<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>   DE IGC 2000 EN DAARNA
OP WEG NAAR EEN EUROPESE UNIE
     VAN DERTIG LIDSTATEN
      No. 12, Januari 2000
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>Leden Adviesraad Internationale Vraagstukken
Voorzitter          Prof. drs. R.F.M. Lubbers
Leden               Prof. mr. F.H.J.J. Andriessen
                    Dhr. A.L. ter Beek
                    Mw. prof. dr. C.E. von Benda-Beckmann-Droogleever Fortuijn
                    Prof. Jhr. dr. G. van Benthem van den Bergh
                    Mw. dr. O.B.R.C. van Cranenburgh
                    Prof. mr. C. Flinterman
                    Prof. dr. E.J. de Kadt
                    Dr. B. Knapen
Ambtelijk adviseurs Drs. D.J. van den Berg (Ministerie van Buitenlandse Zaken)
                    Drs. E. Kwast (Ministerie van Defensie)
Secretaris          Drs. F. van Beuningen
                    Postbus 20061
                    2500 EB Den Haag
                    telefoon 070 - 348 5108/6060
                    fax 070 - 348 6256
                    E-mail AIV@BSG.minbuza.nl
                    Internet www.AIV-Advies.nl
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>         Inhoudsopgave
         Woord vooraf
         Samenvatting en aanbevelingen          7
I        De noodzaak tot verdergaande institutionele hervormingen        10
II       Eerdere advisering over institutionele hervormingen         15
III      Een toekomstperspectief voor de Europese Unie           18
         III.1   IJkpunten      18
         III.1.1 De vermindering van het democratisch tekort en de
                 versterking van de betrokkenheid van de Europese burger  18
         III.1.2 De slagvaardigheid van de besluitvorming      19
         III.1.3 Versterking van de capaciteit van de uitvoering   20
         III.2   Het bevorderen van de Europese integratie:
                 naar een nieuwe institutionele structuur         22
         III.3   Differentiatie     24
IV       De instellingen     26
         IV.1    Het Europees Parlement         26
         IV.2    De Raad van ministers        27
         IV.3    De Europese Commissie          29
         IV.4    De Europese Raad       30
         IV.5    Het Hof van Justitie     31
         IV.6    Nieuwe omgangsvormen tussen de lidstaten?            33
Bijlage I        Adviesaanvraag
Bijlage II       Lijst van gebruikte termen en afkortingen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>Woord vooraf
Op 31 mei 1999 hebben de minister van Buitenlandse Zaken en de staatssecreta-
ris van Buitenlandse Zaken, mede namens de minister van Defensie en de minis-
ter voor Ontwikkelingssamenwerking, de Adviesraad Internationale Vraagstukken
(AIV) verzocht te adviseren over de institutionele hervormingen in de Europese
Unie. De AIV heeft dit verzoek, ter voorbereiding van het uit te brengen advies,
voorgelegd aan één van zijn vier permanente commissies, te weten de Commissie
Europese Integratie (CEI). Deze commissie bestaat uit: prof. mr. F.H.J.J. Andriessen
(voorzitter), dr. B. Knapen (vice-voorzitter), drs. H.J. Brouwer, drs. W.S.J.M. Buck,
prof. W.H. Buiter, mw. drs. A.E.J.M. Cook-Schaapveld, mw. drs. N. Kroes, drs.
H.C. Posthumus Meyjes, drs. P. Scheffer, drs. W.K.N. Schmelzer, prof. dr. A. Szász,
mw. mr. M.G. Wezenbeek-Geuke. De werkzaamheden ten behoeve van het opstel-
len van het advies zijn ondersteund door de ambtelijk adviseurs van de CEI,
drs. C. van Rij en drs. R.C.J.M. van Schreven (ministerie van Buitenlandse Zaken).
Het secretariaat is aanvankelijk gevoerd door drs. G.J. van der Zwan, later door
andere leden van de staf van de AIV. E.P.M. Schreijen (stagiair AIV) heeft de werk-
zaamheden van de staf ten behoeve van het opstellen van het advies onder-
steund.
Naar het oordeel van de AIV verkeert de Europese Unie momenteel opnieuw in
een cruciale fase van haar bestaan. De Europese Unie staat voor de uitdaging van
een grote uitbreiding van het aantal lidstaten. De afgelopen decennia groeide de
Europese Unie van zes naar vijftien lidstaten. Op de Europese Raad in Helsinki,
op 10 en 11 december 1999 is het aantal kandidaatlidstaten gebracht op 13. Het
ziet ernaar uit dat binnen een relatief korte tijd de Europese Unie haar ledental
zal uitbreiden tot zo’n dertig lidstaten. Dit zal ingrijpende gevolgen hebben voor
het functioneren van de Europese Unie en de instellingen.
Naast de komende toetreding van nieuwe lidstaten is er tegelijk voortgang te
constateren met betrekking tot de uitbreiding en verdieping van de taken van de
Europese Unie. Ook gebieden als het Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veilig-
heidsbeleid (GBVB), het Europese Veiligheids- en Defensie-beleid (EVDB) en het
beleidsterrein van Justitie en Binnenlandse Zaken beginnen nu vorm krijgen
(getuige de conclusies van het voorzitterschap van de Europese Raad van Keulen,
de Europese Raad van Tampere en de Europese Raad van Helsinki).
In dit advies gaat de AIV in op de institutionele hervormingen van de Europese
Unie. Naast het vermelden van de aanbevelingen die al eerder in de adviezen
Europa Inclusief en Europa Inclusief II over de institutionele hervormingen zijn
opgenomen, gaat de AIV in op de agenda van de komende IGC. Daarnaast komen
ook de institutionele kwesties aan bod, waarmee de Europese Unie in een verder
gelegen toekomst onontkoombaar te maken zal krijgen. Daartoe schetst de AIV
een toekomstperspectief - hoe de Unie er mogelijkerwijs uit zou kunnen zien - op
de middellange termijn. De AIV is zich er van bewust dat een dergelijk toekomst-
perspectief niet aan de orde is op de komende IGC. Niettemin kan een schets van
de toekomst bijdragen aan de discussie over de institutionele vormgeving van de
Europese Unie, ook en voor zover deze zal worden gevoerd op de komende IGC.
De AIV beoogt met een dergelijk toekomstperspectief bij te dragen aan de discus-
sie die uiteindelijk toch over de toekomst van de Europese Unie zal moeten
worden gevoerd.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>In het licht van het voorgaande is dit advies als volgt ingedeeld. Allereerst treft u
de Samenvatting en aanbevelingen aan. In De verdergaande noodzaak tot institutio-
nele hervorming (hoofdstuk I) wordt aandacht besteed aan de stand van zaken rond
de voorbereiding van de IGC. In Eerdere advisering over de institutionele problema-
tiek (hoofdstuk II) wordt beknopt weergegeven wat de AIV eerder, in Europa Inclu-
sief en Europa Inclusief II, over de institutionele hervormingen heeft geadviseerd.
Vervolgens wordt op grond van te formuleren ijkpunten voor de lange termijn Een
toekomstperspectief voor de Europese Unie geschetst (hoofdstuk III). Daarna worden
institutionele kwesties aan de orde gesteld, die te maken hebben met het functio-
neren van De instellingen (hoofdstuk IV). De aanbevelingen in het advies zijn
schuin gedrukt. Als bijlagen zijn opgenomen de adviesaanvraag en een lijst met
gebruikte termen en afkortingen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>Samenvatting en aanbevelingen
De noodzaak van verdergaande institutionele hervormingen
De uitbreiding van de Europese Unie is een politiek gegeven. De toename van het aan-
tal kandidaatlidstaten tot dertien en het vooruitzicht voor de landen op de Balkan op
het naderbij brengen van volledige integratie in de structuren van de Europese Unie,
kunnen betekenen dat de Europese Unie op termijn ongeveer 30 lidstaten zal gaan tel-
len. Deze groei van de Europese Unie van 15 naar 30 lidstaten zal in relatief korte zijn
beslag krijgen. De komende ronden van uitbreiding kunnen niet worden verwezenlijkt
zonder de institutionele opzet van de Europese Unie ingrijpend te wijzigen.
Naar het oordeel van de AIV dienen de Europese Unie en de lidstaten zich daarom te
bezinnen op de institutionele structuur voor de komende decennia. Daarvoor is het
noodzakelijk een toekomstvisie op de Europese Unie en de instellingen te ontwikkelen,
die recht doet aan de idealen die de grondslag vormen van het Europese integratiepro-
ces en die het functioneren van een Europese Unie van ongeveer dertig lidstaten
mogelijk maakt. De AIV onderschrijft de opvatting van de Nederlandse regering dat op
de IGC 2000, teneinde de Europese Unie voor te bereiden op een snelle toename van
het aantal lidstaten, een brede agenda dient te worden besproken, waarop meer onder-
werpen zijn opgenomen dan de ‘left overs’ van de onderhandelingen die tot het
Verdrag van Amsterdam hebben geleid (de samenstelling en omvang van de Europese
Commissie, de stemmenweging in de Raad van ministers en de uitbreiding van de
besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid). Dat zou de IGC 2000 maken tot een
werkelijke agenda voor de toekomst van de Europese Unie.
Een toekomstperspectief voor de Europese Unie
De AIV is van oordeel dat de nu noodzakelijke en meer ingrijpende herziening van het
institutionele bestel van de Europese Unie in een lange-termijn perspectief moet wor-
den geplaatst. Dit perspectief behoeft nog niet op alle punten specifieke oplossingen
te bieden voor de vele institutionele vragen. Wel dient een richting te worden aange-
duid tegen de achtergrond van enkele ijkpunten, waaraan welke oplossing dan ook zal
dienen te worden getoetst. Deze ijkpunten zijn:
1.     De vermindering van het democratisch tekort en de versterking van de betrok-
       kenheid van de Europese burger;
2.     de slagvaardigheid van de besluitvorming;
3.     de versterking van de uitvoerende capaciteit (naleving regelgeving) en de verster-
       king van gemeenschappelijke beleidsvoering.
Ad 1. De AIV wijst op het belang van de vorming van werkelijk Europese politieke
       partijen. Politieke lijstaanvoerders van deze partijen dienen tevens als kandidaat
       te kunnen fungeren voor het voorzitterschap van de Europese Commissie.
Ad 2. De AIV is van oordeel dat de eis van besluitvorming met eenstemmigheid in de
       Raad van ministers van de Europese Unie tot het uiterste minimum zou moeten
       worden beperkt. Als regel dient bovendien te gelden, dat besluitvorming met
       gekwalificeerde meerderheid gepaard dient te gaan met codecisie van het Euro-
       pees Parlement.
Ad 3. Het functioneren van de huidige en à fortiori van een sterk vergrote Europese
       Unie staat of valt met de capaciteit om genomen besluiten, of het nu om wetge-
       ving, toegekende competenties of beleidsvorming gaat, op slagvaardige en ade-
       quate wijze uit te voeren. Ten aanzien van de toepassing van de regelgeving van
       de EMU stelt de AIV voor om de Europese Commissie de bevoegdheid te geven
                                              7
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>       om het advies dat zij geeft aan de Raad van Ministers bij een bestaand of drei-
       gend buitensporig begrotingstekort van een lidstaat, tezelfdertijd toe te sturen
       aan het parlement van de betreffende lidstaat
Voor de AIV staan centraal in het toekomstperspectief van de Europese Unie de ontwik-
keling naar meer democratie, besluitvaardigheid en uitvoering in ruime zin. In dit kader
is de AIV voorts van oordeel dat de communautaire besluitvorming niet alleen in de
eerste pijler dient te worden gehandhaafd, maar dat de derde pijler versneld in de eer-
ste zal dienen te worden geïncorporeerd, terwijl ook in de tweede pijler uiteindelijk
gestreefd zou dienen te worden naar communautarisering. Ten behoeve van de verdere
democratisering van de Europese Unie bepleit de AIV een bicameraal vertegenwoordi-
gend systeem, waarin de wetgevende bevoegdheden zijn ondergebracht in twee parle-
mentaire kamers en waarin burgers via vertegenwoordiging op Europees niveau (Euro-
pees Parlement) en op nationaal niveau (de Landenkamer) bij de Europese Unie
worden betrokken.
Naar het oordeel van de AIV verdient het aanbeveling om de mogelijkheden voor nau-
were samenwerking tussen lidstaten, zoals voorzien in het Verdrag van Amsterdam, te
verruimen. Twee eisen, die het Verdrag momenteel stelt, zouden naar het oordeel van
de AIV aangepast dienen te worden. Ten eerste zou de eis dat slechts een meerder-
heid van de lidstaten tot een dergelijke vorm van samenwerking kan besluiten, dienen
te worden gewijzigd, in die zin dat ook een kleinere groep van lidstaten kan besluiten
tot nauwere samenwerking. Ten tweede zou de in het verdrag voorgeschreven vereiste
van besluitvorming met unanimiteit, die neerkomt op een veto-recht voor elke lidstaat,
dienen te vervallen. Indien nodig dient de Europese Commissie bij nauwere samenwer-
king tussen (verschillende groepen van) lidstaten een coördinerende rol te vervullen.
Deze differentiatie dient op de eerstkomende IGC aan de orde te worden gesteld.
De instellingen
Het gevaar dreigt dat, naarmate de Europese Unie groter wordt, ‘Brussel’ steeds ver-
der van de burger af zal komen te liggen. Des te meer geldt dat versterking van de poli-
tieke partijvorming op Europees niveau en grotere herkenbaarheid voor de Europese
burger voorwaarden zijn om het Europees Parlement het noodzakelijke minimum aan
belangstelling en betrokkenheid van de Europese burger te doen verwerven. De
versterking van de Europese oriëntatie en resultaatgerichtheid van het Europees Parle-
ment staan hier centraal. Het Europees Parlement zal aan betekenis winnen, naarmate
het er beter in slaagt om over lands- en nationale partijpolitieke grenzen heen zijn con-
trolerende functie uit te oefenen. Het gaat hier minder om perfectionering of wijziging
van instituties, dan om politiek gedrag van parlementariërs en politieke partijen die
aan de Europese dimensie van de hun toegekende bevoegdheden inhoud zullen moe-
ten geven.
Uit oogpunt van continuïteit en efficiëntie is de AIV van oordeel dat de Raad van minis-
ters gediend is bij een meer permanent voorzitterschap. Niet uitgesloten is overigens
dat een meer permanent voorzitterschap een ‘depolitiserende’ invloed kan hebben en
het karakter van het voorzitterschap zal veranderen. Een meer technisch coördinerend
voorzitterschap zou op zich in een sterk uitgebreide Europese Unie zeer wel passen, al
zou dat niet zonder gevolg kunnen blijven voor de institutionele rolverdeling tussen de
instellingen in de tweede en de derde pijler. In die optiek zou, naar het oordeel van de
AIV, een voorzittersrol van de Europese Commissie in de Europese Raad, respectieve-
lijk de Raden van ministers kunnen worden overwogen.
                                              8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>Nu het GBVB in een stroomversnelling lijkt te zijn gekomen, pleit de AIV ervoor dat op
de komende IGC duidelijkheid wordt geschapen over de rol die de respectieve instellin-
gen en organen in het GBVB dienen te spelen en dat hun bevoegdheden nauwkeurig
worden bepaald.
De AIV bepleit een versterking van de positie van de Europese Commissie in het insti-
tutionele bestel. Het communautaire gehalte van de Europese Commissie is er niet pri-
mair van afhankelijk of van alle lidstaten een burger in dit college zitting heeft, maar
van de positie die de Europese Commissie inneemt met betrekking tot regelgeving en
uitvoering van beleid. Indien na de uitbreiding het college minder leden zou tellen dan
de Europese Unie lidstaten, dan zou dit niet alleen het communautaire karakter van de
Europese Commissie kunnen versterken, maar ook de herkenbaarheid van de Europe-
se Commissie als communautair orgaan kunnen bevorderen. Dit staat los van de overi-
ge overwegingen, die de AIV eerder hebben gebracht tot de aanbeveling te komen tot
een college van kleinere samenstelling. Gezien de steeds belangrijker plaats die uitvoe-
ring van beleid en beheer innemen in de werkzaamheden van de Europese Commissie,
beveelt de AIV de regering dringend aan om in het bijzonder aandacht te schenken aan
vraagstukken rond de executieve competentie van de Europese Commissie.
In de nasleep van het aftreden van de Commissie Santer in maart 1999 dient op de
IGC 2000 het onderwerp van individuele verantwoordelijkheid van Europese commissa-
rissen ten opzichte van het Europees Parlement aan de orde te worden gesteld.
Ten aanzien van het functioneren van de Europese Raad doet de AIV de volgende aan-
bevelingen, die zonder wijziging van de verdragen kunnen worden verwezenlijkt en waar
de Nederlandse regering zich buiten de IGC 2000 voor kan inzetten:
– een meer betekenisvolle verslaglegging aan het Europees Parlement van de beraad-
    slagingen;
– voorafgaand aan de Europese Raad een bespreking in het Europees Parlement over
    sociaal-economische richtlijnen in het kader van de EMU en over zaken betreffende
    het GBVB;
– een recht voor het Europees Parlement om agendapunten voor te stellen;
– discussie in de Europese Raad naar aanleiding van de gebruikelijke uiteenzetting
    van de voorzitter van het Europees Parlement;
– aanwezigheid van de voorzitter van het Europees Parlement bij de voor het Parle-
    ment belangrijke agenda-onderdelen.
De AIV is van oordeel dat het functioneren van de Hof van Justitie (werkwijze, werkbe-
lasting, behandeling prejudiciële vragen) deel dient uit maken van de agenda van de
IGC 2000.
De AIV is van oordeel dat vormen van wederzijdse beïnvloeding als peer pressure,
benchmarking en peer review een waardevol hulpmiddel kunnen zijn bij het bevorderen
van consensus tussen de lidstaten. Zij kunnen echter slechts aanvullend zijn in het
proces dat is gericht op geformaliseerde besluitvorming door de Europese instellingen
binnen het kader van de rechtsgemeenschap die de Europese Unie is.
                                             9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>I          De noodzaak tot verder gaande institutionele
           her vormingen
De uitbreiding van de Europese Unie is een politiek gegeven. Op de Europese Raad van
Helsinki, 10 en 11 december 1999, zijn naast Cyprus, Hongarije, Polen, Estland,
Tsjechië en Slovenië, ook Roemenië, Slowakije, Letland, Litouwen, Bulgarije, Malta en
Turkije als kandidaatlidstaat erkend. Daarnaast heeft in het bijzonder de crisis rond
Kosovo de betrekkingen van de Europese Unie met de landen op de Balkan in een
stroomversnelling gebracht. Naast een intensivering van de betrekkingen, in het bijzon-
der in de vorm van hulpverlening en ondersteuning, is op de Europese Raad van Keu-
len deze landen het vooruitzicht geboden op het naderbij brengen van volledige integra-
tie in de structuren van de Europese Unie.1 Het toegenomen aantal kandidaatlidstaten
en het geschetste vooruitzicht voor de landen op de Balkan kunnen betekenen dat de
Europese Unie op termijn ongeveer 30 lidstaten zal gaan tellen.
Anders dan de groei van de Europese Unie van 6 naar 15 lidstaten, die zich in veertig
jaar heeft voltrokken, zal de groei van 15 naar 30 lidstaten, naar het zich laat aanzien,
in kortere tijd zijn beslag krijgen. Daarom dringt zich nu al de vraag op hoe de Europe-
se Unie met zo’n 30 lidstaten zal kunnen functioneren.
Op voorhand is duidelijk dat uitbreiding van 15 naar ongeveer 30 lidstaten zal leiden
tot een Europese Unie met een sterk heterogeen karakter. De huidige lidstaten worden
alle tot West-Europa gerekend en vertonen - tegenstellingen tussen de noordelijke en
de zuidelijke lidstaten daargelaten - een grote mate van overeenkomst in hun economi-
sche structuur, wijze van bestuur en cultuur. Van een Europese Unie met ongeveer 30
lidstaten zullen landen deel uit gaan maken die niet alleen met een economische ach-
terstand kampen, maar die ook in hun politieke en maatschappelijke structuur belang-
rijke verschillen vertonen met de huidige lidstaten van de Europese Unie. De verwach-
ting lijkt gerechtvaardigd dat een kandidaat-lidmaatschap en het vooruitzicht van
toetreding de betrokken landen zullen aansporen deze verschillen te verkleinen.
Wanneer wordt gesproken over de Europese Unie gaat het in feite over de instellingen
die gezamenlijk de Unie vormen, te weten: de Europese Commissie, de Raad van
ministers, het Europese Parlement, de Europese Raad, het Hof van Justitie en het
Rekenhof. De huidige structuur van de Unie is nog steeds in grote lijnen gebaseerd op
de structuur van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS) die in 1952
werd opgericht door België, Duitsland, Frankrijk, Italië, Luxemburg en Nederland. In
1957 volgde de oprichting van de Europese Economische Gemeenschap (EEG).2 In de
1   Conclusies van het voorzitterschap van de Europese Raad van Keulen, 3 en 4 juni 1999, punt 72.
2   In dit verband is het niet onbelangrijk er op te wijzen dat naast het EGKS-verdrag en het EEG-verdrag er
    tussen de regeringen van de Benelux, Duitsland, Frankrijk en Italië ook overeenstemming bestond over
    het oprichten van een Europese Defensie-Gemeenschap (EDG). Bij het ratificeren van de Europese
    Gemeenschappen heeft de Franse Assemblee in 1954 echter besloten de EDG niet op de agenda te
    plaatsen. Daarmee was voor een lange periode een Europese Defensie-Gemeenschap van de baan.
    Het ontbreken van de EDG heeft zich in de loop van tijd steeds meer doen voelen. Dat is één van de
    redenen waarom de laatste jaren steeds sterker wordt gestreefd naar een Europees Veiligheids- en
    Defensiebeleid (EVDB).
                                                        10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>beginjaren van de Europese integratie bestond de Raad van ministers, met zes lidsta-
ten, uit zes leden, telde de Europese Commissie negen commissarissen en vormden
142 parlementariërs het Europees Parlement. In de loop van de tijd groeide de
Gemeenschap van zes lidstaten uit tot de huidige Europese Unie met vijftien lidstaten.
Bij elke uitbreiding is de basisstructuur van de Europese Unie evenwel ongemoeid gela-
ten. Elke nieuwe lidstaat kreeg zijn zetel in de Raad van ministers, mocht parlementa-
riërs afvaardigen naar het Europees Parlement en kreeg één - kleine landen - of twee -
grote landen - commissarissen toebedeeld in de Europese Commissie.
De rechtvaardiging voor het vergroten van de instellingen ligt in het gegeven dat de lid-
staten er naar streefden dat de instellingen in voldoende mate (de verhouding tussen)
de lidstaten zou(den) weerspiegelen. Voor de intergouvernementele Raad van minis-
ters, waarin de lidstaten zijn vertegenwoordigd, ligt dit voor de hand. Anders had het
echter moeten zijn bij de communautaire instelling bij uitstek: de Europese Commissie.
Echter ook voor deze instelling heeft steeds gegolden dat iedere lidstaat minstens één
burger deel wilde laten uitmaken van de Europese Commissie. Tegen deze achtergrond
vond er gedurende de afgelopen decennia bij elke achtereenvolgende uitbreiding een
omvangrijke groei plaats, niet alleen van de intergouvernementele maar ook van de
supranationale instellingen. Momenteel bestaat de Raad van ministers uit 15 leden,
telt de Europese Commissie 20 commissarissen, bestaat het Hof van Justitie uit 15
rechters, kent het Rekenhof 15 leden en het Europees Parlement 626 parlementariërs.
Theoretisch zou de in het verleden gehanteerde methode van uitbreiding - die in wezen
neerkomt op extrapolatie van bestaande regelingen en gebruiken - ook nu weer kunnen
worden gevolgd. De AIV is echter van oordeel dat, met het oog op hun almaar groeien-
de omvang, de instellingen dan niet meer naar behoren zullen kunnen functioneren en
dat een verdere verdieping van de integratie hierdoor zal worden belemmerd. Daarom
komt de AIV tot de conclusie dat de instellingen na de komende uitbreiding van de
Europese Unie, niet meer kunnen worden aangepast met behulp van de in het verleden
gehanteerde methode van extrapolatie. De komende ronden van uitbreiding kunnen
niet worden verwezenlijkt zonder de institutionele opzet van de Europese Unie ingrij-
pend te wijzigen. In het licht van deze vaststelling is de komende uitbreiding van de
Europese Unie uniek te noemen.
Naar het oordeel van de AIV dienen de Europese Unie en de lidstaten zich te bezinnen
op de institutionele structuur voor de komende decennia. Daarvoor is het noodzakelijk
een toekomstvisie op de Europese Unie en de instellingen te ontwikkelen, die recht
doet aan de idealen die de grondslag vormen van het Europese integratieproces en die
het functioneren van een Europese Unie van ongeveer dertig lidstaten mogelijk maakt.
Tegen de achtergrond van hetgeen in het voorafgaande is beschreven, is al gepoogd
wijzigingen in het institutionele bestel van de Europese Unie aan te brengen in de
onderhandelingen die hebben geleid tot het Verdrag van Amsterdam. Tot een oplossing
is het, bij gebrek aan overeenstemming tussen de lidstaten, in Amsterdam niet geko-
men. De kwestie van hervorming van de instituties is in het Verdrag van Amsterdam
door middel van een protocol doorgeschoven naar de toekomst.3 Inmiddels is besloten
3   In het aan het Verdrag van Amsterdam gehechte ‘Protocol betreffende de instellingen in het vooruitzicht
    van uitbreiding van de Europese Unie’ wordt gesteld:
    ‘Uiterlijk een jaar voordat de Europese Unie meer dan 20 leden telt, wordt een conferentie van vertegen-
    woordigers van de lidstaten bijeen geroepen om alle bepalingen van de Verdragen inzake de samenstel-
    ling en de werking van de instellingen volledig te herzien’.
                                                       11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>een intergouvernementele conferentie (IGC) bijeen te roepen die in december 2000
dient te worden afgerond.4 Op deze IGC zal in ieder geval worden onderhandeld over
de samenstelling en omvang van de Europese Commissie, over de stemmenweging in
de Raad van ministers en over de uitbreiding van de besluitvorming met gekwalificeer-
de meerderheid. Hetgeen op de Europese Raden van Keulen en Helsinki is afgespro-
ken biedt bovendien de mogelijkheid op de IGC 2000 verder te gaan dan de drie boven-
genoemde ‘left overs’ van de onderhandelingen die tot het Verdrag van Amsterdam
hebben geleid. Op grond van het tussentijdse verslag over de vorderingen op de IGC,
uit te brengen door het Portugese voorzitterschap aan de Europese Raad van Feira,
voorzien voor juni 2000, kan worden besloten onderwerpen aan de agenda van de IGC
toe te voegen.5 In dit licht heeft premier Kok de afspraken over de onderwerpen die op
de IGC 2000 aan de orde kunnen komen, omschreven als een open formule voor de
agenda.6
4  Op de Europese Raad in Keulen op 3 en 4 juni 1999 is in de conclusies over de institutionele vormge-
   ving opgemerkt:
   ‘Om te garanderen dat de Instellingen van de Europese Unie ook na de uitbreiding efficiënt kunnen
   werken, heeft de Europese Raad zijn voornemen bevestigd, begin 2000 een conferentie van de verte-
   genwoordigers van de lidstaten bijeen te roepen, waarop een regeling moet worden getroffen voor alle
   institutionele vraagstukken die in Amsterdam niet werden opgelost, en nog voor de uitbreiding tot een
   oplossing moeten worden gebracht. Eind 2000 moet de conferentie worden afgesloten en moeten de
   nodige verdragswijzigingen worden overeengekomen.
   Overeenkomstig het aan het Verdrag van Amsterdam gehechte ‘Protocol betreffende de instellingen in
   het vooruitzicht van uitbreiding van de Europese Unie’ alsmede de hierover afgelegde verklaringen,
   behelst de opdracht van de regeringsconferentie de volgende thema’s:
   -      omvang en samenstelling van de Europese Commissie;
   -      stemmenweging in de Raad (nieuwe weging, invoering van een dubbele meerderheid; drempel
          voor besluiten met gekwalificeerde meerderheid;
   -      de kwestie van de mogelijke uitbreiding van het besluiten bij gekwalificeerde meerderheid in
          de Raad.
   Op de conferentie kunnen voorts andere verdragswijzigingen behandeld worden die nodig mochten blij-
   ken ten aanzien van de Europese Instellingen in verband met de bovenvermelde vraagstukken, alsmede
   in het kader van de uitvoering van het Verdrag van Amsterdam’.
   Volgens de conclusies van het voorzitterschap van de Europese Raad van Helsinki, 10 en 11 december
   1999, dient de IGC in december 2000 dient te worden afgerond.
5  Deze conclusies van de Europese Raad in Helsinki, 10 en 11 december 1999, stellen over de agenda
   van de IGC 2000:
   ‘In aansluiting op de conclusies van Keulen en in het licht van het verslag van het voorzitterschap, zal
   de Conferentie zich buigen over omvang en samenstelling van de Commissie, de stemmenweging in de
   Raad en de mogelijke uitbreiding van het stemmen met gekwalificeerde meerderheid in de Raad, alsook
   over andere Verdragswijzigingen die ten aanzien van de Europese instellingen nodig zijn in verband met
   bovenvermelde vraagstukken en in het kader van de uitvoering van het Verdrag van Amsterdam. Het
   komende voorzitterschap zal aan de Europese Raad verslag uitbrengen over de tijdens de Conferentie
   gemaakte vorderingen en kan aanvullende agendapunten voor de Conferentie voorstellen’.
6  Deze formulering gebruikte premier Kok in het debat over de IGC in de Tweede Kamer op 16 december
   1999 (Handelingen Tweede Kamer, 16 december 1999, p. 36-2816).
                                                     12
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>Ter voorbereiding van de IGC is, op instigatie van de Europese Commissie onder het
voorzitterschap van Romano Prodi, in oktober 1999 het rapport De institutionele gevol-
gen van de uitbreiding verschenen. Dit is opgesteld door een commissie onder voorzit-
terschap van de oud-premier van België Jean-Luc Dehaene. In dit rapport wordt een
aantal voorstellen gedaan, onder andere het voorstel om een splitsing te maken in de
regelgeving. Er zou een soort ’basisverdrag’ tot stand moeten worden gebracht dat de
doelstellingen, de beginselen, de algemene beleidslijnen, de rechten van burgers en
het institutionele kader bevat van de samenwerking in de Europese Unie. De overige
regelgeving zou bestaan uit de andere bepalingen van de huidige verdragen, met inbe-
grip van die die betrekking hebben op specifiek beleid. Ook voert Dehaene een pleidooi
voor uitbreiding van de mogelijkheid van besluitvorming met met gekwalificeerde meer-
derheid. De AIV sluit zich aan bij de gedachte van een splitsing in een basisverdrag en
overige regelgeving, doch brengt onder de aandacht dat uitvoering van deze splitsing
tal van problemen met zich zal brengen omtrent de ordening van de verdragsbepalin-
gen. De AIV onderschrijft daarnaast het in dit rapport gedane voorstel om te komen tot
uitbreiding van besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid. Overigens kan worden
opgemerkt dat in dit rapport niet wordt ingegaan op de stemmenweging in de Raad van
ministers, noch op de samenstelling van de Europese Commissie. In dit advies van de
AIV komen deze onderwerpen wel aan de orde.
Nederland heeft zich, net als een aantal andere lidstaten, vanaf de allereerste voorbe-
reidingen voor de IGC 2000 voorstander getoond van een brede agenda. De Nederland-
se regering heeft aangegeven op de IGC tevens te willen spreken over:
– de met de bovengenoemde onderwerpen verbonden zaken als codecisie en de indi-
    viduele verantwoordelijkheid van commissarissen;
– de vraagstukken die voor het goed functioneren van de Unie in het licht van het
    Verdrag van Amsterdam van belang zijn, zoals de werkwijze van het Hof van Justitie
    en goede financiële controle en beheer;
– de voorwaarden voor gedifferentieerde samenwerking tussen lidstaten in het kader
    van de Europese Unie;
– de institutionele en juridische voorzieningen samenhangend met het EVDB.7
Daarnaast dient in dit verband te worden gewezen op de ontwikkeling van het Europees
Veiligheids- en Defensiebeleid, met inbegrip van de integratie van de West-Europese
Unie in de Europese Unie, voorzien voor het einde van het jaar 2000, en op het stre-
ven te komen tot een Handvest van Grondrechten van de Europese Unie. Hoewel is
besloten deze onderwerpen (vooralsnog) niet op de agenda van de IGC 2000 te plaat-
sen, kunnen besluiten hierover eind 2000 nopen tot verdragswijzigingen. Overigens kan
worden opgemerkt dat de belangrijke politieke vorderingen met betrekking tot het Euro-
pees Veiligheids- en Defensiebeleid de vraag oproepen of de Europese Unie als zoda-
nig niet aan één defensie-industriebeleid met passende instrumenten vorm zal moeten
gaan geven.8
7  Nota van de regering: De IGC-2000: een agenda voor de interne hervormingen van de Europese Unie,
   pagina 4 en 5.
8  De regering heeft dit onderwerp inmiddels opgenomen in het werkprogramma van de AIV voor het jaar
   2000.
                                                  13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>Mocht het streven te spreken over gedifferentieerde samenwerking tot resultaat leiden,
dan dient, in de visie van de Nederlandse regering, ook dat te worden vastgelegd in wij-
zigingen van het verdrag.
De AIV onderschrijft de opvatting van de regering dat over deze onderwerpen op enig
moment in de Europese Unie overleg dient te worden gevoerd. De genoemde onderwer-
pen zouden nog in 2000 op de IGC aan de orde dienen te worden gesteld. Dat zou de
IGC 2000 maken tot een werkelijke agenda voor de toekomst van de Europese Unie.
In dit advies zullen deze door de regering naar voren gebrachte onderwerpen, die te
maken hebben met de effectiviteit van de Unie, nader worden besproken.
                                            14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>II         Eerdere advisering over institutionele her vormingen
Over (mogelijke) hervorming van de Europese Commissie, de Raad van ministers, het
Europees Parlement en het voorzitterschap heeft de AIV in Europa Inclusief (oktober
1997) en Europa Inclusief II (november 1998) eerder geadviseerd. Is in Europa Inclu-
sief in het licht van de uitbreiding van de Europese Unie vooral de noodzaak van insti-
tutionele hervormingen onderstreept, in Europa Inclusief II zijn terzake concrete aanbe-
velingen gedaan. Omdat op deze eerdere gedachtenvorming wordt voortgebouwd en
deze in dit advies verder wordt ontwikkeld, worden hieronder de belangrijkste conclu-
sies en aanbevelingen uit beide bovengenoemde adviezen samengevat.
De Europese Commissie
De AIV heeft in Europa Inclusief II als oordeel gegeven dat het aantal commissarissen
beperkt dient te worden en wel tot 10 à 15.9 Het gevolg hiervan zal zijn dat in de toe-
komst niet langer van elke lidstaat permanent een burger in de Europese Commissie
zal kunnen worden opgenomen. De AIV heeft betoogd dat dit ook dient te gelden voor
de grote lidstaten. Ook deze landen dienen af te zien van het recht permanent een bur-
ger in de Europese Commissie zitting te laten nemen. Dit om te voorkomen dat voor
kleine lidstaten de mogelijkheid al te sterk wordt beperkt een burger deel te laten uit-
maken van de Europese Commissie.
De AIV heeft in Europa Inclusief II aangegeven dat, terwijl de ontwikkelingen in de Euro-
pese Unie steeds meer ingrijpen in het dagelijks leven van de bevolking, zich tegelijker-
tijd het verschijnsel voordoet dat de afstand van de burger tot de Europese Unie eerder
wordt vergroot dan verkleind, waarmee zich in toenemende mate een democratisch
tekort in de Unie manifesteert. Het voorstel van ’Notre Europe’ (het instituut van
Jacques Delors) om de benoeming van de voorzitter van de Europese Commissie een
meer politiek karakter te geven past in het streven de democratische legitimiteit van de
Europese Unie te versterken en haar een duidelijker gezicht te geven.10
De Raad van ministers
Tegen de achtergrond van hetgeen in het Verdrag van Amsterdam is gesteld, heeft de
AIV in Europa Inclusief II met betrekking tot de stemmenweging in de Raad van minis-
ters gepleit voor het behoud van de bestaande zes clusters voor de indeling van de lid-
staten. Op deze wijze kunnen de stabiele verhoudingen tussen de lidstaten, zoals deze
9   Europa Inclusief II, pp. 24 en 25.
10 Zie Europa Inclusief II, p. 25. Dit voorstel (dat voorafgaand aan de verkiezing van het Europees Parle-
    ment in 1998 werd gedaan) houdt in dat de Europese (samenwerkingsverbanden van) politieke partijen
    ieder voor de verkiezingen voor het Europees Parlement een persoon aanwijzen waarvan zij vinden dat
    hij of zij voorzitter van de Europese Commissie zou moeten worden. De kiezer kan vervolgens door zijn
    stem uit te brengen ook zijn voorkeur kenbaar maken voor de persoon die wordt voorgesteld als voorzit-
    ter van de Commissie. De gedachte is dat de Europese Raad bij de werkelijke benoeming van de voorzit-
    ter van de Commissie niet heen zal kunnen om die kandidaat, wiens ’partij’ de grootste is geworden in
    het Europees Parlement. Dit te meer daar de voorzitter van de Commissie ook het vertrouwen van (de
    meerderheid van) het Europees Parlement moet genieten. Dit voorstel van ’Notre Europe’ kan worden
    uitgevoerd zonder verdragswijziging en vormt een eerste stap op weg naar een gekozen voorzitter van de
    Europese Commissie.
                                                       15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>de laatste decennia hebben gegolden, behouden blijven. Ter voorkoming dat de relatief
kleinere lidstaten een te zware stem in de besluitvorming zouden krijgen omdat hun
aantal in de Europese Unie toeneemt, zou het aantal stemmen van de grote lidstaten
kunnen worden uitgebreid. Hierdoor blijft de huidige systematiek van de blokkerende
minderheid bestaan, waarmee de stabiliteit in de verhoudingen tussen de lidstaten
wordt gewaarborgd. Een tweede verdeelsleutel, bijvoorbeeld naar bevolkingsomvang,
wordt daarmee overbodig.11
Het Europees Parlement
Om te voorkomen dat het Parlement te omvangrijk wordt en daarmee een onwerkbare
situatie zou ontstaan, is het aantal leden van het Europese Parlement in het Verdrag
van Amsterdam aan een maximum van 700 leden gebonden. Wanneer bijvoorbeeld vijf
lidstaten zouden toetreden tot de Europese Unie zou, volgens de methode van extrapo-
latie, het aantal leden van het Parlement toenemen tot circa 760. Dit zou betekenen
dat het aantal parlementsleden met circa 60 moet worden verminderd. De vraag doet
zich dus voor op welke wijze aan deze begrenzing van het aantal parlementariërs kan
worden vorm gegeven. Hierop wordt in dit advies in hoofdstuk IV, paragraaf 1, terugge-
komen.
Voor de verkiezingen voor het Europees Parlement geldt tot nu toe geen gemeenschap-
pelijk Europees kiesstelsel. De wijze waarop de leden van het Europees Parlement wor-
den gekozen, verschilt per lidstaat en bouwt voort op de nationale kiesstelsels. Het
Europees Parlement is zelf tot de slotsom gekomen dat meer uniform georganiseerde
verkiezingen wenselijk zijn. Daarom heeft het Europees Parlement voorgesteld de ver-
kiezingen in 2004 te organiseren volgens het systeem van evenredige vertegenwoordi-
ging gekoppeld aan een quota-regeling.12 Verder heeft het Parlement het voorgesteld
bij de verkiezingen in het jaar 2009 een stap verder te zetten door een deel van het
parlement via Europese lijsten te laten kiezen. In het licht van deze opvattingen van het
Europees Parlement heeft de AIV in Europa Inclusief II betoogd dat de voorstellen van
het Europees Parlement ondersteuning verdienen en dat de Nederlandse regering zich
in zou dienen te spannen om er voor te zorgen dat deze voorstellen worden verwezen-
lijkt. De AIV heeft voorts in Europa Inclusief II, naast een pleidooi voor uitbreiding van
de besluitvorming bij codecisie en voor een uniforme rechtspositie voor leden van het
Europees Parlement, betoogd dat de vraag hoe het aantal Europarlementariërs verhou-
dingsgewijs moet worden verminderd dient te worden bezien in de context van deze
veranderingen.13
11 Zie Europa Inclusief II, pp. 25, 26.
    De stemverhouding in de Raad is anno 1999 als volgt:
    10 stemmen                Duitsland, Frankrijk, Italië, het VK;
      8 stemmen               Spanje;
      5 stemmen               België, Griekenland, Nederland, Portugal;
      4 stemmen               Zweden, Oostenrijk;
      3 stemmen               Denemarken, Finland, Ierland;
      2 stemmen               Luxemburg.
12 Uitsluitend een systeem van evenredige vertegenwoordiging zou er toe leiden dat de kleine lidstaten
    (gezien hun, ten opzichte van de grote lidstaten, relatief geringe aandeel in de Europese bevolking) in
    vergelijking met de huidige situatie over een zeer beperkt aantal zetels in het parlement zou beschikken.
    Ter voorkoming hiervan is het voorstel voor evenredige vertegenwoordiging gekoppeld aan een quota-
    regeling.
13 Europa Inclusief II, pp. 26 - 28.
                                                         16
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>Het voorzitterschap
Elke lidstaat van de Europese Unie van de Europese Unie bekleedt per toerbeurt het
voorzitterschap voor een half jaar. Met 15 leden bekleden lidstaten om de zeven en
half jaar het voorzitterschap. Naarmate de Europese Unie meer lidstaten zal gaan tel-
len, zal voor elke lidstaat de periode toenemen die ligt tussen het bekleden van twee
voorzitterschappen. Dit, gecombineerd met de relatief korte duur dat een lidstaat het
voorzitterschap bekleedt, heeft de AIV in Europa Inclusief II tot het oordeel gebracht
dat het systeem van het roulerend voorzitterschap niet meer zal werken in een Europe-
se Unie die meer dan 15 lidstaten telt. De AIV heeft er daarom in Europa Inclusief II
voor gepleit het huidige roulerende voorzitterschap af te schaffen en te komen tot een
voorzitterschap voor een langere periode (van minimaal twee jaar).14 In dit advies wor-
den op dit punt nadere gedachten ontwikkeld (zie hiervoor IV.2).
De hier weergegeven oordelen en aanbevelingen uit Europa Inclusief en Europa Inclu-
sief II zijn opgesteld in 1997 en in 1998. In het licht van recente ontwikkelingen en,
daarmee samenhangende nieuwe inzichten komt de AIV in hoofdstuk IV terug op het
functioneren van de instellingen zullen terzake nieuwe aanbevelingen worden geformu-
leerd.
14 Europa Inclusief II, p. 28.
                                            17
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>III      Een toekomstperspectief voor de Eur opese Unie
III.1    IJkpunten
Het perspectief voor de Europese Unie is de uitbreiding in een omvang en in een
tempo zonder precedent in het integratieproces in Europa. Het is evident dat daarvoor
ingrijpende aanpassingen nodig zijn. Niet alleen staan in een Unie van ongeveer 30 lid-
staten besluitvaardigheid en slagvaardigheid op het spel, maar ook de gevolgen van
het democratisch tekort zullen zich in versterkte mate doen voelen. Institutionele aan-
passing is derhalve geboden. Aanpassing van het institutionele patroon heeft in het
verleden mondjesmaat en meestal ad hoc plaatsgevonden. In hoofdstuk IV wordt daar-
op uitgebreid teruggekomen. Thans is een meer ingrijpende aanpassing aan de orde,
ook al zal deze naar alle waarschijnlijkheid in fasen plaatsvinden.
De AIV is van oordeel dat, zeker na de aanpassingen in het verleden en de daarmee
gepaard gaande verstoring van de institutionele balans, de nu noodzakelijke en meer
ingrijpende herziening in een lange-termijn perspectief voor de institutionele ontwikke-
ling moet worden geplaatst. Dit perspectief behoeft nog niet op alle punten specifieke
oplossingen te bieden voor de vele institutionele vragen. Wel dient een richting te wor-
den aangeduid tegen de achtergrond van enkele ijkpunten, waaraan welke oplossing
dan ook zal dienen te worden getoetst.
Deze ijkpunten zijn:
1. De vermindering van het democratisch tekort en de versterking van de betrok-
    kenheid van de Europese burger;
2. De slagvaardigheid van de besluitvorming;
3. De versterking van de uitvoerende capaciteit (naleving regelgeving) en de
    versterking van gemeenschappelijke beleidsvoering.
In het onderstaande wordt achtereenvolgens op deze elementen ingegaan, waarbij ten
slotte enkele bouwstenen voor een mogelijke toekomstige institutionele structuur zul-
len worden aangeduid. Deze zullen verderop in het advies nader worden uitgewerkt.
III 1.1. De vermindering van het democratisch tekort en de versterking van de
         betrokkenheid van de Europese burger
De Europese Unie kent uitsluitend lidstaten met een democratische structuur, zonder
echter zelf een democratie in de klassieke zin van het woord te zijn. De bij de recht-
streekse verkiezing van het Europees Parlement in het vooruitzicht gestelde uitbreiding
van de rechten van het Europees Parlement is slechts ten dele en mondjesmaat gere-
aliseerd. Ook de verkiezing van het Europees Parlement, voorzien als een Europese
verkiezing, heeft tot dusverre sterk nationale trekken behouden, zonder overigens tot
een grotere herkenbaarheid voor de nationale burger, laat staan voor de Europese bur-
ger te hebben geleid. De lage opkomst bij de verkiezingen voor het Europees Parlement
in 1999 spreekt in dit opzicht naar welhaast ieders inzicht duidelijke taal.
De omvang van het Europees Parlement is in het Verdrag van Amsterdam - terecht -
beperkt tot 700. Aantallen leden zijn op zich geen garantie voor herkenbaarheid van
het Europees Parlement voor de (Europese) burger. Versterking van de positie van het
Europees Parlement is een conditio sine qua non voor een verdere vergroting van de
                                            18
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>betrokkenheid van de burgers. Die positie hangt af van de wijze waarop het Europees
Parlement wordt samengesteld, zijn bevoegdheden ten opzichte van de Europese Com-
missie en de Raad, alsmede zijn functioneren. Versterking van zijn positie op deze drie
punten zal de zichtbaarheid van het Europees Parlement kunnen vergroten. Versterking
van de rol in het wetgevende proces is daarvoor wezenlijk. De AIV zal het punt van ver-
sterking van de betrokkenheid van de burger verder uitwerken, onder andere in een
pleidooi voor een bi-cameraal vertegenwoordigend stelsel en voor individuele verant-
woordelijkheid van Europese commissarissen.
Met betrekking tot de samenstelling van het Europees Parlement kan het bevorderen
van de vorming van werkelijk Europese politieke partijen, die meer zijn dan een vorm
van (federatief) samenwerkingsverband van nationale partijen of fracties, bijdragen aan
de versterking van de positie van het Europees Parlement. Sedert het Verdrag van
Maastricht in werking is getreden is de mogelijkheid van financiële steun voor Europese
partijvorming in de verdragen voorzien. Van deze voorziening zou gebruik dienen te wor-
den gemaakt. Dat geldt zeker met het oog op de uitbreiding. Deze zal immers vanwege
het daardoor toenemend heterogene karakter van de volksvertegenwoordiging in het
Europees Parlement de basis voor Europese partijvorming eerder verzwakken dan ver-
sterken. Het voorstel Europese politieke partijen politieke lijstaanvoerders te doen aan-
wijzen, die tevens de kandidaat van die partijen zouden zijn voor het voorzitterschap
van de Europese Commissie, gedaan in Europa Inclusief II en herhaald in hoofdstuk II
van dit advies, dient in dit verband te worden onderstreept. Daaraan zij toegevoegd,
dat ook wezenlijk is voor de burger een beter, meer geregeld aanbod van informatie
over Europese politiek en beleid. Initiatieven vanuit de media dienen te worden aange-
moedigd, door de Europese instellingen ten aanzien van de informatievoorziening meer
coördinerend en elkaar ondersteunend te laten optreden. Voor dit alles zijn geen ver-
dragswijzigingen nodig.
III.1.2. De slagvaardigheid van de besluitvorming
Nog steeds geldt in de Europese Unie dat de Raad van ministers veel besluiten met
eenstemmigheid dient te nemen. De vereiste van eenstemmigheid staat, zeker in een
Europese Unie van zo’n dertig lidstaten, op gespannen voet met de wens slagvaardig
te kunnen optreden. De AIV is daarom van oordeel dat in het huidige stadium van de
integratie de eis van eenstemmigheid tot het uiterste minimum zou moeten worden
beperkt. Eenstemmigheid zou aldus alleen betrekking dienen te hebben op zaken die
de grondslag van de Unie betreffen, institutionele aspecten, (nieuwe) beleidsvorming
waarvoor nog geen verdragsbasis bestaat, verdragswijzigingen en dergelijke. Te gemak-
kelijk bestaat echter de neiging om na aanvaarding van het beginsel van besluitvorming
bij meerderheid uitzonderingen te maken, bijvoorbeeld in de fiscale en de budgettaire
sfeer. Deze verleiding zou dienen te worden weerstaan. Als regel zou bovendien moe-
ten gelden, dat besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid gepaard dient te gaan
met codecisie van het Europees Parlement.
De besluitvorming in de tweede en derde pijler heeft zijn eigen karakteristieken.
Besluitvorming in deze pijlers heeft betrekking op terreinen waar in beginsel potentiële
competenties zijn toegekend, die na concrete besluiten moeten worden geïmplemen-
teerd. De pijlerstructuur is juist een gevolg van het gebrek aan bereidheid van de lid-
staten om concrete competenties over te dragen. Zolang die onwil blijft bestaan, zal de
besluitvaardigheid in deze pijlers onder druk (blijven) staan. Indien met eenparigheid
van stemmen van de lidstaten concrete competenties worden geschapen, mag worden
aangenomen dat wordt gestreefd naar besluitvaardigheid en slagvaardigheid in de
                                             19
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>betreffende sector(en). Verdragswijziging is hiervoor in beginsel niet nodig.15
Binnen de besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid is de nadruk meer en
meer komen te liggen op de weging van de stemmen. In een eerder advies, Europa
Inclusief II, heeft de AIV bepleit aan de grotere lidstaten meer stemmen toe te kennen.
De verhouding tussen grote en kleine lidstaten zou daardoor behouden blijven. Nadere
overweging heeft de AIV tot de overtuiging gebracht dat weliswaar de positie van de
grote lidstaten moet worden verbeterd, maar dat dit niet dient te geschieden op een
wijze waardoor de relatief sterke positie van de grote lidstaten met betrekking de stem-
menweging onverkort wordt gehandhaafd. Dan zou namelijk de invloed van de kleine
lidstaten sterk verminderen. Derhalve zullen alle lidstaten moeten aanvaarden dat in
een Europese Unie van ongeveer 30 lidstaten alle lidstaten een minder pregnante rol
zullen vervullen. De kwestie van stemmenweging zal in de komende IGC moeten wor-
den opgelost. Hoewel de besluitvorming eigenlijk nooit langs de scheidslijnen
groot/klein verloopt, zou blijvende onenigheid over deze dikwijls als ’tegenstelling’
beschouwde kwestie, de verhoudingen tussen de lidstaten onderling negatief kunnen
beïnvloeden en zelfs een beletsel voor de uitbreiding kunnen gaan vormen.
III.1.3. Versterking van de capaciteit van de uitvoering
In het verleden is in het streven naar integratie van de lidstaten de regelgeving bena-
drukt. Maar de besluitvorming heeft niet alleen betrekking op regelgeving, maar ook op
de uitvoering van het beleid. De uitvoering van het beleid van de Europese Unie is een
gemeenschappelijke verantwoordelijkheid van de Europese Commissie en de lidstaten.
Dat hangt samen met het karakter van de Europese Unie, die niet alleen communautair
van aard is, maar tegelijkertijd op wezenlijke terreinen intergouvernementele samen-
werking kent.
Het gaat hier om de uitvoering van beleid, waarbij een wezenlijke rol aan de Europese
Commissie toekomt (of zou dienen toe te komen). Daarnaast gaat het ook om uitvoe-
ring van met name aan de Gemeenschap toegekende competenties, bijvoorbeeld de
handelspolitiek en daarmee samenhangende instrumenten (als anti-dumping, geschil-
len in het verband van de Wereldhandelsorganisatie, coördinatie van het budgetbeleid,
werkgelegenheidsbeleid), het landbouwbeleid (met het prijsbeleid en dergelijke), het
concurrentiebeleid en de afstemming van beleid tussen de lidstaten met het oog op
toegekende competenties.
Zijn bovenstaande voorbeelden ontleend aan de eerste pijler, de uitvoeringsproblema-
tiek doet zich eveneens voor in de andere pijlers, zoals in het GBVB (tweede pijler) of
in het asiel- en immigratiebeleid (derde pijler).
Het functioneren van de huidige en à fortiori van een sterk vergrote Europese Unie
staat of valt met de capaciteit om genomen besluiten, of het nu om wetgeving, toege-
kende competenties of beleidsvorming gaat, op slagvaardige en adequate wijze uit te
voeren. Enkele voorbeelden kunnen deze stelling verduidelijken:
* De toepassing van de regelgeving in het kader van de EMU heeft aangetoond hoe
    moeilijk het kan zijn om verdragsmatig vastgelegde criteria in de praktijk toe te pas-
    sen. Dat geldt ook voor de verdragsregels inzake buitensporige tekorten, nader uit-
    gewerkt in het Pact voor Stabiliteit en Groei. Voor een goed functioneren van de
    EMU is het wezenlijk dat de overeengekomen verplichtingen worden nagekomen.
15 Op de mogelijkheid van ’constructieve onthouding’ in de tweede pijler wordt later teruggekomen.
                                                   20
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>   De daartoe vastgelegde procedures, uitmondend in de mogelijkheid om sancties op
   te leggen, moeten het voor hun effectiviteit vooral hebben van hun preventieve wer-
   king. Deze kan worden vergroot door de rol van de Europese Commissie te verster-
   ken, met name door het haar mogelijk te maken in een vroeg stadium tegenover
   een lidstaat van haar zorg te doen blijken. Artikel 104 (oud 104C) van het Verdrag
   geeft de Europese Commissie de taak om, indien zij van mening is dat er in een lid-
   staat een buitensporig tekort bestaat of kan ontstaan, een advies uit te brengen
   aan de Raad van ministers, die dan besluit of er al dan niet sprake is van een bui-
   tensporig te kort, en over verdere stappen. De AIV stelt voor om de Europese
   Commissie de bevoegdheid te geven om het advies dat zij geeft aan de Raad van
   Ministers bij een bestaand of dreigend buitensporig begrotingstekort, tezelfdertijd
   toe te sturen aan het parlement van de betreffende lidstaat.16
* Asielbeleid is een politieke en sociale blikvanger in alle landen van de huidige Euro-
   pese Unie. Niet zonder reden trachten de lidstaten op het hoogste politieke niveau
   tot Europese beleidsvorming te komen die voor de burgers herkenbaar is. De direc-
   te betekenis van het asielbeleid zal voor de burger in een relatief snel uitbreidende
   Europese Unie sterk toenemen. Verschillen in welvaartspeil en tevens ook in werk-
   gelegenheid zullen een grote aantrekkingskracht op potentiële immigranten uitoefe-
   nen. Mogelijke controle-problemen aan de buitengrenzen van nieuw toegetreden lid-
   staten zouden deze ontwikkeling verder aanmerkelijk kunnen beïnvloeden.
   Slagvaardig Europees beleid is daarom nodig. De Europese Raad van Tampere heeft
   in 1999 op dit terrein een belangrijke stap gezet door de formele toezegging dat op
   termijn communautaire regelgeving moet leiden tot een gemeenschappelijke asiel-
   procedure en een uniforme status voor personen die asiel hebben gekregen, welke
   in de hele Europese Unie geldig is. Met deze besluitvorming lijkt communautarise-
   ring van het asielbeleid binnen bereik gekomen en zal de slagvaardigheid van het
   asielbeleid aanzienlijk kunnen toenemen.17
* Het Klimaatverdrag en het vervolg daarop in Kyoto heeft de laatste jaren sterk aan
   publieke belangstelling gewonnen. De lidstaten van de Europese Unie doen niet
   meer dan hun inspanningen op het gebied van het klimaatbeleid te coördineren. Uit
   het oogpunt van effectiviteit en om concurrentievervalsing tegen te gaan, dienen
   instrumenten van het CO2-beleid (onder andere verhandelbare rechten, CO2-
   heffingen) op Europees niveau gestalte te krijgen. De Europese Commissie dient
   daarom een initiërende verantwoordelijkheid te krijgen ten behoeve van beleidsvor-
   ming op het gebied van klimaat en CO2. Tevens is het geboden dat de Europese
   Unie met betrekking tot het CO2-beleid haar standpunten bepaalt in relatie tot de
   kandidaat-lidstaten en met (andere) landen waarmee een associatie-overeenkomst
   is aangegaan. De AIV is daarom van oordeel dat het noodzakelijk is te komen tot
   een Europees klimaat- en CO2-beleid, met een initiërende verantwoordelijkheid voor
   de Europese Commissie en meerderheidsbesluitvorming in de Raad van ministers.
16 Een voorstel voor meer stringente coördinatie met een eigen rol voor de Europese Commissie is reeds
   in 1975 gedaan door de Commissie Spierenburg: Europese Unie, rapport van de adviescommissie
   Europese Unie, ’s-Gravenhage 1975, pagina 40.
17 Zie hiervoor uitgebreider ’Asielinformatie en de Europese Unie’, advies no. 8 van de Adviesraad Inter-
   nationale Vraagstukken, juli 1999.
                                                     21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>* In het GBVB, doet zich het risico voor, indien volgens de gecompliceerde procedures
    beslissingen voor gezamenlijke actie zijn genomen, dat de uitvoering met moeilijkhe-
    den gepaard gaat. Het optreden van de Europese Unie op de Balkan in het alge-
    meen, en in Kosovo in het bijzonder, zijn daarvan voorbeelden. Onvoldoende afgeba-
    kende competenties van de Unie enerzijds en de instellingen onderling anderzijds,
    gevoegd bij de budget-problemen, hinderen de uitvoering en maken het optreden
    van de Europese Unie in de ogen van media en burgers veelal niet helder en over-
    tuigend. Is op zich zelf het vermogen om onder dit soort omstandigheden als Euro-
    pese Unie op te treden als positief te beoordelen, het is uiteindelijk de wijze van uit-
    voering die beslissend is voor de overtuigingskracht van het handelen. Dit geldt des
    te sterker nu de Europese Unie zich heeft voorgenomen, blijkens de besluitvorming
    op de Europese Raden van Keulen en Helsinki, te komen tot een Europees Veilig-
    heids- en Defensiebeleid. Met het oog op deze verdere intensivering en versnelling
    in de ontwikkeling van het buitenlands-, veiligheids- en defensiebeleid van de Euro-
    pese Unie (zie voor de institutionele vormgeving hiervan IV.2) bepleit de AIV de
    mogelijkheden na te gaan een Europees defensie-industriebeleid te ontwikkelen.
    Eén van de instrumenten die hiervoor kan worden aangewend, is medefinanciering
    door de Europese Unie.
III.2    Het bevorderen van de Europese integratie: naar een nieuwe institutionele
         structuur
De Europese Unie is en blijft een unieke constructie. Zij combineert supranationale en
intergouvernementele kenmerken en kent instituties, die daarop zijn afgestemd. Elke
poging tot hervorming van de Europese Unie zal met deze unieke constructie rekening
moeten houden. De lidstaten van de Europese Unie willen aan de ene kant (in meerde-
re of mindere mate) deel uitmaken van een groter (supranationaal) geheel, aan de
andere kant daarentegen hun eigen soevereiniteit en zeggenschap op tal van terreinen
behouden. Dit eveneens in verschillende mate. Bij deze karakteristiek behoort een
eigen institutionele opzet die eveneens uniek is. Het communautaire (supranationale)
element wordt in het bijzonder zichtbaar in de Europese Commissie, het Europese Hof
en, in toenemende mate, in het Europees Parlement, als het gaat over initiatief voor
wetgeving, medebeslissing in wetgeving, benoeming van en controle op de Europese
Commissie en een gedeeltelijke begrotingsmacht. Het intergouvernementele element
ligt in de Raad van ministers, die besluiten neemt - onder andere in intergouvernemen-
tele conferenties die de leden van de Europese Commissie benoemt en over verder-
gaande integratie beslist (en overigens geen verantwoordingsplicht heeft aan een com-
munautair orgaan). Het intergouvernementele karakter van de Europese Unie komt het
meest pregnant tot uitdrukking in de Europese Raad, die is uitgegroeid tot het belang-
rijkste beleidsbepalende orgaan van de Europese Unie.
Naar het oordeel van de AIV verdient het aanbeveling bij voorstellen omtrent de verdere
integratie van de Europese Unie, in de zin van versterking van het institutionele bestel,
voort te bouwen, mede maar zeker niet uitsluitend met het oog op de uitbreiding, op
de hiervoor gegeven kenschets van de Europese Unie. De constructie van de Europese
Unie bevat voldoende ontwikkelingsmogelijkheden om recht te doen aan de eisen,
respectievelijk wensen, die zijn geformuleerd in III.1.1, III.1.2 en III.1.3. Alleen een
schets van de toekomst van het institutionele bestel van de Europese Unie waarin ten-
minste een zo ruime meerderheid van de oude en van de nieuwe lidstaten zich kan
herkennen, dat andere daarin aanleiding kunnen vinden om er (ten slotte) mee in te
stemmen, biedt uitzicht op een positief resultaat. Iedere toekomstverkenning zal van
dit vertrekpunt moeten starten.
                                             22
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>Tegelijk is er dringend behoefte, zoals eerder is uiteen gezet, om aanbevelingen voor
fundamentele aanpassingen van de institutionele structuur in het kader van een derge-
lijke toekomstschets te plaatsen. Voor de AIV staan daarbij centraal de ontwikkeling
naar meer democratie, besluitvaardigheid in regelgeving en uitvoering in ruime zin. In
het kader van een dergelijke schets van de toekomst is de AIV voorts van oordeel dat
de communautaire besluitvorming niet alleen in de eerste pijler dient te worden
gehandhaafd, maar dat de derde pijler versneld in de eerste zal dienen te worden geïn-
corporeerd, terwijl ook in de tweede pijler uiteindelijk gestreefd zou dienen te worden
naar communautarisering.
Tegen deze achtergrond verdient in de eerste plaats de verdere democratisering van de
Europese Unie de aandacht. Voorop staan de eisen van zichtbaarheid en herkenbaar-
heid in een Unie van Europese burgers en Europese landen (op dat laatste ligt nog
steeds het accent). Het zou daarom aanbeveling verdienen de burgers via twee kana-
len zicht te geven op de Europese Unie, namelijk 1. via een rechtstreeks gekozen par-
lement (zoals aangeduid in III.1.1) én 2. via een kamer waarin vertegenwoordigers van
de lidstaten zitting hebben (een Landenkamer). Met 2. wordt gedoeld op een landenver-
tegenwoordiging voor de onderscheiden lidstaten op zo’n wijze dat de nationale burger
zich daarin kan herkennen. Dat is in de huidige Raad van ministers, die de landenver-
tegenwoordiging beoogt te zijn, onvoldoende het geval, omdat de burger op dat orgaan
geen rechtstreekse greep heeft en de beraadslagingen zich achter gesloten deuren
afspelen. Deze gedachtengang, geformuleerd met het oog op de ontwikkeling van de
Europese Unie op de lange termijn, zou dienen te leiden tot een bicameraal vertegen-
woordigend systeem, waarin de wetgevende bevoegdheden zijn ondergebracht in de
beide parlementaire kamers en waarin burgers via vertegenwoordiging op Europees
niveau (Europees Parlement) en op nationaal niveau (de Landenkamer) bij de Europese
Unie worden betrokken. Bij het Europees Parlement zou dan vertegenwoordiging horen
door middel van proportionele vertegenwoordiging van de bevolking, in beginsel via
Europese partijen; bij de Landenkamer een landenvertegenwoordiging met een nader
te bepalen omvang en verdeling over de lidstaten. Deze gedachte, die ook door ande-
ren is geopperd, kan uiteraard op verschillende manieren worden uitgewerkt. Zo zou-
den in een eerste fase de nationale parlementen een rol kunnen spelen bij de aanwij-
zing of verkiezing van de leden. Rechtstreekse verkiezingen van de Landenkamer
zouden eveneens denkbaar zijn en op den duur wellicht aan te bevelen. De besluitvor-
ming daaromtrent dient vooralsnog aan de lidstaten te worden overgelaten, waarbij het
streven dan wel moet zijn om op den duur tot éénvormige verkiezingen te komen.
Vanuit de kenmerken van het institutionele bestel van de Europese Unie, zoals eerder
beschreven, blijft er in deze gedachtengang een wezenlijke rol bestaan voor de Raad
van ministers, namelijk die van coördinator van het interstatelijke beleid, daar waar de
uitvoering van de regelgeving (nog) niet is gedelegeerd aan de Europese Commissie,
respectievelijk de toegekende competenties nog moeten worden ingevuld. Wetgevende
bevoegdheid zou daarentegen geleidelijk kunnen overgaan naar de beide kamers van
de volksvertegenwoordiging, waarin immers burger en land (via gekozen vertegenwoor-
digers) zich uitspreken.
De Europese Commissie blijft in deze gedachtengang initiator, mediator en executeur.
Het Europese Hof van Justitie zou zijn rechtsmacht geleidelijk over de onderscheiden
pijlers zien uitgebreid. Op den duur is er in deze gedachtegang een minder dominante
rol weggelegd voor de Raad van Ministers, c.q. de Europese Raad. Dat is heel wel
verdedigbaar, omdat de wetgevende arbeid in hoofdzaak in handen zal zijn van de
                                             23
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>Europese Commissie en de bicamerale volksvertegenwoordiging. De algemene richting-
gevende rol ten aanzien van het verloop van de integratie zou echter wel bij de Europe-
se Raad dienen te blijven.
Een visie zoals de hier geschetste, die overigens aansluit bij de huidige institutionele
structuur, zal eerst op de lange termijn verwezenlijkt kunnen worden. Onderwijl kan zij
echter fungeren als leidraad voor de ontwikkelingen op korte termijn en voor de voor-
stellen die de AIV in dit advies wenst te formuleren.
Alles wat gaat in de richting van:
– een versterking van de initiërende en executieve rol van de Europese Commissie;
– een versterking van de controlerende en mede-wetgevende rol van het Europese
    Parlement; en
– een algemene verschuiving van het accent van de werkzaamheden van de Raad
    naar algemene beleidscoördinatie (met een vereenvoudiging van zijn werkwijze en
    een vermindering van het aantal vakraden18 ) ligt in de lijn van de hier gegeven
    schets van de toekomst van het institutionele bestel en zou derhalve steun
    verdienen.
III.3      Differentiatie
In Europa Inclusief en Europa Inclusief II zijn aan de differentiatie enkele beschouwin-
gen gewijd. Daarbij werd een terughoudende positie ingenomen met betrekking tot de
wenselijkheid daarvan. Dat neemt niet weg dat, indien men de geschiedenis van de
Europese integratie nader beschouwt, zelfs in een aanzienlijk homogenere Europese
Unie, integratie altijd met vormen van differentiatie gepaard is gegaan. Daarbij dient
onderscheid te worden gemaakt tussen differentiatie binnen en buiten het Verdrag.
Differentiatie binnen het Verdrag zijn relatief lange overgangsperioden of toegestane
uitzonderingen voor bepaalde onderdelen van de gemeenschappelijke markt of van het
concurrentiebeleid. Buiten het Verdrag vallen te noemen de verschillende systemen van
monetaire coördinatie die tenslotte in het Verdrag zijn opgenomen, maar zonder ver-
plichte deelneming door alle lidstaten. Hetzelfde geldt voor het akkoord van Schengen,
dat eveneens in gedifferentieerde vorm thans deel uitmaakt van het Verdrag. De oud-
ste vorm is overigens de Benelux waarvan in artikel 233 (oud) van het Verdrag nadruk-
kelijk wordt gesteld dat de bepalingen van het Verdrag geen beletsel vormen voor het
ontstaan en de voltooiing van deze regionale Unie. Het Verdrag van Amsterdam bevat
een belangrijke innovatie doordat thans binnen het Verdrag niet van tevoren aangedui-
de vormen van nauwere samenwerking mogelijk worden gemaakt. Wanneer men echter
de bewoordingen van het Verdrag analyseert, blijkt dat de consensus over deze moge-
lijkheid slechts kon worden bereikt door een aantal sterk belemmerende voorwaarden.
In het Verdrag van Amsterdam is eveneens voor de tweede pijler de mogelijkheid voor
differentiatie opgenomen - de constructieve onthouding - die het mogelijk maakt voor
lidstaten beleid in het kader van het GBVB te ontwikkelen zonder dat alle lidstaten ver-
plicht zijn daaraan deel te nemen.
Wanneer deze voorwaarden in beschouwing worden genomen kan de conclusie worden
getrokken dat in zeer bijzondere gevallen en hoogst waarschijnlijk slechts bij wijze van
18 De ‘Richtsnoeren voor de hervorming en operationele aanbevelingen’ van de Europese Raad van
    Helsinki van 10 en 11 december 1999 bevatten bruikbare aanzetten in de aangegeven richting
    (bijlage III van de Conclusies van het Voorzitterschap).
                                                       24
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>uitzondering van deze mogelijkheid van differentiatie gebruik zal kunnen worden
gemaakt. Intussen is in de publieke discussie de vraag naar de wenselijkheid van diffe-
rentiatie opnieuw in de belangstelling gekomen. Zowel de voorzitter van de nieuwe
Commissie, Romano Prodi, alsook Jean-Luc Dehaene, adviseur met het oog op de
komende IGC, hebben publiekelijk om aandacht voor deze mogelijkheid gevraagd in het
kader van de uitbreiding. In Europa Inclusief II heeft ook de AIV voorzichtig in deze rich-
ting gewezen. De druk die thans wordt uitgeoefend om een meer definitief en korter
tijdpad voor de toetreding van ten minste een aantal kandidaatleden vast te stellen,
kan er slechts toe leiden dat bij de aanvang van de uitbreiding met nog meer diversiteit
rekening moet worden gehouden.
Tegen deze achtergrond verdient het naar het oordeel van de AIV aanbeveling om de
mogelijkheden voor nauwere samenwerking tussen lidstaten zoals voorzien in het
Verdrag van Amsterdam, te verruimen. Twee eisen, die het Verdrag momenteel stelt,
zouden naar het oordeel van de AIV aangepast dienen te worden. Ten eerste zou de
eis dat slechts een meerderheid van de lidstaten tot een dergelijke vorm van samen-
werking kan besluiten, dienen te worden gewijzigd, in die zin dat ook een kleinere
groep van lidstaten kan besluiten tot nauwere samenwerking. Ten tweede zou de in
het verdrag voorgeschreven vereiste van besluitvorming met unanimiteit, die neerkomt
op een veto-recht voor elke lidstaat, dienen te vervallen.
Het laten vallen van de eerste eis, zoals hier aanbevolen, betekent dat verschillende
groepen lidstaten kunnen ontstaan die intensief samenwerken en zich derhalve ver-
scheidene kopgroepen kunnen vormen. Naar het oordeel van de AIV verdient het aan-
beveling in zo’n situatie de Europese Commissie een coördinerende rol te laten vervul-
len en, in het geval het een beleidsterrein van de eerste pijler betreft, te laten toetsen
overeenkomstig artikel 11 EG-verdrag (nieuw). Het verdient aanbeveling om in de eerst-
komende IGC de kwestie van differentiatie aan de orde te stellen.
                                            25
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>IV       De instellingen
De adviesaanvraag aan de AIV inzake het functioneren van de instellingen is zeer ruim
gesteld. Zo ruim dat de AIV meent zich enige beperking te moeten opleggen. Aan het
talenregime wordt voorbijgegaan. Ook zal niet worden ingegaan op het functioneren van
het Europese Rekenhof, van het Sociaal Economisch Comité en van het Comité voor de
Regio’s. Dat betekent overigens niet dat de te verwachten aanzienlijke uitbreiding van
leden (in het Rekenhof en in het Economisch Sociaal Comité) en van regio’s (Comité
van de Regio’s) op zichzelf op het functioneren van deze organen niet van invloed zal
zijn. Voor de centrale vragen rond het institutionele bestel van de Europese Unie lijken
zij echter van minder betekenis te zijn. Wel zal worden ingegaan op het functioneren
van het Europees Parlement, van de Raad van ministers, van de Europese Commissie,
van de Europese Raad en van het Hof van Justitie.
Zoals eerder is vastgesteld brengt de uitbreiding met een aanzienlijk aantal nieuwe lid-
staten aanzienlijke institutionele implicaties met zich mee. Maar ook het functioneren
van de instellingen zal door de uitbreiding diepgaand worden beïnvloed.
IV.1     Het Europees Parlement
In de verdragen van Maastricht en Amsterdam zijn de bevoegdheden van het Europese
Parlement belangrijk uitgebreid. In het bijzonder de aanzienlijke uitbreiding van de code-
cisie-procedure, die zich geleidelijk van uitzondering tot regel in het wetgevingsproces
begint te ontwikkelen, heeft het functioneren van het Europees Parlement beïnvloed.
De noodzaak compromissen met de Raad van Ministers te sluiten én parlementaire
meerderheden te smeden, nodig om de parlementaire invloed te doen gelden, hebben
aanzienlijk bijgedragen tot een versterking van de discipline van de Europarlementa-
riërs. De resultaatgerichtheid van de beraadslagingen in het Europees Parlement komt
steeds meer voorop te staan. De noodzaak van gedisciplineerd optreden zal verder toe-
nemen, indien in de toekomst rekening moet worden gehouden met een aanzienlijk gro-
tere verscheidenheid aan politieke stromingen en nationale of regionale belangen.
Versterking van de politieke partijvorming op Europees niveau en grotere herkenbaar-
heid voor de Europese burger zijn voorwaarden om het Europees Parlement het nood-
zakelijke minimum aan belangstelling en betrokkenheid van de Europese burger te
doen verwerven. Het gevaar dreigt immers dat, naarmate de Europese Unie groter
wordt, ‘Brussel’ steeds verder van de burger af zal komen te liggen.
Met betrekking tot het functioneren van het Europees Parlement in relatie tot de Euro-
pese Commissie is ervaring opgedaan met de nieuwe bevoegdheden die in het Verdrag
van Amsterdam aan het Europees Parlement zijn toegekend. Het gaat hier om twee
aspecten van het functioneren van het Parlement: in de eerste plaats om de wijze
waarop het Europees Parlement zelf met deze bevoegdheden omgaat en in de tweede
plaats om het effect van de uitoefening van deze bevoegdheden op het functioneren
van de Europese Commissie en de interactie tussen Parlement en Commissie. De ver-
sterking van de Europese oriëntatie en resultaatgerichtheid van het Europees Parle-
ment is gediend met de versterking van de politieke partijvorming op Europees niveau.
Het Europees Parlement zal aan betekenis winnen, naarmate het er beter in slaagt om
over lands- en nationale partijpolitieke grenzen heen, de beoordeling van de samenstel-
ling van de Europese Commissie en de kwaliteit van zijn leden vanuit Europees
gezichtspunt te beoordelen. Het gaat hier minder om perfectionering of wijziging van
                                              26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>instituties, dan om politiek gedrag van parlementariërs en politieke partijen die aan de
Europese dimensie van de hun toegekende bevoegdheden inhoud zullen moeten geven.
Met betrekking tot het tweede aspect, het effect van de uitoefening van de nieuwe
bevoegdheden, kan de vraag worden gesteld of de versterking van het politieke bewust-
zijn en van het prestige van het Europees Parlement, na het aftreden van de Europese
Commissie onder het voorzitterschap van Santer in maart 1999, ertoe zal leiden dat
het Parlement in zijn omgang met de Raad van Ministers en in het bijzonder met de
Europese Commissie van meer zelfbewustzijn en assertiviteit blijk zal geven. De wijze
waarop de toestemmingsprocedure werd uitgevoerd, geeft evenwel weinig reden om in
dit opzicht substantiële wijzigingen in gedrag te verwachten. Toch valt niet uit te sluiten
dat de versterking van de greep op de Europese Commissie die aan het Parlement is
toegekend, zal leiden tot een scherper parlementair profiel, tot uiting komend in te stel-
len programmatische of uitvoeringseisen aan de Europese Commissie. Het in het Ver-
drag van Maastricht aan het Europees Parlement toegekende recht om aan de Europe-
se Commissie voorstellen te vragen, respectievelijk van de Europese Commissie
voorstellen te eisen, ligt in het verlengde hiervan, al moet worden vastgesteld dat er
tot dusverre weinig gebruik van is gemaakt.19
Het is te verwachten dat, zeker indien in de relatie tussen Europees Parlement en
Raad weinig verandering komt, vooral de Europese Commissie voorwerp zal zijn van
parlementaire bemoeienis. De toezegging van de voorzitter van de Europese Commis-
sie over de betekenis die hij zal hechten aan het politieke oordeel van het Europees
Parlement over individuele commissarissen, is in dit verband niet zonder betekenis.
Deze toezegging houdt namelijk in dat hij negatieve oordelen over individuele leden van
het college zeer serieus zal nemen in het kader van de door hem met de leden
gemaakte afspraak dat hij bij onvoldoende functioneren van hen kan verlangen dat zij
hun zetels beschikbaar stellen. Hoewel de opvattingen uiteenlopen of deze toezegging,
zolang het Verdrag de individuele verantwoordelijkheid van leden van het college niet
erkent, formeel in alle opzichten door de beugel kan, speelt deze intussen wel een rol
in de discussie over de individuele verantwoordelijkheid van Europese commisssaris-
sen en maakt als zodanig inmiddels deel uit van de institutionele praktijk. De toezeg-
ging zal de relatie tussen Commissie en Parlement zeker beïnvloeden, zoal niet bijdra-
gen tot de versnelling van een verdragsrechtelijke regeling waarin de individuele
verantwoordingsplicht zal worden geregeld. De AIV meent dat de gebeurtenissen, die
zich in 1999 tussen de Europese Commissie en het Europees Parlement hebben vol-
trokken en die hebben geleid tot het aftreden van de Commissie, duidelijk maken dat
de behandeling van dit onderwerp op de komende IGC aan de orde dient worden
gesteld met als doel de verwezenlijking van de individuele verantwoordelijkheid op zo
kort mogelijke termijn.
IV.2     De Raad van ministers
In institutioneel opzicht is de Raad van ministers tot nog toe, behalve waar het gaat
om zijn invloed op de wetgeving in de co-decisie procedure en het toenemend gewicht
op het functioneren van de Europese Raad, bij de ingrijpende wijzigingen die in de ver-
dragen zijn aangebracht, in belangrijke mate buiten schot gebleven. Tegelijk wordt het
functioneren van de Raad van ministers uiteraard beïnvloed door de uitbreiding van het
aantal lidstaten omdat het aantal leden van de Raad navenant toeneemt. Nu het er
naar uitziet dat het aantal lidstaten in de Europese Unie zal verdubbelen, zullen de
gevolgen voor het functioneren van de Raad van ministers alleen maar ingrijpender zijn.
19 Dat recht is vervat in artikel 192 (nieuw).
                                               27
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>In dit verband kan worden gewezen op op een verschuiving van het zwaartepunt in het
besluitvormingsproces van de Europese Commissie naar de Raad van ministers, die
het recht van initiatief voor regelgeving en uitvoering delen. Daarbij dient in het bijzon-
der te worden gedacht aan de benoeming van een Hoge Vertegenwoordiger voor het
buitenlands en veiligheidsbeleid, de aanzienlijke tempoversnelling die zich in de ontwik-
keling van het Europese veiligheids- en defensiebeleid lijkt te voltrekken, en het zwaar-
dere accent op het vormgeven van beleid in de tweede en derde pijler. In de praktijk
maakt de Europese Commissie nauwelijks gebruik van haar recht tot initiatief in de
tweede en derde pijler. Daarbij zal de kwalitatieve versterking van het Raadssecretari-
aat met de facto nu twee secretarissen-generaal plus staven voor de voorbereiding van
buitenlands en straks ook veiligheidsbeleid, het gewicht van het Raadssecretariaat in
het inter-institutionele spel doen toenemen. De AIV is zich er van bewust, dat zijn eer-
dere aanbeveling het systeem van het roulerend voorzitterschap te vervangen door een
meer permanent voorzitterschap die tendens zou kunnen versterken. Toch blijft deze
aanbeveling van het grootste belang uit oogpunt van continuïteit en efficiëntie, die bij
het vervullen van het voorzitterschap van de Europese Unie moeten overwegen. Niet
uitgesloten is overigens dat een meer permanent voorzitterschap een ‘depolitiserende’
invloed kan hebben en het karakter van het voorzitterschap zal veranderen. Een meer
technisch coördinerend voorzitterschap zou op zich in een sterk uitgebreide Europese
Unie zeer wel passen, al zou dat niet zonder gevolg kunnen blijven voor de institutione-
le rolverdeling tussen de instellingen in de tweede en de derde pijler. In die optiek zou,
naar het oordeel van de AIV, een voorzittersrol van de Europese Commissie in de Euro-
pese Raad, respectievelijk de Raden van ministers kunnen worden overwogen.
Vooralsnog lijkt het, echter, meer realistisch te verwachten dat de Raad van ministers
en het Raadssecretariaat een meer dominante positie in het integratieproces zullen
krijgen. De AIV acht een dergelijke wijziging in de institutionele balans ten nadele van
de Europese Commissie ongewenst en is derhalve van oordeel dat tegen deze ontwik-
keling tegenkrachten moeten worden ontwikkeld. Het gaat daarbij in het bijzonder om
de versterking van de positie van de Europese Commissie (zie verder IV.3). Dat is ook
van betekenis omdat de toenemende verweving van wetgevende bevoegdheden van
Raad van ministers en Europees Parlement, zeker indien in de toekomst de invloed van
het Parlement op de wetgeving nog meer in positieve zin zou kunnen worden omgebo-
gen, zal leiden tot een andere, meer communautair bepaalde balans in het institutione-
le bestel van de Europese Unie.
In het advies De ontwikkelingen in de internationale veiligheidssituatie in de jaren
negentig. Van onveilige zekerheid naar onzekere veiligheid is ingegaan op de wenselijk-
heid van een versterking van het GBVB.20 Daarom kan de AIV zich hier beperken tot de
institutionele vormgeving. Allereerst moet worden opgemerkt dat het belang van de ont-
wikkeling van het GBVB is gelegen in de samenhang tussen het beleid in het kader van
de eerste pijler en het beleid dat in de tweede pijler tot ontwikkeling dient te komen.
Ten tweede is het in het belang van de lidstaten dat de Europese Unie met één stem
over internationale vraagstukken naar buiten kan treden. Nu de ontwikkeling van het
GBVB recent in een stroomversnelling is gekomen en Solana is benoemd tot Hoge Ver-
tegenwoordiger pleit de AIV er voor dat op de IGC 2000 ook duidelijkheid wordt gescha-
pen over de rol die de respectieve instellingen en organen in het GBVB dienen te
20 Zie ’De ontwikkelingen in de internationale veiligheidssituatie in de jaren negentig - Van onveilige
    zekerheid naar onzekere veiligheid’, advies no. 10 van de Adviesraad Internationale Vraagstukken,
    september 1999.
                                                      28
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>vervullen en dat hun bevoegdheden dienaangaande nauwkeurig worden bepaald. In het
bijzonder gaat het daarbij om de Hoge Vertegenwoordiger, de Europese Raad, de Alge-
mene Raad en de Europese Commissie. De AIV benadrukt dat de rol van de Europese
Commissie, als instelling die de samenhang in het beleid van de Europese Unie dient
te waarborgen, moet worden veilig gesteld. Daartoe zou de Europese Commissie over
meer bevoegdheden dienen te beschikken dan momenteel uit het Verdrag voortvloeien.
De Europese Commissie zou echter, naar het oordeel van de AIV, ook meer gebruik die-
nen te maken van de bevoegdheden waarover zij op grond van het verdrag reeds nu
beschikt.
IV.3     De Europese Commissie
In IV.2 is de suggestie gedaan leden van de Europese Commissie de rol van voorzitter
te laten vervullen in de Europese Raad, respectievelijk de Raad van ministers. Met
betrekking tot de positie en het functioneren van de Europese Commissie kan voorts
worden geconstateerd dat deze in de afgelopen periode onderhevig zijn geweest aan
erosie. Het institutionele bestel - een drietal fundamentele verdragswijzigingen overzien-
de (en daarbij buiten beschouwing latend de belangrijke wijziging met betrekking tot het
Europese budgetrecht) - kan moeilijk anders worden geconcludeerd dan dat dikwijls
incidenteel in de bestaande verhoudingen is ingegrepen, zonder zicht op de samen-
hang binnen het institutionele bestel. Deze ingrepen zijn, voor zover ze te maken heb-
ben met de toename van de bevoegdheden van het Europees Parlement, ongetwijfeld
ingegeven door het op zichzelf lovenswaardige streven het democratisch tekort te ver-
helpen. De relatieve versterking van de positie van de Raad van ministers kwam in het
voorafgaande reeds ter sprake. Eén en ander heeft echter wel geleid tot een verhou-
dingsgewijze verzwakking van de positie van de Europese Commissie. Gezien het feit
dat de Commissie als één van de supranationale instellingen van de Europese Unie bij
uitstek de taak heeft de bereikte integratie te bewaken en deze, waar mogelijk, te ver-
stevigen, en het communautaire gehalte van de beleidsbepaling te bevorderen, is het
echter van groot belang dat de positie van de Europese Commissie zodanig wordt ver-
sterkt dat het verstoorde evenwicht zal zijn hersteld. Vanuit het huidige institutionele
bestel dient daarbij aandacht te worden geschonken aan het communautaire gehalte
van de Europese Commissie. Dit is er niet primair van afhankelijk of van alle lidstaten
een burger in dit college zitting heeft, maar van de positie die de Europese Commissie
inneemt met betrekking tot regelgeving en uitvoering van beleid. Indien na de uitbrei-
ding het college minder leden zou tellen dan de Europese Unie lidstaten, dan zou dit
niet alleen het communautaire karakter van de Europese Commissie kunnen verster-
ken, maar ook de herkenbaarheid van de Europese Commissie als communautair
orgaan kunnen bevorderen. Dit staat los van de overige overwegingen, die de AIV eer-
der hebben gebracht tot de aanbeveling te komen tot een college van kleinere samen-
stelling.21
Naast de bovengenoemde ingrepen in het institutionele bestel is het voorts van belang
voor de positie van de Europese Commissie dat haar wetgevende arbeid belangrijk is
afgenomen. Dit geldt vooral voor de eerste pijler. Wetgevende initiatieven in de tweede
en de derde pijler kunnen in de toekomst leiden tot meer werkzaamheden op het
gebied van wetgeving van de Europese Commissie. Vooralsnog zijn deze echter meer
aan de Raad van ministers dan aan de Europese Commissie voorbehouden. Aan de
andere kant groeit het gewicht van de uitvoering van het beleid en van de beheers
taken voor de Europese Commissie. Dat geldt zowel voor het toezicht op de naleving
21 Europa Inclusief II, pp. 24 en 25.
                                             29
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>van de dikwijls gecompliceerde wetgeving als het beheer van de in omvang sterk toege-
nomen geldstromen voor Gemeenschaps- en Unie-doeleinden. Het is zeker niet verwon-
derlijk dat de spanningen die hiervan het gevolg zijn zich recentelijk hebben ontladen,
culminerend in het aftreden van de Europese Commissie onder het voorzitterschap van
Santer in maart 1999.
Management van de Europese Unie is één van de belangrijkste taken van de Europese
Commissie geworden. Helaas moet worden geconstateerd, dat zowel institutioneel als
qua bestaffing de Europese Commissie hierop niet voldoende is toegerust. Daarnaast
moet er op worden gewezen dat al in het Verdrag van Luxemburg nadrukkelijk was afge-
sproken dat grotere executieve bevoegdheden aan de Europese Commissie zouden
worden toegekend. De ingewikkelde comitologie-discussie van de afgelopen decennia,
dat wil zeggen de discussie over de reikwijdte van de bevoegdheden van de comités,
heeft dit wezenlijke aspect van het management van de Europese Unie nimmer tot een
bevredigende oplossing gebracht. Naar het oordeel van de AIV zou de huidige comité-
procedure aanzienlijk vereenvoudigd dienen te worden en wel op zo’n wijze dat de Euro-
pese Commissie haar uitvoerende taken kan waarmaken. Het besluit van de Raad van
ministers van juli 1999, dat een vereenvoudiging behelst en de keuze van comité’s
scherper aanduidt, is ongetwijfeld een verbetering, maar in de praktijk zal moeten wor-
den afgewacht of dit voldoende is om de Europese Commissie in staat te stellen zijn
executieve bevoegdheden voluit waar te maken.22
Uitvoering van gemeenschapstaken is een gedeelde verantwoordelijkheid van zowel
Europese Commissie als van de lidstaten. Een duidelijke afbakening van bevoegdheden
ontbreekt, terwijl de mogelijkheden van toezicht en controle nog altijd onvoldoende zijn.
De uitbreiding van de Europese Unie zal de vraagstukken rond toezicht en controle ver-
der verscherpen, onder andere vanwege de uitvoering van gemeenschapswetgeving in
de nieuwe lidstaten. Indien geen betere afstemming van rechten en plichten van Euro-
pese Commissie en lidstaten met betrekking tot de uitvoering van het gemeenschaps-
beleid wordt verkregen, zullen interne rapporten over management voor het optimaal
functioneren van de Europese Unie in belangrijke mate een dode letter blijven. Het is
zonder meer noodzakelijk dat hier wezenlijke vooruitgang wordt geboekt. Dat geldt ove-
rigens ook al voor de huidige situatie. De AIV beveelt de regering dan ook dringend aan
om in het bijzonder aan de vraagstukken rond de executieve competentie van de Euro-
pese Commissie aandacht te schenken. De daartoe strekkende voorstellen in het Ver-
drag van Luxemburg hebben tot nog toe onvoldoende resultaat opgeleverd.
IV.4      De Europese Raad
In het Verdrag van Maastricht heeft de Europese Raad een prominente plaats gekre-
gen. Hoewel de Europese Raad een algemene opdracht heeft om dynamiek en politieke
richtlijnen te geven, zijn in vrijwel alle pijlers verbijzonderde opdrachten voor de Europe-
se Raad neergelegd, zoals bijvoorbeeld het geven van sociaal-economische richtlijnen
voor de EMU of van hoofdlijnen van het buitenlands beleid voor de tweede pijler. Hoe-
wel de Europese Commissie aanvankelijk als enige instelling van de Europese Unie het
agendarecht had, en thans nog steeds een belangrijk recht van agenda bezit voor de
werkzaamheden van de Europese Raad, volgt de vorming van deze agenda zijn eigen
procedure. De agenda van de Europese Raad wordt in hoge mate autonoom vastge-
steld. Het gegeven dat de voorzitter van de Europese Commissie qualitate qua lid is
van de Europese Raad doet aan die omstandigheid niets af.
22 Publicatieblad nr. L 184 van 17-7-1999, pp. 23-26 (http://europa.eu.int/celex/cgi/).
                                                   30
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>De coördinatieproblematiek die zich in de Raad van ministers als gevolg van de uitbrei-
ding zal voordoen, zal zich uiteraard ook manifesteren in (de voorbereidingen voor) de
Europese Raad. De betekenis daarvan zal toenemen indien de tendens zich handhaaft
om de Europese Raad vaker te doen vergaderen. Gezien de omvang en de intensiteit
van de problemen waarvoor de Europese Unie, juist ook in het kader van de uitbreiding,
is gesteld, valt dit zeer wel te verwachten. In dit verband dringt zich de vraag op of op
langere termijn het sterk informele proces van agendavorming en voorbereiding van
besluiten kan worden gehandhaafd en of niet een zekere mate van formele procesgang
bij voorbereiding en regelgeving onvermijdelijk wordt. Ook voor de legitimiteit van de
Europese Raad lijkt dit niet zonder belang. Weliswaar hebben alle leden van de Europe-
se Raad een eigen politieke democratische legitimatie in de eigen lidstaat, maar voor
de Europese Raad als college ontbreekt deze. Meer parlementaire inspraak in hetgeen
plaatsvindt in de Europese Raad zou hierin verbetering kunnen brengen. De AIV doet in
dit verband de volgende aanbevelingen, die zonder wijziging van de verdragen kunnen
worden verwezenlijkt, waar de Nederlandse regering zich buiten de IGC 2000 voor kan
inzetten:
– een meer betekenisvolle verslaglegging aan het Europees Parlement van de
    beraadslagingen;
– voorafgaand aan de Europese Raad een bespreking in het Europees Parlement over
    sociaal-economische richtlijnen in het kader van de EMU en over zaken betreffende
    het GBVB;
– een recht voor het Europees Parlement om agendapunten voor te stellen;
– discussie in de Europese Raad naar aanleiding van de gebruikelijke uiteenzetting
    van de voorzitter van het Europees Parlement;
– aanwezigheid van de voorzitter van het Europees Parlement bij de voor het Parle-
    ment belangrijke agenda-onderdelen.
IV.5     Het Hof van Justitie
De kritiek die in sommige lidstaten recentelijk is gehoord op het functioneren van het
Hof en de wijze waarop competenties worden ingevuld zijn naar het oordeel van de AIV
onvoldoende gefundeerd om daarin aanleiding te zien voor een ingrijpen in de bevoegd-
heden van het Hof. Bovendien kan worden geconstateerd, dat in het recente verleden
het Hof zich een zekere zelfbeperking heeft opgelegd bij de interpretatie van de in het
Verdrag aan Unie of Gemeenschap toegekende bevoegdheden. Het lijkt erop alsof het
Hof daarmee enigermate is teruggekomen op de naar het oordeel van sommige critici
te vergaande teleologische interpretatie van het Verdrag.
De voorgenomen uitbreiding van de Europese Unie, evenals de inwerkingtreding van het
Verdrag van Amsterdam, zullen belangrijke gevolgen hebben voor het functioneren van
het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen en het Gerecht van Eerste
Aanleg. Ten aanzien van de consequenties van het Verdrag van Amsterdam voor het Hof
zelf betreft dat vooral de verwachte toename van het aantal zogenaamde prejudiciële
procedures (procedures waarin nationale rechters vragen kunnen voorstellen aan het
Hof) als gevolg van de inwerkingtreding van titel IV van het EG-Verdrag (met betrekking
tot visa, asiel- en immigratieprocedures), de inwerkingtreding van wetgeving met betrek-
king tot de derde fase van de EMU, in het bijzonder met betrekking tot de introductie
van Euro en de inwerkingtreding van titel VI van het Verdrag inzake de Europese Unie
(politiële en justitiële samenwerking).
                                             31
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>Het Hof van Justitie heeft onlangs zelf een inventarisatie gemaakt van de voorziene
problemen in verband met deze toename van de werklast.23 In verband met de feitelij-
ke organisatie van het Hof en het Gerecht van Eerste Aanleg doet zich daarbij om te
beginnen de vraag voor of na de uitbreiding van de Europese Unie de bestaande relatie
tussen het aantal rechters en het aantal lidstaten moet worden gehandhaafd. Al in
1995 signaleerde het Hof dat een aanzienlijke toename van het aantal rechters zou
kunnen betekenen dat een zitting van het voltallige Hof de onzichtbare grens tussen de
samenkomst van een rechterlijk college en een raadplegende vergadering zou over-
schrijden. Anderzijds dient te worden vastgesteld dat de aanwezigheid van één rechter
uit iedere lidstaat in de twee rechtsprekende colleges de legitimiteit van de recht-
spraak versterkt. De AIV heeft overwogen te adviseren, zoals hij hiervoor heeft gedaan
ten aanzien van de Europese Commissie, het aantal rechters na uitbreiding van de
Europese Unie te beperken, zodat niet langer van elke lidstaat een rechter in het Hof
zitting heeft. Op grond van de volgende argumenten wordt hier van afgezien: 1. het Hof
kan zich opsplitsen in ’Kamers’ waardoor het aantal rechters (per Kamer) is beperkt;
2. een rechter die afkomstig is van een nieuw toegetreden lidstaat kan eraan bijdragen
dat ook toetredende landen zich herkennen in de rechtshandhaving herkennen zoals
deze vorm krijgt in de Europese Unie. Mede met het oog op de principiële en organisa-
torische aspecten van deze vraag onderschrijft de AIV het standpunt van de Nederlands
regering dat de toekomst van het Hof van Justitie deel dient uit te maken van de agen-
da voor de komende IGC.
In de bovengenoemde inventarisatie doet het Hof zelf een aantal voorstellen met het
oog op een mogelijke reductie van de bestaande en te verwachten werklast. Deze
variëren van voorstellen die gerealiseerd kunnen worden door procedurele wijzigingen
en van voorstellen die een verdragswijziging zouden vergen. De AIV onderschrijft in dat
verband het uitgangspunt van het Hof, dat alle voorstellen met betrekking tot de toe-
komst van het systeem van rechtspleging in de Europese Unie rekening moeten hou-
den met de volgende fundamentele eisen:
– de noodzaak om de eenheid van gemeenschapsrecht zeker te stellen door
    middel van een hoogste rechtsprekende instantie;
– de noodzaak te verzekeren dat het rechtssysteem transparant, begrijpelijk en
    toegankelijk is voor het publiek; en
– de noodzaak dat zonder onaanvaardbaar uitstel uitspraak wordt gedaan.
De AIV is het eens met het standpunt van de Regering, dat het Hof van Justitie en het
Gerecht van Eerste Aanleg, zoals voorgesteld door het Hof, de bevoegdheid zouden
moeten krijgen wijzigingen in het Reglement van procesvoering door te voeren, waarbij
eventuele zwaardere bepalingen in het Statuut van het Hof kunnen worden onderge-
bracht.
In het licht van de hiervoor vermelde vereisten kunnen echter ook kritische kantteke-
ningen worden geplaatst bij enkele van de door het Hof voorgestelde veranderingen.
Vraagtekens kunnen bijvoorbeeld worden gezet bij de suggestie dat nationale rechters,
wanneer zij een prejudiciële vraag stellen aan het Hof, deze al van tevoren zouden
moeten voorzien van een door hen voorgesteld antwoord. Een dergelijke verandering
zou een vergroting van de werkdruk van nationale rechters betekenen en in veel geval-
len de werkdruk van het Hof niet werkelijk verlichten. Met het oog op het vereiste dat
23 De titel van deze inventarisatie luidt: ’De toekomst van de rechtspleging in de Europese Unie’,
    gepubliceerd op 28 mei 1999 te Straatsburg.
                                                     32
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>de rechtspraak toegankelijk moet blijven voor het publiek dienen ook de vóór- en nade-
len van voorstellen grondig tegen elkaar te worden afgewogen zoals die betreffende het
introduceren van een selectiemechanisme van ’zinvolle’ prejudiciële vragen en ’zinvolle’
beroepen van het Gerecht van Eerste Aanleg op het Hof van Justitie. Ter ontlasting van
het Hof zou kunnen worden overwogen - een voorstel dat al wordt ondersteund door
de Nederlandse regering - het Gerecht de bevoegdheid te geven voor de behandeling in
eerste instantie van prejudiciële vragen. Dat zou, in het bijzonder indien ook nog het
aantal rechters in het Gerecht zou worden verhoogd, kunnen leiden tot een substan-
tiële verlichting van de werklast bij het Hof. Daarbij geeft de AIV in overweging het
beroepsrecht van prejudiciële beslissingen van het Gerecht bij het Hof open te stellen
voor burgers. De AIV is zich ervan bewust dat dit wel tot een taakverzwaring zal leiden.
Maar burgers hebben het meest directe belang bij de uiteindelijke uitkomst van de
zaak en zijn bovendien méér dan lid-staten zelf een motor gebleken voor de naleving in
rechte van afspraken op het gebied van Europese integratie.
De voorstellen van het Hof dienen naar de mening van de AIV echter in hun geheel te
worden bezien en onderwerp te vormen van overleg, zowel het met oog op een moge-
lijk verdragswijziging als met het oog op mogelijke wijzigingen van procedure en organi-
satie. Deze aspecten dienen grondig te worden bekeken en de AIV is, desgewenst,
gaarne bereid hierover nader advies uit te brengen.
IV.6     Nieuwe omgangsvormen tussen de lidstaten?
Hiervoor is al aangegeven hoe belangrijk het functioneren van de instellingen is voor
het functioneren van de Europese Unie als geheel. De laatste tijd treden in de bestuur-
lijke praktijk, ook van de Europese Unie, steeds veelvuldiger vormen van wederzijdse
beïnvloeding op de voorgrond die niet zo zeer gestoeld zijn op het functioneren van
(geregelde) instellingen als wel een veel sterker procesmatig karakter dragen. Voorbeel-
den daarvan zijn peer pressure, benchmarking en peer review. De AIV is van oordeel
dat deze vormen van wederzijdse beïnvloeding een waardevol hulpmiddel kunnen zijn
bij het bevorderen van consensus tussen de lidstaten. Zij kunnen echter slechts aan-
vullend zijn in het proces dat is gericht op geformaliseerde besluitvorming door de
Europese instellingen binnen het kader van de rechtsgemeenschap die de Europese
Unie is.
                                             33
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>Bijlage I</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>Kenmerk
Blad

Ministerie van

Buitenlandse Zaken

van buitenlandse zaken worden belast met de IGC en zullen zij weer een
persoonlijk vertegenwoordiger aanwijzen voor de onderhandelingen? Een derde
algemene vraag die in Keulen naar verwachting aan de orde zal komen is de agenda

van de conferentie.

Gezien het bovengenoemde protocol is de afbakening van de agenda een moeilijk
vraagstuk. Naar het oordeel van de regering dient de intergouvernementele
conferentie zich niet te beperken tot de samenstelling van de Commissie en de
stemmenweging in de Raad. Er kan immers van uit worden gegaan dat de Europese
Unie binnen een tijdsbestek van enige jaren meer dan 20 leden zal tellen. Het is
daarom gewenst dat ook het functioneren van de overige instellingen en hun
onderlinge samenwerking in de conferentie wordt besproken. Daarbij komt dat de
regering van oordeel is dat de IGC moet worden benut om slagvaardigheid van en

de democratische controle in de Europese Unie verder te versterken.

De regering heeft met veel belangstelling kennis genomen van de rapporten 'Europa
inclusief [' en "Europa inclusief II' van de Adviesraad. De hoofdstukken uit deze
rapporten over de noodzaak van verderreikende institutionele hervormingen dan die
die in Amsterdam zijn overeengekomen, vormen nuttig denkmateriaal voor de
bepaling van de Nederlandse inzet in de komende intergouvernementele conferentie.

De regering zal binnenkort een eerste notitie over het tijdpad, de aanpak en de

wT Y)) ) Matmmnnd 9777

agenda van de IGC aan de Tweede en de Eerste Kamer zenden. Dit najaar zal de
regering een tweede, meer inhoudelijke notitie over de Nederlandse inzet bij de

institutionele hervormingen opstellen.

De regering stelt het op prijs om van de Adviesraad voor de aanvang van de IGC,
zo mogelijk in het najaar, een advies te mogen ontvangen over de institutionele

hervormingen die voor de toekomst van de Europese Unie van belang zijn.

De regering verzoekt de Adviesraad met name in te gaan op de volgende punten:
- de samenstelling, bevoegdheden en functioneren van alle instellingen;

- de wijze waarop de instellingen onderling samenwerken;

- de rolverdeling van de instellingen en de lidstaten in de externe
vertegenwoordiging van de Europese Unie (Gemeenschappen);

- de mogelijke verbeteringen van het bestuur van de Europese Unie (uitvoering en

SBO 386/99
2/3
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>Ministerie van

Buitenlandse Zaken

toezicht op naleving van communautaire regelgeving, rechtsinstrumenten,
openbaarheid, etc.)

Bij de behandeling van deze verschillende aspecten van de institutionele
hervormingen zou de Adviesraad rekening kunnen houden met het streven van de
regering om de Europese Unie slagvaardiger en democratischer te maken. Een
beoordeling van de Adviesraad van de Nederlandse belangen in de institutionele

hervormingen stelt de regering evenzeer op prijs.

Wij zien uw advies met belangstelling tegemoet. Mede namens de Minister van

Defensie, en de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking,

De Ministef van Buitenlandse Zaken De Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken

D. Benschop

Kenmerk SBO 386/99

Blad

3/3

VEN) ) YY 97
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>                                                                       Bijlage II
Gebruikte termen en afkor tingen
AIV              Adviesraad Internationale Vraagstukken
CEI              Commissie Europese Integratie
Commissie        Europese Commissie
EDG              Europese Defensiegemeenschap
EEG              Europese Economische Gemeenschap
EGKS             Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal
EMU              Economische en Monetaire Unie
EVDB             Europese Veiligheids- en Defensiebeleid
GBVB             Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheidsbeleid
Gemeenschap      Europese Gemeenschap(pen)
Gerecht          Gerecht van Eerste Aanleg
Hof              Hof van Justitie
IGC              Intergouvernementele Conferentie
Parlement        Europees Parlement
Raad             Raad van ministers/Europese Raad van staatshoofden
                 en regeringsleiders
Unie             Europese Unie
Verdrag          Verdrag van Amsterdam
WTO              Wereld Handels Organisatie (World Trade Organization)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>Door de Adviesraad Internationale Vraagstukken uitgebrachte adviezen*
1      EUROPA INCLUSIEF, oktober 1997
2      CONVENTIONELE WAPENBEHEERSING: dringende noodzaak, beperkte
       mogelijkheden, april 1998
3      DE DOODSTRAF EN DE RECHTEN VAN DE MENS; recente ontwikkelingen,
       april 1998
4      UNIVERSALITEIT VAN DE RECHTEN VAN DE MENS EN CULTURELE
       VERSCHEIDENHEID, juni 1998
5      EUROPA INCLUSIEF II, november 1998
6      HUMANITAIRE HULP: NAAR EEN NIEUWE BEGRENZING, november 1998
7      COMMENTAAR OP DE CRITERIA VOOR STRUCTURELE BILATERALE HULP
       november 1998
8      ASIELINFORMATIE EN DE EUROPESE UNIE, juli 1999
9      NAAR RUSTIGER VAARWATER: een advies over betrekkingen tussen
       Turkije de Europese Unie, juli 1999
10     DE ONTWIKKELINGEN IN DE INTERNATIONALE VEILIGHEIDSSITUATIE
       IN DE JAREN NEGENTIG: van onveilige zekerheid naar onzekere
       veiligheid, september 1999
11     HET FUNCTIONEREN VAN DE VN-COMMISSIE VOOR DE RECHTEN VAN DE MENS
       september 1999
       * De adviezen zijn ook beschikbaar in het Engels.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>