogelijke toepassing van het acquis te bereiken. De noodzaak daarvan kan
nauwelijks genoeg worden beklemtoond. Het gaat hier om een zeer gecompliceerde pro-
blematiek die voor het functioneren van de interne markt van de grootste betekenis is. Ten
aanzien van de toelaatbare toleranties bij de acceptatie en implementatie van het acquis
is het moeilijk in abstracto te oordelen. In dit stadium volstaat de AIV dan ook met de stel-
lingname, dat de gekozen prioriteit ten aanzien van de uitbreiding een margin of discretion
ten aanzien van inbreuken op het functioneren van de markt impliceert. Later in dit advies
komt de AIV in algemene zin op de implicaties van deze problematiek terug. In het ver-
volgadvies zal daarop meer in detail worden ingegaan.
Institutionele structuur
De toetreding van nieuwe lidstaten is de laatste jaren steeds in verband gebracht met het
functioneren van de instituties van de Unie. De wijze waarop de Gemeenschap in de jaren
vijftig werd vormgegeven ging uit van een aantal van zes lidstaten. In de loop der jaren is
het aantal lidstaten gestegen tot, momenteel, vijftien. Bovendien is er, zoals eerder werd
beschreven, een verschuiving gaande van communautaire samenwerking naar meer inter-
                                               15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>gouvernementele samenwerking. Deze verschuiving zal mogelijk worden versterkt door de
toetreding van een relatief groot aantal nieuwe lidstaten.
Bij de respectieve uitbreidingen in het verleden vonden ‘institutionele’ aanpassingen
plaats. Zo werden de Europese Commissie en het Europees Parlement vergroot en werd de
stemmenweging in de Raad van Ministers herzien. De fundamentele structuur bleef even-
wel dezelfde. Ooit bedoeld voor zes lidstaten zal deze structuur ongetwijfeld problemen
opleveren bij een toekomstig aantal van 20 of 25. Ter voorkoming hiervan concludeerde de
Europese Raad van Kopenhagen, die de voorwaarden voor toetreding van nieuwe lidstaten
vaststelde: 'Het vermogen van de Unie om nieuwe leden op te nemen, met handhaving van
de dynamiek van de Europese integratie, is ook een belangrijke overweging in het algemeen
belang van zowel de Unie als de kandidaat-landen'. Dit zou de aanleiding kunnen zijn nu te
pleiten voor een geheel nieuwe structuur. Echter, gezien de meningsverschillen, die er over
de toekomstige structuur van de Unie tussen de lidstaten bestaan, is het de vraag of over
een dergelijke fundamentele herziening momenteel overeenstemming mogelijk is. Om prag-
matische redenen zal toch vooral moeten worden voortgebouwd op het bestaande acquis
communautaire.
Het gaat bij de noodzakelijke wijzigingen bijvoorbeeld om het functioneren van de Europese
Commissie. De besluitvorming binnen de Europese Commissie is daarbij, gezien het feit dat
deze bij meerderheidsstemming plaatsvindt, niet problematisch. Probleem bij een zich uit-
breidende Unie is dat het aantal commissarissen zo groot wordt, dat er in verhouding tot
de beleidsterreinen teveel commissarissen zouden zijn met inefficiënte rivaliteiten als
gevolg. Beperking van het aantal commissarissen wordt echter bemoeilijkt omdat elke lid-
staat hecht aan commissaris(sen) in de Europese Commissie.
In de Raad van Ministers ontstaan bij uitbreiding van de Unie ook problemen. Op die be-
leidssterreinen waar besluitvorming bij unanimiteit plaatsvindt, wordt het bij een groeiend
aantal lidstaten steeds moeilijker tot besluiten te komen. Elk der lidstaten kan immers
besluitvorming tegenhouden. Voor de besluitvorming bij gekwalificeerde meerderheid zou
dit in principe niet behoeven te gelden. Ook daar geldt echter dat de bestaande praktijk om
te streven naar consensus de besluitvorming kan bemoeilijken. In een uitgebreide Unie zal
besluitvorming daarom moeilijker worden.
Meer in het algemeen is het, door de toename en de grotere heterogeniteit van de lidsta-
ten, noodzakelijk vereenvoudigingen aan te brengen in het proces van regelgeving. In de
loop der jaren is veel regelgeving meer gedetailleerd van karakter geworden. De toepassing
daarvan in een steeds heterogener wordende Unie zou de totstandkoming van toekomsti-
ge wetgeving kunnen bemoeilijken. Mogelijk zou in de toekomst meer gebruik kunnen wor-
den gemaakt van ‘kaderregelingen’. Overeenkomstig het beginsel van de subsidiariteit zou-
den op het Europese niveau in kaderregelingen de hoofdbeginselen van het beleid kunnen
worden vastgelegd. De uitwerking van deze kaderregelingen in specifieke regelgeving kan
vervolgens op het niveau van de lidstaten plaatsvinden. Het Hof van Justitie in Luxemburg
heeft in een dergelijk geval de mogelijkheid te toetsen of de specifieke regelgeving in over-
eenstemming is met en in voldoende mate een uitwerking is van de kaderregelingen. De
AIV is overigens voornemens om in het vervolgadvies nader in te gaan op de problematiek
van regelgeving.
Naast het bovenstaande doen zich nog andere institutionele problemen voor. Het gaat daar-
bij met name over de verdeling van bevoegdheden tussen de Raad en de Europese Com-
missie. In het verleden is gepoogd de uitvoerende bevoegdheden te verleggen van de Raad
naar de Europese Commissie. Tot op heden is dit onvoldoende geslaagd. Bij de komende
uitbreiding van de Unie zal de nodige aandacht aan deze problematiek moeten worden
gegeven.
                                              16
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>   Het Verdrag van Amsterdam heeft de institutionele problematiek gedeeltelijk kunnen oplos-
   sen. Positieve punten in het verdrag zijn:
   – op een aantal beleidsterreinen, die voor de burger van belang zijn zoals het consu-
         mentenbeleid, kan in de toekomst met gekwalificeerde meerderheid worden besloten;
   – het Europees Parlement krijgt op een aantal beleidsterreinen mede-beslissingsrecht.
         Hierdoor vermindert het democratisch tekort enigermate. Het ontbreken van voldoende
         democratische controle blijft echter een ernstig tekort in de institutionele opzet van de
         Unie;
   – immigratie en asielzaken worden op den duur communautair (overigens blijft de besluit-
         vorming plaatsvinden bij unanimiteit). Hierdoor krijgen het Europees Parlement en het
         Europese Hof van Justitie ook op deze terreinen zeggenschap;
   – het Verdrag van Schengen wordt communautair;
   – bij het GBVB stelt de Europese Raad bij unanimiteit de algemene strategieën vast. Ver-
         volgens vindt de uitvoering op communautaire wijze plaats;
   – er is een titel opgenomen betreffende ‘flexibiliteit’. Hierdoor wordt het, zij het onder
         voorwaarden, mogelijk dat lidstaten een verdergaande samenwerking tot stand te bren-
         gen dan andere lidstaten wensen.
   In het Verdrag van Amsterdam is ook overeengekomen dat bij de uitbreiding van de Unie
   met maximaal vijf leden de omvang van de Europese Commissie wordt beperkt 1 . Hierbij is
   echter bepaald dat een herziening van het aantal stemmen dat de lidstaten bij de besluit-
   vorming in de Raad van Ministers hebben (de zogenaamde stemmenweging), moet zijn
   doorgevoerd voordat het aantal leden van de Europese Commissie wordt beperkt. Dit ten-
   einde de grotere lidstaten een relatief zwaardere stem in de besluitvorming te geven.
   Dit alles voldoet echter niet om de institutionele hervormingen tot stand te brengen die
   nodig zijn om een sterk vergrote Europese Unie adequaat te doen functioneren. Hetgeen
   betekent dat zulke hervormingen in elk geval niet voor de aanvang van de onderhandelin-
   gen zullen worden afgerond. Dat zou in elk geval wel het geval moeten zijn voor de toetre-
   ding van nieuwe lidstaten. Daarom zal alles in het werk moeten worden gesteld om een vol-
   doende institutionele basis voor een sterk vergrote Unie tijdig te realiseren. Lukt dat niet,
   dan zal uitbreiding slechts kunnen leiden tot een minder goed functioneren van de Unie.
   Met deze waarschijnlijkheid moet op zijn minst serieus rekening worden gehouden. Dat is
   een onaantrekkelijk vooruitzicht zowel voor de Unie als voor de nieuwe lidstaten en zou,
   indien enigszins mogelijk, moeten worden vermeden. Dat is echter allerminst verzekerd,
   gezien de diepgaande meningsverschillen terzake tussen de lidstaten onderling.
1 Protocol in het Verdrag van Amsterdam betreffende de instellingen in het vooruitzicht van de uitbreiding van
de Europese Unie.
    Artikel 1:
Op de datum van inwerkingtreding van de eerste uitbreiding van de Unie heeft, niettegenstaande artikel 157,
lid 1, één onderdaan van elke lidstaat zitting in de Commissie, mits de weging van de stemmen in de Raad voor
die datum is gewijzigd, hetzij via een nieuwe weging van de stemmen, hetzij via een dubbele meerderheid, op een
wijze die voor alle lidstaten aanvaardbaar is, waarbij rekening wordt gehouden met alle ter zake strekkende
elementen, met name een compensatie voor de lidstaten die afstand doen van de mogelijkheid een tweede
persoon voor te dragen als lid van de Commissie.
    Artikel 2:
Uiterlijk een jaar voordat de Europese Unie meer dan 20 leden telt, wordt een conferentie van vertegenwoordi-
gers van de lidstaten bijeen geroepen om alle bepalingen van de Verdragen inzake de samenstelling en de
werking van de instellingen volledig te herzien.
                                                         17
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>Uit de voorafgaande beschouwingen ten aanzien van het acquis communautaire met de
onvermijdelijke tijdelijke (maar soms stellig langdurige) derogaties en de vermoedelijk
onvoldoende aanpassing van de institutionele structuur komen de twee kernprobleemge-
bieden in het uitbreidingsproces aan de orde. Het gaat weer om de klassieke vraag van ver-
breding of verdieping, in die zin genuanceerd dat het bij verdieping niet alleen gaat om ver-
sterking van de institutionele structuur, maar ook om behoud (maar zoveel mogelijk en op
zo kort mogelijke termijn) van het acquis van alle leden van de Unie inclusief de nieuwe
leden. Die vraag is allerminst nieuw. Zij komt thans aan de orde in een politiek meer dan
ooit beladen context; de context van het Europa van na 1989. Natuurlijk behoeft die vraag
niet vandaag te worden beantwoord. Toch is zij niet irrelevant voor het voortzetten van het
onderhandelings- en integratieproces. Het gaat immers om, op hoog politiek niveau gewek-
te verwachtingen, om de dynamiek van het hervormingsproces in Midden- en Oost-Europa
en om het vermijden van een politiek en psychologisch vacuüm en het daarmede samen-
hangende gevaar van instabiliteit in de betreffende landen. Kortom het gaat om de geloof-
waardigheid van het toetredingsperspectief, nu niet alleen voor de tweede, respectieve
volgende groep landen, maar ook voor de eerste groep.
De AIV signaleert dat er een spanningsveld kan bestaan tussen de discussie over toetre-
ding van nieuwe leden en die over de noodzakelijke institutionele hervormingen. Nieuwe en
oude leden van de Unie zouden zich bedrogen voelen wanneer zij alle in de toekomst lid zijn
van een Unie waarin van oude en nieuwe idealen en doelstellingen weinig meer is terug te
vinden. Een maximale inspanning moet worden verricht om te bereiken dat zowel ten aan-
zien van het voldoen aan het acquis door de toetreders, als ten aanzien van hervormingen
van de institutionele structuur, een bevredigende oplossing wordt bereikt. Het belang daar-
van voor de huidige leden, alsook voor de nieuwe leden, kan niet genoeg worden benadrukt.
Het politiek imperatief tot uitbreiding dient dan ook volledig voor dit doel te worden benut.
De AIV is van oordeel dat de historische en politieke realiteit met zich brengt dat het niet
bereiken van voldoende institutionele aanpassing of onvolkomenheden in het voldoen aan
het acquis in beginsel niet mogen leiden tot het blokkeren van toetreding. De vraag of, en
in hoeverre, daarbij een ondergrens wordt overschreden dient te zijner tijd op grond van het
verloop van de onderhandelingen, intern en extern, alsmede op grond van weging van poli-
tieke prioriteiten te worden beoordeeld.
                                               18
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>V       Samenvatting en aanbevelingen
Op 12 juni 1997 kreeg de Adviesraad Internationale Vraagstukken i.o. (AIV) het verzoek te
adviseren over de ‘Uitbreiding van de Europese Unie’. De vraagstelling richtte zich op de uit-
breidingsstrategie, het overzicht van die landen waarvan de toetreding voor Nederland eco-
nomisch, financieel, politiek en dergelijke, het meest opportuun is en op de vraag welke
voor- en nadelen kleven aan toetreding van bepaalde landen. Tevens wordt de vraag gesteld
in hoeverre een tijdpad hierbij een relevante overweging is. In dit voorlopige advies gaat de
AIV op een aantal belangrijke vragen in.
Het Nederlandse belang bij de uitbreiding van de Unie kan worden getypeerd als ‘omge-
vingsbelang’, een belang bij een omgeving die waarborgt dat:
a) landen in Midden- en Oost-Europa deel kunnen nemen aan structuren die de vreed-
    zame betrekkingen waarborgen; en
b) Nederland betrekkingen kan onderhouden met deze landen op alle gebieden waarop de
    Unie werkzaam is.
De Europese Commissie heeft voorgesteld onderhandelingen over toetreding te starten
met Estland, Hongarije, Polen, Slovenië en Tsjechië. Uit de adviezen (de 'avis') van de Euro-
pese Commissie blijkt evenwel dat nog zeer veel werk dient te worden verricht, zowel in de
landen waarvan de Europese Commissie van mening is dat onderhandelingen kunnen star-
ten, alsook in de landen die nog niet voldoen aan de voorwaarden voor het starten van de
onderhandelingen. Het maken van een onderscheid tussen de landen is pijnlijk en zal als
zodanig worden ervaren. Desondanks heeft de AIV begrip voor de keuzes van de Europese
Commissie die in de 'avis' worden gemaakt. Hij heeft het niet tot zijn taak gerekend alle
gegevens te verifiëren waarop de Europese Commissie haar oordeel heeft gebaseerd, maar
plaatst wel de volgende kanttekening. Door voor te stellen in eerste instantie alleen onder-
handelingen met Estland te starten brengt de Europese Commissie een scheiding aan tus-
sen de Baltische Staten. De economische omstandigheden in Letland en Litouwen zouden
niet van dien aard zijn dat onderhandelingen kunnen worden gestart. De verschillen in eco-
nomische voortgang lijken echter niet dusdanig, dat op grond daarvan a priori een schei-
ding moet worden gemaakt. Om deze reden zal naar de mening van de AIV een bijzondere
inspanning nodig zijn ook Letland en Litouwen gereed te maken voor het starten van toe-
tredingsonderhandelingen, die er op zijn gericht de Baltische staten gelijktijdig toe te laten
treden tot de Unie, danwel zo kort mogelijk na elkaar.
Het bovenstaande neemt niet weg dat aan Europese landen waarmee de Unie associatie-
en Europa-akkoorden heeft gesloten, maar die nog niet voldoen aan de criteria voor het van
start gaan van onderhandelingen, een geloofwaardig perspectief op toetreding moet wor-
den geboden. Dit door middel van (financiële en technische) hulp maar ook door het bieden
van markttoegang. Het maken van een onderscheid tussen landen mag er niet toe leiden
dat nieuwe scheidslijnen ontstaan. Daarbij dient geen uitzondering te worden gemaakt,
zoals de Europese Commissie doet, ten aanzien van Turkije. Ook dit land dient een geloof-
waardig perspectief op toetreding te hebben.
De uitbreiding van de EU zal kosten met zich brengen; kosten die vooral ten laste zullen
komen van de huidige EU-lidstaten. De Europese Commissie gaat ervan uit dat de uitbrei-
ding kan worden gefinancierd binnen de geldende financiële afspraken en gaat ervan uit dat
deze toereikend zijn voor de uitgaven van de Unie tot het jaar 2006. De Europese Com-
missie beoogt te voorkomen dat een langdurige discussie ontstaat over de financiering van
de Unie en wil de onderhandelingen over eerder verleende compensaties (‘rebate’) pas na
                                             19
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>toetreding van nieuwe lidstaten openen. Voor een nadere beoordeling van dit standpunt van
de Europese Commissie verwijst de AIV naar zijn vervolgadvies. De AIV wijst er evenwel nu
reeds op dat het niet goed mogelijk is wezenlijke beleidswijzigingen door te voeren zonder
de financiële implicaties daarbij te betrekken.
Een belangrijk aspect dat bij de beoordeling van de toetreding van nieuwe lidstaten aan de
orde dient te komen is de mate waarin deze landen in staat zullen zijn het acquis commu-
nautaire, op redelijke termijn, in zijn geheel toe te passen. Het acquis zal in beginsel van-
af het moment van toetreding in de toetredende landen volledig van toepassing zijn, tenzij
uitzonderingen worden overeengekomen. Het uitgangspunt dat de toetredende landen ook
in staat moeten zijn het acquis toe te passen is voor het functioneren van de Unie, en met
name van de interne markt, van wezenlijk belang. Het gaat hierbij om de klassieke vraag
van verbreding of verdieping, in die zin genuanceerd dat het bij verdieping niet alleen gaat
om versterking van de institutionele structuur, maar ook om behoud (maar zoveel mogelijk
en op zo kort mogelijke termijn) van het acquis van alle leden van de Unie, inclusief de nieu-
we leden.
De AIV signaleert dat er een spanningsveld kan bestaan tussen de discussie over toetre-
ding van nieuwe leden en die over de noodzakelijke institutionele hervormingen. Nieuwe en
oude leden van de Unie zouden zich bedrogen voelen wanneer zij alle in de toekomst lid zijn
van een Unie waarin van oude en nieuwe idealen en doelstellingen weinig meer is terug te
vinden. Een maximale inspanning moet worden verricht om te bereiken dat zowel ten aan-
zien van het voldoen aan het acquis door de toetreders, als ten aanzien van hervormingen
van de institutionele structuur, een bevredigende oplossing wordt bereikt. Het belang daar-
van voor de huidige leden, alsook voor de nieuwe leden, kan niet genoeg worden benadrukt.
Het politiek imperatief tot uitbreiding dient dan ook volledig voor dit doel te worden benut.
De AIV is van oordeel dat de historische en politieke realiteit met zich brengt dat het niet
bereiken van voldoende institutionele aanpassing of onvolkomenheden in het voldoen aan
het acquis in beginsel niet mogen leiden tot het blokkeren van toetreding. De vraag of, en
in hoeverre, daarbij een ondergrens wordt overschreden dient te zijner tijd op grond van het
verloop van de onderhandelingen, intern en extern, alsmede op grond van weging van poli-
tieke prioriteiten te worden beoordeeld.
                                               20
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>Bijlage</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>Ministerie van Buitenlandse Zaken.

Bezuidenhoutseweg 67
Postbus 20061
2300 EB 's-Gravenhage

Telefoon 070 - 3 48 64 86
Telex 31326

Aan de Voorzitter van de

Adviesraad Internationale Vraagstukken
Drs. R.F.M. Lubbers

Postbus 20061

2500 EB 's-Gravenhage

Datum Doorkiesnummer Kenmerk

12 juni 1997 (348) 62 12 DIE/AB-526/97
Onderwerp Dienstonderdeel
Adviesaanvraag uitbreiding Directie Integratie Europa

van de Europese Unie

Hierbij leggen wij U een adviesaanvraag voor over de uitbreiding van de Europese Unie.

De toekomstige uitbreiding van de Europese Unie stelt de Unie voor een historische
opgave. Het doel is duidelijk: een stabiel, democratisch en welvarend Europa, waarvoor
zes landen veertig jaar geleden te Rome het fundament hebben gelegd. Tien geassocieerde
Midden-Europese landen, Cyprus en Turkije hebben een aanvraag voor toetreding tot de
Europese Unie ingediend. Ook Noorwegen, Zwitserland en Malta kunnen tot de
toetredingskandidaten worden gerekend, alhoewel de bevolking zich vooralsnog in
meerderheid tegen toetreding heeft uitgesproken.

De toekomstige EU-uitbreiding is door verscheidene Europese Raden (ER's) besproken:

de ER van Kopenhagen (juni 1993): de criteria

De ER concludeerde dat een land lid kan worden van de Europese Unie als het beschikt
over stabiele instellingen die de democratie, de rechtsorde, mensenrechten en het
respect voor en de bescherming van minderheden garanderen, als het betrokken land
een functionerende vrije markteconomie kent en het hoofd kan bieden aan de
concurrentiekracht van de Unie. Bovendien dienen kandidaat-lidstaten de verplichtingen
van het lidmaatschap op zich te nemen en de politieke, economische en monetaire
doelstellingen te onderschrijven;

de ER van Essen (december 1994): de strategie

De ER concludeerde dat toetredingsonderhandelingen met Cyprus en Malta (N.b. de
bevolking van Malta heeft zich in november 1996 vooralsnog uitgesproken tegen
toetreding) zes maanden na afloop van de IGC zouden aanvangen. Tevens werd de
gestructureerde dialoog ingesteld;
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>- de ER van Cannes (juni 1995): de middelen
De ER concludeerde dat de financiële middelen ter ondersteuning van het
maatschappelijke transformatieproces van de LME, via het Phare-programma, zouden
worden gekoppeld aan de duur van het Eigen Middelen-besluit van de EU;

- de ER van Madrid (dec. 1995): de kalender
De ER concludeerde dat toetredingsonderhandelingen met Malta en Cyprus zes
maanden na afsluiting van de IGC zullen aanvangen en wenste dat de eerste fase van de
onderhandelingen met de LME samenvalt met die van Cyprus en Malta. Tevens vroeg
de ER aan de Commissie kort na afsluiting van de IGC de volgende verslagen en
documenten uit te brengen:

* afzonderlijke adviezen over de kandidaat-lidstaten. Deze avis bevatten een analyse van
de huidige situatie in de kandidaat-lidstaat en een evaluatie van de voortgang die deze
naar verwachting voor de toetreding zal boeken;

* een impactstudie over de gevolgen van de uitbreiding voor het communautaire beleid,
met name ten aanzien van het landbouwbeleid en het structuurbeleid;

* een overzichtsdocument over de uitbreiding dat een aanvulling dient te vormen op de
adviezen en de impactstudie;

* een mededeling over het toekomstige financiële kader van de EU, rekening houdende
met het vooruitzicht van uitbreiding.

- de ER’s van Florence en Dublin bevestigden het te Madrid vastgestelde tijdschema voor
het uitbreidingsproces. De Commissie verzekerde de Raad dat hogergenoemde
documenten onmiddellijk na afsluiting van de IGC beschikbaar zullen zijn. Voorts werd
het voornemen van de Commissie toegejuicht voor een algehele versterking van de
pretoetredingsstrategie.

De Raad zal de hogergenoemde documenten bespreken tijdens de speciale uitbreidings-Top
die het Luxemburgse voorzitterschap voornemens is te organiseren 16-17 oktober 1997.
Op basis hiervan zal de Europese Raad van Luxemburg van december 1997 onder meer
besluiten omtrent de modaliteiten van de toetredingsonderhandelingen. Dan zal, naar
verwachting, tevens het startschot kunnen worden gegeven voor het uitbreidingsproces met
een familiefoto. Vervolgens zal de Raad een onderhandelingsmandaat voor het voorzitter-
schap, dat wordt gesteund door de Commissie, moeten vaststellen.

In dit verband willen wij de Adviesraad verzoeken de Regering te adviseren inzake de
uitbreiding van de Unie en de te volgen uitbreidingsstrategie, hogergenoemde documenten
van de Commissie in overweging nemend. De Adviesraad zou vóór oktober as. een
overzicht kunnen opstellen van die landen waarvan de toetreding voor ons land
economisch, financieel, politiek e.d. het meest opportuun is. Welke voor- en nadelen
kleven er aan toetreding van welke landen in het algemeen? In hoeverre is het tijdpad
hierbij een relevante overweging?

Tevens zou de Adviesraad vóór december as. onderstaande vragen kunnen beantwoorden.

- Welke rol dient Nederland te spelen in het uitbreidingsproces?
- Zou Nederland een bepaald land, of een groep landen, moeten gaan ondersteunen,
zoals bijvoorbeeld de Scandinavische lidstaten de Baltische landen ondersteunen?

- De Kopenhagen-criteria zijn vrij algemeen opgesteld; aan welke interne en externe
voorwaarden dienen toetreders in ieder geval te voldoen?
* Intern: welke richtlijnen moeten in ieder geval zijn overgenomen? Die op het
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>terrein van economische en financiële zaken, landbouw, milieu, douaneheffingen en
indirecte belastingen? Of ook die op het terrein van industrie, concurrentie, sociale
zaken, transport, audiovisualia, telecom, energie, consumentenbescherming?
* Extern: Hoe kan de Unie voorkomen dat spanningen rond grensoverschrijdende
minderhedenkwesties en potentiële grensgeschillen bij toetreding mee de Unie in
worden genomen?

- Is het wenselijk dat een nieuwe lidstaat een veto heeft t.a.v. latere toetreders?

- Hoe kan EU-uitbreiding optimaal bijdragen bij aan de stabiliteit in Europa en hoe
verhoudt zich de EU-uitbreiding tot de NAVO-uitbreiding?

- Wat zijn de eventuele gevolgen van uitbreiding voor het Europese integratieproces
als zodanig? En hoe kan de Unie het beste met eventuele gevolgen omgaan?

Een van de belangrijkste kwesties omtrent de uitbreiding behelst de betrekkingen met die
landen die niet tot de eerste groep toetreders zullen behoren. Wij zouden de Adviesraad
willen verzoeken ons ook vóór december as. te adviseren over de kenmerken en elementen
die een versterkte pretoetredingsstrategie minimaal zou moeten hebben. Dient de strategie
meer te zijn gericht op de landen die een laatste zetje nodig hebben voor toetreding, of
zou de nadruk juist moeten liggen op die landen die vanwege hun geringe aanpassing aan
EU-wet- en regelgeving niet tot de eerste groep(en) toetreders zullen behoren? Biedt de
idee van een permanente conferentie in combinatie met het Phare-programma, dat sinds
eind maart 1997 volledig is gericht op voorbereiding van kandidaat-lidstaten op toetreding
tot de Unie, voldoende soelaas? Of dient de Unie met een nieuw idee te komen?

Het advies van de Adviesraad over de uitbreiding van de Europese Unie zal een
vruchtbare bijdrage kunnen leveren aan de Nederlandse standpuntbepaling voor de
Europese Raad van Luxemburg van december 1997, waar de EU-uitbreiding en de
uitbreidingsstrategie de prioritaire onderwerpen zullen zijn.

DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN DE MINISTER VAN DEFENSIE

Ad TTT KS \
TT
H.A.F.M.O. van Mierlo J.3.C. Voorhoeve
DE MINISTER VOOR ONTWIKKELINGS- DE STAATSSECRETARIS VAN

SAMENWERKING BUITENLANDSE ZAKEN

Shas /
J.P. Pronk M. Patijn
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>