<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>Leden Adviesraad Internationale Vraagstukken
Voorzitter          Prof. drs. R.F.M. Lubbers
Leden               Prof. mr. F.H.J.J. Andriessen
                    Dhr. A.L. ter Beek
                    Mw. dr. C.E. von Benda-Beckmann-Droogleever Fortuijn
                    Prof. Jhr. dr. G. van Benthem van den Bergh
                    Mw. dr. O.B.R.C. van Cranenburgh
                    Prof. dr. C. Flinterman
                    Prof. dr. E.J. de Kadt
                    Dr. B. Knapen
Ambtelijk adviseurs Dr. K.A. Koekkoek (Ministerie van Buitenlandse Zaken)
                    Drs. E. Kwast (Ministerie van Defensie)
                    Postbus 20061
                    2500 EB Den Haag
                    telefoon 070 - 348 5108/6060
                    fax 070 - 348 6256
                    E-mail AIV@SBO.MINBUZA.NL
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>          Inhoudsopgave
          Voorwoord
I         Inleiding      6
II        Het Nederlandse beleid inzake humanitaire hulp          9
          II.1      De notities van 1983 en 1993 en de herijking        9
          II.2      De definitie van humanitaire hulp in het Nederlandse beleid        10
          II.3      Het ontwikkeling-voor-vrede beleid      10
III       Huidige problemen       3
          - groeiende onduidelijkheid over ’humanitaire interventie’      12
          - humanitaire hulp als alibi voor politieke actie en de politisering van de hulp 14
          - de grenzen van de neutraliteit     15
          - misbruik van de hulp     15
          - onveiligheid van slachtoffers en hulpverleners    15
          - ontmanteling van lokale structuren     16
          - gebrekkige verantwoording      16
          - beperkt internationaal instrumentarium     17
IV        De definitie van humanitaire hulp van de AIV         19
          - het minimum pakket       17
          - chronische nood in conflictsituaties   21
          - criteria en minimum normen       21
          - betrokkenheid lokale actoren     23
          - neutraliteit en onpartijdigheid    23
          - verantwoording     25
          - veiligheid 25
          - een VN-politiemacht     27
          - exit humanitaire hulp    29
V         Van humanitaire hulp naar hulp bij wederopbouw en
          ontwikkelingssamenwerking          30
VI        Naar een grotere samenhang in de internationale besluitvorming            33
          - early warning en preventie     30
          - de ’geïntegreerde’ benadering     35
          - nieuwe voorstellen van de Verenigde Naties     37
          - het humanitaire recht     38
VI        Conclusies en aanbevelingen           40
Bijlage I           Adviesaanvraag
Bijlage II          UN Doc. A/Res/46/182 van 19 december 1991
Bijlage III         Gebruikte afkortingen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>Voor woord
Op 4 juli 1997 hebben de minister van Buitenlandse Zaken, de minister van
Defensie en de minister voor Ontwikkelingssamenwerking, de Adviesraad
Internationale Vraagstukken (AIV) gevraagd advies uit te brengen over de
problematiek van de humanitaire hulp in conflictsituaties. Het advies hierover
is voorbereid in de Commissie Ontwikkelingssamenwerking (COS) van de AIV.
Deze Commissie bestaat uit de volgende personen: mw. dr. J. Bunders,
mw. dr. O.B.R.C. van Cranenburgh (vice-voorzitter), prof. dr. F. van Dam,
mw. drs. I.E.M. Dankelman, prof. dr. J.W. Gunning, prof. dr. E.J. de Kadt
(voorzitter), drs. F.D. van Loon, prof. dr. ir. R. Rabbinge, mw. drs. A.H. Roemer,
mw. drs. E.M. Schoo, prof. dr. N.J. Schrijver, mw. prof. dr. J. Th. Schrijvers,
ir. J.F. Timmer, prof. dr. I. Wolffers. Aan de voorbereiding van het advies is
bovendien bijgedragen door dr. Ph. P. Everts en prof. drs. B.A.G.M. Tromp van
de Commissie Vrede en Veiligheid (CVV) en prof. drs. E. van Thijn van de
Commissie Mensenrechten (CMR). Voorts zijn de werkzaamheden ten behoeve
van de opstelling van het advies ondersteund door de Directie Crisisbeheersing
en Humanitaire Hulp van het ministerie van Buitenlandse Zaken. De heren
mr. A.P. Hamburger en dr. K.A. Koekkoek, ambtelijk adviseurs van het ministe-
rie van Buitenlandse Zaken, hebben ter ondersteuning van de Commissie
Ontwikkelingssamenwerking bijgedragen aan de totstandkoming van dit
advies.
Ter voorbereiding van dit advies heeft de Commissie Ontwikkelingssamen-
werking zich laten voorlichten over de activiteiten die plaatshebben binnen
VN-verband en over opvattingen die daar leven over humanitaire hulp. Daartoe
zijn werkbezoeken gebracht aan VN-organisaties in Genève en New York. De
AIV is de geraadpleegde personen erkentelijk voor hun bijdragen. Een speciaal
woord van dank gaat uit naar mw. drs. F. de Vlaming voor de wijze waarop zij
gedurende een voor dit advies belangrijke periode het secretariaat van de COS
heeft gevoerd.
Het voorliggend advies heeft de AIV vastgesteld op 27 oktober 1998.
                                               5
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>I          Inleiding
Dit advies heeft humanitaire hulp tot onderwerp. Hulp die wordt gegeven in het geval van
een humanitaire crisis als gevolg van een ‘complexe politieke noodsituatie’. Een dergelij-
ke situatie gaat vaak gepaard met anarchie, etnische zuiveringen, gedwongen verhuizin-
gen en geweld - waaronder seksueel geweld - door gewapende groepen en individuen. De
zichtbaarheid van en de publieke aandacht voor dit soort conflicten en noodsituaties zijn
sinds het einde van de Koude Oorlog toegenomen. Het ethisch imperatief van de hulpver-
lening is onder druk van de media en de hulporganisaties uitgegroeid tot een in kracht
toenemend appel op de internationale gemeenschap tot het ondernemen van humanitaire
actie.
In het internationale antwoord op gewelddadige crises en conflicten die de afgelopen
jaren de aandacht hebben getrokken lijkt de nadruk dan ook steeds vaker te liggen op
het verschaffen van humanitaire hulp. Humanitaire hulp wordt wel een alibi genoemd voor
het onvermogen van de internationale gemeenschap om een gemeenschappelijke visie te
ontwikkelen en actie te ondernemen bij het uitbreken van complexe noodsituaties. Dit
politiek onvermogen of deze politieke onwil op internationaal niveau is een gegeven waar-
mee de humanitaire hulp zich telkens ziet geconfronteerd en waarop maar in zeer
bescheiden mate door Nederland invloed kan worden uitgeoefend. Deze beperking
bepaalt dan ook de reikwijdte van wat de AIV nuttigerwijs kan voorstellen. Het onderhavi-
ge advies besteedt dan ook meer aandacht aan die aspecten die vanuit Nederland wel
beïnvloed kunnen worden - in het bijzonder aspecten van de uitvoering van de humanitaire
hulp - en het beleid dat daarop gericht is.
De uitgaven voor humanitaire hulp zijn de afgelopen jaren aanzienlijk toegenomen. Sinds
het begin van de jaren negentig is wereldwijd in totaal meer dan $30 miljard aan humani-
taire hulp besteed, een bedrag dat overigens grotendeels door de OESO-landen is bijeen-
gebracht. Hulporganisaties gaven in het afgelopen decennium vijf maal zoveel uit aan
noodhulp als in de daaraan voorafgaande periode. Het aandeel van de humanitaire hulp
in het totaal van bilaterale hulp van alle DAC-landen tezamen is gegroeid van 1.5% in
1991 tot 7,5% in 1995.1 Tegelijkertijd gingen de internationale bestedingen voor de offi-
ciële ontwikkelingshulp in vrijwel alle landen in algemene zin naar beneden.2 Overigens
zijn de uitgaven voor humanitaire hulp de afgelopen twee jaar weer iets gedaald.3 Ook in
Nederland wordt een in omvang toenemend deel van de fondsen voor ontwikkelingssa-
menwerking besteed aan noodhulp, humanitaire hulp en wederopbouwhulp.
1   The Reality of Aid, An independent Review of Development Cooperation, 1997–1998, Earthscan, London
    1997, p. 286.
2   De zorg dat de uitgaven voor humanitaire hulp ten koste gaan van andere vormen van internationale ontwik-
    kelingssamenwerking wordt verwoord door VN Secretaris-Generaal Kofi Annan in zijn rapport 'The causes of
    conflict and the promotion of durable peace and sustainable development in Africa': 'This concern heightens
    the importance of ensuring a rational allocation of resources between humanitarian relief and development
    assistance.' (april 1998, A/52/871 – S/1998/318, par. 60).
3   UNHCR, The state of the world's refugees. A humanitarian agenda, 1997, p. 42, zich baserend op OESO-
    cijfers.
                                                        6
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>Humanitaire hulp heeft op grote schaal nood geledigd. Maar de hulp is ook te kort
geschoten en heeft bovendien een aantal negatieve effecten teweeg gebracht. Zoals ook
in de adviesaanvraag4 wordt opgemerkt zijn hulporganisaties bijvoorbeeld in het Grote
Merengebied ervan beschuldigd tot onbewuste verlenging van het conflict te hebben bijge-
dragen en via de hulpverlening aan vluchtelingen de uitbreiding van het geweld in de regio
te hebben bevorderd. Het zichtbaar worden van de negatieve effecten van de hulp heeft
geleid tot een debat over de vraag of het verantwoord is op de ingeslagen weg door te
gaan. Tegen de achtergrond van dit debat over de wenselijkheid en de effectiviteit van
humanitaire hulp heeft de regering advies gevraagd over de ‘grenzen van de humanitaire
hulp’.
Hoeveel ruimte ziet de AIV, in bepaalde noodsituaties veroorzaakt door conflict, voor de
inzet van humanitaire hulpverlening, vragen de ministers van Buitenlandse Zaken, van
Defensie en voor Ontwikkelingssamenwerking onder meer in hun adviesaanvraag (zie bijla-
ge I). Dit betreft een complexe materie, waarvan de achtergronden in de aanvraag worden
aangestipt. De formulering van deze adviesaanvraag zelf geeft blijk van toegenomen ver-
wachtingen van de humanitaire hulp. De AIV is tot de conclusie gekomen dat deze ‘ruim-
te’ steeds groter lijkt door het oprekken van het begrip humanitaire hulp - de ambitie is
immers dat de hulp naast het verzachten van de gevolgen van het conflict voor de burger-
bevolking ook kan bijdragen aan het voorkomen en oplossen van conflicten. Tegelijkertijd
is meer dan ooit duidelijk dat de hulp van invloed is op de dynamiek van het conflict. En
daarmee neemt ook de kans toe dat de hulp negatieve effecten teweeg brengt. Met het
oog op die interactie is de AIV tot de slotsom gekomen dat het raadzaam is opnieuw de
grenzen van de mogelijkheden van de humanitaire hulp te definiëren. Omdat de kern van
de humanitaire hulp, het verzachten van menselijk leed, niet in gevaar mag komen, dient
het beleid gericht te zijn op het voorzien in de eerste levensbehoeften van mensen in
nood. De noodhulp die wordt verstrekt uit de begrotingscategorie ‘Noodhulp’ dient naar
de mening van de AIV te worden beperkt tot werkelijk acute noodhulp, een zogenoemd
minimumpakket. Nadere beschouwing van committeringen van het ministerie geven een
indicatie dat momenteel ongeveer 29 procent aan dit basispakket wordt besteed. De AIV
acht het van belang een onderscheid te maken tussen noodhulp in een conflictsituatie
en meer structurele hulp, waarvan wederopbouw (in het vakgebied wordt vaak over ‘reha-
bilitatie’ gesproken) een begin vormt. Ook zou een duidelijk verschil moeten worden
gemaakt tussen het verstrekken van hulp en het verrichten van politieke activiteiten.
Noodhulp dient niet te worden vermengd met activiteiten in de preventieve sfeer of voor
conflictoplossing omdat deze laatste uit hun aard een meer politiek karakter hebben en
om die reden meer omstreden zijn. Met het kiezen voor deze hoofdlijn heeft de AIV beslo-
ten in het advies een hoofdrol te reserveren voor de humanitaire noodhulp zelf. Eén en
ander impliceert dat de vragen die in de adviesaanvraag worden gesteld over preventie en
conflictoplossing zeer belangrijk en urgent worden gevonden, doch in dit advies geen uit-
voerige behandeling verkrijgen.
Het onderwerp grenzen aan de humanitaire hulp is breed en complex van aard. Enerzijds
is het achterliggende probleem van veel gewapende conflicten, met name die in ontwikke-
lingslanden, vaak een crisis van economische en politieke ontwikkeling. Steeds vaker
krijgt het conflict een etnisch gezicht. Dit gaat gepaard met discriminatie van bepaalde
bevolkingsgroepen en de strijd om lokale hulpbronnen, schaarse hulpgoederen of grond-
gebied. Anderzijds verkeren grote groepen mensen ook buiten de crisisgebieden in een
‘crisis van overleving’. Dit werpt vragen op over de noodzaak van afbakening van de
humanitaire hulp ten opzichte van andere vormen van hulp.
4   Zie onder punt 3, p. 2. Voor de volledige adviesaanvraag, zie bijlage I.
                                                       7
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>De stijging van uitgaven voor humanitaire hulp - dat wil zeggen noodhulp en hulp bij
wederopbouw - wordt vaak bekritiseerd vanuit de veronderstelling dat deze ten koste zou
gaan van de structurele ontwikkelingssamenwerking. De achterliggende gedachte is dat
de laatste een grotere prioriteit zou moeten krijgen. Het lijkt de AIV raadzaam niet in der-
gelijke tegenstellingen te denken. Humanitaire hulp is in beginsel gericht op directe over-
leving en wordt onder andere omstandigheden gegeven dan vormen van hulp die zijn
gericht op duurzame ontwikkeling. Belangrijk is te zorgen voor de overgang van conflict en
geweld naar een situatie waarin de bevolking weliswaar arm kan zijn, maar waarin vreed-
zaam leven mogelijk is. Zodra deze omstandigheid is bereikt, dient eventuele verdere
hulp - voor zover het een ontwikkelingsland betreft - te worden getoetst aan de criteria
van en gefinancierd uit de middelen van structurele ontwikkelingssamenwerking. De AIV
ziet hierin geen tegenstelling, maar acht, op grond van de veranderde omstandigheden,
een duidelijke afbakening tussen humanitaire hulp in conflictsituaties en structurele ont-
wikkelingshulp gewenst en bepleit een duidelijke scheiding in de uitvoering van deze twee
vormen van hulp. Niettemin zullen de verschillende hulpprogramma’s op beleidsmatig
niveau goed op elkaar moeten worden afgestemd.
Het onderhavige advies bespreekt in hoofdstuk II allereerst de hoofdlijnen van het Neder-
landse beleid ten aanzien van humanitaire hulp zoals dat tussen 1983 en nu is gevoerd.
In het daarop volgende hoofdstuk III wordt ingegaan op de factoren die van invloed zijn op
de ‘ruimte’ voor het verlenen van humanitaire hulp, de kloof tussen humanitaire hulp en
blijvende oplossingen, en de problemen die de internationale hulporganisaties ondervin-
den bij de verlening van humanitaire hulp en de hiermee samenhangende negatieve effec-
ten van de hulp.
Hoofdstuk IV van het advies geeft vervolgens de definitie van de AIV van humanitaire hulp
en beschrijft de onderdelen en de criteria van deze hulp. Initiatieven ter verbetering van
de coördinatie en afstemming van hulpactiviteiten komen hier aan de orde, alsmede
bestaande en voorgestelde gedragsrichtlijnen en minimumstandaarden voor humanitaire
hulp. Hoofdstuk V gaat in op de fase waarin de overgang plaatsvindt van noodhulp naar
hulp bij wederopbouw en ontwikkelingssamenwerking. De AIV pleit hier voor een strikt
onderscheid tussen de verschillende vormen van hulp. Hoofdstuk VI bespreekt het inter-
nationale niveau waar wordt gewerkt aan een grotere samenhang tussen politieke en
humanitaire besluitvorming. Hoofdstuk VII bevat conclusies en aanbevelingen.
In zijn advies heeft de AIV uiteraard oog voor de mogelijkheden en beperkingen van
Nederland op internationaal vlak, in het bijzonder dat van ontwikkelingssamenwerking.
Weliswaar behoort Nederland tot de grotere donoren en kan het daaraan invloed ontle-
nen, toch blijft deze veelal beperkt tot het bepleiten en bevorderen van beleid in de inter-
nationale politieke gremia van de Europese Unie en de Verenigde Naties, met name in de
beheersraden van een aantal gespecialiseerde organisaties van de VN. Ook heeft dit
advies van de AIV voornamelijk tot onderwerp het beleid waarover Nederland in beginsel
zelf kan beslissen, zoals de besteding van eigen middelen en de relatie met de particulie-
re sector in het kader van humanitaire hulp en ontwikkelingssamenwerking.
                                               8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>II       Het Nederlandse beleid inzake humanitair e hulp
II.1     De notities van 1983 en 1993 en de herijking
Op 5 augustus 1983 bood minister E.M. Schoo, de toenmalige minister voor Ontwikke-
lingssamenwerking, de Kamer de notitie ‘Grenzen van de humanitaire hulp’ aan. De
beleidsuitgangspunten die in de notitie werden geformuleerd richtten zich op de voorko-
ming ‘van ongewenste neveneffecten bij humanitaire hulpverlening aan landen, waarvan
de regimes - om redenen van mensenrechtenschendingen en/of schendingen van interna-
tionale rechtsregels - omstreden zijn’. De hulp is vooral toegespitst op het voorzien van
eerste levensbehoeften van in nood verkerende mensen.
Hierbij werden de volgende uitgangspunten gehanteerd:
– de hulp moet worden gericht op duidelijk gedefinieerde en in nood verkerende bevol-
    kingsgroepen;
– de hulp moet rechtstreeks worden gegeven, zoveel mogelijk in de vorm van goederen
    die voorzien in de eerste levensbehoeften;
– er moeten alleen activiteiten worden gefinancierd die zonder hulp van buitenaf hoogst-
    waarschijnlijk niet zouden plaatsvinden;
– waar mogelijk moet de hulp worden geleid via particuliere kanalen en internationale
    instellingen;
– een adequate controle op de besteding en op het hulpkanaal moet mogelijk zijn.
Ongewenste neveneffecten van de hulp kunnen volgens de nota ‘worden bestreden door
de hulp niet bilateraal te verlenen’.
In de notitie van 19935 wordt geconstateerd dat de humanitaire hulpverlening ‘aan de
grenzen van zijn mogelijkheden’ is gekomen. De behoefte aan humanitaire hulp is zo
groot geworden dat het internationale hulpverleningssysteem daar niet meer aan kan vol-
doen. De nota spreekt de zorg uit dat door de toename van het beroep op beschikbare
middelen de structurele hulp zal worden verdrongen.
De nota van 1993 zoekt naar mogelijkheden tot versterking en uitbreiding van de interna-
tionale humanitaire hulpverlening, in het bijzonder door de verbetering van coördinatie van
hulpactiviteiten. De nota noemt het belang van richtlijnen voor de werkwijze van hulporga-
nisaties, waarbij een duidelijker afbakening van de taken van humanitaire en politiek/mili-
taire actoren het gevaar van de politisering van de hulp zou kunnen afwenden. Voorts
stelt de nota dat er naar wegen moet worden gezocht om het internationaal humanitair
recht beter te handhaven.
De algehele beleidsintensivering zoals voorgesteld in deze nota richtte zich zowel op de
hulp bij acute noodsituaties en het ‘vaak langdurige natraject’, als op het voorkomen en
verzachten van noodsituaties middels de structurele hulp. Met betrekking tot de acute
noodhulpverlening is hierbij ‘een zekere mate van flexibiliteit in het beheer van de finan-
ciële middelen’ nodig. Ter vergroting van de eigen uitvoeringscapaciteit stelt de regering
voor de coördinatie te verbeteren tussen betrokken onderdelen van de overheid en van
inzetbare organisaties, trainingen te verzorgen voor deskundigen, voorraadvorming van
5   'Humanitaire hulp tussen conflict en ontwikkeling', regeringsnota van november 1993.
                                                        9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>noodhulpgoederen te vergroten en de inzetbaarheid van de Nederlandse krijgsmacht sys-
tematischer op te zetten.6
II.2       De definitie van humanitaire hulp in het Nederlandse beleid
Gedurende de afgelopen jaren is de definitie van humanitaire hulp in het Nederlandse
beleid uitgebreid. Anno 1998 verstaat de Nederlandse regering onder humanitaire hulp
activiteiten die gericht zijn op:
– directe hulpverlening na het plaatsvinden van een acute ramp;
– langdurige hulpverlening aan vluchtelingen, ontheemden, diegenen die achterblijven in
    een crisisgebied en bevolkingsgroepen in de regio van eerste opvang die direct lijden
    onder de gevolgen van een omvangrijke instroom van vluchtelingen en ontheemden;
– assistentie bij de eerste wederopbouw;
– terugkeerprogramma’s, inclusief demobilisatie en mijnopruiming;
– het beter voorbereid zijn op en het tijdig onderkennen van, voorkomen van en verzach-
    ten van de gevolgen van ernstige humanitaire noodsituaties. Deze noodsituaties kun-
    nen een natuurlijke oorzaak hebben of voortkomen uit complexe crises.7
Deze opsomming laat zien dat, in vergelijking met de nota uit 1983, steeds meer activi-
teiten onder de noemer ‘humanitaire hulp’ zijn geplaatst.
II.3       Het ontwikkeling-voor-vrede-beleid
In 1996 stelt minister Pronk dat ‘politieke bemiddeling, militaire en veiligheidsoperaties,
noodhulpverlening en ontwikkelingshulp vaak niet samenhangend en effectief zijn omdat
de activiteiten nauwelijks op elkaar worden afgestemd.’8 De minister stelt daarom een
nieuwe vorm van ontwikkelingssamenwerking voor ’which in war torn societies or in failed
states does not confine itself to short term emergency relief measures, postponing reha-
bilitation and development activities until after peace has been reached or after a new
legitimate authority has been established’. Met andere woorden, ontwikkelingsprogram-
ma’s dienen reeds te beginnen gedurende het conflict om steun te kunnen geven aan het
vredesproces, met name aan de lokale initiatieven op het gebied van reïntegratie, vrije
informatievergaring en traditionele wijzen van conflictoplossing.
De wens om de kloof tussen noodhulp enerzijds en crisisbeheersing en - preventie ander-
zijds weg te nemen, en een geïntegreerd beleid vorm te geven, leidde, later in 1996, in
het kader van de herijking, tot de oprichting van de Directie Crisisbeheersing en Humani-
taire Hulp.9 Zo werd beoogd een grotere samenhang aan te brengen tussen noodhulp
tijdens de conflictsituatie en hulp tijdens de overgangsfase naar vrede en stabilisatie. Het
Nederlandse beleid ten aanzien van Afghanistan is een eerste voorbeeld van een uitwer-
king van dit nieuwe streven. In 1997 presenteerde de minister voor Ontwikkelingssamen-
6   Dit beleid heeft onder meer geleid tot de oprichting van de NGO Disaster Relief Agency, de huidige Dutch
    Relief and rehabilitation Agency (DRA).
7   Uit: Brief van de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking aan de Voorzitter van de Tweede Kamer,
    dd. 9 april 1998.
8   Toespraak Minister Pronk voor de UNHCR Conferentie 'Healing wounds, refugees, reconstruction and recon-
    ciliation', Princeton 30 juni 96, in: Voorlichtingsdienst Ontwikkelingssamenwerking, nr. 30, 10 juli 1996.
9   Jaarverslag Ontwikkelingssamenwerking 1996. Het Nederlands beleid, feiten en achtergronden.
                                                          10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>werking de geïntegreerde ‘ontwikkeling-voor-vrede benadering’ voor Afghanistan. Deze
richt zich niet alleen op economische groei en materiële welvaart maar ook op sociale
verzoening.10 Dit nieuwe beleid omvat activiteiten voor vredesopbouw en voorziet in
steun aan een internationale strategie die ‘een weerslag zou dienen te zijn van nauwe
coördinatie tussen politieke inspanningen, humanitaire steun en ontwikkelingsactivitei-
ten.’11
De situatie van half-oorlog/half-vrede zou tegemoet moeten worden getreden met een
geïntegreerde strategie waarin zowel politieke actie, preventieve diplomatie, noodhulp, als
wederopbouw en structurele ontwikkelingssamenwerking hun plaats hebben. Samenwer-
king met lokale partners en coördinatie van alle actoren zijn eveneens van groot belang.
Met het oog op de totstandkoming van nationale verzoening vormt steun aan lokale vre-
destichtende structuren en organisaties en aan traditionele besluitvormende mechanis-
men een wezenlijk onderdeel van de ‘ontwikkeling-voor-vrede benadering’. De minister
voor Ontwikkelingssamenwerking verwees naar de terugkeer van vluchtelingen en de daar-
mee gepaard gaande noodzaak tot reïntegratie en opbouwactiviteiten terwijl het conflict in
sommige delen van het land nog in volle gang is. Het Nederlands beleid sluit nauw aan
bij recente beleidsontwikkelingen binnen de Verenigde Naties. Met deze nieuwe benade-
ring wordt afstand gedaan van de gangbare opvatting dat ontwikkelingshulp pas effectief
wordt als er sprake is van een formeel vredesbestand. Het ligt in de bedoeling dat deze
hulp bij herstel wordt gegeven voor een periode van niet langer dan twee jaar. Daarna
wordt bekeken of het land in aanmerking komt voor structurele ontwikkelingshulp op
basis van de daarvoor bestaande criteria.12 In hoofdstuk 5 wordt dit nieuwe beleid kri-
tisch besproken.
10 Minister J. Pronk: Time for a change - Support for Peace in Afghanistan, lezing voor het Internationale Forum
    voor Hulp aan Afghanistan, Turkmenistan, januari 1997, in: Informatiebulletin OS, nr. 3, 7 februari 1997.
11 Brief van de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking aan de voorzitter van de Tweede Kamer, dd. 28 april
    1998, betreffende het verslag van het bezoek van de minister aan Afghanistan en Pakistan
    (15 - 22 februari 1998).
12 Overigens hebben de Taliban, de streng Islamitische machthebbers in Afghanistan, midden 1998 alle
    buitenlandse hulpverleners het land uitgezet. Het Nederlandse programma is grotendeels stopgezet.
                                                      11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>III          Huidige problemen
Met de toegenomen omvang is de betekenis van de humanitaire hulp sinds het begin van
de jaren negentig zowel in financieel als politiek-maatschappelijk opzicht enorm gegroeid.
Daardoor kreeg het vraagstuk van de effectiviteit van de verleende hulp ook een grotere
urgentie.
In veel gevallen kan de humanitaire actie die in de jaren negentig tot stand is gekomen
zinvol en effectief worden genoemd in die zin dat veel directe nood is gelenigd. De vraag
die men zich echter moet stellen is of de internationale hulpverlening ook op langere ter-
mijn succesvol is gebleken. Het lenigen van nood is immers één ding; maar als dit
gepaard gaat met schadelijke en langdurige sociaal-economische neveneffecten (bijvoor-
beeld het teloorgaan van handelsbetrekkingen door het geven van voedsel en goederen in
Somalië),13 het nodeloos voortduren (of verslechteren) van conflictsituaties en de
instandhouding van de structuren die hieraan ten grondslag liggen, dan lijkt de hulpverle-
ning niet meer dan een belangrijke, maar tijdelijke, stoplap.14
Eén van de factoren waardoor een effectieve internationale aanpak van humanitaire cri-
ses vaak niet tot stand is gekomen, is de veelheid van actoren. Enerzijds zijn er grote ver-
schillen in institutionele vormgeving, structuur, taken en middelen tussen de verschillende
gouvernementele en niet-gouvernementele spelers. Anderzijds is er eveneens sprake van
overlappende activiteiten. Allereerst is er het verschil van organisatie en aanpak tussen
gouvernementele en niet-gouvernementele organisaties (NGO’s). Maar ook binnen de
NGO-gemeenschap bestaan veel verschillen. De ene organisatie heeft bijvoorbeeld een
ruimer mandaat dan de andere. Sommige NGO’s en IGO’s (internationale gouvernemente-
le organisaties) zijn op bepaalde sectoren gericht (gezondheid, voedselvoorziening), ande-
re op bepaalde doelgroepen (kinderen, vluchtelingen). Sommige internationale organisa-
ties hebben een internationale status en zijn gelieerd aan een (politieke) VN-organisatie
(zoals UNDP). Andere staan daar iets verder vanaf (UNICEF, WFP) of opereren geheel zelf-
standig (ICRC).
Er zijn ook andere moeilijkheden gerezen die op de effectiviteit van de hulp van invloed
zijn. Hieronder wordt op een aantal van deze problemen ingegaan.
Groeiende onduidelijkheid over ‘humanitaire interventies’
De noodsituaties eind jaren tachtig en begin jaren negentig in Liberia, Noord-Irak, Soma-
lië, Haïti en Bosnië-Herzegovina noopten de internationale gemeenschap tot een ‘humani-
taire interventie’. Hiermee wordt bedoeld: het gebruik van of het dreigen met geweld door
één of meer staten binnen het territoir van een andere staat, met als belangrijkste doel
het voorkomen van of het een halt toeroepen aan ernstige schendingen van fundamentele
mensenrechten.15 De interventies in genoemde landen kenmerken zich door een brede
doelstelling: niet alleen werd getracht om noodhulp aan een lijdende bevolking te verstrek-
13 Humanitarian aid to Somalia, Evaluation Report 1994, Netherlands Development Cooperation, Operations
    Review Unit, Den Haag 1994, p. 294 ev.
14 J. Prendergast, 'Crisisresponse, humanitarian band aids in Sudan and Somalia', Chicago 1997, p. 151.
15 Zie voor een definitie: Adviescommissie Mensenrechten Buitenlands Beleid en Commissie van Advies inzake
    Volkenrechtelijke Vraagstukken, 'Het Gebruik van Geweld voor Humanitaire Doeleinden', Advies nummer 15,
    Den Haag, 1992.
                                                      12
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>ken, maar ook om mensenrechtenschendingen een halt toe te roepen. Dit ingrijpen ver-
schilde in grote mate van de interventies tijdens de Koude Oorlog. Toen werd veelal door
afzonderlijke landen, vaak buurlanden, geïntervenieerd, meestal zonder legitimatie door
de Veiligheidsraad daar deze ten tijde van de Koude Oorlog vrijwel steeds werd geblok-
keerd door een veto van een der permanente leden. Stukje bij beetje onderging het con-
cept van humanitaire interventie echter een verbreding die het zicht benam op wat wel
en niet onder humanitaire interventie moest worden verstaan.16 Een nieuw doel van de
humanitaire interventie van de jaren negentig is militaire bescherming te bieden aan
humanitaire hulpverleners en humanitaire hulpoperaties mogelijk te maken en te onder-
steunen. In een enkel geval ging het tevens erom uitvoering te geven aan het humanitaire
oorlogsrecht door bijvoorbeeld de arrestatie van oorlogsmisdadigers.
Tot 1992 opereerden de militaire en humanitaire componenten van internationale opera-
ties nauwelijks gezamenlijk. NGO’s en humanitaire VN-organisaties concentreerden zich
op de noden van de lijdende bevolking, terwijl militairen trachtten op basis van afspraken
met de strijdende partijen met een minimum aan middelen een veilige omgeving tot
stand te brengen. In de loop van de jaren negentig veranderde deze situatie. Het onder-
scheid tussen de civiele bevolking en de strijdende partijen werd steeds vager, de bevol-
king werd meer en meer doelwit en de omvangrijke vluchtelingenstromen en aantallen
ontheemden zorgden voor een spanningsveld tussen protectie en humanitaire hulp.
Vredesoperaties kregen geleidelijk aan een meer multidimensioneel karakter. De vredes-
machten werden ingezet met onduidelijke mandaten, soms onvoldoende middelen en
richtten zich eveneens op meer civiele taken zoals onder meer politiefuncties, herstel
infrastructuur en bescherming van humanitaire hulp.
Vele humanitaire hulporganisaties hebben betoogd dat het te zeer benadrukken van deze
specifieke beschermende functie door de militaire component het ontbreken van een poli-
tiek en/of militair doel van de interventie verhult. En juist hierdoor zou de humanitaire
missie van de interventie in gevaar komen. Artsen zonder Grenzen heeft hierover gezegd:
’The real danger for humanitarian workers lies in blurred political objectives, in operations
without a real aim, in which protection of aid workers - who never asked for it - becomes
a substitute for thinking clearly about what is to be achieved by armed intervention.’17
Onduidelijkheid over de doelstellingen van humanitaire interventies werd tevens vergroot
vanwege het proces van geleidelijke verandering van het mandaat van vredestroepen.
Dit veranderde namelijk van een operatie met een mandaat op basis van hoofdstuk VI
van het VN-Handvest (vredehandhaving met toestemming van betrokken partijen) naar
een vredesoperatie die niet langer de volledige instemming van de betrokken partijen
genoot. Een dergelijke situatie vereist meer militaire middelen waarin echter veelal niet
werd voorzien.
Voormalig Secretaris-Generaal Boutros-Ghali beschreef in zijn Supplement to an Agenda
for Peace dat de goedkeuring van de partijen voor de vredesoperaties dreigt te worden
16 Zie Oliver Ramsbotham, 'Humanitarian intervention 1990–1995: A need to reconceptualize?', in: Review of
    International Studies, 1997, p. 445-468.
17 Jean-Christophe Rufin, 'The paradoxes of armed protection', in: Life, death and aid, The Médecins Sans
    Frontières Report on World Crisis Intervention, Routledge 1993. Zie ook: VN Secretaris-Generaal Kofi Annan
    in zijn rapport 'The causes of conflict and the promotion of durable peace and sustainable development in
    Africa' (april 1998) waarin hij zegt: 'In situations of conflict, the purposes of humanitarian operations, as
    well as their limitations, need to be better understood by the public and constantly recalled, so that they do
    not serve as an excuse for political inaction.' (par. 58).
                                                          13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>verspeeld en de mandaten te worden ondermijnd wanneer vredesmachten overgaan in
gewapende humanitaire interventies en troepen zich gaan gedragen op een manier die
als partijdig wordt gezien en/of geweld gebruiken in andere situaties dan ten behoeve
van zelfverdediging. Bij gebrek aan een mandaat op basis van hoofdstuk VII (het afdwin-
gen van vrede) is hieraan in de praktijk nauwelijks te ontkomen.
De uitbreiding van het takenpakket van de, in het bijzonder militaire, uitvoerders van de
humanitaire interventie had verstrekkende gevolgen voor zowel de neutraliteit van de hulp-
verlening als ook voor het vertrouwen in de effectiviteit van de humanitaire interventie als
zodanig. Secretaris-Generaal Boutros Ghali meende dat de meer klassieke VN-vredesope-
raties (vredehandhaving), waarbij instemming van de partijen, onpartijdigheid en een mini-
maal gebruik van geweld (alleen voor zelfverdediging) voorop staan, goed door de VN kun-
nen worden uitgevoerd. De lessen van Somalië en voormalig Joegoslavië zijn volgens hem
echter dat het beschermen van humanitaire hulp in een oorlogssituatie, het beschermen
van een bevolking in ‘safe areas’ en het geforceerd bewerkstelligen van een vredesproces
(vrede-afdwinging) niet alleen aan een organisatie als de VN zijn over te laten, zeker niet
als de VN-lidstaten daarvoor geen middelen ter beschikking willen stellen.
Het is echter niet de Secretaris-Generaal, maar de Veiligheidsraad geweest die, al of niet
in samenspraak met de regionale organisaties, in de afgelopen jaren grote invloed heeft
gehad op het moment en de wijze waarop werd geïntervenieerd. De wijze van politieke
besluitvorming binnen de VN bracht echter met zich mee dat humanitaire operaties zowel
onduidelijke en dubbelzinnige mandaten kregen als onvoldoende middelen om besluiten
ten uitvoer te brengen. Ook is verwarring ontstaan over de relatie en de samenhang tus-
sen humanitaire interventies enerzijds en vredebewarende operaties van de VN zoals die
werden uitgevoerd in Liberia, Somalië, Haïti, Bosnië en Rwanda anderzijds.
De internationale besluitvorming verloopt vaak traag, mede omdat de leden van de Veilig-
heidsraad geen overeenstemming bereiken over de aard van de crisis en te ondernemen
actie. Mede daardoor worden de besluiten en de resoluties van de Veiligheidsraad wel
gekenschetst als zwak of inconsistent, dubbelzinnig en slecht getimed. 18
Als gevolg van deze ontwikkelingen heeft de groei van de humanitaire hulp zich kunnen
voltrekken bij afwezigheid van politieke en/of militaire actie door de internationale
gemeenschap. Voor zover het verlenen van humanitaire hulp als substituut ging fungeren
voor deze activiteiten, kan worden gesproken van een ‘beleidsvacuüm’. Zo kon het gebeu-
ren dat enerzijds de vraag naar humanitaire hulp is gegroeid maar anderzijds de twijfel
over de effectiviteit van de hulp in de jaren negentig eveneens is toegenomen.19
Humanitaire hulp als alibi voor politieke actie en de politisering van de hulp
De verwachtingen in het begin van de jaren negentig dat de wereldgemeenschap nu de
middelen - en de bereidheid - had om vrede en veiligheid te garanderen zijn niet uitgeko-
men. Het optimisme, nog verwoord in de Agenda for Peace (1992) van de toenmalige
Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties, is door de negatieve ervaringen van de VN-
interventies in de afgelopen jaren vrijwel teniet gedaan. De gebeurtenissen in Somalië en
18 N. Azimi, M. Boisard, T. Koh en H. Owada, Summary of discussions and recommendations, in: Humanitarian
    action and peace-keeping operations: debriefing and lessons, report of the 1997 Singapore Conference,
    IPS/UNITAR, NIRA, Kluwer Law International 1997, p. 4.
19 Zie bijvoorbeeld: Adam Roberts: Humanitarian action in war. Aid, protection and impartiality in a policy
    vacuum, Adelphi paper nr. 305, Oxford University Press 1996.
                                                      14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>voormalig Joegoslavië hebben de internationale gemeenschap afstand doen nemen van
de ambities van enkele jaren daarvoor, hetgeen vervolgens duidelijk tot uiting kwam in
het beleid ten aanzien van de crisis in het Grote Merengebied. Zelfs tijdens de genocide
bestond er geen bereidheid een multinationale troepenmacht te stationeren. De huidige
Secretaris-Generaal van de VN signaleert dit probleem in zijn laatste rapport over achter-
gronden en oplossingen van conflicten in Afrika: 'the failure of the major actors to main-
tain a common political approach to an erupting or ongoing crisis is one of the principal
impediments to progress towards a solution.'20
Het politiek onvermogen en/of het gebrek aan bereidheid van de internationale gemeen-
schap ten opzichte van veel complexe noodsituaties heeft er in sommige gevallen toe
geleid dat humanitaire hulporganisaties zich buiten hun strikt humanitaire mandaat zijn
gaan begeven. Ernstige schendingen van mensenrechten - bijvoorbeeld etnische zuiverin-
gen - of schendingen van humanitaire rechtsregels leidde zowel tot morele als tot opera-
tionele dilemma’s voor de betrokken organisaties. De humanitaire hulp zowel door NGO’s
als door VN-organisaties zou hierdoor in toenemende mate haar neutraliteit verliezen en
worden gepolitiseerd. Echter, de hulpverlening kan tegelijkertijd het depolitiseren van een
conflict tot gevolg hebben omdat de verzorging van burgers door buitenstaanders wordt
overgenomen (zie onder 'Ontmanteling van lokale structuren'). Soms kan alleen het
gebrek aan informatie over en inzicht in lokale (politieke) verhoudingen aan de kant van
internationale hulpverleners de problemen verergeren.
De grenzen van de neutraliteit
De toename van het aantal binnenstatelijke conflicten, vaak gepaard gaande met het weg-
vallen van centraal gezag, is bepalend voor de omstandigheden waaronder de humanitaire
hulp in de jaren negentig is verleend. De ruimte voor het verlenen van de hulp wordt in
deze context veelal door de partijen in het conflict bepaald en niet meer alleen door de
centrale gezagsstructuren. Een voorbeeld is het onthouden van voedsel en andere basis-
behoeften aan de bevolking juist omdat deze onder het gezag valt van de tegenstander,
hetgeen overigens in strijd is met het humanitair recht (Conventies van Genève). Niette-
min is dit een strijdmiddel geworden in conflicten met het doel om de tegenstander aan-
zienlijk te verzwakken of zelfs geheel uit te roeien. De hulpverlening aan de slachtoffers
van deze tactiek frustreert dan de oorlogsdoelen van deze partijen en leidt tot de percep-
tie bij de partijen dat humanitaire hulp niet neutraal is.
Misbruik van de hulp
Er is een toegenomen risico dat humanitaire organisaties in een intra-statelijk conflict in
feite door partijen worden gemanipuleerd en dat de hulp wordt misbruikt. Hulpgoederen
worden bijvoorbeeld door een van de partijen geconfisceerd. Ook het heffen van een
‘belasting’ op de import of doorvoer van hulpgoederen, evenals het verkopen van de
gratis ter beschikking gestelde hulpgoederen, zijn bekende verschijnselen geworden.
Misbruik en diefstal van hulpgoederen kunnen conflicten verergeren en/of verlengen.
Bovendien kunnen hulpgoederen ook leiden tot corruptie en tot een zodanige kunstmatige
economie dat daardoor de lokale markt- en machtsverhoudingen worden ontwricht.
Onveiligheid van slachtoffers en hulpverleners
Het veranderde karakter van gewelddadige conflicten, de groei van corruptie, het wegval-
len van effectieve staatscontrole en de beperkte invloed van lokale machthebbers hebben
ertoe bijgedragen dat zowel de toegankelijkheid, als de veiligheid van de ontvangers van
20 The causes of conflict and the promotion of durable peace and sustainable development in Africa, report of
    the Secretary-General on the Work of the Organization, 13 april 1998 (UN Doc. A/52/871 - S/1998/318).
                                                     15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>hulp onder grote druk zijn komen te staan. Ook de veiligheid van hulpverleners is een toe-
nemende zorg van hulporganisaties. Hulpverleners zijn in de afgelopen jaren steeds vaker
vereenzelvigd met politieke en militaire elementen van het VN-systeem. Dit heeft niet
alleen hun neutrale positie aangetast, het heeft de hulpverleners in verschillende situ-
aties ook een kwetsbaar doelwit gemaakt van strijdende partijen.
Ontmanteling van lokale structuren
Een ongewenst effect van internationale humanitaire hulp in complexe noodsituaties kan
zijn dat lokale politieke structuren door de betrokkenheid en de bemoeienis van interna-
tionale organisaties hun potentiële conflictoplossende rol niet meer spelen.21 De politie-
ke verantwoordelijkheid voor de zorg voor de eigen bevolking wordt in de praktijk vaak
weggenomen van lokale overheden en/of strijdende partijen door de aanwezigheid van
humanitaire organisaties. Dit geldt met name voor de organisatie van de hulp maar dik-
wijls ook voor initiatieven op het gebied van vredesonderhandelingen. Hierbij dient te
worden aangetekend dat in veel complexe noodsituaties geen sprake meer is van lokale
overheden omdat strijdende warlords reeds een einde hebben gemaakt aan lokale en
traditionele gezagsstructuren.
Gebrekkige verantwoording
Er is bij humanitaire organisaties nog al eens sprake van een gebrek aan controle, effect-
rapportage, evaluatie en financiële en inhoudelijke verantwoording voor hun activiteiten,
zowel ten opzichte van donoren als ten opzichte van de ontvangers van de hulp. Donoren
en organisaties hebben, gezien de complexiteit en de veranderlijkheid van de hulpopera-
ties, de neiging zich terughoudend op te stellen ten opzichte van dit soort controle. Ook
openbare of politieke verantwoording ontbreekt vaak met name binnen het VN-systeem.
De wijze van besluitvorming binnen de VN, waar humanitaire hulp veelal in de plaats komt
van de inzet van politieke of militaire middelen gaat gepaard met een gebrek aan inhou-
delijke en politieke verantwoording. Volgens sommige critici is de accountability terugge-
voerd tot ’ a set of technical issues, notably financial probity.’ 22 Deze factoren maken het
moeilijk inzicht te krijgen in de effectiviteit van de hulpverlening en in de mogelijke nega-
tieve effecten van de hulp. Zelfs waar wel sprake is geweest van een uitvoerige evaluatie
van de effecten en de werkwijze van de humanitaire hulpverlening - zoals het geval was
naar aanleiding van de crisis in Rwanda23 - wordt volgens sommigen onvoldoende gevolg
gegeven aan de conclusies en de aanbevelingen. Met name de aanbevelingen op het
gebied van afstemming van beleid door de Veiligheidsraad, de Algemene Vergadering van
de VN en het VN-Secretariaat werden, zo stellen onderzoekers, genegeerd.24
21 'African Rights': Humanitarianism unbound? Current dilemmas facing multi-mandate relief operations
    in political emergencies. Discussion paper no. 5, November 1994.
22 Alex de Waal: Famine crimes, politics & the disaster relief industry in Africa, Oxford/Bloomington
    1997, p. 71.
23 Zie bijvoorbeeld: The International Response to Conflict and Genocide: Lessons from the Rwanda
    Experience, Joint Evaluation of Emergency Assistance to Rwanda, Steering Committee of the Joint
    Evaluation of Emergency Assistance to Rwanda, March 1996.
24 L. Minear, Learning to learn, discussion paper prepared for a seminar on lessons learned in humani-
    tarian coordination, Office for the coordination of Humanitarian Affairs (OCHA) and the Ministry of
    Foreign Affairs of Sweden, Stockholm, April 3-4, 1998, p. 6.
                                                     16
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>Beperkt internationaal instrumentarium
Uit het beginsel van de soevereiniteit van de staat vloeien beperkingen voort voor huma-
nitaire hulpverlening door organisaties (internationale organisaties, NGO’s, regeringen)
van buiten. De volkenrechtelijke plicht om de soevereiniteit en politieke onafhankelijkheid
van elke staat te respecteren wordt evenwel begrensd door andere internationale normen
zoals die zijn vastgelegd in het internationaal humanitair recht. Steeds vaker wordt
geclaimd dat in geval van systematische en flagrante schendingen van de rechten van de
mens en acute humanitaire noodsituaties andere staten ook eigener beweging en zonder
uitnodiging daartoe hulp mogen bieden, mits het doel is uitsluitend te helpen de humani-
taire nood te lenigen. De ‘humanitaire interventie’ in Noord-Irak in 1991 is daar een voor-
beeld van. In het algemeen gelden echter de in 1991 door de Algemene Vergadering van
de Verenigde Naties aangenomen ‘Richtlijnen voor Humanitaire Hulp’.25 Deze vereisen
instemming van het betrokken land met humanitaire hulpverlening. Als zodanig weerspie-
gelen zij derhalve het primaat van het beginsel van non-interventie en respect voor de
binnenlandse rechtsmacht van een staat zoals vastgelegd in artikel 2.7 van het VN-Hand-
vest.
De mogelijkheden voor humanitaire hulp worden onder meer bepaald door de rechten en
plichten die zijn geformuleerd in het internationaal humanitair recht vervat in de vier
Conventies van Genève van 1949 en de daarbij behorende Protocollen van 1977 en in de
internationale verdragen op het gebied van de rechten van de mens.
De verdragen van Genève formuleren de kern van het internationaal humanitair recht. Het
gemeenschappelijke artikel 3 van de verdragen van Genève bepaalt dat personen die niet
betrokken zijn bij het conflict, inclusief combattanten die hun wapens hebben neergelegd
of door ziekte, verwonding, gevangenschap of andere oorzaak buiten gevecht zijn gesteld,
in alle omstandigheden humaan dienen te worden behandeld, zonder enig onderscheid
gebaseerd op ras, huidskleur, religie of geloofsovertuiging, sekse, geboorte, afkomst,
financieel vermogen of een gelijksoortig criterium.
Het in 1977 gesloten Protocol II behelst een poging om de kern van het oorlogsrecht ook
op interne gewapende conflicten toe te passen. Niet alle staten zijn toegetreden tot dit
Protocol danwel hebben dit geratificeerd.26 Bovendien gaat het maar om een onderdeel
van het internationaal humanitair recht en is het alleen van toepassing op conflicten
tussen de reguliere strijdkrachten van een land en min of meer georganiseerde rebellen-
bewegingen en dus niet op meer incidentele gewelddadigheden binnen een land en niet
op de behandeling van binnenlands ontheemden. Ten slotte is het een probleem dat - for-
meel gesproken - van de partijen bij een burgeroorlog alleen staten, en daarmee alleen
de gevestigde autoriteiten, partij kunnen zijn bij de verdragen op het terrein van humani-
tair recht. Maar uiteraard kunnen ook niet-statelijke actoren worden aangesproken op
schending van humanitair recht, zoals onder meer blijkt uit in de jurisprudentie van het
Internationaal Straftribunaal voor voormalig Joegoslavië (onder meer in de Tadic-zaak).
De internationale gemeenschap heeft in algemene zin echter nog slechts beperkte midde-
len tot haar beschikking om de naleving van het humanitaire recht af te dwingen. De
inwerkingtreding van het Internationaal Strafhof zou in deze een stap voorwaarts kunnen
betekenen. Daarbij dient wel te worden aangetekend dat de bevoegdheden (bijvoorbeeld
25 Zie Bijlage II: UN Doc. A/RES/46/182 van 19 december 1991.
26 Per 16/11/1998 waren dat 149 staten.
                                                  17
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>ten aanzien van opsporing) van het Internationaal Straftribunaal voor voormalig Joegosla-
vië ruimer zijn dan die van het Internationaal Strafhof. Daarentegen heeft het Strafhof
geen ad hoc karakter en een veel ruimere territoriale reikwijdte. De AIV spreekt overigens
zijn waardering uit voor de Nederlandse inspanningen die er toe hebben bijgedragen dat
de vervolgende instantie van het toekomstige strafhof een zekere mate van onafhankelijk-
heid heeft verkregen. Tegelijkertijd dient evenwel te worden benadrukt dat nationale
staten een belangrijke verantwoordelijkheid blijven dragen voor de handhaving van de
internationale rechtsorde.
                                              18
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>IV          De definitie van humanitair e hulp van de AIV
De behoefte aan humanitaire hulp is slechts één aspect van een groter en breder pro-
bleem, namelijk de kwetsbaarheid van arme groepen van de bevolking in situaties van
dreigend geweld. De nood wordt bepaald door acute omstandigheden waardoor een meer
structurele ontwikkeling tijdelijk onmogelijk is.
De AIV verstaat onder humanitaire hulp de verschaffing van een basispakket gericht op
de eerste levensbehoeften. Activiteiten in het kader van preventie of wederopbouw (zoals
onderwijs) zijn weliswaar relevant maar vallen volgens dit uitgangspunt niet onder het
basispakket. Het is immers van groot belang dat er een duidelijk onderscheid wordt
gemaakt tussen verschillende vormen van hulp die door verschillende organisaties dienen
te worden verstrekt. In de opvatting van de AIV dient humanitaire hulp neutraal, onpartij-
dig en onafhankelijk te zijn en gericht op de verlichting van menselijk lijden. Deze definitie
van humanitaire hulp heeft meer verwantschap met die uit de regeringsnota van 1983
dan met die gegeven in 1998. De eerdere definitie gaat er eveneens van uit dat de mees-
te humanitaire hulp via multilaterale kanalen en NGO’s wordt verstrekt. Hulp bij wederop-
bouw en andere structurele vormen van hulp zijn gebaseerd op andere - meer politieke -
uitgangspunten en dienen dan ook volgens andere criteria beoordeeld te worden. Een dui-
delijk onderscheid voorkomt vervaging van grenzen en vermenging van doeleinden van de
hulp. Met dit nauwkeurig onderscheid wil de AIV de doelstelling van de humanitaire hulp
terugbrengen tot het verzachten van menselijk leed. De ambitie kan niet zijn dat via de
humanitaire hulp een adequate respons op conflicten wordt gerealiseerd. De AIV gaat er
vanuit dat een strikt geïnterpreteerde en toegepaste humanitaire hulp minder aanleiding
zal geven tot politisering en misbruik van de hulp. Een beperkte opvatting van humanitai-
re hulp geeft bovendien minder ruimte aan de mogelijkheid dat humanitaire hulp een alibi
wordt voor politieke actie. Een beperktere vorm van humanitaire hulp zal de onderliggen-
de oorzaken van het conflict of de crisis niet verhullen en de noodzaak voor conflictoplos-
sing zal zichtbaar blijven. Uiteraard betekent dit niet dat hulp in de opbouwfase niet moet
plaatshebben. De AIV is van mening dat hulp bij wederopbouw zo concreet mogelijk moet
worden afgestemd op de normalisering van de samenleving, afname van de spanningen
van de crisis en het voorkomen van het opnieuw oplaaien ervan. Er dient evenwel sprake
te zijn van een expliciete beslissing wanneer men overgaat van noodhulp naar hulp bij
wederopbouw en andere vormen van structurele hulp (zie hoofdstuk V over de criteria
voor wederopbouw). Het kan nodig zijn de humanitaire hulp nog enige tijd door te laten
gaan, parallel aan de wederopbouwhulp.
Het minimum pakket
Met het oog op bovenbedoelde afbakening van humanitaire hulp ten opzichte van andere
vormen van hulp of interventie op het gebied van preventie en wederopbouw is het van
belang een duidelijk idee te hebben over de inhoud van het pakket ‘humanitaire basis-
voorzieningen’. Het oprekken van humanitaire hulp vindt zijn oorsprong zowel in het
gebrek aan politieke wil of middelen van de internationale gemeenschap, maar ook in de
grotere ruimte die humanitaire organisaties, mede als gevolg daarvan, voor zichzelf heb-
ben gedefinieerd. Het basispakket moet op korte termijn kunnen worden geboden omdat
de hulp reageert op een acute crisis en is gericht op de eerste levensbehoeften. Het
basispakket humanitaire hulp betreft voedsel, water/sanitatie, onderdak, medische zorg
waaronder reproductieve gezondheidszorg, en brandstof. Aangezien meer dan driekwart
van de vluchtelingen vrouw of kind is, behoren voorzieningen voor reproductieve gezond-
heid ook deel uit te maken van de medische zorg.
                                               19
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>De AIV is van oordeel dat humanitaire hulp ten tijde van noodsituaties zich moet richten
op het verschaffen van het basispakket, en beveelt aan dat de Nederlandse regering dit
als richtlijn stelt voor organisaties aan welke zij middelen ter beschikking stelt voor de
verstrekking van humanitaire hulp. Bij de samenstelling van het minimumpakket dienen
lokale behoeften, gebruiken en voorzieningen (markten) het uitgangspunt te zijn.
Onderstaande box geeft een indicatie hoe de huidige middelen die in 1997 beschikbaar
werden gesteld uit de begrotingscategorie noodhulp worden aangewend. In deze bereke-
ning op basis van cijfers uit 1997 was 29 procent van het totale bedrag voor het ‘basis-
pakket bestemd. De cijfers betreffen alleen noodsituaties die als politiek complex worden
aangeduid, waarin sprake is van gewelddadigheden.
                  Totale noodhulp in miljoenen NLG (cijfers uit 1997)
                              14,3 (3,3%)
    74,3 (17,4%)                                           123,9 (29,0%)
1,9 (0,4%)
                                                                         noodhulp basispakket
                                                                         overige noodhulp
                                                               34 (8,0%) wederopbouw
                                                                         democratiseringsprocessen
   179,1 (41,9%)
                                                                         institutionele financiering
                                                                         preventie
Deze cijfers zijn afkomstig van het ministerie van Buitenlandse Zaken en betreffen de
committeringen ten laste van begrotingscategorie VIIa: noodhulp. Het diagram is een
weergave van de verschillende activiteiten die onder deze categorie vallen. De committe-
ringen die expliciet natuurrampen of epidemieën betreffen zijn uit het totaal gehaald. De
indeling die de AIV hanteert bij het maken van deze berekeningen, is echter in zekere zin
arbitrair. Sommige committeringen zijn gedaan voor verschillende activiteiten (bijvoorbeeld
verstrekken voedselhulp en onderwijs). Gekozen is voor de meest omvattende activiteit,
maar dat betekent dat de scheidslijnen minder scherp liggen dan hier weergegeven: 29%
noodhulp basispakket, 8% overige noodhulp, 41,9% wederopbouw27 , 0,4% democratise-
ringsprocessen, 17,4% institutionele financiering en 3,3% preventie.
27 In de dossiers wordt vaak de term 'rehabilitatie' gebruikt.
                                                      20
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>Definities van de begrippen, zoals gebruikt door de AIV
Noodhulp basispakket (zoals voorgesteld door de AIV in dit advies):
Voedsel, water, sanitatie, onderdak, medische verzorging alsmede brandstof (GEEN
onderwijs)
Overige noodhulp:
Onderwijs in crisisgebied, transport alsmede coördinatie noodhulp
Wederopbouw:
Terugkeerprojecten, ontmijning- en infrastructurele projecten
Democratiseringsprocessen:
In het bijzonder de ondersteuning van verkiezingen in Liberia
Preventie:
Vredebevordering, informatieprojecten alsmede emergency preparedness
Institutionele financiering:
Voornamelijk schuldverlichting, onderzoek en evaluatie alsmede overheadkosten interna-
tionale organisaties
Chronische nood in conflictsituaties
Blijkt een noodsituatie een langdurig karakter te hebben28 , dan zou het basispakket kun-
nen worden uitgebreid. Initiatieven van de getroffen groep om niet te vervallen in lethar-
gie en om het lot weer in eigen hand te nemen, kunnen worden ondersteund. De AIV
denkt in het bijzonder aan activiteiten op het terrein van basisonderwijs en vormen van
zelfhulp die de situatie verlichten. Indien de omstandigheden het toelaten, kan ook
gedacht worden aan middelen waardoor mensen (zowel vluchtelingen als lokale bevolking)
zelfstandig in hun voedselbehoeften kunnen voorzien. Hierbij dient rekening te worden
gehouden met lange-termijn overwegingen zoals het behoud van de natuurlijke leefomge-
ving (ecologische draagkracht). Overigens doen chronische noodsituaties zich niet alleen
op het platteland voor, maar ook in stedelijke gebieden. Voorop dient echter te staan dat
de hulp de status-quo van de ontstane situatie niet versterkt of een oplossing van het
conflict in de weg staat. Als er mogelijkheden bestaan en de voorwaarden zijn geschapen
om in een bepaald gebied over te gaan tot wederopbouw, zouden andere organisaties
dan die humanitaire noodhulp verstrekken, hierbij behulpzaam moeten zijn.
Criteria en minimum normen
Het steeds zichtbaarder worden van negatieve effecten van humanitaire hulp op de
ontwikkeling van een conflict en op de situatie van slachtoffers heeft geleid tot initiatie-
ven, onder meer op het niveau van de Verenigde Naties en van de internationale NGO-
gemeenschap, om normen te formuleren voor een effectieve(re) humanitaire hulpverle-
ning. Dit leidde onder meer tot de vaststelling van de acht Providence Principles29 en
28 De lengte van het gemiddelde conflict is toegenomen van twee tot veertien en een halve maand tussen
    1945 en 1995, aldus minister Van Aartsen van Buitenlandse Zaken in zijn speech voor de Algemene
    Vergadering van de Verenigde Naties, 24 september 1998. Maar er zijn ook conflicten die decennialang
    aanhouden en een gebied destabiliseren (bijvoorbeeld Sudan of Afghanistan).
29 Larry Minear & Thomas Weiss, Providence Principles of humanitarian action in armed conflict: eight humani-
    tarian guideposts, in: Humanitarian action in times of war, a Handbook for Practitioners, Rienner 1993.
                                                       21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>tien uitgangspunten van de internationale NGO-Code of Conduct (1994).30 De AIV juicht
het toe dat de Nederlandse regering projecten ondersteunt gericht op een verdere norm-
stelling.31
De hoofdpunten van de Providence Principles en de NGO- Code of Conduct komen onder-
ling sterk overeen en behelzen de volgende normen:
– aanpassing aan en toespitsing op de lokale situatie;
– respect voor lokale gebruiken;
– betrokkenheid van lokale organisaties;
– betrokkenheid van de ontvangers van de hulp bij het opzetten en uitvoeren van
    de hulp;
– onpartijdigheid en onafhankelijkheid van de hulp;
– proportionaliteit;
– verantwoording jegens donoren en ontvangers van hulp.
Recente initiatieven richten zich op een code of best practice waartoe ook aspecten
behoren zoals training aan en veiligheid van hulpverleners.32
De centrale doelstelling van humanitaire noodhulp is de directe overleving van de slacht-
offers van een gewelddadig conflict, waarbij ook de menselijke waardigheid van slacht-
offers centraal staat. Humanitaire organisaties zijn wel beschuldigd van een delivery men-
tality en een gebrek aan respect of begrip voor de ontvangers van de hulp. Men gaat de
noodsituaties zien als technische problemen. De komst van nieuwe hulporganisaties met
gebrekkige ervaring en selectieve doelstellingen heeft dit probleem, dat overigens ook
voorkomt in bestaande hulprelaties, niet opgelost en soms zelfs verergerd.
De AIV beveelt aan dat bij de selectie van NGO’s voor de uitvoering van humanitaire hulp
de volgende criteria worden gebruikt:
– De organisatie doet aan regelmatig en adequaat behoeften-onderzoek onder vrouwen,
    kinderen en mannen (needs assessment) in en rond het crisisgebied (een zogenoem-
    de omgevingsanalyse);
– de organisatie doet aan systematische monitoring van hulpactiviteiten en er is sprake
    van regelmatige evaluatie en meten van effecten;
– de organisatie onderschrijft de NGO-Code of Conduct voor humanitaire organisaties en
    leeft deze ook na.
De AIV adviseert de Nederlandse regering om samen met andere overheden de instelling
te overwegen van een internationaal aanspreekpunt voor rapportage over gevallen waarin
de Code of Conduct niet wordt nageleefd. De doelgroep van de hulpverlening, de slacht-
offers, verwanten, betrokken NGO’s, overheden en anderen dienen in staat te worden
gesteld hun klachten ten aanzien van tekortkomingen of ernstige schendingen van de
Code of Conduct voor humanitaire hulp voor te leggen aan een aanspreekpunt dat over
30 Een initiatief van de Federation of Red Cross and Red Crescent Societies, aangenomen door een groot
    aantal NGO's. Zie ook: The state of the world's refugees, UNHCR, 1997.
31 Zoals 'Guidelines on the assessment of humanitarian projects', ontwikkeld in Thomas J. Watson Jr Institute
    for International Studies en de Refugee Policy Group, in het kader van het Humanitarianism and War Project,
    Crisis Management and Humanitarian Aid Department, Ministry of Foreign Affairs, Netherlands, January
    1997.
32 Zie over veiligheidsnormen ook de ECHO Working Paper Security of relief workers and humanitarian space,
    European Commission, 1997 (draft 6.0, 14.11.97).
                                                       22
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>tekortkomingen en misstanden rapporteert. Dit aanspreekpunt zou gerealiseerd kunnen
worden binnen de onlangs door de VN opgerichte Office for Coordination of Humanitarian
Affairs (OCHA) aangezien dit bureau een coördinerende rol vervult en nauw contact heeft
met betrokken organisaties.
Betrokkenheid lokale actoren
De betrokkenheid van lokale organisaties bij hulpoperaties is voorwaarde voor het opzet-
ten van lokale hulpstructuren. Zonder de kennis en inzichten van lokale actoren kan niet
nauwkeurig tegemoet worden gekomen aan de hulpbehoefte in een bepaalde crisissitu-
atie. In de literatuur is dit criterium ook onder woorden gebracht door Prendergast die
stelt dat ’a new paradigm for emergencies must give priority to pressuring authorities to
assume their public welfare responsibilities, and empowering communities to take care of
their own needs and manage the response to their own emergencies.’33 Alleen op deze
wijze kan tegenwicht worden geboden aan het overwicht van internationale hulporganisa-
ties, die door hun activiteiten vaak de verantwoordelijkheden ontnemen van plaatselijke
autoriteiten en organisaties.
De AIV beveelt aan dat de Nederlandse regering bij het toekennen van een bijdrage voor
hulpoperaties aan de humanitaire organisatie de mate van betrokkenheid van lokale orga-
nisaties bij het verstrekken van hulp stelselmatig in aanmerking blijft nemen. Het criteri-
um daarbij is de vergroting van zelfredzaamheid door het versterken van de lokale capaci-
teit en waar mogelijk het betrekken van de ontvangers van de hulp bij de hulpactiviteiten.
Neutraliteit en onpartijdigheid
De afnemende effectiviteit en de toegenomen ongewenste effecten van de hulp hebben
de discussie over onpartijdigheid en neutraliteit de afgelopen jaren aangewakkerd. Er rij-
zen in dit verband verschillende vragen: Houdt het principe van neutraliteit in dat hulpor-
ganisaties zich niet publiekelijk mogen uitspreken over schendingen van mensenrechten
en van humanitair recht? In hoeverre is de toepassing van het principe van de neutraliteit
werkelijk dienstbaar aan het gestelde doel: toegang te krijgen tot de slachtoffers en
effectieve hulp geven? Zijn er situaties waarin juist om die toegang te krijgen dient te wor-
den voorzien in militaire bescherming van humanitaire hulpverleners, ook al lijkt dit de
neutraliteit aan te tasten?
Over het antwoord op deze vragen wordt verschillend gedacht. In het publieke debat wor-
den de verschillen ook wel overdreven. Het Internationale Comité van het Rode Kruis
houdt strikt vast aan het neutraliteitsprincipe terwijl andere organisaties, waaronder
Artsen zonder Grenzen, menen dat door de kenmerken van de huidige noodsituaties en
de werkomstandigheden van hulpverleners dit principe achterhaald is. Over het algemeen
interpreteren hulporganisaties de neutraliteit echter niet zo strikt dat zij partijen niet zou-
den kunnen aanspreken op schendingen van mensenrechten of van het humanitair recht.
Voor de wijze waarop dat gebeurt bestaan verschillende methodes: bijvoorbeeld het
gebruik maken van stille diplomatie naast en in tegenstelling tot meer publieke metho-
den. De operationele neutraliteit, die de toegang tot de slachtoffers moet waarborgen,
zou niet in de weg moeten staan van wat wel wordt genoemd neutrality of principle.34
Dit houdt in: alle partijen te kunnen aanspreken op internationaal aanvaarde rechten en
normen.
33 J. Prendergast, p. 149.
34 Met name African Rights heeft hierop gewezen.
                                                 23
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>Sommige organisaties gaan verder en bepleiten een verschuiving naar een positie van
advocacy (pleitbezorging), of, zoals de toenmalige directeur van Artsen zonder Grenzen,
Jacques de Milliano schrijft ‘een inbedding van humanitaire hulp in een breder politiek
engagement’.35 Het uitgangspunt daarbij is dat het verstrekken van hulp altijd en onont-
koombaar geschiedt in een politieke context en invloed heeft op het verloop van het con-
flict. Een strikt vasthouden aan het principe van neutraliteit kan, zo stellen sommigen, in
de praktijk leiden tot medeplichtigheid aan ernstige schendingen van mensenrechten.
De Nederlandse regering laat het oordeel in deze kwestie over aan de hulporganisaties
zelf. Zij voegt daar wel aan toe dat ‘bij de oplossing van de oorzaken van het conflict
geen geprofileerd optreden verwacht wordt van humanitaire hulpverleners’ en pleit derhal-
ve voor ‘het continueren van de neutraliteit bij de verschaffing van humanitaire hulp.’36
De AIV wil het laatste benadrukken. Hulpactiviteiten en publieke advocacy gaan niet altijd
goed samen. Juist door het aan de kaak stellen van mensenrechtenschendingen door
één van de partijen ontstaat de perceptie van partijdigheid. De hulporganisatie kan wor-
den geconfronteerd met strafmaatregelen van de gehekelde partij, waardoor de effectivi-
teit van de hulpverlening in gevaar komt.
De AIV is met de Nederlandse regering van oordeel dat het behoud van het beginsel van
de neutraliteit van de hulpverlening van belang is. De AIV beveelt de regering daarom aan
voorzichtig te zijn bij de financiering van humanitaire organisaties die humanitaire hulp
expliciet combineren met publieke ’advocacy’. Overigens beschouwt de AIV het aanmel-
den van schendingen van het humanitair recht of mensenrechten bij de daartoe aangewe-
zen organen (zoals de VN Hoge Commissaris voor de mensenrechten) niet als publieke
’advocacy’ en dus wel verenigbaar met het verlenen van humanitaire hulp.
De AIV realiseert zich uiteraard dat humanitaire hulporganisaties een dergelijke rol vaak
alleen op zich nemen vanwege internationaal politiek verzuim. Daarom stelt de AIV dat de
problematiek rond de neutraliteit van de hulp voor een belangrijk deel kan worden opge-
lost indien - op internationaal niveau - de verantwoordelijkheid wordt genomen om naast
de inzet van humanitaire middelen een politiek, en indien nodig, een militair antwoord te
geven op het conflict (zie hoofdstuk 6). De rol van advocacy kan dan beter worden vervuld
door organisaties die niet direct bij het verstrekken van humanitaire hulp zijn betrokken.
De afgelopen jaren hebben een groei laten zien van, veelal kleinere, humanitaire NGO’s
die zich laten leiden door politieke of religieuze principes en gefinancierd worden door
particuliere fondsen. De AIV is van mening dat de neutraliteit van de humanitaire hulpor-
ganisaties mede in gevaar is gebracht door de groei en de betrokkenheid van nieuwe
hulporganisaties die zich door gebrek aan ervaring en expertise niet houden aan de
beginselen van humanitaire hulp en daardoor een makkelijker doelwit zijn van manipulatie
door de partijen bij het conflict of het neutraal opereren van anderen in gevaar brengen.
Tijdens de hulpverlening aan Cambodja bijvoorbeeld bleek dat veel kleinere NGO’s de nei-
ging hadden zich met deze of gene factie te associëren, zonder dat zij rekening wensten
te houden met de belangen van andere partijen.37 Ook werd in de evaluatie van de
35 J. de Milliano, Toekomstvisies op humanitaire hulpverlening, Loopgraven, herfst 1997.
36 Ministerie van Buitenlandse Zaken: Positie van noodhulporganisaties in conflictgebieden, brief aan de
    Vaste Commissie voor Buitenlandse Zaken, 17 april 1997 (HH-1165/97).
37 International Peace Academy, 'Peacemaking and peacekeeping for the next century. Report of the 25th
    Vienna Seminar', Wenen 1995, p. 46.
                                                     24
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>humanitaire hulpverlening aan Rwanda in 1994 geconcludeerd dat: 'the performance of
NGOs in providing humanitarian assistance was mixed. A number behaved professionally
and compassionately delivered high quality care and services. But ... other NGOs perfor-
med in an unprofessional and irresponsible manner that resulted not only in duplication
and wasted resources but, in a few egregious cases, in unnecessary loss of life.'38
Nederland en andere donoren zullen zich moeten (blijven) richten op die (bestaande) hulp-
organisaties die voldoende blijk hebben gegeven van een vermogen tot effectieve hulpver-
lening in overeenstemming met de principes zoals vastgelegd in de Geneefse Conventies
en de NGO-Code of Conduct. Voor nieuwe organisaties geldt dat zij aantoonbaar over vol-
doende capaciteit beschikken en eveneens de Code onderschrijven.
Verantwoording
De mogelijkheid van een goede en regelmatige verantwoording begint bij de onderschrij-
ving van een gedragscode en het doen van een voorafgaand behoeftenonderzoek. Vervol-
gens dient niet alleen een financiële verantwoording maar ook een effecten-rapportage
tot de normale procedure te behoren.39
Nederland kan een stimulerende rol spelen bij het beschikbaar stellen van middelen voor
het uitvoeren van behoeftenonderzoek voorafgaand aan de hulp en voor een evaluatie of
effecten-rapportage achteraf. Donoren kunnen eveneens de efficiëntie van het proces ver-
groten door een gemeenschappelijk stramien voor de financiële verantwoording te gebrui-
ken.40 De AIV beveelt aan dat de Nederlandse regering hiertoe het initiatief neemt.
Veiligheid
Er bestaat steeds meer zorg over de veiligheid van humanitaire werkers.41 In VN-verband
ligt de formele verantwoordelijkheid voor de veiligheid van personeel bij UNSECOORD dat
ressorteert onder de Secretaris-Generaal. Deze afdeling opereert echter op een grote
38 Joint Evaluation of Emergency assistance to Rwanda, 'International Response to Conflict and Genocide:
    The Lessons from the Rwanda Experience. Synthesis Report', Kopenhagen 1996, p. 59.
39 De Nederlandse regering subsidieert het project 'Minimal Performance Standards in Humanitarian Relief'.
    Het project is een initiatief van de Steering Committee for Humanitarian Response (SCHR), een alliantie
    van verschillende NGO's waaronder Care International, Caritas International, IFRC, International Safe the
    Children Alliance, Oxfam International en World Council of Churches in samenwerking met InterAction, een
    coalitie van 150 Amerikaanse non-profit organisaties. Dit project stelt zich ten doel de minimaal vereiste
    standaarden te ontwikkelen onder meer om een betere evaluatie en monitoring van het optreden van
    hulporganisaties te bewerkstelligen. Het project werkt aan de vaststelling van standaarden op een aantal
    terreinen: voeding, water & sanitatie, medische hulp, kleding, onderdak en huisvesting. De standaarden
    zijn gericht op de inhoud en de kwaliteit van de hulp, de methodologie, de wijze van verantwoording door
    de hulporganisatie, en op specifieke zaken als milieu en gender.
40 Ter vergelijking: bij een crisis sturen de internationale hulporganisaties vaak gemeenschappelijke 'consoli-
    dated appeals' uit. Een dergelijk framework zou ook voor het afleggen van financiële verantwoording
    ontwikkeld kunnen worden.
41 Zie Resolutie van december 1994, Convention on the Safety of UN and Associated Personnel. Zie ook het
    rapport van de Veiligheidsraad, Report of the Secretary-General on Protection for Humanitarian Assistance
    to Refugees and Others in Conflict Situations, September 1998, S/1998/883.
                                                         25
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>afstand van de locatie waar de problemen zich afspelen. In die gevallen waar vredebewa-
rende troepen zijn gestationeerd, verlenen deze vaak bescherming aan humanitaire hulp-
verleners. Ter plekke wordt een belangrijke coördinerende positie op het gebied van veilig-
heid ingenomen door de UN Resident Representative.
Verschillende organisaties hebben interne richtlijnen geformuleerd om de veiligheid van
hun stafleden beter te garanderen. Een onderzoek dat in 1997 door UNHCR werd verricht
naar de veiligheidsomstandigheden van personeel concludeert dat oplossingen voor het
probleem vooral liggen op het gebied van ’strengthened management and leadership in
the field and at Headquarters’.42 Onderzoekers constateren dat veiligheid nog onvoldoen-
de een geïntegreerd onderdeel vormt van het operationeel beleid en van personeels- en
financieel beleid. Het is overigens opmerkelijk dat de beveiliging van humanitaire hulpver-
leners internationaal een geregeld bediscussieerde kwestie is, terwijl de aandacht voor
de veiligheid van de slachtoffers daarbij te wensen over laat.43
Van verschillende kanten wordt aangedrongen op een grotere belangstelling van donoren
voor het financieren van beveiligingsmaatregelen waardoor met name planning, training
en beleidsvoorbereiding door organisaties zelf beter van de grond kan komen. De AIV
beveelt de Nederlandse regering aan de plannen te ondersteunen van humanitaire organi-
saties om een gamma van geleidelijk zwaardere veiligheidsmaatregelen te ontwikkelen en
organisatorisch voor te bereiden om effectief te kunnen reageren op problemen betreffen-
de de veiligheid van hulpverleners en bescherming van hulpgoederen. Het gamma van
niet-militaire maatregelen omvat onder meer het beschikbaar stellen van betere communi-
catiemiddelen, betere voorzieningen voor het opslaan en afsluiten van hulpgoederen, het
geven van speciale trainingen en het inschakelen van lokale bewakers. Deze en andere
niet-militaire beveiligingsmaatregelen dienen meer aandacht te krijgen van donoren.44
De zwaarste maatregel ter bescherming van humanitaire hulp tijdens een crisis bestaat
uit het zenden van militaire troepen. In de periode na de Koude Oorlog zijn VN-militairen
op verschillende manieren betrokken geweest bij humanitaire operaties. Ten eerste wer-
den militairen ingezet ten behoeve van de bescherming van hulpverleners. Ten tweede
verschaften militairen zelf humanitaire hulp en assisteerden bij de reparatie van materieel
en de opbouw van gebouwen. Ten derde waren militairen betrokken bij onderhandelingen
over, en het mogelijk maken van, bijvoorbeeld hervestiging en terugkeer van vluchtelingen
en het bezoeken van graven. Ten slotte waren militairen betrokken bij de bescherming
van burgers in de zogenoemde veiligheidszones.45
Humanitaire organisaties hebben gesteld dat de betrokkenheid van militairen bij humani-
taire operaties de neutraliteit - en daarmee de effectiviteit - van de humanitaire hulp ern-
stig in gevaar kan brengen. In sommige gevallen hebben humanitaire organisaties zich
42 Executive Committee of the High Commissioner's Programme, Standing Committee 9th meeting, Staff
    Stress and Security: A Management Challenge for UNHCR, 15 August 1997 (EC/47/SC/CRP.49).
43 Hier wordt wel van ‘Civilian Protection Drift’ gesproken, eerst had de bescherming van de slachtoffers de
    hoogste prioriteit, dan de bescherming van hulpverleners en ten slotte de de bescherming van de mili-
    tairen die deel uitmaken van een vredesoperatie.
44 Gedacht kan worden aan het stimuleren van het werken met een checklist met beveiligingsmaatregelen.
45 Adam Roberts: Use of UN peacekeeping forces for humanitarian purposes, in: Refugee Participation
    Network, January - April 1997, issue 23, p. 4-6.
                                                        26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>om die reden teruggetrokken. Duidelijke afspraken dienen daarom te worden gemaakt
over de voorwaarden en het mandaat waaronder de militaire component van een vredes-
macht bij hulpoperaties betrokken wordt. Militairen dienen slechts bij uitzondering direct
te worden belast met de verstrekking van humanitaire hulp, bijvoorbeeld in die gevallen
waar de humanitaire organisaties zich hebben moeten terugtrekken. De in 1994 door het
toenmalige United Nations Department of Humanitarian Affairs verspreide richtlijnen voor
de inzet van militairen bij humanitaire operaties stellen, terecht, de volgende condities:
humanitaire organisaties bepalen in welke situatie de inzet van militairen gewenst is; mili-
taire assistentie wordt alleen verleend als er geen burger-alternatief is; de humanitaire
operatie behoudt zijn niet-militaire karakter; militairen respecteren de humanitaire princi-
pes en de code of conduct; grootscheepse militaire bemoeienis dient te worden verme-
den; en de humanitaire actie behoudt een internationaal karakter.46
De AIV stelt zich achter deze richtlijnen: de AIV ziet voor militairen bij humanitaire hulpver-
lening slechts een ondersteunende rol. Situaties, zoals in Somalië waar in 1993 voor
elke dollar aan humanitaire hulp, tien dollar aan militaire bescherming werd uitgegeven,
acht de AIV onwenselijk.47
Een VN-politiemacht
Onlangs verzocht de Veiligheidsraad in verband met de discussie over de veiligheid van
hulpverleners, de VN-lidstaten om initiatieven te ontplooien om de bestaande problemen
het hoofd te kunnen bieden.48 Eén van de mogelijke oplossingen die in dit kader zijn
aangedragen, is de oprichting van een VN-politiemacht die de humanitaire hulpverlening
zou kunnen beschermen zonder dat sprake hoeft te zijn van een internationale militaire
presentie.
De gedachte om de humanitaire hulpverlening onder bescherming van een internationale
politiemacht te stellen is in de praktijk al beproefd, zoals in het geval van de UN Guards,
een politiecontingent van circa 500 man, dat in Noord-Irak verantwoordelijk is voor beveili-
ging van de humanitaire operatie. Ook de zogeheten Civilian Security Liaison Group die in
1995 onder auspiciën van UNHCR toezicht hield op de activiteiten van het Zaïrese leger
in de Hutu-vluchtelingenkampen in Oost-Zaïre had een soort VN-politiecomponent. Daar-
naast zijn er voorbeelden te noemen van politie-eenheden die zich binnen het kader van
militaire vredesoperaties bezig hielden met de ondersteuning van humanitaire hulp. Dat
gebeurde bijvoorbeeld bij UNIFIL (Libanon), UNTAC (Cambodja), UNOSOM (Somalië) en
UNAMIR (Rwanda).49 VN-politieoptreden, zoals in Noord-Irak of Oost-Zaïre komt vooral
46 Guidelines on the use of military & civil defense assets in disaster relief, New York, May 1994,
    DHA/94/95.
47 International Peace Academy, p. 42.
48 UN Doc. S/PRST/1997/34.
49 Formeel gezien behoort zelfs de Multinationale Politiemacht (MNPF) die in 1997 is ontplooid in Albanië tot
    een dergelijke categorie. Het primaire doel van de operatie (VR-Resolutie 1101) was de humanitaire hulp
    veilig te stellen, en een veilige omgeving te creëren voor de aanwezige internationale organisaties.
    Uiteindelijk fungeerde de MNPF, die overigens een mandaat onder Hoofdstuk VII van het VN-Handvest had
    meegekregen, echter veeleer als een militaire macht die als voornaamste taak kreeg een einde te maken
    aan de anarchie die in Albanië heerste. De AIV wenst de MNPF als een geval sui generis te beschouwen,
    aangezien de omvang en uitrusting van deze macht zich eerder laat vergelijken met die van een volwaardig
    opgetuigde militaire vredesmacht, dan met een politie-eenheid.
                                                        27
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>voor in post-conflict situaties, waarbij de beoordeling van de dreiging ter plaatse relatief
laag is. Bij een hogere zogenoemde ‘dreigingsinschatting’ wordt steevast gekozen voor
inbedding van politie-elementen in een militaire organisatie - wat steeds gebruikelijker is
met de toenemende multifunctionaliteit van VN-vredesoperaties. Politiecomponenten bin-
nen vredesoperaties voeren taken uit als het monitoren en trainen van politiekorpsen, het
inzamelen van wapens, het assisteren bij verkiezingswaarneming en het faciliteren van
de rechtsgang. Het beschermen van de humanitaire hulpverlening zelf is, op een enkele
uitzondering na, tot nu toe steeds verricht door militaire eenheden.
De oprichting van een VN-politiemacht kan een waardevolle uitbreiding betekenen voor de
mogelijkheden om humanitaire crises te lijf te gaan. Zij heeft een minder bedreigend
karakter voor de lokale leiders dan een volledig opgetuigde militaire vredesmacht en is in
noodgevallen sneller te ontplooien. Mits adequaat uitgerust, zou zij kunnen voorzien in
een zekere mate van bescherming in situaties, waar humanitaire hulpinspanningen lokaal
worden gefrustreerd door banditisme en diefstal. Voor vrede-afdwinging is een politie-
macht echter per definitie niet geschikt. Afhankelijk van de omstandigheden kan een poli-
tiemacht een zekere bijdrage leveren aan taken op het gebied van preventies en bemidde-
ling. Een politiemacht is echter per definitie niet geschikt in situaties waarin de dreiging
hoog is en er in feite de noodzaak bestaat om maatregelen te treffen die vrede kunnen
afdwingen.
Een VN-politiemacht zou snel inzetbaar moeten zijn, en ingezet dienen te worden voor
slechts korte periodes, totdat een situatie lijkt te stabiliseren, danwel totdat een verdere
geweldsescalatie noopt tot het inzetten van zwaardere middelen. Zodra er sprake is van
tegenwerking door ‘warlords’ of hele delen van de bevolking (etnische groepen), kan de
aanwezigheid van een lichtbewapende politiemacht geen soelaas meer bieden en zelfs
averechts werken, als deze door de betrokken partijen wordt gezien als een ‘halfzachte
maatregel’ bij gebrek aan internationale daadkracht. Eén en ander impliceert dat de Vei-
ligheidsraad direct al bij de inzet van een VN-politiemacht voorbereidingen moet treffen
voor de ontplooiing van een reguliere VN-vredesmacht, die bij een escalerende situatie de
politiemacht kan opvolgen. De AIV is derhalve van oordeel dat een VN-politiemacht die
wordt ingezet ten behoeve van de bescherming van de humanitaire hulp bij een beperkte
escalatie van gewelddadigheden nooit als een middel op zichzelf mag worden gezien. In
voornoemd geval zal steevast rekening moeten worden gehouden met de mogelijkheid
van een verdere escalatie die de mogelijkheden van een VN-politiemacht te boven gaat.
Uitzending van een VN-politiemacht zal derhalve een beslissing moeten zijn van de Veilig-
heidsraad. Deze zou bovendien moeten nagaan of er bij de betrokken hulpverleners daad-
werkelijk behoefte aan ondersteuning bestaat en, waar nodig, inzicht dienen te verschaf-
fen in zijn voornemens omtrent uitzending.
Een VN-politiemacht kan, zoals in Noord-Irak (weliswaar als onderdeel van een bredere
strategie), in het algemeen met succes worden ingezet in een post-conflict situatie.
Het brede scala aan mogelijke VN-politietaken impliceert een breed samengestelde en
flexibele eenheid. Een VN-politiemacht zou ten behoeve van voorkoming van intimidatie
moeten kunnen omgaan met relatief robuuste verdedigingsmiddelen. Tegelijkertijd is het
mogelijk dat juist een beroep moet worden gedaan op zeer licht bewapende of ongewa-
pende politie-elementen met een meer ‘civiele inslag’ (bijvoorbeeld bij monitoring, men-
senrechtentaken of trainingsactiviteiten). De AIV acht het in de Veiligheidsraad welhaast
onhaalbaar om een dergelijk brede en flexibel samengestelde eenheid een permanent
karakter te geven. Nog afgezien van het kostenaspect, acht de AIV het onwaarschijnlijk
dat een meerderheid van de VN-lidstaten voorstander zal zijn van een dergelijke politie-
macht.
                                              28
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>De AIV geeft er derhalve de voorkeur aan een VN-politiemacht deel te laten uitmaken van
het United Nations Standby Arrangements System. Een aantal VN-lidstaten heeft aange-
geven dat dit systeem, dat vooralsnog niet meer behelst dan een databank voor snel-
inzetbare legereenheden ten behoeve van vredesoperaties, wordt uitgebreid met een poli-
tiecomponent. Analoog aan het Deense initiatief van een multinationale Standby Forces
High Readiness Brigade (Shirbrig) met een permanent hoofdkwartier en snel oproepbare
militaire elementen, zou ook een multinationale standby VN-politiemacht kunnen worden
opgericht.
Exit humanitaire hulp
Wanneer de ernst van de humanitaire nood afneemt, dient de humanitaire hulp te worden
aangepast of stopgezet, in ieder geval dient de hulp niet onnodig verlengd te worden.
Zoals eerder is uiteengezet, kunnen humanitaire organisaties wederopbouw in de post-
conflictfase beter overlaten aan organisaties die daartoe zijn uitgerust en die niet noodza-
kelijkerwijs neutraal dienen te zijn. Er kunnen zich echter ook omstandigheden voordoen
waarin men moet besluiten de humanitaire hulp te stoppen, ook al is de acute humanitai-
re nood nog niet voorbij. In toenemende mate stelt zich het probleem of humanitaire
organisaties zich onder bepaalde omstandigheden moeten terugtrekken, te weten als het
werken voor hen onmogelijk wordt of alleen onder onaanvaardbare condities mogelijk is.
Als ongewenste effecten, zoals in hoofdstuk 2 omschreven, van humanitaire hulp niet op
een andere manier ongedaan gemaakt kunnen worden, kan een besluit tot terugtrekking
noodzakelijk zijn. Dat is onder meer het geval indien de hulp niet meer bij de slachtoffers
komt of onaanvaardbare risico's zijn ontstaan voor de hulpverleners. De vraag naar de zin
en dus de continuering van humanitaire hulp kan zich ook voordoen indien de noodhulp
een substituut is geworden voor andere vormen van interventie.
De Office for the Coordination of Humanitarian Affairs van de VN heeft zich ten doel
gesteld in de komende tijd op dit gebied beleid te ontwikkelen en zo genaamde rules of
engagement op te stellen die als richtlijn zouden moeten dienen voor humanitaire organi-
saties in onhoudbare situaties. Dergelijke richtlijnen maken het mogelijk het beleid van
de verschillende organisaties op elkaar af te stemmen en te coördineren. Een gemeen-
schappelijke benadering in deze structuur zou niettemin kunnen inhouden dat organisa-
ties op basis van hun mandaat een verschillend tijdstip kunnen kiezen waarop zij zich
terugtrekken. Sommige organisaties zijn uit de aard van hun werkzaamheden soms eer-
der doelwit van agressie dan andere (vooral wanneer men over schaarse goederen zoals
voedsel beschikt).
De AIV adviseert om duidelijke criteria aan te leggen op grond waarvan humanitaire orga-
nisaties kunnen besluiten zich uit een bepaalde crisissituatie terug te trekken. Deze crite-
ria moeten worden vastgelegd voordat wordt aangevangen met een humanitaire operatie.
Ze kunnen bovendien dienen om te bepalen of hulp al of niet zinvol is. De AIV denkt daar-
bij aan de volgende criteria om te bepalen dat het niet meer zinvol is hulp te leveren:
1. De hulp komt niet bij de doelgroep;
2. hulpverleners worden doelwit van gewapende strijd.
De AIV beveelt aan dat de humanitaire hulporganisaties gevraagd wordt in dergelijke
situaties een expliciete afweging te maken tussen de positieve aspecten van het verlenen
van de hulp tegenover de negatieve gevolgen die optreden doordat het conflict mede door
misbruik van de hulp onnodig wordt verlengd. Het uiteindelijk besluit tot voortzetting of
beëindiging berust evenwel bij de humanitaire organisaties en niet bij de regeringen.
                                              29
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>V          Van humanitair e hulp naar hulp bij weder opbouw en
           ontwikkelingssamenwerking
De ondertekening van een formeel vredesakkoord kan het begin inluiden van een post-
conflict periode, in het bijzonder als dat akkoord brede steun geniet bij alle betrokken par-
tijen. In andere gevallen is het moeilijk aan te geven wanneer de post-conflictfase is aan-
gebroken: in deze fase is er meestal sprake van een fragiel vredesproces, waarbij geweld
op ieder moment wederom kan uitbarsten. Activiteiten gericht op voorkoming van her-
nieuwd geweld zijn dan ook essentieel. Binnen een land kunnen de omstandigheden per
regio verschillen; er kan vrede zijn in delen van het land terwijl nog oorlog heerst in ande-
re delen. Wat kunnen hulporganisaties en donoren doen in zo’n situatie? In die gebieden
waar zicht is op stabiliteit en waar de lokale overheden en andere betrokken partijen zich
serieus en openlijk bereid verklaren zijn te werken aan een langdurige vrede, zou een
begin gemaakt kunnen worden met wederopbouwhulp, mits is voldaan aan bepaalde voor-
waarden (zie onderstaande criteria). Is er echter sprake van een chronische noodsituatie
waarin nog zeer frequent gewelddadigheden voorkomen, zou de hulp tot noodhulp moeten
worden beperkt. Zoals in hoofdstuk IV is voorgesteld zou in dergelijke situaties het basis-
pakket kunnen worden uitgebreid. Bij voorkeur in samenspraak met de lokale bevolking
zou onderzocht moeten worden aan welke activiteiten behoefte is.
Maar uiteindelijk moet toch altijd een beslissing worden genomen wanneer het conflict als
beëindigd beschouwd kan worden zodat kan worden overgegaan van noodhulp naar ande-
re categorieën van hulp die meer met ontwikkelingssamenwerking gemeen hebben: hulp
bij wederopbouw of meer langdurige structurele hulp.
De AIV is van mening dat deze overgang concreet en welbewust moet worden vastgesteld
omdat wederopbouwhulp alleen onder bepaalde omstandigheden effectief kan worden ver-
leend. In deze post-conflictfase kan humanitaire hulp gericht op de directe overleving van
de bevolking nog steeds wenselijk zijn, maar er dient voor te worden gewaakt dat de
noodhulp te lang wordt verstrekt, waardoor bijvoorbeeld weer oplevende markten en her-
vatte productie verstoord worden. Indien tegelijkertijd wederopbouwhulp wordt geboden
dient deze duidelijk te worden afgebakend van de humanitaire noodhulp.
In tegenstelling tot humanitaire noodhulp in strikte zin, die, zoals hierboven gesteld, goed-
deels is gericht op directe overleving en het lenigen van acute nood, is wederopbouwhulp
gericht op de lange termijn, namelijk op het herstel van de mogelijkheden voor de bevol-
king om in eigen behoeften te voorzien, het normaliseren van de samenleving en het voor-
komen van een hernieuwde escalatie van het conflict. Uiteraard veronderstelt deze vorm
van hulp dat er sprake is van stabiliteit en veiligheid in het gebied.
De AIV beveelt aan dat hulp bij wederopbouw alleen wordt geboden onder de volgende
voorwaarden:
1. Er dient sprake te zijn van een relatief stabiele situatie waarin de veiligheid in voldoen-
    de mate is gewaarborgd;
2. er dient sprake te zijn van een bereidheid van de (lokale) partijen om aan vrede en
    wederopbouw te werken;
3. de machthebbers dienen zich te houden aan minimale rechtsnormen en respect te
    tonen voor mensenrechten;
4. bij eventuele afwezigheid van een effectieve nationale gezagsstructuur moeten de
    hulpactiviteiten zoveel mogelijk in het kader van lokale structuren worden geformuleerd
    en uitgevoerd;
                                              30
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>5. naast lokale overheden dienen maatschappelijke organisaties en groeperingen zoveel
    mogelijk bij wederopbouwhulp te worden betrokken; hier kan met name op participatie
    van vrouwen worden aangestuurd;
6. de hulp bij wederopbouw dient aandacht te geven aan de versterking van de lokale
    rechtsstatelijke instituties (rechterlijke macht, onafhankelijk openbaar ministerie en
    ook politie);
7. er dient een toetsing plaats te hebben als ware er de bereidheid om een relatie aan te
    gaan op het gebied van structurele ontwikkelingssamenwerking.
In verband met dit laatste punt beveelt de AIV aan dat beslissingen over wederopbouw-
hulp niet door dezelfde afdeling genomen worden als beslissingen over noodhulp, al is
het wel wenselijk dat vereenvoudigde procedures worden uitgewerkt om een slagvaardige
reactie niet te bemoeilijken.
In de meeste donorlanden wordt humanitaire hulp gescheiden van structurele ontwikke-
lingssamenwerking. Het nadeel is echter dat door deze gescheiden circuits voor de finan-
ciering van noodhulp en ontwikkelingshulp gemakkelijk een ‘gat’ ontstaat tussen nood-
hulp en wederopbouwhulp. Humanitaire organisaties hebben dit ‘gat’ de afgelopen jaren
getracht te dichten door het ondernemen van activiteiten op het gebied van opbouw. Zo
heeft UNHCR haar rol op dit gebied gedurende de afgelopen jaren uitgebreid onder meer
als gevolg van het ontbreken van een actieve VN-partner en tevens vanwege de enorme
groei van repatriëringsoperaties.50 Volgens UNHCR heeft de terugkeer van grote aantal-
len vluchtelingen het noodzakelijk gemaakt actief deel te nemen aan de opbouw van het
land van herkomst. Om de terugkeerders te kunnen monitoren en om te voorkomen dat
nieuwe conflicten uitbreken (en nieuwe vluchtelingenstromen op gang komen) is het van
belang niet alleen opbouwactiviteiten te ondernemen voor de terugkeerders, maar ook
voor diegenen die tijdens de oorlog zijn gebleven. Dergelijke activiteiten stroken echter
niet met het karakter van de organisatie en kunnen het oorspronkelijke mandaat van
UNHCR - de bescherming van vluchtelingen - in de weg staan. De AIV ondersteunt dan
ook de Nederlandse positie, zoals onder meer tot uiting is gekomen tijdens de vergade-
ring van het Uitvoerend Comité van UNHCR in oktober 1997 die zich verzet tegen de uit-
breiding van de activiteiten van UNHCR op het gebied van wederopbouw.
De AIV is van mening dat de Nederlandse regering in de internationale fora alert moet
blijven op de scheiding van verantwoordelijkheden van internationale organisaties die zich
enerzijds bewegen op het gebied van humanitaire hulp, en anderzijds op het gebied van
hulp bij wederopbouw en ontwikkelingssamenwerking. Dit betekent onder meer dat huma-
nitaire organisaties die noodhulp in crisissituaties verbinden aan structurele hulp hierin
niet gesteund moeten worden door de Nederlandse overheid. Het duidelijk oormerken van
de noodhulpactiviteiten door de hulporganisaties is in dit kader gewenst. Eén en ander
betekent ook dat Nederland moet blijven pleiten voor de versterking van die organisaties
die in het kader van ontwikkelingssamenwerking wel zijn toegerust om hulp bij wederop-
bouw te verlenen en procedures moet ontwikkelen om na beëindiging van het conflict
sneller een programma voor wederopbouw te kunnen starten.
De bovengenoemde argumentatie werpt een kritisch licht op het in hoofdstuk II beschre-
ven ‘ontwikkeling-voor-vrede’ beleid. De activiteiten in Afghanistan hadden plaats in de
context van een internationaal, door de VN gecoördineerd, programma waarin verschillen-
de activiteiten werden samengebracht. De AIV wijst op het risico dat met de ‘ontwikkeling-
voor-vrede-benadering’ het begrip humanitaire hulp te zeer opgerekt wordt en dat de
50 De Hoge Commissaris Sadako Ogata wees hierop nogmaals in haar Van Heuven Goedhartlezing in
    het kader van de wereldvluchtelingenweek, Den Haag, 1 september 1998.
                                                 31
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>grenzen tussen humanitaire hulp en andere vormen van hulp te zeer vervagen. De AIV
beschouwt wederopbouw en reconstructie als vormen van ontwikkelingssteun gericht op
de lange termijn en structurele verbetering van de levensomstandigheden. De aard van
deze hulp in de nadagen van een conflict zal echter verschillen van de traditionele hulp in
niet-conflict landen. Tot vormen van post-conflict ontwikkelingshulp kunnen zaken worden
gerekend als traumaverwerkingsprogramma’s, vredesopbouwactiviteiten, herstel van nuts-
bedrijven etc. De AIV stelt echter uitdrukkelijk dat hulp bij wederopbouw alleen zou moe-
ten plaatsvinden indien voldaan is aan de eerder beschreven criteria en voorwaarden voor
wederopbouwhulp. Ook meent de AIV dat deze en andere wederopbouwhulp gewoonlijk
niet uit de post ‘noodhulp’, maar uit het ‘normale’ ontwikkelingsbudget bekostigd zou
moeten worden.
De AIV acht het van belang dat de uitvoering van het beleid op het gebied van noodhulp
en op het gebied van hulp bij wederopbouw (en van ontwikkelingssamenwerking) door ver-
schillende organisaties plaats heeft. De voornaamste reden hiervoor is dat andere crite-
ria en uitgangspunten gelden voor het verlenen van humanitaire hulp dan voor de hulp bij
wederopbouw en ontwikkelingssamenwerking.
                                              32
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>VI          Naar een grotere samenhang in de internationale
            besluitvorming
Op internationaal niveau wordt al jaren gezocht naar middelen om een grotere samen-
hang tot stand te brengen tussen politieke en militaire strategieën en activiteiten op het
gebied van humanitaire hulp en ontwikkelingssamenwerking. Dit impliceert tevens het
streven naar een grotere samenhang tussen de activiteiten gericht op het voorkomen van
conflicten en crises en de activiteiten die de respons vormen op gewelddadige conflicten.
De AIV tekent hierbij aan dat een adequate politieke strategie soms op gespannen voet
zal staan met de noodzaak de slachtoffers hulp te bieden. Noodhulp mag niet tot een
instrument van politiek worden gemaakt. Het is een doel op zichzelf - een ethisch impera-
tief. Wel is het van belang dat de activiteiten op elkaar worden afgestemd.
Early warning en preventie
De AIV acht het belang van het onderwerp van preventie groot maar vindt de betreffende
problematiek van geheel andere aard dan het centrale thema, de humanitaire hulp. Een
eventueel vervolgadvies zou wellicht in kunnen gaan op de verschillende mogelijkheden
die bestaande preventieve strategieën bieden en vormen van preventie die in de toe-
komst ontwikkeld zouden kunnen worden. Wel wordt hier de problematiek van early war-
ning kort besproken omdat deze van direct belang is voor de zogenoemde preparedness
van humanitaire organisaties.
Early warning-systemen zijn in de afgelopen jaren ontwikkeld door de VN, door overheden,
NGO’s en wetenschappers met als doel spanningen of zelfs een dreigend gewelddadig
conflict tijdig te kunnen onderkennen. Ook de media hebben hierin een belangrijke rol.
De verschillende early warning-systemen zijn gebaseerd op de vooronderstelling dat het
beschikken over betrouwbare informatie onontbeerlijk is voor een op de crisis toegesne-
den, tijdig ingrijpen.
De Secretaris-Generaal van de VN schrijft in zijn rapport over de oorzaken van conflict in
Afrika: ’The critical concern today is no longer lack of early warning of impending crises,
but rather the need to follow up early warning with early and effective action.’51 Early
warning-systemen tonen mogelijke brandhaarden, zeker ook wanneer het gaat om politiek
gemanipuleerde etnische verschillen, schrijnende economische tegenstellingen (met
name als deze met sociale uitsluiting van identificeerbare groepen gepaard gaat) of
gewelddadige repressie van oppositie tegen een autoritair bewind. Rwanda, Bosnië, Libe-
ria, Somalië, Soedan en het meest recente geval van Kosovo kunnen dan ook niet afge-
daan worden met argumenten dat het gevaar voor gewelduitbarstingen niet overduidelijk
bekend was. Waar het uiteindelijk om gaat is de reactiecapaciteit, de bereidheid en de
snelheid waarmee gereageerd kan worden. De AIV acht het dan ook van groot belang dat
de mogelijkheden om te reageren op de betreffende informatie met name door staten en
inter-gouvernementele organisaties verder worden uitgewerkt. De AIV meent dat elk early
warning -systeem voorzien moet zijn van regelmatig geactualiseerde plannen voor mogelij-
ke (preventieve politieke) actie. De ontwikkeling van een strategie voor dit laatste is
echter veel ingewikkelder dan het relatief eenvoudige procédé van het verzamelen van
informatie. Ondanks een overvloed van informatie bestaat er momenteel geen effectieve
strategie voor preventieve diplomatie, en worden economische maatregelen, - positieve of
51 Annan, 13 april 1998, UN Doc. A/52/871 - S/1998/318, par. 16.
                                               33
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>negatieve - sancties, conditionaliteit of (dreiging met) gebruik van geweld nog onvoldoen-
de gebruikt.
De obstakels in het VN-systeem indachtig is de AIV daarom van mening dat het ter voor-
bereiding van preventieve actie van cruciaal belang is te bepalen waar de analyse van de
gegevens moet plaatsvinden: binnen of buiten de internationale politieke gremia waar de
uiteindelijke strategiebepaling plaatsvindt. De AIV acht het raadzaam om de analyse en
de strategiebepaling van elkaar te scheiden. Ook VN-Secretaris-Generaal Annan doet een
dergelijk voorstel in zijn hierboven genoemde rapport, namelijk om in het geval van con-
flict of potentieel conflict allereerst een speciale bemiddelaar aan te stellen of speciale
commissies te vormen ’to look into the sources of the dispute, build confidence, and
recommend practical solutions.’52 Een dergelijk voorstel betekent dat de Secretaris-
Generaal van de VN zich bij de bepaling van een strategie in de politieke gremia kan
beroepen op relatief onafhankelijke en objectieve analyse, hetgeen zijn positie zou kun-
nen versterken.
De AIV adviseert de regering in internationaal verband beleid te ontwikkelen dat het
mogelijk maakt om de analyse van informatie over mogelijke crisisgebieden plaats te
laten vinden buiten de kaders waar de politieke besluitvorming plaats heeft. Een mogelij-
ke invulling is te vinden in een eerder door de AVV gedane aanbeveling over de oprichting
van een zogenaamde Red Alarm Group bij de Verenigde Naties.53 Ook het aanstellen van
een speciale bemiddelaar of commissie zoals voorgesteld door VN-secretaris-generaal
Kofi Annan zou dit effect kunnen hebben.
De AIV pleit er tevens voor dat een dergelijk proces van analyse plaatsvindt op regionaal
niveau. Gedacht zou kunnen worden aan de organisatie van regionale conferenties, of de
oprichting van regionale netwerken of organisaties, die zich concentreren op de voor de
regio specifieke elementen van conflictpreventie en conflictoplossing (OAU, OAS, NAVO
etc.). Op basis van de ontwikkeling van indicatoren vanuit een dergelijke regionale bena-
dering zou men beter in staat zijn rekening te houden met voor de regio relevante aspec-
ten op het gebied van onder meer cultuur en ontwikkeling. De thans bestaande regionale
organisaties hebben nauwelijks middelen om dergelijke activiteiten te kunnen ontplooien.
De Nederlandse regering zou aan de versterking van regionale organisaties op dit gebied
kunnen bijdragen.
In de adviesaanvraag wordt de vraag gesteld of de AIV het wenselijk acht het causale
verband tussen internationale samenwerking, steun aan bad governance en verscherping
van conflicten op de internationale agenda te krijgen. De AIV meent dat dit onderwerp
inderdaad behandeld dient te worden in OESO/DAC verband. De Nederlandse inzet zou
moeten bijdragen aan verdieping en verbijzondering van de kennis over het mogelijke
verband tussen de financiële steun aan bad governance en het uitbreken van conflicten.
In het World Development Report 1997 van de Wereldbank54 komt onomstotelijk naar
52 Annan 1998, par. 17.
53 Deze zou moeten bestaan uit 'eminente politieke persoonlijkheden’ uit lidstaten van de Verenigde
    Naties die de Secretaris-Generaal adviseren en ondersteunen wanneer hij krachtens artikel 99 van
    het Handvest de Veiligheidsraad attendeert op een bedreiging van de internationale vrede en
    veiligheid', Adviesraad Vrede en Veiligheid, 'Verloren onschuld, Nederland en VN operaties', Advies
    nr. 20, 1996, aanbeveling Vll.2, pag. 44.
54 World Development Report 1997, The State in a Changing World, World Bank, Washington 1997.
                                                      34
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>voren dat de effectiviteit van de staat een vitale factor is in het ontwikkelingsproces. Dit
impliceert dat hulp alleen werkt als er in de ontvangende landen sprake is van goed
bestuur en goed beleid. Dit gegeven voert naar het thema van de conditionaliteit. De AIV
steunt het huidige Nederlandse beleid dat ervan uitgaat dat conditionering van de regulie-
re ontwikkelingshulp een rol kan spelen bij de effectuering van preventief beleid met
name in landen waar sprake is van schendingen van mensenrechten door de overheid.
Voor wat betreft de conditionaliteit heeft deze echter voornamelijk betrekking op landen
waarmee Nederland een reguliere relatie heeft op het gebied van ontwikkelingssamenwer-
king. Daarnaast kan de Nederlandse regering zich in het kader van het buitenlands beleid
richten op andere maatregelen zoals het tegengaan van de verspreiding van wapens.55
Onder conditionaliteit kunnen ook sancties worden begrepen. Eventuele sancties dienen
volgens de AIV duidelijker gericht te worden op de regering of bepaalde onderdelen daar-
van en/of leidinggevende groepen. Te denken valt daarbij aan reisverboden en de bevrie-
zing van banktegoeden. Overigens is enige voorzichtigheid hier op zijn plaats aangezien
vooralsnog geen duidelijkheid bestaat over de effectiviteit van de toepassing van sanc-
ties.56
De ‘geïntegreerde’ benadering
Verschillende internationale fora, met name die binnen de VN, hebben de laatste jaren
het idee van een zogenoemde ‘geïntegreerde’ benadering opgenomen in hun beleid op
het gebied van humanitaire actie. De ervaringen in Soedan, Somalië en Rwanda hebben
de noodzaak aangetoond van een grotere samenhang tussen politieke bemiddeling, mili-
taire en veiligheidsoperaties en noodhulpverlening. Een geïntegreerde benadering omvat
zowel de beoogde samenhang tussen politieke en militaire maatregelen en humanitaire
hulp als een efficiënte coördinatie en afstemming van het werk van de betrokken - natio-
nale en internationale - organisaties en overheidsinstanties in het veld.
Daarnaast erkent de VN de noodzaak ’to couple relief efforts with more comprehensive
approaches that include promoting political settlements, rebuilding capacity and restoring
economic opportunity.’57 In 1997 formuleerde de VN de Strategic Framework Approach
’for response to and recovery from crisis’. Een intern stuk over het voorstel stelt dat de
strategie ’should reflect the primacy of national ownership and domestic resources,
complemented by international support’.58 Het plan spreekt van een ‘holistische’ aanpak
die de kloof tussen noodhulp en ontwikkelingsactiviteiten moet overbruggen en waarvan
de elementen bestaan uit een analyse van de situatie in het betreffende land en het vast-
stellen van beleidsuitgangspunten en prioriteiten. In deze aanpak past een samenwerking
tussen de VN-organisaties en de verschillende andere actoren, waaronder IMF en Wereld-
bank, donoren en NGO’s. Een dergelijke geïntegreerde benadering veronderstelt uiteraard
een versterking van de internationale coördinatie in het veld.
55 Zie AIV-advies nummer 2, 'Conventionele wapenbeheersing: dringende noodzaak, beperkte mogelijkheden',
    Den Haag, april 1998.
56 Adviescommissie Mensenrechten, 'De rechten van de mensen en de internationale economische betrekkin-
    gen', Advies nr. 12, Den Haag 1991, p. 31 ev.
57 Report of the Secretary-General to the UN General Assembly, Un Doc. A/52/1, 1997.
58. Informal briefing note on Strategic Frameworks, 1997.
                                                      35
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>Het internationale streven om op beleidsniveau meer samenhang te bewerkstelligen tus-
sen de politieke en militaire strategieën, humanitaire doelstellingen en ontwikkelings-
perspectieven is immers niet gebaat bij een vervaging van verantwoordelijkheden en een
overlap van activiteiten. Integendeel. Zoals gezegd is de AIV daarom van mening dat de
regering in de internationale fora alert moet blijven op de scheiding van verantwoordelijk-
heden van de internationale organisaties die zich deels bewegen op het gebied van
humanitaire hulp, en deels op dat van hulp bij wederopbouw en ontwikkelingssamen-
werking.
De AIV meent dat het in de praktijk uitermate moeilijk zal blijken dit geïntegreerde beleid
te realiseren. De Veiligheidsraad van de VN bepaalt in beginsel het internationale politie-
ke raamwerk waarbinnen de politieke en eventueel militaire actie met humanitair oogmerk
plaats heeft. Binnen de Veiligheidsraad kunnen lidstaten van mening verschillen over de
aard van de crisis en de te ondernemen actie. Daarnaast wordt humanitaire hulp echter
geboden door een veelheid van meest autonome VN- en particuliere organisaties op
basis van eigen vaststaande mandaten en missies. Niet zelden is er zelfs sprake van
rivaliteit, die een samenhangend beleid en effectieve coördinatie van betrokkenen nog
verder belemmert.
Uit de vele - vaak uitvoerige - evaluaties van de humanitaire operaties ten tijde van de
crisis in het Grote Merengebied is gebleken dat het uitblijven van een eensgezind en
samenhangend politiek beleid door de internationale hoofdrolspelers, te weten donoren,
VN-leden, Veiligheidsraadsleden, internationale en regionale organisaties en de politieke
afdeling van de VN, het grootste obstakel was voor een oplossing van de crisis en voor
een efficiënte hulpverleningsoperatie. Het ontbreken van een coherent internationaal poli-
tiek beleid bemoeilijkte de interactie tussen de VN en lokale machthebbers hetgeen
repercussies had op de mogelijkheden voor de humanitaire hulpverlening.
De AIV beveelt aan dat de Nederlandse regering zich, via de bestuursorganen van de ver-
schillende VN-organisaties, blijvend inzet voor het indammen van de institutionele rivaliteit
tussen de verschillende bij humanitaire crises betrokken VN-organisaties door organisa-
ties aan te sporen zich aan hun mandaat te houden. De hulporganisaties zouden zich bij
hun activiteiten dienen te baseren op gemeenschappelijke analyses en op de algemene
principes van complementariteit en transparantie.
Een samenhangend beleid hoeft niet altijd een hechte samenwerking te impliceren van de
verschillende actoren. Zo kan het gezamenlijk optreden van militairen en humanitaire
hulpverleners een negatief effect hebben op de hulpoperatie, doordat hulpverleners ver-
eenzelvigd worden met politieke standpunten van de VN, met vredesoperaties van de VN
of met door de VN geïnitieerde sanctiemiddelen. Ervaring leert dat anti-VN sentimenten
die zo ontstaan maar al te gemakkelijk worden afgereageerd op humanitaire hulpverle-
ners met alle gevolgen van dien voor de hulpverleningsoperatie.59
In een onlangs verschenen artikel verwijst de toenmalige minister van Defensie Voorhoe-
ve60 naar de ontwikkelingen in de samenwerking tussen militaire en civiele organisaties
tijdens de fase van wederopbouw. Militairen hebben een ondersteunende rol gespeeld bij
verschillende wederopbouwactiviteiten, zoals in Bosnië nog steeds het geval is. Er wordt
betoogd dat ook hier afbakening van taken dient te worden georganiseerd vanwege het
59 Larry Minear 1998, p. 5.
60 Internationale Spectator juni 1998.
                                              36
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>risico dat de onpartijdigheid van de vredesmacht in gevaar zou kunnen komen. Ook waar-
schuwt hij tegen een dreigende afhankelijkheid van de lokale bevolking van de militaire
bescherming en van andere vormen van ondersteuning. De militaire eenheden zouden
zich langzaam moeten terugtrekken ‘in het traject van vredesopbouw’. Ook de AIV acht
een terughoudende opstelling ten aanzien van een militaire rol in de fase van wederop-
bouw verstandig. Dit overigens zonder iets af te doen aan de grote verantwoordelijkheid
van de Verenigde Naties voor vredehandhaving met militaire middelen.
Nieuwe voorstellen van de Verenigde Naties
Na twee eerdere pogingen, in 1971 en 1991, om het VN-systeem te verbeteren op het
gebied van humanitaire respons, kwamen de VN in 1997 met nieuwe voorstellen op het
gebied van coördinatie, verantwoording en integratie van vredehandhaving, politieke
besluitvorming en humanitaire hulp. Er werd een Executive Committee on Humanitarian
Affairs (ECHA) opgericht dat vanuit verschillende afdelingen van de VN rapporteert aan de
Secretaris Generaal over humanitaire zaken. Hierdoor is het mogelijk dat bij beslissingen
omtrent humanitaire hulp rekening gehouden wordt met besluitvorming op het gebied van
vredehandhaving, politieke zaken en ontwikkelingssamenwerking. De plannen van de Ver-
enigde Naties voor een betere voorbereiding van, en samenwerking in humanitaire opera-
ties hebben vorm gekregen in het nieuwe Office for Coordination of Humanitarian Affairs
(OCHA) in New York. Terwijl de Humanitarian Affairs Coordinator direct rapporteert aan de
Veiligheidsraad en leiding geeft aan het proces van beleidsvorming en advocacy, vindt de
feitelijke coördinatie en afstemming van activiteiten van gespecialiseerde organisaties
plaats in Genève en van operationele taken ‘in het veld’ door de UN Resident Represen-
tative. De vernieuwing verkeert in de eerste fase van uitvoering en het moet nog blijken in
hoeverre de nieuwe structuur zal functioneren. Men dient hierover geen overspannen ver-
wachtingen te koesteren. Hervormingen lagen in het verleden veeleer op het terrein van
technische, procedurele, logistieke of administratieve zaken. Op institutioneel of beleids-
niveau zijn er nog zeer weinig veranderingen te bespeuren.61
De VN-voorstellen verhullen tot op zekere hoogte de verschillen en de spanningen tussen
mandaten en belangen van de diverse VN-organisaties. De gespecialiseerde organisaties
zoals Unicef, WFP en UNDP zijn terughoudend waar het gaat om een eventuele inperking
van hun werkzaamheden onder meer met het oog op een adequate politieke afstemming.
Ook UNHCR heeft geen blijk gegeven van een bereidheid om het, in de afgelopen jaren
sterk uitgebreide, werkterrein terug te brengen tot dat van haar oorspronkelijke mandaat.
Veel zal afhangen van een verbeterde consultatieprocedure tussen de Veiligheidsraad en
de betrokken VN-organisaties. Hierbij speelt het kantoor van OCHA nu al een zichtbaar
actieve rol in de informatieverschaffing aan de Veiligheidsraad. Ook een zorgvuldiger
selectie van de Special Representative van de VN-Secretaris-Generaal zou de toekomstige
consultatieprocedures positief kunnen beïnvloeden.
De AIV ondersteunt de plannen met betrekking tot de rol van de UN Resident Representa-
tive voor een goede coördinatie van activiteiten in het veld. De AIV wijst op het belang dat
de betreffende persoon voldoende is toegerust voor zijn/haar functie. Wat nog verbete-
ring behoeft is de rol van de Resident Representative tegenover de niet-gouvernementele
humanitaire hulporganisaties. Terwijl in sommige gevallen vrijwillige samenwerkingsme-
chanismen goed werkten, bleven zij in andere gevallen gebrekkig.
61 Zie ook L. Minear, 1998.
                                             37
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>De AIV beveelt aan dat financiële steun aan bij noodhulp betrokken organisaties de ver-
plichting met zich meebrengt deel te nemen aan de door de UN Resident Representative
georganiseerde coördinatie-mechanismen.
De grootste uitdaging ligt echter op het terrein van het vaststellen van adequate politieke
strategieën, want die vormen een belangrijke voorwaarde waaronder de andere elemen-
ten van de respons op een humanitaire crisis effectief kunnen worden gemaakt. Alleen
door de politieke strategie actief na te streven kan worden voorkomen dat de humanitaire
hulp een alibi wordt voor politiek verzuim. De Nederlandse regering dient zich in te zetten
voor de formulering van een politieke strategie en een betere afstemming tussen de poli-
tieke en de humanitaire organisaties.
Een onderlinge expliciete afstemming van de activiteiten van de verschillende betrokken
VN-organen zal weliswaar tegenstrijdige doeleinden en andere dilemma’s blootleggen,
maar ook duidelijke keuzes mogelijk maken. De AIV ondersteunt daarom het streven om
de afstemming van de verschillende - politieke, militaire, humanitaire, ontwikkelings-, en
mensenrechten - aspecten van het VN-beleid ten aanzien van een humanitaire crisis te
versterken. De verantwoordelijkheid voor deze afstemming is in het huidige VN-beleid
terecht bij de Veiligheidsraad, de Secretaris-Generaal en de Humanitarian Affairs Coordi-
nator gelegd.
Het humanitaire recht
Niet alle staten hebben de relevante verdragen en protocollen op het terrein van het
humanitaire recht geratificeerd; dat blijft een probleem. Dit geldt wel heel in het bijzonder
voor de Protocollen van 1977. Veel van het internationaal humanitair recht wordt
beschouwd als geldend gewoonterecht. Omdat het een gegeven is dat van de partijen bij
een burgeroorlog alleen de gevestigde autoriteiten rechtstreeks partij bij de internationale
humanitaire verdragen kunnen zijn, dient in het licht van de recente, veelal droeve, erva-
ringen met niet-toepassing van het internationaal humanitair recht te worden bezien hoe
de toepassing en naleving kan worden verbeterd. Zo dient bijvoorbeeld te worden nage-
streefd dat opstandige bewegingen, nationaal en internationaal, een verklaring afleggen
dat zij het internationaal humanitair recht eerbiedigen. Zo niet, dan zou hen een interna-
tionaal gehoor en platform onthouden moeten worden.
De AIV bepleit een verdere versterking en naleving van het internationaal humanitair
recht. Dit kan onder meer worden bereikt door een groter aantal ratificaties van de rele-
vante verdragen en betere geïnstitutionaliseerde procedures voor niet-statelijke actoren
om zich aan het internationaal humanitair recht te binden. Ook dienen de voorzieningen
te worden versterkt om onmiddellijke en onvoorwaardelijke toegang tot slachtoffers te
verkrijgen teneinde humanitaire hulp te kunnen verlenen. Dit willens en wetens onmoge-
lijk maken zou moeten worden beschouwd als een internationaal misdrijf, waarvoor
betrokkenen (politici, militairen of ’warlords’ van het land in kwestie) ter verantwoording
worden geroepen.62 Overigens dient nogmaals te worden benadrukt dat nationale staten
hun verantwoordelijkheid houden op dit gebied.
62 VN-Secretaris-Generaal Kofi Annan zegt hierover in zijn rapport over achtergronden en oplossingen
    van conflicten in Afrika: 'I recommend that combatants be held financially liable to their victims under
    international law where civilians are made the deliberate target of aggression. I further recommend
    that international legal machinery be developed to facilitate efforts to find, attach and seize the
    assets of transgressing parties and their leaders' ( par. 50). Het inmiddels ingestelde, maar nog niet
    operationele Internationale Strafhof, zou daaraan in de toekomst mede kunnen bijdragen.
                                                    38
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>De afdwinging van het humanitaire recht blijft echter grotendeels een kwestie van politie-
ke wil.
De AIV bepleit verder dat, naast de materiële en institutionele versterking van het huma-
nitaire recht, middelen worden aangewend om de bekendheid van het humanitaire recht,
met name in een zich ontwikkelende crisissituatie, bij de strijdende partijen en de bevol-
king te vergroten.
                                            39
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>VII              Conclusies en aanbevelingen
Een van de belangrijkste vragen uit de adviesaanvraag luidde: wat is de ruimte voor
humanitaire hulpverlening in situaties van conflict? En aan welke minimale politieke voor-
waarden moet zijn voldaan wil de hulp in dergelijke situaties effectief zijn? Een daarmee
samenhangende vraag betreft het voorkòmen dat humanitaire hulp en ontwikkelingssa-
menwerking in (dreigende) conflictsituaties bijdragen tot verslechtering van die situatie.
Bij de beantwoording van deze vragen hanteert de AIV een definitie van humanitaire hulp
waarin de verschaffing van een basispakket voorzieningen zoals voedsel, water en sanita-
tie, onderdak, medische verzorging en brandstof centraal staat. De AIV staat een strikte
scheiding voor tussen humanitaire hulp en andere vormen van hulp, zoals hulp bij weder-
opbouw. Dit is van belang voor het behoud van de neutraliteit van de hulpverlening en
maakt het mogelijk dat humanitaire organisaties zich beter kunnen houden aan de oor-
spronkelijke uitgangspunten van hun mandaat. Een zodanige strikte opvatting van het
takenpakket van humanitaire organisaties moet, naar de mening van de AIV, leiden tot
een noodzakelijke bijstelling van het beleid, dat in de laatste jaren is gevoerd zonder dui-
delijke empirische onderbouwing, met de ambitie steeds meer aspecten, die grenzen aan
de hulp, te integreren. Een nauwgezette afbakening tussen hulp enerzijds en politieke en
eventueel militaire bemoeienis anderzijds is eveneens wenselijk.
Aanbeveling 1:
De AIV is van oordeel dat humanitaire hulp zich moet richten op het verschaffen van het
basispakket gericht op de eerste levensbehoeften ten tijde van noodsituaties, en beveelt
aan dat de Nederlandse regering dit als richtlijn stelt voor organisaties aan welke zij
middelen ter beschikking stelt voor de verstrekking van humanitaire hulp. Bij de totstand-
koming van het minimumpakket dienen lokale behoeften, gebruiken en voorzieningen
(markten) het uitgangspunt te zijn.
De AIV meent dat Nederland, als belangrijke donor van vele humanitaire hulpoperaties, op
een aantal terreinen duidelijke condities moet stellen aan humanitaire organisaties waar-
onder de humanitaire hulp wordt verschaft. Als uitgangspunten gelden de neutraliteit van
de hulpverlening, respect voor lokale omstandigheden en actoren en veiligheidsgaranties
voor hulpverleners en ontvangers van hulp.
Blijkt een noodsituatie een langdurig karakter te hebben, dan zou het basispakket kunnen
worden uitgebreid. Initiatieven van de getroffen groep om niet te vervallen in lethargie en
om het lot weer in eigen hand te nemen, kunnen worden ondersteund. De AIV denkt in
het bijzonder aan activiteiten op het terrein van basisonderwijs en vormen van zelfhulp
die de situatie verlichten. Indien de omstandigheden het toelaten kan ook gedacht wor-
den aan middelen waardoor mensen (zowel vluchtelingen als lokale bevolking) zelfstandig
in hun voedselbehoeften kunnen voorzien. Hierbij dient rekening te worden gehouden met
lange-termijn overwegingen zoals het behoud van de natuurlijke leefomgeving (ecologi-
sche draagkracht). Overigens doen chronische noodsituaties zich niet alleen op het platte-
land voor, maar ook in stedelijke gebieden. Voorop dient echter te staan dat de hulp de
status-quo van de ontstane situatie niet versterkt of een oplossing van het conflict in de
weg staat.
Aanbeveling 2:
De AIV is, met de Nederlandse regering, van mening dat het behoud van het beginsel van
de neutraliteit van de hulpverlening van belang is. De AIV beveelt de regering daarom aan
                                              40
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>voorzichtig te zijn bij de financiering van humanitaire organisaties die humanitaire hulp
expliciet combineren met publieke ’advocacy’. Overigens beschouwt de AIV het melden
van schendingen van het humanitair recht of mensenrechten bij de daartoe aangewezen
organen (zoals de VN Hoge Commissaris voor de Rechten van de Mens) niet als publieke
’advocacy’ en dus wel verenigbaar met het verlenen van humanitaire hulp.
Aanbeveling 3:
Nederland en andere donoren zullen zich moeten (blijven) richten op die (bestaande) hulp-
organisaties die voldoende blijk hebben gegeven van een vermogen tot effectieve hulpver-
lening in overeenstemming met de principes zoals vastgelegd in de Geneefse Conventies
en de NGO-Code of Conduct. Voor nieuwe organisaties geldt dat zij aantoonbaar over vol-
doende capaciteit beschikken en eveneens de Code onderschrijven.
Aanbeveling 4:
De AIV adviseert de Nederlandse regering om samen met andere overheden de instelling
te overwegen van een internationaal aanspreekpunt voor rapportage over gevallen waarin
de Code of Conduct niet wordt nageleefd. De doelgroep van de hulpverlening, de slacht-
offers, verwanten, betrokken NGO's, overheden en anderen dienen in staat te worden
gesteld hun klachten ten aanzien van tekortkomingen of ernstige schendingen van de
Code of Conduct voor humanitaire hulp voor te leggen aan een aanspreekpunt dat over
tekortkomingen en misstanden rapporteert. Dit aanspreekpunt zou gerealiseerd kunnen
worden binnen het onlangs door de VN opgerichte Office for Coordination of Humanitarian
Affairs (OCHA) aangezien dit bureau een cöordinerende rol vervult en nauw contact heeft
met betrokken organisaties.
Aanbeveling 5:
De AIV beveelt aan dat bij de selectie van NGO's voor de uitvoering van humanitaire hulp
de volgende criteria worden gebruikt:
– De organisatie doet aan regelmatig en adequaat behoeften-onderzoek onder vrouwen,
    kinderen en mannen (needs assessment) in en rond het crisisgebied (omgevings-
    analyse);
– de organisatie doet aan systematische monitoring van hulpactiviteiten en er is sprake
    van regelmatige evaluatie en meten van effecten;
– de organisatie onderschrijft de NGO-Code of Conduct voor humanitaire organisaties en
    leeft deze ook na.
Aanbeveling 6:
Nederland en de andere donoren kunnen een stimulerende rol spelen bij het beschikbaar
stellen van middelen voor het uitvoeren van behoeftenonderzoek voorafgaand aan de hulp
en een evaluatie of effecten-rapportage achteraf. Donoren kunnen eveneens de efficiën-
tie van het proces vergroten door een gemeenschappelijk stramien voor de financiële ver-
antwoording te gebruiken. De AIV beveelt aan dat de Nederlandse regering hiertoe het
initiatief neemt.
Aanbeveling 7:
De AIV beveelt de Nederlandse regering aan de plannen te ondersteunen van humanitaire
organisaties om een gamma van geleidelijk zwaardere veiligheidsmaatregelen te ontwik-
kelen en organisatorisch voor te bereiden om effectief te kunnen reageren op problemen
betreffende de veiligheid van hulpverleners en bescherming van hulpgoederen. Het gam-
ma van niet-militaire maatregelen omvat onder meer het beschikbaar stellen van betere
communicatiemiddelen, betere voorzieningen voor het opslaan en afsluiten van hulpgoe-
deren, het geven van speciale trainingen en het inschakelen van lokale bewakers. Deze
en andere niet-militaire beveiligingsmaatregelen dienen meer aandacht te krijgen van
donoren.
                                               41
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>Aanbeveling 8:
De AIV is van oordeel dat een VN-politiemacht die wordt ingezet ten behoeve van de
bescherming van de humanitaire hulp bij een beperkte escalatie van gewelddadigheden
nooit als een middel op zichzelf mag worden gezien. In voornoemd geval zal steevast
rekening moeten worden gehouden met de mogelijkheid van een verdere escalatie die de
mogelijkheden van een VN-politiemacht te boven gaat. Uitzending van een VN-politiemacht
zal derhalve een beslissing moeten zijn van de Veiligheidsraad. Deze zou bovendien
moeten nagaan of er bij de betrokken hulpverleners daadwerkelijk behoefte aan onder-
steuning bestaat. De AIV geeft er de voorkeur aan een VN-politiemacht deel te laten uit-
maken van het United Nations Standby Arrangements System. Een aantal VN-lidstaten
heeft aangegeven dat dit systeem, dat vooralsnog niet meer behelst dan een databank
voor snel-inzetbare legereenheden ten behoeve van vredesoperaties, wordt uitgebreid met
een politiecomponent. Analoog aan het Deense initiatief van een multinationale Standby
Forces High Readiness Brigade (Shirbrig) met een permanent hoofdkwartier en snel
oproepbare militaire elementen, zou ook een multinationale standby VN-politiemacht kun-
nen worden opgericht.
Aanbeveling 9:
De AIV beveelt aan dat hulp bij wederopbouw alleen wordt geboden onder de volgende
voorwaarden:
1. Er dient sprake te zijn van een relatief stabiele situatie waarin de veiligheid in voldoen-
    de mate is gewaarborgd;
2. er dient sprake te zijn van een bereidheid van de (lokale) partijen om aan vrede en
    wederopbouw te werken;
3. de machthebbers dienen zich te houden aan minimale rechtsnormen en respect te
    tonen voor mensenrechten;
4. bij afwezigheid van een effectieve nationale gezagsstructuur moeten de hulpactivitei-
    ten zoveel mogelijk in het kader van lokale structuren worden geformuleerd en uitge-
    voerd;
5. naast lokale staatsstructuren dienen maatschappelijke organisaties en groeperingen
    zoveel mogelijk bij wederopbouwhulp te worden betrokken; hier kan met name op par-
    ticipatie van vrouwen worden aangestuurd;
6. de hulp bij wederopbouw dient aandacht te geven aan de versterking van de lokale
    rechtsstatelijke instituties;
7. er dient een toetsing plaats te hebben als ware er de bereidheid om een relatie aan
    te gaan op het gebied van structurele ontwikkelingssamenwerking.
In verband met dit laatste punt beveelt de AIV aan dat beslissingen over wederopbouw-
hulp niet door dezelfde afdeling genomen worden als beslissingen over noodhulp, al is
het wel wenselijk dat vereenvoudigde procedures worden uitgewerkt om een slagvaardige
reactie niet te bemoeilijken.
Aanbeveling 10:
De AIV is van mening dat de Nederlandse regering in de internationale fora alert moet
blijven op de scheiding van verantwoordelijkheden van de internationale organisaties die
zich enerzijds bewegen op het gebied van humanitaire hulp, en anderzijds op het gebied
van hulp bij wederopbouw en ontwikkelingssamenwerking. Dit betekent onder meer dat
humanitaire organisaties die noodhulp in crisissituaties verbinden aan structurele hulp
hierin niet gesteund zullen worden door de Nederlandse overheid. Het duidelijk oormer-
ken van de noodhulpactiviteiten door de hulporganisaties is in dit kader gewenst. Een en
ander betekent ook dat Nederland moet blijven pleiten voor de versterking van die organi-
saties die in het kader van ontwikkelingssamenwerking wel zijn toegerust om hulp bij
wederopbouw te verlenen.
                                              42
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>Aanbeveling 11:
De AIV adviseert de regering in internationaal verband beleid te ontwikkelen dat mogelijk
maakt om de analyse van informatie over mogelijke crisisgebieden plaats te laten vinden
buiten de kaders waar de strategie wordt bepaald. Een mogelijke invulling is te vinden in
een eerder door de AVV gedane aanbeveling over de oprichting van een zogenaamde Red
Alarm Group bij de Verenigde Naties. Ook het aanstellen van een speciale bemiddelaar of
commissie zoals voorgesteld door VN-Secretaris-Generaal zou dit effect kunnen hebben.
Aanbeveling 12:
De AIV pleit er tevens voor dat een proces van analyse plaatsvindt op regionaal niveau.
Gedacht zou kunnen worden aan de organisatie van regionale conferenties, of de oprich-
ting van regionale netwerken of organisaties, die zich concentreren op de voor de regio
specifieke elementen van conflictpreventie en conflictoplossing (OAU, OAS, NAVO etc.).
Op basis van een ontwikkeling van indicatoren vanuit dergelijke regionale benadering zou
men beter in staat zijn rekening te houden met voor de regio relevante aspecten op het
gebied van onder meer cultuur en ontwikkeling. De thans bestaande regionale organisa-
ties hebben nauwelijks middelen om dergelijke activiteiten te ontplooien. De Nederlandse
regering zou aan de versterking van regionale organisaties op dit gebied kunnen bijdra-
gen.
Aanbeveling 13:
Sancties dienen volgens de AIV duidelijker gericht te worden op regeringen of bepaalde
onderdelen daarvan en op leidinggevende groepen. Te denken valt aan reisverboden,
bevriezing van banktegoeden en andere sanctievormen.
Aanbeveling 14:
De AIV adviseert om duidelijke criteria aan te leggen waaronder humanitaire organisaties
kunnen besluiten zich uit een bepaalde crisissituatie terug te trekken. Deze criteria moe-
ten worden vastgelegd voordat wordt aangevangen met een humanitaire operatie. De AIV
denkt daarbij aan de volgende omstandigheden waarbij het niet meer zinvol is hulp te
leveren:
1. De hulp komt niet bij de doelgroep;
2. hulpverleners worden doelwit van gewapende strijd.
Aanbeveling 15:
De AIV beveelt aan dat de humanitaire hulporganisaties gevraagd wordt in dergelijke situ-
aties een expliciete afweging te maken tussen de positieve aspecten van het verlenen
van de hulp tegenover de negatieve gevolgen die optreden doordat het conflict mede door
misbruik van de hulp onnodig wordt verlengd. Het uiteindelijk besluit tot voortzetting of
beëindiging berust evenwel bij de humanitaire organisaties en niet bij de regeringen.
Aanbeveling 16:
De AIV bepleit een verdere versterking en naleving van het internationaal humanitair
recht. Dit kan onder meer worden bereikt door een groter aantal ratificaties van de rele-
vante verdragen en betere geïnstitutionaliseerde procedures voor niet-statelijke actoren
om zich aan het internationaal humanitair recht te binden. Ook dienen de voorzieningen
te worden versterkt om onmiddellijke en onvoorwaardelijke toegang tot slachtoffers te
verkrijgen teneinde humanitaire hulp te kunnen verlenen. Dit willens en wetens onmoge-
lijk maken zou moeten worden beschouwd als een internationaal misdrijf, waarvoor
betrokkenen (politici, militairen of ’warlords’ van het land in kwestie) ter verantwoording
worden geroepen. Overigens dient nogmaals te worden benadrukt dat nationale staten
hun verantwoordelijkheid houden op dit gebied.
                                               43
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>Aanbeveling 17:
De AIV bepleit verder dat, naast de materiële en institutionele versterking van het huma-
nitaire recht, middelen worden aangewend om de bekendheid van het humanitaire recht,
met name in een zich ontwikkelende crisissituatie, bij de strijdende partijen en de bevol-
king te vergroten.
                                            44
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>                                                                                    Bijlage I
Aan
De Voorzitter van de Adviesraad
Internationale Vraagstukken i.o.
prof. drs R.F.M. Lubbers
Postbus 20061
2500 EB Den Haag
Datum:                                                 Kenmerk:
9 juli 1997                                            DCH-176/97
Onderwerp:                                             Dienstonderdeel:
Adviesraad Internationale Vraagstukken/                DCH
advies inzake humanitaire hulp
De internationale gemeenschap ziet zich, ondanks de verminderde scherpte van de Oost-
West tegenstelling, nog immer geconfronteerd met een aanzienlijk aantal intra- en inter-
statelijke conflicten. Deze conflicten vormen een van de belangrijkste bronnen voor het
voortduren van humanitaire noden, die continuering en soms zelfs intensivering van
humanitaire hulp noodzakelijk maken. Bij de uitvoering hiervan wordt steeds duidelijker
dat er grenzen zijn aan wat met humanitaire actie bereikt kan worden. Dit groeiende
besef en de actuele internationale discussie daarover, o.a. in het licht van de hervormin-
gen binnen de Verenigde Naties, hebben de Regering ertoe gebracht Uw Adviesraad te
vragen zich op dit vraagstuk te bezinnen. Onderstaand volgen enkele thema’s, waarover
de Regering, naast eventueel Uwerzijds geïdentificeerde additionele vraagpunten, het
advies Uwer Raad op hoge prijs zou stellen.
1. Uitgangspunt vormt de notitie "Humanitaire hulp tussen conflict en ontwikkeling", die
    op 12 november 1993 door ondergetekenden aan het Parlement is aangeboden. Aan
    de beleidsvoornemens uit deze notitie heeft Nederland zowel in internationaal ver-
    band als nationaal uitvoering gegeven. In samenwerking met andere landen en de
    desbetreffende internationale organisaties is vooruitgang bereikt ten aanzien van de
    versterking van het internationale humanitaire hulpsysteem. Ook is voortgang
    gemaakt met het verbeteren van de samenhang tussen humanitaire hulpverlening
    enerzijds en preventie en conflictbeheersing anderzijds. Hetzelfde geldt ten aanzien
    van de samenhang tussen rehabilitatie en wederopbouw aan de ene kant en vrede,
    veiligheid en ontwikkeling aan de andere kant. Niettemin is er weinig reden tot tevre-
    denheid.
                                             45
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>2. In de periode direct na de Koude Oorlog, leek internationaal de bereidheid groot om
   in ernstige humanitaire noodsituaties, ten gevolge van een binnenlands gewelddadig
   conflict, in te grijpen. In een aantal gevallen, zoals UNOSOM in Somalië, UNPROFOR
   in voormalig Joegoslavië en UNAMIR in Rwanda, had de internationale troepenmacht
   een onduidelijk en moeilijk uitvoerbaar mandaat danwel ontbrak de capaciteit om
   daaraan doeltreffend uitvoering te kunnen geven, zodat deze niet bij machte was een
   einde te maken aan het gebruik van geweld door de strijdende partijen. Hoewel er
   ook operaties zijn die meer succesvol lijken te zijn verlopen, zoals die in El Salvador,
   Mozam-bique, Haïti en -aanvankelijk - Cambodja, lijkt het er op dat de Verenigde
   Naties in de eerder genoemde gevallen, die vooral het politieke beeld van het VN-
   optreden bepalen, de grenzen van hun mogelijkheden hebben bereikt; resp. dat er
   aanzienlijke moeilijkheden zijn bij het bereiken van overeenstemming over een doel-
   treffend mandaat.
3. Dit bleek eens te meer in de crisissituaties, die zich voordeden en nog steeds voor-
   doen in het Grote-Merengebied, met als triest dieptepunt de genocide in Rwanda van
   april-juni 1994. In multilateraal verband kon geen overeenstemming worden bereikt
   over een robuust mandaat voor het zenden van een internationale troepenmacht tij-
   dens genocide, noch korte tijd daarna om in Zaïre vluchtelingen en strijders te schei-
   den, en evenmin toen escalatie van het conflict in Burundi dreigde of later vanwege
   Oost-Zaïre, waar honderdduizenden vluchtelingen voor hulpverlening onbereikbaar
   waren. De internationale en regionale bemoeienis beperkte zich tot niet altijd eendui-
   dige politieke druk, diplomatieke bemiddeling en humanitaire hulpverlening. Door
   deze gang van zaken dreigde niet alleen afbreuk te worden gedaan aan de geloof-
   waardigheid van de VN en de EU die opnieuw niet in staat bleken effectieve politieke
   en militaire actie te ondernemen, maar kwam ook de humanitaire hulpverlening aan
   ernstige kritiek bloot te staan. Humanitaire hulporganisaties werden ervan beschul-
   digd tot onbewuste verlenging van het conflict te hebben bijgedragen en via hulpverle-
   ning aan vluchtelingen tot verdere uitbreiding van het geweld in de regio. Wat hiervan
   ook precies waar zij, er is reden tot zorgvuldige analyse.
4. Daar staat tegenover dat in andere crisissituaties, zij het op bescheiden schaal, wel
   vooruitgang kon worden geboekt met het opzetten van een geïntegreerde benadering
   van het aan de humanitaire noodsituatie ten grondslag liggende probleem. Gedacht
   kan worden aan de situatie in Liberia, waar naast inzet van ECOMOG (de militaire
   component van ECOWAS), tevens op het politieke vlak vooruitgang is geboekt
   (Abuja II). Deze regionale inspanning wordt gecompleteerd door internationale druk
   onder auspiciën van de VN, uitmondend in, als eerste stap, op korte termijn te
   houden verkiezingen. Tot slot worden eveneens de humanitaire hulpinspanningen op
   internationaal niveau redelijk op elkaar afgestemd. Dit vergt echter van alle betrok-
   kenen een intensieve investering in betrokkenheid bij het betreffende crisisgebied.
5. Een onderwerp van aanhoudende zorg betreft de coördinatie van de humanitaire hulp-
   verlening in het veld. In de notitie "Humanitaire hulp tussen conflict en ontwikkeling"
   (paragraaf 3.2.1) en de brief van de minister voor Ontwikkelingssamenwerking aan de
   Vaste Kamercommissie voor Buitenlandse Zaken (DCH/HH-1165/97) van 17 april jl.,
   is de stand van zaken van de internationale discussie over het coördinatie vraagstuk
                                               46
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>   weergegeven, waarbij in het bijzonder op de rol van het VN Department for Humanita-
   rian Affairs (DHA) is ingegaan. Het DHA heeft voortgang gemaakt in het vervullen van
   de spilfunctie op het terrein van "humanitaire diplomatie" in situaties waar politieke
   problemen een ernstige belemmering vormen voor humanitaire hulpverlening. De
   vraag in hoeverre deze coördinatie in VN-verband verder versterkt kan worden is een
   van de centrale elementen van het pakket hervormingsmaatregelen dat de Secreta-
   ris-Generaal medio juli aan de Lidstaten wil voorleggen.
6. Tegen de achtergrond van deze recente ervaringen lijkt een verdere herbezinning op
   de rol van de humanitaire hulp en haar effecten gewenst. Humanitaire hulp vormt
   slechts één element - en waarlijk niet het meest effectieve - naast een breed scala
   van politieke instrumenten en militaire middelen, die staten, inter-gouvernementele
   organisaties en onpartijdige NGO's ter beschikking staan voor een internationaal ant-
   woord op een acute crisissituatie. Gewelddadige conflicten kunnen niet met humani-
   taire hulp worden opgelost. In extreme noodsituaties, zoals in voormalig Joegoslavië,
   Somalië en de Grote Meren regio, kan humanitaire hulpverlening alleen geen soelaas
   bieden en is politiek en/of militair ingrijpen noodzakelijk. Waar staten en inter-gouver-
   nementele organisaties in gebreke blijven, kan dit humanitaire organisaties voor een
   moreel dilemma plaatsen. De vraag die zich aandient is of er beleid te ontwikkelen is
   dat rekening houdt met de grenzen van de humanitaire hulp. Deze grenzen worden
   overigens niet slechts getrokken door het al of niet beslissen tot militair of politiek
   ingrijpen. Een grens kan ook getrokken worden op overwegingen van continuïteit.
   Veelal valt er een gat tussen humanitaire hulp in een acute crisissituatie en het al
   dan niet hervatten van structurele ontwikkelingssamenwerking na afloop van de
   crisis. De vraag kan gesteld worden in hoeverre humanitaire hulpverleningsorganisa-
   ties niet zelf een exit-beleid zouden moeten formuleren; daarbij inbegrepen het verho-
   gen van de zelfredzaamheid van de lokale bevolking.
   Hoeveel ruimte ziet de AIV, in bepaalde noodsituaties veroorzaakt door conflict, voor
   de inzet van humanitaire hulpverlening? In hoeverre acht de AIV het daarbij van
   belang dat de daartoe aangewezen inter-gouvernementele organisaties, i.h.b. de
   Verenigde Naties op basis van de hoofdstukken VI, VII en VIII van het Handvest, zich
   inzetten voor de handhaving en bevordering van de rechtsorde in een conflictgebied?
   Welke middelen zouden hiertoe, in aanvulling op noodzakelijke humanitaire actie,
   dienen te worden ingezet?
   Indien in dergelijke extreme noodsituaties deze inter-gouvernementele organisaties
   niet in staat zijn tot adequate politiek-militaire actie, doen humanitaire organisaties
   er dan uiteindelijk verstandig aan zeer terughoudend te zijn in hulpverlening of zelfs
   daarvan af te zien? Hoe kunnen deze inter-gouvernementele organisaties tot een
   vastberaden politiek worden aangezet?
   Aan welke minimale politieke voorwaarden moet zijn voldaan, wil in dergelijke
   situaties humanitaire hulpverlening zinvol zijn?
   Dient voor Nederland de bereidheid en de mogelijkheid tot het verlenen van rehabili-
   tatiehulp na een crisis een criterium te zijn bij overweging van financiering van huma-
   nitaire hulpverlening in dat land?
                                               47
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>7. De noodzaak, de wenselijkheid en de mogelijkheid van "neutrale" humanitaire hulp-
   verlening staan in het internationale debat ook ter discussie. Ongewild zouden door
   de hulp van neutrale humanitaire organisaties terreur en schendingen van mensen-
   rechten in stand worden gehouden. In dergelijke extreme noodsituaties zouden strikt
   neutrale humanitaire hulporganisaties door geen partij te kiezen ongewild de sterk-
   sten in de kaart spelen hetgeen ten koste gaat van de slachtoffers. Indien deze orga-
   nisaties echter partij kiezen, tegen de onderdrukkers en voor de slachtoffers, en van
   deze keuze in de media actief getuigen, kan het werken hen misschien onmogelijk
   gemaakt worden.
   Als gevolg van hun inter-gouvernementele karakter worden de uitvoerende organisa-
   ties van de VN (UNHCR, UNICEF, WFP en UNDP) geconfronteerd met het probleem
   dat zij moeilijk een onpartijdige positie kunnen innemen in een binnenlands of een
   regionaal conflict.
   Zo werd tijdens de laatste beheersvergadering van UNHCR de besluitvorming
   verlamd, omdat twee bij het Grote Meren conflict betrokken staten (Zaïre en Rwanda)
   een volledig uiteenlopende visie op het conflict uitdroegen.
   In de notitie "Humanitaire hulp tussen conflict en ontwikkeling" (1993) heeft de
   Regering zich op het standpunt gesteld "dat om het gevaar van politisering van huma-
   nitaire hulp in noodsituaties veroorzaakt door gewapende conflicten tegen te gaan,
   moet worden gestreefd naar een duidelijke afbakening tussen humanitaire hulpverle-
   ning enerzijds en politiek-militaire acties anderzijds. Een volstrekte afbakening, in de
   zin van alles of niets, is echter niet altijd mogelijk. Bij sterk gepolitiseerde conflictsi-
   tuaties zal elke betrokkenheid van buiten af, zelfs al zijn de humanitaire beweegrede-
   nen geheel duidelijk, in de praktijk politieke effecten hebben". In de sub 5 aange-
   haalde brief, waarin nader is ingegaan op het vraagstuk van de neutraliteit van
   humanitaire hulpverlening, heeft de minister voor Ontwikkelingssamenwerking
   opnieuw gewezen op de noodzaak van een duidelijke afbakening tussen politieke
   actie en humanitaire hulpverlening: Politieke actie valt onder de verantwoordelijkheid
   van staten en inter-gouvernementele organisaties, maar niet onder die van humanitai-
   re hulporganisaties. In die zin pleit de minister voor Ontwikkelingssamenwerking voor
   het continueren van neutraliteit bij de verschaffing van humanitaire hulp, althans
   "zolang uitvoerende humanitaire organisaties neutraliteit de beste bescherming voor
   effectieve verlening van humanitaire hulp achten".
   In hoeverre acht de AIV een dergelijke afbakening tussen politieke actie en humani-
   taire hulpverlening in de praktijk mogelijk? Hoe zou dat het best kunnen geschieden,
   indien er rekening mee wordt gehouden dat beide complementair t.o.v. elkaar zijn?
   Bij dit streven naar een duidelijke afbakening tussen politieke actie door staten en
   inter-gouvernementele organisaties en humanitaire hulpverlening door uitvoerende
   humanitaire organisaties wordt als een complicerende factor ervaren dat de activitei-
   ten van de laatstgenoemde organisaties veelal door regeringen financieel mogelijk
   worden gemaakt. In hoeverre beperkt dat de mogelijkheden van deze organisaties?
   Welke houding dient Nederland terzake in te nemen?
                                                48
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>8. Het verband tussen het veranderde karakter van gewelddadige conflicten en de toe-
   genomen onveiligheid van humanitaire hulpverleners laat zich onverminderd gelden.
   In de afgelopen jaren is het aantal incidenten, waarbij humanitaire werkers het doel-
   wit waren van gewelddadige aanslagen, toegenomen. In de praktijk blijkt dat de neu-
   traliteit waarop humanitaire hulporganisaties zich beroepen onvoldoende bescher-
   ming biedt.
   De Regering is van mening dat het internationale humanitaire rechtsstelsel op zich-
   zelf voldoende rechtsnormen biedt voor de bescherming van burgers in conflictsitu-
   aties en de waarborging van de veiligheid en integriteit van humanitaire organisaties,
   die belast zijn met de bescherming en de hulpverlening aan slachtoffers. Wel dient er
   naar wegen te worden gezocht om deze normen beter te handhaven. Zie terzake
   paragraaf 3.3.2 van de notitie "Humanitaire hulp tussen conflict en ontwikkeling"
   (1993), waarin o.a. gewezen wordt op de mogelijkheid tot het oprichten van een
   permanent internationaal gerechtshof voor de bestraffing van oorlogsmisdaden.
   Als een mogelijkheid is geopperd een speciale politiemacht in te stellen, die onder
   auspiciën van de VN onder meer tot taak zou hebben hulpverleners in conflictgebie-
   den te beschermen. Die beschermende taak zou zich ook kunnen uitstrekken tot
   waarnemers op het gebied van de mensenrechten.
   Van de kant van humanitaire organisaties, zoals het Internationale Comité van het
   Rode Kruis (ICRC) en Artsen zonder Grenzen (AzG) is, om redenen als uiteengezet in
   de sub 5 aangehaalde brief, hierop terughoudend gereageerd.
   Welke nieuwe mogelijkheden ziet de AIV om de handhaving van de desbetreffende
   normen van internationaal humanitair recht te verbeteren? Ligt hier een taak voor
   een eventueel op te richten permanent internationaal strafhof?
   Acht de AIV specifieke maatregelen gewenst ter bescherming van humanitaire hulp-
   verleners, zolang de internationale gemeenschap nog niet in staat is de vrijheid en
   veiligheid van de individuele burgers overeenkomstig regels van internationaal huma-
   nitair recht te waarborgen? Acht de AIV het voorstel tot oprichting van een speciale
   VN-politiemacht wenselijk en haalbaar?
9. Zowel ontwikkelingshulp als humanitaire hulp, die verleend wordt in conflictsituaties,
   kan - hoe nuttig ook voor het beoogde doel van slachtofferhulp of ondersteuning van
   ontwikkeling van een bepaalde groep - ongewild bijdragen tot verslechtering van de
   conflictsituatie. Van de andere kant kan dergelijke hulp ook positieve neveneffecten
   hebben, namelijk wanneer die ertoe bijdraagt dat lokale groepen zich afkeren van het
   conflict en zich gaan inzetten voor vrede.
   Wanneer hulpverleners onvoldoende kennis en inzicht hebben in de achtergrond en
   context van een gewelddadig conflict, kan hulp een averechts effect hebben. Neutrali-
   teit of onpartijdigheid als intentionistisch middel om toegang te krijgen tot slacht-
   offers is geen garantie dat het effect van de hulp op het conflict neutraal is.
   De partijen die bij een gewelddadig conflict betrokken zijn, hebben meestal een poli-
   tiek of economisch belang bij het voortduren daarvan. Het doel van de ene groep kan
   zijn de andere groep de toegang tot politieke macht en tot schaarse economische
                                               49
</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 48 ======================================================================

<pre>   middelen, zoals landbouwgronden, mineralen en aardolie, al dan niet definitief, te
   ontzeggen. Wil de kans dat hulp een negatief effect heeft op een (potentieel) conflict
   zo klein mogelijk zijn, dan dienen hulpverleners een goed inzicht te hebben in de
   groepen die ernaar streven het conflict te laten voortduren en waarom zij daar belang
  bij hebben, en in de groepen die meer belang bij vrede hebben. Door rekening te hou-
  den met de verschillende belangen van deze groepen en te letten op de wijze hoe zij
  zich in het conflict opstellen, kunnen hulpverleners inschatten of hun hulp leidt tot
  conflictescalatie of juist in tegendeel bijdraagt tot versterking van het draagvlak voor
  vrede.
    Kan de AIV meer specifiek aangeven wat gedaan kan worden om te voorkomen dat
    humanitaire hulp en ontwikkelingssamenwerking in (dreigende) conflictsituaties onge-
    wild bijdragen tot verslechtering van de conflictsituatie? Hoe moeten hulpprogram-
    ma’s in conflictsituaties worden ontworpen, opdat een goed inzicht bestaat in de
    potentiële neveneffecten met het doel deze te optimaliseren?
10. In de humanitaire hulpnotitie (paragraaf 3.2.3) is melding gemaakt van initiatieven
    van NGO's, die gericht zijn op het waarborgen van een professionele humanitaire
    hulpverlening. In internationaal verband zijn gedragscodes opgesteld met betrekking
    tot scholing en professionaliteit van personeel, samenwerking met lokale organisa-
    ties, onafhankelijkheid en onpartijdigheid, salarisnormen voor het aanstellen van
    lokaal personeel, e.d.
    Naast bewondering en waardering voor het werk van tal van humanitaire NGO’s in
    conflictsituaties, bestaat er ook veel kritiek op NGO's waar deze zich niet-professio-
    neel en onverantwoordelijk gedragen met als gevolg duplicatie en verspilling en, in
    sommige gevallen, nodeloos verlies van mensenlevens. De evaluatoren die de gang
    van zaken rond het conflict en de genocide in Rwanda onderzochten kwamen tot de
    conclusie dat een op vrijwilligheid gebaseerd systeem van zelfregulering zeker het
    belangrijkste instrument is om te komen tot professioneel gedrag van NGO's, maar
    toch niet voldoende is. Een of andere vorm van regelgeving en toezicht zou nodig
    zijn, zodat aan kwalijk gedrag van hulpverleners paal en perk kan worden gesteld.
    Acht de AIV het wenselijk dat ernaar wordt gestreefd een (internationaal) kader te
    ontwerpen dat normen stelt voor het functioneren van humanitaire organisaties en
    het toezicht regelt dat hierop dient te worden uitgeoefend?
11. Bilaterale en multilaterale hulp aan regeringen, waarvan het beleid tot de categorie
    "bad governance" moet worden gerekend, zoals dat van Mobutu in Zaïre, kan geen
    positief ontwikkelingseffect hebben en zelfs bijdragen aan het in stand houden van
    een conflict (oorzaak). Dit soort hulp dat bijdraagt tot het in stand houden van tiran-
    nie en geweld heeft geen positief ontwikkelingseffect en zou daarom niet tot de
    categorie van de officiële ontwikkelingshulp (ODA) moeten worden gerekend. De
    vraag "Helpt de hulp?" moet negatief beantwoord worden.
    Volgens de OESO/DAC omschrijving bestaat ODA uit alle financiële stromen uit de
    publieke sector waarvan de economische ontwikkeling van de ontvangende landen
    het hoofddoel vormt en die een minimaal schenkingselement van 25% bevatten.
    Deze definitie is van het intentionistische type en zegt nauwelijks iets over het
    potentiële effect van deze financiële stromen.
                                               50
</pre>

====================================================================== Einde pagina 48 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 49 ======================================================================

<pre>    Acht de AIV het wenselijk en mogelijk het causale verband tussen internationale
    samenwerking, steun aan 'bad governance' en verscherping van conflicten op de
    internationale agenda, bijvoorbeeld in OESO/DAC verband, te krijgen? Wat zou in
    dat geval de Nederlandse inzet kunnen zijn?
Wij zouden het op prijsstellen indien de AIV ons over deze vragen en eventueel andere
aspecten die samenhangen met de problematiek van de humanitaire hulp in situaties
van gewelddadig conflict van advies kan dienen. Gezien het urgente karakter van de
problematiek zouden wij graag uw advies uiterlijk in januari 1998 ontvangen.
DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
H.A.F.M.O. van Mierlo
DE MINISTER VAN DEFENSIE
J.J.C. Voorhoeve
DE MINISTER VOOR ONTWIKKELINGSSAMENWERKING
J.P. Pronk
                                             51
</pre>

====================================================================== Einde pagina 49 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 50 ======================================================================

<pre>Bijlage II</pre>

====================================================================== Einde pagina 50 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 51 ======================================================================

<pre>20. Early-waming information should be made available in an unre-
stricted and timely manner to ail interested Governments and concerned
authorities, in particular of affected or disaster-prone countries. The
capacity of disaster-prone countries to receive, use and disseminate this
information should be strengthened. In this connection, the international
community is urged to assist these countries upon request with the estab-
lishment and enhancement of national early-warning systems.

IV. STAND-BY CAPACITY

(a) Contingency funding arrangements

21. Organizations and entities of the United Nations system shouid
continue to respond to requests for emergency assistance within their re-
spective mandates. Reserve and other contingency funding arrangements
of these organizations and entities should be examined by their respective
governing bodies to strengthen further their operational capacities for rapid
and coordinated response to emergencies.

22, In addition, there is a need for a complementary central funding
mechanism to ensure the provision of adequate resources for use in the
initial phase of emergencies that require a system-wide response.

23. To that end, the Secretary-General should establish under his
authority a central emergency revolving fund as a cash-flow mechanism
to ensure the rapid and coordinated response of the organizations of the
system.

24. This fund should be put into operation with an amount of 50 mil-
lion United States dollars. The fund should be financed by voluntary con-
iributions. Consultations among potential donors should be held to this
end. To achieve this target, the Secretary-General should launch an appeal
to potential donors and convene 4 meeting of those donors in the first
quarter of 1992 to secure contributions to the fund on an assured, broad-
based and additional basis.

25. Resources should be advanced to the operational organizations of
the system on the understanding that they would reimburse the fund in the
first instance from the voluntary contributions received in response to con-
solidated appeals.

26. The operation of the fund should be reviewed after two years.

(b) Additional measures for rapid response

27. The United Nations should, building upon tbe existing capacities
of relevant organizations, establish a central register of all specialized per-
sonnel and teams of technical specialists, as well as relief supplies, equip-
ment and services available within the United Nations system and from
Governments and intergoveromental and non-governmental organizations,
that can be called upon at short notice by the United Nations.

28. The United Nations should continue to make appropriate arrange-
ments with interested Governments and intergovernmental and non-
governmental organizations to enable it to have more expeditious access,
when necessary, to their emergency relief capacities, including food re-
serves, emergency stockpiles and personnel, as well as logistic support. In
the context of the annual report to the General Assembly mentioned in
paragraph 35 (i) below, the Secretary-General is requested to report on
progress in this regard.

29. Special emergency rules and procedures should be developed by
the United Nations to enable all organizations to disburse quickly emer-
gency funds, and to procure emergency supplies and equipment, as well
as to recruit emergency staff.

30. Disaster-prone countries should develop special emergency proce-
dures to expedite the rapid procurement and deployment of equipment and
relief supplies.

V. CONSOLIDATED APPEALS

31. For emergencies requiring a coordinated response, the Secretary-
General should ensure that an initial consolidated appeal covering all con-
cerned organizations of the system, prepared in consultation with the
affected State, is issued within the shortest possible time and in any
event not longer than one week. In the case of prolonged emergencies, this
initial appeal should be updated and elaborated within four weeks, as
more information becomes available.

32. Potential donors should adopt necessary measures to increase and
expedite their contributions, including setting aside, on a stand-by basis,
financial and other resources that can be disbursed quickly to the United
Nalions system in response to the consolidated appeals of the Secretary-
General.

VL COORDINATION, COOPERATION AND LEADERSHIP

(a) Leadership of the Secretary-General

33. The leadership role of the Secretary-General is critical and must
be strengthened to ensure better preparation for, as well as rapid and co-
herent response to, natural disasters and other emergencies. This should
be achieved through coordinated support for prevention and preparedness
measures and the optimal utilization of, inter alia, an inter-agency standing
committee. consolidated appeals, a central emergency revolving fund and
a register of stand-by capacities.

34. To this end, and on the understanding that the requisite resources
envisaged in paragraph 24 above would be provided, a high-level official
{emergency relief coordinator) would be designated by the Secretary-
General to work closely with and with direct access to him, in cooperation
with the relevant organizations and entities of the system dealing with hu-
manitarian assistance and in full respect of their mandates, without preju-
dice to any decisions to be taken by the General Assembly on the overall
restructuring of the Secreianat of the United Nations. This high-level
official should combine the functions at present carried out in the coordi-
nation of United Nations response by representatives of the Secretary-
General for major and complex emergencies, as well as by the United
Nations Disaster Relief Coordinator.

35. Under the aegis of the General Assembly and working under the
direction of the Secretary-General, the high-level official would have the
following responsibilities:

(a) Processing requests from affected Member States for emergency
assistance requiring a coordinated response;

(#) Maintaining an overview of all emergencies through. inter alia, the
sysiematic pooling and analysis of early-warning information as envisaged
in paragraph 19 above, with a view to coordinating and facilitating the
humanitarian assistance of the United Nations system to those emergencies
thal require a coordinated response;

(c) Organizing. in consultation with the Government of the affected
country, a joint inter-agency needs-assessment mission and preparing a
consolidated appeal to be issued by the Secretary-General, to be followed
by periodic situation reports including information on all sources of exter-
nal assistance;

(d) Actively facilitating, including through negotiation if needed, the
access by the operational organizations to emergency areas for the rapid
provision of emergency assistance by obtaining the consent of all parties
concerned, through modalities such as the establishment of temporary re-
hef corridors where needed, days and zones of tranquility and other forms;

(e) Managing, in consultation with the operational organizations con-
cemed, the central emergency revolving fund and assisting in the mobili-
zalion of resources;

() Serving as a central focal point with Governments and intergovem-
mental and non-governmental organizations concerning United Nations
emergency relief operations and, when appropriate and necessary, mobilizing
their emergency relief capacities, including through consultations in his
capacity as Chairman of the Inter-Agency Standing Committee;

(g) Providing consolidated information, including early warning on
emergencies, to all interested Governments and concerned authorities, par-
ticularly affected and disaster-prone countries, drawing on the capacilies
of the organizations of the system and other available sources;

(A) Actively promoting, in close collaboration with concerned organi-
zations, the smooth transition from relief to rehabilitation and reconstruc-
ton as relief operations under his aegis are phased out;

() Preparing an annual report for the Secretary-Genera! on the coor-
dination of humanitarian emergency assistance, including information
on the central emergency revolving fund, to be submitted to the General
Assembly through the Economic and Social Council.

36. The high-level official should be supported by a secretariat based
on a strengthened Office of the United Nations Disaster Relief Coordinator
and the consolidation of existing offices that deal with complex emergen-
cies. This secretariat could be supplemented by staff seconded from con-
cemed organizations of the system. The high-level official should work
closely with organizations and entities of the United Nations system, as
well as the International Committee of the Red Cross, the League of Red
Cross and Red Crescent Societies, the International Organization for
Migration and relevant non-governmental organizations. At the country
level, the high-level official would maintain close contact with and provide
leadership to the resident coordinators on matters relating to humanitarian
assistance.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 51 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 52 ======================================================================

<pre>54</pre>

====================================================================== Einde pagina 52 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 53 ======================================================================

<pre>Bijlage III
Gebruikte afkortingen
AIV           Adviesraad Internationale Vraagstukken
CMR           Commissie Mensenrechten
COS           Commissie Ontwikkelingssamenwerking
CVV           Commissie Vrede en Veiligheid
DAC           Development Assistance Committee
DRA           Dutch Relief and rehabilitation Agency
ECHA          Executive Committee on Humanitarian Affairs
ECHO          European Community Humanitarian Office
ICRC          International Committee of the Red Cross
IFRC          International Federation of the Red Cross
IGO           Inter-gouvernementele organisatie
IMF           International Monetary Fund
MNPF          Multinationale Politiemacht
NAVO          Noord Atlantische Verdragsorganisatie
NGO           Niet-gouvernementele organisatie
OAS           Organisation of American States
OAU           Organisation of African Unity
OCHA          Office for the Coordination of Humanitarian Affairs
OESO          Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling
SCHR          Steering Committee for Humanitarian Response
Shirbrig      Standby Forces High Readiness Brigade
UNAMIR        United Nations Aid Mission to Rwanda
UNDP          United Nations Development Programme
UNHCR         United Nations High Commissioner for Refugees
UNICEF        United Nations Children Fund
UNIFIL        United Nations Interim Force in Lebanon
UNOSOM        United Nations Operation in Somalia
UNSECOORD     United Nations Security Coordinator
UNTAC         United Nations Transitional Authority in Cambodia
VN            Verenigde Naties
WFP           World Food Programme
                                           55
</pre>

====================================================================== Einde pagina 53 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 54 ======================================================================

<pre>Door de Adviesraad Internationale Vraagstukken uitgebrachte adviezen*
1      EUROPA INCLUSIEF, oktober 1997
2      CONVENTIONELE WAPENBEHEERSING: dringende noodzaak, beperkte
       mogelijkheden, april 1998
3      DE DOODSTRAF EN DE RECHTEN VAN DE MENS; recente ontwikkelingen,
       april 1998
4      UNIVERSALITEIT VAN DE RECHTEN VAN DE MENS EN CULTURELE
       VERSCHEIDENHEID, juni 1998
5      EUROPA INCLUSIEF II, november 1998
* Deze adviezen zijn ook beschikbaar in het Engels.
                                           56
</pre>

====================================================================== Einde pagina 54 =================================================================

<br><br>