<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>         Inhoudsopgave
I        Inleiding   3
II       Uitgangspunten      5
         II.1     Wijze van aanpak      5
         II.2     Een werkdefinitie van ‘humanitaire interventie’       6
III      Morele en politieke aspecten       8
         III.1    Soevereiniteit en humaniteit     8
         III.2    Veranderende conflictpatronen       10
         III.3    Het optreden van staten terzake van gewapende interventies          11
IV       Humanitaire interventies met een mandaat van de Veiligheidsraad 15
         IV.1     De rol van de Veiligheidsraad     15
         IV.2     Aanpassingen met betrekking tot het functioneren van de Veiligheidsraad 17
V        Humanitaire interventie zonder mandaat van de Veiligheidsraad          20
         V.1      Internationaalrechtelijk kader     20
         V.2      Rechtsontwikkeling      23
VI       De legitimiteit van humanitaire interventies     28
         VI.1     Het gebruik van een toetsingskader       29
         VI.2     Aanzet tot een toetsingskader      30
VII      Conclusies en aanbevelingen        35
Bijlage I         Adviesaanvraag
Bijlage II a      Samenstelling van de werkgroep ‘Humanitaire Interventie’
Bijlage II b      Leden Adviesraad Internationale Vraagstukken
Bijlage II c      Leden van de Commisie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken
Bijlage III       Artikel 7 van het Statuut van Rome voor een Internationaal Strafhof
Bijlage IV        Lijst van gebruikte afkortingen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre></pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>I         Inleiding
Op 12 oktober 1999 heeft de minister van Buitenlandse Zaken namens de regering de
Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken (CAVV) en de Adviesraad
Internationale Vraagstukken (AIV) gevraagd gezamenlijk advies uit te brengen over de
problematiek rond humanitaire interventie. In de adviesaanvraag, die is opgenomen als
bijlage 1 van dit advies, stelt de regering:
‘Het verbod op het gebruik van geweld buiten de eigen grenzen, zoals dat na de Twee-
de Wereldoorlog is neergelegd in het Handvest van de Verenigde Naties, is gebaseerd
op het idee dat soevereine staten ieder voor zich verantwoordelijkheid dragen voor
handhaving van recht en orde binnen hun grenzen. Deze veronderstelling blijkt echter
niet altijd op te gaan. De Veiligheidsraad heeft daarom soms militair ingrijpen op het
grondgebied van een andere staat toegestaan op basis van Art. 39 van Hoofdstuk VII
van het VN-Handvest, met als doel het beëindigen van grootschalig menselijk lijden. De
ervaring leert echter dat de Veiligheidsraad niet altijd in staat is tijdig doeltreffende
maatregelen te nemen. In een dergelijke situatie kan een land (of een groep landen)
ondanks het ontbreken van autorisatie door de Veiligheidsraad en zonder toestemming
van het betrokken land besluiten een poging te doen om met geweld of de dreiging
met geweld een einde te maken aan deze mensenrechtenschendingen. In een dergelijk
geval is volgens de definitie in het gezamenlijk advies van de Commissie van Advies
inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken en de Adviescommissie Mensenrechten Buiten-
lands Beleid uit 1992 sprake van ‘humanitaire interventie’.1
Hoewel een dergelijke interventie op politieke en morele gronden gerechtvaardigd kan
zijn, is er geen sprake van een heldere en algemeen aanvaarde juridische basis. Wan-
neer op dit punt rechtsontwikkeling achterwege blijft, brengt dit een tweetal gevaren
met zich mee. Ten eerste kan worden gesteld dat zolang humanitaire interventie geen
duidelijke en algemeen aanvaarde rechtsbasis heeft, het concept kan worden misbruikt
als dekmantel voor andersoortige militaire operaties. Ten tweede kan de positie van
het volkenrecht onbedoeld worden aangetast wanneer het geen mogelijkheid biedt om
in te grijpen bij grove schendingen van algemeen aanvaarde mensenrechten.’ De minis-
ter van Buitenlandse Zaken acht het daarom van groot belang dat het concept van
humanitaire interventie verder wordt ontwikkeld: ‘Dat betekent enerzijds dat duidelijke
richtlijnen moeten worden opgesteld waaraan een humanitaire interventie moet vol-
doen, en anderzijds dat gezocht moet worden naar een zo breed mogelijk draagvlak
voor het aldus preciezer omschreven concept.’
De minister van Buitenlandse Zaken verzoekt in de adviesaanvraag zowel te bezien,
hetgeen uit politiek en moreel oogpunt nodig of wenselijk is, als hetgeen uit een oog-
punt van volkenrecht mogelijk is. In het licht van de samenhang tussen politieke, more-
le en juridische overwegingen vraagt hij de AIV en CAVV een gezamenlijk advies uit te
brengen over de vraag hoe het vermogen vergroot kan worden om een einde te maken
aan grootschalige schendingen van de mensenrechten in een bepaald land. Allereerst
zouden de mogelijkheden kunnen worden geïnventariseerd om te komen tot vergroting
van het vermogen van de Veiligheidsraad om op te treden. Daarbij zou ook de mogelijk-
heid van aanpassing van het vetorecht aan de orde kunnen komen. Daarnaast legt de
1   Zie daarvoor: Adviescommissie Mensenrechten Buitenlands Beleid en Commissie van Advies inzake Vol-
    kenrechtelijke Vraagstukken, Advies nummer 15, ‘Het gebruik van geweld voor humanitaire doeleinden -
    Dwangmaatregelen voor humanitaire doeleinden en humanitaire interventies’, Den Haag 1992.
                                                    3
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>minister van Buitenlandse Zaken de vraag voor hoe het concept van humanitaire inter-
ventie duidelijker volkenrechtelijk vorm zou kunnen worden gegeven.
De tekst van dit advies is voorbereid door een werkgroep die bestond uit de voltallige
CAVV samen met een gecombineerde commissie ‘Humanitaire Interventie’ van de AIV.2
Op 31 maart 2000 is de ontwerptekst aanvaard in een zitting van de AIV, waarna de
definitieve tekst op 11 april 2000 is vastgesteld in een gemeenschappelijke vergade-
ring van de CAVV en de Commissie Humanitaire Interventie van de AIV. Ter onderbou-
wing van de beraadslagingen hebben de CAVV en AIV een onderzoeksopdracht verstrekt
aan Drs. G. Molier van de Rijksuniversiteit Groningen. Deze is gevraagd om aan de
hand van de verslagen van een aantal beraadslagingen in de Algemene Vergadering
van de Verenigde Naties en Veiligheidsraad na te gaan of sprake is van een verande-
rend rechtsbesef onder staten met betrekking tot de rechtmatigheid van humanitaire
interventies die zonder autorisatie van de Veiligheidsraad worden uitgevoerd. De CAVV
en AIV spreken hun erkentelijkheid uit voor het werk dat de heer Molier op korte termijn
heeft geleverd.
Na een hoofdstuk waarin de uitgangspunten van het advies worden beschreven (hoofd-
stuk 2), gaat dit advies allereerst in op een aantal algemene morele en politieke
aspecten van het vraagstuk van de humanitaire interventie (hoofdstuk 3). Vervolgens
wordt in hoofdstuk 4 een aantal aspecten beschreven van humanitaire interventies die
worden uitgevoerd met een mandaat van de Veiligheidsraad. Hierbij gaan de CAVV en
AIV ook in op de mogelijkheid van aanpassingen van het functioneren van de Veilig-
heidsraad. In hoofdstuk 5, dat humanitaire interventies zonder Veiligheidsraadsman-
daat behandelt, staan de volkenrechtelijke aspecten van het gebruik van geweld tus-
sen staten centraal. In hoofdstuk 6, over de legitimiteit van humanitaire interventies,
wordt een analyse gegeven van de samenhang tussen de volkenrechtelijke, morele en
politieke aspecten van humanitaire interventies. Het advies wordt in hoofdstuk 7 afge-
sloten met een aantal conclusies en aanbevelingen.
2  De volledige samenstelling van de werkgroep is weergegeven in bijlage 2 van dit advies. De ledenlijsten
   van de AIV en CAVV zijn eveneens opgenomen in deze bijlage.
                                                   4
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>II       Uitgangspunten
II.1 Wijze van aanpak
De CAVV en AIV hebben ervoor gekozen te streven naar een aanpak van het vraagstuk
van humanitaire interventie, die de morele, politieke en volkenrechtelijke aspecten in
zich verenigt. In elke humanitaire noodsituatie verhouden deze aspecten zich anders
tot elkaar, al naar gelang de voorgeschiedenis, het politieke momentum en de concrete
omstandigheden.
De politieke en maatschappelijke discussie rond het NAVO-ingrijpen in de humanitaire
noodsituatie in Kosovo heeft opnieuw het belang aangetoond van een dergelijke inte-
grale aanpak. Vaak werd daarbij onvoldoende onderscheid gemaakt tussen de rechtma-
tigheid -de verenigbaarheid met het thans geldende volkenrecht- van een interventie en
de legitimiteit daarvan. De legitimiteit van een interventie is grotendeels afhankelijk
van de politieke en morele overwegingen die ter rechtvaardiging worden aangevoerd,
maar kan zeker niet worden bepaald zonder ook juridische aspecten in aanmerking te
nemen. Zij kan daarom alleen worden beoordeeld op basis van een brede afweging van
alle drie elementen. Zo kan, wat de legitimiteit van een operatie betreft, een rol spelen
dat de interveniërende landen kunnen rekenen op een stevig en breed draagvlak in de
internationale statengemeenschap. Hoewel dit niets behoeft te zeggen over de recht-
matigheid van een interventie onder het geldende recht, kan de legitimiteit wel een
indicatie geven over de algemeen gevoelde wenselijkheid van bepaald optreden, en
daarmee duiden op een mogelijk toekomstige juridische ontwikkeling.
Vanuit een volkenrechtelijk perspectief nemen vooral de normatieve aspecten van het
vraagstuk van de humanitaire interventie een belangrijke plaats in. Daarbij zijn in de
loop van de jaren tachtig en negentig inherente spanningen aan het licht getreden. Hoe
kunnen bijvoorbeeld het volkenrechtelijke verbod op interventie en het verbod op
geweldgebruik tussen staten worden verenigd met de belangrijke ontwikkeling die de
bescherming van de fundamentele rechten van de mens in het internationale recht
heeft doorgemaakt? Met deze humanitaire ontwikkelingen heeft het internationale
recht een eigen dynamiek in gang gezet. Het volkenrecht richt zich tegenwoordig niet
meer alleen op de betrekkingen tussen staten, maar ook op individuele en collectieve
rechten van (groepen) mensen.
Het aldus opgekomen spanningsveld tussen non-interventie en het geweldsverbod
enerzijds, en het toenemende belang van humanitaire overwegingen anderzijds dient
zich evenzeer aan in de politieke discussie over humanitaire interventie. Vooral sinds
het einde van de Koude Oorlog wordt steeds meer erkend dat de wereldgemeenschap
grootschalige mensenrechtenschendingen niet kan tolereren. Tegelijk wordt gesigna-
leerd dat interventies met een humanitair oogmerk in de praktijk vaak (mede) ten dien-
ste staan van puur nationale belangen. Bovendien wordt geargumenteerd dat men niet
lichtvaardig voorbij kan gaan aan het door alle staten gedeelde belang van een wer-
kend statensysteem, met inbegrip van het bijbehorende non-interventiebeginsel dat in
wezen ook een humanitair doel dient, namelijk het voorkomen van oorlogen.
De CAVV en AIV menen dat de volkenrechtelijke en politieke discussies over het vraag-
stuk van humanitaire interventie nauw met elkaar samenhangen en niet geïsoleerd van
elkaar kunnen worden beschouwd. In dit advies is er daarom voor gekozen om, nadat
de morele, politieke en juridische aspecten van het vraagstuk van de humanitaire inter-
                                              5
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>ventie eerst afzonderlijk zijn behandeld, deze aspecten nadrukkelijk in samenhang te
bezien.
II.2 Een werkdefinitie van ‘humanitaire interventie’
Het begrip ‘humanitaire interventie’ leidt vaak tot spraakverwarring. Om duidelijkheid te
scheppen in deze situatie maakte het ACM/CAVV-advies van 1992 een duidelijk onder-
scheid tussen drie verschillende vormen van ingrijpen, die in het spraakgebruik alle als
‘humanitaire interventie’ worden betiteld, maar die alle ook een geheel eigen discussie
en dynamiek met zich brengen. Het betreft:
1) Het zonder toestemming van het betrokken land verlenen van hulp ter leniging van
    acute noden die een bedreiging van vele mensenlevens vormen.
2) Het autoriseren van gebruik van geweld door de Veiligheidsraad op basis van hoofd-
    stuk VII van het VN-Handvest naar aanleiding van situaties van grootschalige men-
    senrechten-schendingen in een bepaald land.
3) Het interveniëren door een staat of een groep staten, met geweld of dreiging van
    geweld, op het grondgebied van een ander land naar aanleiding van daar plaatsvin-
    dende ernstige en grootschalige mensenrechtenschendingen, zonder daartoe door
    de Veiligheidsraad vooraf te zijn geautoriseerd.
Hoewel in alle drie situaties de reden voor optreden is gelegen in het feit dat de levens
van grote groepen mensen worden bedreigd, bestaan er grote verschillen in de wijze
van optreden en de juridische gronden waarop dat optreden is of zou kunnen worden
gebaseerd. De eerstbeschreven situatie valt onder ‘humanitaire noodhulp’ (humanita-
rian emergency assistance).3 Onder bepaalde omstandigheden -bijvoorbeeld wanneer
de regering van het land waarin de noodsituatie zich voordoet de verlening van humani-
taire noodhulp weigert of een gegeven toestemming wordt gevolgd door systematische
obstructie- kan een dergelijke situatie aanleiding vormen voor het gebruik van geweld
krachtens de bevoegdheden van de Veiligheidsraad neergelegd in Hoofdstuk VII van het
Handvest. Het onderwerp van de humanitaire noodhulp zal hier verder niet afzonderlijk
worden behandeld. In dit verband verdient het overigens nog altijd aanbeveling de in
AV/Resolutie 46/182 neergelegde regels betreffende de versterking van de coördinatie
van humanitaire noodhulp van de VN verder uit te werken in een conventie over huma-
nitaire noodhulp.4
Bij de tweede vorm van ingrijpen -het autoriseren van gebruik van geweld door de Veilig-
heidsraad- staat de vraag centraal of, op grond van Artikel 39 VN-Handvest, een
bepaalde situatie kan worden aangemerkt als een bedreiging van de internationale
vrede en veiligheid. Het maken van deze (politieke) beoordeling is primair aan de Veilig-
heidsraad. Als de Raad deze vraag bevestigend beantwoordt, is hij -overeenkomstig de
bepalingen van Hoofdstuk VII VN-Handvest- exclusief bevoegd bindende besluiten te
nemen tot militaire dwangmaatregelen (enforcement). Indien een dergelijk besluit tot
een militaire dwangmaatregel wordt genomen naar aanleiding van grootschalige men-
senrechtenschendingen, is sprake van een specifieke toepassing van het algemene
instrument van enforcement. Hoewel de CAVV en AIV er daarom de voorkeur aan zou-
3   Zie hiervoor AV-Resolutie 46/182 van 19 December 1991: “Strengthening of the coordination of
    humanitarian emergency assistance of the United Nations”. Ook zij verwezen naar het advies van de
    AIV, getiteld: ‘Humanitaire hulp: naar een nieuwe begrenzing’, Den Haag 1998.
4   Zie hiervoor ook ACM/CAVV (1992), pagina 3.
                                                      6
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>den geven een dergelijke situatie te omschrijven als ‘dwangmaatregelen met gebruik
van geweld voor humanitaire doeleinden’ (enforcement action for humanitarian purpo-
ses), constateren zij dat dergelijke dwangmaatregelen in het politieke spraakgebruik
steeds het etiket ‘humanitaire interventie’ opgeplakt krijgen. In het kader van dit
advies, waarbij het expliciet de bedoeling is ook het functioneren van de Veiligheidsraad
zelf te betrekken, zal derhalve worden gesproken van ‘humanitaire interventie met toe-
stemming van de Veiligheidsraad’; of kortweg ‘geautoriseerde humanitaire interventie’.
Het voorgaande neemt niet weg dat het begrip ‘humanitaire interventie’ in zijn strikte
betekenis uitsluitend betrekking heeft op de derde hiervoor omschreven situatie: het
gebruik van geweld ter voorkoming of beëindiging van grootschalige mensenrechten-
schendingen, zonder daartoe vooraf door het betrokken land of de Veiligheidsraad te
zijn geautoriseerd. Het is juist deze situatie die de grootste problemen van politieke en
juridische aard oplevert. In algemene zin kan het begrip humanitaire interventie in zijn
strikte betekenis naar het oordeel van CAVV en AIV als volgt worden omschreven:
‘De dreiging met of het gebruik van geweld door één of meer staten, eventueel in het
kader van een internationale organisatie, binnen het territoir van een andere staat:
a) met het doel het beëindigen van reeds bestaande, dan wel het voorkomen van
    onmiddellijk dreigende grootschalige ernstige schendingen van fundamentele mensen-
    rechten, in het bijzonder het recht op leven van individuen, ongeacht hun nationaliteit;
b) zonder voorafgaande autorisatie van de Veiligheidsraad en zonder toestemming van
    de legitieme regering van de staat, op het grondgebied waarvan de interventie
    plaatsvindt.’
In het kader van dit advies zal kortweg worden gesproken van ‘humanitaire interventie
zonder toestemming van de Veiligheidsraad’ of van ‘ongeautoriseerde humanitaire
interventie’.
Een aantal algemene aspecten van beide hier gehanteerde definities van humanitaire
interventie kan reeds vóór een verdere analyse worden genoemd. Zo betreft humanitai-
re interventie de bescherming van rechten van personen ongeacht hun nationaliteit.
Interventies die gericht zijn op de bescherming of het in veiligheid brengen van onder-
danen van de interveniërende staat (of van een derde staat) kunnen niet worden
gebracht onder de noemer van humanitaire interventie.5 Daarnaast is het van belang
dat de legitieme regering van de staat op het grondgebied waarvan de interventie
plaatsvindt, de interveniërende staat (of staten) niet heeft uitgenodigd of deze gedoogt.
Zou dit wel het geval zijn, dan kan men niet spreken van ‘humanitaire interventie’,
maar alleen van het verlenen van humanitaire assistentie. Ook moet er sprake zijn van
ernstige en grootschalige schendingen van fundamentele mensenrechten. Wat onder
grootschalig moet worden verstaan en om welke rechten het moet gaan, is voor uiteen-
lopende interpretatie vatbaar. Hierop komt het advies in Hoofdstuk 6 terug.6 Ten slotte
is een bedreiging van de internationale vrede en veiligheid als resultaat van de ernstige
en grootschalige schendingen van fundamentele mensenrechten geen afzonderlijke of
bijkomende voorwaarde. Een dergelijke, internationaal vastgestelde schending van de
internationale rechtsorde hoeft immers niet noodzakelijkerwijze en in alle omstandighe-
den tevens een bedreiging op te leveren van de internationale vrede en veiligheid. Ook
hierop zal later in het advies nader worden ingegaan.
5   De vraag of de interveniërende staat in die gevallen zich mag beroepen op het recht van individuele of
    collectieve zelfverdediging, overeenkomstig Artikel 51 van het VN-Handvest, blijft hier onbesproken.
6   Zie punt 2a van het beschreven toetsingskader
                                                       7
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>III        Morele en politieke aspecten
III.1 Soevereiniteit en humaniteit7
In zijn redevoering in september 1999 ter gelegenheid van de opening van de Algeme-
ne Vergadering stelde de Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties (SGVN), Kofi
Annan, de vertegenwoordigers van de VN-statengemeenschap voor het volgende dilem-
ma: ‘To those for whom the greatest threat to the future of international order is the
use of force in the absence of a Security Council mandate, one might ask -not in the
context of Kosovo- but in the context of Rwanda: If, in those dark days and hours lea-
ding up to the genocide, a coalition of states had been prepared to act in defence of
the Tutsi population, but did not receive prompt Council authorization, should such a
coalition have stood aside and allowed the horror to unfold? To those for whom the
Kosovo action heralded a new era when states and groups of states can take military
action outside the established mechanisms for enforcing international law, one might
ask: Is there not a danger of such interventions undermining the imperfect, yet resi-
lient, security system created after the Second World War, and of setting dangerous
precedents for future interventions without a clear criterion to decide who might invoke
these precedents and in what circumstances?’8
Het dilemma dat de SGVN in zijn redevoering schetst, kan in algemene termen worden
beschreven als een conflict tussen enerzijds het verbod op gewapende interventie en
het respect voor de territoriale integriteit, en anderzijds de plicht tot handhaving en
bevordering van de rechten van de mens. Moet de nadruk worden gelegd op het voor-
komen van geweld tussen staten en op stabiliteit in hun verhoudingen, of verdient de
‘humaniteit’, de bescherming van de fundamentele rechten van burgers prioriteit? De
verhouding tussen beide belangen is bijzonder ingewikkeld, kent tegenstrijdigheden en
geeft geen houvast voor ondubbelzinnige keuzes.
Een inbreuk op het verbod op het gebruik van of de dreiging met geweld, zoals neergelegd
in artikel 2(4) VN-Handvest, moet worden gezien als een fundamentele schending van de
‘constitutie van de internationale statengemeenschap’. Een dergelijke inbreuk is -buiten
gevallen van onmiddellijke zelfverdediging- volgens het VN-Handvest alleen voorbehouden
aan de Veiligheidsraad. Daarbij is het vetorecht van de permanente leden van de Raad
een erkenning van het feit dat zo’n inbreuk dient te berusten op consensus van de grote
mogendheden. Wordt toch ingegrepen zonder zo’n consensus, dan bestaat de mogelijk-
heid dat deze mogendheden zich distantiëren van de statenorde, zoals die is neergelegd
in het VN-Handvest. Aldus wordt die orde ondermijnd, met een riskante onzekerheid en
spanning als gevolg. Er wordt ook geredeneerd dat een verslechtering van de verhoudin-
gen tussen de permanente leden van de Veiligheidsraad gevolgen kan hebben die op ter-
7   Met humaniteit wordt in dit verband gedoeld op individuele rechten en de collectieve rechten van niet-
    statelijke actoren (‘de mensheid’, volken, en minderheden. Zie hiervoor het ACM-advies, ‘Collectieve
    Rechten’, Den Haag 1995). In sommige analyses wordt op een vergelijkbare wijze gesproken van een
    spanningsveld tussen ‘order and justice’ (Danish Institute of International Affairs, ‘Humanitarian Inter-
    vention. Legal and Political Aspects, Kopenhagen 1999), of van een spanningsveld tussen ‘order and
    self-determination’ (S. Hoffmann, ‘The Ethics and Politics of Humanitarian Intervention’, Notre Dame
    1996; M. Ignatieff, ‘Whose Universal Values? The Crisis in Human Rights’, Amsterdam 1999).
8   Zie voor de volledige tekst: United Nations Press Release SG/SM/7136 GA/9596.
                                                      8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>mijn veel ernstiger voor de mensheid zijn dan een humanitaire ramp binnen een staat. In
essentie komt deze redenering erop neer dat internationale stabiliteit, op basis van de
procedures die daarvoor in VN-verband zijn overeengekomen, een voorwaarde is voor het
respect voor mensenrechten, de bescherming van minderheden en de ontwikkeling van
democratie. Daarbij is het van belang te beseffen dat staten in beginsel nog steeds het
beste kader vormen voor de naleving van de fundamentele rechten van de mens. Staten
kunnen immers worden aangesproken op hun gedrag; zij kunnen en moeten hun binnen-
landse geweldsmonopolie toepassen ter bevordering van deze rechten. De ‘internationale
gemeenschap’ mist hiervoor de middelen; zij kan slechts complementair optreden.
Vanuit het belang van ‘humaniteit’ geredeneerd wordt het universeel respect voor de
fundamentele rechten van de mens echter eveneens gezien als premisse voor een sta-
biele internationale orde, als een aspect van de ‘constitutie van de internationale sta-
tengemeenschap’. Internationale afzijdigheid bij grootschalige mensenrechtenschendin-
gen wordt in deze redenering niet alleen onrechtmatig geacht -bijvoorbeeld in
tegenspraak met het Genocideverdrag-, maar moedigt repressieve regimes ook aan
hardhandige methodes te (blijven) gebruiken om de eigen machtsbasis in stand te hou-
den. Juist zulke regimes blijken door een ‘spill-over’ van de binnenlandse gewelddadig-
heid de internationale orde het meest te kunnen ondermijnen. Niet alleen leidt passivi-
teit van de internationale gemeenschap zodoende tot meer menselijk lijden en onrecht,
ook kan zij een aantasting van de gemeenschappelijke veiligheid betekenen in de zin
dat onderdrukte of bedreigde (groepen van) mensen gaan zoeken naar steeds vergaan-
der maatregelen om zelf hun eigen recht te halen. In deze visie is een internationale
orde die genocide of andere flagante mensenrechtenschendingen toelaat per definitie
instabiel. De nationale en internationale ordes hangen nauw samen en ontlenen beide
hun legitimiteit en stabiliteit voor een belangrijk gedeelte aan hun vermogen om indivi-
duen of groepen te beschermen tegen willekeur en geweld.
Dat sinds de jaren tachtig spanning optreedt tussen respect voor territoriale integriteit en
het verbod op het gebruik van of de dreiging met geweld enerzijds, en de (vooralsnog ver-
onderstelde) plicht een einde te maken aan grootschalige schendingen van de mensen-
rechten anderzijds, is niet alleen het gevolg van de toegenomen mogelijkheden tot gewa-
pende interventie als gevolg van het einde van de Koude Oorlog. Ten minste zo belangrijk
is de tendens om in de internationale praktijk steeds meer rekening te houden met de
belangen en rechten van mensen en van volkeren, en niet alleen met die van de staat.9
9  Deze veranderende notie klinkt duidelijk door in verschillende uitspraken van drie achtereenvolgende Secreta-
   rissen-Generaal van de Verenigde Naties. Secretaris-Generaal Perez de Cuellar verklaarde nog tijdens zijn
   ambtsperiode: ‘we are clearly witnessing what is probably an irresistible shift in public attitudes towards the
   belief that defence of the oppressed in the name of morality should probably prevail over frontiers and legal
   documents’(Report of the Secretary-General, In: UN Yearbook 1991, para 11). Boutros Boutros-Ghali ging
   in een 1991 verschenen VN-document een stap verder door te stellen: ‘it is now increasingly felt that the
   principle of non-interference with the essential jurisdiction of states cannot be regarded as a protective
   barrier behind which human rights could be massively or systematically violated with impunity’ (geciteerd in:
   P. Malanczuk, ‘Humanitarian Intervention and the Legitimacy of the Use of Force’, Amsterdam 1993, p. 29)
   Een meer recente uitspraak is afkomstig van Kofi Annan die tijdens zijn rede voor de Algemene Vergadering
   in 1999 stelde: ‘State sovereignty, in its most basic sense, is being redefined by the forces of globalization
   and international cooperation. The state is now widely understood to be the servant of its people, and not
   vice versa. At the same time, individual sovereignty --and by this I mean the human rights and fundamental
   freedoms of each and every individual as enshrined in our Charter-- has been enhanced by a renewed cons-
   ciousness of the right of every individual to control his or her own destiny’(UN Press Release SG/SM/7136
   GA/9596).
                                                         9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>De rechten van de mens zijn meer en meer een ‘gedeelde verantwoordelijkheid’ geworden
van staten en de internationale gemeenschap. De staat blijft de eerstverantwoordelijke
voor de bescherming van individuen -en moet dat ook zijn- maar hij kan in dit opzicht op
zijn verantwoordelijkheden worden aangesproken door internationale fora die daartoe
steeds verfijnder toezichtsmechanismes hebben ontwikkeld. Anderzijds is het verbod op
het gebruik van of de dreiging met geweld stevig verankerd in het VN-Handvest en is het
een belangrijke pijler gebleken van de stabiliteit in de interstatelijke verhoudingen.
Bovenstaande, kort aangeduide ontwikkelingen op het terrein van de rechten van de
mens hebben het beginsel van de staatssoevereiniteit, dat bij het opstellen van het
VN-Handvest in 1945 als uitgangspunt werd genomen, sterk van karakter doen veran-
deren. Daarnaast heeft ook het bredere proces van ‘internationalisering’ (dat wil zeggen:
het toenemend belang van internationale overeenkomsten, van het lidmaatschap van
internationale organisaties en de economische interdependentie, en de steeds pregnan-
tere rol van internationale NGO’s en de media) in praktische zin de soevereiniteit van
staten in vergaande mate beperkt. De afweging tussen het interstatelijk geweldsverbod
en de rechten van de mens is dientengevolge actueler dan ooit.
De rechten van de mens zijn een elementair onderdeel geworden van de internationale
betrekkingen. Het is echter ook van belang welke middelen de internationale gemeen-
schap bij de handhaving van de rechten van de mens kan, wil of mag gebruiken. Een der-
gelijke afweging kan niet worden gemaakt zonder in te gaan op de aard van de humanitai-
re crises die om ingrijpen vragen en op de opstelling van de statengemeenschap. Tegen
de achtergrond hiervan zullen de AIV en CAVV ook nader ingaan op de vragen hoe de
slagvaardigheid van de Veiligheidsraad kan worden verbeterd, en of -en hoe- duidelijker
richtlijnen kunnen worden ontwikkeld waaraan humanitaire interventies moeten voldoen.
III.2 Veranderende conflictpatronen
Sinds het einde van de Koude Oorlog is de bemoeienis van de statengemeenschap met
betrekking tot gewelddadige conflicten en humanitaire crises substantieel toegenomen.
Dit wordt weerspiegeld in de hoeveelheid Veiligheidsraadsresoluties inzake humanitaire
crises en een daarvan afgeleide toename van het aantal ‘blauwhelmen’ en militaire coali-
ties dat over de gehele wereld in dienst van de ‘crisisbeheersing’ of humanitaire
opdrachten actief is. Tegelijkertijd is ook het internationale veiligheidsbeeld veranderd.
Waar tijdens de Koude Oorlog sprake was van een wereldwijde rivaliteit tussen de super-
mogendheden, moeten thans veel landen constateren dat zij voor de eertijds rivaliseren-
de mogendheden niet meer van voldoende strategisch belang zijn om voor internationale
ondersteuning in aanmerking te komen. Door het wegvallen van dergelijke steun, en bij
gebrek aan eigen draagvlak, legitimiteit en uitvoerende mogelijkheden ontberen vele van
de betrokken regeringen het vermogen om ‘etnische spanningen’10 langer adequaat te
beteugelen. Sommige staten vallen uit elkaar of dreigen dat te doen; in een aantal landen
nemen regeringen hun toevlucht tot rigoureus geweld om de eenheid te bewaren. Omdat
een gehele samenleving bij een dergelijk conflict betrokken raakt, is niet meer duidelijk
wie tot de strijdende partijen behoort. Oorlogvoering en humanitaire crises zijn zodoende
steeds minder uit elkaar te halen.
Ook het onderscheid dat traditioneel wordt gemaakt tussen intrastatelijke en interstatelijke
oorlogen, is na het einde van de Koude Oorlog vervaagd. Conflicten binnen staten leiden
10 Het is weliswaar gebruikelijk in dit verband te spreken van ‘etnische conflicten’ maar deze vlag dekt niet
    geheel de lading. In de praktijk zijn het immers evenzeer religieuze, regionale, politieke en sociaal-econo-
    mische groepsidentiteiten die aan de basis van ‘etnische’ conflicten kunnen liggen.
                                                      10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>thans veelal tot conflicten tussen staten en omgekeerd. Ten eerste liggen de oorzaken
van gewapende strijd vaak in het buitenland. Daarnaast gaat het in veel gevallen
(Rwanda/Zaïre) bij de ‘spill-over’ van conflicten om méér dan het door eerdere vluchte-
lingenstromen veroorzaken van latere gevechten. Doordat veel landsgrenzen niet parallel
lopen met etnische, religieuze of culturele scheidslijnen, kunnen ook zonder vluchtelingen-
stromen transnationale effecten van conflicten optreden. Gewapende strijd heeft onder
dergelijke omstandigheden een ‘veenbrand’-karakter gekregen, hetgeen betekent dat
vaak na en in de buurt van eerdere gevechten weer nieuwe strijdtonelen ontstaan.11
De opkomst van de hier aangeduide conflictpatronen heeft de statengemeenschap voor
een aantal belangrijke problemen geplaatst. Het ‘totale’ karakter van bestaande (burger)-
oorlogen maakt het vaak onmogelijk om succesvol met diplomatieke middelen in te grijpen.
Ook het middel van economische sancties blijkt van beperkte waarde. De effecten hiervan
zijn immers pas op langere termijn merkbaar, terwijl het voorkomen van genocide of mas-
sale slachtingen onder de burgerbevolking juist een snel en krachtdadig optreden vereist.
Daardoor blijft militair ingrijpen veelal uiteindelijk over als uiterste redmiddel om een
ramp te voorkomen danwel in te dammen. In de loop van de jaren negentig is echter
gebleken dat ook voor de militair interveniërende staten nauwelijks onderscheid te maken
is tussen strijdende partijen en burgerbevolking. Traditionele beginselen van ‘peace-
keeping’, zoals het plaatsen van lichtbewapende ‘blauwhelmen’ tussen herkenbare partij-
en, hebben in dergelijke omstandigheden beperkt of geen succes, ook omdat deze door
hun opdracht en uitrusting niet in staat kunnen worden geacht een einde te maken aan
de grootschalige humanitaire ellende die gepaard gaat met de nieuwe conflictpatronen.
Het handhaven van een status quo of het vergemakkelijken van humanitaire hulp wordt
maar al te snel gezien als bevoorrechting van één van de strijdende groeperingen met als
gevolg dat vredesmachten in escalerende conflicten worden meegezogen met alle daarbij
behorende risico’s vandien, onder andere voor het ingezette militaire personeel.12
III.3 Het optreden van staten met betrekking tot gewapende interventies
De frustrerende ervaringen die zijn opgedaan met de VN-operaties in Somalië (UNOSOM II)
en Bosnië (UNPROFOR) hebben veel VN-troepenleveranciers tot de overtuiging gebracht
dat in ‘vredesoperaties’ die niet met de uitdrukkelijke en nageleefde instemming van alle
strijdende partijen worden uitgevoerd, deelnemende militaire eenheden in staat moeten
zijn op hoge geweldsniveaus te opereren. Deze voorwaarde geldt a fortiori voor humanitaire
interventies, waarbij immers per definitie sprake is van afwezigheid van instemming van
de staat, waarbinnen wordt geïntervenieerd. In de geldende militaire doctrines betekent
dit dat de interveniërende macht voorbereid moet zijn op een onderneming die kan esca-
leren tot regelrechte gevechtsoperaties. De ingezette legermacht moet daarom kunnen
beschikken over ‘escalatiedominantie’.13 In veel doctrines wordt om die reden, althans
wat de inzet van militaire middelen betreft, geen verschil gemaakt tussen oorlogvoering
11 Zie bijvoorbeeld het voormalige Joegoslavië, de Kaukasus en het Grote Meren-gebied in Afrika.
12 Adviesraad Vrede en Veiligheid, ‘Verloren Onschuld. Nederland en VN-Operaties’. Den Haag 1995, p. 16.
13 Zo moet de mogelijkheid bestaan om, naarmate het geweldsniveau daadwerkelijk opklimt, steeds meer de
    nadruk te leggen op de gentegreerde inzet van een steeds breder scala aan militaire middelen. Het kan bij-
    voorbeeld noodzakelijk zijn dat bij interventies te land van enige omvang eenheden van meet af aan worden
    uitgerust met zwaar materieel. Daarnaast moet in beginsel rekening worden gehouden met de (voorwaarden-
    scheppende of ondersteunende) inzet van luchtmacht en marine. Zie hiervoor: Landmacht Doctrine Publikatie
    III (‘Vredesoperaties’), Den Haag 1999, p. 79, en AIV, ‘De ontwikkelingen in de internationale veiligheids-
    situatie in de jaren negentig; Van onveilige zekerheid naar onzekere veiligheid’, Den Haag 1999, p. 37.
                                                         11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>en afdwingingsoperaties. Wel is er uiteraard een verschil in de doelstellingen van een
operatie, omdat bij afdwingingsoperaties de militaire dwangmaatregelen uitdrukkelijk in
dienst blijven staan van de uitvoering van het door de Veiligheidsraad geformuleerde
mandaat of van het humanitaire doel van de operatie.14 Dat vergt terughoudendheid
en, voor zover mogelijk, de bevordering van een zekere instemming van de betrokken
partijen, een toezicht op de naleving van gemaakte afspraken en een grote nadruk op
samenwerking.
Zelfs als militaire middelen grootschalig worden ingezet, kan nog wel worden afgedon-
gen op de kansen op een succesvolle afloop van gewapende interventies. Om enige
kans van slagen te hebben tegenover modern uitgeruste interventiemachten, zijn min-
der goed toegeruste partijen in crisisgebieden hun toevlucht gaan nemen tot aangepas-
te strategieën, ook wel aangeduid als ‘asymmetrische oorlogvoering’.15 Zij pogen het
strijdtoneel te verplaatsen naar een onoverzichtelijke stedelijke omgeving (’urban warfa-
re’), zij zijn bereid voor beperkte militaire successen grote aantallen slachtoffers te
incasseren, maken gebruik van uitputtingstactieken (vertragen van onderhandelingen),
geven met opzet blijk van een gebrek aan humanitaire scrupules en maken grif gebruik
van (alom verkrijgbare) lichte wapens.16 Interventiemachten die als oogmerk hebben
een einde te maken aan een humanitaire noodsituatie, hebben hierop vaak geen
afdoende antwoord. Ondanks de veelal robuuste uitrusting van moderne strijdmachten,
blijven bij een asymmetrische conflictsituatie de persoonlijke risico’s voor intervenië-
rende militairen groot en is de kans op een succesvolle afloop van een interventie
geen gegeven. Deze operationeel-militaire problematiek laat de talloze politieke, soci-
aal-economische en emotionele problemen nog onbesproken die men tegenkomt als
men een ‘totale’ oorlogssituatie binnen een afzienbare termijn wenst om te buigen tot
een veilige en enigszins stabiele situatie.
De gevoelde noodzaak om bij afdwingingsoperaties militaire middelen grootschalig in te
zetten en de onzekerheid over een succesvolle en ‘maakbare’ afloop hebben de inter-
nationale gemeenschap voor een aantal ingewikkelde dilemma’s gesteld. Staten voelen
zich steeds nadrukkelijker voor de keuze gesteld om bij conflicten met een urgent
humanitair karakter zich ofwel afzijdig te houden, ofwel grootschalig en langdurig in te
grijpen. Vanwege de enorme kosten die zijn gemoeid met een militaire interventie, de
risico’s die ingezette militairen lopen en de beperkte militaire middelen, lijken juist die
regeringen terughoudend te zijn die wel over het passende materieel kunnen beschik-
ken. Deze terughoudendheid wordt verder versterkt als staten worden geconfronteerd
14 In sommige doctrines wordt een onderscheid gemaakt tussen oorlogvoering en ‘Military Operations
    Other Than War’ (MOOTW), waarbij niet zozeer een verschil wordt gemaakt in het geweldsniveau als wel
    in de doelstellingen van operaties (zie bijvoorbeeld L. Freedman, The revolution in Strategic Affairs’
    (Adelphi paper 318), Oxford 1998, p. 47, noot 4). In de Britse ‘Strategic Defence Review’wordt zelfs
    hierbij geen verschil gemaakt. De gehanteerde term ‘interventie’wordt gebruikt voor alle vormen van mili-
    tair optreden in het hogere deel van het geweldsspectrum, ongeacht of het militaire geweld wordt toege-
    past ter verdediging van NAVO-grondgebied, daarbuiten in een klassiek scenario (Koeweit) of ter beëindi-
    ging van een complex intrastatelijk conflict.
15 L. Freedman, ‘The Changing Forms of Military Conflict’ in: Survival, vol. 40, no. 4. (Winter 1998-1999),
    p. 41.
16 Zie voor de proliferatie van kleine wapens: Adviesraad Internationale Vraagstukken, ‘Conventionele
    Wapenbeheersing. Dringende noodzaak, beperkte mogelijkheden’, Den Haag 1998.
                                                       12
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>met de machtsbelangen en invloedssferen van grote mogendheden, of met een ondui-
delijke rechtsbasis voor gewapend ingrijpen.
Uit het voorgaande kan worden geconcludeerd dat staten bij voorkeur niet intervenië-
ren, tenzij er dwingende redenen zijn dat wel te doen. Deze redenen zijn in de regel
niet van louter humanitaire aard, maar maken deel uit van bredere geopolitieke en vei-
ligheidsoverwegingen van staten. De ervaring leert dat staten niet interveniëren bij
bondgenoten, tegen vriendschappelijke regeringen en tegen grote mogendheden of sta-
ten in de onmiddellijke invloedssfeer daarvan, hoezeer regeringen zich ook misdragen.
Daarnaast kan worden geconstateerd dat de terughoudendheid van staten om in andere
staten te interveniëren ook te maken heeft met de politieke onzekerheid van regeringen
ten aanzien van acties die niet direct hun nationale belang in enge zin dienen, namelijk
de verdediging van het eigen grondgebied.17 Deze terughoudendheid wordt verder
versterkt wanneer een crisis zich ver weg afspeelt, in gebieden met weinig strategische
waarde of in regio’s waarover de pers nauwelijks bericht. Anderzijds wordt de druk om in
te grijpen sterker gevoeld naar gelang crises naderbij zijn. De effecten van dergelijke
crises (vluchtelingenstromen, ‘spill-over’) zijn dan duidelijk zichtbaar en kunnen bovendien
de regionale stabiliteit ondermijnen. Dergelijke overwegingen leiden welhaast onvermijde-
lijk tot een selectiviteit, die op zichzelf moeilijk te rijmen is met de gelijkwaardige behan-
deling van gelijksoortige situaties die de internationale rechtsorde idealiter zou vereisen.
Vooralsnog is de krijgsmacht van de Verenigde Staten de enige die met zijn militair-stra-
tegische middelen in staat is een significante mondiale veiligheidsrol te spelen. Tegelijk
kan echter worden geconstateerd dat de animo in de Verenigde Staten onder druk
staat om na veertig jaar Koude Oorlog een wereldwijde rol te blijven spelen. Bepalend
voor de huidige Amerikaanse stellingname is een presidentiële richtlijn die kort na de
terugtrekking uit Somalië van kracht werd.18 Deze richtlijn komt erop neer dat de VS
alleen dan participeert in vredesmissies als er een sprake is van een ‘nationaal
belang’19, als er een overtuigende ‘exit strategy’ bestaat, als de VS zelf de militaire
leiding heeft, als het Amerikaanse publiek brede steun geeft en als de ‘overwinning’
verzekerd is. In het licht van dergelijke voorwaarden hebben sommigen20
17 Zie onder meer: E. Luttwak, ‘A Post heroic Military Policy’ in: Foreign Affairs, vol. 75., no. 4., (July-August
    1996), p. 33-44.
18 Presidential Directive 25, uitgebracht in Mei 1994
19 Indicatief voor de invulling van het nationale belang van de Verenigde Staten is de uitkomst van een discus-
    sie, in 1996 georganiseerd door de Commission on American National Interests. De discussie werd gevoerd
    door verschillende congresleden, regeringsmedewerkers en politiek analisten. Volgens hen zijn er slechts
    vijf vital national interests die dwingen tot optreden: een dreiging met massavernietigingswapens, de
    opkomst van een vijandige grootmacht in Europa of Azië, een vijandige macht op zee of aan de grenzen van
    de VS, een ineenstorting van economisch, financieel of milieu-systeem en het voortbestaan van geallieer-
    den. Zeer belangrijke nationale belangen zijn regionale proliferatie massavernietigingswapens en agressie
    tegen geallieerde landen. Grootschalige mensenrechtenschendingen behoren samen met politiek pluralis-
    me, democratie in strategisch belangrijke gebieden tot de gewone nationale belangen. Minder beduidende
    belangen zijn: handelstekorten en democratie in het algemeen. Bovenstaande indeling heeft overigens niet
    verhinderd dat de VS -weliswaar na aarzelingen- toch heeft deelgenomen aan IFOR/SFOR in Bosnië en
    KFOR in Kosovo.
20 Hoffmann (1996), pp. 34-35.
                                                         13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre> gesignaleerd dat de beginselen van staatssoevereiniteit en non-interventie niet alleen
worden gehuldigd door zwakke regimes die vrezen dat de internationale gemeenschap
al te gemakkelijk tot ingrijpen in binnenlandse crises besluit. Ook de staten die over de
militaire middelen voor gewapende interventie beschikken, beroepen zich graag op
deze beginselen, maar dan om te voorkomen dat een morele interventieplicht ontstaat
die ‘evenzeer een politieke dwangbuis wordt als het juridische interventieverbod dat
was onder het Westfaalse stelsel’.21
Kortom, er is onmiskenbaar sprake van een toenemend belang in de internationale
betrekkingen van de fundamentele rechten van de mens; deze ontwikkeling heeft even-
wel niet direct geleid tot een groeiende bereidheid tot mondiaal gewapend ingrijpen.
Afgezien van de vraag of de toepassing van geweld in alle gevallen het meest geschik-
te middel is ter voorkoming of beëindiging van een humanitaire noodsituatie, moet wor-
den vastgesteld dat juist regeringen die de middelen tot ingrijpen bezitten, zich terug-
houdend opstellen, zeker als het gaat om optreden buiten hun eigen regio of om acties
die een duidelijke rechtsbasis ontberen.
21 P.H. Kooijmans, ‘Het non-interventiebeginsel herijkt’ in: Internationale Spectator, oktober 1996.
                                                     14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>IV        Humanitaire inter ventie met een mandaat van de
          Veiligheidsraad
IV.1 De rol van de Veiligheidsraad
In de jaren negentig is de Veiligheidsraad bereid gebleken niet alleen interstatelijk
geweld, maar ook grootschalige mensenrechtenschendingen -op basis van zijn
bevoegdheden neergelegd in Hoofdstuk VII VN-Handvest- te beoordelen als een bedrei-
ging voor de internationale vrede en de veiligheid om zodoende gewapende interventies
mogelijk te maken. Daarmee is de Veiligheidsraad afgestapt van de scheiding die hij tij-
dens de Koude Oorlog maakte tussen de (militair-strategische) veiligheidsproblematiek
en humanitaire overwegingen.22 Tegen deze achtergrond heeft de Veiligheidsraad zich
in de loop van de jaren negentig actief bemoeid met de interne situatie in Irak, het
voormalig Joegoslavië, Liberia, Somalië, Haïti, Angola, Rwanda, Burundi, Zaïre, Albanië,
de Centraal Afrikaanse Republiek, Oost-Timor, Sierra Leone en de Democratische Repu-
bliek Congo. Destabilisatie en wanorde in deze landen hebben ook feitelijk een interna-
tionale dimensie gehad, bijvoorbeeld in de vorm van vluchtelingenstromen of een drei-
gende uitbreiding van vijandelijkheden. De Veiligheidsraad heeft daar in zijn resoluties
dan ook soms -maar lang niet altijd- naar verwezen. Geargumenteerd kan zelfs worden
dat de Veiligheidsraad zich in de loop van de jaren negentig juist bewust heeft gedis-
tantieerd van het argument dat een bedreiging van de internationale vrede en veiligheid
alleen kan worden gebruikt als er sprake is van een ‘internationale dimensie’ van con-
flicten. De interventie in Somalië was de eerste, waarbij de Veiligheidsraad onder
Hoofdstuk VII van het Handvest een operatie autoriseerde om in een intern conflict in
te grijpen (resolutie 794)23 zonder een beroep op mogelijke internationale dimensies
van het conflict. Later werd dit voorbeeld gevolgd door Hoofdstuk VII-operaties in Rwan-
da (Resolutie 929)24 en Haïti (Resolutie 940).25 De Veiligheidsraad beschouwt interne
conflicten met grootschalige humanitaire gevolgen tegenwoordig blijkbaar als een
bedreiging voor de internationale vrede ‘in their own right’. Daarmee heeft hij artikel 39
VN-Handvest een extensieve interpretatie gegeven.
Door steeds het unieke karakter van de omstandigheden rond deze operaties te bena-
drukken, beoogde de Veiligheidsraad het scheppen van precedenten te vermijden. Hoe
22 Dit liet onverlet dat de Veiligheidsraad de gevallen van mensenrechtenschendingen in Rhodesië (1966)
    en Zuid-Afrika (1977) al als een bedreiging voor de internationale vrede en veiligheid betitelde teneinde
    embargo’s in te stellen. Het waren destijds vooral de ontwikkelingslanden in Azië en Afrika, die
    - gesteund door de Sovjet-Unie - druk uitoefenden om de Hoofdstuk VII-bepalingen van het VN-Handvest
    toe te passen op beide landen. In Westerse kring werd een dergelijke beoordeling oneigenlijk gevonden,
    omdat de situatie in Zuid-Afrika en Rhodesië feitelijk geen internationale militaire dreiging inhield.
23 Resolutie 794 (1992): ‘the unique character of the present situation in Somalia and mindful of its
    deteriorating, complex and extraordinary nature, requiring an immediate and exceptional response’.
24 Resolutie 929 (1994): ‘the current situation in Rwanda constitutes a unique case which demands an
    urgent response by the international community’.
25 Resolutie 940 (1994) m.b.t. Haïti: ‘the unique character ... its deteriorating, complex and extraordinary
    nature, requiring an exceptional response.’
                                                      15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>vaker de Raad zich echter beroept op uitzonderingssituaties, des te minder kan hij
daarentegen het incidentele karakter van zijn beslissingen volhouden. De Veiligheidsraad
lijkt dit te onderkennen. In Resolutie 1080 (1996) inzake het gebruik van geweld in
Zaïre verwijst hij niet naar het ‘unieke en complexe karakter’ van de situatie ter plekke,
maar wordt zonder nadere redengeving geconstateerd dat de situatie ‘demands an
urgent response by the international community’.
Bij bovenstaande ontwikkelingen dient te worden benadrukt dat de Veiligheidsraad
ten principale een politiek forum is.26 Het gezag van de Raad en zijn plaats in de
internationale statengemeenschap zijn gebaseerd op het vertrouwen dat hij de bepa-
lingen van het VN-Handvest adequaat zal uitvoeren en daarnaast op de erkenning van
de rol die de permanente leden in de wereldpolitiek spelen, inclusief hun invloed op
de besluitvormingsprocedures van de Veiligheidsraad (veto’s). Hierdoor kunnen zich
situaties voordoen, waarbij de Veiligheidsraad geen actie kan ondernemen, hoewel
een dergelijke actie -bijvoorbeeld in geval van een ernstige humanitaire noodsituatie-
wel gepast zou zijn. De Veiligheidsraad is in de jaren negentig in staat gebleken ver-
gaande resoluties te aanvaarden, bijvoorbeeld met betrekking tot Somalië, Bosnië en
Haïti. Maar hij heeft zich anderzijds niet uitgesproken over ingrijpen in de binnen-
landse situatie van de permanente leden zelf (Tibet, Tsjetsjenië), noch over een mili-
taire bemoeienis met conflicten, zoals die in Algerije.
Een belangrijke begrenzing van de mogelijkheden van de Veiligheidsraad ligt voorts in
het feit dat hij voor de uitvoering van zijn interventies afhankelijk is van de bereidheid
van de VN-lidstaten hiervoor militaire middelen ter beschikking te stellen. Afdwinging
door de Verenigde Naties zelf zou alleen mogelijk zijn als er een zelfstandige VN-leger-
macht zou bestaan. Hoewel een dergelijke legermacht in het VN-Handvest zelf is voor-
zien, moet de kans dat het daarvan ooit daadwerkelijk zal komen nog steeds als
uiterst klein worden beschouwd.27 In de beslissingen van de Veiligheidsraad spelen
daarom, naast politieke overwegingen ook praktische afwegingen een belangrijke rol:
als de Veiligheidsraad het eens kan worden over de ernst van een situatie binnen een
bepaalde staat, dan dient hij zich er daarnaast van te vergewissen of voldoende VN-
lidstaten bereid zijn militaire middelen ter beschikking te stellen (via een VN-operatie
danwel een ‘coalition of the willing’). Een gebrek aan bereidheid onder de VN-lidstaten
om deze middelen in voldoende mate ter beschikking te stellen, heeft de VN in het
verleden voor problemen geplaatst, die er in een aantal gevallen toe hebben geleid dat
de VN -soms aanzienlijke- beperkingen ondervond bij het initiëren of het uitvoeren van
vredesoperaties.
26 Dit laat onverlet dat de Veiligheidsraad wel gebonden is aan het internationale recht. Zo oordeelde het
    Internationaal Gerechtshof in de Admissions Case (1948) dat ‘The political character of an organ cannot
    release it from the observance of the treaty provisions established by the Charter when they constitute
    limitations on its powers or criteria for its judgement’ (Conditions of admission of a state to membership
    in the United Nations, Advisory opinion of May 28th 1948, p. 64).
27 Illustratief is de gang van zaken rond de Nederlandse inspanningen, onder voormalig Minister van
    Buitenlandse Zaken Van Mierlo, om te komen tot de oprichting van een VN-Brigade. Zowel de permanen-
    te leden van de Veiligheidsraad als een groot aantal Niet Gebonden Landen toonden zich -om uiteen-
    lopende redenen- terughoudend over deze gedachte. Van een breed draagvlak voor een VN-legermacht
    lijkt momenteel dan ook geen sprake. Zie voor nadere aspecten van een VN-Brigade: D. Leurdijk (ed),
    ‘A UN Rapid Deployment Brigade. Strengthening the capacity for quick response’, Den Haag 1995.
                                                        16
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>IV.2 Mogelijke aanpassingen in de Veiligheidsraad
In de discussie over de effectiviteit van de Veiligheidsraad staan twee verschillende
percepties tegenover elkaar. Enerzijds wordt betoogd dat de besluitvorming in de
Veiligheidsraad, na een periode van grote dynamiek in de eerste helft van de jaren
negentig, thans wordt bemoeilijkt door een argwanende houding van de Russische
Federatie en China jegens de Westelijke permanente leden. Zonder fundamentele
koerswijziging zou de Raad het risico lopen zichzelf door toenemende interne
tegenstellingen ‘buiten spel’ te zetten. Anderzijds wordt erop gewezen dat de
Veiligheidsraad nog steeds de meest actieve periode meemaakt sinds zijn oprichting.
In deze laatste visie wordt benadrukt dat, na een inzinking halverwege de jaren
negentig als gevolg van grote problemen rond verschillende VN-missies (UNOSOM en
UNPROFOR), thans weer bijna 40.000 manschappen voor verschillende VN-operaties
door de Veiligheidsraad zijn geautoriseerd. Bovendien toont een inventarisatie van het
gebruik van het vetorecht aan dat de permanente leden van de Veiligheidsraad in de
jaren negentig hiervan slechts in zeer beperkte mate gebruik hebben gemaakt,28
terwijl het aantal resoluties van de Raad tegelijkertijd is gestegen. Met enige gradu-
ele aanpassingen zouden volgens deze visie de vooruitzichten voor een verbeterde
effectiviteit en legitimiteit van de Veiligheidsraad nog niet zo slecht zijn. Niettemin
moet toch worden geconstateerd dat juist de vooruitzichten voor een grotere effec-
tiviteit van de Veiligheidsraad weinig hoopgevend zijn. Beraadslagingen over de
hervorming van de Veiligheidsraad -zowel in formele VN-fora zoals de ‘Open Ended
Working Group’29 als in informele gespreksgroepen zoals de ‘Carlsson groep’30- zijn
geheel vastgelopen.
28         Periode          China*       Frank      V.K.         VS     Rusl/S.U.         Totaal
           Totaal              5           18        32          72       120              247
           1996-1999           2             -         -          2           -               4
           1986-1995            -           3         8          24          2              37
           1976-1985            -           9        11          34          6              60
           1966-1975           2            2        10          12          7              33
           1956-1965            -           2         3            -        26              31
           1946-1955           1            2          -           -        79              82
    * Tussen 1946 en 1971 werd de Chinese zetel in de Veiligheidsraad bezet door de Republiek China
    (Taiwan), dat in één geval een veto heeft uitgesproken (toelating van Mongolië tot de VN in 1955).
    De AIV en CAVV tekenen bij dit overzicht aan dat het gebruik van het vetorecht niet alles zegt over de
    besluitvaardigheid van de Veiligheidsraad. Niet opgenomen in het overzicht is het aantal malen dat een
    resolutievoorstel gestrand is door de dreiging een veto uit te spreken, of de gevallen waarbij permanente
    leden na lange onderhandelingen en onder grote druk akkoord zijn gegaan met een afgezwakte resolutie-
    tekst. Ook biedt het bovenstaande overzicht geen inzicht in het belang van de kwesties die door een
    veto werden geblokkeerd.
29 De volledige naam luidt: ‘Open-ended Working Group on the Question of Equitable Representation on and
    Increase in the membership of the Security Council and other Matters related to the Security Council’
30 De Carlsson Groep -ook wel Groep van Zestien geheten- is op initiatief van Zweden opgericht om in infor-
    mele sfeer een breed scala aan mogelijke VN-hervormingen te bespreken. De groep bestaat uit: Australië,
    Brazilië, Canada, Egypte, Ierland, India, Indonesië, Ivoorkust, Jamaica, Japan, Mexico, Nederland,
    de Tsjechische Republiek, Zuid-Afrika, Zuid-Korea en Zweden.
                                                      17
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>De hervormingsdiscussies spitsen zich thans toe op uitbreiding van het ledental van
de Veiligheidsraad en op inperking van het vetorecht. Wat de uitbreidingskwestie
betreft, spelen in de discussies van de ‘Open Ended Working Group’ met name de
kandidaturen van Duitsland en Japan voor een permanente zetel een belangrijke rol.
Deze kandidaturen ontberen echter een breed politiek draagvlak als niet tegelijkertijd
aandacht wordt geschonken aan de wens van de niet-Westelijke landen beter verte-
genwoordigd te zijn in de Veiligheidsraad. Juist hier ligt één van de grootste struikel-
blokken. Het probleem is dat onder deze niet-Westelijke landen geen enkele overeen-
stemming bestaat over de staten die Azië, Latijns-Amerika en Afrika zouden moeten
vertegenwoordigen.31
Ook de beraadslagingen over een mogelijke aanpassing van het vetorecht bevinden
zich in een impasse. De permanente leden van de Veiligheidsraad zijn niet bereid in te
stemmen met een wijziging van het VN-Handvest die herziening van hun vetorecht
mogelijk maakt. Ook staan zij niet open voor ‘zachtere opties’ zoals het uitspreken van
een verklaring waarin afstand wordt genomen van het gebruik van het vetorecht in
zaken die niet Hoofdstuk VII van het VN-Handvest (internationale vrede en veiligheid)
betreffen. Uiteindelijk is de ‘Open Ended Working Group’ in haar laatste rapport (30 juli
1999) niet verder gekomen dan een aanbeveling de beraadslagingen in 2000 voort te
zetten.
De vraag waarop de adviesaanvraag zich met betrekking tot het functioneren van de
Veiligheidsraad concentreert, is of deze door de uitbreiding van zijn ledental en aan-
passing van het vetorecht werkelijk slagvaardiger zou worden, in het bijzonder in
humanitaire noodsituaties. In de hervormingsdiscussies is het argument van de slag-
vaardigheid in elk geval ondergeschikt gemaakt aan andere doelstellingen, zoals
representativiteit, gelijkwaardigheid en openheid. Alleen wat de laatste doelstelling
aangaat heeft de Veiligheidsraad zich de afgelopen jaren in positieve zin kunnen aan-
passen. Meer dan voorheen wordt tegenwoordig in open zittingen vergaderd. Ook is
de informatieverstrekking aan -en wisselwerking met- de Algemene Vergadering aan-
zienlijk verbeterd. Tegelijk, echter, heeft zich daardoor ook een zekere ‘vervlakking’
van de debatten in de Veiligheidsraad voorgedaan. Deze debatten krijgen een toene-
mend plichtmatig karakter, terwijl de werkelijke onderhandelingen steeds meer elders
-buiten de formele zittingen van de Veiligheidsraad- worden gevoerd. Bij een substan-
tiële uitbreiding van de Veiligheidsraad kan deze ‘vervlakking’ verder toenemen. Door
een groter aantal leden ontstaat bovendien het risico dat zich vaste politieke (Noord-
Zuid) coalities zullen vormen die de besluitvorming van de Veiligheidsraad op een
vergelijkbare wijze bemoeilijken als die van de Algemene Vergadering. Het karakter
van het overleg van de Algemene Vergadering kan een dergelijke moeizame besluit-
vorming in het algemeen velen. Moeizame besluitvorming is evenwel onverenigbaar
met de urgentie waarmee de Veiligheidsraad bij tijden besluiten dient te nemen.
Ook benadrukken de AIV en CAVV hier dat slagvaardig optreden van de Veiligheids-
raad niet per se afhangt van de afschaffing of relativering van het vetorecht. Dergelij-
ke maatregelen zouden er namelijk juist toe kunnen leiden dat de permanente leden
de Veiligheidsraad per saldo een steeds minder aantrekkelijk forum zouden vinden
om eventuele acties in af te stemmen.
31 Overigens zijn ook de kandidaturen van Duitsland en Japan zelf niet onbetwist. Landen als Italië en India
    storen zich in hoge mate aan het gemak waarmee een permanente zetel, inclusief het vetorecht, beide
    kandidaten wordt toegedicht.
                                                   18
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>De CAVV en AIV constateren op grond van het voorgaande dat de kans klein is dat de
hervormingsvoorstellen met betrekking tot het functioneren van de Veiligheidsraad, die
in thans VN-verband worden besproken, binnen afzienbare tijd tot resultaten zullen lei-
den. Hoewel uitbreiding van de Veiligheidsraad en inperking van het vetorecht het
draagvlak en de legitimiteit van de Veiligheidsraad kunnen vergroten, kunnen er
vraagtekens worden geplaatst bij de potentiële betekenis hiervan voor de slagvaardig-
heid van de Veiligheidsraad.
                                            19
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>V          De Humanitaire inter ventie zonder mandaat van de
           Veiligheidsraad
Zoals uit het voorgaande hoofdstuk blijkt, mag thans niet teveel worden verwacht van
de discussies over hervormingen van de Veiligheidsraad. Dit betekent dat zich ook in
de toekomst humanitaire noodsituaties kunnen voordoen, waarbij de Veiligheidsraad
om politieke redenen niet tot een effectieve besluitvorming kan of wil komen. Daarom
blijft de volkenrechtelijke vraag actueel of staten in uitzonderlijke omstandigheden
mogen besluiten tot een humanitaire interventie zonder autorisatie van de Veiligheids-
raad.
Naar het oordeel van de CAVV en AIV dienen hierbij de volgende basisvragen te worden
beantwoord:
1) Kan geweldsgebruik voor humanitaire doeleinden zonder mandaat van de
     Veiligheidsraad worden gezien als een recht in wording op basis van een zich
     ontwikkelend gewoonterecht?
2) Of kan een beroep op een humanitaire noodsituatie dienen als juridische recht-
     vaardigingsgrond voor een interventie die in de huidige stand van het volkenrecht
     nog steeds als onrechtmatig moet worden beschouwd?
Deze vragen worden allereerst naar de huidige stand van het internationale recht
beantwoord; vervolgens (in paragraaf 5.2.) zal worden ingegaan op de (wenselijke) ver-
dere rechtsontwikkeling.
V.1 Internationaalrechtelijk kader
Het algemene internationaalrechtelijke kader wordt in hoofdzaak beheerst door het VN-
Handvest. Allereerst kan worden gewezen op artikel 2 (4) VN-Handvest, waarin het ge-
weldsverbod is neergelegd, en het respect voor territoriale integriteit van staten. Op
het interstatelijke geweldsverbod zijn in het Handvest drie uitzonderingen voorzien,
namelijk:
1) artikel 42 en 53: de mogelijkheid van gewapend geweld, geautoriseerd door de
     Veiligheidsraad, nadat deze overeenkomstig artikel 39 heeft vastgesteld dat er spra-
     ke is van een bedreiging van de internationale vrede en veiligheid (zie daarvoor ook
     hoofdstuk 4 van dit advies);
2) artikel 51: het recht op individuele of collectieve zelfverdediging;
3) artikel 107: actie gericht tegen de vijanden van de oprichters van de VN tijdens de
     Tweede Wereldoorlog. Deze uitzondering heeft tegenwoordig geen betekenis meer.
De AIV en CAVV zijn van oordeel dat Artikel 2(4) VN-Handvest, behalve de drie hier-
voor genoemde uitzonderingen, een dwingend verbod (ius cogens) bevat op het
gebruik van of het dreigen met geweld en dus geen juridische ruimte laat voor gewa-
pende interventie op het grondgebied van een andere staat zonder diens toestem-
ming. Zowel de travaux préparatoires, de context en onderlinge verhouding van de
diverse relevante bepalingen, alsook diverse resoluties van de Algemene Vergadering
bevestigen dit.32
32 De meest relevante resoluties in dit verband zijn:
    - the Declaration on the Inadmissibility of Intervention (resolutie 2131 (XX), 1965);
    - the Declaration on Principles of International Law concerning Friendly Relations and Co-Operation
      among States in accordance with the Charter of the United Nations (resolutie 2625 (XXV), 1970), en
    - the Definition of Aggression (resolutie 3314 (XXIX), 1974).
                                                       20
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>Rechtsgrondslag
Voor een mogelijke grondslag in het huidige recht voor ongeautoriseerde humanitaire
interventie is in de literatuur evenwel een beroep gedaan op de zogeheten ‘link-theorie’.
Volgens deze theorie zou het falen van het stelsel van collectieve veiligheid, zoals neerge-
legd in het VN-Handvest, een veronderstelde gewoonterechtelijke regel uit de periode vóór
de totstandkoming van de VN inzake de rechtmatigheid van de humanitaire interventie
doen herleven.33 De AIV en CAVV onderschrijven in dit verband nog steeds de conclusie
van het ACM/CAVV advies van 1992 dat bij de ‘link-theorie’ een aantal kanttekeningen
kan worden geplaatst. Deze rechtvaardigen de conclusie dat deze theorie geen rechts-
grondslag kan vormen voor humanitaire interventie. Het belangrijkste bezwaar richt zich
tegen de veronderstelling dat zich vóór 1945 ooit een gewoonterechtelijke regel heeft
ontwikkeld die een juridische basis geeft aan humanitaire interventie. Bovendien zijn uit de
statenpraktijk vóór 1945 geen goede voorbeelden te geven en ontbreekt de noodzakelijke
rechtsovertuiging terzake. In de tweede plaats kan men zich afvragen of een dergelijke
reeds bestaande gewoonterechtelijke regel kan voortbestaan naast het Handvest. De
opstellers van het VN-Handvest heeft onder andere voor ogen gestaan aan het recht tot
geweldsgebruik (ius ad bellum) een nieuwe invulling te geven door het opstellen van de
eerder genoemde drie uitzonderingen op het geweldverbod.
Rechtvaardigingsgronden
De vraag rijst vervolgens of er op basis van het huidige internationaal gewoonterecht
rechtvaardigingsgronden voor ongeautoriseerde humanitaire interventie kunnen worden
aangevoerd. Het internationaal gewoonterecht erkent immers van oudsher dat er
omstandigheden zijn die het onrechtmatig karakter van bepaalde handelingen van een
staat teniet doen of daarvoor geen aansprakelijkheid doen ontstaan voor de betrokken
staat; een redenering die in wezen neerkomt op het beginsel van ‘nood breekt wet’.
Sommige potentieel in aanmerking komende gewoonterechtelijke rechtvaardigingsgron-
den zijn door de International Law Commission (ILC) van de Verenigde Naties in het
kader van het leerstuk van de staatsaansprakelijkheid omschreven in een aantal ontwerp-
artikelen. De discussie daarover is nog niet afgerond.
In de eerste plaats kan worden gedacht aan de rechtvaardigingsgrond van ‘state of
necessity’ zoals geformuleerd in artikel 33 van het ILC-ontwerp inzake de staatsaanspra-
kelijkheid.34 Volgens het commentaar van de Speciale Rapporteur en van de ILC bij
33 Deze ‘link-theorie’ strekt in feite tot toepassing van de clausula rebus sic stantibus op de bepalingen
   van het VN-Handvest inzake de bescherming en bevordering van de internationale vrede en veiligheid,
   waarmee naast de bestaande uitzonderingen een nieuwe uitzondering op het geweldverbod van Artikel 2
   lid 4 van het VN-Handvest zou worden gecreëerd.
34 Artikel 33 luidt als volgt:
   ‘1. A state of necessity may not be invoked by a State as a ground for precluding the wrongfulness of an
   act of that State not in conformity with an international obligation of the state unless:
   (a) the act was the only means of safeguarding an essential interest of the State against a grave and
   imminent peril; and
   (b) the act did not seriously impair an essential interest of the State towards which the obligation existed.
   2. In any case, a state of necessity may not be invoked by a State as a ground for precluding wrongfulness:
   (a) if the international obligation with which the act of the State is not in conformity arises out of a
   peremptory norm of general international law; or
   (b) if the international obligation with which the act of the State is not in conformity is laid down by a tre-
   aty which, explicitly or implicitly, excludes the possibility of invoking the state of necessity with respect to
   that obligation; or
   (c) if the State in question has contributed to the occurrence of the state of necessity.’
                                                        21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>artikel 33 kan dit artikel geen aanknopingspunt bieden voor ongeautoriseerde humani-
taire interventie.35 Een beroep op ‘state of necessity’ is immers niet toegestaan voor
schendingen van regels van dwingend volkenrecht, zoals het verbod op het gebruik van
of het dreigen met geweld. Bovendien is in meer recente gevallen van humanitaire inter-
ventie uiterst zelden een beroep gedaan op deze rechtvaardigingsgrond.36 Op basis van
deze argumenten zijn de CAVV en AIV tot de conclusie gekomen dat artikel 33 zich niet
leent als rechtvaardigingsgrond ten behoeve van ongeautoriseerde humanitaire interventie.
Ook kan de vraag worden gesteld of het beginsel van ‘distress’ uit artikel 32 van het-
zelfde ILC-ontwerp inzake staatsaansprakelijkheid een rechtvaardigingsgrond voor
humanitaire interventie zou kunnen opleveren.37 De Speciale Rapporteur benadrukt in
zijn rapport dat het historisch gegroeide toepassingsgebied van artikel 32 (in het bij-
zonder schepen en vliegtuigen betreffend) niet te ver zou moeten worden uitgebreid
buiten die specifieke context ‘and certainly not into the general field of humanitarian
intervention’.38 Het Verenigd Koninkrijk toonde zich daarentegen ‘critical of the limitation
of article 32 to persons in the care of the state concerned’. Het riep op ‘for the draft
articles explicitly to recognize emergency humanitarian intervention’.39 In reactie hier-
op oordeelde de Speciale Rapporteur weer dat een dergelijke situatie juist zou moeten
worden geregeld in het kader van artikel 33 en niet onder het beginsel van ‘dis-
tress’.40 De AIV en CAVV benadrukken in dit verband dat het pleidooi van het Verenigd
Koninkrijk, dat overigens niet wordt onderschreven door de andere permanente leden
van de Veiligheidsraad, slechts betrekking heeft op acties van zeer beperkte omvang
en doelstelling, en dus niet op de in dit advies besproken interventies ter voorkoming
of beëindiging van grootschalige schendingen van de fundamentele mensenrechten.
De AIV en CAVV concluderen uit het voorgaande dat er naar de huidige stand van het
internationale recht onvoldoende rechtsgrondslag bestaat voor ongeautoriseerde huma-
nitaire interventie. Evenmin mag voor een dergelijke interventie, volgens de thans
gangbare interpretatie, een beroep worden gedaan op de bestaande gewoonterechtelijke
rechtvaardigingsgronden ‘state of necessity’ en ‘distress’.
35 International Law Commission, Second Report on State Responsibility by James Ceawford, Special Rap-
    porteur, A/CN.4/498/Add.2, paragrafen 286-287 en Report of the International Law Commission on the
    work of its fifty-first session 3 May-23 July 1999, A/54/10, pagina 185, paragraaf 384 en 387.
36 Het enige voorbeeld tot 1980 was de Belgische reddingsoperatie in Congo in 1960; de Veiligheidsraad
    heeft ten aanzien van dit argument toen geen standpunt ingenomen. Zie ook: A/CN.4/498/Add.2, pag.
    26, noot 527.
37 Artikel 32 luidt als volgt:
    ‘1. The wrongfulness of an act of a state not in conformity with an international obligation of that State
    is precluded if the author of the conduct which constitutes the act of that state had no other means, in
    a situation of extreme distress, of saving his life or that of persons entrusted to his care.
    2. Paragraph 1 shall not apply if the state in question has contributed to the occurrence of the situation
    of extreme distress or if the conduct in question was likely to create a comparable or greater peril.’
38 A/AC.4/498/Add.2, pag. 23, paragraaf 272.
39 Ibidem, pag. 22, paragraaf 269.
40 Eerder vermeld Rapport ILC, A/54/10, pag. 180, paragraaf 367.
                                                        22
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>V.2 Rechtsontwikkeling
De vraag rijst evenwel of een beroep op een humanitaire noodzaak op zichzelf kan wor-
den beschouwd als rechtvaardigingsgrond voor een ongeautoriseerde interventie, die
naar de huidige stand van het volkenrecht nog steeds als onrechtmatig moet worden
beschouwd. Of kan zelfs worden gesproken van nieuw recht in wording met betrekking
tot ongeautoriseerde humanitaire interventie op basis van een zich ontwikkelend
gewoonterecht?
Bij de beantwoording van dergelijke vragen speelt allereerst de verhouding tussen het VN-
handvest en het algemeen volkenrecht een rol. In dit verband dient te worden gewezen
op de uitspraak van het Internationaal Gerechtshof in de Nicaragua-zaak ’...that the
United Nations Charter ... by no means covers the whole area of the regulation of the
use of force in international relations’.41 Anderzijds zijn de CAVV en AIV hiervoor al tot
de conclusie gekomen dat er naast het VN-Handvest geen ruimte is voor het voortbestaan
van een oude gewoonterechtelijke regel als rechtsgrond voor humanitaire interventie. Dit
betekent evenwel niet dat identieke verdragsregels en gewoonterechtelijke regels met
betrekking tot hetzelfde vraagstuk niet naast elkaar kunnen bestaan. Het Hof heeft
deze mogelijkheid uitdrukkelijk erkend en er tevens op gewezen dat ‘there are no grounds
for holding that when customary international law is comprised of rules identical to those
of treaty law, the latter ‘supervenes’ the former, so that the customary international law
has no further existence of its own’.42 Wel is het zo dat identieke verdrags- en gewoonte-
regels onderscheiden kunnen worden voor wat betreft hun interpretatie en toepassing.43
Om evenwel, in afwijking van de bepalingen van het VN-Handvest inzake het verbod op
het gebruik van geweld, aanknopingspunten te vinden voor een antwoord op beide hier-
voor gestelde vragen, dient men zich te richten op de statenpraktijk gedragen door de
rechtsovertuiging van staten. Zodoende kan een gewoonterechtelijke evolutie, of het
begin ervan, worden aangeduid. Hierbij doet zich echter een aantal problemen voor:
1) De statenpraktijk van ongeautoriseerde humanitaire interventie na 1945 is uiterst
    beperkt. Tegen deze achtergrond moet rekening worden gehouden met de uitspraak
    van het Internationaal Gerechtshof in de Nicaragua-zaak waar het Hof in 1986 stelde:
    ‘...that instances of State conduct inconsistent with a given rule should generally
    have been treated as breaches of that rule, not as indications of the recognition of
    a new rule. If a State acts in a way prima facie incompatible with a recognized rule,
    but defends its conduct by appealing to exceptions or justifications contained within
    the rule itself, then whether or not the State’s conduct is in fact justifiable on that
    basis, the significance of that attitude is to confirm rather than to weaken the rule’.44
41 I.C.J. Reports, 1986, pag. 94, paragraaf 176.
42 I.C.J. Reports, 1986, pag. 95, paragraaf 177.
43 ‘A State may accept a rule contained in a treaty not simply because it favours the application of the rule
    itself, but also because the treaty establishes what that State regards as desirable institutions or
    mechanisms to ensure implementation of the rule. Thus, if that rule parallels a rule of customary inter-
    national law, two rules of the same content are subject to separate treatment as regards the organs
    competent to verify their implementation, depending on whether they are customary rules or treaty rules’
    (I.C.J. Reports, 1986, pag. 95, paragraaf 178).
4   I.C.J. Reports, 1986, pag. 98, paragraaf 186.
                                                      23
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>   Hoewel ‘reliance by a State on a novel right or an unprecedented exception to
   the principle might, if shared in principle by other States, tend towards a modifi-
   cation of customar y international law’45, zal het ontstaan van een nieuwe
   rechtsgrond voor humanitaire inter ventie via de gewoonterechtelijke weg bijzon-
   der moeilijk zijn.
2) In het licht van het voorgaande zou men geneigd kunnen zijn meer gewicht toe te
   kennen aan de rechtsovertuiging die door staten wordt uitgesproken. Maar ook hier
   dient zich een aantal problemen aan. De situaties en omstandigheden waarin staten
   hun juridisch standpunt terzake vertolken, kunnen immers tot uiteenlopende redene-
   ringen leiden: het kan gaan om het verdedigen van een uitgevoerde humanitaire
   interventie ten overstaan van de internationale publieke opinie of voor de Veiligheids-
   raad, maar ook om pleidooien als verweerder in een gerechtelijke procedure voor
   het Internationaal Gerechtshof. Het kan ook een debat in de Veiligheidsraad betreffen
   over de noodzaak of mogelijkheid van een geautoriseerde humanitaire interventie of
   om het verlenen van een machtiging daartoe, dan wel om een debat in de Algemene
   Vergadering los van een concrete crisissituatie. Opnieuw menen de AIV en CAVV dat
   hier verwezen moet worden naar de uitspraak in de Nicaragua-zaak uit 1986. Hoewel
   het Hof enerzijds stelde dat ‘it would ... seem apparent that the attitude referred to
   expresses an opinio iuris respecting such rule (or set of rules), to be thenceforth
   treated separately from the provisions, especially those of an institutional kind, to
   which it is subject on the treaty-law plane of the Charter’, stelde het in dezelfde
   paragraaf dat deze opinio iuris ‘may, though with all due caution, be deduced from,
   inter alia, the attitude of the Parties and the attitude of States towards certain
   General Assembly resolutions ...’.46
Op basis van de Official Records van de 54e Algemene Vergadering van de Verenigde
Naties (september 1999), die grotendeels in het teken stond van het debat over
ongeautoriseerde humanitaire interventie en het NAVO-ingrijpen rond Kosovo, en van
de Provisional Verbatim Records van de Veiligheidsraad -voor zover het debatten
betrof waarin sprake was van een humanitaire noodsituatie47- komen de AIV en
CAVV tot het oordeel dat op grond van deze discussies niet kan worden geconclu-
deerd dat er een universele opinio iuris bestaat ten aanzien van de rechtmatigheid
van humanitaire interventie. De CAVV en AIV stellen vast dat staten tijdens het debat
van de 54ste Algemene Vergadering met betrekking tot ongeautoriseerde humanitaire
interventie wèl termen gebruikten zoals legitimate, justified, in accordance with the
provisons and/or purposes and principles of the UN-Charter, in accordance with
general international law. Het gebruik van degelijke termen betekent op zichzelf ech-
ter niet dat daardoor ook kan worden gesproken van de feitelijke vorming van interna-
tionaal gewoonterecht terzake. Een opinio iuris lijkt namelijk niet aan het uitkristalli-
seren te zijn, gelet op vooral de andersluidende standpunten van belangrijke landen
zoals Rusland, China en India.
45 Ibidem, pag. 109, paragraaf 207.
46 I.C.J. Reports, 1986, pag. 100, paragraaf 188.
47 Bestudeerd zijn de debatten rond de humanitaire crises in Irak (kwestie van de Koerden), Somalië,
   Bosnië-Herzegovina, Liberia, Rwanda, Haïti, Albanië, Sierra Leone, Centraal Afrikaanse Republiek,
   Kosovo en Oost-Timor.
                                                    24
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>Aan de hand van de discussies in VN-verband kan worden geconcludeerd dat in het bij-
zonder Westelijke landen zoeken naar een rechtvaardiging voor ongeautoriseerde huma-
nitaire interventie. Bij de interventie in de Kosovo-crisis is binnen de NAVO geen over-
eenstemming bereikt over de rechtsgrondslag van dat optreden zonder uitdrukkelijke
autorisatie van de Veiligheidsraad. Er bestond wel consensus over de noodzaak van dat
optreden, doch iedere lidstaat behield zijn eigen opvattingen over de rechtvaardigings-
grond daarvan. Ook het nieuwe Strategisch Concept van de NAVO (Washington, mei
1999) waarin ‘non-article 5 operations’ (dus anders dan voor zelfverdediging) en ‘crisis
response operations’ een belangrijke plaats innemen, geeft geen uitsluitsel over de
rechtsgrondslag van humanitaire interventie zonder machtiging van de Veiligheidsraad.
Deze onduidelijkheid is ook niet weggenomen door de standpunten die de NAVO-lidsta-
ten hebben verwoord tijdens het algemene debat van de 54e Algemene Vergadering
van de Verenigde Naties. Wellicht dient hiervoor te worden gewacht op de pleidooien
ten gronde in de procedure die de Federale Republiek Joegoslavië heeft aangespannen
tegen een aantal NAVO-lidstaten -waaronder Nederland- voor het Internationaal
Gerechtshof. Wat daarvan zij, en los van enkele voorbeelden van humanitaire interven-
tie die uiteindelijk wel door de internationale gemeenschap zijn getolereerd, moet erop
worden gewezen dat het uitoefenen van een eenzijdig gepostuleerd recht -door welke
staat of groep van staten dan ook- tot ongeautoriseerde humanitaire interventie, leidt
tot ondermijning van de basis-structuur van het VN-Handvest.48 Het is daarom van
groot belang in deze gevoelige materie naar een zo breed mogelijk draagvlak in de
internationale gemeenschap te blijven streven.
In dit verband merken de AIV en CAVV ook op dat zelfs indien er zich een regionale opinio
iuris met betrekking tot een rechtsgrondslag voor humanitaire interventie aan het ontwik-
kelen is, de fundamentele vraag zich blijft aandienen of een dergelijke gewoonterechtelijke
rechtsvorming wel mogelijk is indien ze ingaat tegen regels van ius cogens, zoals het
verbod op het gebruik van of de dreiging met geweld, tenzij de uitzondering wordt
beschouwd als al deel uitmakend van deze ius cogens norm.
Op grond van het voorgaande stellen de CAVV en AIV vast dat er op dit moment niet
alleen sprake is van onvoldoende rechtsgrondslag voor humanitaire interventie zonder
mandaat van de Veiligheidsraad, maar dat een dergelijke rechtsgrondslag zich ook niet
duidelijk ontwikkelt. Tezelfdertijd onderkennen de AIV en CAVV echter dat men bij de
interpretatie en toepassing van het internationaal recht heden ten dage situaties niet
meer kan negeren waarin fundamentele mensenrechten op grote schaal (dreigen te)
worden geschonden en de internationale gemeenschap geen stappen onderneemt ter
beëindiging of ter voorkoming daarvan. In dit verband hechten beide adviesraden grote
waarde aan de toenemende betekenis van de plicht tot internationale bescherming en
bevordering van de fundamentele mensenrechten. Deze plicht vormt, naar het oordeel
van de CAVV en AIV, de basis voor de verdere ontwikkeling van een gewoonterechtelijke
rechtvaardigingsgrond ten behoeve van humanitaire interventie zonder mandaat van de
Veiligheidsraad.
48 De commissieleden Dr. E.P.J. Myjer en Prof. Dr. K.C. Wellens zijn -in afwijking van het gestelde in de hoofd-
    tekst- van oordeel dat het ontbreken van een ondubbelzinnige formulering in het NAVO Strategisch Concept
    ten voordele van de geldende exclusiviteit van de bevoegde VN-organen in verband met de uitzonderingen
    op het geweldsverbod, het openlaten van de mogelijkheid om in afwijking daarvan ‘non-article 5 operations’
    uit te voeren -die niet noodzakelijkerwijze alleen maar met toestemming van en onder gezag van de VN
    zouden kunnen plaatsvinden- op zichzelf al een ondermijning van de basisstructuur van het VN-Handvest
    vormt.
                                                       25
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>In dit verband speelt vooral artikel 2(2) VN-Handvest een rol. Daarin wordt staten de
verplichting opgelegd te goeder trouw de verplichtingen na te komen, die uit het Hand-
vest voortvloeien. Daarbij moet ook worden gedacht aan de normen op het terrein van
de internationale bescherming en bevordering van de rechten van de mens. Deze laat-
ste zijn nader vorm gegeven in onder meer de artikelen 55 en 56 van het Handvest, op
basis waarvan in VN-verband een groot aantal verdragen en resoluties tot stand is
gebracht. Kortheidshalve zij hier verwezen naar de Universele Verklaring van de Rech-
ten van de Mens van 1948, de VN-Verdragen inzake Burger- en Politieke rechten en
inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten (beide van 1966) en de Genocide-
conventie van 1948. Deze mensenrechteninstrumenten -en ook de daarin voorziene
handhavingsprocedures- hebben, naast gewoonterechtelijke regels, een wezenlijke en
onomkeerbare beperking aangebracht in beginsel van respect door de VN voor zaken
die wezenlijk binnen de bevoegdheid van een staat vallen (artikel 2(7) VN Handvest).49
Ook moet worden gewezen op de uitspraak van het Internationaal Gerechtshof in de
‘Case Concerning the Barcelona Traction Light and Power Company, Ltd’ (1970). Het
Hof bepaalde daarin dat er bepaalde rechten zijn waarvoor geldt dat ‘all states can be
held to have a legal interest in their protection’.50 Het gaat daarbij, aldus het Hof,
om verplichtingen jegens alle staten (erga omnes). Daarnaast moet in dit verband
worden gewezen op de Slotverklaring van de Tweede VN-Wereldconferentie Rechten
van de Mens (Wenen 1993) waarin is bepaald dat de ‘promotion of all human rights
is a legitimate concern of the international community’. Een derde, zeer recent voor-
beeld van uitholling van nationale rechtsmacht ten gunste van de rechten van de
mens betreft voorts de uitspraak van de Britse Law Lords in maart 1999 inzake de
uitlevering van de voormalig Chileense president Pinochet. Daarin werd bepaald dat
het leerstuk van de staatsimmuniteit weliswaar nog steeds van grote betekenis is,
maar niet kan worden ingeroepen om een (voormalig) staatshoofd af te schermen
tegen strafrechtelijke vervolging voor ‘international crimes in the highest sense’,
zoals foltering.
De plicht tot internationale bescherming en bevordering van rechten die aan individuele
mensen en groepen mensen toekomen, heeft zich, naar het oordeel van de AIV en
CAVV, aldus ontwikkeld tot een overal ter wereld geldende en op alle staten van de
wereldgemeenschap rustende verplichting, zowel individueel als collectief. Deze plicht
heeft in toenemende mate invloed op de ontwikkeling en werking van het volkenrecht,
dat van origine vooral een interstatelijk karakter had en de staatsraison diende. Daar-
om achten de CAVV en AIV het zeer gewenst dat in het kader van het leerstuk van de
staatsaansprakelijkheid wordt gestreefd naar de verdere ontwikkeling van een recht-
vaardigingsgrond voor humanitaire interventie zonder mandaat van de Veiligheids-
raad.
Het is van belang dat een toetsingskader voor ongeautoriseerde humanitaire interven-
tie wordt opgesteld om een rechtvaardigingsgrond terzake te kunnen toetsen en aan-
vaarden. Niet kan worden uitgesloten dat een rechtvaardigingsgrond zich op termijn
zelfs ontwikkelt tot een rechtsgrond. Ook in dit verband kan een toetsingskader een
belangrijke rol spelen. De CAVV en AIV achten het noodzakelijk dat bij de opstelling en
49 Zie daarvoor onder andere: C. Flinterman, ‘Soevereiniteit en de Rechten van de Mens’, Inaugurele rede,
    Universiteit Utrecht, januari 2000
50 I.CJ. Reports 1970, pag. 33, paragraaf 33.
                                                   26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>interpretatie van dit toetsingskader, op basis van de notie ‘approximate treaty applica-
tion’,51 zo nauw mogelijk aansluiting wordt gezocht bij de procedures en mechanismen
die voorzien zijn in het collectieve veiligheidssysteem van de VN zoals neergelegd in
het VN-Handvest. In hoofdstuk 6 wordt nader ingegaan op het hier genoemde toetsings-
kader.
Met nadruk moet worden gewezen op het gevaar dat staten misbruik maken van onge-
autoriseerde humanitaire interventie indien een recht daartoe uitdrukkelijk zou zijn
erkend. Men kan derhalve niet verder gaan dan te erkennen dat sprake kan zijn van
een situatie van zodanig ernstige schendingen van mensenrechten, dat een staat zich
genoopt zou kunnen achten te interveniëren. De staat zal zich jegens de statenge-
meenschap, in het kader van de Veiligheidsraad of Algemene Vergadering van de VN,
moeten verantwoorden voor de interventie. Deze interventie vormt immers in beginsel
een ernstige inbreuk op de internationale rechtsorde, die slechts gerechtvaardigd kan
worden geacht wanneer de interveniërende staat aannemelijk kan maken dat hij aldus
moest handelen om een veel grotere inbreuk op dezelfde rechtsorde te voorkomen of
in te dammen. In het geval de bevoegde VN-organen geen actie ondernemen of autori-
seren waar deze als menselijkerwijs onontkoombaar wordt ervaren, zou de essentiële
plicht tot internationale bescherming van fundamentele mensenrechten de juridische
rechtvaardigingsgrond kunnen vormen voor het zich onttrekken aan het verbod op het
gebruik van geweld zoals neergelegd in het VN-Handvest.
Het voorgaande laat onverlet dat aan dwangmaatregelen met gebruik van geweld door
de Veiligheidsraad (geautoriseerde humanitaire interventie) of door een regionale instel-
ling met autorisatie van de Veiligheidsraad de voorkeur moet worden gegeven, ook
omwille van de dan geldende institutionele en procedurele waarborgen die mogelijk
misbruik beogen te voorkomen. In dit verband kunnen nadere beginselen of uitgangs-
punten worden geformuleerd, waardoor meer duidelijkheid wordt geschapen over de
verhouding tussen het behoud van internationale vrede en veiligheid enerzijds en de
internationale bescherming van de rechten van de mens anderzijds.52 Dit kan formeel
niet leiden tot een inperking van de bevoegdheid van de Veiligheidsraad tot de interpre-
tatie van Artikel 39. Wel kan hiermee een bijdrage worden geleverd aan meer duidelijk-
heid en consistentie bij de interpretatie van dit artikel en aan het bewerkstelligen van
een evenwicht tussen de diverse doelstellingen van de VN. Deze uitgangspunten zou-
den te zijner tijd kunnen worden neergelegd in een resolutie van de Veiligheidsraad of
van de Algemene Vergadering.
51 Dit principe werd door Sir Hersch Lauterpacht als volgt omschreven:
   “It is a sound principle of law that whenever a legal instrument of continuing validity cannot be applied
   literally owing to the conduct of one of the parties, it must, without allowing that party to take advantage
   of its own conduct, be applied in a way approximating most closely to its primary object. To do that is to
   interpret and to give effect to the instrument - not to change it.” (Admissibility of Hearings of Petitioners
   by the Committee on South West Africa, Separate opinion of Sir Hersch Lauterpacht, I.C.J. Reports
   1956, p. 46), aldus geciteerd in de Gabcikovo-Nagymaros case, 25 september 1997, paragraaf 75.
52 Zoals voorgesteld door de vertegenwoordiger van Zimbabwe tijdens de speciale zitting van de Veilig-
   heidsraad van 31 januari 1992 gehouden op het niveau van staats- en regeringsleiders: Provisional Ver-
   batim record S/PV.3046, 1992, p. 131.
                                                      27
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>VI        De legitimiteit van humanitaire inter venties
De overwegingen in het voorgaande hoofdstuk leidden tot de conclusie dat op dit
moment geen grond bestaat om ten aanzien van de humanitaire interventie zonder
autorisatie van de Veiligheidsraad uit te gaan van een rechtsgrondslag, of van een
rechtsgrondslag in wording. Niettemin worden in dit advies voldoende morele, politieke
en juridische redenen aanwezig geacht om te trachten een aparte rechtvaardigings-
grond te ontwikkelen voor dergelijke humanitaire interventies. Om te verhoeden dat
staten deze rechtvaardigingsgrond misbruiken voor de verwezenlijking van nationale
politieke aspiraties, dient men, zoals ook in hoofdstuk 5 gesteld, niet verder te gaan
dan een algemene erkenning dat sprake kan zijn van situaties van dermate ernstige
schendingen van de mensenrechten dat staten zich -als vreedzame middelen geen uit-
komst meer bieden- genoodzaakt zien militair in te grijpen. Deze staten zullen zich dan
ook in VN-verband openlijk moeten verantwoorden voor hun militaire interventie.
Het voorgaande impliceert dat bij gebleken gebrek aan overeenstemming onder de per-
manente leden van de Veiligheidsraad op andere wijze een zo groot mogelijke legitime-
ring moet worden verkregen. Een staat of een aantal staten zou daarom allereerst via
een ontwerpresolutie toestemming van de VR moeten trachten te verkrijgen voor
geweldgebruik voor humanitaire doeleinden. Deze ontwerpresolutie moet zijn voorzien
van zo nauwkeurig mogelijk omschreven ‘terms of reference’ (identiteit van staten aan
wie machtiging wordt verleend, doelstellingen, omvang en de duur van de machtiging,
rapportageverplichting). Mocht deze poging tot autorisatie falen, dan ligt het in de rede
dat de kwestie aanhangig wordt gemaakt bij de Algemene Vergadering van de VN
(AVVN), waarbij inspiratie kan worden ontleend aan de in de ‘Uniting for Peace’-Resolu-
tie53 neergelegde procedure.54 De AVVN dient een resolutie van aanbeveling terzake
dan met minimaal tweederde meerderheid aan te nemen.55
Uit de tekst van de ‘Uniting for Peace’-resolutie blijkt dat de Algemene Vergadering op
twee manieren bijeen kan worden geroepen als zij niet in zitting is. Ten eerste op ver-
zoek van een meerderheid van de leden van de VN, ten tweede op verzoek van de
Veiligheidsraad (aangezien dit een procedurele kwestie is, is het vetorecht niet van toe-
passing).56 Naar de mening van CAVV en AIV verdient het de voorkeur dat de AVVN bij-
eenkomt op verzoek van de Veiligheidsraad. Politiek gezien geeft dit meer gezag aan de
door de AVVN aan te nemen besluiten. Bovendien wordt zo de kern van het in de
adviesaanvraag gesignaleerde probleem aangepakt: de gebruikmaking van het vetorecht
53 AVVN-Res. 377(V), 3 november 1950.
54 De kernpassage van deze resolutie luidt als volgt:
   ‘The General Assembly resolves that if the Security Council, because of lack of unanimity of the perma-
   nent members, fails to exercise its primary responsibility for the maintenance of international peace and
   security in any case where there appears to be a threat to the peace, breach of the peace, or act of
   aggression, the General Assembly shall consider the matter immediately with a view to making approp-
   riate recommendations to Members for collective measures, including in the case of a breach of the
   peace or act of aggression the use of armed force, when necessary, to maintain or restore international
   peace and security. If not in session at the time, the General Assembly may meet in emergency special
   session within twenty-four hours of the request therefor. Such emergency special session shall be called
   if requested by the Security Council on the vote of any nine members, or by a majority of the Members
   of the United Nations’.
                                                      28
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>daar waar actie geboden is, wordt vermeden.
De hier bepleite betrokkenheid van de AVVN ligt voor de hand, enerzijds vanwege de
secundaire verantwoordelijkheid van dit hoofdorgaan van de VN voor de handhaving van
de internationale vrede en veiligheid (naast de primaire rol voor de Veiligheidsraad),
anderzijds vanwege de in het verleden herhaaldelijk getoonde bemoeienis van de AVVN
met de mensenrechtenbescherming.
VI.1 Het gebruik van een toetsingskader
De tussenkomst van de Algemene Vergadering van de VN kan een maximale legitimatie
verschaffen aan humanitaire interventies die niet door de Veiligheidsraad zijn geautori-
seerd. Het blijft echter de vraag of via de Algemene Vergadering voldoende daadkracht
en snelheid van handelen kan worden bewerkstelligd voor een constructief optreden bij
elke humanitaire crisis. Ook is het niet zeker dat VN-lidstaten bij toekomstige humani-
taire noodsituaties altijd de politieke bereidheid zullen opbrengen de mogelijkheid van
interventies te bespreken in de Algemene Vergadering. In het licht van dergelijke kant-
tekeningen, kan niet worden uitgesloten dat zich in de toekomst weer humanitaire
interventies zonder VR-mandaat en zonder AVVN-betrokkenheid zullen voordoen. Derge-
lijke interventies kunnen op morele en politieke gronden te verantwoorden zijn, maar
missen -zoals eerder in dit advies uiteengezet- een duidelijke juridische basis. Niette-
min achten de CAVV en AIV voldoende redenen aanwezig om, in het kader van de ver-
55 In uitvoering van het principe van de ‘approximate treaty application’ (zie noot 51), en gelet op het
    beschreven primaat van het systeem van collectieve veiligheid van de Verenigde Naties op basis van het
    Handvest en het daarmee samenhangende dwingende verbod op het gebruik van geweld achten twee
    commissieleden, Dr. E.P.J. Myjer en Prof. Dr. K.C. Wellens, gebruik van geweld voor humanitaire doelein-
    den, als bedoeld in beschreven gevallen, zonder dat daarvoor eerst autorisatie van de Veiligheidsraad is
    verkregen, eerst dan aanvaardbaar, wanneer niets onbeproefd is gelaten om binnen het systeem van het
    Handvest de daarvoor benodigde instemming naar de regels van het volkenrecht te verkrijgen. Deze
    stappen dienen toetsbaar te zijn. Primair dient de Veiligheidsraad zich uit te spreken over de geoorloofd-
    heid van zulk gebruik van geweld voor humanitaire doeleinden door zijn oordeel te geven over een inge-
    diende ontwerpresolutie, een substantiële resolutie. Indien een dergelijke resolutie wordt geblokkeerd
    door een veto, dient alvorens gebruik van geweld buiten de VN om (in bedoelde uitzonderlijke gevallen)
    toelaatbaar kan worden geacht de Algemene Vergadering zich daarover op basis van zij secundaire
    (gedeelde) verantwoordelijkheid voor vrede en veiligheid uit te spreken, nu naast de Veiligheidsraad de
    Algemene Vergadering het enige orgaan van de VN is dat bevoegd is deze uitzondering op het gewelds-
    verbod namens de VN toe te staan (Zie N. White, ‘The legality of bombing in the name of humanity’, in:
    Journal of Conflict and Security Law’ 5 (2000), pag. 27 tm 43). Teneinde zich daarover uit te spreken
    dient de Algemene Vergadering in een speciale spoedzitting te worden bijeengeroepen door middel van
    een procedurele resolutie op basis van de ‘Uniting for Peace’-resolutie (zie UNGA Resolution377 A(V)
    ‘Uniting for Peace’ (3 november 1950), UN Doc. A/1775), waarvoor in de praktijk een meerderheid van
    negen leden van de VR voldoende is (Vgl. Zieger/Rhode/Brokelmann/Khan in B. Simma, ‘The Charter of
    the United Nations, a Commentary’ (1994), pag. 346: ‘Hence’ there now appears to exist a rule that the
    convening of special sessions is aprocedureal matter not affected by the right of veto.’). De heren Wellens
    en Myjer stellen zich op het standpunt dat uitsluitend het voorleggen van beide beschreven resoluties en
    zo mogelijk een oordelende resolutie van de Algemene Vergadering de minimis een bruikbaar procedu-
    reel en sunstantieel criterium oplevert voor gebruik van geweld buiten het Handvest om.’
56 In het verleden heeft de Veiligheidsraad een aantal keren een dergelijk verzoek tot de AVVN gericht, en
    daarbij hebben ook permanente leden tegen de ontwerpresolutie gestemd: bijv. tijdens de Suez-crisis
    (Frankrijk, Verenigd Koninkrijk) en in de kwestie Afghanistan (Sovjet Unie).
                                                       29
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>dere ontwikkeling van een gewoonterechtelijke rechtvaardigingsgrond, humanitaire
interventies in extreme gevallen en bij wijze van ‘nooduitgang’57 toelaatbaar te achten.
Voor de beoordeling van deze interventies vinden de AIV en CAVV ten minste een toet-
singskader noodzakelijk.
Zulk een toetsingskader kan duidelijkheid verschaffen over de minimumvoorwaarden
die in acht moeten worden genomen. Verder kan het de beraadslagingen in de VN (Vei-
ligheidsraad danwel Algemene Vergadering) over de desbetreffende interventie helpen
structureren. Ook biedt een toetsingskader aanknopingspunten voor de VN-statenge-
meenschap om eenmaal uitgevoerde ongeautoriseerde humanitaire interventies te
beoordelen en in voorkomend geval te gedogen, indien voldoende aan ‘legitimiteitsover-
wegingen’ tegemoet is gekomen.
Voorts kan een toetsingskader van belang zijn voor de verdere rechtsontwikkeling rond
humanitaire interventie, omdat het een handreiking biedt om een aparte juridische
rechtvaardigingsgrond voor ongeautoriseerde humanitaire interventie -waarbij de nood
van de humaniteit de wet van het geweldsverbod doorbreekt- door de statengemeen-
schap aanvaard te krijgen. De CAVV en AIV achten het mede daarom van groot belang
dat bij de opstelling en interpretatie van een toetsingskader zo nauw mogelijk aansluiting
wordt gezocht bij de procedures en mechanismen die voorzien zijn in het collectieve
veiligheidssysteem van de VN zoals neergelegd in Hoofdstuk VII van het VN-Handvest,
en dit op basis van de notie van de ‘approximate treaty application’.
Overigens kan niet worden uitgesloten dat de ontwikkeling van een toetsingskader ook
leidt tot incorporatie van de daarin gestelde uitgangspunten en normen in de over-
wegingen van de Veiligheidsraad zelf. Een dergelijk gebruik van een toetsingskader voor
de eigen beraadslagingen van de Veiligheidsraad lijkt bovendien nu al bespreekbaar.58
Het gebruik van een toetsingskader als ‘richtsnoer’ zou de debatten in de Veiligheids-
raad in de aanloop naar interventies zeker kunnen structureren. Benadrukt moet echter
worden dat een dergelijk toetsingskader nog geen garantie biedt voor een slagvaardiger
besluitvorming van de Veiligheidsraad en nauwelijks uitkomst biedt in de gevallen waar-
in de Veiligheidsraad op politieke gronden toch al niet tot besluitvorming kan of wil
komen.
VI.2 Aanzet tot een toetsingskader
De AIV en CAVV kiezen voor humanitaire interventies zonder autorisatie van de Veilig-
heidsraad nadrukkelijk voor het uitwerken van een toetsingskader dat als minimum
voorwaarde voor ongeautoriseerde humanitaire interventies in acht moet worden geno-
men, en niet louter voor een lijst van losse criteria. De gedachte hierachter is dat inter-
veniërende staten niet alleen moeten voldoen aan criteria, maar ook aan een aantal
procedurele waarborgen en inhoudelijke afwegingen. Tegen deze achtergrond kunnen
vier kernvragen voor een toetsingskader worden onderscheiden, welke hierna afzonder-
lijk zullen worden behandeld.
57 Danish Institute of International Affairs, ‘Humanitarian Intervention. Legal and Political Aspects’, Kopen-
    hagen 1999, p. 116.
58 Niet uitgesloten kan worden dat dit onderwerp in het najaar van 2000 aan de orde komt gedurende de
    ‘Millennium Summit’ van de Verenigde Naties, voorafgaande aan de 55e Algemene Vergadering.
                                                      30
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>1) Welke staten mogen overgaan tot een humanitaire interventie?59
a) De bescherming van een ruim geïnterpreteerd recht op leven behoort tot de catego-
   rie verplichtingen (obligationes erga omnes) bij de naleving waarvan iedere staat
   wordt geacht een juridisch belang te hebben. Hoewel het juridisch belang bij de
   naleving van het recht op leven dus aan elke staat toekomt, zal de operationele uit-
   oefening van de humanitaire interventie in de praktijk in het algemeen steeds wor-
   den bepaald door de algemene politieke context en de situatie die de aanleiding
   vormt voor het militaire optreden. In dit verband menen de CAVV en AIV dat mag
   worden verwacht dat de staten die tot humanitaire interventie overgaan partij zijn
   bij regionale en universele verdragen ter bescherming van de mensenrechten. Het is
   voorts vanzelfsprekend dat de interveniërende staten op geen enkele wijze zelf
   betrokken kunnen zijn bij de ernstige schendingen van fundamentele mensenrechten
   ter bestrijding waarvan wordt geïntervenieerd.
b) Met inachtneming van de andere punten van het hier beschreven toetsingskader zou
   voorts om operationele redenen de voorkeur kunnen worden gegeven aan de betrok-
   kenheid van landen in de regio, omdat zij feitelijk in staat zijn tijdig tot de humanitai-
   re interventie over te gaan danwel essentiële logistieke ondersteuning te verlenen.
   Er dient evenwel voor te worden gewaakt dat hun geografische nabijheid niet risico’s
   van misbruik in de hand werkt.
c) Het verdient, mede in het licht van het voorgaande, de voorkeur dat de humanitaire
   interventie wordt uitgevoerd door een groep van staten die optreden in het kader van
   een internationale organisatie. Verwacht mag worden dat de voorwaarden en waar-
   borgen van een toetsingskader meer kans maken in acht te worden genomen in een
   institutioneel kader dan wanneer een individuele staat tot de militaire operatie over-
   gaat. Procedureel verdient het de voorkeur om te pogen de collectieve interventie
   binnen of met steun van een regionale organisatie in het kader van Hoofdstuk VIII
   VN-Handvest te laten plaatsvinden.
2) Wanneer mogen staten overgaan tot een humanitaire interventie?
a) Er moet sprake zijn van een situatie, waarin fundamentele mensenrechten op groot-
   schalige wijze ernstig (dreigen te) worden geschonden en ingrijpen urgent is. Hierbij
   dient primair gedacht te worden aan aantastingen door de legitieme regering van
   een ruim geïnterpreteerd recht op leven. De hier gehanteerde formulering bevat
   zowel een kwalitatief element (‘ernstig’ en ‘fundamenteel’) als een kwantitatief ele-
   ment (‘grootschalig’). Onder ernstige schendingen van fundamentele mensenrechten
   vallen niet alleen uitroeiing door middel van standrechtelijke executies, gerichte
   gewapende of politionele aanvallen op willekeurige burgerdoelen, maar ook folterin-
   gen, gijzelingen, verkrachtingen en ernstige aantastingen van de menselijke waardig-
   heid zoals vernederende behandeling.
b) Met betrekking tot de -in sommige opzichten verder reikende- ‘misdrijven tegen de
   menselijkheid’, verwijzen de AIV en CAVV uitdrukkelijk naar de Statuten van de
   Joegoslavië- en Rwanda Tribunalen en naar artikel 7 van het Statuut van Rome voor
   een Internationaal Strafhof (zie bijlage 3). Niet alle schendingen als omschreven in
59 Met ‘staten’ wordt in het kader van dit advies in het bijzonder gedoeld op ‘een staat danwel een groep
   van staten’.
                                                     31
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>   artikel 7 zijn op zichzelf voldoende aanleiding om over te gaan tot humanitaire inter-
   ventie. Bij zo’n interventie dient immers ook sprake te zijn van een aantal bijkomen-
   de voorwaarden, zoals de urgentie van ingrijpen. Niettemin is het van groot belang
   dat ‘grootschaligheid’ en ‘het systematische karakter’ van schendingen van mensen-
   rechten geen cumulatieve voorwaarden meer zijn voor internationaal ingrijpen. Daar-
   naast benadrukken de AIV en CAVV dat ernstige en grootschalige schendingen van
   de fundamentele mensenrechten ook kunnen worden begaan door niet-statelijke
   actoren en dus de aanleiding kunnen vormen tot een humanitaire interventie.
c) De legitieme, internationaal erkende regering is niet in staat of bereid om adequate
   zorg aan de slachtoffers te verlenen. Zij doet geen beroep op derde staten of inter-
   nationale organisaties en verleent deze geen toegang tot haar grondgebied. Dat
   autoriteiten wel bereid maar niet in staat zijn om de rechtsorde te handhaven, en
   dus grootschalige schendingen van mensenrechten te voorkomen, wordt overigens
   door de Secretaris-Generaal vermeld als één van de factoren waarmee de Veilig-
   heidsraad rekening zou moeten houden bij beslissingen terzake.60 Ook zijn situaties
   denkbaar van volledige afwezigheid van elke vorm van regering of andere gezagsuit-
   oefening. De in het volkenrecht noodzakelijke toestemming aan vreemde troepen
   om het grondgebied te betreden kan dan niet worden verleend. Ook zal een bezet-
   tingsmacht in het algemeen geen toestemming verlenen voor een humanitaire inter-
   ventie.
d) Bij humanitaire interventie kan het zowel gaan om een interne crisis als om een in
   hoofdzaak interne humanitaire noodsituatie met beperkte (grensoverschrijdende
   vluchtelingenstromen), dan wel omvangrijke (destabilisering van de regio) internatio-
   nale gevolgen. Een aantoonbare dreiging van een intern of internationaal gewapend
   conflict volstaat op zichzelf niet om te voldoen aan de voorwaarden voor humanitaire
   interventie. Anderzijds is een bedreiging van de internationale vrede en veiligheid
   als gevolg van de ernstige en grootschalige schendingen van fundamentele mensen-
   rechten geen afzonderlijke voorwaarde.
e) De inzet van militaire middelen is onontkoombaar om de humanitaire noodsituatie in
   kwestie alsnog te doen keren of in te dammen; de overheersende doelstelling van
   de interventie moet dan wel humanitair te zijn. Dit wil zeggen dat de actie moet zijn
   gericht op het voorkomen of het beëindigen van de hiervoor beschreven humanitaire
   noodsituatie. De interveniërende staat dient vooraf de humanitaire doelstellingen
   van de interventie duidelijk kenbaar te maken aan de internationale gemeenschap
   en aan de staat op het grondgebied waarvan de interventie zal plaatsvinden, tenein-
   de het risico van een beroep op Artikel 51 VN-Handvest zoveel mogelijk te beper-
   ken, en om controle achteraf door de internationale gemeenschap mogelijk te
   maken. Het feit dat overwegingen van nationaal (veiligheids-)belang kunnen meespe-
   len bij de beslissing tot interventie over te gaan, laat onverlet dat deze duidelijk
   ondergeschikt dienen te zijn aan de humanitaire doelstelling van de interventie.
   Idealiter vallen bevordering van de internationale rechtsorde, inclusief handhaving
   van mensenrechten, en nationaal belang samen.
60 Paragraaf 40 van de Recommendations geformuleerd door de Secretaris-Generaal in: Report of the
   Secretary-General to the Security Council on the Protection of Civilians in Armed Conflict, S/1999/957.
   Zie ook VR-Resolutie 1265(1999) van 17 september 1999.
                                                    32
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>f) De interveniërende staat heeft te goeder trouw tevergeefs alle in aanmerking komen-
    de niet-militaire middelen uitgeput om op te treden tegen de staat die de mensen-
    rechten schendt. Dit betreft onder meer pogingen de humanitaire crisis in kwestie te
    bezweren door ondersteuning van de ‘civil society’ van deze staat. Voorts moet wor-
    den gedacht aan pogingen in het kader van regionale of internationale organisaties,
    belast met toezicht op naleving van mensenrechten. Ook gaat het hierbij om het
    (laten) indienen van een ontwerpresolutie bij de VR. Indien onder de permanente
    leden van de Veiligheidsraad geen overeenstemming is te bereiken, ligt het in de
    rede dat de eerder in dit hoofdstuk beschreven procedure wordt gevolgd.61
    Hierbij dient ook rekening te worden gehouden met een mogelijke snelle verslechte-
    ring van de humanitaire noodsituatie, die soms een onverwijlde militaire inzet nood-
    zakelijk maakt. Te lang wachten om te bezien of het gehele niet-militaire scala aan
    mogelijkheden is uitgeput, kan zelfs een averechts effect bewerkstelligen, omdat dit
    in de crisisgebieden in kwestie de perceptie kan doen postvatten van een aarzelen-
    de internationale gemeenschap. Zelfs militaire middelen bieden geen uitkomst meer
    als een crisis eenmaal tot een onbeheersbare chaos is geëscaleerd.
3) Waaraan hebben staten zich te houden tijdens de uitvoering van de humanitaire
    interventie?
a) De humanitaire interventie dient proportioneel te zijn ten opzichte van de ernst van
    de situatie. Dit betreft voor een belangrijk deel de wijze van gebruik van of dreiging
    met geweld. De regels van het humanitaire recht zijn hierbij onverkort van toepassing.
    In dit verband kan ervan worden uitgegaan dat de Conventies van Genève van 1949
    gewoonterecht zijn en onverkort dienen te worden nageleefd. Indien wordt geïnterve-
    nieerd door een groep van staten die niet alle partij zijn bij de Aanvullende Protocollen
    van 1977 en andere humanitairrechtelijke verdragen62 moeten de regels van het
    gewoonterecht terzake in acht worden genomen.63 Staten die het proportionaliteits-
    vereiste niet in acht nemen, kunnen worden geconfronteerd met onvoorziene juridi-
    sche complicaties.64
b) Een tweede vereiste van proportionaliteit betreft de gevolgen voor de internationale
    vrede en veiligheid. Indien de ernstige en grootschalige schendingen van fundamen-
    tele mensenrechten op zichzelf of door hun gevolgen een bedreiging van internatio-
    nale vrede en veiligheid vormen, mag de humanitaire interventie zelf geen grotere
    bedreiging voor de internationale vrede en veiligheid inhouden. In andere gevallen,
61 Te weten: ontwerpresolutie in de VR voor machtiging van geweldsgebruik, eventueel gevolgd door inscha-
   keling van de AVVN, geïnspireerd op de in de ‘Uniting for Peace’Resolutie neergelegde procedure. Zie
   evenwel het voorbehoud van Prof. Dr. K.C. Wellens en Dr. E.P.J. Myjer, vermeld in noot 55.
62 Onder meer het Cultuurgoederenverdrag van 1954 met protocollen, Dubieuze Wapensverdrag van 1980
   met protocollen, Ottawaverdrag inzake Landmijnen van 1997 en het Statuut voor het Internationaal
   Strafhof van 1998.
63 In dit verband verwijzen CAVV en AIV naar een in 2001 te verschijnen onderzoek van het Internationaal
   Comité van het Rode Kruis naar regels van gewoonterecht binnen het humanitair recht.
64 Dit zou niet alleen de mogelijkheid openen voor de staat op het grondgebied waarvan de interventie
   plaatsvindt een beroep te doen op Artikel 51 van het VN-Handvest, maar tevens om een eis tot schade-
   vergoeding in te dienen.
                                                    33
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>   waarbij geen vooraf bestaande bedreiging bestaat van internationale vrede en veilig-
   heid door de schendingen van de rechten van de mens of de gevolgen ervan, kan
   de humanitaire interventie zelf door het enkele uitvoeren ervan een bedreiging vor-
   men voor de internationale vrede en veiligheid. De CAVV en AIV erkennen dat zich
   hierbij een dilemma kan voordoen: het gebruik van geweld of het dreigen ermee
   moet krachtig genoeg zijn om het gewenste effect te sorteren, maar dient tevens
   voldoende gedoseerd te zijn om geen aanleiding te geven tot het destabiliseren van
   de regionale verhoudingen. Een dergelijke destabilisering kan immers een nog mas-
   saler verlies aan mensenlevens tot gevolg hebben dan het verlies dat de inzet van
   interventie vormt.
c) Het effect van de humanitaire interventie op de staatsstructuur van het land waarte-
   gen die interventie is gericht, dient te worden beperkt tot hetgeen noodzakelijk is
   voor het bereiken van het humanitaire doel. Dit kan niettemin betekenen dat de
   humanitaire interventie de structuur van een staat en vormen van gezagsuitoefening
   beoogt te wijzigen, waardoor wordt bewerkstelligd dat in de toekomst de rechten
   van de mens worden gehandhaafd (onder andere door vrije verkiezingen). De rol van
   nationale overheden bij grootschalige schendingen van de fundamentele mensen-
   rechten in de jaren negentig is in sommige gevallen dermate groot geweest dat het
   einde van dergelijke schendingen slechts te bewerkstelligen was door het zittende
   regime zelf aan te pakken.
d) De staten die tot humanitaire interventie overgaan rapporteren onmiddellijk en uit-
   voerig aan de Veiligheidsraad over de aanleiding, omvang, verloop en vermoedelijke
   duur van de operatie.
4) Wanneer en op welke wijze dienen staten hun humanitaire interventie te beëindigen?
a) De interveniërende staten dienen er zich bij voorbaat toe te verbinden de humanitai-
   re interventie op te schorten zodra de betrokken staat bereid en in staat is om zelf
   een einde te maken aan de grootschalige schendingen van de mensenrechten, of
   de Veiligheidsraad of een regionale organisatie met autorisatie van de Veiligheids-
   raad overgaat tot het nemen van dwangmaatregelen met gebruik van geweld voor
   dezelfde humanitaire doeleinden.
b) De interveniërende staten dienen hun interventie te beëindigen wanneer het doel
   van de humanitaire interventie, namelijk het stopzetten van de schendingen van de
   mensenrechten, is bereikt. Ook hierbij speelt het proportionaliteitsvereiste een rol,
   hoewel veel zal afhangen van de omstandigheden. Immers, in situaties van ernstige
   en grootschalige schendingen van mensenrechten ontbreken veelal de voorwaarden
   om op korte termijn deze rechten op effectieve wijze te kunnen waarborgen. Ener-
   zijds kan de interventie dus niet voortijdig worden stopgezet en dienen voorwaarden
   tot een proces van ‘post conflict peace building’ aanwezig te zijn. Anderzijds mag de
   operatie een redelijke duur niet overschrijden teneinde de humanitaire doelstelling
   ervan niet in gevaar te brengen.
                                             34
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>VII          Conclusies en aanbevelingen
In vele wetenschappelijke studies en tijdens vele internationale congressen is de afge-
lopen jaren uitgebreid stilgestaan bij de problematiek van de humanitaire interventie.
Deze inspanningen hebben echter niet geleid tot een eensluidende en ondubbelzinnige
beantwoording van de vraag of, -en zo ja, onder welke omstandigheden en condities-
een gewapend ingrijpen ten gunste van herstel van respect voor de rechten van de
mens geboden en legitiem is. Ook de gevallen waarbij staten zich al dan niet tijdens
gewapende interventies hebben beroepen op humanitaire gronden, hebben onvoldoen-
de bijgedragen tot een verduidelijking van het vraagstuk.
Een heldere analyse van de problematiek van de humanitaire interventie vergt een dui-
delijke definiëring van het onderwerp in kwestie. De zeer uiteenlopende interpretaties
van het begrip ‘humanitaire interventie’ leidden in het verleden vaak tot spraakverwar-
ring. De strikte definitie van humanitaire interventie luidt:
‘De dreiging met of het gebruik van geweld door één of meer staten, eventueel in het
kader van een internationale organisatie, binnen het territoir van een andere staat:
a) met het doel het beëindigen van bestaande, dan wel het voorkomen van dreigende
    grootschalige ernstige schendingen van fundamentele mensenrechten, in het bijzon-
    der het recht op leven van individuen, ongeacht hun nationaliteit;
b) zonder voorafgaande autorisatie van de Veiligheidsraad en zonder toestemming van
    de legitieme regering van de staat, op het grondgebied waarvan de interventie
    plaatsvindt.’
Hoewel het begrip ‘humanitaire interventie’ dus alleen betrekking zou moeten hebben op
het gebruik van geweld voor humanitaire doeleinden zonder autorisatie van de Veilig-
heidsraad, wordt in het dagelijkse spraakgebruik echter ook het gebruik van geweld
voor humanitaire doeleinden met VR-autorisatie tot humanitaire interventie bestempeld.
In het licht daarvan geven CAVV en AIV er de voorkeur aan een tweedeling te hanteren
tussen ‘humanitaire interventie met een mandaat van de Veiligheidsraad’ en ‘humani-
taire interventie zonder mandaat van de Veiligheidsraad’.
Algemeen kader
Zowel in volkenrechtelijke, als in morele en politieke zin vereist een beoordeling van
humanitaire interventie dat men rekening houdt met zowel het belang van het verbod
op het gebruik van geweld tussen staten en het respect voor de territoriale integriteit,
als met dat van de verplichting tot handhaving en bevordering van de rechten van de
mens. Naar het oordeel van de AIV en CAVV vormen beide een essentieel onderdeel
van de internationale statelijke ordening, zoals die is gebaseerd op het VN-Handvest;
beide zijn ook van groot belang voor de stabiliteit en de duurzaamheid van die ordening.
In de loop van de jaren negentig manifesteerde zich echter een steeds sterkere span-
ning tussen enerzijds het verbod op het gebruik van of de dreiging met geweld, en
anderzijds de verplichting tot handhaving en bevordering van de rechten van de mens.
Dit is niet alleen het gevolg van de toegenomen mogelijkheden tot gewapende interven-
tie als gevolg van het einde van de Koude Oorlog. Ten minste zo belangrijk is de ten-
dens in de internationale praktijk meer en meer rekening te houden met de belangen
en rechten van het individu, en niet alleen met de soevereiniteit van de staat. De staat
wordt in dit opzicht in toenemende mate door internationale fora op zijn verantwoorde-
lijkheden aangesproken. Mede als gevolg daarvan is de staatssoevereiniteit, zoals die
bij het opstellen van het VN-Handvest in 1945 als uitgangspunt werd genomen, in prak-
tische zin sterk van karakter aan het veranderen. Tegelijkertijd bleef het verbod van of
                                             35
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>de dreiging met geweld stevig verankerd in het VN-handvest en is dit een belangrijke
pijler gebleken van de stabiliteit in de interstatelijke verhoudingen.
Dergelijke ontwikkelingen spelen zich af tegen de achtergrond van een veranderend
internationaal veiligheidsbeeld als gevolg van het einde van de Koude Oorlog. Veel con-
flicten van de jaren negentig hangen samen met het uiteenvallen van staten; in sommige
landen nemen regeringen hun toevlucht tot rigoureuze middelen om de eenheid te
bewaren. Omdat de gehele samenleving bij een dergelijk conflict betrokken raakt, is
niet meer duidelijk wie tot de strijdende partijen behoort. Oorlogvoering en humanitaire
crises zijn zodoende steeds minder uit elkaar te houden. Vanwege de enorme kosten
die zijn gemoeid met een militaire interventie, de onzekerheid van een succesvolle
afloop, de risico’s die ingezette militairen lopen en de beperkte militaire middelen, zijn
veel regeringen, die over het vereiste militaire potentieel kunnen beschikken, terughou-
dend om bij dergelijke conflicten in te grijpen. In dit opzicht concluderen AIV en CAVV
dat er weliswaar sprake is van een toenemend belang in de internationale betrekkingen
van de rechten van de mens, maar dat dit toenemend belang niet heeft geleid tot een
evenredig grotere bereidheid tot militair ingrijpen, anders dan onder zeer uitzonderlijke
en ernstige omstandigheden.
De Veiligheidsraad
Het einde van de Koude Oorlog heeft ook grote invloed gehad op de besluitvorming in
de Veiligheidsraad. Deze is bereid gebleken tot het extensief interpreteren van zijn
bevoegdheden onder Hoofdstuk VII van het VN-Handvest en is daarmee niet alleen inter-
statelijk geweld, maar ook grootschalige mensenrechtenschendingen gaan beschouwen
als een bedreiging voor de internationale vrede en veiligheid. Tegelijkertijd moet echter
worden geconstateerd dat het politieke karakter van de besluitvorming in de Veiligheids-
raad en de afhankelijkheid van de bereidheid van de lidstaten om troepen ter beschik-
king te stellen, een selectiviteit in de hand werken, die ertoe leidt dat de Raad niet bij
elke humanitaire noodsituatie in gelijke mate kan of wil ingrijpen. De AIV en CAVV zijn
tot de conclusie gekomen dat geen bevredigend antwoord kan worden gegeven op de
vraag van de Minister van Buitenlandse Zaken hoe het vermogen van de VR kan worden
vergroot om daadkrachtiger op te treden bij humanitaire noodsituaties, tenminste als
men tegelijkertijd het draagvlak van de Veiligheidsraad in stand wenst te houden.
De beraadslagingen die in VN-verband worden gehouden over de hervorming van de
Veiligheidsraad, spitsen zich toe op de uitbreiding van het ledental van de Raad en op
de inperking van het vetorecht. Gezien de uiterst moeizame onderhandelingen tussen
de VN-lidstaten is niet te verwachten dat deze beraadslagingen binnen afzienbare tijd
tot resultaten leiden. De CAVV en AIV menen bovendien dat een uitbreiding van het
ledental van de Veiligheidsraad en een inperking van het vetorecht niet per definitie
ook tot een grotere daadkracht van de Veiligheidsraad leiden. Hoewel dergelijke aan-
passingen de legitimiteit van de Veiligheidsraad bij de VN-lidstaten kunnen vergroten,
kunnen deze tegelijkertijd de besluitvorming aanzienlijk compliceren. Inperking van het
vetorecht zou er daarnaast juist toe kunnen leiden dat de permanente leden de Veilig-
heidsraad per saldo een steeds minder aantrekkelijk forum zouden vinden voor de
afstemming van hun acties.
Een rechtsgrondslag voor ongeautoriseerde humanitaire interventie?
Of de discussies over de hervorming van de Veiligheidsraad vruchten zullen afwerpen
of niet, verwacht kan worden dat de Veiligheidsraad ook in de toekomst om politieke
redenen niet in elke humanitaire noodsituatie met geweld zal willen of kunnen ingrij-
pen. Daarmee blijft de vraag actueel of staten op grond van humanitaire overwegingen
                                              36
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>gerechtigd zijn zonder toestemming van de Veiligheidsraad met geweld in te grijpen in
andere staten. De CAVV en AIV zijn tot de conclusie gekomen dat het internationale
recht hiervoor thans geen rechtsgrondslag biedt, en dat een dergelijke rechtsgrondslag
zich ook nog niet ontwikkelt. Tegelijk menen beide adviesraden dat men niet meer voor-
bij kan gaan aan de steeds krachtiger gevoelde noodzaak van optreden in situaties
waarin fundamentele rechten van de mens op grote schaal (dreigen te) worden
geschonden, ook als de Veiligheidsraad hierover geen actie onderneemt. In dit verband
hechten de AIV en CAVV grote waarde aan het groeiende belang van de plicht tot inter-
nationale bescherming en bevordering van de fundamentele mensenrechten.
Een volkenrechtelijke rechtvaardigingsgrond?
Met betrekking tot de vraag van de Minister van Buitenlandse Zaken hoe het concept van
humanitaire interventie duidelijker volkenrechtelijk vorm kan worden gegeven, verwijzen de
AIV en CAVV naar het internationaal gewoonterecht, waarin wordt erkend dat in sommige
omstandigheden het onrechtmatige karakter aan bepaalde handelingen van een staat kan
worden ontnomen, dan wel voor die handelingen geen juridische aansprakelijkheid doen
ontstaan, hetgeen in wezen overeenkomt met het uitgangspunt van ‘nood breekt wet’.
Deze zogeheten ‘rechtvaardigingsgronden’ zijn door de International Law Commission van
de Verenigde Naties in het kader van haar discussie over staatsaansprakelijkheid neerge-
legd in een aantal ontwerp-artikelen. De CAVV en AIV achten het wenselijk dat -op basis
van het groeiende belang van de plicht tot internationale bescherming en bevordering van
de mensenrechten- in het kader van het leerstuk van de staatsaansprakelijkheid een
aparte rechtvaardigingsgrond voor humanitaire interventie wordt uitgewerkt.
De CAVV en AIV onderkennen dat een uitdrukkelijk erkende rechtvaardigingsgrond voor
humanitaire interventies zonder Veiligheidsraadsmandaat door staten kan worden mis-
bruikt voor de verwezenlijking van nationale politieke aspiraties. Dit gebiedt dat men
niet verder gaat dan een erkenning dat in algemene zin sprake kan zijn van situaties
van zodanig ernstige en grootschalige schendingen van de mensenrechten dat staten
zich genoodzaakt voelen militair in te grijpen. De interveniërende staten zullen zich dan
ook in VN-verband moeten verantwoorden voor hun militaire interventie. Deze vormt
immers in volkenrechtelijke zin nog steeds een inbreuk op de internationale rechtsorde.
Zo’n inbreuk is naar het oordeel van de AIV en CAVV slechts dan gerechtvaardigd wan-
neer interveniërende staten aannemelijk kunnen maken dat zij aldus moesten hande-
len om een veel grotere inbreuk op dezelfde rechtsorde te voorkomen of tegen te gaan.
Het voorgaande impliceert dat bij gebleken gebrek aan overeenstemming onder de per-
manente leden van de Veiligheidsraad op andere wijze een zo groot mogelijke legitimering
moet worden verkregen. De meest zuivere procedure daarvoor veronderstelt dat staten
allereerst via een ontwerpresolutie de formele toestemming van de VR trachten te ver-
krijgen voor geweldgebruik voor humanitaire doeleinden. Deze ontwerpresolutie moet
voorzien zijn van zo nauwkeurig mogelijk omschreven ‘terms of reference’. Mocht een
poging tot autorisatie door de Veiligheidsraad falen, dan ligt het in deze benadering in de
rede dat de kwestie aanhangig wordt gemaakt bij de AVVN, waarbij de in de ‘Uniting for
Peace’-Resolutie neergelegde procedure kan worden gehanteerd als bron van inspiratie.
Een toetsingskader
De inschakeling van de Algemene Vergadering van de VN draagt bij aan het verschaffen
van een maximale legitimatie voor humanitaire interventies die niet door de Veiligheids-
raad zijn geautoriseerd. De procedure biedt echter niet altijd uitkomst. Daarom kan niet
worden uitgesloten dat zich ook in de toekomst weer humanitaire interventies zonder
VR-mandaat en zonder betrokkenheid van de AVVN voordoen. Dergelijke interventies
                                             37
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>kunnen op morele en politieke gronden gerechtvaardigd zijn, maar missen vooralsnog
een duidelijke juridische basis. Niettemin achten de CAVV en AIV voldoende redenen
aanwezig om, in afwachting van de verdere ontwikkeling van een volkenrechtelijke
rechtvaardigingsgrond, humanitaire interventies in extreme gevallen en bij wijze van
‘nooduitgang’ toelaatbaar te achten. Voor de beoordeling van deze interventies vinden
de AIV en CAVV ten minste een toetsingskader noodzakelijk. Dit toetsingskader verschaft
duidelijkheid over de minimumvoorwaarden die staten in acht dienen te nemen. Verder
kan zo’n toetsingskader de beraadslagingen in de VN over de desbetreffende interventie
helpen structureren. Ook biedt het aanknopingspunten voor de VN-statengemeenschap
om eenmaal uitgevoerde humanitaire interventies zonder mandaat van de Veiligheids-
raad te beoordelen en te gedogen als voldoende aan ‘legitimiteitsoverwegingen’ tege-
moet is gekomen. Naar het oordeel van de CAVV en AIV kan een toetsingskader, indien
strikt in acht genomen, bevorderen dat een aparte volkenrechtelijke rechtvaardigings-
grond voor ongeautoriseerde humanitaire interventie door de statengemeenschap
aanvaard wordt, waarbij de nood van de humaniteit de wet van het interstatelijk
geweldsverbod doorbreekt.
Overigens menen de AIV en CAVV dat niet kan worden uitgesloten dat de ontwikkeling
van het hier beschreven toetsingskader ook leidt tot incorporatie van de daarin gestel-
de uitgangspunten en normen in de overwegingen van de Veiligheidsraad. Dit zou de
debatten in de Veiligheidsraad in de aanloop naar interventies zeker kunnen helpen
structureren, maar biedt geen garantie voor een slagvaardiger besluitvorming van de
Veiligheidsraad, en nauwelijks uitkomst in de gevallen waarin de Veiligheidsraad op
politieke gronden toch al niet tot besluitvorming kan of wil komen.
In het toetsingskader dat dit advies voor ogen heeft, onderscheiden de AIV en CAVV
vier kernvragen, welke in het advies ieder afzonderlijk zijn uitgewerkt:
1) Welke staten mogen overgaan tot een humanitaire interventie?
2) Wanneer mogen staten overgaan tot een humanitaire interventie?
3) Waaraan hebben interveniërende staten zich te houden?
4) Wanneer en hoe dienen staten een humanitaire interventie te beëindigen?
Beide adviesraden benadrukken dat dit toetsingskader in voorkomende gevallen als
minimum voorwaarde voor een ongeautoriseerde humanitaire interventie in acht moet
worden genomen.
Nederlandse inzet
In zijn adviesaanvraag verzoekt de Minister van Buitenlandse Zaken de AIV en CAVV
met betrekking tot het vraagstuk van de humanitaire interventie zowel te kijken naar
hetgeen uit politiek en moreel oogpunt wenselijk is, als naar hetgeen uit een oogpunt
van het volkenrecht mogelijk is. Zoals eerder in dit advies is uiteengezet, achten de
CAVV en AIV het allereerst wenselijk dat voor humanitaire interventie zonder mandaat
van de Veiligheidsraad een aparte rechtvaardigingsgrond wordt ontwikkeld, die brede
internationale steun verwerft en het toegenomen internationale belang van de rechten
van de mens duidelijk reflecteert. In dit verband suggereren de AIV en CAVV dat Neder-
land de ontwikkeling van zulk een rechtvaardigingsgrond, in samenhang met een
toetsingskader voor humanitaire interventies, actief bevordert.
De AIV en CAVV hebben eerder in dit advies voorgesteld een zo groot mogelijke legiti-
mering voor humanitaire interventies trachten te bereiken door een procedure te hante-
ren waarbij allereerst een ontwerpresolutie aan de Veiligheidsraad wordt aangeboden.
Bij gebleken onoverbrugbare onenigheid onder de permanente leden van de Veiligheids-
raad ligt het in de rede de kwestie vervolgens aanhangig te maken bij de Algemene
                                             38
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>Vergadering van de VN, waarbij de ‘Uniting for Peace’-procedure als bron van inspiratie
kan dienen. De AIV en CAVV menen dat Nederland nader kan onderzoeken of -en hoe-
deze procedure zodanig vorm kan worden gegeven dat deze politiek aanvaardbaar is
voor een ruime meerderheid van de VN-lidstaten en niet leidt tot vertraging -of zelfs ver-
lamming- van de VN-besluitvorming.
Wat de ontwikkeling van een toetsingskader voor humanitaire interventies betreft, kun-
nen naar de mening van de AIV en CAVV door Nederland in principe twee strategieën
worden gevolgd:
1) Ten eerste achten de CAVV en AIV het van belang dat Nederland, samen met gelijk-
    gezinde landen, in Westelijke kring (EU, NAVO, mogelijk ook OVSE) overeenstemming
    poogt te bereiken over een zelf te hanteren toetsingskader langs de in dit advies
    geschetste lijnen. Daarbij zouden criteria, procedurele waarborgen en inhoudelijke
    afwegingen voor humanitaire interventies zoveel mogelijk voor de eigen besluitvor-
    ming (en in tweede instantie in de afwegingen van deze regionale organisaties in
    VN-debatten) kunnen worden benut.
2) Ten tweede zou Nederland op daartoe geschikte momenten discussies over humani-
    taire interventie en een toetsingskader in VN-verband moeten bevorderen, bijvoor-
    beeld in de Veiligheidsraad, andere competente VN-fora (’Open Ended Working
    Group’, Special Committee on Peacekeeping) of via een informele groep van gelijk-
    gezinde landen (’Friends of ...’). Vooralsnog kunnen discussies over humanitaire
    interventie niet worden losgemaakt van de ‘geest van Kosovo’ en de desbetreffen-
    de gevoeligheden van een aantal invloedrijke VN-lidstaten, zoals Rusland en China.
    Mede gezien de politieke debatten en de volkenrechtelijke complicaties -waarvan dit
    advies ook getuigt- die op de NAVO-acties volgden, mag voorts worden verondersteld
    dat veruit de meeste VN-lidstaten voor internationaal gewapend ingrijpen verre de
    voorkeur geven aan de ondubbelzinnige rechtsgrond en de krachtige politieke basis
    van een mandaat van de Veiligheidsraad.
Wat de VN-discussies over de hervorming van de Veiligheidsraad betreft, benadrukken
de CAVV en AIV dat de kans klein is dat deze zullen leiden tot aanbevelingen die de
slagvaardigheid van de Raad vergroten. Dit laat onverlet dat beide adviesraden de
onverminderde Nederlandse betrokkenheid bij deze VN-discussies gewenst achten, met
name gezien het belang ervan in het kader van de beraadslagingen over de bredere
VN-hervormingen.
De behoedzaamheid die uit het voorgaande spreekt, laat onverlet dat de internationa-
le gemeenschap op het gebied van ‘early warning’, ‘early action’ en preventie van
humanitaire crises nog veel werk kan verzetten, en dat Nederland daarbij een eigen
rol kan vervullen. Bij preventie kan allereerst worden gedacht aan verdere uitwerking
en toespitsing van de doelstellingen van het Nederlandse buitenlands beleid op de
gebieden van democratisering, de bevordering van de mensenrechten, goed bestuur,
armoedebestrijding en sociaal-economische ontwikkeling. Daarnaast zijn er specifieke
vormen van internationale assistentie denkbaar die in bepaalde gevallen de proble-
matiek van de zwakke staten kan helpen aanpakken. Gedacht kan worden aan assis-
tentie bij de ontwikkeling van staatsopbouw, van vormen van regionale decentralisatie
en een zekere mate van culturele autonomie. Ook kunnen ondersteuning van een
onafhankelijke pers en maatregelen tegen media die tot haat oproepen, in dit ver-
band van belang zijn.
Dergelijke elementen vallen buiten het beslag van dit advies, maar de AIV en CAVV
stellen vast dat het belang moeilijk kan worden overschat van een ontschotte en inte-
grale benadering van buitenlands beleid, waarbij –mede gelet op artikel 90 Grondwet-
                                              39
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>de bevordering van de internationale rechtsorde, mensenrechtenbeleid, ontwikkelings-
samenwerking en veiligheidsbeleid in onderlinge samenhang worden bezien.
                                         40
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>Bijlagen
   41
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>                                                                                   Bijlage I
Aan de Voorzitter van de Commissie Advies
inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken
Prof. dr. K.C. Wellens
en de Voorzitter van de Adviesraad
Internationale Vraagstukken
Prof. Drs R.F.M. Lubbers
Postbus 20061
2500 EB Den Haag
Den Haag, 12 oktober 1999
Mijne Heren,
Het verbod op het gebruik van geweld buiten de eigen grenzen, zoals dat na de Tweede
Wereldoorlog is neergelegd in het Handvest van de Verenigde Naties, is gebaseerd op
het idee dat soevereine staten ieder voor zich verantwoordelijkheid dragen voor hand-
having van recht en orde binnen hun eigen grenzen. Deze veronderstelling blijkt echter
niet altijd op te gaan. De Veiligheidsraad heeft daarom soms militair ingrijpen op het
grondgebied van een andere staat toegestaan op basis van een ruime interpretatie van
Art. 39 van Hoofdstuk VII van het VN-Handvest, met als doel het beëindigen van groot-
schalig menselijk lijden 1). De ervaring leert echter dat de Veiligheidsraad niet altijd in
staat is tijdig doeltreffende maatregelen te nemen. In een dergelijke situatie kan een
land (of een groep landen) ondanks het ontbreken van autorisatie door de Veiligheids-
raad en zonder toestemming van het betrokken land besluiten een poging te doen om
met geweld of de dreiging met geweld een einde te maken aan deze mensenrechten-
schendingen. In een dergelijk geval is volgens de definitie in het gezamenlijk advies
van de Commissie inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken en de Adviesraad Mensen-
rechten Buitenlands Beleid uit 1992 sprake van “humanitaire interventie” 2).
Hoewel een dergelijke humanitaire interventie op politieke en morele gronden gerecht-
vaardigd kan zijn, is er geen sprake van een heldere en algemeen aanvaarde juridische
basis. Wanneer op dit punt rechtsontwikkeling achterwege blijft, brengt dit een tweetal
gevaren met zich mee. Ten eerste kan worden gesteld dat zolang humanitaire interven-
tie geen duidelijke en algemeen aanvaarde rechtsbasis heeft, het concept kan worden
misbruikt als dekmantel voor andersoortige militaire operaties. Ten tweede kan de
positie van het volkenrecht onbedoeld worden aangetast wanneer het geen mogelijk-
heid biedt om in te grijpen bij grove schendingen van algemeen aanvaarde mensen-
rechten. Ik acht het daarom van groot belang dat het concept van humanitaire interven-
tie verder wordt ontwikkeld. Dat betekent enerzijds dat duidelijke richtlijnen moeten
worden opgesteld waaraan een humanitaire interventie moet voldoen, en anderzijds
dat gezocht moet worden naar een zo breed mogelijk draagvlak voor het aldus precie-
zer omschreven concept.
Hierbij zal zowel moeten worden gekeken naar hetgeen uit politiek en moreel oogpunt
nodig of wenselijk is, als naar hetgeen uit een oogpunt van volkenrecht mogelijk is. In
het licht van de samenhang tussen politieke, morele en juridische overwegingen vraag
ik de AIV en de CAVV een gezamenlijk advies uit te brengen over de vraag hoe het ver-
mogen vergroot kan worden om een einde te maken aan grootschalige schendingen
van mensenrechten in een bepaald land. Allereerst zouden mogelijkheden kunnen wor-
                                            42
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>den geïnventariseerd om te komen tot vergroting van het vermogen van de Veiligheids-
raad om op te treden. daarbij zou ook de mogelijkheid van aanpassing van het veto-
recht aan de orde kunnen komen. Daarnaast leg ik beide adviesraden de vraag voor
hoe het concept van humanitaire interventie duidelijker volkenrechtelijk vorm zou kun-
nen worden gegeven.
Met het oog op een door mij uit te brengen nota over dit onderwerp zou ik het advies
graag uiterlijk eind maart 2000 ontvangen.
Met de meeste hoogachting,
J.J. van Aartsen
1) Art. 39: “De Veiligheidsraad moet het bestaan van een bedreiging voor de vrede, een inbreuk op de
    vrede of een aanvalsdaad vaststellen en moet aanbevelingen doen of beslissen, welke maatregelen
    overeenkomstig de artikelen 41 en 42 moeten worden genomen om de internationale vrede en veilig-
    heid te handhaven of te herstellen.”
2) Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken en Adviescommissie mensenrechten
    Buitenlands Beleid, Advies nummer 15 (1992): “Het gebruik van geweld voor humanitaire doeleinden -
    Dwangmaatregelen voor humanitaire doeleinden en humanitaire interventies”.
                                                   43
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>                                                                                Bijlage II a
Samenstelling van de werkgroep ‘Humanitaire Interventie’
Voorzitters
Prof. Dr. C. Flinterman (AIV/Commissie Mensenrechten)
Prof. Dr. K.C. Wellens (CAVV)
Leden
Prof. Dr. P.R. Baehr (AIV/Commissie Mensenrechten)
Prof. Jhr. Dr. G. van Benthem van den Bergh (AIV/Commissie Vrede en Veiligheid)
Dr. N. M. Blokker (CAVV)
Prof. Dr. Th. van Boven (CAVV, AIV/Commissie Mensenrechten)
Mw. Dr. M.C. Castermans-Holleman (AIV/Commissie Mensenrechten)
Lt.gen. b.d. G.J. Folmer (AIV/Commissie Vrede en Veiligheid)
Prof. Dr. B. de Gaay Fortman (AIV/Commissie Ontwikkelingssamenwerking)
Prof. Dr. W.J.M. van Genugten (AIV/Commissie Mensenrechten)
Prof. Dr. T Heukels (CAVV)
Mw. Prof. Dr. E. Hey (CAVV)
Drs. D.A. Leurdijk (AIV/Commissie Vrede en Veiligheid)
Mw. Prof. Dr. B. Kwiatkowska (CAVV)
Mr. Dr. E.P.J. Myjer (CAVV)
Mw. Mr. J.W.H.M. van Sambeek (CAVV)
Prof. Dr. N.J. Schrijver (CAVV, AIV/Commissie Ontwikkelingssamenwerking)
Prof. Dr. A.H.A. Soons (CAVV)
Drs. E.P. Wellenstein (AIV/Commissie Vrede en Veiligheid)
Ambtelijk adviseurs
Mr. P.R.J. Dumoré (Ministerie van Buitenlandse Zaken)
Drs B. ter Haar (Ministerie van Buitenlandse Zaken)
Prof. Dr. J.G. Lammers (Ministerie van Buitenlandse Zaken)
Drs. T. Sneek LLM (Ministerie van Defensie)
Secretariaat
Drs. W. van Reenen (CAVV-secretariaat)
Mr. A. van Woudenberg (CAVV-secretariaat)
Drs. H.A. Würzner (Secretaris van de Commissie Vrede en Veiligheid van de AIV)
AIV-stagiaires: S. van der Heijden en B.J. Rip.
                                               44
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>                                                           Bijlage II b
Leden Adviesraad Internationale Vraagstukken
Voorzitter
Prof. drs. R.F.M. Lubbers
Leden
Prof. Mr. F.H.J.J. Andriessen
Dhr. A.L. ter Beek
Mw. Prof. Dr. C.E. von Benda-Beckmann-Droogleever Fortuijn
Prof. Jhr. Dr. G. van Benthem van den Bergh
Mw. Dr. O.B.R.C. van Cranenburgh
Prof. Mr. C. Flinterman
Prof. Dr. E.J. de Kadt
Dr. B. Knapen
Ambtelijk adviseurs
Drs. D.J. van den Berg (Ministerie van Buitenlandse Zaken)
Drs. E. Kwast (Ministerie van Defensie)
Secretaris
Drs. F. van Beuningen
Postbus 20061
2500 EB Den Haag
telefoon 070 - 348 5108/6060
fax 070 - 348 6256
E-mail AIV@minbuza.nl
Internet www.AIV-Advies.nl
                                              45
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>                                                                       Bijlage II c
Leden van de Commisie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken
Voorzitter
Prof. Dr. K.C. Wellens
Leden
Dr. N.M. Blokker
Prof. Dr. Th. van Boven
Prof. Dr. T. Heukels
Mw. Prof. Dr. E. Hey
Mw. Prof. Dr. B. Kwiatkowska
Mr. Dr. E.P.J. Myjer
Mw. Mr. J.W.H.M. van Sambeek
Prof. Dr. N.J. Schrijver
Prof. Dr. A.H.A. Soons
Ambtelijk adviseur
Prof. Dr. J.G. Lammers
Secretariaat
Drs. W. van Reenen
Mr. A. van Woudenberg
Postbus 20061
2500 EB Den Haag
telefoon 070 - 348 6144/5153
fax 070 - 348 51325
                                      46
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>                                                                                     Bijlage III
Artikel 7 van het Statuut van Rome voor een Internationaal Strafhof.
Crimes against humanity
1. For the purpose of this Statute, “crimes against humanity” means any of the follo-
wing acts when committed as part of a widespread or systematic attack directed
against any civilian population, with knowledge of the attack:
a) Murder;
b) Extermination;
c) Enslavement;
d) Deportation or forcible transfer of population;
e) Imprisonment or other severe deprivation of physical liberty in violation of fundamental
    rules of international law;
f) Torture;
g) Rape, sexual slavery, enforced prostitution, forced pregnancy, enforced sterilization,
    or any other form of sexual violence of comparable gravity;
h) Persecution against any identifiable group or collectivity on political, racial, national,
    ethnic, cultural, gender as defined in paragraph 3, or other grounds that are univer-
    sally recognized as impermissible under international law, in connection with any act
    referred to in this paragraph or any crime within the jurisdiction of the Court;
i) Enforced disappearance of persons;
j) The crime of apartheid;
k) Other inhumane acts of a similar character intentionally causing great suffering, or
    serious injury to body or to mental or physical health.
2. For the purpose of paragraph 1:
a) “Attack directed against any civilian population” means a course of conduct involving
    the multiple commission of acts referred to in paragraph 1 against any civilian popu-
    lation, pursuant to or in furtherance of a State or organizational policy to commit
    such attack;
b) “Extermination” includes the intentional infliction of conditions of life, inter alia the
    deprivation of access to food and medicine, calculated to bring about the destruc-
    tion of part of a population;
c) “Enslavement” means the exercise of any or all of the powers attaching to the right
    of ownership over a person and includes the exercise of such power in the course
    of trafficking in persons, in particular women and children;
                                              47
</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 48 ======================================================================

<pre>d) “Deportation or forcible transfer of population” means forced displacement of the
    persons concerned by expulsion or other coercive acts from the area in which they
    are lawfully present, without grounds permitted under international law;
e) “Torture” means the intentional infliction of severe pain or suffering, whether physi-
    cal or mental, upon a person in the custody or under the control of the accused;
    except that torture shall not include pain or suffering arising only from, inherent in
    or incidental to, lawful sanctions;
f) “Forced pregnancy” means the unlawful confinement, of a woman forcibly made preg-
    nant, with the intent of affecting the ethnic composition of any population or car-
    rying out other grave violations of international law. This definition shall not in any
    way be interpreted as affecting national laws relating to pregnancy;
g) “Persecution” means the intentional and severe deprivation of fundamental rights
    contrary to international law by reason of the identity of the group or collectivity;
h) “The crime of apartheid” means inhumane acts of a character similar to those refer-
    red to in paragraph 1, committed in the context of an institutionalized regime of sys-
    tematic oppression and domination by one racial group over any other racial group
    or groups and committed with the intention of maintaining that regime;
i) “Enforced disappearance of persons” means the arrest, detention or abduction of
    persons by, or with the authorization, support or acquiescence of, a State or a politi-
    cal organization, followed by a refusal to acknowledge that deprivation of freedom or
    to give information on the fate or whereabouts of those persons, with the intention
    of removing them from the protection of the law for a prolonged period of time.
3. For the purpose of this Statute, it is understood that the term “gender” refers to the
    two sexes, male and female, within the context of society. The term “gender” does
    not indicate any meaning different from the above.
                                              48
</pre>

====================================================================== Einde pagina 48 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 49 ======================================================================

<pre>                                                                          Bijlage IV
LIJST VAN GEBRUIKTE AFKORTINGEN
ACM           Adviescommissie Mensenrechten Buitenlands Beleid
AIV           Adviesraad Internationale Vraagstukken
AV(VN)        Algemene Vergadering (van de Verenigde Naties)
CAVV          Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken
ICJ           International Court of Justice (Internationaal Gerechtshof)
IFOR          Implementation Force
ILC           International Law Commission
NAVO          Noord Atlantische Verdragsorganisatie
NGO           Non Goevernementele Organisatie
SFOR          Stabilisation Force
SGVN          Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties
UNOSOM        United Nations Operation in Somalia
UNPROFOR      United Nations Protection Force
VN            Verenigde Naties
VR            Veiligheidsraad
       * De adviezen zijn ook beschikbaar in het Engels.
                                          49
</pre>

====================================================================== Einde pagina 49 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 50 ======================================================================

<pre>50</pre>

====================================================================== Einde pagina 50 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 51 ======================================================================

<pre>Door de Adviesraad Internationale Vraagstukken uitgebrachte adviezen*
1      EUROPA INCLUSIEF, oktober 1997
2      CONVENTIONELE WAPENBEHEERSING: dringende noodzaak, beperkte
       mogelijkheden, april 1998
3      DE DOODSTRAF EN DE RECHTEN VAN DE MENS; recente ontwikkelingen,
       april 1998
4      UNIVERSALITEIT VAN DE RECHTEN VAN DE MENS EN CULTURELE
       VERSCHEIDENHEID, juni 1998
5      EUROPA INCLUSIEF II, november 1998
6      HUMANITAIRE HULP: NAAR EEN NIEUWE BEGRENZING, november 1998
7      COMMENTAAR OP DE CRITERIA VOOR STRUCTURELE BILATERALE HULP
       november 1998
8      ASIELINFORMATIE EN DE EUROPESE UNIE, juli 1999
9      NAAR RUSTIGER VAARWATER: een advies over betrekkingen tussen
       Turkije de Europese Unie, juli 1999
10     DE ONTWIKKELINGEN IN DE INTERNATIONALE VEILIGHEIDSSITUATIE
       IN DE JAREN NEGENTIG: van onveilige zekerheid naar onzekere
       veiligheid, september 1999
11     HET FUNCTIONEREN VAN DE VN-COMMISSIE VOOR DE RECHTEN VAN DE MENS
       september 1999
12     DE IGC 2000 EN DAARNA: op weg naar een Europese Unie van dertig lidstaten,
        januari 2000
                                          51
</pre>

====================================================================== Einde pagina 51 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 52 ======================================================================

<pre>Door de Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagtsukken uitgebrachte advie-
zen
ADVIEZEN IN HET KADER VAN DE CENTENNIAL, december 1999:
* commentaar inzake het preadvies ‘Peaceful Settlement of Disputes’ van Fransisco
   Orrego Vicuna en Christopher Pinto;
* commentaar inzake het preadvies ‘International Humanitarian Law and the Laws of
   War’, van Christopher Greenwood;
* commentaar inzake het preadvies ‘the Development of International Law relating to
   disarmament and arms control since the First Hague Peace Conference in 1899’,
   van Hans Blix.
ADVIES BETREFFENDE DE ILC-ONTWERPARTIKELEN INZAKE IMMUNITEIT VAN STATEN
EN HUN EIGENDOM, oktober 1999
ADVIES BETREFFENDE DE ILC-ONTWERPARTIKELEN INZAKE ‘INTERNATIONAL LIABILITY
FOR INJURIOUS CONSEQUENCES ARISING OUT OF ACTS NOT PROBITED BY
INTERNATIONAL LAW’, december 1999
ADVIES BETREFFENDE ‘UNILATERAL ACTS OF STATES’, maart 2000
                                          52
</pre>

====================================================================== Einde pagina 52 =================================================================

<br><br>