<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>De minister van Buitenlandse Zaken
De heer J.J. van Aartsen
Postbus 20061
2500 EB DEN HAAG
Datum            9 november 2000                                    Kenmerk        AIV-154/00
Onderwerp        Handvest Grondrechten
Geachte heer Van Aartsen,
Op 8 juni 2000 heeft de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) u het advies 'Een Europees
Handvest voor Grondrechten?' aangeboden. In uw schriftelijke reactie van 11 september 2000 gaat u,
mede namens de Ministers van Defensie en voor Ontwikkelingssamenwerking en de Staatssecretaris
van Buitenlandse Zaken, uitgebreid op dit advies in. Hiervoor wil de AIV zijn dank uitspreken.
Op 2 oktober 2000 heeft de Conventie die was belast met het opsteIlen van het ontwerp-Handvest,
een definitieve tekst vastgesteld en deze voorgelegd aan de informele Europese Raad, die op 13 en
14 oktober 2000 in Biarritz bijeen was. De Europese Raad heeft het resultaat verwelkomd en besloten
dat tijdens de Top in Nice in december 2000 nadere besluitvorming zal plaatsvinden. Deze zal onder
meer betrekking hebben en van invloed zijn op de juridische status van het ontwerp-Handvest.
De AIV heeft zich, als aangekondigd bij gelegenheid van het gesprek tussen u en de Commissie
Mensenrechten van de AIV op 28 augustus jl., inmiddels gebogen over het nu voorliggende ontwerp-
Handvest. De uitkomst van deze nadere beschouwing wordt in deze brief op hoofdpunten
samengevat.
De voorliggende tekst van het ontwerp-Handvest is in korte tijd en op een wijze die bijzonder mag
worden genoemd tot stand gebracht. Indien deze tekst te Nice wordt geaccordeerd kan deze, hoe dan
ook worden gezien als een stap in de richting van verdere constitutionalisering van de Europese
rechtsorde. De AIV heeft daarvoor waardering; tegelijkertijd hecht hij eraan te onderstrepen dat zijn
eerste optie - toetreding van de Europese Unie tot het Europees Verdrag tot bescherming van de
Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM) en tot andere verdragen, met alle
consequenties daarvan voor het niveau van mensenrechtenbescherming dat de Unie dient te
realiseren - nog steeds de voorkeur verdient. De vraag is nu hoe de huidige tekst zich tot die
wenselijkheid verhoudt.
De door de Conventie gehanteerde werkmethode, gebaseerd op de premisse dat een tekst diende te
worden opgesteld die later als het ware geruisloos en zonder afbreuk te doen aan de verworvenheden
onder het EVRM kan worden opgenomen in het bindende verdragsrecht van de Unie - ook wel
genoemd het 'alsof-scenario' - heeft onmiskenbaar een stempel gedrukt op de uitkomsten van het
proces. Dit komt het duidelijkst tot uitdrukking in de artikelen 52 en 53 van het ontwerp-Handvest.
Daarin wordt met nadruk gesteld dat de reikwijdte van de artikelen uit het Handvest (tenminste) gelijk
is aan de uitleg die daaraan wordt gegeven in het kader van het EVRM. Verder wordt gestipuleerd dat
geen van de artikelen mag worden uitgelegd op een wijze die afbreuk doet aan andere juridische
verworvenheden, internationaal zowel als nationaal ('inclusief de Brusselse regelgeving en de
grondwetten van de lidstaten'). De AIV vraagt zich evenwel af of deze 'sloten op de deur' voldoende
zijn. Zonder de gehele tekst van het ontwerp-Handvest aan systematisch onderzoek te kunnen
onderwerpen, wijst hij op een drietal problemen.
Het eerste betreft de in artikel 52, lid 1 opgenomen algemene bevoegdheid om grondrechten te
beperken. Deze is naar de opvatting van de AIV te ruim geformuleerd. Dit is met name het geval waar
beperkingen worden toegestaan in geval van 'door de Unie erkende doelstellingen van algemeen
belang'. De AIV begrijpt de noodzaak van een dergelijke bepaling, maar vraagt zich af of het Hof in
Luxemburg in dezen wellicht geheel andere afwegingen zal gaan maken dan het Hof Straatsburg.
Daarbij zij erop gewezen dat het EVRM een dergelijke algemene beperkingsclausule niet kent (zie
bijvoorbeeld artikel 10, lid 2, van het EVRM dat in gedetailleerde bewoordingen de beperkingsgronden
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>met betrekking tot de vrijheid van meningsuiting aangeeft). De AIV heeft er eerder op gewezen dat hij
bereid is - onder zekere condities - het, naar zijn inzicht bescheiden, risico te accepteren van een
zekere divergentie in opvattingen tussen de beide Hoven (p. 16 van het advies), en heeft op dat punt
steun gevonden in de brief van de Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken aan de Tweede Kamer
van 29 september 2000. Daarin wordt gesteld dat naar de opvatting van de waarnemers van de Raad
van Europa die bij de beraadslagingen van de Conventie aanwezig waren, 'het Hof van Justitie tot
dusverre op consistente wijze en in toenemende mate heeft gerefereerd aan de jurisprudentie van het
EHRM in die gevallen waarin het Hof het EVRM interpreteerde'. De regering voegt daaraan toe dat
mag worden verwacht 'dat het Hof van Justitie deze opstelling zal handhaven, ook indien het de
beschikking heeft over een Handvest'.1 De vraag die hierbij rijst is dan ook of de regering bereid is
gehoor te geven aan het eerdere advies van de AIV, waarin wordt bepleit dat 'in elk geval binnen tien
jaar na de aanvaarding van een Handvest serieus (...) wordt bezien of zich inderdaad belangrijke
interpretatieverschillen hebben voorgedaan' (p. 16), bijvoorbeeld met een beroep op het
eerdergenoemde 'algemeen belang'. Bovendien wijst de AIV op de eerder door hem genoemde 'plicht
om nadere verdragsrechtelijke afspraken te maken', zo er daadwerkelijk van dergelijke (belangrijke)
interpretatieverschillen sprake is (eveneens p. 16).
Een tweede punt heeft betrekking op enkele nieuwe grondrechten die in het ontwerp-Handvest zijn
opgenomen, en andere die daarin ontbreken. Wat betreft de eerste kan worden gewezen op de
formulering van het recht op vrij ondernemerschap (artikeI 16), en op 'de toegang tot diensten van
algemeen economisch belang' (artikeI 36). In andere gevallen betekent het ontwerp evenwel een stap
terug in de bestaande bescherming. Zo is het recht op onderwijs (artikeI 14) zwak geformuleerd in
vergelijking met andere internationale teksten, terwijl het tweede lid van het desbetreffende artikel, dat
handelt over 'de mogelijkheid (...) het verplichte onderwijs kosteloos te volgen' meer vragen oproept
dan rechten verschaft. Daarnaast is bijvoorbeeld het recht op huisvesting in het geheel niet
opgenomen.
Een derde onvolkomenheid in het ontwerp-Handvest betreft de wijze waarop in de tekst afwisselend
en schijnbaar willekeurig verschillende formuleringen worden gebruikt om de rechthebbenden aan te
duiden ('een ieder', 'Unieburger', algemene bewoordingen). In zijn eerdere advies heeft de AIV erop
aangedrongen om de grote verschillen die bestaan tussen de grondrechtelijke positie van burgers van
de Unie en die van onderdanen van derde landen zoveel mogelijk te beperken. Daartoe zou alleen
daar onderscheid mogen worden gemaakt 'waar dat objectief en redelijk' is, terwijl voor het overige
dient te worden uitgegaan van gelijkberechtiging tussen burgers van de Unie en 'derdelanders'. De
Nederlandse regering heeft in haar reactie op het advies aangegeven deze opvatting van de AIV te
delen. In het ontwerp-Handvest komen echter verschillende formuleringen voor die niet lijken te
voldoen aan de eerdergenoemde voorwaarde van 'gelijkberechtiging tenzij' of die zodanig onduidelijk
zijn geformuleerd dat het niet helder is wie het betreft (bijvoorbeeld de artikelen 13, 20 en 44). De AIV
adviseert de regering aan dit punt bijzondere aandacht te schenken, al dan niet in de stemverklaring
die zij te Nice zal afleggen.
Tot slot: De bepalingen van het ontwerp-Handvest zijn gericht tot de instellingen en organen van de
Unie met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel en tot de lidstaten, voorzover zij het recht van
de Unie ten uitvoer brengen (artikeI 51). In dat perspectief geplaatst, zal het Handvest gaan dienen als
richtsnoer voor het Hof van Justitie en zal het rechtsgevolgen sorteren, ongeacht het juridische
karakter dat het Handvest in Nice zal krijgen. Het zal, zeker indien tijdens de bijeenkomst van de
Europese Raad met unanimiteit verwelkomd, gaan dienen als bron van 'soft law', of als 'recht in
ontwikkeling', alle intenties ten spijt om het 'slechts' een politiek document te laten zijn. Het ontwerp-
Handvest is wel gekarakteriseerd als opstap naar een bindende tekst. De vraag blijft echter hoe lineair
het proces tussen een met verve gezette politieke stap en de uiteindelijk na te streven optimale
rechtszekerheid voor de burger zal verlopen, en tot op welke hoogte dit proces centraal, in casu door
de Europese Raad, kan worden gestuurd. Op dat punt is waakzaamheid geboden, ook van de zijde
van de Nederlandse regering, maar zonder dat zij dit potentiële bezwaar dient te vertalen in termen
van onoverkomelijke barrières die in de weg staan aan de verdere vormgeving van een stevig
verankerde juridische positie voor al diegenen (Unieburgers en 'derdelanders') die het grondgebied
van de Unie bevolken. De regering moet er naar de opvatting van de AIV voor zorgen dat het proces
van besluitvorming over de verdere constitutionalisering van de Europese rechtsorde ook in de
toekomst zijn dynamiek behoudt. Daarbij dient zij er tevens op toe te zien dat dit proces een
democratische grondslag krijgt; er dient rekening te worden gehouden met de opvattingen van
democratisch gekozen organen, zowel binnen de Unie als op het niveau van de lidstaten. Voor
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>Nederland werpt de AIV dan ook de vraag op of het niet in de rede ligt in dat geval een politiek oordeel
van het parlement te vragen. Vanzelfsprekend hecht de AIV er ook aan dat rekening wordt gehouden
met het denken over dit onderwerp binnen toonaangevende mensenrechtenorganisaties. Bij dat aIles
is de nu voorliggende tekst te zien als een tussenstap op weg naar een catalogus van grondrechten
die wel als bindend recht in de communautaire orde kan worden opgenomen.
Gezien het gegeven dat de oorspronkelijke adviesaanvraag is geformuleerd op verzoek van de
algemene commissie voor Europese Zaken van de Tweede Kamer, onder voorzitterschap van
mr. M. Patijn, is de AIV voornemens bij wijze van hoffelijkheid een afschrift van deze brief aan de
betreffende commissie te doen toekomen.
Hoogachtend,
Prof. drs. R.F.M. Lubbers
(voorzitter AIV)
__________________
1
   TK, 2000-2001, 21501-20, nr. 136, p. 2.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>