<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>            EEN BRUG TUSSEN BURGERS EN BRUSSEL
        NAAR MEER LEGITIMITEIT EN SLAGVAARDIGHEID
                       VOOR DE EUROPESE UNIE
                               No. 27, Mei 2002
Leden Adviesraad Internationale Vraagstukken
Voorzitter          Mr. F. Korthals Altes
Leden               Prof. mr. F.H.J.J. Andriessen
                    Dhr. A.L. ter Beek
                    Mw. prof. dr. C.E. von Benda-Beckmann-Droogleever Fortuijn
                    Prof. Jhr. dr. G. van Benthem van den Bergh
                    Mw. dr. O.B.R.C. van Cranenburgh
                    Mw. drs. A.C. van Es
                    Prof. mr. C. Flinterman
                    Prof. dr. E.J. de Kadt
                    Dr. B. Knapen
                    Mw. mr. E.M.A. Schmitz
Ambtelijk adviseurs Mr. F.A.M. Majoor (Ministerie van Buitenlandse Zaken)
                    Drs. B.W. Bargerbos (Ministerie van Defensie)
Secretaris          Drs. F. van Beuningen
                    Postbus 20061
                    2500 EB Den Haag
                    telefoon 070 - 348 5108/6060
                    fax 070 - 348 6256
                    E-mail AIV@minbuza.nl
                    Internet www.AIV-Advies.nl
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>    Inhoudsopgave
    Woord vooraf
I   De uitbreiding van de Europese Unie: een plaatsbepaling         7
II  Een Europese grondwet?         12
    II.1     Algemeen       12
    II.1.1.  Stand van zaken      12
    II.1.2   Europese grondwet, ja of nee     13
    II.2     De inhoud van het Basisverdrag       14
    II.2.1   Doelstellingen van de Europese Unie     14
    II.2.2.  Grondrechten      14
    II.2.3   Stemmenweging        16
    II.2.4   Omschrijving van bevoegdheden       16
    II.2.5   De eigen middelen ter financiering van de activiteiten van de 17
             Europese Unie
    II.2.6   Hiërarchie der normen      18
    II.3     Wijzigingen in het Basisverdrag     19
III Institutionele vraagstukken       20
    III.1    Algemeen       20
    III.2    De Europese Commissie        20
    III.2.1  Comitologie     21
    III.3    Het Europees Parlement       22
    III.4    De Raad      23
    III.4.1  Huidige situatie    23
    III.4.2  De Europese Raad      24
    III.4.3  De Algemene Raad en de Coördinatieraad       25
    III.4.4  Vakraden      25
    III.4.5  Het roulerend voorzitterschap    26
    III.5    Andere instellingen     27
    III.5.1  De Europese Rekenkamer       27
    III.5.2  Het Hof van Justitie    27
    III.6    Differentiatie    27
    III.7    Rol nationale parlementen       28
    III.8    Middellange termijn       28
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>IV        De tweede en derde pijler van de Europese Unie          30
          IV.1     Het Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheidsbeleid (GBVB)          30
                   en het Europees Veiligheids- en Defensiebeleid (EVDB)
          IV.1.1   Waarom is een afgestemd buitenlands- en veiligheidsbeleid nodig?     30
          IV.1.2   Het GBVB en EVDB tot nu toe     30
          IV.1.3   Stand van zaken      32
          IV.1.4   Aanbevelingen     32
          IV.1.4.1 Diplomatie   33
          IV.1.4.2 Optreden in crisissituaties respectievelijk met inzet van militaire- 35
                   en/of politiemiddelen
          IV.2     De derde pijler van de Europese Unie en de interne en externe         36
                   veiligheid en bestrijding van terrorisme
          IV.2.1   Oorsprong     36
          IV.2.2   Stand van zaken      36
          IV.2.3   Aanbeveling    37
V         Coördinatie van het economisch en monetaire beleid in de Europese Unie            38
          V.1      Algemeen      38
          V.1.1    Beschrijving    38
          V.2      Evaluatie    39
          V.3      Aanbevelingen       40
          V.4      Kandidaatlidstaten en de eurozone          41
          V.5      De Europese Centrale Bank (ECB)         41
VI        Samenvatting en aanbevelingen          43
Bijlage I          Adviesaanvraag
Bijlage II         Interimadvies van 9 november 2001
Bijlage III        Lijst van gebruikte afkortingen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>Woord vooraf
Op 19 juli 2001 heeft de Minister van Buitenlandse Zaken de Adviesraad Interna-
tionale Vraagstukken (AIV) om advies gevraagd over vraagstukken met betrekking
tot de toekomst van de Europese Unie (EU). De AIV heeft dit verzoek, ter voorbe-
reiding van het uit te brengen advies, voorgelegd aan één van zijn vier permanen-
te commissies, te weten de Commissie Europese Integratie (CEI). Deze commissie
bestaat uit prof. mr. F.H.J.J. Andriessen (voorzitter), dr. B. Knapen (vice-voorzitter),
drs. H.J. Brouwer, drs. W.S.J.M. Buck, dhr. P. Dankert, drs. H.C. Posthumus Meyjes,
prof. dr. J.Q.Th. Rood, drs. P. Scheffer, drs. W.K.N. Schmelzer, prof. dr. A. Szász,
mw. mr. M.G. Wezenbeek-Geuke en prof. mr. J.W. de Zwaan. De CEI is voor de uit-
werking van dit advies uitgebreid met prof. drs. B.A.G.M. Tromp en drs. E.P.
Wellenstein van de Commissie Vrede en Veiligheid (CVV) en mr. J.G. van der Tas
van de Commissie Mensenrechten (CMR) van de AIV. De werkzaamheden ten
behoeve van de opstelling van het advies zijn ondersteund door de ambtelijke
adviseurs van de CEI, dhr. R.C.J.M. van Schreven en drs. J.A. Werner en tevens
door mr. A.R. Westerink (Ministerie van Buitenlandse Zaken). Het secretariaat is
gevoerd door mw. drs. M.M.J. Louwerens (secretaris van de CEI). Dhr. J.W. van der
Veer en mw. B. Frequin (stagiaires) hebben de werkzaamheden van de staf ten
behoeve van de opstelling van het advies ondersteund. De AIV heeft dit advies
vastgesteld op 3 mei 2002.
In de Verklaring van de Slotakte van Nice betreffende de toekomst van de Europe-
se Unie zijn vier onderwerpen aangegeven waaraan in een debat over die toe-
komst aandacht moet worden besteed.1 De Europese Raad van Laken van decem-
ber 2001 heeft besloten dat een conventie zich moet buigen over deze en enkele
aanverwante onderwerpen. In de Verklaring van Laken zijn zo’n 50 te behandelen
vragen gesteld, onderverdeeld naar de volgende thema’s: een betere verdeling en
omschrijving van de bevoegdheden in de Europese Unie, de vereenvoudiging van
de instrumenten van de Europese Unie, meer democratie, transparantie en effi-
ciëntie in de Europese Unie, en ten slotte de weg naar een grondwet voor de Euro-
pese burgers. Vragen over het externe beleid, een thema dat naar mening van de
AIV ook in de conventie behandeld zou moeten worden, zijn niet onder een apart
kopje samengebracht, maar verspreid terug te vinden onder bovenstaande the-
ma’s. De conventie is op 28 februari 2002 van start gegaan. Uiteindelijk zal in
2004 een Intergouvernementele Conferentie (IGC) beslissingen nemen over deze
materie. De AIV heeft op 9 november 2001 een interimadvies uitgebracht, waarin
hij aangeeft dat het debat zich zou moeten richten op de thema’s legitimiteit en
democratie, coherentie van het externe optreden en terrorismebestrijding en
1  De vier onderwerpen van ‘Nice’ zijn: (1) hoe zal het mogelijk zijn om een nauwkeuriger
   bevoegdheidsafbakening tussen de Europese Unie en de lidstaten vast te stellen en vervolgens
   te handhaven, met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel, (2) welke status krijgt ... het ...
   Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie, (3) hoe kunnen de verdragen worden ver-
   eenvoudigd om ze duidelijker en begrijpelijker te maken, zonder de inhoud geweld aan te doen
   en (4) wat is de rol van de nationale parlementen in de Europese architectuur (zie de Verklaring
   voor de toekomst van de Europese Unie, bijlage IV bij het Verdrag van Nice). In Bijlage I van de
   Conclusies van de Europese Raad van Laken worden in totaal zo’n 90 vragen geformuleerd ter
   uitwerking van deze thema’s.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>veiligheid.2 In het onderstaande advies zal de AIV substantieel ingaan op de the-
ma’s uit de Verklaringen van Nice en Laken en de zelf aangedragen onderwerpen.
Het advies is als volgt opgebouwd. Hoofdstuk I bevat een algemene analyse van de
ontwikkelingen in de Europese Unie nu en in de toekomst. Deze analyse richt zich
op de vraag wat de implicaties zijn van de komende, politiek overeengekomen, uit-
breiding. Vanuit dit perspectief zullen vervolgens de vraagstukken die voorliggen
worden behandeld: in hoofdstuk II constitutionele vraagstukken, in hoofdstuk III
institutionele vraagstukken, vervolgens komen externe veiligheid en coherentie
van het buitenlands beleid, alsmede interne veiligheid en bestrijding van terroris-
me aan de orde in hoofdstuk IV en ten slotte economische onderwerpen in hoofd-
stuk V. Hoofdstuk VI bevat een overzicht van alle aanbevelingen in dit advies.
Bijlage I bevat de adviesaanvraag, bijlage II het interimadvies dat is uitgebracht op
9 november 2001 en bijlage III de lijst met gebruikte afkortingen.
2  Brief waarin is vervat het interimadvies AIV-214/01 van 9 november 2001 (zie bijlage II).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>I        De uitbreiding van de Europese Unie:
         een plaatsbepaling
De Europese Unie bevindt zich ‘op een kruispunt van wegen, een scharniermoment in
haar bestaan’, zo staat in de Verklaring van Laken te lezen. De Europese Raad bestem-
pelt in dit document de Europese Unie terecht als een succes. Vanuit een historische
context die werd gekenmerkt door wantrouwen, vijandigheid en geweld, heeft zich een
opmerkelijk samengaan ontwikkeld dat bij een groeiend ledental als diepste drijfveer
een streven naar vrede, welvaart en democratie heeft. Een integratieproces dat zich
bovendien van een in eerste instantie vooral economische vorm van eenwording - met
evident politieke oogmerken - heeft ontwikkeld tot een geheel van beleid en ambities
op een breed scala van maatschappelijke onderwerpen.
Maar blijvend succes is niet verzekerd. Zo staat de Europese Unie aan de vooravond
van een grootschalige uitbreiding. Binnen enkele jaren zal een tiental nieuwe lidstaten
toetreden. Op termijn lijkt meer dan een verdubbeling van het huidige aantal lidstaten
een reëel perspectief. Als gevolg van grotere verschillen - niet alleen in welvaart - tus-
sen de lidstaten zal de heterogeniteit binnen de Europese Unie sterk toenemen. Deze
uitbreiding is derhalve meer dan een getalsmatige aangelegenheid. De Europese Unie
zal kwalitatief veranderen. Reeds nu bestaande problemen rond slagvaardigheid, effi-
ciency, cohesie en het externe gezicht zullen in een Europese Unie van 25 of meer
leden welhaast onbeheersbaar worden.
De komende uitbreiding roept dan ook vele vragen op over de verdere ontwikkeling van
de integratie. Kan een Europese Unie van 25 leden of meer in de huidige vorm hoe dan
ook functioneren als effectief samenwerkingsverband? Zo dringt zich de vraag op wat
het effect zal zijn van de uitbreiding op het ambitieniveau van de Europese Unie en op
de wijze waarop de lidstaten hun samenwerking vormgeven. Zal het mogelijk zijn om
ook bij een groter ledental voortgang te maken op terreinen van gemeenschappelijk
belang, of zal de uitbreiding, als men alles bij het oude laat, tot een stap terug dwin-
gen, met stagnatie en verwatering als dreigend perspectief? Dit voert tot de vraag
welke institutionele en beleidsmatige aanpassingen noodzakelijk zijn om dit laatste te
voorkomen en blijvende slagvaardigheid van de Europese Unie te verzekeren. En mocht
het niet mogelijk blijken om in het brede gezelschap van alle lidstaten de noodzakelijke
aanpassingen te bewerkstelligen, zou dan een kopgroep met een beperkt aantal leden
binnen de wijdere Europese Unie het voortouw moeten nemen?
Op deze vragen zal in het vervolg van dit advies worden ingegaan. Hier wenst de AIV
echter reeds te benadrukken dat naast dringende institutionele hervormingen van ver-
dergaande aard dan in Nice (2000) overeengekomen, de komende uitbreiding ook een
aanpassing van het beleid van de Europese Unie vergt. Dit geldt wel in het bijzonder
voor het structuur- en landbouwbeleid, dat, mede in het licht van de (toekomstige) finan-
ciële perspectieven, vergaand dient te worden hervormd. Daarnaast beklemtoont de AIV
dat een aantal noodzakelijke institutionele hervormingen, onder andere betreffende de
werkwijze van Raad en Europese Commissie, reeds mogelijk zijn zonder verdragswijzi-
ging, en derhalve niet tot de komende IGC hoeven te wachten.
Niet alleen de uitbreiding - hoe zeer op zich zelf een politiek imperatief - roept vragen
op over de toekomst. Ook, en steeds sterker, manifesteert zich het vraagstuk van de
democratische legitimiteit van de integratie op de Europese agenda. Ook dit is een
                                              7
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>gevolg van het succes van de Europese Unie. Niet langer beperkt de integratie zich tot
belangen die deelgroepen raken. Euro, arbeidsmarktbeleid, gezondheidsrichtlijnen en
justitiële samenwerking raken samenlevingen in hun geheel. Deze voorbeelden staan
dan ook voor de vaakgenoemde ‘Europeanisering’ van het binnenland. Maar juist dan is
de geringe betrokkenheid van burgers, hun tamelijke onverschilligheid, soms overgaand
in afkeer of vijandigheid, ten aanzien van de Europese Unie een punt van toenemende
zorg, temeer daar deze lijkt te wortelen in een onderstroom van weerstand tegen ‘Brus-
sel’. Immers, blijvend succes van de integratie veronderstelt niet alleen ambitie en slag-
vaardigheid. Zonder een voldoende sterk publiek draagvlak zullen het optreden en de
besluiten van de Europese Unie uiteindelijk de noodzakelijke democratische legitimiteit
ontberen. Bij onvoldoende publieke steun dreigt zelfs het gevaar van ernstige tegensla-
gen of mislukkingen; een dreiging die zich binnen de huidige Europese Unie reeds heeft
gemanifesteerd (in sommige referenda betreffende verdragsherzieningen). De vraag hoe
de Unie zo in te richten dat deze doorzichtiger en democratischer wordt, vormt dan ook
één van de kernvragen van de verklaring van Laken. De AIV wijst er in dit kader op dat
in zijn visie de vergroting van de legitimiteit en het draagvlak een centrale rol moet spe-
len. In een eventuele afweging tussen vergroting van de slagvaardigheid en vergroting
van de legitimiteit dient naar de mening van de AIV aan het laatste element voorrang te
worden gegeven. Dat het vraagstuk van de democratische legitimiteit zo centraal staat
in het debat over de toekomst van de Europese Unie markeert overigens in de visie van
de AIV een accentverschuiving in de voortdurende hervorming van de Europese Unie,
waarbij naast institutionele en beleidsmatige kwesties, vragen met een constitutioneel
karakter op de voorgrond komen te staan.
Naast uitbreiding en het prangende vraagstuk van de democratische legitimiteit is er in
de visie van de AIV een derde reden die dwingt tot versterking van de integratie. Dit
betreft het zich sterker manifesteren binnen de Europese Unie van intergouvernemente-
le tendensen. In de relatie tussen de Europese instellingen en de lidstaten heeft zich de
afgelopen jaren onmiskenbaar een verschuiving voorgedaan die ten koste is gegaan van
de Europese Commissie. Daarmee is een hoeksteen binnen het communautaire bouw-
werk en een vitale schakel in de communautaire methode onder druk komen te staan.
Daar deze methode, zo meent de AIV, in belangrijke mate beslissend is geweest voor
het succes van de integratie en onontbeerlijk is voor toekomstige vooruitgang, dient ver-
sterking van de positie van de Europese Commissie dan ook een wezenlijk doel te zijn
van institutionele hervormingen.
In het bijzonder de genoemde constitutionele dimensie - prominent in de verklaring van
Laken en daarmee op de agenda van de Conventie - leidt tot de vraag naar de politieke
finaliteit van de integratie. Wat zou de Europese Unie moeten worden? Het antwoord op
deze vraag veronderstelt allereerst volgens de AIV inzicht in wat de Europese Unie is,
omdat daarmee ook de parameters voor haar voorzienbare toekomstige ontwikkeling
zijn aangegeven. De AIV is hierbij de overtuiging toegedaan dat de Europese Unie haar
unieke betekenis ontleent aan het gegeven dat zij niet vergelijkbaar is met een interna-
tionale organisatie, dat wil zeggen substantieel veel meer is dan een interstatelijk
samenwerkingsverband. Tegelijkertijd is voor dit advies richtinggevend dat de Europese
Unie geen staat is in de klassieke zin van het woord.
De AIV is dan ook van oordeel dat de Europese Unie kan worden aangeduid als een
heterogene structuur samengesteld uit statelijke en internationaal-rechtelijke elemen-
ten, zonder dat er een tendens is naar een verdere verstatelijking. De Europese Unie
vormt een eigen bestel dat zijn uniciteit ontleent aan het ontbreken van een ondubbel-
zinnige statelijke gezagsstructuur: een stelsel van elkaar overlappende horizontale en
                                                8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>verticale gezagsrelaties zonder duidelijk politiek centrum als richtpunt voor loyaliteit en
legitimiteit. Kenmerkend voor dit bestel is bovenal dat het een mengsel is van suprana-
tionale en intergouvernementele elementen, en dat het samenspel tussen deze dimen-
sies in belangrijke mate bepalend is (geweest) voor de evolutie van de Unie tot haar
huidige gedaante.
Deze mengvorm komt in het bijzonder tot uitdrukking in de wijze waarop bevoegdheden
zijn verdeeld binnen de Europese Unie. Op een beperkt aantal terreinen berusten
bevoegdheden exclusief bij de Europese instellingen (in het bijzonder de Europese Com-
missie en de Europese Centrale Bank), op een aantal terreinen zijn de lidstaten nog
altijd formeel soeverein. Hoe dan ook zijn de lidstaten als ‘Herren des Vertrags’ in
onderlinge samenwerking beslissend voor de verdere constitutionele ontwikkeling van
de Europese Unie. Maar op een groeiend aantal terreinen is sprake van gedeelde soe-
vereiniteit, waarbij lidstaten en instellingen afhankelijk van het onderwerp in kwestie in
wisselende gradatie van binding en institutionalisering op elkaar zijn aangewezen.3 Op
die terreinen hebben de lidstaten een deel van hun beleidsvrijheid opgegeven. Dit laat-
ste is dan een uitdrukking van het gegeven dat zij als gevolg van een aantal ontwikkelin-
gen - waaronder de integratie zelf - geconfronteerd worden met vraagstukken die de
schaal van het nationale beleid (ver) te boven gaan en uit oogpunt van effectiviteit tot
gemeenschappelijk handelen nopen. De betekenis van de Europese Unie is daarbij gele-
gen in het vermogen om deze samenwerking te initiëren, te institutionaliseren en te ver-
zekeren binnen een geheel van ‘checks and balances’ dat bekend staat als de commu-
nautaire methode. De kern van deze methode is dat samenwerking niet vrijblijvend is
maar de lidstaten bindt binnen gemeenschappelijke afspraken geïnitieerd door de Euro-
pese Commissie als vertegenwoordiger van het communautaire belang, en dat deze
methode tevens mogelijkheden biedt voor democratische controle.
De keerzijde van de beschreven ontwikkeling is dat zich binnen de Europese Unie een
uitermate complex mozaïek van een welhaast per deelterrein of onderwerp wisselende
mix van procedures, institutionele arrangementen, instrumenten en methodes heeft ont-
wikkeld. Dit is ten dele een logisch gevolg van de complexiteit van de samenstellende
delen en de diversiteit aan beleidsterreinen. Dit mozaïek stelt de Europese Unie in
staat om op flexibele wijze zowel institutioneel als beleidsmatig te reageren op nieuwe
situaties. Maar tegelijkertijd is dit ook het probleem van de Europese Unie geworden.
Deze ontwikkeling is immers gepaard gegaan met een toenemend gebrek aan transpa-
rantie, een dreigend gevaar van aantasting van de communautaire rechtseenheid, van
inefficiency en ineffectiviteit; manco’s die in een uitgebreide Unie nog scherper naar
voren zullen treden.
Waar in antwoord op deze deficiënties wordt gesuggereerd een statelijke constructie op
Europees niveau - een Verenigde Staten van Europa - na te streven, hecht de AIV eraan
te benadrukken dat een dergelijk streven niet vruchtbaar zal zijn. Zo miskent een derge-
lijke theoretische projectie op de toekomst, zoals reeds gememoreerd, hoezeer de inte-
gratie is ingebed in een samenspel tussen lidstaten en de communautaire instellingen
en hoezeer vooralsnog dit samenspel bepalend zal blijven voor de verdere ontwikkeling
van de Europese Unie. Zo zal deze relatie bij voortgang van de integratie en bij uitbrei-
3   Zie o.a.: Posthumus Meyjes, H.C., ‘Europa met zijn dertigen; een onbekommerde toekomstverkenning’
    SEW, 1(2001), pp. 2 - 7; Rood, J.Q.Th., e.a., ‘Europa onvoltooid? beschouwingen over de finaliteit van
    de Europese integratie’, Den Haag, Clingendael Instituut, 2001; Rood, J.Q.Th., ‘Een einde aan de Euro-
    pese integratie?’, Den Haag, Clingendael Instituut, 2001.
                                                      9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>ding nog slechts aan betekenis winnen, onder andere met het oog op de verzekering
van goed bestuur en van de nakoming van regelgeving; zaken die zowel afhankelijk zijn
van de kwaliteit van de nationale overheden als van de communautaire instellingen.
Daarnaast beschikt de gemiddelde lidstaat gemeten naar middelen (bestuurlijke maar
ook financiële) over een zodanig gewicht in vergelijking met de Europese Unie, dat niet
goed voorstelbaar is hoe zich op het niveau van de Europese Unie binnen afzienbare
tijd een evenwaardige gezagsstructuur zou kunnen ontwikkelen. Tot slot moet er op wor-
den gewezen dat de integratie steeds sterker raakt aan beleidsterreinen waarop de lid-
staten vooralsnog hun bevoegdheden niet uit handen zullen geven. Dit geldt wel in het
bijzonder voor het terrein van de veiligheid en defensie, waarop veeleer een sterkere
differentiatie tussen lidstaten naar verantwoordelijkheden en middelen aan de orde is.
Wat betekent deze analyse voor de vragen die centraal staan tijdens de Conventie? Niet
dus dat deze er op gericht moeten zijn de Unie te voorzien van een volwaardige statelij-
ke structuur. Wel dat op die terreinen waarop gemeenschappelijk optreden van de lid-
staten noodzakelijk is, een substantiële versterking van de bindende, vooral toch supra-
nationale, elementen binnen de Unie wordt bewerkstelligd, waarbij vergroting van de
slagvaardigheid van de Europese Unie en versterking van democratische legitimiteit als
belangrijkste criteria gelden.4
Een eerste kanttekening is dat dit geen toewijzing van nieuwe beleidsterreinen aan de
Unie vereist. Binnen de terreinen die onderdeel zijn van de huidige pijlerstructuur kan in
(meer dan) voldoende mate worden voldaan aan een streven naar of behoefte aan meer
of intensievere integratie of samenwerking. Dit geldt ook voor de ambities die door de
lidstaten zijn geformuleerd op het terrein van versterking van de Europese concurrentie-
kracht, de derde pijler, het veiligheids- en defensiebeleid, bestrijding van terrorisme,
etc. Het gaat er nu om de besluitvormingsmodaliteiten van de Unie zo in te richten dat
ook daadwerkelijk aan deze ambities kan worden voldaan.
Een tweede kanttekening is dat de uitbreiding in dit opzicht niet in de eerste plaats als
een potentiële bedreiging moet worden gezien maar als een kans en een katalysator.
Zo zal de geografische expansie de Unieleden dwingen tot een evenwichtiger en effec-
tiever beleid ten opzichte van aangrenzende gebieden, niet in de laatste plaats Rus-
land. Diezelfde uitbreiding zal als katalysator werken bij het proces van institutionele
hervorming, omdat zal blijken dat de bestaande arrangementen niet voldoende werk-
baar zijn binnen een Unie van 25 leden en meer. Dit laat onverlet dat er nu al dwingen-
de redenen zijn om anticiperend op deze laatste omstandigheid de noodzakelijke her-
vormingen in gang te zetten.
Bij de nu ingezette fase van institutionele en (quasi-) constitutionele hervorming dienen
in de visie van de AIV de volgende doelstellingen centraal te staan:
1. Vergroting van de democratische legitimiteit, waarbij het toch in de eerste plaats om
    versterking van de positie van het Europees Parlement en van de Europese Commis-
    sie - in onderlinge samenhang - gaat. Naast de bevoegdheden van beide gremia spe-
    len hierbij ook kwesties als de transparantie en openbaarheid van besluitvorming.
    Binnen dit thema zou in het bijzonder aandacht moeten worden gegeven aan een
    heldere scheiding van bevoegdheden (wetgevend en uitvoerend) tussen de diverse
4   Zie voor een analyse: Stephan Keukeleire, ‘Contactgroepen en directoriums in het buitenlands beleid
    van de EU: gevaar of noodzaak?’, Internationale Spectator, 56(2002)3, pp. 139 - 144.
                                                    10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>   bij de besluitvorming betrokken actoren. Zo’n scheiding is een voorwaarde voor een
   adequate democratische controle en voor handhaving van de centrale positie van de
   Europese Commissie binnen het institutionele bestel.
2. Versterking van de bestuurlijke slagvaardigheid van de Europese Unie, waarbij naast
   vergroting van het toepassingsgebied van het stemmen bij gekwalificeerde meerder-
   heid ook het vraagstuk van een effectievere coördinatie van het intern en extern
   optreden van de Europese Unie, en in dat kader de rol van het voorzitterschap, aan
   de orde zijn.
3. Versterking van de externe herkenbaarheid van de Unie, waarbij wederom de rol van
   het roulerend voorzitterschap bespreking verdient.
4. Verzekering van rechtseenheid en rechtszekerheid, een thema dat in het bijzonder in
   het licht van de uitbreiding aandacht verdient, en dat niet alleen betrekking heeft op
   de toezichthoudende rol van de communautaire instellingen maar ook op de nood-
   zaak van een eenvoudiger en meer transparant juridisch instrumentarium.
De AIV wijst er hier nogmaals op dat in een eventuele afweging tussen vergroting van
de legitimiteit en vergroting van de slagvaardigheid het streven naar meer legitimiteit
zwaarder moet wegen.
De ultieme toets bij het doorvoeren van hervormingen dient in de visie van de AIV de
versterking van de communautaire methode te zijn. Uiteindelijk is dit model de beste
garantie voor verdere versterking van slagvaardigheid, legitimiteit en cohesie en voor
behoud van een zeker evenwicht tussen grotere en kleinere lidstaten. In het vervolg
van dit advies wordt hiertoe een reeks voorstellen geformuleerd. Deze voorstellen
beschouwt de AIV als het minimum dat tijdens de komende IGC gerealiseerd dient te
worden, wil de Europese Unie na uitbreiding nog functioneren als effectief kader voor
integratie en samenwerking. Tegelijkertijd wenst de AIV nogmaals te benadrukken dat
op die terreinen waarop de communautaire methode (nog) niet van toepassing is, ande-
re besluitvormingsmodaliteiten, waaronder een grotere differentiatie tussen lidstaten,
noodzakelijk kunnen zijn om hoe dan ook tot een effectief beleid binnen de Europese
Unie te kunnen komen.
                                            11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>II        Een Europese Grondwet?
II.1      Algemeen
In de Verklaring van Laken over de toekomst van de Europese Unie wordt de vraag
gesteld of een vereenvoudiging en herschikking van de verdragen waarop de Europese
samenwerking is gebaseerd moet leiden tot het aannemen in de Europese Unie van een
constitutionele tekst.5 Verder wordt de vraag gesteld wat de basiselementen zouden
kunnen zijn van een dergelijke grondwet. Juist nu komen vragen op van constitutionele
aard en over de finaliteit van de Europese integratie mede als gevolg van de ‘Europeani-
sering’. Bevoegdheden op steeds meer beleidsterreinen komen namelijk, vanwege de
groeiende erkenning dat ontwikkelingen binnen staten effecten kunnen hebben over de
grenzen heen, in aanmerking voor deling met of overdracht aan de Europese Unie. Dit
leidt ertoe dat de Europese Unie tegenwoordig actief is op bijna alle terreinen van
beleid, inclusief beleidsterreinen die tot voor kort veelal nog als exclusief ‘binnenlands’
werden gezien, zoals justitie- en politiesamenwerking.
II.1.1    Stand van zaken
De Europese samenwerking is gebaseerd op een aantal Verdragen, waarmee de Europe-
se Unie belangrijke, soms zelfs exclusieve, wetgevende en uitvoerende, bevoegdheden
heeft gekregen op een groot aantal beleidsterreinen. De Verdragen regelen het
bestuurssysteem van de Europese Unie door de beschrijving van de samenstelling van
haar instellingen en door het voorschrijven van de reikwijdte van en de manier waarop
de bevoegdheden van die instellingen worden uitgeoefend. De Verdragen bevatten kort-
om al een aantal constitutionele elementen, oftewel de Europese Unie kent een consti-
tutionele orde, die is versterkt en verdiept enerzijds door interpretaties van het Hof van
Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna te noemen Hof van Justitie) en
anderzijds door opeenvolgende verdragswijzigingen.6
Deze constitutionele bepalingen zijn verspreid terug te vinden in de Verdragen. Daarbij
dient in aanmerking te worden genomen dat de Europese Unie haar autoriteit ontleent
aan de lidstaten, die een aantal bevoegdheden, met name op het vlak van de externe
betrekkingen en het geweldsmonopolie, aan zichzelf voorbehouden, en dat zij geen com-
pleet bestuurssysteem heeft. Meer dan 90% van de uitvoering en controle van Europese
wet- en regelgeving wordt gedaan door nationale administraties.
De lidstaten aan de andere kant beschikken niet meer over volledige soevereiniteit en
vrijheid van handelen. Zij hebben echter wel nog steeds als doel, c.q. nationaal belang,
het streven naar veiligheid, welvaart en welzijn van hun burgers, die hun nationale over-
heden ook daarop aanspreken. Lidstaten zullen hun belangen behartigen en doelstellin-
gen realiseren op de daarvoor meest geschikt geachte wijze, in het groeiend besef dat
ontwikkelingen binnen grenzen steeds vaker effecten hebben over grenzen heen, die om
Europese afstemming en/of regelgeving vragen. Dit betekent dat zij hun belangen,
afhankelijk van het beleidsterrein, de omstandigheden en de situatie, in sommige
5   Verklaring van Laken over de toekomst van de Europese Unie, bijlage I bij de Conclusies van het voorzit-
    terschap Europese Raad van Laken, 14 en 15 december 2001, p. 7.
6   ‘Does the European Union have a Constitution? Does it need one?’, Jean-Claude Piris,
    www.jeanmonnetprogram.org/papers, 2000.
                                                   12
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>gevallen behartigen op basis van eigen, exclusieve soevereiniteit en dat zij in andere
gevallen soevereiniteit zullen delen met andere lidstaten. In andere gevallen hebben lid-
staten hun soevereiniteit opgegeven en overgedragen aan de Europese Unie, die dan
een duidelijke meerwaarde heeft.
Zoals in hoofdstuk I al aangegeven, is de Europese Unie geen staat, maar een mix van
statelijke en internationaal-rechtelijke elementen, of, in de woorden van Jacques Delors,
‘un objet politique non-identifié’7 , die de hierboven beschreven meerwaarde vertegen-
woordigt met soms exclusieve bevoegdheden.
II.1.2    Europese grondwet, ja of nee
De huidige constitutionele orde laat veel te wensen over qua effectiviteit, transparantie
en democratische legitimiteit. De constitutionele bepalingen zijn nu verspreid in de
opeenvolgende Verdragen, die voor de Europese burger een moeilijk te begrijpen com-
plex van regels vormen. Naar de mening van de AIV moeten deze constitutionele bepa-
lingen op een heldere en toegankelijke wijze worden geordend. Gegeven de hier eerder
omschreven wezenskenmerken van de Europese Unie, dient dit te geschieden niet in
de vorm van een grondwet, maar in de vorm van een Basisverdrag.
De AIV beveelt aan:
• een verbetering en verheldering van de constitutionele orde, op zodanige wijze dat
    een verdere constitutionalisering van de Europese samenwerking kan plaatsvinden.
    Dit kan geschieden door een leesbaar en duidelijk Basisverdrag op te stellen, dat
    een voor de Europese Unie gezichtsbepalend en identiteitscreërend document vormt
    en de Europese burger een betere rechtszekerheid biedt waar het het primaire recht
    aangaat.8
• dat    in het Basisverdrag bepalingen worden opgenomen betreffende:
    –     de doelstellingen van de Europese Unie;
    –     grondrechten;
    –     de fundamentele beginselen, zoals het gelijkheids-, het subsidiariteits- en het
          proportionaliteitsbeginsel;
    –     de instellingen;
    –     de belangrijkste institutionele spelregels, zoals de regels omtrent meerderheids-
          stemming, stemmenweging, wetgeving, codecisie etc.;
    –     de omschrijving van bevoegdheden;
    –     de instrumenten om de doelstellingen van de Europese Unie te bereiken;
    –     de eigen middelen ter financiering van de activiteiten van de Europese Unie;
    –     de hiërarchie der normen;
    –     de modaliteiten van ‘versterkte samenwerking’ tussen een bepaald aantal
          lidstaten;
    –     de klassieke slotbepalingen, zoals ratificatie, wijziging van de verdragen,
          toetreding, authentieke taalversies etc.
• dat aan dit Basisverdrag Protocollen worden toegevoegd, waarin de bepalingen
    betreffende het beleid ter uitvoering van de doelstellingen hun plaats vinden.
7   Interview in Le Monde van 19 januari 2000.
8   ‘A Basic Treaty for the European Union - A study of the reorganisation of the Treaties’, European
    University Institute Robert Schuman Centre for Advanced Studies, 15 May 2000, p. 1.
                                                     13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>In het vervolg van dit hoofdstuk zal alleen worden ingegaan op die onderwerpen die in
het Basisverdrag naar de mening van de AIV anders moeten worden vormgegeven dan in
de huidige Verdragen. Bij elke aanbeveling, zowel in dit hoofdstuk als in de rest van het
advies, zal worden aangegeven of al dan niet een verdragswijziging nodig is. Dit gebeurt
als volgt: – betekent geen verdragswijziging, – wel.
II.2      De inhoud van het Basisverdrag
II.2.1    Doelstellingen van de Europese Unie
De centrale doelstelling zoals geformuleerd in het Verdrag betreffende de Europese
Unie, te weten ‘de totstandbrenging van een steeds hechter verbond tussen de volkeren
van Europa’ dient in het Basisverdrag te worden overgenomen en aangevuld, zodat eruit
blijkt wat de meerwaarde is van de Europese Unie ten opzichte van de lidstaten en sub-
nationale overheden in hun omgang met een steeds complexer wordende wereld. Deze
meerwaarde bestaat eruit dat de Europese Unie de volkeren van Europa in staat stelt
om meer veiligheid, welvaart, welzijn en democratie in Europa en in de wereld te berei-
ken dan wanneer zij deze doelen afzonderlijk zouden nastreven.9
II.2.2    Grondrechten
De Europese verdragen bevatten geen uitdrukkelijke lijst van mensenrechten. Het Euro-
pese recht biedt echter wel zekere waarborgen ter bescherming van fundamentele rech-
ten en grondrechten. Zo heeft het Hof van Justitie ‘mensenrechten’ al lang geleden in
zijn jurisprudentie aangemerkt als integrerend bestanddeel van het gemeenschapsrecht.
Een weerslag van die - inmiddels vaste - jurisprudentie is te vinden in artikel 6 lid 2 EU-
Verdrag waarin een verwijzing is opgenomen naar het Europees Verdrag tot bescherming
van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM). De Europese Unie
(of de Europese Gemeenschap) is echter geen partij bij het EVRM, het Europees Sociaal
Handvest (ESH) en de mensenrechtenverdragen van de Verenigde Naties (VN) en de
Internationale Arbeids Organisatie (IAO). Aldus is de Europese Unie ook niet onderwor-
pen aan de rechtsmacht van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens in Straats-
burg.
De Europese Raad van Nice heeft in december 2000 besloten het, door een conventie
opgestelde, Handvest van de grondrechten van de Europese Unie te proclameren als
een politieke verklaring. Pas tijdens de IGC 2004 zal worden besloten over de definitieve
status van het Handvest.10 Het was uitdrukkelijk niet de bedoeling van de Europese
Raad van Nice het Handvest een juridische betekenis te geven. Dit laatste gebeurt ech-
ter in de praktijk wel: het Hof van Justitie baseert zich in zijn uitspraken, waar relevant,
op het Handvest.11
De AIV is van mening dat het Basisverdrag zo moet worden vormgegeven dat de rechten
voor de burgers van de Europese Unie optimaal gewaarborgd zijn. Een optimale waar-
borg wordt naar de mening van de AIV gegeven indien:
9   Heather Grabbe, ‘Preparing the EU for 2004’, policy brief van het Centre for European Reform,
    december 2001.
10 Zie over het Handvest ook 'Een Europees Handvest voor grondrechten?', advies no. 15 van de AIV,
    mei 2000.
11 Zo blijkt bijvoorbeeld uit het arrest van het Gerecht in Eerste Aanleg van de EG op 30 januari 2002
    inzake max. mobil Telekommunikation Service GmbH versus de Europese Commissie, overweging nr. 48.
                                                      14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>• de Europese Unie/Europese Gemeenschap toetreedt tot het EVRM, ESH en de men-
   senrechtenverdragen van de VN en de IAO.12 In het Basisverdrag moet een voorzie-
   ning worden opgenomen die een dergelijke toetreding mogelijk maakt.
Indien deze optie niet haalbaar is, heeft de AIV er een voorkeur voor hiernaar te streven
in een stap-voor-stapbenadering. Een eerste stap moet zijn dat de IGC 2004 besluit de
zich ontwikkelende praktijk te formaliseren en de mensenrechtenbescherming een bin-
dend, en dus juridisch, karakter te geven via het Basisverdrag. Een dergelijke rol van
het Basisverdrag benadrukt de fundamentele betekenis ervan voor de verdere integratie
van Europa. Een optie lijkt dan te zijn de integrale opname van het huidige Handvest in
het Basisverdrag. Het Handvest bevat echter zwakke plekken: zo is de algemene
bevoegdheid tot beperking van grondrechten te ruim geformuleerd, ontbreken enkele
nieuwe grondrechten, zoals het recht op huisvesting, en zijn andere, zoals het recht op
onderwijs, zwakker geformuleerd dan in het ESH.13 Een integrale opname van het gehe-
le Handvest in het Basisverdrag zou dan ook betekenen dat deze ‘zwaktes’ worden over-
genomen, hetgeen de AIV niet aanbeveelt. Nodig is derhalve een constructie die dit ver-
mijdt, maar die aan de andere kant een betere bescherming van de grondrechten van
burgers garandeert dan tot nu toe. Een belangrijk uitgangspunt hierbij is dat in de Euro-
pese Unie economische, sociale en culturele grondrechten gelijkwaardig zijn aan burger-
en politieke grondrechten. Hieruit mag trouwens niet automatisch worden afgeleid dat
ook aan beide soorten rechten gelijke juridische werking wordt verbonden. De betekenis
van deze rechten in door burgers op gang gebrachte procedures kan verschillend zijn.
Hiertoe beveelt de AIV aan dat
• in het Basisverdrag een grondrechtenparagraaf, geïnspireerd op het Handvest
   Grondrechten, wordt opgenomen.
Mocht ook deze optie niet haalbaar zijn, dan beveelt de AIV aan dat
• in de preambule van het Basisverdrag een verwijzing wordt opgenomen naar het
   Handvest Grondrechten, dat als verklaring wordt gehecht aan het Basisverdrag (de
   AIV is er geen voorstander van dat het Handvest Grondrechten integraal wordt opge-
   nomen in het Basisverdrag). Verder moet in het Basisverdrag het huidige artikel 6
   met verwijzing naar het EVRM worden overgenomen en aangevuld met een verwij-
   zing naar het Handvest Grondrechten, op zodanige wijze dat op die terreinen waarin
   het EVRM niet voorziet het Handvest een aanvullende bescherming biedt. De formu-
   lering in deze kan luiden: ‘De Europese Unie eerbiedigt de grondrechten, zoals die
   worden gewaarborgd door het ... EVRM en met inachtneming van het Handvest
   Grondrechten en zoals zij uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de
   lidstaten voortvloeien, als algemene beginselen van Gemeenschapsrecht’.
Dit betekent dat de Europese Unie zich verplicht de rechten, waarnaar het Basisverdrag
verwijst, te respecteren. Dit houdt mede in dat burgers bij de nationale rechter verhaal
kunnen halen indien zij van mening zijn dat een lidstaat als uitvoerende instantie een
bepaald recht uit het Handvest niet juist toepast of handhaaft. De nationale rechter zou
12 De AIV heeft deze aanbeveling ook al gedaan in zijn advies Een Europees Handvest voor grondrechten?,
   pp. 7 - 11.
13 Zie het briefadvies van 9 november 2000, kenmerk AIV-154/00, waarin de AIV verder opmerkt dat de
   algemene bevoegdheid tot beperking van grondrechten te ruim is geformuleerd en dat het Handvest een
   helderder bepaling moet bevatten over wie rechthebbenden zijn.
                                                   15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>in zo’n geval een prejudiciële vraag kunnen stellen aan het Hof van Justitie, dat ook vol-
ledig bevoegd is om het Handvest Grondrechten uit te leggen en toe te passen. Het is
in dat geval aan het Hof van Justitie zich uit te spreken over de werking die in de gege-
ven omstandigheden aan het Handvest moet worden toegekend. In dit kader dient te
worden vermeld dat het Gerecht van Eerste Aanleg in een recente uitspraak de mogelijk-
heden van burgers tot direct beroep op het Handvest Grondrechten bij de communautai-
re rechtsprekende instanties aanzienlijk heeft vergroot.14
II.2.3     Stemmenweging
De huidige afspraken in de Verdragen omtrent stemmenweging zijn ondoorzichtig en
zodanig gecompliceerd dat ze zelfs voor ingewijden moeilijk te volgen zijn. Dit zou er
voor pleiten af te zien van opname van deze regelingen in het leesbaar en begrijpelijk te
houden Basisverdrag. Aan de andere kant vormen deze een essentieel element van het
institutionele bouwwerk en balans van de Europese Unie.
De AIV beveelt daarom aan:
• dat de regelingen betreffende stemmenweging integraal worden opgenomen in het
     Basisverdrag en
• dat de afspraak omtrent stemmenweging overeengekomen in ‘Nice’ opnieuw wordt
     bezien met het doel deze eenvoudiger en inzichtelijker te maken voor de Europese
     burger. De AIV handhaaft in deze een eerdere aanbeveling, waarbij de lidstaten zijn
     ingedeeld in zes clusters, waarbinnen de daarin opgenomen lidstaten hetzelfde
     aan-tal stemmen hebben. Toetredende lidstaten dienen ook op basis van hun bevol-
     kingsomvang in deze clusters te worden ondergebracht, met dien verstande dat de
     systematiek van de blokkerende minderheid blijft gehandhaafd.15
II.2.4     Omschrijving van bevoegdheden
De AIV bepleit dat bevoegdheden van de Europese instellingen, die nu verspreid staan
in de verdragen, bij elkaar worden gerangschikt. Dit houdt echter niet in dat de bevoegd-
heden precies kunnen worden afgebakend: de traditionele staatssoevereiniteit is ingrij-
pend van karakter veranderd en de lidstaat is één van de spelers geworden in een
gelaagde bestuursstructuur, waarin handelingsbevoegdheid van de Europese Unie, natio-
nale staten en subnationale overheden naast elkaar staan. Veelal wordt vanuit bestuur-
lijk krachtige regio’s de wens geuit te komen tot een precieze afbakening van bevoegd-
heden tussen de verschillende bestuursniveaus. Hieraan ligt de vrees ten grondslag dat
eigen bevoegdheden ‘weglekken naar Brussel’, bijvoorbeeld door een extensieve inter-
pretatie of door politieke besluitvorming omtrent de interpretatie van het acquis en de
verdere ontwikkeling hiervan. De AIV heeft eerder aandacht besteed aan dit vraagstuk
en er toen op gewezen dat deze vrees niet gegrond is. Ten eerste zijn er er meer dan
voldoende waarborgen ingebouwd tegen het zich sluipenderwijs toe-eigenen door de
14 Zie de uitspraak van het Gerecht van Eerste Aanleg in de zaak Jégo-Quéré, zaak T-177/01, 3 mei 2002,
    waaruit blijkt dat een particulier ook rechtstreeks in beroep kan gaan bij het Gerecht van Eerste Aanleg
    indien een Europeesrechtelijke bepaling ‘op zekere en actuele wijze zijn rechtspositie raakt in de zin dat
    zijn rechten worden beperkt of hem verplichtingen worden opgelegd’. Het Gerecht van Eerste Aanleg
    baseerde zich bij deze uitspraak op artikel 47 van het Handvest Grondrechten, dat eenieder recht van
    toegang tot de rechter toekent.
15 Zie ‘Europa inclusief II’, advies no. 5 van de AIV, november 1998, p. 26.
                                                       16
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>Europese Unie van nieuwe bevoegdheden.16 Zo kunnen nieuwe bevoegdheden alleen
aan de Europese Unie worden toegekend bij wijziging van het Verdrag of met inachtne-
ming van artikel 308EG.17 En in beide gevallen is instemming van alle lidstaten vereist.
Daarnaast bestaat de mogelijkheid bij de toekenning van nieuwe bevoegdheden deze te
beperken of aan voorwaarden te binden. Ten tweede is er bij sommigen de zorg dat
bevoegdheden te extensief worden geïnterpreteerd of zelfs misbruikt: deze leek in het
verleden enige grond te hebben, gezien de redelijk extensief geachte interpretatie van
het Hof van Justitie. Uit recente uitspraken blijkt echter dat het Hof van Justitie in deze
terughoudend optreedt.18
De AIV is van mening dat opname van het het subsidiariteits- en proportionaliteitsbegin-
sel in het Basisverdrag een voldoende garantie biedt tegen de hierboven beschreven
zorgen (zie tevens hoofdstuk III, Algemene Raad).19
Een andere reden die wordt aangevoerd om te komen tot een precieze afbakening van
bevoegdheden is dat daardoor de doorzichtigheid van de besluitvorming toeneemt, door-
dat helder wordt welke bestuurslagen waarvoor verantwoordelijk zijn. Hierdoor zou het
draagvlak voor die beslissingen toenemen. Hierbij tekent de AIV aan dat het moeilijk, zo
niet onmogelijk is bevoegdheden toe te delen en vast te klinken aan bepaalde bestuurs-
niveaus, omdat deze in de loop van de tijd verschuiven vanwege de dynamiek in de poli-
tieke en maatschappelijke ontwikkeling, en dus in de wetgeving. Ook in federale staten
als de Verenigde Staten en Duitsland is de verdeling van bevoegdheden mede daarom
flexibel gehouden. Daarenboven zijn veel bevoegdheden, met name waar het de uitvoe-
ring betreft, niet exclusief toegedeeld aan één bestuursniveau, maar worden zij veelal
gedeeld tussen verschillende bestuursniveaus. De AIV onderschrijft echter wel het
belang van de doelstelling van een doorzichtiger besluitvorming en komt daar nog op
terug (zie II.2.6).
II.2.5      De eigen middelen ter financiering van de activiteiten van de Europese Unie
De begroting van de Europese Unie wordt volgens de tekst van het huidige Verdrag vol-
ledig uit eigen middelen gefinancierd.20 Deze eigen middelen bestaan voornamelijk uit
16 Zie, 'Een gelaagd Europa - De verhouding tussen de Europese Unie en subnationale overheden', advies
    no. 19 van de AIV, april 2001, pp. 31 - 34.
17 Artikel 308 stelt dat ‘Indien een optreden van de Gemeenschap noodzakelijk blijkt om, in het kader van
    de gemeenschappelijke markt, een der doelstellingen van de Gemeenschap te verwezenlijken zonder dat
    dit Verdrag in de daartoe vereiste bevoegdheden voorziet, neemt de Raad met eenparigheid van stem-
    men op voorstel van de Europese Commissie en na raadpleging van het EP de passende maatregelen’.
18 Zo heeft het Hof van Justitie bijvoorbeeld in zaak C-376/98 van 5 oktober 2000 aangegeven dat artikel
    95 EG-Verdrag betreffende de volksgezondheid niet kan worden gebruikt als rechtsgrondslag voor een
    richtlijn betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de
    lidstaten op het gebied van reclame en sponsoring voor tabaksproducten.
19 Zie artikel 5 EG, dat stelt dat de Europese Gemeenschap op gebieden die niet onder haar exclusieve
    bevoegdheid vallen slechts optreedt indien en voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden
    niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt en derhalve ... beter door de Gemeen-
    schap kunnen worden verwezenlijkt.
20 Zie artikel 269, EG-Verdrag.
                                                      17
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>afdrachten, afgezien van de douanerechten en landbouwheffingen. Het bedrag van de
ontvangsten van de Europese Unie is per definitie gelijk aan het bedrag van de door de
begrotingsautoriteit (Europees Parlement en Raad) goedgekeurde uitgaven, doordat de
begroting sluitend moet worden opgesteld. In de huidige situatie heeft het Europees
Parlement zeggenschap over alleen een deel van de uitgaven, te weten de verplichte, en
in het geheel niet over de inkomsten.
De AIV beveelt aan dat
• het beginsel dat de Unie zich voorziet van de middelen die nodig zijn om haar doel-
    stellingen te verwezenlijken en haar beleid ten uitvoer te leggen wordt opgenomen
    in het Basisverdrag.
• de bepaling betreffende de wijze waarop de Unie zich voorziet van deze middelen
    wordt opgenomen in een aan het Basisverdrag toegevoegd Protocol.
• besluitvorming in de Raad over de wijze van financiering en over de uitgaven plaats-
    vindt met verzwaarde meerderheid. Het Europees Parlement heeft hierbij het recht
    van codecisie, bij stemming met gekwalificeerde of verzwaarde gekwalificeerde
    meerderheid.21 Het onderscheid tussen verplichte en niet-verplichte uitgaven ver-
    valt en het recht van amendement door het Europees Parlement wordt uitgebreid tot
    alle uitgaven (zie ook III.3).
Dit houdt in dat het ‘eigenmiddelenbesluit’ in het vervolg als ‘gewone’ wetgeving wordt
beschouwd en niet langer nationaal behoeft te worden geratificeerd. Het Europees Par-
lement wint door deze wijziging aan invloed.
II.2.6    Hiërarchie der normen
In de huidige situatie is in de Europese Unie geen duidelijk onderscheid te maken tus-
sen primaire en secundaire wetgeving, tussen een Europese ‘wet’ en nadere regelge-
ving. Het is wezenlijk dat dit onderscheid en de wijze van besluitvorming helder en
inzichtelijk wordt, zodat de besluitvorming efficiënter en democratischer tot stand kan
komen.
De AIV bepleit daarom dat
• in het Basisverdrag een bepaling wordt opgenomen met betrekking tot de zogeheten
    hiërarchie der normen, die dit onderscheid vastlegt. Waar het gaat om ‘wetgeving’
    moet het Europees Parlement (EP) worden betrokken via codecisie, terwijl de Raad
    met gekwalificeerde meerderheid besluit.22 Nadere regelgeving moet vervolgens via
    vereenvoudigde procedures tot stand kunnen komen.
21 (Verzwaarde) gekwalificeerde meerderheid naar analogie van artikel 205 EU-Verdrag, waarin wordt gere-
    geld dat besluiten tot stand komen wanneer zij tenminste 62 stemmen hebben verkregen (gekwalificeer-
    de meerderheid), of tenminste 62 stemmen, waarbij dan tenminste 10 leden voor stemmen (verzwaarde
    gekwalificeerde meerderheid).
22 Zie artikel 251 EG-Verdrag. Codecisie houdt in dat het EP meebeslist over wetgeving en amenderingen
    kan aanbrengen.
                                                     18
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>II.3       Wijzigingen in het Basisverdrag
Bij de huidige wijzigingsprocedure treden verdragswijzigingen pas in werking wanneer zij
door elke lidstaat overeenkomstig hun grondwettelijke bepalingen zijn geratificeerd.
Deze procedure zou ook recht doen aan het constituerende karakter van het Basisver-
drag, dat als zodanig een statelijke aangelegenheid is en derhalve een zaak van de lid-
staten en de nationale parlementen. Hieruit vloeit voort dat het Europees Parlement
vooralsnog geen formele stem kan hebben in wijzigingen van het Basisverdrag. Het
Europees Parlement dient wel een stem te hebben in de voorbereidingen van wijzigingen
van het Basisverdrag, door deze te laten plaatsvinden in een conventie, waarvan het
Europees Parlement deel uitmaakt. Wijzigingen in de aan het Basisverdrag toegevoegde
Protocollen daarentegen moeten eenvoudiger tot stand komen, zodat deze sneller kun-
nen worden aangepast aan actuele ontwikkelingen. Door hier de eis te stellen dat hier-
voor een meerderheid van de nationale parlementen benodigd is, behouden deze niette-
min een stem.
De AIV beveelt aan dat
• voor wijzigingen van het Basisverdrag de lidstaten en de nationale parlementen een
    goedkeurende rol hebben. Hiervoor kan de procedure blijven gelden zoals deze is
    vastgelegd in artikel 48 van het Verdrag van de Europese Unie.23 Verder dient meer
    draagvlak te worden gecreëerd door wijzigingen voor te laten bereiden in een con-
    ventie.24
• voor wijzigingen in een aan het Basisverdrag toegevoegd Protocol een relatief een-
    voudige ‘communautaire’ procedure wordt gecreëerd, waarbij de Raad op voorstel
    van de Europese Commissie een besluit neemt met gekwalificeerde, of eventueel
    verzwaarde, meerderheid en dat de instemming, oftewel ‘avis conforme’, behoeft
    van het Europees Parlement.
• een gekwalificeerde meerderheid (vast te stellen volgens de regels betreffende
    stemmenweging in de Raad) van de nationale parlementen instemt met de voorge-
    stelde wijziging van een Protocol en wel binnen een van tevoren overeengekomen
    termijn.
23 Artikel 48 EU, ‘De Regering van elke lidstaat of de Europese Commissie kunnen aan de Raad ontwerpen
    voorleggen tot herziening van de verdragen waarop de Europese Unie is gebaseerd. Indien de Raad na
    raadpleging van het Europees Parlement en, in voorkomend geval, van de Europese Commissie, gunstig
    adviseert ten aanzien van het bijeenroepen van een conferentie van Vertegenwoordigers van de Regerin-
    gen der lidstaten, wordt deze Conferentie door de Voorzitter van de Raad bijeengeroepen, ten einde in
    onderlinge overeenstemming de in genoemde verdragen aan te brengen wijzigingen vast te stellen. De
    wijzigingen treden in werking nadat zij door alle lidstaten overeenkomstig hun onderscheiden grondwette-
    lijke bepalingen zijn bekrachtigd’.
24 Zie ‘Een conventie of een conventionele voorbereiding - De Europese Unie en de IGC 2004’, advies
    no. 24 van de AIV, november 2001.
                                                        19
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>III       Institutionele vraagstukken
III.1     Algemeen
Met het oog op de uitbreiding zijn dringend hervormingen nodig van de Europese Com-
missie, het Europees Parlement en de Raad. De aandacht voor constitutionele vraag-
stukken tijdens de conventie mag niet ten koste gaan van deze dringend noodzakelijke
institutionele hervormingen.
De AIV heeft in eerdere adviezen al aandacht besteed aan institutionele vraagstukken
en bouwt hierop voort in dit hoofdstuk.25 De AIV hanteert in dit advies het uitgangs-
punt dat waar bevoegdheden gedeeld worden met of overgedragen zijn aan de Europe-
se Unie de gemeenschapsinstellingen een centrale rol moeten spelen. Echter, daar
waar lidstaten de beschikking blijven houden over de eigen bevoegdheden is meer
coördinatie nodig van nationaal beleid, waarbij een centrale rol is weggelegd voor de
Raad. Het doel van de AIV is om de institutionele scheefgroei, waarbij een accentver-
schuiving optreedt ten gunste van de Raad en ten koste van de Europese Commissie,
te corrigeren: het institutionele evenwicht moet worden teruggebracht naar de situatie
zoals bedoeld in de Verdragen. De AIV presenteert hiervoor aanbevelingen die op de
korte termijn (2004 of eerder, indien geen verdragswijziging nodig) kunnen worden inge-
voerd en schetst daarna een middellangetermijnperspectief met aanbevelingen, die lei-
den tot een fundamenteel andere institutionele opzet dan de huidige.
III.2     De Europese Commissie
Zoals beschreven, meent de AIV dat de heersende trend waarbij de positie van de
Raad sterker wordt ten koste van die van de Europese Commissie, dient te worden
omgebogen. De AIV bepleit derhalve een versterking van de positie van de Europese
Commissie, omdat deze bij uitstek tot taak heeft het algemene Europese belang te
bevorderen, de bereikte integratie te bewaken en het communautaire gehalte van de
beleidsbepaling te bevorderen. De Europese Commissie moet dus in staat worden
gesteld haar rol van initiator, (be)middelaar en uitvoerder goed te blijven vervullen. De
AIV zal daartoe aanbevelingen formuleren, die moeten worden gezien in samenhang
met de aanbevelingen betreffende wijzigingen in de andere instellingen, aangezien het
noodzakelijk blijft een institutioneel evenwicht te bewaren. Dit wil echter niet zeggen
dat dit evenwicht statisch hoeft te zijn.
De AIV beveelt aan dat
• bepaald wordt dat het Europees Parlement de voorzitter van de Europese Commis-
    sie kiest en dat de Europese Raad deze keuze bevestigt met een gekwalificeerde
    meerderheid van stemmen.
• de beoogde nieuwe voorzitter van de Europese Commissie zijn/haar ploeg samen-
    stelt en zich daarbij baseert op aanbevelingen van de lidstaten. De nieuwe Europe-
    se Commissie presenteert zich aan het Europees Parlement waarvan zij de goed-
25 Het betreft hier de AIV-adviezen ‘De IGC 2000 en daarna - op weg naar een Europese Unie van dertig lid-
    staten’, (advies no. 19, januari 2000), Europa inclusief II, Een gelaagd Europa en Een conventie of een
    conventionele voorbereiding.
                                                     20
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>     keuring behoeft. De benoeming geschiedt vervolgens door de Europese Raad met
     gekwalificeerde meerderheid van stemmen. In het geval van verschil van mening
     tussen de Europese Raad en het Europees Parlement wordt de procedure herhaald
     totdat een Europese Commissie is benoemd.
• dat ook de individuele leden van de Europese Commissie het vertrouwen dienen te
     genieten van het Europees Parlement (zie ook III.2).
• in het voorgestelde Basisverdrag de bestaande bepaling wordt overgenomen vol-gens
     welke de Raad aan de Europese Commissie een algemene bevoegdheid ver-leent tot
     het nemen van uitvoeringsbesluiten.26 Dit delegatiebeginsel dient in de praktijk
     vertaling te vinden in een herziening van de werkwijze van de beheersco-mités,
     zodanig dat deze alleen nog een adviserende rol vervullen. De Europese Commissie
     neemt de uitvoeringsbesluiten die zij nodig acht en legt daarover zonodig
     verantwoording af aan het Europees Parlement. Aldus komt een heldere ‘hiërarchie
     der normen’ tot stand. Slechts bij onderwerpen waarover de Raad ten principale
     (nog) met unanimiteit beslist, kan een mogelijkheid worden geopend om een besluit
     van de Europese Commissie dat strijdig is met het (meerderheids)advies van het
     comité, aan een herziening te onderwerpen. Voor die herziening is dan wel unanimi-
     teit vereist. Deze aanbeveling wordt hieronder nader toegelicht (III.2.1).
• de omvang van de Europese Commissie wordt teruggebracht tot ten hoogste 15
     leden.  Lidstaten mogen voordrachten doen. Verder dienen de afspraken van ‘Nice’
     over het toerbeurtsysteem in de praktijk zodanig te worden uitgevoerd dat grotere
     lidstaten relatief vaker zitting hebben in de Europese Commissie dan kleinere.27
De AIV staat dit laatste, los van andere argumenten als efficiency en versterking van
het communautaire karakter van de Europese Commissie, voor om de volgende reden:
men moet vrezen dat na toetreding van een groot aantal kleinere lidstaten de dan wel
zeer heterogene samenstelling, namelijk enkele grotere en vele kleinere tot problemen
zouden kunnen leiden bij besluitvorming bij enkelvoudige meerderheid. Een toerbeurt-
systeem waarbij grotere lidstaten frequenter dan de kleinere zitting hebben in de Euro-
pese Commissie, is dan noodzakelijk, omdat dit zal voorkomen dat zij in de verleiding
komen andere wegen te bewandelen om hun invloed te behouden.
III.2.1    Comitologie
Er bestaan drie niveaus van besluitvorming in de Europese Unie: ten eerste kan de
Raad, op voorstel van de Europese Commissie, veelal met codecisie van het Europees
Parlement, besluiten nemen om verdragsdoelstellingen te bereiken. Vervolgens
26 Zie de procedure van artikel 251 EG.
27 Zie de betreffende bepalingen in het Verdrag van Nice, onder A, Protocol, artikel 4. Bepalingen betref-
    fende de Commissie, waar staat dat de Raad met eenparigheid van stemmen de nadere regels van het
    toerbeurtsysteem vaststelt ‘uitgaande van de volgende beginselen: de lidstaten worden bij het bepalen
    van de volgorde en de zittingsduur van hun onderdanen in de Commissie op voet van strikte gelijkheid
    behandeld, derhalve mag het verschil tussen het aantal mandaten van onderdanen van twee gegeven
    lidstaten nooit groter zijn dan één; onder voorbehoud van het vorige punt is elk van de opeenvolgende
    colleges zodanig samengesteld dat het gehele spectrum van de lidstaten in demografisch en geografisch
    opzicht op bevredigende wijze wordt weerspiegeld’.
                                                      21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>verleent de Raad, in de besluiten die hij neemt, de Europese Commissie de bevoegd-
heden benodigd ter uitvoering van de regels die hij stelt. De Raad kan zich trouwens in
bijzondere gevallen het recht voorbehouden bepaalde uitvoeringsbevoegdheden recht-
streeks uit te oefenen.28 Ten slotte kunnen nationale of regionale autoriteiten als uit-
voerders besluiten nemen ter in- en uitvoering van dergelijke nadere regelgeving.
Het algemene beginsel is derhalve dat de Raad de bevoegdheid tot het nemen van
nadere uitvoeringsregels aan de Europese Commissie delegeert, die hierbij over
beleidsvrijheid moet kunnen beschikken. Deze bevoegdheid en de beleidsvrijheid van
de Europese Commissie worden in de praktijk echter zwaar aan banden gelegd. Ten
eerste omdat de Raad vaak gebruik maakt van de uitzonderingsmogelijkheid om uitvoe-
ringsbevoegdheden rechtstreeks uit te oefenen. En ten tweede door het bestaan van
de zogeheten ‘comitologie’. Comitologie is een verzameling procedures van comités
van nationale deskundigen die de bevoegdheid tot het nemen van nadere uitvoeringsre-
gels van de Europese Commissie inperkt, omdat deze comités niet alleen de bevoegd-
heid hebben de Europese Commissie te adviseren, maar ook om deze aan te sturen,
op zodanige wijze dat de uitvoeringsbevoegdheid van de Europese Commissie achteraf
ernstig wordt ingeperkt. Op deze gang van zaken is het moeilijk, zo niet ondoenlijk poli-
tieke controle uit te oefenen. Verder is deze wijze van besluitvorming inefficiënt en
traag, en dreigt na uitbreiding zelfs een stilstand. Aan de andere kant stelt de comitolo-
gie de Europese Commissie in staat om deskundigheid aan te boren en willen lidstaten
invloed houden op de gang van zaken.
De AIV kiest ervoor de voortgang, effectiviteit en doorzichtigheid van de besluitvorming
voorrang te verlenen door de comités alleen nog te laten adviseren. Hierdoor worden
de positieve kanten van de comitologie behouden. Er is alleen een uitzondering moge-
lijk bij die onderwerpen waarover de Raad ten principale (nog) met unanimiteit beslist.
Deze vereenvoudiging is verantwoord, gezien het ‘uitvoerende’ karakter van die besluit-
vorming, die de door de Raad en het Europees Parlement vastgestelde kaders moet
respecteren.
III.3     Het Europees Parlement
De verlening van extra bevoegdheden aan het Europees Parlement is voor de reductie
van het ‘democratisch deficit’ noodzakelijk, maar niet voldoende. De Europese Unie
moet haar legitimiteit namelijk baseren op zowel de eigen instellingen als de lidstaten.
Verder moet worden bedacht dat het draagvlak en de legitimiteit van het Europees Par-
lement in de ogen van velen nu nog gering zijn, onder andere omdat er alleen nationale
en geen Europese kieslijsten bestaan en geen volwaardige Europese politieke partijen.
De AIV is van mening dat versterking van de politieke partijvorming op Europees niveau
en grotere herkenbaarheid voor de Europese burger voorwaarden zijn om het Europees
Parlement het noodzakelijke minimum aan belangstelling en betrokkenheid van de
Europese burger te doen verwerven. Daarnaast vindt de AIV het noodzakelijk dat het
Europees Parlement nieuwe en zwaardere bevoegdheden worden toegekend. De eerste
twee aanbevelingen zijn gericht op de vergroting van het draagvlak van het Europees
Parlement, de daarop volgende geven aan welke nieuwe, sterkere bevoegdheden ver-
volgens naar de mening van de AIV aan het Europees Parlement moeten worden ver-
leend. In dit kader moet een onderscheid worden gemaakt tussen bevoegdheden op
het gebied van regelgeving, budget en controle.
28 Zie artikel 202 EU-Verdrag.
                                             22
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>De AIV adviseert dat
• de verkiezingen voor het Europees Parlement van 2004 plaatsvinden op basis van
     Europese kieslijsten, waartoe de in het Verdrag geopende mogelijkheid van financië-
     le ondersteuning ten behoeve van Europese partijvorming in praktische maatregelen
     wordt omgezet.
• de rol van het Europees Parlement bij de benoeming van de voorzitter van de Euro-
     pese Commissie wordt versterkt en ook individuele leden van de Europese Commis-
     sie politieke verantwoordelijkheid tegenover het Europees Parlement verschuldigd zijn
     voor het beheer van de eigen portefeuille. Voor de algemene beleidslijnen in de
     portefeuille van een Commissaris blijft de Europese Commissie wel collegiaal verant-
     woordelijk. Het Europees Parlement kan met enkelvoudige meerderheid van zijn leden
     zowel de Europese Commissie als geheel als individuele Commissarissen tot
     aftreden dwingen.
• codecisie wordt uitgestrekt tot alle onderwerpen van wet- en regelgeving waarover de
     Raad met meerderheid van stemmen beslist.
• de conciliatieprocedure wordt voltrokken met de zogenaamde Coördinatieraad (zie
     onder Raad), en in openbare zitting.29
• het Europees Parlement het recht krijgt een ‘avis conforme’ te geven bij wijziging van
     een aan het Basisverdrag toegevoegd Protocol (al aanbevolen in II.3).
• het verschil tussen verplichte en niet-verplichte uitgaven wordt afgeschaft, zodat het
     Europees Parlement zijn bevoegdheid kan uitstrekken over het geheel van de Euro-
     pese begroting, dus inclusief de uitgaven voor het landbouw- en structuurbeleid. Nu
     beschikt het Europees Parlement over een budgetrecht, dat inhoudt dat het Euro-
     pees Parlement de bevoegdheid heeft de begroting goed te keuren dan wel te ver-
     werpen, waarbij echter een onderscheid moet worden gemaakt tussen verplichte en
     niet-verplichte uitgaven. Verplichte uitgaven zijn uitgaven die voortvloeien uit de
     Verdragen of uit op grond van de Verdragen genomen besluiten. Het gaat hier met
     name om uitgaven voor het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid. Met betrekking tot
     de verplichte uitgaven mag het Europees Parlement geen amendementen indienen,
     terwijl het dit recht wel heeft bij de niet-verplichte uitgaven. De AIV heeft verder al in
    II.2 aanbevolen het Europees Parlement het recht van codecisie te geven in beslis-
     singen betreffende de wijze van financiering van de eigen middelen van de Europese
     Unie.
III.4     De Raad
III.4.1    Huidige situatie
De Raad van Ministers heeft, naast beleidsvormende- en uitvoerende, ook wetgevende
bevoegdheden. De huidige tendens is dat de Raad, vanwege de voortschrijdende ‘Euro-
peanisering’, meer en meer optreedt als wetgever. De Algemene Raad is, naast de
beleidsvorming op het terrein van het buitenlands beleid, tevens belast met de zorg
voor de horizontale coördinatie van de verschillende vakraden. En de Europese Raad
van staatshoofden en regeringsleiders, die zich in het institutionele krachtenspel van de
29 Conciliatieprocedure: procedure ter beslechting van geschillen tussen het Europees Parlement en de
     Raad wat betreft regelgeving.
                                                    23
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>Europese Unie steeds meer een prominente plaats heeft verworven, is verantwoorde-
lijk voor het uitzetten van algemene politieke richtlijnen en het bepalen van de strategi-
sche agenda van de Europese Unie, in overleg met de Europese Commissie.
In de loop van de tijd is de oorspronkelijke functie van de Europese Raad verwaterd,
doordat hij zich meer en meer ging bezighouden met wetgeving, details en het oplos-
sen van kwesties die het voorzitterschap en/of de verschillende vakraden niet hadden
weten op te lossen. De coördinerende taak van de Algemene Raad is in de loop der
jaren steeds minder uit de verf gekomen, waardoor de zuigkracht van de Europese
Raad verder is versterkt. De voornaamste oorzaak van deze zuigkracht is gelegen in
het feit dat ‘Europa’ zo diep op praktisch alle beleidsterreinen is doorgedrongen. Deze
‘Europeanisering’ zou er tevens toe moeten leiden dat lidstaten hun nationale EU-coör-
dinatie versterken, omdat er nu meer ‘Europese’ dossiers en meer spelers zijn. In veel
lidstaten is op dit vlak verbetering gewenst. En zonder goede, tijdige nationale coördi-
natie is het moeilijk om in Brussel te komen tot snelle, effectieve en heldere besluit-
vorming.
Het is nu een breed levend gevoelen dat de Europese Raad niet naar behoren, intrans-
parant en ineffectief functioneert, zoals blijkt uit onder meer een rapport van de Secre-
taris-Generaal van de Raad en een brief van de Duitse Bondskanselier Schröder en de
Britse premier Blair.30 De werkwijze van de Europese Raad is sterk informeel geregeld
en besluitvorming slecht voorbereid, waardoor de Europese Raad geen geschikt forum
blijkt voor het bieden van een langetermijnvisie. Ook heeft hij weinig greep op de imple-
mentatie van zijn besluiten.31
Ten slotte zal de uitbreiding zorgen voor een verdubbeling van het ledental van de Raad
van Ministers, waardoor deze niet langer effectief kan opereren. De coördinatieproble-
matiek die zich in de Raad van Ministers zal voordoen na uitbreiding, zal ook spelen bij
de (voorbereidingen voor) de Europese Raad. Een vergaande verbetering van de Raden-
structuur is derhalve onontbeerlijk.
III.4.2     De Europese Raad
De AIV adviseert dat
• de Europese Raad zich meer concentreert op zijn oorspronkelijke functie van het
     schetsen van grote beleidslijnen voor de ontwikkeling van de Europese Unie en het
     aangeven van politieke en bestuurlijke prioriteiten. De agenda moet worden
     geschoond van incidentele onderwerpen en dient met name geen ruimte te bieden
     aan arbitrage ten aanzien van onderwerpen waarover men het op lager niveau niet
     eens heeft kunnen worden. De in te stellen Coördinatieraad moet dit (zoveel moge-
     lijk) voorkomen, doordat hij wordt belast met het voorbereiden van de agenda van
30 Rapport SG Raad, ‘Préparer le conseil a l’élargissement’, 1636/1/02 van 7 maart 2002 en de brief
    van 25 februari 2002 van Schröder en Blair aan de Spaanse premier Aznar als voorzitter van de Raad.
31 Een ander punt is de geringe legitimiteit die de Europese Raad heeft als college. Ter vergroting van deze
    legitimiteit heeft de AIV in zijn advies De IGC 2000 en daarna (pp. 30 - 31) aanbevelingen gedaan, die
    nog altijd gelden, te weten een meer betekenisvolle verslaglegging aan het EP van de beraadslagingen;
    voorafgaand aan de Europese Raad een bespreking in het EP over sociaal-economische richtlijnen in het
    kader van de EMU en over zaken betreffende het GBVB; een recht voor het EP om agendapunten voor te
    stellen; discussie in het EP naar aanleiding van de gebruikelijke uiteenzetting van de voorzitter van het
    EP; en aanwezigheid van de voorzitter van het EP bij de voor het EP belangrijke agendaonderdelen.
                                                       24
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>     de Europese Raad en in het bijzonder met het tegengaan van het omhoogsturen van
     gedetailleerde strijdpunten.
• de Europese Raad in toenemende mate besluiten neemt met meerderheid van
     stemmen en zijn streven naar consensus inperkt. Zeker in een uitgebreide Europese
     Unie zal het essentieel zijn in de Europese Raad af te stappen van het vereiste van
     unanimiteit. Hier ligt een belangrijke taak voor het voorzitterschap.
III.4.3    De Algemene Raad en de Coördinatieraad
De AIV beveelt aan dat
• de Algemene Raad wordt omgevormd tot GBVB-Raad (GBVB: Gemeenschappelijk
     Buitenlands- en Veiligheidsbeleid) en zich concentreert op de onderwerpen van bui-
     tenlandse politiek in de breedste zin van het woord, dus inclusief de handelspoli-
     tiek, ontwikkelingssamenwerking en de toetreding van nieuwe leden.
• voor de taak van algemene coördinatie van de werkzaamheden in de Europese Unie
     een speciale Coördinatieraad in het leven wordt geroepen die zal worden gevormd
     door de bewindslieden die ook in de nationale context belast zijn met de afstem-
     ming van het Europees beleid.
     Het nationale mandaat van deze bewindslieden behoort zodanig te zijn dat zij de
     hun toebedachte rol effectief kunnen invullen. De AIV doet geen aanbevelingen over
     de wijze waarop deze mandaten moeten worden ingevuld, aangezien dit de verant-
     woordelijkheid is van de lidstaten.32 De Coördinatieraad zal in het bijzonder worden
     belast met:
     (a) de voorbereiding van de agenda en de conclusies van de Europese Raad. De
           Coördinatieraad moet verder in beginsel voorkomen dat wetgevende werkzaam
           heden op de agenda van de Europese Raad komen;
     (b) het toezien op de voortgang van de werkzaamheden in de vakraden en het sig-
           naleren van eventuele strijdigheden in de beleidsvorming, ter bewaking van de
           samenhang en cohesie van het algehele Unie-beleid;
      (c) het toezien op de voortgang van de werkzaamheden van opdrachten verstrekt
           door de Europese Raad;
     (d) het toezien op de implementatie van de beginselen van subsidiariteit, propor-
           tionaliteit en effectiviteit;
      (e) het voeren van de conciliatieonderhandelingen met het Europees Parlement in
           het kader van de codecisie.
• 4.4       Vakraden
De AIV beveelt aan dat
• over de gehele linie besluitvorming plaatsvindt bij gekwalificeerde meerderheid van
     stemmen, dus ook op de terreinen fiscaal en budgettair beleid. Besluitvorming bij
     gekwalificeerde meerderheid van stemmen dient telkens gepaard te gaan met code-
     cisie van het Europees Parlement ter versterking van diens (mede)wetgevende rol.
     Uitzonderingen op deze regel dienen zich te beperken tot constitutionele aspecten,
32 Hierbij moet worden aangetekend dat deze afstemming zich richt op het einde van de besluitvormingslijn.
    Het is echter net zo belangrijk dat afstemming ook al plaatsvindt aan het begin van de beleids- en besluit-
    vorming, permanent en op alle niveaus. Verder moet worden bedacht dat de instelling van een minister
    van Europese Zaken niet zonder meer zal leiden tot een grote sprong voorwaarts in de nationale coördi-
    natie: dit geldt voor Nederland, maar ook voor de meeste andere lidstaten: de complexiteit en diversiteit
    van de zich verder ontwikkelende EU-agenda beperken de mogelijkheden daartoe.
                                                     25
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>      zoals wijziging van het Basisverdrag, toelating van nieuwe leden en beleidsvorming
       waarvoor nog geen grondslag in het verdrag bestaat. In dit verband is ook de ver-
     dere communautarisering van de derde pijler van belang, evenals een toepassing in
     de praktijk van de mogelijkheden gegeven in de tweede pijler (zie ook hoofdstuk IV).
• op die gebieden waarop de Raad zijn wet- en regelgevende bevoegdheid toepast, de
     Raad de besluitvorming in openbare zitting laat plaatsvinden, zodat de inzichtelijk-
     heid voor de Europese burger is gewaarborgd. Tevens dienen debatten terzake met
     de Europese Commissie openbaar te zijn.
III.4.5   Het roulerend voorzitterschap
Een voordeel van een voorzitterschap bij toerbeurt is weliswaar dat het de voorzittende
lidstaat de kans biedt zich te profileren en de Europese Unie nationaal meer gezicht te
geven. Dit laatste kan bijdragen aan een vergroting van het draagvlak voor de Europese
Unie. Daar staat tegenover dat na uitbreiding tot bijvoorbeeld 25 lidstaten elke lidstaat
maar één maal per twaalfeneenhalfjaar voorzitter kan zijn, oftewel acht keer per eeuw,
zodat dit effect goeddeels teniet wordt gedaan. Uit een oogpunt van effectiviteit, conti-
nuïteit en zichtbaarheid is een halfjaarlijks roulerend voorzitterschap dan ook geen
optie. Het toerbeurtsysteem doet tevens afbreuk aan de geloofwaardigheid van het
externe optreden van de Europese Unie, die wat betreft het GBVB overigens wel al ver-
beterd is door het optreden van de Hoge Vertegenwoordiger voor het GBVB. Ten slotte
neemt na uitbreiding het aantal landen toe dat disproportionele inspanningen zou moe-
ten leveren om het voorzitterschap te vervullen: dit kan dan niet langer als efficiënt
worden beoordeeld in het steeds complexer wordend geheel van de Europese Unie.
De AIV heeft er al eerder voor gepleit het roulatieprincipe te vervangen door een meer
technisch coördinerend voorzitterschap van langere duur. Hij houdt op basis van de
voorgaande argumenten onverminderd vast aan deze aanbeveling, temeer daar het rou-
lerend voorzitterschap minder ruimte zal hebben om de agenda te bepalen, indien de
in te stellen Coördinatieraad goed functioneert. De AIV geeft hieronder een nadere
invulling van deze eerdere aanbeveling.
De AIV beveelt aan dat
• een andere methode van het kiezen van het voorzitterschap wordt toegepast, gelet
     op de aanstaande uitbreiding van het aantal lidstaten en de toevloed van met name
     kleine landen. Het voorzitterschap van de Europese Raad en de vakraden moet wor-
     den vervangen door een voorzitter, die niet de lidstaat vertegenwoordigt. De desbe-
     treffende Raden kiezen de voorzitter met gekwalificeerde meerderheid uit eigen mid-
     den voor een zittingstermijn van twee jaar. Herverkiezing is niet mogelijk. Indien een
     voorzitter nationaal niet langer zijn ambt vervult, dient de desbetreffende Raad een
     nieuwe voorzitter te kiezen.
In een eerder advies heeft de AIV aanbevolen de Europese Commissie de voorzittersrol
te laten vervullen. Voortschrijdend inzicht leidt de AIV er nu toe afstand te nemen van
deze aanbeveling, aangezien de rol van de Europese Commissie als initiator en
(be)middelaar niet in overeenstemming te brengen is met het voorzitterschap van een
andere instelling, te weten de Raad, en zelfs de positie van de Europese Commissie
kan verzwakken.
                                              26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>III.5    Andere instellingen
III.5.1  De Europese Rekenkamer
Waar het het Hof van Justitie betreft wordt wel gesteld dat het nodig is kennis in huis
te hebben van alle nationale rechtsstelsels. Een dergelijke overweging gaat in elk geval
niet op voor de Europese Rekenkamer, die de toepassing van Europese regelgeving
moet controleren. Daarom hoeft in de Europese Rekenkamer dan ook niet elke lidstaat
vertegenwoordigd te zijn. Gezien het belang dat de AIV hecht aan een onafhankelijke
en deskundige uitvoering van de controlerende taken van dit orgaan, acht de AIV het
dan ook aangewezen dat
• het aantal leden van de Rekenkamer wordt beperkt tot maximaal vijf deskundigen.
III.5.2  Het Hof van Justitie
De AIV gaat in dit advies niet in op de rol van het Hof van Justitie. Ten eerste zijn in
het Verdrag van Nice aanzienlijke hervormingen doorgevoerd met betrekking tot dit
orgaan en is het zaak eerst af te wachten wat de uitwerking is van deze maatregelen.
Overigens heeft het Hof zelf de vrijheid, indien gewenst, met voorstellen te komen.
III.6    Differentiatie
In eerdere adviezen heeft de AIV er reeds op gewezen dat ook in een aanzienlijk homo-
genere Europese Unie integratie altijd met vormen van differentiatie - zowel binnen als
buiten de Europese Unie - gepaard is gegaan. Gegeven de grote diversiteit die het
gevolg zal zijn van de toestroom van nieuwe leden, valt het dan ook te verwachten dat
het verschijnsel van gedifferentieerde integratie in de toekomst aan intensiteit zal win-
nen, mede als gevolg van het feit dat de integratie van nieuwe lidstaten vergezeld zal
gaan van (langdurige) overgangsperiodes en wellicht uitzondering met betrekking tot
delen van het acquis communautaire.
Naar de overtuiging van de AIV zal gedifferentieerde integratie echter ook noodzakelijk
zijn met het oog op de verdere ontwikkeling van het communautaire acquis en van de
samenwerking op de niet strikt communautaire terreinen. Binnen het gezelschap van
alle lidstaten zal verdere integratie soms onmogelijk blijken. In dat geval bieden de
clausules inzake versterkte samenwerking, zoals geamendeerd in het Verdrag van Nice,
in de ogen van de AIV mogelijkheden om met inachtneming van de vereiste waarborgen
inzake de communautaire eenheid en rechtszekerheid binnen het verband van een klei-
nere groep van lidstaten op specifieke beleidsterreinen voortgang van de integratie te
verzekeren. De AIV pleit er dan ook voor deze mogelijkheden te onderzoeken. Hierbij
dienen er waarborgen te bestaan voor de rechtsmacht en dient het Europees Parle-
ment het recht van instemming te hebben. Buiten het communautaire vlak meent de
AIV dat differentiatie tussen de lidstaten door middel van constructieve onthouding en
de formatie van ‘coalitions of the willing and able’ een voorwaarde is voor effectief
optreden van de Europese Unie in het kader van in het bijzonder de tweede pijler.
Waar de AIV voorstander is van de hiervoor geschetste vormen van versterkte samen-
werking, spreekt hij zich vooralsnog niet uit voor de vorming van een vaste ‘federatieve
kopgroep’, zoals onder andere bepleit door de Duitse minister van Buitenlandse Zaken
Fischer, als alternatief voor de nu in gang gezette hervormingen. Een dergelijk scenario
is, zo meent de AIV, wel serieus na 2004 aan de orde, indien de dan overeen te
komen verdragsherziening onvoldoende resultaat mocht hebben opgeleverd.
                                             27
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>III.7      Rol nationale parlementen
Nationale parlementen moeten een grotere rol en betrokkenheid krijgen in EU-dossiers.
De AIV heeft in dit advies al aanbevolen hen een rol te geven bij de wijziging van zowel
het Basisverdrag als de daaraan toegevoegde Protocollen. Verdere aanbevelingen moe-
ten worden gebaseerd op de idee dat een betrokkenheid van de nationale parlementen
in een vroeg stadium van beleidsvorming de betrokkenheid bij EU-regelgeving, en daar-
mee de legitimiteit daarvan, vergroot. Dit moet echter niet leiden tot een vermenging
van bevoegdheden. Het Protocol over de rol van nationale parlementen in de Europese
Unie bij het Verdrag van Amsterdam bevat belangrijke elementen om deze vroegtijdige
betrokkenheid te garanderen. Het is volgens de AIV een zaak van de betrokken politie-
ke instellingen in de lidstaten zelf om van deze mogelijkheden optimaal gebruik te
maken. Het is essentieel dat nationale parlementen zelf alert erop zijn hun rol in dezen
goed in te vullen.
III.8     Middellange termijn
Bovenstaande aanbevelingen zouden allemaal op korte termijn (2004 of eerder indien
geen verdragsherziening nodig) moeten worden ingevoerd. Op de middellange termijn
echter dient een fundamentelere herziening van de institutionele grondslagen van de
Europese Unie plaats te vinden, wil een substantieel antwoord worden gevonden op de
kernvragen naar legitimiteit en effectiviteit van de Europese Unie. Zoals al aangegeven
in hoofdstuk I is de AIV van mening dat versterking van de communautaire methode
onontbeerlijk is voor de toekomstige vooruitgang van de integratie, aangezien deze de
beste garantie biedt voor verdere versterking van democratische legitimiteit, slagvaar-
digheid, cohesie en voor behoud van een zeker evenwicht tussen grotere en kleinere
lidstaten.33 Intergouvernementele tendensen manifesteren zich sterker binnen de
Europese Unie en in de relatie tussen de Europese instellingen en de lidstaten heeft
zich een verschuiving voorgedaan ten koste van de Europese Commissie. Een centrale
rol van de Europese Commissie is volgens de AIV echter essentieel voor een noodzake-
lijke verdergaande institutionele hervorming op de langere termijn, temeer daar alleen
de Europese Commissie kan fungeren als centraal punt van beleidsvoorbereiding- en
uitvoering, en alleen zij op volwaardige wijze door het Europees Parlement zal kunnen
worden gecontroleerd. In dit kader merkt de AIV op dat de Europese Commissie ook
meer haar eigen verantwoordelijkheid moet nemen en zichzelf sterker moet profileren.
De positie van de Europese Commissie zal al aanzienlijk worden versterkt door invoe-
ring van de aanbevelingen eerder in dit hoofdstuk gedaan, bijvoorbeeld door de beper-
king van haar omvang en, waar het betreft haar rol in de uitvoering, door een inperking
van de comitologie. Voor de middellange termijn verdient de rol van de Europese Com-
missie in de wetgeving aandacht: deze moet weer de oorspronkelijk voorziene centrale
worden, waarbij de Europese Commissie wetgevingsvoorstellen doet in rechtstreeks
gesprek met de volksvertegenwoordiging. Een essentieel element daarbij moet naar de
mening van de AIV de instelling van een bicameraal vertegenwoordigend systeem vor-
men, teneinde de betrokkenheid bij en het zicht van de burgers op de wetgeving te ver-
sterken.
Door een tweekamermodel in te voeren krijgt de burger namelijk meer, want via twee
kanalen, zicht op de Europese Unie. Ten eerste via een rechtstreeks gekozen Europees
33 Dit is tevens in lijn met eerdere adviezen, zie bijvoorbeeld De IGC 2000 en daarna, pp. 22 e.v.
                                                       28
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>Parlement, oftewel de Volkerenkamer, en ten tweede via een kamer waarin vertegen-
woordigers van de lidstaten zitting hebben, oftewel een Landenkamer.34 De burgers
zijn dan vertegenwoordigd op Europees niveau via de Volkerenkamer en op nationaal
niveau via de Landenkamer. In eerste instantie kunnen de nationale volksvertegenwoor-
digingen een prominente rol spelen bij de aanwijzing of verkiezing van een Landen-
kamer, maar op termijn moeten rechtstreekse verkiezingen voor de Landenkamer
plaatsvinden. Aan deze beide kamers moet geleidelijk de wetgeving van de Europese
Unie, op initiatief van de Europese Commissie, worden opgedragen. De AIV is van
mening dat de conventie ter voorbereiding van de IGC 2004 zich moet uitspreken over
de idee van een Landenkamer. Hoewel een unanieme aanbeveling voor de instelling
van een Landenkamer niet haalbaar lijkt, zou een beschouwing door de conventie
belangrijke indicaties voor de bruikbaarheid ervan voor de verdere democratisering
kunnen opleveren.
Waar het de Raad tenslotte betreft, heeft de AIV al eerder in dit advies aangegeven dat
de huidige tendens, waarbij de Raad meer en meer optreedt als wetgever, moet worden
omgebogen. Daarnaast is de AIV van mening dat de Raad dient op te treden als coördi-
nator van beleid op die terreinen waar de lidstaten (nog) de beschikking houden over
eigen bevoegdheden en deze (nog) niet zijn gedelegeerd aan de Europese Commissie.
Daarnaast is van belang vast te stellen dat de integratie zich tegenwoordig meer en
meer concentreert op beleidsterreinen in de tweede en derde pijler. Een andere wezen-
lijke hervorming ter versterking van de communautaire methode dient dan ook te
bestaan uit een geleidelijke integratie van de derde pijler in de eerste pijler, waardoor
de Europese Commissie ook op deze beleidsterreinen haar rol van initiator, mediator
en uitvoerder kan gaan vervullen. Gezien het beleidsterrein van de tweede pijler ligt een
integratie hiervan in de eerste pijler, ook op langere termijn, nog niet voor de hand. Ook
hier kan echter het communautaire element worden verstevigd (zie hoofdstuk IV).
34 Deze aanbeveling is al gedaan in De IGC 2000 en daarna, p. 23.
                                                 29
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>IV         De tweede en der de pijler van de Europese Unie
IV.1       Het Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheidsbeleid (GBVB) en het
           Europees Veiligheids- en Defensiebeleid (EVDB)
IV.1.1     Waarom is een afgestemd buitenlands- en veiligheidsbeleid nodig?
De Europese Unie moet beschikken over een geloofwaardig, coherent, efficiënt en effec-
tief gemeenschappelijk buitenlands, veiligheids- en defensiebeleid, omdat dit, ten eer-
ste, onmisbaar is ter handhaving van de stabiliteit, die essentieel is voor de economi-
sche en politieke belangen van de Unie. Dit klemt temeer daar de Europese Unie na
uitbreiding grenst aan regio’s die minder stabiel (dreigen te) zijn. Een tweede reden is
dat aan de Europese Unie een geheel van waarden en normen ten grondslag ligt, die zij
beoogt wereldwijd te bevorderen (democratie, mensenrechten en de ‘rule of law’). Ver-
der is het een onmisbare component voor het grote economisch gewicht dat de Unie
vertegenwoordigt: van een economisch zwaargewicht als de Europese Unie mag een
afgestemd extern optreden, naar derden, worden verwacht. Het GBVB draagt wezenlijk
bij aan de afstemming van het externe optreden. En ten slotte draagt het bij aan de
geloofwaardigheid van de Unie, zowel intern als extern.
Waar het de bevordering betreft van de hierboven al aangeduide normen en waarden,
oftewel het streven naar een internationale gemeenschap van waarden op basis van
internationale rechtsregels, merkt de AIV op dat de Europese Unie zelf in dit opzicht een
succesverhaal is dat aantoont dat vrede, veiligheid en stabiliteit kunnen worden bereikt
door relativering van nationale soevereiniteit en de onderschikking van interstatelijke
relaties aan de ‘rule of law’.35 Dit verklaart ook gedeeltelijk de aantrekkingskracht die
het Europese model heeft. In dit verband en in het zicht van de uitbreiding is het van
het grootste belang dat de kandidaatlidstaten de waarden en normen waarop de Unie is
gebaseerd, volledig (blijven) erkennnen en toepassen: deze garantie is vervat in de eis
dat zij met het oog op toetreding moeten voldoen aan alle ‘Kopenhagen’ criteria. Waar
het de handhaving van vrede en stabiliteit betreft is de AIV van mening dat de Europese
Unie de ambitie moet hebben deze wereldwijd na te streven, waarbij het accent echter
in eerste instantie op de nabije omgeving zal liggen.
IV.1.2     Het GBVB en EVDB tot nu toe
De eerste stap op weg naar een gezamenlijk buitenlands beleid was de Europese Poli-
tieke Samenwerking (EPS, 1970), waarbij lidstaten informele discussies over buiten-
landspolitieke kwesties voerden. De resultaten waren de eerste jaren niet opzienbarend,
maar er groeide wel een praktijk van onderlinge consultatie en afstemming en er werd
wederzijds vertrouwen opgebouwd. In het Verdrag van Maastricht (1992) is het GBVB in
het leven geroepen en ondergebracht in de voornamelijk intergouvernementeel vormge-
geven tweede pijler. In het Verdrag van Amsterdam is het EVDB daaraan toegevoegd,
doordat toen de Petersbergtaken van de WEU werden overgenomen door de Europese
Unie.36
35 Steven Everts, ‘Shaping a credible EU foreign policy’, februari 2002.
36 In de Petersbergverklaring van 19 juni 1992 verklaren de lidstaten van de West-Europese Unie (WEU) zich
    bereid militaire eenheden afkomstig uit alle onderdelen van hun conventionele strijdkrachten ter beschikking
    te stellen van de WEU, voor militaire operaties onder verantwoordelijkheid van de WEU. (vervolg op p. 31)
                                                      30
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>In de tweede pijler wordt met eenstemmigheid besloten. Hierop zijn, om de besluitvor-
ming te stroomlijnen (1997), twee uitzonderingen mogelijk. Ten eerste kunnen uitvoe-
ringsbesluiten op basis van door de Europese Raad met unanimiteit vastgestelde
beleidskaders, oftewel ‘gemeenschappelijke strategieën’, worden genomen met een
meerderheid van stemmen.37 De tweede uitzondering is via de zogeheten constructie-
ve onthouding, waarbij onthouding van stemming door een lidstaat geen beletsel vormt
voor het nemen van besluiten. Belangrijke rollen bij de vorming van het GBVB spelen
de Algemene Raad van ministers van Buitenlandse Zaken, de Hoge Vertegenwoordiger
voor het GBVB, de functie die nu wordt bekleed door Javier Solana, en het Politiek- en
Veiligheidscomité, ook wel onder zijn Franse afkorting bekend als COPS. Het COPS
bestaat uit hoge nationale ambtenaren en heeft als belangrijkste taak het bijstaan van
de Raad door middel van de analyse van internationaal-politieke gebeurtenissen in de
wereld en het voorbereiden van beleidsopties.
De naamgeving ‘GBVB’ kan tot misverstand aanleiding geven, want het gaat in de twee-
de pijler niet om alle aspecten van buitenlands beleid, maar om diplomatie en externe
veiligheid. Naast het GBVB is er immers het overige externe beleid van de Europese
Unie op de gebieden handel, monetair beleid, ontwikkelingssamenwerking en hulppro-
gramma’s, beleidsterreinen in de eerste pijler met externe aspecten derhalve. Hierin
speelt de Europese Commissie (die bij het GBVB nauwelijks een rol van betekenis
heeft) een leidende rol. De eerste pijler verschilt ook fundamenteel van de tweede,
omdat het hier veelal gaat om regelgeving, en niet, zoals in de tweede, om afstemming
van nationaal beleid van de lidstaten. De afstemming tussen aan de ene kant het
GBVB en het EVDB en aan de andere kant het overige externe beleid (volgens het Ver-
drag een taak van de Europese Commissie en de Raad) is tot nu toe nauwelijks uit de
verf gekomen. Het Europees Parlement kan in dit ‘overige externe beleid’ bepaalde
bevoegdheden uitoefenen. In de tweede pijler zijn de bevoegdheden van het Europees
Parlement de volgende: het Voorzitterschap van de Raad moet het Europees Parlement
raadplegen over de voornaamste aspecten en de fundamentele keuzen op het gebied
van het GBVB. Het Voorzitterschap moet er verder op toezien dat met de opvattingen
van het Europees Parlement naar behoren rekening wordt gehouden. Verder kan het
Europees Parlement vragen of aanbevelingen richten tot de Raad en debatten wijden
aan de vooruitgang die is geboekt bij het uitvoeren van het GBVB.
De Europese Unie beschikt tot nu toe over voornamelijk civiele instrumenten als han-
dels- en hulpbeleid om haar externe betrekkingen vorm te geven. Deze sluiten goed
aan op haar traditie en structuur. GBVB-instrumenten zijn verklaringen, demarches, het
aanknopen en verbreken van betrekkingen, etc. De Europese Unie richt zich door mid-
del van deze instrumenten op het onderhouden van diplomatieke en politieke betrek-
kingen met praktisch alle landen ter wereld. De bevordering van de waarden en normen
waarop de Europese Unie is gebaseerd, vormen hierin een centraal element.
   (vervolg van p. 30) Naast het zorgdragen voor collectieve verdediging kan de WEU verantwoordelijkheid
   krijgen voor militaire operaties voor humanitaire taken, vredeshandhaving en crisisbeheersing. Met de
   integratie van de WEU in de pijlerstructuur van de Europese Unie werden ook de Petersbergtaken een
   aspect van het GBVB. De Europese Raad van Nice bereikte overeenstemming over opneming in de Euro-
   pese Unie van de crisisbeheersingsfuncties van de WEU.
37 Er zijn tot op heden drie van dergelijke strategieën: voor de betrekkingen tussen de EU en Rusland, de
   Oekraïne en de Middellandse Zeeregio.
                                                      31
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>Vooral door de ervaring met de Balkan raakten de lidstaten er meer en meer van over-
tuigd dat voor het oplossen van ernstige politieke conflicten ook een gezamenlijke mili-
taire reactie moet kunnen worden gegeven. De Europese Unie maakt daarom de laat-
ste jaren werk van haar militaire mogelijkheden. Een belangrijke ontwikkeling was dat
in het Verdrag van Amsterdam is vastgelegd dat niet langer de West-Europese Unie
(WEU) de defensiecomponent is van de Europese Unie, maar de Europese Unie zelf de
militaire- en politietaken op zich neemt, in de vorm van de Petersbergtaken. Verder is
de Europese Raad van Helsinki (1999) overeengekomen om uiterlijk in 2003 een auto-
nome capaciteit te ontwikkelen om besluiten te nemen en, in gevallen waar de NAVO
als geheel niet betrokken is, om door de Europese Unie geleide militaire operaties uit
te voeren. Dit betekent niet de oprichting van een Europees leger, maar wel moeten lid-
staten op vrijwillige basis, uiterlijk in 2003 in staat zijn maximaal 50.000 - 60.000
manschappen in te zetten die alle Petersbergtaken kunnen uitvoeren. De AIV tekent
hier aan dat het in het kader van dit advies te ver zou voeren het onderwerp EVDB uit-
puttend te behandelen.
Het totaal van de fondsen dat de Europese Unie ter beschikking heeft voor externe
betrekkingen, inclusief de hulpprogramma’s (maar uitgezonderd de programma’s van de
Europese Investerings Bank), bedraagt jaarlijks 10 miljard euro. Het budget voor het
GBVB is daarentegen met 40 miljoen euro per jaar zo klein dat het vaak in april al is uit-
geput. Bovendien zijn de procedures waarmee fondsen kunnen worden geput uit dit bud-
get onbevredigend.
IV.1.3   Stand van zaken
Afgezet tegen de beginjaren van de EPS heeft de Europese Unie behoorlijke stappen
gezet op de weg naar een afgestemd en gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheids-
beleid. Het eigen gezicht van de Europese Unie met eigen zwaartepunten begint zich af
te tekenen, waarbij centraal staan vredeshandhaving plus (her)opbouw, het streven naar
een internationale rechtsgemeenschap op basis van internationale rechtsregels, multila-
terale oplossingen en het opbouwen van relaties wereldwijd, gebaseerd op haar model
van waarden en normen. Maar afgezet tegen de telkens klinkende roep om een krachtig
eigen Europees geluid, zijn de vorderingen pover te noemen. Zo is de Europese Unie
niet in staat gebleken in de huidige situatie in het Midden-Oosten een eigen rol te ver-
vullen.
Het ontbreekt de Europese Unie nog altijd aan een voldoende afgestemd, coherent en
slagvaardig buitenlands- en veiligheidsbeleid en een duidelijk extern gezicht. De wens
tot meer samenwerking en afstemming bestaat wel en bij lidstaten groeit het besef dat
zij afzonderlijk steeds minder kunnen bereiken, maar het blijft voor hen vaak een (te)
grote stap om bij de bepaling van gezamenlijke standpunten de consequenties te aan-
vaarden en concessies te doen ten aanzien van de eigen gezichts- en standpunten. De
lidstaten zijn dan ook niet bereid om de tweede pijler op afzienbare termijn te commu-
nautariseren. Uitgaande van dit politieke gegeven volgen hieronder aanbevelingen om
het GBVB in het bestaande kader te versterken en een betere afstemming te bereiken
tussen het GBVB en het overige externe optreden.
IV.1.4   Aanbevelingen
Het uitgangspunt dat de AIV hanteert voor de hierna volgende aanbevelingen, is dat bin-
nen de tweede pijler moet worden gestreefd naar meerderheidsbesluitvorming voor
diplomatieke zaken en een zwaardere rol voor gemeenschapsinstellingen. Defensiebe-
leid komt niet in aanmerking voor een dergelijke aanpak, aangezien het niet denkbaar is
                                              32
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>dat lidstaten zich door meerderheidsbesluitvorming laten voorschrijven hun nationale
militaire- of politiemiddelen in te zetten.
IV.1.4.1    Diplomatie
Handhaving van de huidige wijze van besluitvorming op basis van eenstemmigheid zal,
zeker na uitbreiding, leiden tot een onwerkbare situatie.
De AIV beveelt derhalve aan dat
• op korte termijn meer gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheden tot meerder-
    heidsbesluitvorming die nu reeds zijn vervat in de Verdragen. De IGC 2004 moet
    evenwel verder gaan en tegen de achtergrond van het toenemend aantal leden van
    de Europese Unie de mogelijkheid creëren om in beginsel, zowel op het niveau van
    de GBVB-Raad, als ook van de Europese Raad, alle besluiten in de tweede pijler
    met gekwalificeerde meerderheid te nemen, voor zover geen inzet van militaire- of
    politiemiddelen aan de orde is.
Eerder in dit advies heeft de AIV al aanbevelingen gedaan met betrekking tot de organi-
satie en het voorzitterschap van de Raad die zullen bijdragen tot versterking van en
meer afstemming en samenhang binnen het buitenlands beleid van de Europese Unie.
Zo zal de instelling van een GBVB-Raad, die zowel eerstepijleronderwerpen (handelspoli-
tiek, ontwikkelingssamenwerking, hulp etc.) als klassiek buitenlands- en veiligheidsbe-
leid behandelt, al een vooruitgang betekenen. Verder zal de GBVB-Raad een voorzitter
uit zijn eigen midden kiezen voor een termijn van twee jaar, conform de aanbeveling in
III.4.5. Dit zal naar verwachting inhouden dat dit voorzitterschap zal toevallen aan de
minister van een lidstaat met een sterk buitenlandspolitiek potentieel, zodat de zwakte
van een elke zes maanden tussen alle grote en kleine landen roulerende voorzitter, die
in de tweede pijler belangrijke externe taken heeft, wordt vermeden.
De AIV beveelt aan dat
• deze GBVB-Raad prioriteiten (en posterioriteiten) stelt, die met alle relevante beleids-
    terreinen zijn afgestemd en die degelijk financieel zijn onderbouwd.
Hierbij dient specifiek aandacht te worden besteed aan de coördinatie in internationale
economische en politieke aangelegenheden en fora. Er bestaat in dezen een dringende
behoefte aan verbetering van procedures en een heldere positiebepaling.
Verder beveelt de AIV aan dat
• beleidsvoorbereiding en -uitvoering meer worden opgedragen aan groepen van lidsta-
    ten die op dit vlak een duidelijk belang (willen) hebben, bijvoorbeeld omdat ze fond-
    sen (willen) besteden of mensen inzetten, of omdat ze op dat beleidsterrein, regio
    of land specifieke deskundigheid bezitten. 
Dit kan geschieden op basis van de mogelijkheid die het Verdrag nu al biedt, waarbij de
Raad lidstaten die over bijzondere (diplomatieke) mogelijkheden beschikken, formeel
verzoekt hiervan namens de Unie en samen met de Hoge Vertegenwoordiger gebruik te
maken.
Nu kiezen lidstaten ervoor bij alles betrokken te zijn en behandelen zij zaken daardoor
vaak oppervlakkig, waardoor zij de actie compliceren en een snel optreden belemmeren.
De instelling van dergelijke groepen kan leiden tot meer synergie tussen de lidstaten en
de Brusselse instellingen. In het verlengde hiervan moet worden geconstateerd dat het
zinvol is dat diplomatieke vertegenwoordigingen in dit kader meer met elkaar samen-
werken en waar mogelijk werkzaamheden bundelen.
                                             33
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>De AIV beveelt daarom aan dat
• werkzaamheden van de diplomatieke vertegenwoordigingen krachtiger dan tot nu toe
    worden afgestemd, met inschakeling van de EU-vertegenwoordigingen. 
Er is echter meer nodig om een beter afgestemd en samenhangend buitenlands beleid
van de Europese Unie te bereiken. De interne deling binnen de Europese Unie, die
thans wordt gepersonifieerd door de Commissaris voor externe betrekkingen (nu Pat-
ten), en de Hoge Vertegenwoordiger (nu Solana), zoveel mogelijk worden overbrugd. Sol-
ana haalt de kranten en heeft politiek gewicht en gezicht, maar beschikt nauwelijks over
beleidsinstrumenten. Patten daarentegen vertegenwoordigt de instrumenten van de eer-
ste pijler, maar heeft weer geen algemeen politiek mandaat om namens de Europese
Unie als geheel op te treden.
Als oplossing voor het hier geschetste probleem doet tegenwoordig de idee opgeld van
een ‘personele unie’ tussen beide functies. De AIV erkent dat deze formule, indien deze
gezien wordt als een stap op weg naar een op de langere termijn geheel geïntegreerde
eerste en tweede pijler, aantrekkelijk lijkt. De voorgestelde ‘double hatting’ heeft echter,
ook als ‘tussenstation’, problematische aspecten. Deze vormt namelijk niet een echte
aanzet tot communautarisering van de tweede pijler, want de besluitvormingsprocedures
in die pijler veranderen niet. Problematisch is zeker het conflict tussen de twee verant-
woordelijkheden van deze functionaris: aan de ene kant is hij lid van de Europese Com-
missie, en als zodanig gebonden aan de collegiale besluitvorming in dit gremium en ver-
antwoordelijk aan het Europees Parlement, en aan de andere kant is er zijn relatie met
de Raad, waarvan hij tegelijkertijd de Hoge Vertegenwoordiger is en in welke hoedanig-
heid hij onderworpen is aan de instructies van de Raad. De AIV signaleert tevens dat
zich problemen kunnen voordoen bij de benoemingsprocedure van de betrokken functio-
naris, waarop de Raad zeker meer invloed zal willen uitoefenen dan hij nu heeft of zou
krijgen in de in dit advies voorgestelde procedure voor samenstelling van een Europese
Commissie (zie III.1). Er wordt soms eveneens gepleit voor een samenvoeging van de
staven van beide functies, hetgeen de verantwoordelijkheden van de Europese Commis-
sie en de Raad zou vermengen. Dergelijke formules dreigen in feite de onafhankelijkheid
van de Europese Commissie op het terrein van de externe betrekkingen, derhalve ook op
haar ‘eigen’ terrein, de eerste pijler, te ondergraven. Hierdoor zou juist afbreuk worden
gedaan aan het streven de communautaire methode zoveel mogelijk te bevorderen.
De AIV bepleit dat, gezien de mogelijke institutionele problemen rond de personele unie,
een hechtere samenhang tussen de eerste en tweede pijler langs andere weg wordt
bevorderd, namelijk doordat:
• de Hoge Vertegenwoordiger een formeel recht van initiatief krijgt, dat hij uitoefent in
    consultatie met de (Commissaris voor Externe Betrekkingen van de) Europese Com-
    missie. Dit kan ook tot een gezamenlijk initiatief leiden.
• de Europese Commissie haar recht van initiatief in de tweede pijler uitoefent in con-
    sultatie met de Hoge Vertegenwoordiger. Dit kan ook tot een gezamenlijk initiatief
    leiden.
• de voor het GBVB beschikbare fondsen aanzienlijk worden verhoogd, door middel
    van de normale begrotingsprocedure, terwijl tegelijkertijd een snelle beschikbaar-
    stelling van de benodigde kredieten wordt gewaarborgd.
Mocht de IGC 2004 toch besluiten tot een personele unie, dan merkt de AIV op dat als
voorwaarde dient te worden gesteld dat de onafhankelijkheid van die functionaris als
                                              34
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>collegiaal lid van de Europese Commissie wordt gewaarborgd, bijvoorbeeld in diens func-
tieomschrijving, en dat de functie van Secretaris-Generaal niet aan deze functionaris
toevalt.
IV.1.4.2     Optreden in crisissituaties respectievelijk met inzet van militaire- en/of
             politiemiddelen
Een andere situatie treedt op waar het gaat om crisissituaties respectievelijk de inzet
van militairen en/of politie, aangezien slechts een deel van de lidstaten effectief zal
kunnen c.q. willen meedoen aan de uitvoering van taken in dit kader. De Europese Unie
is op dit vlak vooralsnog geen speler, hetgeen ertoe kan leiden dat de Europese Unie
niet in staat blijkt zich effectief te doen gelden, dan wel dat de besluitvorming zich ver-
plaatst naar informele groepen van lidstaten, buiten het kader van de Europese Unie.
Debet hieraan is onder meer een algemeen erkende zwakte van het GBVB, namelijk de
omslachtige en tijdrovende wijze van besluitvorming.
De AIV beoogt dat, ten eerste, ook besluitvorming over handelen in crises en wat betreft
militair of politieoptreden (meer) plaatsvindt binnen de Europese Unie en, ten tweede,
dat deze besluitvorming zodanig wordt ingericht dat de Europese Unie sneller, effectie-
ver en efficiënter kan optreden. Om dit doel te bereiken beveelt de AIV aan dat een
voorziening wordt getroffen die, in uitzonderingsgevallen, de weg opent naar een voor-
trekkersrol van een klein aantal direct betrokken lidstaten (direct betrokken door de
aard van de ontstane internationale situatie en/of door hun bereidheid militaire midde-
len ter beschikking te stellen). Deze beperkte groep lidstaten moet namens de Europe-
se Unie handelend kunnen optreden, onder voorbehoud van goedkeuring of correctie
door de competente organen van de Europese Unie in volledige samenstelling. Deze
organen kunnen tevens voorwaarden verbinden aan het handelen van deze groep: zo
kan de Raad de maximale tijdsduur bepalen gedurende welke de beperkte groep van lid-
staten namens de Unie kan handelen. Op deze manier kan de noodzaak van snelheid
van optreden in overeenstemming worden gebracht met behoud van procedures in
GBVB-kader.
Concreet beveelt de AIV aan dat:
• in het relevante Protocol een bepaling wordt opgenomen inzake een ‘crise manifes-
    te’-procedure op het gebied van het buitenlands- en veiligheidsbeleid van de Europe-
    se Unie.38 Deze procedure moet erin voorzien dat een groep lidstaten zich kan
    formeren en snel en effectief kan handelen namens de Europese Unie en haar lid-
    staten, onder voorbehoud van goedkeuring of correctie door de competente organen
    van de Europese Unie in volledige samenstelling. De Hoge Vertegenwoordiger en de
    Europese Commissie moeten volledig worden betrokken bij de beraadslagingen van
    deze beperkte groep lidstaten, die uit eigen midden een lidstaat aanwijst die met de
    leiding wordt belast. Besluiten van deze groep, voor zover van niet-militaire aard,
    worden geacht te zijn goedgekeurd door de Raad, tenzij deze met gekwalificeerde
    meerderheid anders beslist. Besluiten op militair of defensiegebied behoeven even-
    wel bevestiging door de Raad met eenparigheid van stemmen (behoudens construc-
    tieve onthouding). De groep maakt, in voorkomende gevallen, gebruik van de militai-
    re structuren van het EVDB.
38 Deze bepaling zou eventueel kunnen worden toegevoegd als nieuw, derde lid aan het huidige artikel 22
    EU Verdrag. ‘Crise manifeste’ wordt in dit verband gedefinieerd als internationale ontwikkelingen die de
    Europese Unie confronteren met een situatie van zodanige aard dat een onmiddellijke en bijzondere han-
    delingsbekwaamheid van de Europese Unie is vereist.
                                                     35
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>• de betreffende procedure en het handelen vallen onder de verantwoordelijkheid van
    de GBVB-Raad, die in voorkomende gevallen de Justitie- en Binnenlandse Zaken-
    Raad erbij betrekt (bijvoorbeeld waar het gaat om bestrijding van terrorisme).
IV.2      De derde pijler van de Europese Unie en de interne en externe veiligheid en
          bestrijding van terrorisme
IV.2.1    Oorsprong
Aanvankelijk vond naar behoefte (intergouvernementeel) overleg plaats tussen de
ministers verantwoordelijk voor politiezaken over terrorismebestrijding in het zogeheten
Trevi-overleg. Na 1987 werd dit overleg, dat inmiddels halfjaarlijks plaatsvond, gecombi-
neerd met een overleg tussen de ministers belast met migratiezaken en het betrokken
lid van de Europese Commissie over de thema's asielbeleid, grenscontrole, immigratie
en grensoverschrijdingen en zware criminaliteit (drugshandel, fraude en witwassen). Bij
het Verdrag van Maasticht is de derde pijler gevormd voor de samenwerking op het
gebied van justitie en binnenlandse zaken, leidende tot de oprichting van de Justitie- en
Binnenlandse Zaken-Raad, waar de hiervoor genoemde overlegvormen in zijn opgegaan.
In het Verdrag van Amsterdam zijn de bepalingen inzake asiel- en immigratiebeleid en
ten aanzien van het beleid van vrij verkeer van personen overgeheveld naar de eerste
pijler, terwijl de bepalingen over politiële en justitiële samenwerking in strafzaken in de
derde pijler zijn gebleven (titel VI van het EU-Verdrag).
In het kader van de derde pijler is ook Europol opgericht, de organisatie die een inten-
sieve grensoverschrijdende politiesamenwerking mogelijk moet maken bij de aanpak
van georganiseerde misdaad. In eerste instantie werd alleen informatie uitgewisseld.
Sinds ‘Amsterdam’ kan Europol lidstaten verzoeken om samen te werken bij het
opsporen van verdachten. Verder schrijft dit Verdrag voor dat binnen vijf jaar na inwer-
kingtreding een aantal specifieke maatregelen ten aanzien van Europol wordt genomen,
hetgeen een extra impuls moet vormen voor de samenwerking bij de bestrijding van
misdaad. Sinds 1999 speelt Europol ook een rol in de bestrijding van terrorisme. Mede
met het oog op het verdwijnen van de persoonscontrole aan de binnengrenzen zal Euro-
pol vooral zorg moeten dragen voor een snelle uitwisseling van justitiële- en politie-
gegevens.
De Europese Raad van Tampere (1999) besloot dat een speciale eenheid van juridi-
sche en gerechtelijke deskundigen, bekend als Eurojust, moest worden opgericht. Het
doel van Eurojust is het vergemakkelijken van de coördinatie bij het onderzoek naar en
de vervolging van ernstige grensoverschrijdende criminaliteit. Eurojust zal bijvoorbeeld
optreden in grensoverschrijdende gevallen die door Europol worden geanalyseerd, en
waarbij behoefte bestaat aan onmiddellijk juridisch advies en bijstand van nationale
autoriteiten.
IV.2.2    Stand van zaken
Op de beleidsterreinen die binnen de derde pijler blijven vallen, wordt met eenstemmig-
heid besloten. De Europese Commissie wordt volledig betrokken bij de ontwikkeling
van beleid en heeft een mede-initiatiefrecht, evenals de lidstaten. Het Europees Parle-
ment heeft geen recht van codecisie en wordt alleen geïnformeerd en geraadpleegd.
De derde pijler betreft zowel regelgeving als, in hoge mate, de georganiseerde samen-
werking tussen nationale instanties.
De aanslagen op het World Trade Centre en het Pentagon van 11 september 2001
hebben gezorgd voor een stroomversnelling in de ontwikkelingen in de derde pijler.
                                              36
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>Hieronder volgt een niet uitputtende opsomming van maatregelen. De meest in het oog
springende is het besluit te komen tot een EU-opsporings- en arrestatiebevel. Verder
wordt een EU-lijst van terroristische organisaties samengesteld, is besloten tot imple-
mentatie van bestaande internationale verdragen inzake de bestrijding van terrorisme
en zijn er maatregelen genomen om de financiering van terrorisme te voorkomen en te
bestrijden. Ook is besloten tot een intensivering van de uitwisseling van informatie,
onder meer door regelmatig overleg tussen de hoofden van de antiterrorisme-eenheden
en inlichtingendiensten. Verder heeft Europol, waar een taakgroep is ingesteld van twin-
tig gedetacheerde deskundigen op het gebied van terrorismebestrijding, een breder
mandaat gekregen. De Raad heeft verder een politieke overeenkomst bereikt over een
‘Framework decision on combatting terrorism’, die een definitie van verschillende terro-
ristische misdrijven bevat. En ten slotte is Eurojust nu formeel van start gegaan.
Lidstaten erkennen meer en meer dat het onvermijdelijk is dat een aanpak op Euro-
pees niveau nodig is, maar zijn huiverig om bevoegdheden te delen of over te dragen,
aangezien deze beleidsterreinen bij uitstek als nationale kerntaken worden gezien.
IV.2.3   Aanbeveling
De AIV merkt op dat vraagtekens kunnen worden gezet bij de veronderstelling dat het
noodzakelijk of onvermijdelijk is om rechten in te perken, aangezien binnen de bestaan-
de kaders voldoende mogelijkheden bestaan tot vergroting van veiligheid, die nog niet
of weinig worden benut. Bij de bestrijding van terrorisme moet steeds een belangrijke
afweging worden gemaakt tussen vergroting van de slagvaardigheid en de efficiency en
een onverkorte handhaving van grondrechten.
Het geheel overziende stelt de AIV vast dat de materie van de derde pijler, anders dan
die van de tweede, zich althans ten dele leent voor communautarisering (zoals in
Amsterdam al is besloten voor asiel- en migratiebeleid). Voor zover het om gemeen-
schappelijke regelgeving gaat zou de communautaire methode veel sneller en effectie-
ver zijn dan de huidige.
De AIV beveelt in dit kader aan dat
• de derde pijler geleidelijk wordt overgeheveld naar de eerste pijler. Voor zover dit
    (nog) niet in de IGC 2004 vorm kan krijgen, zou op dat moment de mogelijkheid
    moeten worden geschapen om zonder nieuwe IGC te besluiten tot die overheveling,
    bijvoorbeeld met verzwaarde meerderheid, en/of met inschakeling van instemming
    van een meerderheid van de nationale parlementen, zoals elders in dit advies
    bepleit wordt voor wijzigingen in een Protocol. Zo zou op termijn de besluitvorming
    over taakomschrijving en bevoegdheden van Europol en Eurojust volgens de commu-
    nautaire procedures in de eerste pijler kunnen plaatsvinden. De samenwerking zou
    een zaak blijven van nationale instanties, waarbij de Europese Commissie geen uit-
    voerende bemoeienis heeft, maar wel een faciliterende.
                                             37
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>V        Coördinatie van het economisch en monetair e beleid
         in de Europese Unie
V.1      Algemeen
Met de invoering van de chartale euro op 1 januari 2002 is de laatste stap gezet in de
monetaire eenwording van de Europese Unie. De voltooiing van de economische inte-
gratie is evenwel nog ver verwijderd. Het betreft hier bijvoorbeeld het vervolmaken van
de interne markt voor arbeid, goederen, kapitaal en diensten, alsmede de minder een-
duidig te omschrijven onderlinge coördinatie op het gebied van het begrotings- en fiscale
beleid en dat van de werkgelegenheid. Dat er een samenhang bestaat tussen het inmid-
dels ééngeworden monetaire beleid en de nog in hoofdlijnen nationaal bepaalde vor-
men van algemeen economisch beleid is evident, maar in concrete gevallen kunnen de
opvattingen over de aard van die samenhang en de wenselijke mate en vorm van
beleidscoördinatie verschillen.
Voor Nederland, met zijn open economie, zijn de gekozen vorm en inhoud van de alge-
mene economische beleidscoördinatie van groot belang en het verdient dan ook aan-
beveling aan de versterking en/of verbetering daarvan aandacht te besteden bij de
komende verdragsonderhandelingen, zulks in het licht van de tot dusver opgedane
ervaringen.
V.1.1    Beschrijving
Zoals de zaken thans zijn geregeld, ligt de economische beleidscoördinatie in de Eco-
nomische en Monetaire Unie (EMU) voornamelijk in handen van de Europese Raad, de
Raad van Ministers van Financiën (ECOFIN) en van de informele bijeenkomst van de
ministers van Financiën van het eurogebied, de zgn. Eurogroep. Op aanbeveling van de
Europese Commissie legt de ECOFIN de ‘globale richtsnoeren voor het economisch
beleid’ vast. Deze richtsnoeren geven de grote lijnen van het te volgen beleid aan,
waarbij ook specifieke aanbevelingen worden gericht aan individuele lidstaten. Vervol-
gens komen de details aan de orde in de vier onderliggende nadere coördinatieproce-
dures.
De bekendste van deze vier is het Stabiliteits- en Groeipact. Dit schrijft voor dat om
een evenwichtige begrotingsontwikkeling te waarborgen de lidstaten op middellange
termijn dienen te streven naar een begrotingsevenwicht of een -overschot teneinde
een overschrijding van het maximale tekort van 3%, zoals neergelegd in het Verdrag
van Maastricht (1992), te voorkomen.
Daarnaast is er de procedure, aangeduid als het ‘proces van Luxemburg’, waarbij de
uitvoering van de werkgelegenheidsstrategie in de Europese Unie aan de orde komt,
alsmede ‘het proces van Cardiff’ voor de structurele hervormingen van product- en
kapitaalmarkten. Voorts voeren de ministers van Financiën, de Europese Commissie en
de Europese Centrale Bank (ECB) in het kader van het zogeheten ‘proces van Keulen’
een macro-economische dialoog met de sociale partners, met het doel te komen tot
een goede informatie-uitwisseling over het begrotingsbeleid, de loonontwikkeling en het
op prijsstabiliteit gerichte monetaire beleid. Ten slotte bestaat er sinds de Europese
Raad van Lissabon in 2000 een strategie ter verbetering van het concurrentievermogen
van de Europese economie. Deze Lissabonstrategie kent diverse actieplannen, uiterste
termijnen en criteria.
                                             38
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>Deze procedures verschillen van elkaar in de mate waarin de lidstaten worden gebon-
den. Hoe noodzakelijker de coördinatie, des te dwingender de gevolgtrekkingen en des
te krachtiger eventuele sancties. Het zwaarste sanctiemiddel is beschikbaar in het Sta-
biliteits- en Groeipact met betrekking tot buitensporige begrotingstekorten. Hierbij kun-
nen lidstaten zelfs gedwongen worden een boete te betalen, indien zij geen gevolg
geven aan de aanbevelingen van de ECOFIN. In de andere coördinatieprocedures heb-
ben de aanbevelingen een minder stringent karakter; zij kunnen daarom beter worden
beschouwd als aanmoedigingen, die hun kracht moeten ontlenen aan de peer pressure
die lidstaten kunnen uitoefenen op degene die uit de pas loopt en daardoor het alge-
mene belang van de Europese Unie dreigt te schaden. Dit is de grondslag van de glo-
bale richtsnoeren en in mindere mate van het ‘proces van Luxemburg’. De processen
van Cardiff en van Keulen kennen in het geheel geen sanctiemogelijkheden en moeten
het hebben van de zgn. benchmarking van elkaars prestaties en van het selecteren van
best practices.
V.2       Evaluatie
In het algemeen kan worden geconcludeerd dat de genoemde procedures, ondanks de
beperkte mate van afdwingbaarheid, sinds de inwerkingtreding van de Verdragen van
Amsterdam en Maastricht goed zijn gebruikt en dat er in hun toepassing vooruitgang te
bespeuren is geweest. Zo zijn de globale richtsnoeren tegenwoordig meer en meer
rechtstreeks gericht tot de lidstaten en zijn ook de zachtere coördinatiemechanismen
niet geheel tandeloos gebleken, zoals het voorbeeld van Ierland heeft aangetoond. Een
gelukkige omstandigheid daarbij is dat de kwaliteit van de analyses en beoordelingen
van de Europese Commissie de laatste jaren duidelijk is toegenomen en dat de Euro-
pese Commissie haar rol als onafhankelijke partij goed vervult. Het is evident dat de
deskundigheid en het prestige van het bij het coördinatietraject betrokken lid van de
Europese Commissie en zijn staf essentieel zijn voor het welslagen daarvan. Het objec-
tieve oordeel van de Europese Commissie is op dit terrein een onontbeerlijke factor bij
de effectieve correctie van nationaal beleid dat het gemeenschappelijk belang zou drei-
gen te schaden.
Maar dit oordeel kan niet anders dan voorlopig zijn. De vraag kan worden gesteld of de
in het kader van de EMU gehanteerde (zachte) methode van beleidscoördinatie bij eco-
nomische tegenwind, voldoende is om de benodigde begrotingsdiscipline te handha-
ven. Zo heeft de Europese Commissie in 2001 moeten vaststellen dat vier lidstaten
nog immer belangrijke overheidstekorten hadden in plaats van posities dicht bij het
evenwicht of in overschot, en dat het saldo niet verbeterde, maar verslechterde. Deze
landen, aldus de Europese Commissie, “missed the opportunity of the recent favoura-
ble growth environment to meet the target of the Stability and Growth Pact”. Voorts
stelde zij dat “the sustainability of public finances in the light of ageing populations
gives cause for concern”. Daarnaast is het ook nog onzeker of de verhoudingen binnen
de Europese Unie zodanig zijn dat alle lidstaten, zowel groot als klein, op gelijke wijze
kunnen worden behandeld. Het is in dit verband essentieel dat de ministers vooraf aan
hun beslissing een open discussie voeren over de aanbevelingen van de Europese
Commissie. Indien machtspolitiek, door middel van een verschuiving naar een her-
nieuwd intergouvernementalisme, een rol gaat spelen, dient rekening te worden gehou-
den met een verschil in behandeling tussen grote en kleine lidstaten. Op den duur zou
dit tot spanningen kunnen leiden die fataal zouden kunnen zijn voor het gehele mecha-
nisme. In dit verband moet worden geconstateerd dat de ECOFIN de aanbeveling van
de Europese Commissie voor een ‘early warning’ voor Duitsland en Portugal over een
ernstig verslechterde begrotingspositie niet heeft overgenomen. Weliswaar zijn de
                                               39
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>inhoudelijk juiste aanbevelingen gegeven en hebben beide lidstaten een committering
afgegeven, maar de daarbij behorende procedure is niet goed gevolgd. Hierdoor rijst de
vraag of de komende Verdragsherziening niet moet worden aangegrepen om versterkin-
gen van de procedures door te voeren. De AIV is van oordeel dat deze vraag bevesti-
gend moet worden beantwoord. Hij doet daartoe een aantal voorstellen.
In het algemeen kan worden opgemerkt dat op het terrein van de coördinatie van eco-
nomisch beleid nog veel valt te doen. Zeker waar het de structurele hervormingen van
arbeids- en productmarkten betreft moet nog veel werk worden verzet. Gegeven de
grote verschillen tussen de lidstaten kan dit beleid het beste op nationaal niveau wor-
den uitgevoerd, waarbij de methode van de best practices een grote rol zal dienen te
spelen. Daarbij moet wel voorop staan dat de uit deze beleidsvergelijkingen voortvloei-
ende conclusies ook in de praktijk worden toegepast. Het mechanisme van de beleids-
concurrentie kan hierbij een nuttige rol vervullen. Bij dit alles is een goed functioneren-
de interne markt van wezenlijk belang, want zonder deze krijgt noch de beleidscoördi-
natie noch de beleidsconcurrentie een kans.
V.3       Aanbevelingen
In de eerste plaats moet worden geconstateerd dat de veelheid van coördinatieprocedu-
res, met het risico van dubbele coördinatie en overlappingen, een zwakke plek vormt.
Er moet dan ook zeker niet worden toegegeven aan de wens van successieve voorzitter-
schappen om op dit terrein telkens met nieuwe initiatieven te komen. Integendeel, er
valt veel te zeggen voor het doen samensmelten van de verschillende procedures tot
één algemeen coördinatietraject, met een heldere procesgang en met duidelijke priori-
teiten. De ‘globale richtsnoeren’ van de ECOFIN moeten daarbij richtinggevend zijn.
De AIV beveelt derhalve aan dat
• de verschillende coördinatieprocedures worden samengesmolten, waarbij de mate
    van dwingendheid op de verschillende beleidsterreinen wel onderscheiden kan zijn,
    maar ook in de zwakste vorm niet geheel afwezig mag zijn.
In de tweede plaats valt er een behoefte te constateren aan een intensivering van de
coördinatie gedurende de voorbereidende fase van de beleidsvorming. Weliswaar heb-
ben de ministers van Financiën van het eurogebied onderling afgesproken elkaar vooraf
op de hoogte te stellen van belangrijke beleidsvoornemens, maar het betreft hier een
informele regeling, die in de praktijk weinig effect blijkt te sorteren. Gezien de nauwe
verwevenheid van de economieën van de lidstaten lijkt het gewenst deze afspraak te
formaliseren en om te zetten in een verplichtende verdragstekst.
De AIV beveelt derhalve aan dat
• lidstaten worden verplicht de andere lidstaten en de Europese Commissie tijdig in te
    lichten over economische maatregelen en begrotingsontwikkelingen die een weerslag
    kunnen hebben op de economie van het gehele eurogebied. Tevens moeten de
    lidstaten worden verplicht de voornaamste punten uit hun Stabiliteitsprogramma’s
    tijdig door te geven aan de Europese Commissie.
In de derde plaats moet worden geconstateerd dat de recente ervaring met de voorge-
nomen early warning aan het adres van Duitsland en Portugal noopt tot de constatering
dat het instrument van de early warning niet alleen op gelijke wijze moet worden toege-
past voor alle lidstaten, maar ook dat de desbetreffende procedures verder moeten
worden versterkt. De AIV bepleit in dit kader een versterking van de rol van de Europe-
                                             40
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>se Commissie bij de beoordeling van nationale begrotingen. De AIV brengt hierbij in
herinnering dat hij reeds eerder heeft geadviseerd de Europese Commissie de bevoegd-
heid te verlenen om het advies dat zij geeft aan de Raad van Ministers bij een
bestaand of dreigend begrotingstekort tezelfdertijd toe te zenden aan het parlement
van de betrokken lidstaat.39 Hierdoor zouden de beleidsvoornemens immers in een
eerder stadium kunnen worden bijgestuurd en zou eventuele peer pressure meer effect
kunnen hebben. De AIV acht deze verbetering ook thans dringend gewenst.
De AIV beveelt aan dat
• de Europese Commissie de bevoegdheid krijgt haar advies inzake de beoordeling
    van nationale begrotingen in voorkomende gevallen ook toe te zenden aan het parle-
    ment van de lidstaat in kwestie.
V.4      Kandidaatlidstaten en de eurozone
Sommige kandidaatlidstaten hebben reeds aangegeven zo spoedig mogelijk toe te wil-
len treden tot de eurozone (waarbij moet worden bedacht dat de nieuwe lidstaten dan
voor toetreding tot de eurozone eerst tenminste twee jaar deel moeten uitmaken van
het ‘Exchange Rate Mechanism II’ oftewel ERM II, waarbij niet-eurovaluta binnen mar-
ges van 15% mogen fluctueren in relatie tot de euro). Vaak wordt een snelle toetreding
van nieuwe lidstaten gezien als een gevaar voor de stabiliteit van de euro. Deze angst
is weinig reëel, aangezien het gecombineerde economisch gewicht van de toetreders
relatief gering is. Overigens dient niet te worden veronachtzaamd dat deze perceptie in
de publieke opinie een gegeven is. Voor de toetredende landen zou het echter econo-
misch gezien nadelig kunnen zijn om al te vroeg te willen voldoen aan de toetredingscri-
teria en de budgettaire evenwichtsdoelstellingen in het Pact. Het vroegtijdig realiseren
van deze sterk nominale toetredingsvoorwaarden voor de EMU is moeilijk verenigbaar
met reële voorwaarden voor hun economische groei en transitie. In elk geval dienen de
Verdragen niet te worden aangepast om tegemoet te komen aan dit dilemma, omdat
een onverkorte toepassing van de relevante criteria essentieel is voor de stabiliteit van
de euro en de economische groei in de eurozone.
Eveneens is deelname in het eurogebied (en dus het deelnemen in het gemeenschap-
pelijk monetair (ofwel rente-)beleid) slechts optimaal voor een lidstaat, indien een vol-
doende mate van convergentie is bereikt. Het verdient aanbeveling in het kader van de
toetredingsonderhandelingen aan deze materie aandacht te besteden.
De AIV beveelt aan dat
• de globale richtsnoeren zo spoedig mogelijk ook voor de nieuwe lidstaten worden
    opgesteld. De globale richtsnoeren die na toetreding voor de nieuwe EU-lidstaten
    (en nog niet van EMU) zullen worden opgesteld in de reguliere gang van zaken met
    betrekking tot de beleidscoördinatie moeten zich eveneens voornamelijk richten op
    de reële convergentie.
V.5      De Europese Centrale Bank (ECB)
De uitbreiding van de Europese Unie zal effect hebben op de economische beleidscoör-
dinatie, maar ook op het functioneren van de Bestuursraad van de Europese Centrale
39 De IGC 2000, pp. 20 - 21.
                                             41
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>Bank.40 Anders dan bijvoorbeeld bij de Europese Raad van Ministers het geval is,
heeft de ECB-raad geen brede beleidsagenda (gewoonlijk wordt slechts éénmaal per
maand vergaderd over het monetair beleid) en spelen er geen potentieel verlammende
politieke belangentegenstellingen. Desalniettemin zou een doorlopende uitbreiding van
het aantal raadsleden de (indruk van) slagvaardigheid van de ECB-raad kunnen wegne-
men. Daarom is beperking van het aantal presidenten van nationale centrale banken
(NCB) dat op enig moment stemrecht heeft in het monetaire besluitvormingstraject, op
termijn, wenselijk, bijvoorbeeld door de invoering van een roulatiesysteem. Met het oog
hierop heeft de Europese Raad in Nice besloten om een ‘machtigingsclausule’ in het
Verdrag op te nemen die het mogelijk maakt om de stemprocedure in de ECB-raad, bui-
ten het vaste stramien van een IGC om, te wijzigen. Een invulling van deze machtigings-
clausule is alleen mogelijk indien de Europese Raad het unaniem eens is met de voor-
stellen die haar door de ECB of door de Europese Commissie worden voorgelegd.
Bovendien dient het voorstel door alle nationale parlementen van de lidstaten van de
EU te worden goedgekeurd.
Indien inderdaad wordt overgegaan tot een dergelijke beperking van het aantal presi-
denten van Nationale Banken door de invoering van een roulatiesysteem, dient ervoor
te worden gewaakt dat grote lidstaten een einde maken aan het in het Verdrag van
Maastricht vastgelegde principe van nationale gelijkheid (‘one man, one vote’) door
zichzelf permanent stemrecht te geven. De creatie van een onderscheid tussen groot
en klein op het gebied van het inmiddels volledig gemeenschappelijke monetair beleid
is, mede gezien de mogelijke precedentwerking op andere terreinen, bijzonder onwen-
selijk. Verder is het evenmin wenselijk dat een situatie zou ontstaan waarbij op een
gegeven moment enkel Nationale Bankpresidenten uit kleinere en economisch minder
ontwikkelde landen in een ECB-raad zitting zouden hebben.
De AIV beveelt derhalve aan dat
• een uitgebalanceerd roulatiesysteem wordt ontwikkeld dat naast de gelijkheid ook
    de heterogeniteit van de vertegenwoordigde lidstaten weerspiegelt.
40 De Bestuursraad van de ECB (ECB-Raad) is het belangrijkste besluitvormingsorgaan van het Europese
    Stelsel van Centrale Banken (ESCB). Deze raad bestaat uit de 6 leden van de ECB-Directie en de Presi-
    denten van de Nationale Centrale Banken (NCBs) van de lidstaten die deel uitmaken van het Eurogebied
    en is onder meer belast met de besluitvorming over het gezamenlijke Europese monetair beleid. Alle
    leden nemen op persoonlijke titel deel aan de Raadsvergaderingen en richten zich bij de monetaire
    besluitvorming op de handhaving van prijsstabiliteit in het Eurogebied als geheel.
                                                     42
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 42 ======================================================================

<pre>VI       Samenvatting en aanbevelingen
In Hoofdstuk I heeft de AIV aangekondigd dat “de ultieme toets bij het doorvoeren van
hervormingen de versterking van de communautaire methode dient te zijn”. Uiteindelijk
is dit model de beste garantie voor verdere versterking van slagvaardigheid, legitimiteit
en cohesie en voor behoud van een zeker evenwicht tussen grotere en kleinere lidsta-
ten. In het vervolg van dit advies wordt hiertoe een reeks voorstellen geformuleerd.
Deze voorstellen beschouwt de AIV als het minimum dat tijdens de komende IGC gere-
aliseerd dient te worden, wil de Europese Unie na uitbreiding nog functioneren als
effectief kader voor integratie en samenwerking.
De AIV geeft hieronder alle in dit advies gedane voorstellen weer, die in zijn ogen dat
minimum vormen (uitgezonderd de aanbevelingen voor de middellange termijn). Bij elke
aanbeveling is aangegeven of al dan niet een verdragswijziging nodig is: – betekent
geen verdragswijziging, – wel.
Waar het betreft constitutionele hervormingen beveelt de AIV aan
• een verbetering en verheldering van de constitutionele orde, op zodanige wijze dat
    een verdere constitutionalisering van de Europese samenwerking kan plaatsvinden.
    Dit kan geschieden door een leesbaar en duidelijk Basisverdrag op te stellen, dat
    een voor de Europese Unie gezichtsbepalend en identiteitscreërend document vormt
    en de Europese burger een betere rechtszekerheid biedt waar het het primaire recht
    aangaat.
• dat in het Basisverdrag bepalingen worden opgenomen betreffende:
    –    de doelstellingen van de Europese Unie;
    –    grondrechten;
    –    de fundamentele beginselen, zoals het gelijkheids-, het subsidiariteits- en het
         proportionaliteitsbeginsel;
    –    de instellingen;
    –    de belangrijkste institutionele spelregels, zoals de regels omtrent meerder-
         heidsstemming, stemmenweging, wetgeving, codecisie etc.;
    –    de omschrijving van bevoegdheden;
    –    de instrumenten om de doelstellingen van de Europese Unie te bereiken;
    –    de eigen middelen ter financiering van de activiteiten van de Europese Unie;
    –    de hiërarchie der normen;
    –    de modaliteiten van ‘versterkte samenwerking’ tussen een bepaald aantal lid-
         staten;
    –    de klassieke slotbepalingen, zoals ratificatie, wijziging van de verdragen,
         toetreding, authentieke taalversies etc.
• dat aan dit Basisverdrag Protocollen worden toegevoegd, waarin de bepalingen
    betreffende het beleid ter uitvoering van de doelstellingen hun plaats vinden.
Hieronder geeft de AIV alleen aanbevelingen weer betreffende die onderwerpen die in
het Basisverdrag naar de mening van de AIV anders moeten worden vormgegeven dan
in de huidige Verdragen.
Voor wat betreft grondrechten is de AIV van mening dat het Basisverdrag zo moet wor-
den vormgegeven dat de rechten voor de burgers van de Europese Unie optimaal
                                              43
</pre>

====================================================================== Einde pagina 42 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 43 ======================================================================

<pre>gewaarborgd zijn. Een optimale waarborg wordt naar de mening van de AIV gegeven
indien
• de Europese Unie/Europese Gemeenschap toetreedt tot het EVRM, ESH en de
   mensenrechtenverdragen van de VN en de IAO. In het Basisverdrag moet een voor-
   ziening worden opgenomen die een dergelijke toetreding mogelijk maakt.
Indien deze optie niet haalbaar is, heeft de AIV er een voorkeur voor hiernaar te streven
in een stap-voor-stapbenadering. Hiertoe beveelt de AIV aan dat
• in het Basisverdrag een grondrechtenparagraaf, geïnspireerd op het Handvest
   Grondrechten, wordt opgenomen.
Mocht ook deze optie niet haalbaar ziijn, dan beveelt de AIV aan dat
• in de preambule van dat het Basisverdrag een verwijzing wordt opgenomen naar het
   Handvest Grondrechten, dat als verklaring wordt gehecht aan het Basisverdrag (de
   AIV is er geen voorstander van het Handvest Grondrechten integraal wordt opgeno-
   men in het Basisverdrag). Verder moet in het Basisverdrag het huidige artikel 6 met
   verwijzing naar het EVRM worden overgenomen en aangevuld met een verwijzing
   naar het Handvest Grondrechten, op zodanige wijze dat op die terreinen waarin het
   EVRM niet voorziet het Handvest een aanvullende bescherming biedt. De formule-
   ring in deze kan luiden: ‘De Europese Unie eerbiedigt de grondrechten, zoals die
   worden gewaarborgd door het ... EVRM en met inachtneming van het Handvest
   Grondrechten en zoals zij uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de
   lidstaten voortvloeien, als algemene beginselen van Gemeenschapsrecht’.
Voor wat betreft de onderwerpen stemmenweging, eigen middelen ter financiering van
activiteiten van de Europese Unie en hiërarchie der normen beveelt de AIV aan dat
• de regelingen betreffende stemmenweging integraal worden opgenomen in het
   Basisverdrag en
• de afspraak omtrent stemmenweging overeengekomen in ‘Nice’ opnieuw wordt
   bezien met het doel deze eenvoudiger en inzichtelijker te maken voor de Europese
   burger. De AIV handhaaft in deze een eerdere aanbeveling, waarbij de lidstaten zijn
   ingedeeld in zes clusters, waarbinnen de daarin opgenomen lidstaten hetzelfde aan-
   tal stemmen hebben. Toetredende lidstaten dienen ook op basis van hun bevol-
   kingsomvang in deze clusters te worden ondergebracht, met dien verstande dat de
   systematiek van de blokkerende minderheid blijft gehandhaafd.
• bevoegdheden van de Europese instellingen, die nu verspreid staan in de verdragen,
   bij elkaar worden gerangschikt. 
• het beginsel dat de Unie zich voorziet van de middelen die nodig zijn om haar doel-
   stellingen te verwezenlijken en haar beleid ten uitvoer te leggen wordt opgenomen in
   het Basisverdrag.
• de bepaling betreffende de wijze waarop de Unie zich voorziet van deze middelen
   wordt opgenomen in een aan het Basisverdrag toegevoegd Protocol.
• besluitvorming in de Raad over de wijze van financiering en over de uitgaven plaats-
   vindt met verzwaarde meerderheid. Het Europees Parlement heeft hierbij het recht
   van codecisie, bij stemming met gekwalificeerde of verzwaarde gekwalificeerde
   meerderheid. Het onderscheid tussen verplichte en niet-verplichte uitgaven vervalt en
   het recht van amendement door het Europees Parlement wordt uitgebreid tot alle
   uitgaven.
• in het Basisverdrag een bepaling wordt opgenomen met betrekking tot de zogeheten
   hiërarchie der normen, die dit onderscheid vastlegt. Waar het gaat om ‘wetgeving’
   moet het Europees Parlement (worden betrokken via codecisie, terwijl de Raad met
   gekwalificeerde meerderheid besluit. Nadere regelgeving moet vervolgens via ver-
   eenvoudigde procedures tot stand kunnen komen.
                                            44
</pre>

====================================================================== Einde pagina 43 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 44 ======================================================================

<pre>Waar het wijzigingen in het Basisverdrag en het Uitvoeringsverdrag betreft, beveelt de
AIV aan dat
• voor wijzigingen van het Basisverdrag de lidstaten en de nationale parlementen een
   goedkeurende rol hebben. Hiervoor kan de procedure blijven gelden zoals deze is
   vastgelegd in artikel 48 van het Verdrag van de Europese Unie. Verder dient meer
   draagvlak te worden gecreëerd door wijzigingen voor te laten bereiden in een con-
   ventie.
• voor wijzigingen in een aan het Basisverdrag toegevoegd Protocol een relatief een-
   voudige ‘communautaire’ procedure wordt gecreëerd, waarbij de Raad op voorstel
   van de Europese Commissie een besluit neemt met gekwalificeerde, of eventueel
   verzwaarde, meerderheid en dat de instemming, oftewel ‘avis conforme’, behoeft
   van het Europees Parlement.
• een gekwalificeerde meerderheid (vast te stellen volgens de regels betreffende
   stemmenweging in de Raad) van de nationale parlementen instemt met de voorge-
   stelde wijziging van een Protocol en wel binnen een van tevoren overeengekomen
   termijn.
Waar het institutionele onderwerpen betreft, beveelt de AIV aan dat wat de Europese
Commissie betreft:
• bepaald wordt dat het Europees Parlement de voorzitter van de Europese Commis-sie
   kiest en dat de Europese Raad deze keuze bevestigt met een gekwalificeerde
   meerderheid van stemmen.
• de beoogde nieuwe voorzitter van de Europese Commissie zijn/haar ploeg samen-
   stelt en zich daarbij baseert op aanbevelingen van de lidstaten. De nieuwe Europese
   Commissie presenteert zich aan het Europees Parlement waarvan zij de goedkeuring
   behoeft. De benoeming geschiedt vervolgens door de Europese Raad met gekwalifi-
   ceerde meerderheid van stemmen. In het geval van verschil van mening tussen de
   Europese Raad en het Europees Parlement wordt de procedure herhaald totdat een
   Europese Commissie is benoemd.
• dat ook de individuele leden van de Europese Commissie het vertrouwen dienen te
   genieten van het Europees Parlement.
• in het voorgestelde Basisverdrag de bestaande bepaling wordt overgenomen volgens
   welke de Raad aan de Europese Commissie een algemene bevoegdheid verleent tot
   het nemen van uitvoeringsbesluiten. Dit delegatiebeginsel dient in de praktijk ver-
   taling te vinden in een herziening van de werkwijze van de beheerscomités, zodanig
   dat deze alleen nog een adviserende rol vervullen. De Europese Commissie neemt
   de uitvoeringsbesluiten die zij nodig acht en legt daarover zonodig verantwoording af
   aan het Europees Parlement. Aldus komt een heldere ‘hiërarchie der normen’ tot
   stand. Slechts bij onderwerpen waarover de Raad ten principale (nog) met unanimi-
   teit beslist, kan een mogelijkheid worden geopend om een besluit van de Europese
   Commissie dat strijdig is met het (meerderheids)advies van het comité, aan een her-
   ziening te onderwerpen. Voor die herziening is dan wel unanimiteit vereist.
• de omvang van de Europese Commissie wordt teruggebracht tot ten hoogste 15
   leden. Lidstaten mogen voordrachten doen. Verder dienen de afspraken van ‘Nice’
   over het toerbeurtsysteem in de praktijk zodanig te worden uitgevoerd dat grotere
   lidstaten relatief vaker zitting hebben in de Europese Commissie dan kleinere.
Wat het Europees Parlement betreft:
• de verkiezingen voor het Europees Parlement van 2004 plaatsvinden op basis van
   Europese kieslijsten, waartoe de in het Verdrag geopende mogelijkheid van financië-
   le ondersteuning ten behoeve van Europese partijvorming in praktische maatregelen
   wordt omgezet.
                                             45
</pre>

====================================================================== Einde pagina 44 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 45 ======================================================================

<pre>• de rol van het Europees Parlement bij de benoeming van de voorzitter van de Euro-
  pese Commissie wordt versterkt en ook individuele leden van de Europese Commis-
  sie politieke verantwoordelijkheid tegenover het Europees Parlement verschuldigd
  zijn voor het beheer van de eigen portefeuille. Voor de algemene beleidslijnen in de
  portefeuille van een Commissaris blijft de Europese Commissie wel collegiaal ver-
  antwoordelijk. Het Europees Parlement kan met enkelvoudige meerderheid van zijn
  leden zowel de Europese Commissie als geheel als individuele Commissarissen tot
  aftreden dwingen.
• codecisie wordt uitgestrekt tot alle onderwerpen van wet- en regelgeving waarover
  de Raad met meerderheid van stemmen beslist.
• de conciliatieprocedure wordt voltrokken met de zogenaamde Coördinatieraad (zie
  onder Raad), en in openbare zitting.
• het Europees Parlement het recht krijgt een ‘avis conforme’ te geven bij wijziging
  van een aan het Basisverdrag toegevoegd Protocol.
• het verschil tussen verplichte en niet-verplichte uitgaven wordt afgeschaft, zodat het
  Europees Parlement zijn bevoegdheid kan uitstrekken over het geheel van de Euro-
  pese begroting, dus inclusief de uitgaven voor het landbouw- en structuurbeleid.
Wat de Raad betreft:
• de Europese Raad zich meer concentreert op zijn oorspronkelijke functie van het
  schetsen van grote beleidslijnen voor de ontwikkeling van de Europese Unie en het
  aangeven van politieke en bestuurlijke prioriteiten. De agenda moet worden
  geschoond van incidentele onderwerpen en dient met name geen ruimte te bieden
  aan arbitrage ten aanzien van onderwerpen waarover men het op lager niveau niet
  eens heeft kunnen worden. De in te stellen Coördinatieraad moet dit (zoveel moge-
  lijk) voorkomen, doordat hij wordt belast met het voorbereiden van de agenda van de
  Europese Raad en in het bijzonder met het tegengaan van het omhoogsturen van
  gedetailleerde strijdpunten.
• de Europese Raad in toenemende mate besluiten neemt met meerderheid van
  stemmen en zijn streven naar consensus inperkt. Zeker in een uitgebreide Europese
  Unie zal het essentieel zijn in de Europese Raad af te stappen van het vereiste van
  unanimiteit. Hier ligt een belangrijke taak voor het voorzitterschap.
• de Algemene Raad wordt omgevormd tot GBVB-Raad (GBVB: Gemeenschappelijk
  Buitenlands- en Veiligheidsbeleid) en zich concentreert op de onderwerpen van bui-
  tenlandse politiek in de breedste zin van het woord, dus inclusief de handelspoli-
  tiek, ontwikkelingssamenwerking en de toetreding van nieuwe leden.
• voor de taak van algemene coördinatie van de werkzaamheden in de Europese Unie
  een speciale Coördinatieraad in het leven wordt geroepen die zal worden gevormd
  door de bewindslieden die ook in de nationale context belast zijn met de afstem-
  ming van het Europees beleid. Het nationale mandaat van deze bewindslieden
  behoort zodanig te zijn dat zij de hun toebedachte rol effectief kunnen invullen. De
  AIV doet geen aanbevelingen over de wijze waarop deze mandaten moeten worden
  ingevuld, aangezien dit de verantwoordelijkheid is van de lidstaten. De Coördinatie-
  raad zal in het bijzonder worden belast met:
  (a) de voorbereiding van de agenda en de conclusies van de Europese Raad. De
         Coördinatieraad moet verder in beginsel voorkomen dat wetgevende werkzaam-
         heden op de agenda van de Europese Raad komen;
  (b) het toezien op de voortgang van de werkzaamheden in de vakraden en het sig-
         naleren van eventuele strijdigheden in de beleidsvorming, ter bewaking van de
         samenhang en cohesie van het algehele Unie-beleid;
  (c) het toezien op de voortgang van de werkzaamheden van opdrachten verstrekt
         door de Europese Raad;
                                            46
</pre>

====================================================================== Einde pagina 45 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 46 ======================================================================

<pre>    (d) het toezien op de implementatie van de beginselen van subsidiariteit, propor-
         tionaliteit en effectiviteit;
    (e) het voeren van de conciliatieonderhandelingen met het Europees Parlement in
         het kader van de codecisie.
• over de gehele linie besluitvorming plaatsvindt bij gekwalificeerde meerderheid van
    stemmen, dus ook op de terreinen fiscaal en budgettair beleid. Besluitvorming bij
    gekwalificeerde meerderheid van stemmen dient telkens gepaard te gaan met code-
    cisie van het Europees Parlement ter versterking van diens (mede)wetgevende rol.
    Uitzonderingen op deze regel dienen zich te beperken tot constitutionele aspecten,
    zoals wijziging van het Basisverdrag, toelating van nieuwe leden en beleidsvorming
    waarvoor nog geen grondslag in het verdrag bestaat. In dit verband is ook de ver-
    dere communautarisering van de derde pijler van belang, evenals een toepassing in
    de praktijk van de mogelijkheden gegeven in de tweede pijler.
• op die gebieden waarop de Raad zijn wet- en regelgevende bevoegdheid toepast, de
    Raad de besluitvorming in openbare zitting laat plaatsvinden, zodat de inzichtelijk-
    heid voor de Europese burger is gewaarborgd. Tevens dienen debatten terzake met
    de Europese Commissie openbaar te zijn.
Wat het roulerend voorzitterschap betreft:
• een andere methode van het kiezen van het voorzitterschap wordt toegepast, gelet
    op de aanstaande uitbreiding van het aantal lidstaten en de toevloed van met name
    kleine landen. Het voorzitterschap van de Europese Raad en de vakraden moet wor-
    den vervangen door een voorzitter, die niet de lidstaat vertegenwoordigt. De desbe-
    treffende Raden kiezen de voorzitter met gekwalificeerde meerderheid uit eigen mid-
    den, voor een zittingstermijn van twee jaar. Herverkiezing is niet mogelijk. Indien een
    voorzitter nationaal niet langer zijn ambt vervult, dient de desbetreffende Raad een
    nieuwe voorzitter te kiezen.
Wat de Europese Rekenkamer betreft:
• het aantal leden van de Rekenkamer wordt beperkt tot maximaal vijf deskundigen.
Wat betreft het onderwerp differentiatie, is de AIV onder bepaalde voorwaarden voor-
stander van vormen van versterkte samenwerking, maar spreekt hij zich vooralsnog niet
uit voor de vorming van een vaste ‘federatieve kopgroep’.
Voor de middellange termijn beveelt de AIV aan een duidelijke versterking van de com-
munautaire methode en als essentiel element daarin een centrale rol van de Europese
Commissie, die weer de oorspronkelijk in de Verdragen voorziene rol van wetgever
moet vervullen, in samenspel met het Europees Parlement. Dit dient dan te bestaan
uit een in te stellen ‘Landenkamer’, waarin op langere termijn rechtstreeks verkozen
leden dienen te zitten, en een ‘Volkerenkamer’. Tevens dient de derde pijler geleidelijk
te worden geïntegreerd in de eerste en meer samenhang te worden bewerkstelligd tus-
sen de eerste en de tweede pijler.
Waar het de tweede en derde pijler betreft, (het gemeenschappelijk buitenlands- en
veiligheidsbeleid) beveelt de AIV aan dat:
• werkzaamheden van de diplomatieke vertegenwoordigingen nog krachtiger dan tot
    nu toe worden afgestemd, met inschakeling van de EU-vertegenwoordigingen. 
De AIV is geen voorstander van een personele unie tussen de Hoge Vertegenwoordiger
en de Commissaris voor externe betrekkingen van de Europese Commissie en beveelt
aan dat de bevordering van de samenhang tussen de eerste en tweede pijler bij voor-
keur geschiedt doordat
                                             47
</pre>

====================================================================== Einde pagina 46 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 47 ======================================================================

<pre>• de Hoge Vertegenwoordiger een formeel recht van initiatief krijgt, dat hij uitoefent in
   consultatie met de (Commissaris voor Externe Betrekkingen van de) Europese Com-
   missie. Dit kan ook tot een gezamenlijk initiatief leiden. Wanneer de Hoge Vertegen-
   woordiger voorstellen doet op terreinen waarop hij een mandaat heeft, kan de Raad
   deze niet terzijde leggen, tenzij hij hiertoe besluit met een gekwalificeerde meerder-
   heid van stemmen.
• de Europese Commissie haar recht van initiatief in de tweede pijler uitoefent in con-
   sultatie met de Hoge Vertegenwoordiger.
• de voor het GBVB beschikbare fondsen aanzienlijk worden verhoogd.
Verder merkt de AIV op dat indien toch mocht worden besloten tot een personele unie,
dat als absolute voorwaarde dient te worden gesteld dat de onafhankelijkheid van die
functionaris als collegiaal lid van de Europese Commissie wordt gewaarborgd, bijvoor-
beeld in diens functieomschrijving, en dat de functie van Secretaris-Generaal niet aan
deze functionaris toevalt.
Waar het betreft het optreden in crisissituaties, respectievelijk met inzet van militaire-
en/of politiemiddelen, beveelt de AIV aan dat
• in het relevante Protocol een bepaling wordt opgenomen inzake een ‘crise manifes-
   te’-procedure op het gebied van het buitenlands- en veiligheidsbeleid van de Europe-
   se Unie.41 Deze procedure moet erin voorzien dat een groep lidstaten zich kan for-
   meren en snel en effectief kan handelen namens de Europese Unie en haar
   lidstaten, onder voorbehoud van goedkeuring of correctie door de competente orga-
   nen van de Europese Unie in volledige samenstelling. De Hoge Vertegenwoordiger
   en de Europese Commissie moeten volledig worden betrokken bij de beraadslagin-
   gen van deze beperkte groep lidstaten, die uit eigen midden een lidstaat aanwijst
   die met de leiding wordt belast. Besluiten van deze groep, voor zover van niet-mili-
   taire aard, worden geacht te zijn goedgekeurd door de Raad, tenzij deze met gekwa-
   lificeerde meerderheid anders beslist. Besluiten op militair of defensiegebied behoe-
   ven evenwel bevestiging door de Raad met eenparigheid van stemmen (behoudens
   constructieve onthouding). De groep maakt, in voorkomende gevallen, gebruik van
   de militaire structuren van het EVDB.
• de betreffende procedure en het handelen vallen onder de verantwoordelijkheid van
   de GBVB-Raad, die in voorkomende gevallen de Justitie- en Binnenlandse Zaken-
   Raad erbij betrekt (bijvoorbeeld waar het gaat om bestrijding van terrorisme).
Waar het de derde pijler betreft, beveelt de AIV aan dat:
• de derde pijler geleidelijk wordt overgeheveld naar de eerste pijler. Voor zover dit
   (nog) niet in de IGC 2004 vorm kan krijgen, zou op dat moment de mogelijkheid
   moeten worden geschapen om zonder nieuwe IGC te kunnen besluiten tot die over-
   heveling, bijvoorbeeld met verzwaarde meerderheid, en/of met inschakeling van
   instemming van een meerderheid van de nationale parlementen, zoals elders in dit
   advies bepleit voor wijzigingen in het Uitvoeringsverdrag. Zo zou op termijn de
   besluitvorming over taakomschrijving en bevoegdheden van Europol en Eurojust vol-
   gens de communautaire procedures in de eerste pijler kunnen plaatsvinden. De
   samenwerking zou een zaak blijven van nationale instanties, waarbij de Europese
   Commissie geen uitvoerende bemoeienis heeft, maar wel een faciliterende.
41 Deze bepaling zou eventueel kunnen worden toegevoegd als nieuw, derde lid aan het huidige artikel 22
   EU Verdrag. ‘Crise manifeste’ wordt in dit verband gedefinieerd als internationale ontwikkelingen die de
   Europese Unie confronteren met een situatie van zodanige aard dat een onmiddellijke en bijzondere han-
   delingsbekwaamheid van de Europese Unie is vereist.
                                                    48
</pre>

====================================================================== Einde pagina 47 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 48 ======================================================================

<pre>Waar het de coördinatie van het economisch en monetaire beleid in de Europese Unie
betreft beveelt de AIV aan dat
• de verschillende coördinatieprocedures worden samengesmolten, waarbij de mate
   van dwingendheid op de verschillende beleidsterreinen wel onderscheiden kan zijn,
   maar ook in de zwakste vorm niet geheel afwezig mag zijn.
• lidstaten worden verplicht de andere lidstaten en de Europese Commissie tijdig in te
   lichten over economische maatregelen en begrotingsontwikkelingen die een weer-
   slag kunnen hebben op de economie van het gehele Eurogebied. Tevens moeten de
   lidstaten worden verplicht de voornaamste punten uit hun Stabiliteitsprogramma’s
   vroegtijdig door te geven aan de Europese Commissie.
• de Europese Commissie de bevoegdheid krijgt haar advies inzake de beoordeling
   van nationale begrotingen in voorkomende gevallen ook toe te zenden aan het parle-
   ment van de lidstaat in kwestie.
Wat de kandidaatlidstaten en de eurozone betreft beveelt de AIV aan dat
• de globale richtsnoeren zo spoedig mogelijk ook voor de nieuwe lidstaten worden
   opgesteld. De globale richtsnoeren die na toetreding voor de nieuwe EU-lidstaten
   (en nog niet van EMU) zullen worden opgesteld in de reguliere gang van zaken met
   betrekking tot de beleidscoördinatie moeten zich eveneens voornamelijk richten op
   deze materie.
Wat de Europese Centrale Bank (ECB) betreft dat
• een uitgebalanceerd roulatiesysteem wordt ontwikkeld dat naast de gelijkheid ook
   de heterogeniteit van de vertegenwoordigde lidstaten weerspiegelt.
                                          49
</pre>

====================================================================== Einde pagina 48 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 49 ======================================================================

<pre>Bijlage I</pre>

====================================================================== Einde pagina 49 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 50 ======================================================================

<pre>Ministerie van

Buitenlandse Zaken

van de Europese Unie - een nieuwe bijdrage aan het debat” (Kamerstuk 2000-
2001, 27 407, nr. 9) en is ter informatie bijgevoegd.

De vraag welke onderwerpen uiteindelijk door een mogelijk in te stellen forum
zullen worden behandeld, komt in ieder geval tijdens de Europese Raad van Laken
aan de orde, maar mogelijk ook al tijdens de informele Europese Raad van Gent op
19 oktober 2001. Met het oog op deze spoedige behandeling acht de regering het
voorstelbaar dat de AIV op zo’n korte termijn niet op alle hierboven genoemde
thema’s (diepgaand) kan ingaan.

Wellicht ten overvloede zij vermeld dat de regering uiteraard bekend is met het
advies van de AIV, getiteld ‘Een Europees Handvest voor Grondrechten?’ (advies
no. 15, mei 2000). Dit betekent dat de AIV op de status van het Handvest niet
(uitvoerig) behoeft in te gaan.

Ik hoop dat de Adviesraad Internationale Vraagstukken haar (deel)advies tijdig uit
kan brengen, zodat de regering dit kan betrekken bij haar standpuntbepaling voor
eerdergenoemde Europese Raden.

Arg Zelk Ay LA ALA,

J.J. van Aartsen
Minister van Buitenlanse Zakén

/

ern
— <

mas

o
\
</pre>

====================================================================== Einde pagina 50 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 51 ======================================================================

<pre>                                                                                             Bijlage II
Interimadvies van 9 november 2001
De minister van Buitenlandse Zaken
De heer J.J. van Aartsen
Postbus 20061
2500 EB Den Haag
Datum 9 november 2001                                                     Kenmerk AIV-214/01
Onderwerp Aanbieding interimadvies
Geachte heer van Aartsen,
In haar adviesaanvraag van 19 juli 2001 vraagt de regering de Adviesraad Internationale
Vraagstukken (AIV) om haar te adviseren over de problemen genoemd in de Verklaring voor
de Slotakte betreffende de toekomst van de Europese Unie (bijlage IV bij het Verdrag van
Nice). Verder stelt de regering dat de vraag welke onderwerpen uiteindelijk door een in te
stellen conventie zullen worden behandeld, in ieder geval aan de orde komt tijdens de Euro-
pese Raad van Laken, die op 14 en 15 december 2001 zal plaatsvinden. De regering geeft
verder aan dat zij hoopt dat de AIV zijn (deel)advies tijdig uit kan brengen, zodat de regering
dit kan betrekken bij haar standpuntbepaling voor onder meer deze Europese Raad.
Teneinde aan deze laatste wens van de regering te kunnen voldoen, acht de AIV het aange-
wezen de advisering over de toekomst van de Europese Unie in twee (deel)adviezen op te
delen. In het hieronder volgende interimadvies wordt aangegeven welke onderwerpen naar
de mening van de AIV voldoende aandacht moeten krijgen bij de opstelling van de agenda
van het toekomstdebat van de Europese Unie. De AIV hoopt door dit interimadvies nu uit te
brengen, dat de onderstaande punten kunnen worden betrokken bij de bepaling van het
Nederlandse standpunt ter voorbereiding van de besluitvorming in Laken, half december,
over de onderwerpen die door de conventie zullen worden behandeld. De AIV tekent hierbij
aan dat de onderstaande opsomming niet limitatief kan zijn. Verder verwijst de AIV naar zijn
eerdere advies over de werkwijze voor de IGC 2004, waarin hij stelt dat een conventie, die
een IGC voorbereidt, zich niet hoeft te beperken tot tot de vier thema's uit de Verklaring van
Nice en door de ministers toe te voegen onderwerpen.42 De AIV is voornemens u vervol-
gens in 2002 een volgend advies toe te doen gaan, waarin meer substantieel op de verde-
re ontwikkeling van de Europese Unie zal worden ingegaan, te weten de vier onderwerpen
uit de Slotakte en de onderwerpen die de AIV zelf aandraagt.
Voor dit interimadvies heeft de AIV aansluiting gezocht bij hetgeen de regering in de Staat
van de Europese Unie naar voren heeft gebracht. De regering geeft in het kader van het
toekomstdebat veertien inhoudelijke prioriteiten aan, die op termijn in een Europese Grond-
wet - een ordenende constitutie - kunnen worden vastgelegd.43 De hoofdpunten die de
42 Zie Een conventie of een conventionele voorbereiding: De Europese Unie en de IGC 2004, advies no. 24
    van de AIV, november 2001, p. 17.
43 ‘Staat van de Europese Unie, De Europese agenda vanuit Nederlands perspectief’, pp. 61, 62, 2002.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 51 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 52 ======================================================================

<pre>regering daarmee aangeeft te willen behandelen zijn de onderwerpen legitimiteit en demo-
cratie en de coherentie van het externe optreden van de Unie. De AIV onderschrijft deze
keuze, die het functioneren van de Europese Unie in de kern raakt. Aan de andere kant zal
de agenda van het toekomstdebat niet alleen worden bepaald door de werkwijze en het
functioneren van de Europese Unie, maar ook door de actualiteit. Zo is het vanwege de
gebeurtenissen van 11 september 2001 onvermijdelijk dat het onderwerp 'terrorismebe-
strijding/veiligheid' op de agenda van het toekomstdebat komt. De AIV vraagt de regering
er voor te waken dat de aandacht voor eventuele actuele onderwerpen niet ten koste gaat
van een gedegen behandeling van het functioneren van de Europese Unie.
De AIV adviseert om onder de noemer legitimiteit en democratie de volgende onderwerpen
op de agenda van het toekomstdebat op te nemen, die deels overeenkomen met de door
de regering voorgestelde prioriteiten.44 De AIV tekent daarbij aan dat hij aan de hieronder
volgende negen punten al in eerdere adviezen aandacht heeft besteed.45
Ten aanzien van de Raad zijn dit de onderwerpen:
1. regulering van de werkwijze van de Europese Raad;
2. een voorzitterschap van de Raad van Ministers voor een langere periode dan nu gebrui-
    kelijk;
3. openbaarheid van de vergaderingen van de Raad van Ministers wanneer deze optreedt
    als wetgevend orgaan;
4. codecisie als regel bij meerderheidsbesluitvorming. Dit thema dient te worden gezien in
    samenhang met het onderstaande punt 8 voor de Europese Commissie.
Ten aanzien van het Europees Parlement:
5. individuele verantwoordelijkheid van de leden van de Europese Commissie voor hun por-
    tefeuille tegenover het Europees Parlement;
6. afschaffing van het verschil tussen verplichte en niet-verplichte uitgaven voor het Euro-
    pees Parlement. Met betrekking tot de verplichte uitgaven mag het Europees Parlement
    slechts wijzigingsvoorstellen indienen, terwijl het bij de niet-verplichte uitgaven het recht
    van amendement heeft. Bij de afschaffing van het verschil tussen niet-verplicht en ver-
    plicht zal het Europees Parlement derhalve het recht van amendement krijgen voor de
    gehele EU-begroting;
7. invoering van een tweekamersysteem.
Ten aanzien van de Europese Commissie:
8. een versterking van de Europese Commissie: ten eerste door een aanzienlijke vereen-
    voudiging van de comitologie, ten tweede door de toedeling van heldere bevoegdheden
    aan de Europese Commissie voor uitvoering en controle en ten slotte door meer delega-
    tie van de uitvoering;
9. de rechtstreekse verkiezing van de voorzitter en de wijze van benoeming van het voltalli-
    ge college.
Onder de noemer ‘coherentie van het externe optreden’ dient aandacht te worden besteed
aan het vraagstuk van een samenhangend, uniform optreden van de Europese Unie in poli-
tieke, economische en monetaire zin, zoals in internationale fora die zich met deze onder-
44 De hier genoemde punten 4, 5 en 9 worden ook door de regering genoemd in de Staat van de Unie.
45 Zie ‘Europa Inclusief’ van oktober 1997, ‘Europa Inclusief II’ van november 1998, ‘De IGC 2000 en
    daarna: op weg naar een Europese Unie van dertig lidstaten’ van januari 2000 en ‘Een gelaagd Europa:
    de verhouding tussen de Europese Unie en subnationale overheden’ van april 2001.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 52 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 53 ======================================================================

<pre>werpen bezighouden. Hierbij valt te denken aan de positie van de Europese Unie in bijvoor-
beeld de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties, het Internationaal Monetair Fonds (IMF),
de Wereld Handelsorganisatie (WTO) en de G-8.
Daarnaast onderschrijft de AIV het standpunt van de regering dat aandacht dient te worden
geschonken aan het onderwerp Gemeenschappelijke Buitenlands- en Veiligheidsbeleid
(GBVB). Het GBVB is via een intergouvernementele benadering en met behulp van een
Hoge Vertegenwoordiger op een wijze vormgegeven, die geleidelijk aan meer en meer
wringt. Aandacht hiervoor acht de AIV nodig om onder meer de volgende redenen:
Een niet-coherent Europees GBVB-optreden houdt risico's in voor de stabiliteit in de wereld.
De reacties, uitingen van solidariteit, toezeggingen, reserves en vormen van samenwerking
vanuit de diverse Europese hoofdsteden jegens de Verenigde Staten na 11 september
2001 en voor wat betreft de militaire acties tegen Afghanistan, illustreren deze risico’s. De
nasleep van de aanslagen op het WTC en het Pentagon onderstreept de afwezigheid van
een Europese stem: noch de tijdelijk voorzitter van de Europese Unie, noch de voorzitter
van de Europese Commissie, noch de Hoge Vertegenwoordiger hebben de positie, de legiti-
matie en de zichtbaarheid om namens de burgers van de gehele Europese Unie te kunnen
spreken. Verder heeft een uitgebreide Unie straks een lange territoriale grens van mogelijke
instabiliteit. Deze vraagt om eenheid van beleid om de nieuwe oostelijke lidstaten in een
veilige, stabiele positie te brengen en niet ten prooi te laten vallen aan verdeeldheid binnen
de Europese Unie, bijvoorbeeld inzake het beleid jegens Rusland en de Oekraïne. Tenslotte
loopt de monetaire stabiliteit van de euro-zone ernstige risico’s, wanneer buitenlands- en
veiligheidsbeleid zo weinig dwingend behoeft te worden afgestemd. Zo is voorstelbaar dat
wanneer veiligheidsbeleid en crises leiden tot militair handelen, dit de overheidshuishou-
ding raakt en daarmee de monetaire positie van een lidstaat. Een verdere versterking van
het externe optreden van de Europese Unie zou derhalve moeten leiden tot een steviger
grondslag voor monetaire solidariteit en soliditeit. In het verlengde hiervan zou ook het
onderwerp financiering van het externe optreden van de Europese Unie onder de loep die-
nen te worden genomen.
Bij het onderwerp ‘terrorismebestrijding/veiligheid’ zou, evenals bij het voorgaande onder-
werp, kunnen worden nagedacht over een samenhangend, effectief optreden. De AIV tekent
hierbij aan dat de Europese Unie zich in alle drie pijlers bezighoudt met dit onderwerp: in
de eerste pijler middels economische sancties, in de tweede pijler in het kader van het bui-
tenlands- en defensiebeleid, en in de derde pijler in het kader van terrorisme(bestrijding).
Hierbij adviseert de AIV dat ook aandacht wordt geschonken aan een verdere communauta-
risering van (onderdelen) van de derde pijler, een prioriteit die ook de regering stelt in de
Staat van de Unie 2002.
(getekend)
prof. mr. F.H.J.J. Andriessen
(waarnemend voorzitter AIV)
</pre>

====================================================================== Einde pagina 53 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 54 ======================================================================

<pre>                                                                         Bijlage III
Lijst van gebruikte afkor tingen
AIV          Adviesraad Internationale Vraagstukken
BNP          Bruto Nationaal Product
CEI          Commissie Europese Integratie van de AIV
CMR          Commissie Mensenrechten van de AIV
COPS         Politiek en Veiligheidscomité
CVV          Commissie Vrede en Veiligheid van de AIV
ECB          Europese Centrale Bank
ECOFIN       Raad van Ministers van Financiën van de Europese Unie
EMU          Europese Monetaire Unie
EPS          Europese Politieke Samenwerking
ERM II       Exchange Rate Mechanism II
ESCB         Europese Stelsel van Centrale Banken
ESH          Europees Sociaal Handvest
EVDB         Europees Veiligheids- en Defensiebeleid
EVRM         Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de Fundamentele
             Vrijheden
EU           Europese Unie
GBVB         Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheidsbeleid van de
             Europese Unie
IAO          Internationale Arbeids Organisatie
IMF          Internationaal Monetair Fonds
NCB          Nationale Centrale Bank
VN           Verenigde Naties
VREU         Veiligheidsraad van de Europese Unie
WEU          West-Europese Unie
WTO          Wereldhandelsorganisatie
</pre>

====================================================================== Einde pagina 54 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 55 ======================================================================

<pre>Door de Adviesraad Internationale Vraagstukken uitgebrachte adviezen*
1      EUROPA INCLUSIEF, oktober 1997
2      CONVENTIONELE WAPENBEHEERSING: dringende noodzaak, beperkte
       mogelijkheden, april 1998
3      DE DOODSTRAF EN DE RECHTEN VAN DE MENS; recente ontwikkelingen,
       april 1998
4      UNIVERSALITEIT VAN DE RECHTEN VAN DE MENS EN CULTURELE
       VERSCHEIDENHEID, juni 1998
5      EUROPA INCLUSIEF II, november 1998
6      HUMANITAIRE HULP: naar een nieuwe begrenzing, november 1998
7      COMMENTAAR OP DE CRITERIA VOOR STRUCTURELE BILATERALE HULP,
       november 1998
8      ASIELINFORMATIE EN DE EUROPESE UNIE, juli 1999
9      NAAR RUSTIGER VAARWATER: een advies over betrekkingen tussen
       Turkije en de Europese Unie, juli 1999
10     DE ONTWIKKELINGEN IN DE INTERNATIONALE VEILIGHEIDSSITUATIE
       IN DE JAREN NEGENTIG: van onveilige zekerheid naar onzekere
       veiligheid, september 1999
11     HET FUNCTIONEREN VAN DE VN-COMMISSIE VOOR DE RECHTEN VAN DE MENS,
       september 1999
12     DE IGC 2000 EN DAARNA: op weg naar een Europese Unie van der tig
       lidstaten, januari 2000
13     HUMANITAIRE INTERVENTIE, april 2000 **
14     ENKELE LESSEN UIT DE FINANCIËLE CRISES VAN 1997 EN 1998, mei 2000
15     EEN EUROPEES HANDVEST VOOR GRONDRECHTEN?, mei 2000
16     DEFENSIE-ONDERZOEK EN PARLEMENTAIRE CONTROLE, december 2000
17     DE WORSTELING VAN AFRIKA: veiligheid, stabiliteit en ontwikkeling, januari 2001
*  De adviezen zijn ook beschikbaar in het Engels.
** Gezamenlijk advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en
   de Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken (CAVV).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 55 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 56 ======================================================================

<pre>18   GEWELD TEGEN VROUWEN: enkele rechtsontwikkelingen, februari 2001
19   EEN GELAAGD EUROPA: de verhouding tussen de Europese Unie en
     subnationale overheden, april 2001
20   EUROPESE MILITAIR-INDUSTRIËLE SAMENWERKING, mei 2001
21   REGISTRATIE VAN GEMEENSCHAPPEN OP HET GEBIED VAN GODSDIENST
     OF OVERTUIGING, juni 2001 ***
22   DE WERELDCONFERENTIE TEGEN RACISME EN DE PROBLEMATIEK VAN
     RECHTSHERSTEL, juni 2001
23   COMMENTAAR OP DE NOTITIE MENSENRECHTEN 2001, september 2001
24   EEN CONVENTIE OF EEN CONVENTIONELE VOORBEREIDING: de Europese
     Unie en de IGC 2004, november 2001
25   INTEGRATIE VAN GENDERGELIJKHEID: een zaak van verantwoordelijkheid,
     inzet en kwaliteit, januari 2002
26   NEDERLAND EN DE ORGANISATIE VOOR VEILIGHEID EN SAMENWERKING IN
     EUROPA IN 2003: rol en richting, mei 2002
*** Ook beschikbaar in het Frans en Russisch.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 56 =================================================================

<br><br>