<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>REGISTRATIE VAN GEMEENSCHAPPEN OP HET GEBIED VAN
            GODSDIENST OF OVERTUIGING
                      NO 21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>Voor woord
Op 13 februari 2001 is de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) door de
minister van Buitenlandse Zaken gevraagd te adviseren over de volgende vragen:
• Wat voor soort problemen ondervinden gemeenschappen op het gebied van
   godsdienst of overtuiging als gevolg van wetgeving die vergaande beperkingen
   op registratie en herregistratie legt?
• Welke rechten en vrijheden komen toe aan vooralsnog niet-geregistreerde
   gemeenschappen op het gebied van godsdienst of overtuiging op grond van
   normen op het gebied van de internationale mensenrechten?
• Aan welke normen op het gebied van de internationale mensenrechten ontleen-
   de minimumeisen moet wetgeving inzake registratie of herregistratie van
   gemeenschappen op het gebied van godsdienst of overtuiging voldoen, daarbij
   in acht nemend de legitieme beperkingen op de vrijheid van godsdienst of over-
   tuiging?
In zijn brief benadrukte de minister dat de vrijheid van godsdienst of overtuiging
een fundamenteel en intrinsiek onderdeel van het Nederlands mensenrechtenbe-
leid is. Beperkingen op de vrijheid van godsdienst of overtuiging mogen slechts
worden opgelegd onder strenge voorwaarden. Daarnaast gaf hij aan dat sinds de
val van de communistische regimes in Midden- en Oost Europa in 1989, zich daar
een groot aantal kleine gemeenschappen op het gebied van godsdienst of overtui-
ging heeft gevestigd, waarvan sommige worden gezien als een bedreiging voor de
regering of traditionele gevestigde kerken. Dit heeft ertoe geleid dat in sommige
landen restrictieve eisen zijn gesteld aan gemeenschappen op het gebied van gods-
dienst of overtuiging. Deze vloeien soms voort uit een discriminerende houding
door de overheid, bijvoorbeeld in Azerbeidjan, Macedonië, Oezbekistan, de Russi-
sche Federatie en Turkmenistan. Nederland en de Europese Unie hebben kritiek
geleverd op dergelijke nieuwe restrictieve wetgeving binnen de context van de
Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE). Daarnaast is kritiek
gekomen van kleine godsdienstgemeenschappen op de restrictieve opstelling van
sommige Westerse staten en de maatregelen die zij als gevolg daarvan hebben
genomen. De minister wees in het bijzonder op de verplichting van gemeenschap-
pen op het gebied van godsdienst of overtuiging zich te registreren. Ieder vereiste
dat gerelateerd is aan registratie of herregistratie, moet ondubbelzinnig, transpa-
rant en niet-discriminerend zijn, en voldoen aan normen van internationale men-
senrechten (zie bijlage I voor de adviesaanvraag).
Met het oog op de beperkte tijd die beschikbaar was ter voorbereiding van dit
advies, besloot de AIV het advies te beperken tot de onderwerpen die direct rele-
vant zijn voor het probleem van registratie of herregistratie. Dit betekent dat ande-
re interessante en belangrijke aspecten gerelateerd aan de vrijheid van godsdienst
of overtuiging niet zijn behandeld.
Dit advies is voorbereid door een subcommissie van de Commissie Mensenrechten
(CMR) van de AIV. Deze Commissie bestaat uit de volgende personen: prof. dr. P.R.
Baehr*, mw. prof. C.E. von Benda-Beckmann-Droogleever Fortuijn (vice-voorzitter),
prof. mr. Th.C. van Boven, mw. dr. M.C. Castermans-Holleman, mw. prof. mr. C.P.M.
Cleiren, prof. dr. P.B Cliteur, drs. T. Etty, prof. mr. C. Flinterman* (voorzitter), prof.
dr. W.J.M. van Genugten*, mw. mr. L.Y. Gonçalves-Ho Kang You, mw. mr. C. Hak,
                                               2
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>mw. mr. M. Koers-van der Linden, mr. F. Kuitenbrouwer, mw. A.L.E.C. van der
Stoel*, mr. J.G. van der Tas en mw. mr. H.M. Verrijn Stuart. De leden van wie de
naam is gemarkeerd met een asterisk (*) hebben actief deelgenomen aan de sub-
commissie die het conceptadvies heeft voorbereid.
Prof. dr. B. de Gaay Fortman van de Commissie Ontwikkelingssamenwerking (COS)
heeft bovendien bijgedragen aan de voorbereiding van het advies. Prof. mr. Th.C.
van Boven (CMR) en prof. mr. J.W. de Zwaan van de Commissie Europese Integratie
(CEI) hebben overwegend als corresponderend lid deelgenomen.
De werkzaamheden ten behoeve van het opstellen van het advies zijn in het bij-
zonder ondersteund door de (ambtelijk) adviseurs drs. H.J. Hazewinkel (DMV) en
mw. dr. B.G. Tahzib-Lie (DMV/MR). Onder uitdrukkelijke dankzegging wil de AIV
wijzen op de steun van de externe specialisten mw. dr. S.C. van Bijsterveld en
dr. C.D. de Jong bij het opstellen van dit advies.
Het secretariaat werd gevoerd door drs. T.D.J. Oostenbrink (secretaris CMR) met
assistentie van de heren M.M.T. Keyte en A.R. Walrecht (stagiairs).
De AIV heeft dit advies op 1 juni 2001 (in het Engels) vastgesteld.
                                           3
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>I         Inleiding
Door de geschiedenis heen zijn gemeenschappen op het gebied van godsdienst of
overtuiging verplicht geweest zich te laten registreren. De problemen die uit registratie
voortvloeien, zijn door de jaren heen in wezen onveranderd gebleven. Het vereiste van
registratie van zulke gemeenschappen moet in het licht van de vrijheid van godsdienst
of overtuiging als een individueel recht worden gezien, en meer in het bijzonder in het
licht van de collectieve en gemeenschappelijke dimensies van deze vrijheid. Het raakt
de intrinsieke betekenis van deze vrijheid en de organisatie van de relaties tussen
staat en godsdienst op nationaal niveau.
Registratie van gemeenschappen op het gebied van godsdienst of overtuiging en de
betekenis hiervan in het licht van de vrijheid van godsdienst of overtuiging moeten ook
in de context van de functie van registratie binnen een rechtssysteem worden bezien;
het betekent dat de vereisten voor registratie moeten worden beoordeeld in het kader
van de juridische gevolgen ervan.
Het is niet registratie op zich, maar juist de aard van de rechtsgevolgen die registratie
veelal tot een probleem maken. Deze gevolgen verschillen van land tot land. In sommi-
ge landen is registratie een vereiste om te worden getolereerd of geaccepteerd als een
‘godsdienst’ of ‘overtuiging’, terwijl ze in andere landen functioneert als een voorwaar-
de voor het verkrijgen van rechtspersoonlijkheid. Er kunnen ook andere rechtsgevolgen
aan verbonden zijn, bijvoorbeeld in de fiscale sfeer. Staten verschillen aanzienlijk in de
manier waarop ze zich verhouden tot deze gemeenschappen; de plaats van godsdienst
of overtuiging binnen het recht verschilt even zeer. Waar in het juridische kader voor
gemeenschappen op het gebied van godsdienst of overtuiging uitdrukkelijk een plaats
is ingeruimd, kunnen criteria worden ingevoerd of zelfs noodzakelijk zijn. Verschillende
juridische technieken zijn beschikbaar, waar registratie er één van is. Wetgeving ver-
schilt aanzienlijk van land tot land.
Afhankelijk van de precieze criteria voor en de gevolgen verbonden aan registratie, kan
de weigering een gemeenschap te registreren ofwel een betrekkelijk neutrale bestuurlij-
ke handeling zijn of vergaande negatieve gevolgen hebben.
Een beoordeling van de vereisten voor registratie van gemeenschappen op het gebied
van godsdienst of overtuiging in het licht van het internationale recht moet rekening
houden met deze elementen. Met andere woorden, de beoordeling van registratie moet
altijd in verband worden gebracht met de juridische gevolgen die eraan zijn verbonden.
Registratie of herregistratie vindt soms plaats in situaties van vergaande sociale veran-
dering. Onder dergelijke omstandigheden kan een weigering om gemeenschappen op
het gebied van godsdienst of overtuiging te registreren gemakkelijk tot conflicten lei-
den. Registratie kan daarom soms door de overheid worden gebruikt als instrument ter
handhaving van orde en rust binnen een samenleving. Onder dergelijke omstandighe-
den kan registratie echter een tegengesteld effect hebben en juist gevoelens van
onrust veroorzaken. In zulke situaties vragen zowel de positieve als de negatieve
aspecten van registratie om extra aandacht, aangezien registratie verdraagzaamheid
tussen groepen zowel kan bevorderen als bemoeilijken.
                                              4
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>Dit advies is als volgt opgebouwd. Eerst wordt een kort overzicht gegeven van garanties
van internationale mensenrechten die betrekking hebben op de vrijheid van godsdienst
of overtuiging (Hoofdstuk II). Dit geeft enig inzicht in de basisgaranties waar niet-geregi-
streerde gemeenschappen op het gebied van godsdienst of overtuiging recht op heb-
ben. Daarnaast vormt het een uitgangspunt voor verdere analyse van de vereisten waar-
aan registratie moet voldoen volgens internationale mensenrechten (Hoofdstuk III). Het
laatste hoofdstuk bevat de conclusies en aanbevelingen van de AIV (Hoofdstuk IV).
                                               5
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>II         Internationaal recht en vrijheid van godsdienst of
           over tuiging
Reikwijdte
In de internationale literatuur wordt doorgaans een brede interpretatie gegeven aan de
vrijheid van godsdienst of overtuiging. Deze uitdrukking wordt gebruikt als grondslag
voor theïstische, non-theïstische en atheïstische zienswijzen evenals de vrijheid deze
overtuigingen niet aan te hangen.1 Dit advies hanteert deze ruime en veel omvattende
interpretatie.
De vrijheid van godsdienst of overtuiging wordt uitdrukkelijk gegarandeerd als mensen-
recht in vele internationale instrumenten tot bescherming van mensenrechten, zoals
de Universele Verklaring van de rechten van de mens (artikel 18), het Internationale
Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (artikel 18), het Verdrag tot bescher-
ming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (artikel 9), de Ameri-
kaanse Conventie van de rechten van de mens (artikel 12), het Afrikaanse Handvest
voor de rechten van mensen en volken (artikel 8) en het EU Handvest voor grondrech-
ten (artikel 10, zie bijlage 2).
De genoemde instrumenten bevatten algemene artikelen op het gebied van de vrijheid
van godsdienst of overtuiging, maar er staan meer specifieke bepalingen in de verschil-
lende instrumenten van de OVSE en de Verklaring inzake de uitbanning van alle vormen
van onverdraagzaamheid en van discriminatie op grond van godsdienst of overtuiging
van de Verenigde Naties (zie hieronder).2
Voor een goed begrip van de term vrijheid van godsdienst of overtuiging moet deze in
nauwe samenhang met een aantal andere rechten worden gelezen, zoals het recht op
onderwijs, rechten van minderheden, het recht op vrijheid van meningsuiting, het recht
op vereniging en vergadering en het recht op non-discriminatie. Binnen het kader van
dit advies richt de AIV zich specifiek op de garantie van vrijheid van godsdienst of over-
tuiging.
Dimensies
Algemeen wordt onderscheid gemaakt tussen het forum internum en het forum exter-
num. Het eerste doelt op een persoonlijke, innerlijke sfeer van iemands godsdienst of
overtuiging en kan worden gezien als het recht een godsdienst of overtuiging aan te
hangen of van godsdienst of overtuiging te veranderen. Het tweede heeft betrekking op
1   ‘De termen godsdienst en overtuiging dienen breed te worden opgezet. … Het Comité is daarom
    bezorgd over iedere neiging enige godsdienst of overtuiging op enige grond te discrimineren, daarbij
    inbegrepen het feit dat het onlangs opgerichte gemeenschappen zijn, of religieuze minderheden verte-
    genwoordigen die het slachtoffer kunnen zijn van een dominante religieuze gemeenschap.’ VN Mensen-
    rechten Comité, Algemeen Commentaar No. 22, par. 2, UN Doc. CCPR/C/21/Rev.1/Add.4 (1993), her-
    drukt in Human Rights Law Journal 233 (1994). Zie ook: Bahia Tahzib-Lie, Freedom of Religion or Belief,
    Ensuring Effective International Legal Protection, Martinus Nijhoff Uitgevers, Den Haag/Boston/Londen
    (1996), pp. 2 en 3.
2   Zie ook: Bahia Tahzib-Lie, ‘The European Definition of Freedom of Religion or Belief’, Helsinki Monitor,
    vol. 9, no. 3 (1998), pp. 17-24.
                                                       6
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>het in het openbaar manifesteren van herkenbare uitingen van een godsdienst of over-
tuiging. Het algemeen geaccepteerde uitgangspunt is dat het forum internum op geen
enkele wijze mag worden beperkt. In dit advies richt de AIV zich voornamelijk op het
forum externum. Meer specifiek richt hij zich op de belijdenis van een godsdienst of
overtuiging in een sociale context.
Artikel 6 van de Verklaring inzake de uitbanning van alle vormen van onverdraagzaam-
heid en van discriminatie op grond van godsdienst of overtuiging van de Verenigde
Naties verklaart dat de vrijheid uitdrukking te geven aan een godsdienst of overtuiging
(het forum externum) de volgende vrijheden omvat:
• Het houden van en het beleggen van erediensten en bijeenkomsten in het kader van
    een godsdienst of overtuiging en ruimten daarvoor te creëren en te onderhouden;
• passende charitatieve of humanitaire instellingen op te richten en te onderhouden;
• de voor de riten of gebruiken van een godsdienst of een overtuiging vereiste
    gebruiksvoorwerpen en materiaal in voldoende mate te vervaardigen, te verwerven
    en te gebruiken;
•   over deze onderwerpen te schrijven, ze uit te geven en te verspreiden;
•   een godsdienst of een overtuiging in daarvoor geschikte ruimten te onderwijzen;
•   vrijwillige financiële en andere bijdragen te vragen en te ontvangen van particulieren
    en instellingen;
•   overeenkomstig de behoeften en de normen van iedere godsdienst of overtuiging
    geschikte leiders op te leiden, te benoemen, te kiezen of bij opvolging aan te wijzen;
•   rustdagen te houden en feesten en plechtigheden te vieren overeenkomstig de
    gewoonten of voorschriften van de godsdienst of overtuiging;
•   op nationaal en internationaal niveau met personen en met gemeenschappen con-
    tacten te leggen en te onderhouden op het gebied van godsdienst of overtuiging.3
Deze opsomming geeft aan dat, hoewel vrijheid van godsdienst of overtuiging alge-
meen wordt omschreven als een individueel recht, er ook sprake is van belangrijke col-
lectieve dimensies. Dit volgt ook uit de algemene formulering van de vrijheid uiting te
geven aan godsdienst of overtuiging, alleen of in samenhang met anderen.
Beperkingen
Onder de verplichtingen van het Internationale Verdrag inzake burgerrechten en politie-
ke rechten (artikel 4, lid 2), de Amerikaanse Conventie van de rechten van de mens
(artikel 27, lid 2) en het (vierde) Geneefse Verdrag gericht op de bescherming van de
burgerbevolking in tijd van oorlog (artikel 27) mag niet worden afgeweken van het recht
op vrijheid van gedachte, geweten en overtuiging. Deze bepalingen gelden zelfs in tijd
van oorlog of noodtoestand waar het voortbestaan van de staat op het spel staat. Hoe-
wel de vrijheid van godsdienst of overtuiging niet expliciet wordt genoemd bij de rech-
ten van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fun-
damentele vrijheden (EVRM) (artikel 15, lid 2) waaraan niet gederogeerd mag worden,
is de heersende rechtsopvatting dat afwijking van het recht op vrijheid van gedachte,
3  Verklaring inzake de uitbanning van alle vormen van onverdraagzaamheid en van discriminatie op grond
   van godsdienst of overtuiging, artikel 6, Algemene Vergadering van de VN, resolutie 36/55 van
   25 november 1981. Zie bijvoorbeeld ook beginsel 16 van het Weense slotdocument van de Vertegen-
   woordigers van Deelnemende Staten van de CVSE, 4 november 1986 tot 17 januari 1989. Zie verder
   het VN Mensenrechten Comité, Algemeen Commentaar No. 22, par. 4.
                                                     7
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>geweten, godsdienst of overtuiging geen geldige rechtsbasis kan hebben.4
Dit niet-derogerende karakter sluit het stellen van beperkingen aan de uitoefening van
het recht van godsdienst of overtuiging niet uit. Beperkingen mogen echter slechts
worden opgelegd aan uitingen van het recht op godsdienst of overtuiging (forum
externum). De vrijheid een godsdienst of overtuiging te belijden of van godsdienst of
overtuiging te veranderen (forum internum) mag aan geen enkele beperking worden
onderworpen.5
Hoewel de vrijheid uiting te geven aan het recht op godsdienst of overtuiging (forum
externum) geen absoluut recht is, moeten beperkingen voldoen aan een aantal specifie-
ke criteria die zijn neergelegd in de belangrijkste internationale verdragen. Het gaat om
de volgende beperkingen:
• ‘Voorgeschreven door de wet en noodzakelijk (zijn) ter bescherming van de openbare
   veiligheid, de openbare orde, de volksgezondheid, de goede zeden of de fundamen-
   tele rechten en vrijheden van anderen.’ (Internationaal Verdrag inzake burgerrechten
   en politieke rechten, artikel 18, lid 3);
• ‘bij de wet (zijn) voorzien en (…) noodzakelijk (zijn) in het belang van de openbare
   veiligheid, voor de bescherming van de openbare orde, openbare gezondheid of
   goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.’
   (Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamente-
   le vrijheden, artikel 9, lid 2). De jurisprudentie van het Europese Hof voor de rechten
   van de mens heeft later ook het element ‘dringende sociale noodzaak’ toegevoegd;
• ‘voorgeschreven door de wet die noodzakelijk zijn ter bescherming van de openbare
   veiligheid, de orde, de volksgezondheid, de goede zeden of de rechten of fundamen-
   tele vrijheden van anderen.’ (Amerikaanse Conventie van de rechten van de mens,
   artikel 12, lid 3);
• ‘voorgeschreven bij wet en (…) in overeenstemming met internationale standaar-
   den.’ (OVSE Document van de Conferentie in Kopenhagen over de Menselijke
   Dimensie, 1990).
In deze bepalingen kunnen drie wederkerende elementen worden onderscheiden. Beper-
kingen moeten:
4  Francis G. Jacobs en Robin C.A. White, The European Convention on Human Rights, tweede editie,
   1996, Oxford: Clarendon Press; Pieter van Dijk en Fried van Hoof, Theory and Practice of the European
   Convention on Human Rights, Den Haag/Londen/Boston: Kluwer Law International, derde druk, 1998, p.
   578. Voor een uitgebreide discussie over ontsnappingsclausules, zie 'Syracusa Principles on Limitations
   and Derogation Provisions in the International Covenant on Civil and Political Rights', Human Rights
   Quarterly, vol. 7 (1985), pp. 1-14, 23-34 en 89-131.
5  Dit houdt het recht in om een godsdienst of overtuiging te veranderen, als bedoeld in artikel 18 van de
   Universele Verklaring van de rechten van de mens, artikel 9 van het Europese Verdrag tot bescherming
   van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, artikel 12, lid 1 van de Amerikaanse Con-
   ventie van de rechten van de mens, het Document van Kopenhagen over de menselijke dimensie van de
   OVSE van 1990, en het Handvest van de Fundamentele Rechten van de Europese Unie. De implementa-
   tie van dit recht, dat reeds meermalen is bevestigd, is vaak problematisch. Zie ook de resoluties van de
   VN Commissie voor de rechten van de mens inzake religieuze intolerantie van 1999, 2000 en 2001,
   waarin de vrijheid om te veranderen uitdrukkelijk is bevestigd.
                                                      8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>• Wettelijk voorgeschreven, herkenbaar en voorzienbaar zijn;6
• specifieke doelen dienen;
• noodzakelijk zijn om deze doelen te beschermen.
In een algemeen gewaardeerd rapport wijst Arcot Krishnaswami op uitingen die zo
duidelijk in strijd zijn met de moraal, de openbare orde of het algemeen belang dat
de overheid altijd gerechtigd is een dergelijke uiting geheel te verbieden. Hierbij kan
gedacht worden aan mensenoffers, verminking van anderen of zichzelf, slavernij of
prostitutie - uitgevoerd in dienst van of ter bevordering van een godsdienst of overtui-
ging.7 Anderzijds is het duidelijk dat dergelijke beperkingen ook tot misbruik kunnen
leiden.
De jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) bena-
drukt deze elementen. In deze rechtspraak is het criterium ‘wettelijk voorgeschreven’
verder geïnterpreteerd en gespecificeerd in termen van transparantie en voorspelbaar-
heid. Het criterium ‘noodzakelijk in een samenleving’ sluit aan bij de eis van proportio-
naliteit.
Het VN Mensenrechten Comité heeft opgemerkt dat beperkingen niet zijn toegestaan
op gronden die niet zijn opgenomen in het Internationale Verdrag inzake burgerrechten
en politieke rechten (IVBPR), ‘zelfs al zouden ze zijn toegestaan als beperkingen op
andere rechten die beschermd zijn in het Verdrag, zoals de nationale veiligheid.’ Beper-
kingen mogen slechts worden toegepast omwille van voorgeschreven doeleinden en
proportioneel en direct gerelateerd zijn aan een specifieke noodzaak of doel. Beperkin-
gen mogen niet op discriminerende gronden worden opgelegd of op dergelijke wijze
worden toegepast.8
Binnen de context van de OVSE zijn de genoemde criteria voor beperkingen ook juri-
disch bindend, aangezien alle deelnemende staten partij zijn bij het EVRM en/of het
IVBPR. Daarnaast bepalen OVSE-instrumenten dat iedere beperking conform de regels
van internationaal recht moet worden opgelegd. Om deze redenen moeten rechtsmid-
delen op zowel nationaal als internationaal niveau beschikbaar zijn voor gemeenschap-
pen die gebaseerd zijn op een godsdienst of overtuiging, zodat beperkingen op deze
vrijheden kunnen worden getoetst door onafhankelijke nationale of internationale
gerechtelijke instanties of instanties zoals het VN Mensenrechten Comité voor de rech-
ten van de mens en het EHRM.
Positieve verplichtingen
Internationale normen op het gebied van de mensenrechten ten aanzien van de vrijheid
van godsdienst of overtuiging garanderen non-interventie door de overheid. Ook gaan
deze normen impliciet - en soms expliciet - uit van een actief optreden door de overheid.
6   De AIV interpreteert hier de term ‘wettelijk’ als 'neergelegd in nationale wetgeving'.
7   Arcot Krishnaswami, Study of Discrimination in the Matter of Religious Rights and Practices, VN-docu-
    ment E/CN.4/Sub.2/200 (1960), p. 25.
8   Zie VN document ICCPR/C21/Rev.1/Add.4 (1993), Algemeen Commentaar op artikel 19 van het IVBPR
    (1993), M.Nowak, UN Covenant on Civil and Political Rights: CCPR Commentary, Kehl am Rhein: N.P.
    Engel Verlag, p. 317 en P. van Dijk en F. van Hoof, Theory and Practice of the European Convention on
    Human Rights, Den Haag, Kluwer Law International (1998, derde druk), p. 555 en de daarin geciteerde
    tekst.
                                                        9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>De noodzaak voor een positieve houding ten opzichte van vrijheid van godsdienst of
overtuiging komt voor in diverse artikelen van de Verklaring inzake de uitbanning van
alle vormen van onverdraagzaamheid en van discriminatie op grond van godsdienst of
overtuiging van de Verenigde Naties. In het Weense OVSE-document wordt positieve
actie uitdrukkelijk aangemoedigd:
‘Om de vrijheid van het individu tot een godsdienst of overtuiging toe te treden of te
belijden te garanderen moeten de deelnemende staten inter alia:
    16a. effectieve maatregelen nemen om discriminatie op grond van godsdienst of
    overtuiging tegen individuen of gemeenschappen te voorkomen en uit te bannen,
    door het erkennen, uitvoeren en doen genieten van mensenrechten en fundamente-
    le vrijheden op alle terreinen van het burgerlijke, politieke, economische, sociale en
    culturele leven en de effectieve gelijkheid tussen gelovigen en niet-gelovigen te
    garanderen; …
    16c. verzoeken inwilligen van geloofsgemeenschappen die hun godsdienst belijden
    of bereid zijn deze te belijden binnen de regels van de grondwet van hun landen, tot
    erkenning van de status die hun door hun land wordt toegekend;…
    16e. overleg aangaan met godsdiensten, instellingen en organisaties, met het oog
    op een beter begrip van de voorwaarden voor de vrijheid van godsdienst; …
    Zij zullen in hun wetten, regelgeving en in toepassing de volledige en effectieve
    uitoefening van de vrijheid van gedachte, geweten, godsdienst of overtuiging
    garanderen’.9
Binnen de context van dit advies zijn de elementen geformuleerd in paragraaf 16c van
bijzonder groot belang. Daarnaast moet worden opgemerkt dat in de artikelen 18 en
19 van het Weense document in het bijzonder aandacht wordt geschonken aan minder-
heden en aan de actieve rol die staten hebben om hun rechten te waarborgen.10
De toenmalige Europese Commissie voor de Rechten van de Mens en het VN Mensen-
rechten Comité hebben positieve verplichtingen erkend voor staten om de vrijheid van
godsdienst of overtuiging te waarborgen. De daadwerkelijke uitoefening van een gods-
dienst of overtuiging dient wettelijk te worden beschermd. In de wetgeving behoort een
staat derhalve bepalingen op te nemen die rekening houden met godsdienst of overtui-
ging. Dergelijke bepalingen mogen zowel algemeen als specifiek worden geformuleerd.
In zoverre verschillende godsdiensten of overtuigingen uiteenlopende eisen stellen aan
hun volgelingen, mogen dergelijke regelingen verschillen qua effect in het kader van
afzonderlijke godsdiensten en overtuigingen (bijvoorbeeld wetgeving inzake geregistreer-
de kerkgebouwen of rituele slachtingen).
9   Slotdocument van Wenen van de vertegenwoordigers van deelnemende staten van de OVSE, gehouden
    op grond van de regels van de slotakte gerelateerd aan het vervolg van de conferentie, 19 januari 1989,
    28 ILM 527 (1989). Zie ook: Jeremy T. Gunn, 'The Organisations for Security and Cooperation in Europe
    and the Rights of Religion and Belief', in: Peter Danchin (red.), The Protection of Religious Minorities in
    Europe - Human Rights Law, Theory & Practice, Columbia University Press, New York, 2001 (nog niet
    gepubliceerd).
10 Ibid.
                                                       10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>Naast deze positieve verplichting voor staten om uitingen van de vrijheid van gods-
dienst of overtuiging mogelijk te maken, bestaat er nog een belangrijke dimensie van
de verantwoordelijkheid van staten, namelijk de bevordering van verdraagzaamheid in
zaken die gerelateerd zijn aan godsdienst of overtuiging. Dit volgt uit de algemene ver-
antwoordelijkheid van de staat op grond van internationale mensenrechten om alle bur-
gers de mogelijkheid te bieden een eigen godsdienst of overtuiging aan te hangen,
maar daarnaast ook te beschermen tegen de dwang om een godsdienst of overtuiging
aan te hangen of te bekeren. In een sfeer van verdraagzaamheid kunnen deze rechten
volledig worden verwezenlijkt. Bepaalde aanhangers van een overtuiging kunnen zich in
de vrijheid van godsdienst of overtuiging van anderen mengen. Een duidelijk voorbeeld
van het tegendeel in de jurisprudentie van het EHRM is het Griekse beleid om de
Grieks-orthodoxe Kerk te bevoordelen door te discrimineren tegen andere geloven of
overtuigingen, daarbij inbegrepen moslims, rooms-katholieken en Jehova’s getuigen.11
Als onverdraagzaamheid ten opzichte van medeburgers een bepaald niveau bereikt
waarbij de uitoefening van een godsdienst of overtuiging wordt gehinderd, kan het uit-
blijven van optreden door de staat een verdragsschending betekenen. De overheid
heeft een positieve verplichting de vrijheid van godsdienst of overtuiging zo breed
mogelijk te verzekeren. In de woorden van Krishnaswami:
   ‘Ze hebben de verantwoordelijkheid om met alle mogelijke middelen, zoals onderwijs
   en steun aan groepen die bereid zijn te helpen bij het tegengaan van vooroordelen
   en discriminatie, de bijl te leggen aan de wortels van onverdraagzaamheid en voor-
   oordelen.’12
Discriminatie en onverdraagzaamheid gebaseerd op godsdienst of overtuiging is onder
alle omstandigheden verboden.13 Het betekent ‘een belediging van de menselijke
waardigheid en een ontkenning van de beginselen van het VN-Handvest, en moet wor-
den verworpen als een inbreuk op de rechten van de mens en zijn fundamentele vrijhe-
den als neergelegd in de Universele Verklaring van de rechten van de mens, en verkon-
digd in de internationale verdragen voor de rechten van de mens en als een obstakel
voor de vriendschappelijke en vreedzame betrekkingen tussen staten.’14
Nalaten door de staat moet daarom worden aangevuld met actief optreden. Om de vrije
uitoefening van godsdienst of overtuiging voor iedereen te verzekeren, moeten staten
effectieve maatregelen nemen om discriminatie op grond van godsdienst of overtuiging
te voorkomen en te elimineren in de erkenning, uitoefening en het genot van rechten
van de mens en fundamentele rechten op alle terreinen van het burgerlijke, economi-
sche, politieke en culturele leven.15
11 Ibid., voetnoot 8.
12 Krishnaswami, voetnoot 7, p. 20.
13 'De uitdrukking 'onverdraagzaamheid en discriminatie gebaseerd op godsdienst of overtuiging' betekent
    ieder onderscheid, uitsluiting, beperking of voorkeur gebaseerd op godsdienst of overtuiging en met als
    doel of gevolg de nietigverklaring of aantasting van de erkenning, het genot of de uitoefening van men-
    senrechten en fundamentele vrijheden op een gelijkwaardige basis.’, Verklaring inzake de Uitbanning van
    Alle Vormen van Intolerantie en Racisme gebaseerd op Godsdienst of Overtuiging (1981), artikel 2.
14 Ibid., artikel 3.
15 Ibid., artikel 4.
                                                       11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>Formele relaties tussen de staat en een bepaalde godsdienst of overtuiging
Internationale mensenrechten laten zich niet uit over formele relaties tussen een speci-
fieke godsdienst of overtuiging en de staat. Het bestaan van stelsels die godsdiensten
officieel erkennen of van stelsels met gevestigde kerken, impliceert geen inbreuk op
het internationale recht, op voorwaarde dat de staat niet discrimineert tegen andere
godsdiensten of overtuigingen. In de OVSE-regio en op mondiaal niveau bestaat een
grote variëteit aan organisatievormen. Deze omvatten de volgende categorieën: staats-
kerken, stelsels gebaseerd op een concordaat16 of stelsels gebaseerd op samenwer-
king tussen gemeenschappen op het gebied van godsdienst of overtuiging en de staat,
alsmede stelsels die gebaseerd zijn op de scheiding tussen godsdienst of overtuiging
en de staat. Hoewel deze indeling geen volledig beeld geeft van deze relaties, geeft
deze wel een indicatie van de belangrijkste elementen ervan. In de praktijk bestaat een
uitgebreide reeks juridische relaties tussen dergelijke gemeenschappen en de staat,
aangezien het gaat om dynamische verhoudingen, gebaseerd op de sociale, historische
en staatsrechtelijke omstandigheden van staten en gemeenschappen.17
Internationale normen op het gebied van de vrijheid van godsdienst of overtuiging voor-
onderstellen de aanwezigheid van nationale structuren inzake religie en recht. Ze geven
geen voorkeur aan een bepaalde structuur. Toch vervullen deze normen een essentiële
functie ten aanzien van hetgeen in het nationale recht veelal wordt aangeduid als de
verhouding tussen kerk en staat. Het internationale recht stelt minimumwaarborgen in
het kader van die stelsels, in het bijzonder in de zin dat het beginsel van non-discrimi-
natie tussen verschillende godsdiensten of overtuigingen wordt benadrukt.
Het algemeen commentaar van het VN Mensenrechten Comité op artikel 18 (1993)
gaat uit van een grote variatie aan verhoudingen tussen kerk en staat. Wel worden
minimumeisen gesteld aan de manier waarop ze functioneren:
   Het feit dat een geloof is erkend als een staatsgodsdienst, is gevestigd als officieel
   of traditioneel, of dat zijn aanhangers het grootste deel van de nationale bevolking
   uitmaken mag niet resulteren in enige inbreuk op het genot van enig recht van het
   Verdrag, daarbij inbegrepen artikelen 18 en 27 (die de vrijheid van godsdienst en de
   bescherming van minderheden garanderen), noch in discriminatie tegen volgelingen
   van andere geloven of niet-gelovigen. In het bijzonder bepaalde discriminerende maat-
   regelen tegen laatstgenoemden … druisen in tegen het verbod op discriminatie geba-
   seerd op godsdienst of overtuiging en de garantie van gelijke bescherming onder arti-
   kel 26. … Het Comité wenst geïnformeerd te worden over maatregelen die genomen
   worden door lidstaten om de uitoefening van de vrijheid van godsdienst of overtui-
   ging tegen inbreuken te beschermen, en hun belijders tegen discriminatie te behoe-
   den. Ook informatie over het respect voor de rechten van religieuze minderheden
   onder artikel 27 is noodzakelijk voor het Comité om te toetsen in hoeverre de vrijheid
   van gedachte, geweten, godsdienst of overtuiging door verdragsstaten wordt geïmple-
   menteerd. Deze staten moeten in hun rapporten informatie opnemen die gerelateerd
   is aan de praktijken die door de nationale wetgeving en jurisprudentie als strafbaar of
   godslasterlijk wordt aangemerkt.18
16 Bijvoorbeeld met de Heilige Stoel.
17 Voor een meer gedetailleerde weergave: Cole Durham, Freedom of Religion or Belief: Laws Affecting the
    Structuring of Religious Communities, OSCE/ODHIR Background Paper, september 1999.
18 VN Mensenrechten Comité, Algemeen Commentaar, No. 22, par. 9; cursivering toegevoegd.
                                                  12
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>Hieruit blijkt duidelijk dat de praktijk van enige godsdienst, in het bijzonder in de geval-
len waarbij gevestigde kerken of godsdiensten door een meerderheid van de nationale
bevolking worden aangehangen, wordt beschermd door het Verdrag. De bescherming
van een godsdienst of overtuiging die door een minderheid wordt aangehangen, wordt
benadrukt door het VN Mensenrechten Comité:
   Indien een geloofsbeeld wordt behandeld als officiële ideologie in grondwetten, sta-
   tuten, uitingen door regerende partijen etc., of in de praktijk, mag dit niet leiden tot
   enige inbreuken op de vrijheden onder artikel 18 of andere rechten erkend door het
   Verdrag, noch discrimineren tegen personen die de officiële ideologie verwerpen of
   bestrijden.19
In de discussies van het Comité met de vertegenwoordigers van verdragsstaten is het
onderwerp van de plaats van staatskerken en niet-staatskerken vanuit dit perspectief
behandeld. De vereisten om een geloof te registreren werden eveneens behandeld in
het licht van de functie ervan en de criteria die ervoor gelden en van de juridische
gevolgen voor niet-geregistreerde gemeenschappen.
Voorlopige conclusies
De volgende voorlopige conclusies kunnen uit het voorgaande worden getrokken:
• Het internationale recht laat zich niet uit over specifieke formele relaties tussen sta-
    ten en godsdiensten of overtuigingen. Hieruit kan worden afgeleid dat de registratie
    van gemeenschappen op het gebied van godsdienst of overtuiging noch wordt aan-
    gemoedigd noch wordt uitgesloten.
• Internationale garanties van vrijheid van godsdienst of overtuiging zijn alomvattend
    voor zover zij op ‘eenieder’ betrekking hebben. Het genot van het recht op vrijheid
    van godsdienst of overtuiging heeft zijn grondslag in het internationale recht.
• De eis aan gemeenschappen op het gebied van godsdienst of overtuiging om zich
    te laten registreren, kan een ontoelaatbare beperking op de vrijheid van godsdienst
    of overtuiging betekenen indien een dergelijk vereiste niet aan de precieze criteria
    voor beperkingen voldoet als verwoord in de nationale mensenrechteninstrumenten.
• Indien registratie is vereist, moet deze een minimaal karakter hebben en voorge-
    schreven zijn en worden geïmplementeerd op een transparante, duidelijke en non-
    discriminatoire wijze.
19 VN Mensenrechten Comité, Algemeen Commentaar, No. 22, par. 10; cursivering toegevoegd.
                                              13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>III      Registratie in context
In het voorgaande deel is een algemeen kader gegeven, gebaseerd op internationale
mensenrechtennormen. In dit deel worden de voorlopige conclusies uitgewerkt, waarbij
rekening wordt gehouden met nationale praktijken inzake registratie.
De eerste vraag die moet worden beantwoord, betreft de gronden om gemeenschappen
op het gebied van godsdienst of overtuiging te registreren. Een onderscheid moet wor-
den gemaakt tussen ‘registratie van een vereniging’ en ‘registratie als godsdienst of
overtuiging’.
Registratie van een ‘vereniging’
Dit type registratie lijkt niet problematisch: het impliceert dat in de meeste staten het
bezit van rechtspersoonlijkheid noodzakelijk is om als gemeenschap rechten uit te
oefenen. In dit opzicht lijkt geen fundamenteel verschil te bestaan tussen registratie
van een vereniging die gebaseerd is op een godsdienst of overtuiging en registratie van
andere soorten verenigingen.
Registratie van een geloofsgemeenschap als een vereniging moet plaatsvinden binnen
de regels van de rechtsstaat: registratiestelsels moeten transparant en ondubbelzinnig
zijn, dat wil zeggen gebaseerd zijn op duidelijk herkenbare criteria en neergelegd in de
wet, en dus voldoen aan normen van het internationale recht. Ze moeten non-discrimi-
natoir van aard zijn: een godsdienst of overtuiging mag noch direct noch indirect wor-
den gediscrimineerd. Besluitvorming in de context van deze registratiestelsels behoort
onafhankelijk en consistent te zijn. De afwijzing van een verzoek tot registratie moet
objectief en goed onderbouwd zijn en daarnaast juridisch kunnen worden getoetst.
Criteria voor registratie dienen het doel van de registratie te weerspiegelen; dat wil zeg-
gen het verwerven van rechtspersoonlijkheid. Gemeenschappen die als vereniging wen-
sen te worden geregistreerd, moeten aantonen dat het om meer dan één persoon
gaat, dat de vereniging een helder en legitiem doel nastreeft en dat er regels bestaan
voor het bestuur van de vereniging en de beslechting van geschillen. Daarnaast moet
duidelijk zijn wie financieel en in andere zin verantwoordelijk is voor overeenkomsten
met derden.
Voor sommige gemeenschappen op het gebied van godsdienst of overtuiging zijn de
algemene regels inzake verenigingen in de praktijk niet van toepassing. Hierbij kan
worden gedacht aan regels omtrent besluitvorming binnen de organisatie. In dat geval
kan worden gedacht aan een alternatieve rechtsvorm. Het nationale recht kan voor
gemeenschappen op het gebied van godsdienst of overtuiging een sui generis cate-
gorie creëren. Toch tast dit het hoofdargument niet aan: registratie met als enige doel
rechtspersoonlijkheid te verwerven is legitiem, mits de algemene beginselen van de
rechtsstaat in acht worden genomen.
Registratie als ‘godsdienst of overtuiging’
Dit type registratie kan worden ingesteld voor gemeenschappen op het gebied van
godsdienst of overtuiging om gekwalificeerd te zijn om specifieke rechten of voorrech-
ten uit te oefenen, zoals:
                                              14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>• Subsidies of belastingen;
• het heffen van kerkelijke bijdragen;
• de vestiging en onderhoud van instellingen gebaseerd op een godsdienst of overtui-
    ging voor eredienst, liefdadigheid, onderwijs, humanitaire- of andere doeleinden;
• de organisatie van huwelijksplechtigheden en de mondiale erkenning van dergelijke
    huwelijken;
• het geven van toestemming voor rituele slachtingen;
• ontheffing van de dienstplicht.
Het doel van registratie is in deze gevallen niet alleen rechtspersoonlijkheid toe te ken-
nen aan een bepaalde gemeenschap, maar ook het bevestigen van het feit dat het hier
gaat om een gemeenschap gebaseerd op een godsdienst of overtuiging die vervolgens
in aanmerking komt voor bepaalde rechten. Naast vereisten die gebruikelijk zijn voor
het verwerven van rechtspersoonlijkheid kan ook nog een aantal specifieke eisen wor-
den gesteld. Rechten die gerelateerd zijn aan schaarse goederen vereisen bijvoorbeeld
in alle redelijkheid een minimum aantal leden; in geval van het vestigen van een instel-
ling van onderwijs gebaseerd op een godsdienst of overtuiging, wordt het als redelijk
beschouwd minimumnormen voor deelname in het onderwijs te eisen, mits dit niet
leidt tot discriminatie van bepaalde godsdiensten of overtuigingen. Het kan voor een
gemeenschap noodzakelijk zijn geregistreerd te worden teneinde toegang te verkrijgen
tot de media (internet, radio, TV) of om subsidies te ontvangen van de staat. In derge-
lijke gevallen wordt registratie voorgesteld als een middel om vast te stellen dat (1) de
betrokken gemeenschappen zijn gebaseerd op een godsdienst of overtuiging en (2) dat
ze aan de criteria voldoen om specifieke rechten of voorrechten te verkrijgen.
Hoewel dit soort registratie in beginsel acceptabel is, kan het in de praktijk worden
gebruikt als een beperking van het recht een godsdienst of overtuiging uit te dragen.
Het is daarom belangrijk het bovenstaande in acht te nemen met betrekking tot de cri-
teria die dergelijke beperkingen bepalen. Ze moeten zijn voorgeschreven bij wet, een
specifiek doel dienen en noodzakelijk zijn om dat doel te beschermen. Ze mogen niet
discrimineren tegen bepaalde godsdiensten of overtuigingen. Registratie van een gods-
dienst of overtuiging als zodanig mag nooit verplicht worden gesteld: een nationaal ver-
eiste tot registratie mag niet-geregistreerde gemeenschappen op het gebied van gods-
dienst of overtuiging niet beperken in rechten en vrijheden als toegekend door het
internationale recht.
Het wetsontwerp inzake ‘Vrijheid van Godsdienst en Religieuze Organisaties’ in
Kyrgyzstan lijkt duidelijk een inbreuk te maken op deze beginselen. In het ontwerp
wordt registratie verplicht gesteld en worden niet-geregistreerde religieuze activiteiten
uitdrukkelijk verboden, als zijnde ‘propaganda die mensen aanmoedigt om niet-geregis-
treerde gemeenschappen op het gebied van godsdienst of overtuiging aan te hangen,
evenals onderwijs in hun geloof in het openbaar in flats, privé-woningen van burgers of
op straat’. De onlangs aangenomen controversiële anti-sekte wetgeving door het
Franse parlement geeft ook reden tot zorg. De wetgeving is vaag in de definiëring; zelfs
leiders van traditionele kerken zijn van mening dat het discriminatie kan aanmoedigen
op grond van godsdienst of overtuiging. Vergelijkbare bezorgdheid is geuit over de ont-
werp-amendementen op de wet op Vrijheid van Godsdienst en Gemeenschappen op het
gebied van godsdienst of overtuiging in Kazachstan. De amendementen zouden regis-
tratie van organisaties gebaseerd op een godsdienst of overtuiging verplicht stellen en
de eisen aan registratie verder beperken. Registratie van buitenlandse organisaties die
gebaseerd zijn op een godsdienst of overtuiging en de benoeming van buitenlandse lei-
ders van religieuze organisaties vereist de instemming van de staat, hoewel de wet
                                             15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>geen bepalingen bevat die détournement de pouvoir kan voorkomen in gevallen waarbij
goedkeuring niet wordt verleend.20
Tenslotte stellen sommige staten dat ze godsdiensten en overtuigingen moeten regis-
treren om conflicten tussen gemeenschappen te voorkomen. In de praktijk is het ech-
ter niet altijd eenvoudig een scheidslijn te trekken: wat als een systeem ter voorkoming
van conflicten wordt gepresenteerd, kan in werkelijkheid een instrument van onderdruk-
king zijn. Zo gebruikten communistische landen bijvoorbeeld registratiestelsels als een
middel om dergelijke gemeenschappen te beperken en te beheersen. Het Europese
Hof voor de Rechten van de Mens (en de toenmalige Europese Commissie) hebben
zaken tegen Griekenland en Bulgarije behandeld, waar de regering effectief de rechten
van bepaalde godsdiensten of overtuigingen had beperkt op een wijze die niet noodza-
kelijk was om conflicten te voorkomen.21 Het Hof oordeelde, inter alia, dat de eenwor-
ding van een religieuze stroming niet een passend doel is voor registratie van een
geloofsgemeenschap en het afwijzen van registratie van een andere.
Regeringen mogen registratiestelsels niet gebruiken met het doel gemeenschappen op
het gebied van godsdienst of overtuiging te beheersen: ter bevordering van verdraag-
zaamheid zijn educatieve maatregelen mogelijk; maatregelen waartoe ook de bevorde-
ring van dialoog tussen gemeenschappen op het gebied van godsdienst of overtuiging
behoort. Zulke gemeenschappen behoren de kans te krijgen zich te ontwikkelen, te
groeien en langzaam te verdwijnen. Regeringen behoren geen standpunt in te nemen in
dergelijke zaken.
Staten zijn niet verplicht subsidies of belastingvoordelen aan gemeenschappen op het
gebied van godsdienst of overtuiging toe te kennen. Een gemeenschap mag echter,
indien soortgelijke faciliteiten beschikbaar zijn, niet van deze voordelen worden uitge-
sloten door middel van selectieve registratie.
Regeringen hebben de verplichting de vrijheid van gedachte, geweten, godsdienst of
overtuiging mogelijk te maken. Ze mogen zich niet mengen in de ontwikkeling van nieu-
we gemeenschappen die zich op een nieuwe overtuiging richten of vasthouden aan een
afwijkende interpretatie van een reeds bestaande overtuiging. Indien zulke nieuwe
gemeenschappen geen deel wensen uit te maken van een bestaande gemeenschap
mag registratie niet worden onthouden, omdat het aantal instellingen gebaseerd op
een godsdienst of overtuiging binnen redelijke perken zou moeten blijven of omdat der-
gelijke instellingen verenigd moeten blijven. Hoewel het idee van een gevestigde of offi-
ciële godsdienst of overtuiging op zich niet in strijd is met het internationale recht,
mogen zulke stelsels niet discrimineren: dit betekent dat de staat geen registratie van
gemeenschappen op het gebied van godsdienst of overtuiging mag weigeren op grond
van de bescherming van een gevestigde of officiële godsdienst of overtuiging. Een
staat mag evenmin registratie weigeren, omdat hij een betrokken godsdienst of overtui-
ging inhoudelijk niet goedkeurt. Dergelijke gemeenschappen moeten de kans krijgen op
20 Analysis of Proposed Amendments to the Republic of Kazakhstan's Law on Freedom of Religion and
   Religious Associations, voorbereid door de Adviescommissie van Experts inzake Vrijheid van Godsdienst
   of Overtuiging van de OVSE in het Europese Bureau van Democratische Instanties en Mensenrechten,
   2 maart 2001.
21 Cf. Canea Katholieke Kerk v. Griekenland, aanvr. No. 25528/94, 27 EHRM Rep. 521 (1997) en
   Hasan en Chaush v. Bulgarije, aanvr. No. 30985/96.
                                                    16
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>gelijke voet een juridische status te verwerven en op grond van gelijke criteria als
andere verenigingen. De enige uitzondering in dit licht zou zich kunnen voordoen, indien
de betrokken godsdienst of overtuiging doelen steunt of bewerkstelligt die op zichzelf
in strijd zijn met het internationale recht (zie Hoofdstuk I).
Hoewel rechtspersoonlijkheid een belangrijke factor kan zijn het recht tot manifestatie
van de vrijheid van godsdienst of overtuiging te verwezenlijken, is dit geen voorwaarde
voor alle vormen van geloofsuiting. Een religieuze gemeenschap kan bijvoorbeeld
behoefte hebben aan gebedsbijeenkomsten in de woning van een van haar leden. Dit
recht is uitdrukkelijk erkend als een van de uitingen van de vrijheid van godsdienst of
overtuiging en mag niet aan registratievereisten worden onderworpen, aangezien het
hebben van rechtspersoonlijkheid geen intrinsieke betekenis heeft voor dit soort activi-
teiten. De gemeenschap ontleent dit recht aan het internationale recht; iedere beper-
king om dit recht uit te oefenen moet in overeenstemming met de genoemde normen
in de relevante verdragsbepalingen zijn. De gemeenschap kan eveneens een beroep
doen op het recht op openbare gebedsbijeenkomsten, hoewel in dat geval de regering
van oordeel kan zijn dat dit recht beperkt dient te worden. Niettemin behoeft in geval
van beperking van een bijeenkomst met het bewaren van de openbare veiligheid regis-
tratie nog niet noodzakelijk te zijn, aangezien rechtspersoonlijkheid niet wordt gezien
als een legitieme vereiste voor het laten plaatsvinden van een dergelijke bijeenkomst.
                                              17
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>IV       Conclusies en aanbevelingen
In dit advies heeft de AIV een aantal onderwerpen behandeld die zijn gerelateerd aan
de vrijheid van godsdienst of overtuiging. Gezien de beperkte tijd die beschikbaar was
ter voorbereiding van dit advies, besloot de AIV zich te beperken tot de onderwerpen
die direct relevant zijn voor de problematiek rond registratie of herregistratie. Dit bete-
kent dat andere interessante en belangrijke aspecten van de vrijheid van godsdienst of
overtuiging niet zijn behandeld.
Het thema van registratie van gemeenschappen op het gebied van godsdienst of over-
tuiging is verwant aan de intrinsieke betekenis van de vrijheid van godsdienst of over-
tuiging, en aan de organisatie van de relaties tussen kerk en staat op nationaal
niveau. De registratie van gemeenschappen op het gebied van godsdienst of overtui-
ging en de betekenis hiervan in het licht van de vrijheid van godsdienst of overtuiging
moet ook in de context van de functie van registratie binnen een rechtssysteem wor-
den bezien; de vereisten voor registratie moeten worden beoordeeld in het kader van
de rechtsgevolgen die aan deze registratie verbonden zijn. Het is niet registratie op
zich, maar juist de aard van de eraan verbonden rechtsgevolgen die de grondslag van
de problematiek rond registratie vormen voor gemeenschappen op het gebied van
godsdienst of overtuiging. Deze gevolgen verschillen van land tot land.
Het voorgaande brengt de AIV tot de volgende conclusies:
• De vrijheid van godsdienst of overtuiging is een diepgeworteld recht van de mens.
    Deze wordt algemeen beschermd als een individueel recht, maar is gelijkelijk geldig
    voor gemeenschappen die gezamenlijk hun recht op godsdienst of overtuiging uitoe-
    fenen. Zelfs in tijd van oorlog of noodtoestand waarbij het voortbestaan van de
    staat op het spel staat, mag niet aan dit recht voorbij worden gegaan.
•   Hoewel het interne recht een godsdienst of overtuiging al dan niet aan te hangen of
    ervan te veranderen niet mag worden beperkt (forum internum), kan het recht uiting
    te geven aan een godsdienst of overtuiging aan beperkingen worden onderworpen.
    Deze beperkingen moeten voldoen aan strikte criteria, zijn voorgeschreven bij wet,
    en noodzakelijk zijn ter bescherming van de openbare veiligheid, orde, volksgezond-
    heid, goede zeden of de fundamentele rechten en vrijheden van anderen.
•   In de context van de OVSE zijn de genoemde beperkingscriteria ook juridisch bin-
    dend, aangezien de deelnemende staten partij zijn bij het Europese Verdrag tot
    bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en/of het
    Internationale Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten. Meer in het bijzon-
    der stellen de OVSE instrumenten dat ‘iedere beperking in overeenstemming moet
    zijn met het internationale recht’.
•   Internationale garanties inzake de vrijheid van godsdienst of overtuiging zijn veelom-
    vattend: zij richten zich tot eenieder.
•   Internationaal recht op zich weert noch bevordert de registratie van gemeenschap-
    pen op het gebied van godsdienst of overtuiging.
•   Door het hanteren van een registratiesysteem voor gemeenschappen op het gebied
    van godsdienst of overtuiging (forum externum) kan de staat (op een positieve
    manier) de uitoefening van het recht op vrijheid van godsdienst of overtuiging facili-
    teren indien daarmee het functioneren in het maatschappelijk verkeer van die
    gemeenschappen wordt mogelijk gemaakt, bijvoorbeeld via rechtspersoonlijkheid of
    door bepaalde rechten aan gemeenschappen toe te kennen.
                                             18
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>• Een registratiesysteem moet in overeenstemming zijn met het internationale recht.
• Registratie als een godsdienst of overtuiging mag nooit als zodanig verplicht worden
  gesteld: een nationaal registratiesysteem mag niet-geregistreerde gemeenschappen
  niet hun rechten en vrijheden onder het internationale recht ontnemen.
• Indien een registratiesysteem is vereist, moet het zijn vormgegeven en worden uit-
  gevoerd op een transparante, duidelijke en non-discriminatoire wijze.
Samengevat luiden de antwoorden op de drie gestelde vragen als volgt:
• Wetgeving inzake registratie of herregistratie waarin beperkingen aan de te registre-
  ren gemeenschappen worden opgelegd, is onaanvaardbaar indien deze wetgeving de
  grenzen van de vrijheid van godsdienst of overtuiging overschrijdt. Zulke beperkingen
  mogen slechts betrekking hebben op het recht om uiting te geven aan een gods-
  dienst of overtuiging en moeten voldoen aan de bovengenoemde strenge criteria.
• Volgens internationale mensenrechtennormen moeten zowel geregistreerde als niet-
  geregistreerde gemeenschappen op het gebied van godsdienst of overtuiging recht
  hebben om hun godsdienst of overtuiging - zelfs in tijd van noodtoestand waar het
  voortbestaan van de staat op het spel staat - uit te oefenen.
• Als minimumvereisten voor registratie moeten nauwgezette voorwaarden in acht
  worden genomen. Voor zover deze registratie beperkend werkt moet deze zijn voor-
  geschreven bij wet, noodzakelijk zijn ter bescherming van de openbare veiligheid,
  orde, volksgezondheid, goede zeden of de fundamentele rechten en vrijheden van
  anderen.
De voorafgaande conclusies brengen de AIV tot de volgende aanbevelingen:
• Besluiten genomen in de context van registratiestelsels moeten onpartijdig,
  non-discriminatoir, consistent en conform het internationale recht worden genomen.
• Gemeenschappen op het gebied van godsdienst of overtuiging mogen niet worden
  verplicht zich te registreren voor het kunnen uitoefenen van het recht op godsdienst
  of overtuiging. Een dergelijke verplichting kan slechts bestaan met het oog op ver-
  werving van rechtspersoonlijkheid, wat kan leiden tot bijkomende rechten, voorrech-
  ten en verantwoordelijkheden.
• De vrijheid van godsdienst of overtuiging voor een ieder staat niet toe dat staten
  registratiestelsels gebruiken die discriminatie op grond van godsdienst of overtui-
  ging op het terrein van het burgerlijke, economische, politieke, sociale en culturele
  leven als doel of gevolg hebben. Daarnaast moeten rechtsmiddelen op nationaal en
  internationaal niveau aanwezig zijn voor diegenen die menen ten onrechte in hun
  rechten te zijn beperkt.
• Registratie mag niet worden gebruikt om een bijzondere status aan bepaalde
  gemeenschappen op het gebied van godsdienst of overtuiging op grond van de
  inhoud of aard van een godsdienst of overtuiging toe te kennen, die aan andere
  gemeenschappen op die gronden wordt onthouden. Dit zou tot discriminatie leiden,
  en dus een inbreuk leveren op een kernverplichting van het internationale recht.
• Overheden mogen registratiestelsels niet gebruiken om gemeenschappen op het
  gebied van godsdienst of overtuiging te beheersen. Ter bevordering van tolerantie
  kunnen educatieve middelen worden gebruikt. Dergelijke geloofsgemeenschappen
  moeten de kans krijgen zich te ontwikkelen, te groeien en eventueel langzaam te
  verdwijnen. Overheden behoren geen standpunt in te nemen in dergelijke zaken.
                                            19
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>                                                                                       Bijlage I
Aan de waarnemend Voorzitter van de                 Directie Mensenrechten en Vredesopbouw
Adviesraad Internationale Vraagstukken              Afdeling Mensenrechten
Prof. mr. F.H.J.J. Andriessen                       Bezuidenhoutseweg 67
Postbus 20061                                       2594 AC Den Haag
2500 EB Den Haag
Datum             13 februari 2001                  Auteur          Bahia Tahzib-Lie
Kenmerk           DMV/MR-082/01                     Telefoon        070-348 5074
Blad              1/3                               Fax             070-348 5049
Bijlage(n)                                          E-mail          bahia.tahzib@minbuza.nl
Betreft           Adviesaanvraag vrijheid van
                  godsdienst of overtuiging
De bescherming van de vrijheid van godsdienst of overtuiging is een belangrijk en integraal
onderdeel van het Nederlands mensenrechtenbeleid. Deze vrijheid is neergelegd in verschil-
lende mondiale en regionale instrumenten op het gebied van mensenrechten. In de
betreffende bepalingen wordt specifiek benadrukt dat staten alleen onder strikte voorwaar-
den uitingsvormen van godsdienst of overtuiging kunnen beperken. Echter, het aanhangen
dan wel veranderen van een bepaalde godsdienst of overtuiging mag als zodanig nooit aan
banden worden gelegd. Verschillende toezichthoudende verdragsorganen (zoals het VN-
Comité voor de rechten van de mens en het Europese Hof voor de Rechten van de Mens)
hebben nader invulling gegeven aan de evoluerende reeks bepalingen over vrijheid van
godsdienst of overtuiging. Uit deze nadere invulling blijkt onder meer dat het begrippenpaar
‘godsdienst of overtuiging’ alle theïstische, atheïstische en non-theïstische overtuigingen -
zowel traditionele, nieuwe, bekende als onbekende - bevat.
Sinds 1989 is de belangstelling voor vrijheid van godsdienst of overtuiging in Midden- en
Oost-Europa toegenomen. Na het einde van de communistische regimes werden de moge-
lijkheden om uiting te geven aan religieuze of andere levensovertuigingen weer hersteld of
vergroot. Dit heeft geleid tot een explosieve groei van kleine, reeds bestaande, alsook nieu-
we religieuze gemeenschappen. Zowel traditionele, gevestigde religieuze gemeenschappen
als overheden ervaren deze ontwikkeling soms als bedreigend. Hierbij speelt ook een al
dan niet vermeende vrees voor religieus extremisme een rol. In verschillende landen in
Midden- en Oost-Europa heeft dit geleid tot voorbereiding of aanvaarding van wetten waarin
onder meer restrictieve (her-)registratie- en vestigingseisen ten aanzien van religieuze
gemeenschappen zijn opgenomen. In het geval van vergaande restrictieve (her-)registratie-
en vestigingseisen alsook in de toepassing daarvan is vaak sprake van een discriminatoire
houding van overheden ten aanzien van kleine, reeds bestaande, alsook nieuwe religieuze
gemeenschappen. Dit blijkt bijvoorbeeld uit wetgeving in Azerbaijan, Macedonië, Oezbeki-
stan, de Russische Federatie en Turkmenistan. In OVSE-kader hebben Nederland en de EU
deze nieuwe restrictieve wetten op kritische wijze aan de orde gesteld. Overigens hebben
kleine religieuze gemeenschappen de laatste jaren eveneens kritiek uitgeoefend op de
restrictieve houding en een navenant optreden van sommige Westerse landen.
                                               20
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>Voor de ontplooiing van religieuze gemeenschappen is het onontbeerlijk zich te kunnen regi-
streren en vestigen. Immers, geregistreerde religieuze gemeenschappen komen in aanmer-
king voor rechtspersoonlijkheid. Aan deze rechtspersoonlijkheid zijn verstrekkende rechtsge-
volgen verbonden voor de uitoefening van vrijheid van godsdienst of overtuiging, zoals huren
van een ruimte om erediensten te houden, publiceren en verspreiden van religieuze litera-
tuur, aanstellen van religieuze leiders en ontvangen van eventuele subsidies. Het is daarom
van groot belang dat eventuele (her-)registratie- en vestigingseisen duidelijk, doorzichtig en
non-discriminatoir zijn alsmede in overeenstemming met internationale normen op het
gebied van mensenrechten.
Het is tegen deze achtergrond dat ik u verzoek om advies omtrent de volgende vragen:
1) Wat voor soort problemen ondervinden religieuze gemeenschappen als gevolg van wet-
    geving waarin vergaande restrictieve (her-)registratie- en vestigingseisen zijn opgenomen?
2) Welke rechten en vrijheden kunnen (nog) niet-geregistreerde religieuze gemeenschappen
    ontlenen aan internationale normen op het gebied van mensenrechten?
3) Aan welke vereisten moet wetgeving betreffende (her-)registratie- en vestiging van religi-
    euze gemeenschappen minimaal voldoen op basis van internationale normen op het
    gebied van mensenrechten, met inbegrip van de toegestane beperkingen op de vrijheid
    van godsdienst of overtuiging?
Uw advies is in het bijzonder van belang voor een internationaal seminar dat Nederland in
het kader van de OVSE op 26 juni a.s. in Den Haag organiseert over deze actuele problema-
tiek. Het doel van het seminar is richtlijnen terzake op te stellen en deze in een later
stadium door de OVSE aanvaard te krijgen.
Ik zie het advies met veel belangstelling tegemoet,
                                               21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>                                                                                      Bijlage II
Vrijheid van godsdienst of overtuiging in internationale mensenrechteninstrumenten
Een ieder heeft recht op vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst; dit recht omvat
tevens de vrijheid om van godsdienst of overtuiging te veranderen, alsmede de vrijheid
hetzij alleen, hetzij met anderen zowel in het openbaar als in zijn particuliere leven zijn
godsdienst of overtuiging te belijden door het onderwijzen ervan, door de praktische
toepassing, door eredienst en de inachtneming van de geboden en voorschriften.
(Universele Verklaring van de rechten van de mens, artikel 18).
1. Een ieder heeft het recht op vrijheid van denken, geweten en godsdienst. Dit recht
    omvat mede de vrijheid een zelf gekozen godsdienst of overtuiging te hebben of te
    aanvaarden, alsmede de vrijheid hetzij alleen, hetzij met anderen, zowel in het open-
    baar als in zijn particuliere leven zijn godsdienst of overtuiging tot uiting te brengen
    door de eredienst, het onderhouden van de geboden en voorschriften, door prakti-
    sche toepassing en het onderwijzen ervan.
2. Op niemand mag dwang worden uitgeoefend die een belemmering zou betekenen
    van zijn vrijheid een door hemzelf gekozen godsdienst of overtuiging te hebben of te
    aanvaarden.
3. De vrijheid van een ieder zijn godsdienst of overtuiging tot uiting te brengen kan
    slechts in die mate worden beperkt als wordt voorgeschreven door de wet en nood-
    zakelijk is ter bescherming van de openbare veiligheid, de orde, de volksgezond-
    heid, de goede zeden of de fundamentele rechten en vrijheden van anderen.
4. De Staten die partij zijn bij dit Verdrag verbinden zich de vrijheid te eerbiedigen van
    ouders of wettige voogden, de godsdienstige en morele opvoeding van hun kinderen
    overeenkomstig hun eigen overtuiging te verzekeren. (Internationaal Verdrag inzake
    burgerrechten en politieke rechten, artikel 18).
1. Een ieder heeft recht op vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst; dit recht
    omvat tevens de vrijheid om van godsdienst of overtuiging te veranderen, alsmede
    de vrijheid hetzij alleen, hetzij met anderen, zowel in het openbaar als privé zijn
    godsdienst te belijden of overtuiging tot uitdrukking te brengen in erediensten, in
    onderricht, in praktische toepassing ervan en in het onderhouden van geboden en
    voorschriften.
2. De vrijheid zijn godsdienst te belijden of overtuiging tot uiting te brengen kan aan
    geen andere beperkingen worden onderworpen dan die bij wet zijn voorzien en in
    een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de openbare vei-
    ligheid, voor de bescherming van de openbare orde, gezondheid of goede zeden of
    voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. (Europees Verdrag
    tot bescherming van de rechten van de mens, artikel 9).
1. Een ieder heeft het recht op vrijheid van geweten en geloof. Dit recht houdt de vrij-
    heid in om een godsdienst of overtuiging aan te hangen of te veranderen, en de
    vrijheid om het geloof te belijden of verspreiden, zowel individueel als in verband
    met anderen, en in de publieke of private sfeer.
2. Niemand zal in zijn recht op de vrijheid om een godsdienst of overtuiging te belijden
    of te veranderen worden beperkt.
3. De vrijheid om een godsdienst of overtuiging te openbaren kan aan beperkingen
    worden onderworpen, mits voorgeschreven bij wet en noodzakelijk ter bescherming
    van de openbare veiligheid, de orde, de volksgezondheid, de goede zeden en de
    rechten en vrijheden van anderen. (De Amerikaanse Conventie voor de rechten van de
    mens, artikel 12).
                                               22
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>Vrijheid van geweten, het belijden en de vrije uitoefening van een godsdienst zullen wor-
den gegarandeerd. Niemand mag, als subject van de rechtsstaat, worden onderworpen
aan maatregelen die de uitoefening van deze vrijheden beperken. (Afrikaans Handvest
voor de rechten van mensen en volken, artikel 8).
De deelnemende Staten bevestigen dat (…) een ieder het recht heeft op vrijheid van
gedachte, geweten en godsdienst. Dit recht houdt de vrijheid in van godsdienst of over-
tuiging te veranderen en de godsdienst of de overtuiging tot uiting te brengen, alleen
ofwel in samenhang met anderen, binnen de publieke of private sfeer, door middel van
verering, onderwijs, uitvoering of eerbiediging. (Conferentie over Veiligheid en Samen-
werking in Europa: Document van de bijeenkomst van Kopenhagen inzake de menselijke
dimensie).
1. Een ieder heeft het recht op vrijheid van gedachte, geweten en geloof. Dit recht
    bevat de vrijheid van geloof of overtuiging te veranderen, alleen ofwel in samenhang
    met anderen in een publieke of private sfeer, om het geloof of overtuiging te ver-
    spreiden door verering, onderwijs, uitvoering of eerbiediging. (EU Handvest voor
    grondrechten, artikel 10).
                                             23
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>Door de Adviesraad Internationale Vraagstukken uitgebrachte adviezen*
1     EUROPA INCLUSIEF, oktober 1997
2     CONVENTIONELE WAPENBEHEERSING: dringende noodzaak, beperkte
      mogelijkheden, april 1998
3     DE DOODSTRAF EN DE RECHTEN VAN DE MENS; recente ontwikkelingen,
      april 1998
4     UNIVERSALITEIT VAN DE RECHTEN VAN DE MENS EN CULTURELE
      VERSCHEIDENHEID, juni 1998
5     EUROPA INCLUSIEF II, november 1998
6     HUMANITAIRE HULP: naar een nieuwe begrenzing, november 1998
7     COMMENTAAR OP DE CRITERIA VOOR STRUCTURELE BILATERALE HULP,
      november 1998
8     ASIELINFORMATIE EN DE EUROPESE UNIE, juli 1999
9     NAAR RUSTIGER VAARWATER: een advies over betrekkingen tussen
      Turkije en de Europese Unie, juli 1999
10    DE ONTWIKKELINGEN IN DE INTERNATIONALE VEILIGHEIDSSITUATIE
      IN DE JAREN NEGENTIG: van onveilige zekerheid naar onzekere
      veiligheid, september 1999
11    HET FUNCTIONEREN VAN DE VN-COMMISSIE VOOR DE RECHTEN VAN DE MENS,
      september 1999
12    DE IGC 2000 EN DAARNA: op weg naar een Europese Unie van der tig
      lidstaten, januari 2000
13    HUMANITAIRE INTERVENTIE, april 2000 **
14    ENKELE LESSEN UIT DE FINANCIËLE CRISES VAN 1997 EN 1998, mei 2000
15    EEN EUROPEES HANDVEST VOOR GRONDRECHTEN?, mei 2000
16    DEFENSIE-ONDERZOEK EN PARLEMENTAIRE CONTROLE, december 2000
17    DE WORSTELING VAN AFRIKA: veiligheid, stabiliteit en ontwikkeling, januari 2001
18    GEWELD TEGEN VROUWEN: enkele rechtsontwikkelingen, februari 2001
                                         24
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>19     EEN GELAAGD EUROPA: de verhouding tussen de Europese Unie en
       subnationale overheden, april 2001
20     EUROPESE MILITAIR-INDUSTRIËLE SAMENWERKING, mei 2001
*  De adviezen zijn ook beschikbaar in het Engels.
** Gezamenlijk advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en
   de Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken (CAVV).
                                             25
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>