<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>                   VERVOLGADVIES
      EEN BRUG TUSSEN BURGERS EN BRUSSEL
  NAAR MEER LEGITIMITEIT EN SLAGVAARDIGHEID
             VOOR DE EUROPESE UNIE
                   No. 32, April 2003
Leden Adviesraad Internationale Vraagstukken
Voorzitter     Mr. F. Korthals Altes
Leden          Prof. mr. F.H.J.J. Andriessen
               Dhr. A.L. ter Beek
               Mw. prof. dr. C.E. von Benda-Beckmann-Droogleever Fortuijn
               Prof. Jhr. dr. G. van Benthem van den Bergh
               Mw. dr. O.B.R.C. van Cranenburgh
               Mw. drs. A.C. van Es
               Prof. mr. C. Flinterman
               Prof. dr. E.J. de Kadt
               Dr. B. Knapen
               Mw. mr. E.M.A. Schmitz
Secretaris     Mr. P.J.A.M. Peters
               Postbus 20061
               2500 EB Den Haag
               telefoon 070 - 348 5108/6060
               fax 070 - 348 6256
               E-mail AIV@minbuza.nl
               Internet www.AIV-Advies.nl
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>Leden voorbereidingscommissie ver volgadvies
Voorzitter     Prof. mr. F.H.J.J. Andriessen
Leden          Mw. dr. M. den Boer
               Drs. H.J. Brouwer
               Drs. W.S.J.M. Buck
               P. Dankert
               Prof. mr. P.J.G. Kapteyn
               Dr. B. Knapen
               Mw. mr. N.W. Meuter-Dikkers
               Drs. H.C. Posthumus Meyjes
               Prof. dr. J.Q.Th. Rood
               Mw. drs. C.E. Roozemond
               Drs. P. Scheffer
               Drs. W.K.N. Schmelzer
               Prof. dr. A. Szász
               Mr. F.A.H. Vigeveno
               Drs. E.P. Wellenstein
               Mw. mr. M.G.Wezenbeek-Geuke
               Prof. mr. J.W. de Zwaan
Secretaris     Mw. drs. M.M.J. Louwerens
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>    Inhoudsopgave
    Woord vooraf
I   Uitgangspunten         9
II  Goedkeuring en wijziging van het Verdrag        11
III De institutionele verhoudingen binnen de Unie en het GBVB/EVDB         13
    III.1     Algemeen       13
    III.2     Europese Commissie         13
    III.2.1   Comitologie     14
    III.2.2   Europese Commissie verantwoording
              schuldig aan de Europese Raad       15
    III.3     Het Europees Parlement         15
    III.4     De Raad      16
    III.4.1   De Europese Raad     16
    III.4.2   De Coördinatieraad en de GBVB-Raad/de Algemene Raad         18
    III.4.3   De vakraden      18
    III.5     Hof van Justitie    18
    III.5.1   Algemeen    18
    III.5.2   Benoeming rechters en advocaten-generaal van het Hof van Justitie 19
    III.5.3   Rechtstreekse toegang tot het Hof voor particulieren 20
    III.6     Subsidiariteit en proportionaliteit      21
    III.7     Rol nationale parlementen        21
IV  GBVB/EVDB en “double hatting” van de Hoge Vertegenwoordiger          23
    IV.1      Algemeen       23
    IV.2      GBVB/EVDB       23
    IV.3      “Double hatting”      24
V   Economische beleidscoördinatie in de Europese Unie          26
    Bijlage I
    Bijlage II
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>Woord vooraf
De Europese Unie bevindt zich ‘op een kruispunt van wegen, een scharniermoment
in haar bestaan’, zo staat te lezen in de Verklaring van Laken over de toekomst van
de Europese Unie. De Conventie die zich momenteel buigt over die toekomst, is
inmiddels in een beslissende fase aangeland. Er ligt een reeks ontwerpverdragsarti-
kelen voor een nieuw Verdrag op tafel.
De Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) heeft in twee eerdere adviezen
aandacht geschonken aan de Conventie.1 Dit onderstreept het grote belang dat hij
hecht aan deze Conventie en de uitkomsten daarvan. In zijn advies ‘Een Conventie
of een conventionele voorbereiding: de Europese Unie en de IGC 2004’ heeft de AIV
de verwachting uitgesproken dat de voorbereiding van een verdragswijziging door
een Conventie niet alleen op een transparantere wijze zou plaatsvinden, maar ook
dat de Conventie verdergaande hervormingen zou aandurven en meer resultaat zou
opleveren dan de traditionele manier van voorbereiding. Inderdaad kan nu al wor-
den geconstateerd dat de reikwijdte van de vraagstukken die de huidige Conventie
behandelt veelomvattender is en dat deze vraagstukken diepgaander worden behan-
deld dan bij enige andere voorbereiding van een Intergouvernementele Conferentie
(IGC) tot nu toe. In zijn advies ‘Een brug tussen burgers en Brussel: naar meer legiti-
miteit en slagvaardigheid voor de Europese Unie’ heeft de AIV vervolgens een aantal
thema’s uitvoerig behandeld. Het kabinet heeft daarop - indirect - gereageerd in de
notitie ‘Europa in de steigers’.2 Inmiddels is de Conventie aangeland op een punt
dat cruciale keuzes worden gemaakt. In het licht van deze situatie acht de AIV een
korte actualisering op enkele hoofdthema’s van wezenlijk belang. Hij heeft daarom
besloten uit eigener beweging het onderstaande advies uit te brengen. Hierbij
bouwt hij voort op eerder uitgebrachte adviezen en handhaaft hij de uitgangspun-
ten die hieraan ten grondslag hebben gelegen. Tevens verdisconteert hij de politie-
ke realiteiten die zich in de Conventie aftekenen. De AIV hoopt met dit advies, dat
kan worden beschouwd als een vervolgadvies op ‘Een brug tussen burgers en
Brussel’, een bijdrage te leveren aan de standpuntbepaling en discussies over deze
vraagstukken in deze beslissende fase.
De AIV buigt zich in dit advies over fundamentele vraagstukken zoals de procedure
bij goedkeuring en wijziging van het Verdrag, de verhouding tussen de instellingen
en het Raadsvoorzitterschap, de verdeling van bevoegdheden, de rol van het Hof
van Justitie, de ontwikkeling van het Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veilig-
heidsbeleid en het Europees Veiligheids- en Defensiebeleid (GBVB en EVDB) en de
economische beleidscoördinatie. Ook brengt de AIV in dit advies sommige punten,
zoals vergroting van het draagvlak en democratische controle opnieuw onder de
aandacht. Dit omdat deze aspecten in zijn visie van essentieel belang zijn voor een
succesvolle afronding van de Conventie.
1  AIV-advies no. 24, ‘Een Conventie of een conventionele voorbereiding: de Europese Unie en de IGC
   2004’, november 2001, en AIV-advies no. 27, ‘Een brug tussen burgers en Brussel: naar meer legitimi-
   teit en slagvaardigheid voor de Europese Unie’, mei 2002.
2  ‘Europa in de Steigers. De Nederlandse inbreng in de volgende fase van de Conventie over de toekomst
   van Europa’, 26 september 2002.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>De AIV heeft de inhoudelijke voorbereiding van dit advies afgerond op 21 maart
2003. Voorstellen van na deze datum heeft hij dan ook niet meer becommentarieerd
of verwerkt.
Dit vervolgadvies is voorbereid door de Commissie Europese Integratie van de AIV.
Deze Commissie bestaat uit prof. mr. F.H.J.J. Andriessen (voorzitter), dr. B. Knapen
(vice-voorzitter), mw. dr. M. den Boer, drs. H.J. Brouwer, drs. W.S.J.M. Buck, P.
Dankert, prof. mr. P.J.G. Kapteyn, mw. mr. N.W. Meuter-Dikkers, drs. H.C. Posthumus
Meyjes, prof. dr. J.Q.Th. Rood, mw. drs. C.E. Roozemond, drs. P. Scheffer, drs. W.K.N.
Schmelzer, prof. dr. A. Szász, mr. F.A.H. Vigeveno, mw. mr. M.G. Wezenbeek-Geuke
en prof. mr. J.W. de Zwaan. De CEI is voor de uitwerking van dit advies uitgebreid
met drs. E.P. Wellenstein van de Commissie Vrede en Veiligheid (CVV). De werk-
zaamheden voor dit advies zijn ondersteund door de ambtelijk contactpersonen
van de CEI, drs. D.J. Oldenburg en drs. J.A. Werner (Ministerie van Buitenlandse
Zaken). Het secretariaat is gevoerd door mw. drs. M.M.J. Louwerens, secretaris van
de CEI. Mw. C. van der Sanden, stagiaire, heeft de werkzaamheden van de staf ten
behoeve van de opstelling van het advies ondersteund. De AIV heeft dit advies vast-
gesteld op 4 april 2003.
Het advies is als volgt opgebouwd. Hoofdstuk I beschrijft de uitgangspunten die
aan dit advies ten grondslag liggen. Hoofdstuk II beziet het vraagstuk van goedkeu-
ring en wijziging van het Verdrag. Hoofdstuk III buigt zich over het onderwerp
institutionele verhoudingen binnen de Unie. In hoofdstuk IV komen enkele vraag-
stukken met betrekking tot het GBVB/EVDB aan de orde, waarna hoofdstuk V de
economische beleidscoördinatie behandelt. Daarna volgt Bijlage I waarin de AIV kort
enkele onderwerpen behandelt die in de hoofdtekst niet aan de orde zijn gekomen,
maar waarover in de Conventie voorstellen naar voren zijn gebracht. Bijlage II ten
slotte bevat een lijst van gebruikte afkortingen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>I         Uitgangspunten
De uitgangspunten voor dit vervolgadvies zijn dezelfde als die in het advies ‘Een brug
tussen burgers en Brussel’. Deze worden hieronder weergegeven. Tot nu toe was de
Europese integratie in haar streven naar vrede, welvaart en democratie een succesver-
haal. De Europese integratie heeft zich uitgebreid van de oorspronkelijke economische
eenwording tot een heel scala van beleidsonderwerpen. De grote vraag is echter of de
integratie zover is gekomen dat deze onomkeerbaar is. In dit kader zijn twee factoren
van groot belang.
De eerste is de uitbreiding van de Unie naar 25 leden en uiteindelijk naar meer dan
30. Hierdoor zal de heterogeniteit binnen de Unie sterk toenemen. De huidige Unie van
vijftien leden kampt al met problemen van slagvaardigheid, efficiency en éénheid van
externe vertegenwoordiging, maar deze dreigen onbeheersbaar te worden als bij uitbrei-
ding alles bij het oude wordt gelaten. De kans is aanwezig dat de integratie stagneert
en verwatert, indien niet wordt besloten tot vergaande institutionele en beleidsmatige
aanpassingen teneinde het ambitieniveau, de effectiviteit en de efficiency van de Euro-
pese samenwerking te garanderen en te verbeteren. De uitbreiding moet dan ook wor-
den aangegrepen als kans en katalysator om de hoognodige hervormingen tot stand te
brengen.
Daarnaast, en naar de mening van de AIV van nog groter belang, speelt het vraagstuk
van de democratische legitimiteit van de Unie. Het succes van de Europese integratie
heeft ertoe geleid dat ‘Brussel’ zich tegenwoordig op bijna alle beleidsterreinen mani-
festeert, ook op klassiek-binnenlandse terreinen als justitie, de arbeidsmarkt en asiel-
en migratie. Verder is van belang dat de wijze waarop de Unie is ingericht, als een
samenspel tussen statelijke en internationaal-rechtelijke, tussen intergouvernementele
en supranationale elementen zonder een duidelijk politiek machtscentrum, ertoe heeft
geleid dat op veel beleidsterreinen ‘Brussel’ een speler is naast andere overheden,
nationaal of subnationaal. En op elk beleidsterrein zijn de bevoegdheden tussen de
spelers telkens weer anders verdeeld en de institutionele afspraken en procedures
anders vormgegeven. Hierdoor verschilt de aanpak van beleidsterrein tot beleidsterrein
en is de Unie een ingewikkelde caleidoscoop geworden van procedures, instrumenten
en methodes. Dit leidt ertoe dat de Europese samenwerking voor burgers een ondoor-
grondelijk geheel is.
Dit laatste heeft zijn effect op het draagvlak voor de Europese samenwerking, dat naar
de mening van de AIV moet worden vergroot. Een goed functionerende Europese
samenwerking kan effectiever zijn dan nationaal ingrijpen, hetgeen het draagvlak kan
vergroten. Indien echter voldoende publiek draagvlak ontbreekt, is het realistisch te
veronderstellen dat de voortgang van de integratie de kans loopt te stagneren en dat
de verworvenheden ervan zullen worden aangetast. Een goed voorbeeld hiervan is te
vinden in de aanpak van het beleid betreffende asiel en migratie. De voortgaande
‘Europeanisering’ van het binnenlands beleid omvat ook dit beleidsterrein, dat in prak-
tisch alle lidstaten politiek en publiek gevoelig ligt. Een verdergaande Europese aanpak
van een dergelijk gevoelig vraagstuk ligt voor de hand gezien de schaal van de proble-
matiek, maar zal moeizaam zijn als de burger zich afkeert van wat hij ziet als ‘Brusselse
                                             9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>bemoeienis’.3 Een ander voorbeeld betreft de economische beleidscoördinatie, die aan
de orde zal komen in hoofdstuk V.
De AIV is derhalve van mening dat blijvend succes van de integratie niet verzekerd is
en dat vergaande hervormingen nodig zijn in het bijzonder ter vergroting van de demo-
cratische legitimiteit. Bij de vergroting van de democratische legitimiteit vormt de ver-
sterking van de positie van het Europees Parlement en van de Europese Commissie, in
onderlinge samenhang, een belangrijk element. De benodigde hervormingen dienen het
behoud en de versterking van de communautaire methode als uitgangspunt te hebben,
aangezien deze methode de sleutel is voor het succes van de integratie tot nu toe en
dat ook in de toekomst zal zijn. Uiteindelijk is dit model, waarbij de lidstaten zich ver-
plichtend verbinden aan gemeenschappelijke afspraken en waarbij de Europese Com-
missie optreedt als initiator en hoedster van het gemeenschappelijk belang, de beste
garantie voor verdere versterking van slagvaardigheid, legitimiteit en cohesie en voor
behoud van een zeker evenwicht tussen grotere en kleinere lidstaten.
3  De AIV wijst er in dit kader op dat het vaak gaat om beslissingen die de lidstaten gezamenlijk nemen en
   waarvoor de nationale overheden de verantwoordelijkheid dragen, in plaats van ‘Brussel’. Bovendien
   moeten nationale overheden meer en meer verantwoording afleggen over dergelijke beslissingen, dankzij
   de toegenomen openbaarheid van de Raad.
                                                     10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>II        Goedkeuring en wijziging van het Verdrag
In het advies ‘Een brug tussen burgers en Brussel’ heeft de AIV voorgesteld het tot
stand te komen nieuwe Verdrag een Basisverdrag te noemen. Hierin moeten de basis-
beginselen en doelstellingen van de Europese samenwerking worden opgenomen. Aan
dit Basisverdrag dienen Protocollen te worden gehecht waarin de bepalingen betreffen-
de het beleid ter uitvoering van de doelstellingen hun plaats kunnen vinden. Om verwar-
ring te vermijden neemt de AIV in dit advies echter de benamingen over die in de Con-
ventie worden gehanteerd, waar wordt gesproken van een, uit twee delen bestaand,
Constitutioneel Verdrag. Deel I bevat de basisbeginselen en doelstellingen, terwijl de
bepalingen betreffende het beleid hun plaats vinden in Deel II.
De AIV herhaalt zijn aanbeveling om voor wijzigingen in Deel II van het Verdrag een rela-
tief eenvoudige ‘communautaire’ wijzigingsprocedure te creëren, waarbij de Raad op
voorstel van de Europese Commissie een besluit neemt met gekwalificeerde, of eventu-
eel verzwaarde, meerderheid. Dit besluit behoeft de instemming van het Europees
Parlement. Verder dient een gekwalificeerde meerderheid, vast te stellen volgens de
regels betreffende stemmenweging in de Raad, van de nationale parlementen in te
stemmen met de voorgenomen wijziging en wel binnen een van tevoren overeengeko-
men termijn.
De AIV heeft zich daarnaast opnieuw gebogen over de vraag welke wijzigings- en goed-
keuringsbepalingen van toepassing zouden moeten zijn op het Constitutioneel Verdrag
en eventuele opvolgers. In zijn eerdere advies heeft de AIV voorgesteld dat voor wijzigin-
gen in Deel I de huidige eis van unanieme goedkeuring door alle lidstaten overeenkom-
stig hun grondwettelijke procedures zou blijven gelden.4 In het recente verleden is
gebleken dat de eis van unanieme goedkeuring het risico in zich bergt van niet-ratifica-
tie door één of meer leden. Dit risico zal in een Unie van 25 en meer lidstaten nog gro-
ter zijn. De AIV wijst er verder op dat een onverkorte handhaving van het unanimiteits-
vereiste in een Unie van uiteindelijk meer dan 30 leden onvermijdelijk zal leiden tot
problemen, tot stagnatie van de constitutionele vormgeving. Problemen die zich bij een
stagnerende ontwikkeling ook op andere terreinen dan de constitutionele vormgeving
zullen voordoen, vanwege het al eerder geschetste gebrek aan publiek draagvlak.
Het zou een bewijs zijn van ‘een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Euro-
pa’, als zou kunnen worden besloten tot een wijziging van het grondwettelijk deel van
het Verdrag met meerderheid van stemmen, uiteraard met een verzwaarde procedure.
De AIV meent evenwel dat de tijd nog niet is aangebroken om hiertoe bij de eerstko-
mende verdragsherziening over te gaan. Een geforceerde poging hiertoe zou zelfs
tegenstanders een extra argument in handen geven om zich te verzetten tegen ratifica-
tie in de desbetreffende lidstaat. Het Verdrag dat uit de komende IGC zal voortkomen
zal in elk geval nog onderworpen moeten zijn aan de huidige unanimiteitsvereisten.
De vraag dringt zich dan echter op wanneer en onder welke omstandigheden wèl voor
wijziging van Deel I van het Verdrag een meerderheidsbesluitvorming kan worden voor-
zien. De AIV acht dit op zichzelf wenselijk, omdat anders het gevaar van stilstand en
verwatering van de verworvenheden van de Europese integratie onverantwoord groot
4   Zie artikel 48 EU Verdrag.
                                             11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>wordt. Het is echter wel een stap van grote, fundamentele betekenis, die alleen denk-
baar wordt indien de Europese Unie zich (verder) zal ontwikkelen in een richting waarin
de lidstaten niet langer als ‘Herren des Vertrages’ zullen worden beschouwd. In dat
geval zal het mogelijk, en voor een voortgaande voorspoedige ontwikkeling van de Euro-
pese eenwording zelfs noodzakelijk zijn dat een meerderheid een minderheid van de lid-
staten kan binden aan een overeengekomen verdragsherziening. Het is imperatief dat
een dergelijke wijzigingsprocedure dan met de nodige waarborgen wordt omkleed. Deze
zouden kunnen bestaan uit een verzwaarde meerderheidsvereiste in de Raad en even-
tueel een tweede lezing wanneer in een eerste ronde niet alle lidstaten tot ratificatie
zijn gekomen. Na afronding echter van de procedure zal het zo moeten zijn, dat ook de
niet-ratificerende lidstaten zich voegen in het oordeel van de meerderheid. In een derge-
lijke situatie zal het Uniekarakter van de Europese samenwerking sterker gepronon-
ceerd moeten zijn dan nu het geval is en ook op voldoende publieke steun en draagvlak
moeten kunnen rekenen.
In dit verband is wel geopperd het de lidstaten mogelijk te maken de Unie te verlaten,
indien deze niet met een verdragswijziging kunnen instemmen en zich in een minder-
heid bevinden. Deze gedachte is gebaseerd op het nu geldende idee dat de verdrag-
sluitende partijen onverminderd het laatste woord hebben, waardoor zij niet gedwongen
kunnen worden akkoord te gaan met wijzigingen waarmee zij niet hebben ingestemd.
De mogelijkheid tot uittreding is dan een logische consequentie. De AIV is echter van
mening dat een dergelijke uittredingsmogelijkheid strijdig is met en een aantasting zou
zijn van het fundamentele gegeven dat de Unie een onverbrekelijke band heeft gescha-
pen die door de lidstaten voor nu en voor de toekomst is aangegaan. Bovendien zou
door uittreding een onoverzichtelijke juridische, institutionele en feitelijke situatie ont-
staan, die schade zou toebrengen aan de (verworvenheden van de) Unie en aan blijven-
de en vertrekkende lidstaten. De AIV beveelt om deze praktische en principiële redenen
dan ook aan af te zien van de opname in het Verdrag van de mogelijkheid tot uittreding
in het geval van niet-ratificatie van een wijziging van het Verdrag.
In de Conventie wordt ook gesproken over een nog verdergaande mogelijkheid, te
weten de opname in het Verdrag van een algemene uittredingsclausule die door een lid-
staat op elk gewenst moment zou kunnen worden ingeroepen.5 Mocht een lidstaat, in
een uiterst geval en in een werkelijk “worst case” scenario, te kennen geven zich niet
langer gebonden te willen of kunnen achten aan het bestaande of herziene Verdrag,
dan is er sprake van een zeer ernstig politiek probleem. Een dergelijk politiek conflict
zal dan ook met politieke middelen moeten worden opgelost. Het zou contraproductief
en schadelijk kunnen uitpakken, wanneer nu al juridische en constitutionele voorzienin-
gen zouden worden getroffen om uittreding mogelijk te maken. De AIV wijst dan ook de
suggestie van een algemene uittredingsclausule af.
5   Zie CONV 369/02, ‘Voorontwerp van constitutioneel verdrag’, 28 oktober 2002, artikel 46.
                                                  12
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>III       De institutionele verhoudingen binnen de Unie en
          het GBVB/EVDB
III.1     Algemeen
In de Conventie vindt een hevige discussie plaats over de vraag hoe in de toekomst de
institutionele verhoudingen vorm dienen te krijgen. Speciale aandacht gaat hierbij uit
naar de positie en het voorzitterschap van de (Europese) Raad, mede in verband met
de positie van de Hoge Vertegenwoordiger en de samenstelling en werkwijze van de
Europese Commissie. Het uitgangspunt dat de AIV hanteert bij dit vraagstuk, is dat het
institutionele evenwicht tussen Raad en Europese Commissie moet worden hersteld,
een evenwicht dat is verstoord ten gunste van de Raad en ten nadele van de Europese
Commissie. In dit hoofdstuk komen al enkele aanbevelingen ter versterking van de posi-
tie van de Europese Commissie aan de orde, in hoofdstuk V komt dit thema eveneens
aan de orde in het kader van de economische beleidscoördinatie.
III.2     Europese Commissie
De AIV herhaalt zijn eerdere advies omtrent de verkiezing van de voorzitter van de Euro-
pese Commissie: het Europees Parlement kiest de voorzitter van de Europese Commis-
sie en de Europese Raad bevestigt deze keuze met een gekwalificeerde meerderheid.
De AIV herhaalt tevens zijn aanbeveling de benoemingsprocedure voor de voltallige
Europese Commissie te doen plaatsvinden op basis van een (eventueel versterkte)
meerderheid in het Europees Parlement en een gekwalificeerde meerderheid van de
Raad. Een dergelijke benoemingsprocedure ondervangt afdoende het risico dat de door
de commissievoorzitter samengestelde Commissie in onvoldoende mate de politieke
pluriformiteit binnen de Unie zou weerspiegelen.
De AIV wijst in dit kader ook nogmaals op het vraagstuk van de toekomstige omvang en
de verdeling van portefeuilles in de Europese Commissie. De Nederlandse regering,
tezamen met zes andere lidstaten, is er een voorstander van dat ook na uitbreiding
iedere lidstaat een Commissaris houdt, totdat de Unie 27 leden telt.6 De AIV is echter
van mening dat dit niet alleen niet efficiënt is, maar ook en vooral dat dit regelrecht in
strijd is met het communautaire karakter van de Europese Commissie. De AIV herhaalt
dan ook onverkort zijn eerdere advies om het aantal leden van de Europese Commissie
te beperken tot vijftien. Tevens handhaaft hij zijn eerdere aanbeveling de afspraken van
‘Nice’ over het toerbeurtsysteem in de praktijk zodanig uit te voeren, dat grotere lidsta-
ten relatief vaker zitting hebben in de Europese Commissie dan kleinere. De AIV blijft
namelijk van mening dat gevreesd moet worden dat na toetreding van een groot aantal
kleinere lidstaten de dan wel zeer heterogene samenstelling van enkele grotere en veel
kleinere lidstaten, tot problemen zou kunnen leiden bij besluitvorming bij enkelvoudige
meerderheid. Een toerbeurtsysteem als voorgesteld, zal kunnen voorkomen dat grotere
landen andere wegen gaan bewandelen om hun invloed te behouden. De AIV deelt ook
op dit punt niet de mening van de Nederlandse regering, die tezamen met de hierboven
al genoemde zes andere lidstaten van mening is dat het beginsel van gelijkheid moet
worden gehandhaafd.
6   Deze zes lidstaten zijn België, Finland, Ierland, Luxemburg, Oostenrijk en Portugal.
                                                        13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>Mocht de Conventie de in Nice gemaakte afspraken handhaven, waarbij de omvang van
de Europese Commissie pas wordt beperkt bij 27 lidstaten, hetgeen de AIV niet hoopt,
dan dient naar de mening van de AIV de voorzitter van de Europese Commissie de vrij-
heid te hebben om zelf de werkzaamheden van de Commissie in te richten, inclusief de
mogelijkheid niet alle leden van zijn of haar Commissie een eigen portefeuille te geven.
Dergelijke gedetailleerde organisatorische regelingen passen daarbij niet in een Consti-
tutioneel Verdrag.
III.2.1 Comitologie
Het algemene beginsel, zoals nu in het Verdrag vervat, is dat de Raad de bevoegdheid
tot het nemen van nadere regels ter uitvoering van diens besluiten delegeert aan de
Europese Commissie. Deze bevoegdheid en vrijheid van de Europese Commissie tot het
nemen van nadere uitvoeringsregels wordt echter ernstig ingeperkt door de zogeheten
‘comitologie’, een verzameling (procedures van) comités van nationale deskundigen die
niet alleen de bevoegdheid hebben de Europese Commissie te adviseren, maar ook te
sturen. De AIV herhaalt zijn aanbeveling om de voortgang, effectiviteit en doorzichtig-
heid van de besluitvorming te verhogen door deze comités in beginsel alleen nog een
raadgevende stem te verlenen. Er is alleen een uitzondering mogelijk bij die onderwer-
pen waarover de Raad ten principale (nog) met unanimiteit beslist.
De AIV ondersteunt dan ook van harte dat deel van het Frans-Duitse voorstel met
betrekking tot de institutionele vormgeving, dat een radicale hervorming van de comito-
logie voorstaat.7 Hij staat daarom ook afwijzend tegenover het ontwerpartikel 28 van
het concept-Constitutioneel Verdrag.8 Dit artikel laat de nadere invulling van de comito-
logie over aan de normale wetgevingsprocedure, op basis van gekwalificeerde meerder-
heidsbesluitvorming. Op het eerste gezicht lijkt dit positief, maar het artikel blijkt bij
nader inzien een verontrustende achteruitgang mogelijk te maken ten opzichte van de
bestaande situatie. In de huidige situatie namelijk is de normale regel dat uitvoerings-
bevoegdheden aan de Europese Commissie worden verleend, maar dat deze ook aan
de Raad kunnen worden verleend. In artikel 28 daarentegen wordt dit omgedraaid en
kunnen uitvoeringsbevoegdheden aan de Europese Commissie worden verleend. Boven-
dien is niet langer meer sprake van ‘voorwaarden’ waaronder dat kan gebeuren, maar
van ‘toezicht’, hetgeen inhoudt dat de uitvoeringsbevoegdheden van de Europese Com-
missie feitelijk onder curatele worden gesteld door directe inmenging van de comités in
de besluitvorming.
De AIV bepleit derhalve dat een dergelijke vermenging van bevoegdheden onmogelijk
wordt gemaakt en dat de comités als algemene regel alleen een adviserende bevoegd-
heid hebben. Ontwerpartikel 28 van het Constitutioneel Verdrag moet dan ook in boven-
staande zin worden gewijzigd. De AIV betreurt het dat de Nederlandse regering, anders
dan de parlementaire leden in de Conventie, met betrekking tot deze voorstellen geen
standpunt heeft ingenomen.
7   Zie ‘Contribution Franco-Allemande à la Convention Européenne sur l’architecture institutionnelle de
    l’Union’ van 15 januari 2003, te vinden op www.elysee.fr. De AIV merkt op dat in de reacties op deze bij-
    drage vooral het voorstel voor een externe voltijdse voorzitter van de Europese Raad in veelal negatieve
    zin de aandacht heeft getrokken, hetgeen teveel het zicht kan belemmeren op de voorstellen uit dit stuk
    die als positief zijn te beoordelen, omdat deze een versterking van de communautaire methode inhouden.
8   Zie document CONV 571/03 van 26 februari 2003, Ontwerpartikelen 24 tot en met 33 van het Constitu-
    tioneel Verdrag.
                                                      14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>III.2.2   Europese Commissie verantwoording schuldig aan de Europese Raad
In december 2002 is een haalbaarheidsstudie gepubliceerd voor een grondwet van de
Europese Unie. Deze was gemaakt door een werkgroep op verzoek van de voorzitter
van de Europese Commissie, Prodi, en in overeenstemming met de Commissarissen
Barnier en Vitorino. De AIV is verrast door de hierin vervatte verstrekkende suggestie
dat de Europese Commissie verantwoording schuldig moet worden aan de Europese
Raad, op gelijke wijze als aan het Europees Parlement.9 Een dergelijke verantwoor-
dingsplicht zou denkbaar en aanvaardbaar zijn, indien de Europese Raad zou fungeren
als een Senaat in een tweekamerstelsel. Dit is echter niet het geval en zal dit ook niet
worden in de voorzienbare toekomst. De voorgestelde verantwoordingsplicht zou de al
bestaande intergouvernementele tendensen versterken, temeer wanneer de rol van de
Europese Raad nog verder groeit, bijvoorbeeld door een vast voorzitterschap. De Euro-
pese Commissie dreigt in een dergelijk scenario haar onafhankelijke rol te verliezen en
een louter uitvoerende instantie van de Europese Raad te worden.
De AIV wijst dan ook met klem het idee van de hand om de Europese Commissie ver-
antwoording schuldig te laten zijn aan de Europese Raad, omdat dit een aanzienlijke
aantasting zou betekenen van de communautaire methode.
III.3     Het Europees Parlement
De AIV heeft in zijn advies ‘Een brug tussen burgers en Brussel’ veel aandacht
geschonken aan het belang van een voldoende democratische controle in de Europese
Unie en onderstreept in dit verband nogmaals zijn uitgangspunt dat een adequate
inbreng namens alle burgers van de lidstaten in de ontwikkeling van de Europese
samenwerking van vitaal belang is voor het welslagen van die integratie. Er zijn verschil-
lende manieren denkbaar om de betrokkenheid van de burgers en de democratische
controle te vergroten. Een versterking van de rol en betrokkenheid van de nationale par-
lementen is er één van (zie hiervoor verder paragraaf III.6). Een verdere mogelijkheid is
het verlenen van extra bevoegdheden aan het Europees Parlement, waarbij moet wor-
den opgemerkt dat dit dan weliswaar niet voldoende is voor een vermindering van het
zogeheten ‘democratisch deficit’, maar wel noodzakelijk. De eerste aanbeveling is
gericht op een vergroting van het geringe draagvlak voor het Europees Parlement. Daar-
na volgen (een herhaling van) aanbevelingen met als oogmerk een vergroting van de
bevoegdheden van het Europees Parlement.
Het valt bij dit thema op dat de positie van het Europees Parlement voor de Conventie
geen apart aandachtspunt vormt. De rol van het Europees Parlement komt wel ter spra-
ke in een bijdrage over de werking van de instellingen, waarin terecht het belang van
representativiteit van de leden van het Europees Parlement wordt onderstreept.10
Tevens wordt hierin verwezen naar Raadsbesluiten met betrekking tot een aantal
gemeenschappelijke beginselen voor de rechtstreekse verkiezingen van de leden van
het Europees Parlement. Helaas hebben deze Raadsbesluiten nog niet geleid tot de tot-
standkoming van een uniforme procedure voor die verkiezingen. De AIV bepleit dan ook
dat in 2004 op Europees niveau een werkelijk uniforme procedure, op basis van
9   Zie onder meer artikelen 42 en 52 in ‘Haalbaarheidsstudie - Bijdrage voor een voorontwerp van een
    Grondwet van de Europese Unie’, Werkdocument van 4 december 2002, te vinden op
    www.europa.eu.int/futurum/documents/offtext/const051202-nl.pdf.
10 Document CONV 477/03, ‘De werking van de instellingen’, 10 januari 2003, paragrafen 4-12.
                                                   15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>Europese kieslijsten, voor de verkiezingen voor het Europees Parlement tot stand wordt
gebracht.
Voor wat betreft de versterking van het Europees Parlement, wijst de AIV nogmaals op
zijn eerdere aanbeveling uit het advies ‘Een brug tussen burgers en Brussel’ om het ver-
schil tussen verplichte en niet-verplichte uitgaven op te heffen, zodat het Europees Par-
lement zijn bevoegdheid uit kan strekken over het geheel van de Europese begroting,
inclusief de uitgaven voor het landbouw- en structuurbeleid. Een versterking van het
Europees Parlement moet verder onder andere inhouden dat daar waar de Europese
Uniesamenwerking bindende wetgeving tot stand brengt, het Europees Parlement een
recht van codecisie heeft.11 Wordt dit uitgangspunt aanvaard, dan betekent dat even-
zeer dat er in de bestaande regelingen nog het een en ander te verbeteren valt. Dit geldt
niet alleen voor bepaalde beleidsterreinen die door de eerste pijlersamenwerking worden
bestreken, maar ook voor de bindende regelgeving die tot stand komt in de derde pijler
en mogelijk ook in de tweede pijler.
De AIV beveelt aan dat codecisie zich uitstrekt tot alle onderwerpen van wet- en regel-
geving waarover de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen beslist,
gekoppeld aan de aanbeveling dat besluitvorming bij gekwalificeerde meerderheid de
algemene regel wordt.
III.4     De Raad
In de discussies in de Conventie over de Raad is veel aandacht uitgegaan naar een
mogelijke aanpassing van het roulerend voorzitterschap. De Beneluxlanden hebben hier-
bij aangegeven dat naar hun mening handhaving van het huidige systeem van het half-
jaarlijks roulerend voorzitterschap ‘geen leefbare optie’ is.12 De meeste aandacht is in
deze discussie evenwel uitgegaan naar het voorstel van Frankrijk en Duitsland om een
extern voorzitterschap van de Europese Raad in te stellen met een termijn van tweeën-
half tot vijf jaar. De AIV heeft in zijn eerdere advies gepleit voor het loslaten van het
beginsel van het halfjaarlijks roulerend voorzitterschap, aangezien de voordelen van dit
systeem in een uitgebreide Unie niet langer opwegen tegen de nadelen. Het roulatie-
principe zou moeten worden vervangen door een meer technisch voorzitterschap voor
langere duur in zowel de Europese Raad, de Coördinatieraad, de GBVB-Raad en de vak-
raden. De AIV zal hieronder zijn soms nader uitgewerkte ideeën met betrekking tot het
voorzitterschap weergeven met betrekking tot de Europese Raad, de Coördinatieraad,
de GBVB-Raad en de vakraden. Hij heeft hierbij zijn uitgangspunt van een technisch
voorzitterschap gehandhaafd, maar kan daarin nu de voorstellen meewegen die sinds-
dien ter tafel zijn gekomen.
III.4.1 De Europese Raad
In het advies ‘Een brug tussen burgers en Brussel’ heeft de AIV onder meer geadvi-
seerd dat de Europese Raad zich weer dient te concentreren op zijn oorspronkelijke
11 Binnen de Conventie bestaat voor dit beginsel eveneens steun: zie paragraaf 20 van document CONV
    508/03, dat het verslag bevat van de besprekingen over het eerder genoemde document CONV
    477/03.
12 Zie bijvoorbeeld het Beneluxmemorandum ‘Een evenwichtig institutioneel kader voor een uitgebreide,
    meer efficiënte en transparante Unie’, 4 december 2002.
                                                   16
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>functie, te weten het uitzetten van grote, strategische beleidslijnen en de vaststelling
van de prioriteiten van de Unie. Deze taak kan slechts effectief worden uitgeoefend bij
een zorgvuldige voorbereiding van de bijeenkomsten van de Europese Raad en bij een
effectieve en vroegtijdige coördinatie van de werkzaamheden van de vakraden. De AIV
heeft er daarom in dit verband voor gepleit de coördinerende taken van de Algemene
Raad over te hevelen naar een Coördinatieraad, en de Algemene Raad van ministers
van Buitenlandse Zaken om te vormen tot een GBVB-Raad.
Het Frans-Duitse voorstel om tot een voltijds semi-permanente voorzitter van de Europe-
se Raad te komen, heeft in de Conventie gewicht in de schaal gelegd en vraagt derhal-
ve om een reactie. De AIV is voor aanpassing van het roulerend voorzitterschap, maar
vindt evenals de Nederlandse regering dat de aanstelling van een meer permanente
voorzitter moet worden beoordeeld op de duur van de aanstelling, de vraag of deze van
binnen of buiten de raad afkomstig is en op zijn bevoegdheden en taken. De Nederland-
se regering verzet zich, samen met zes andere lidstaten, tegen het voorstel voor een
voltijds semi-permanente voorzitter.13
Er kleven verscheidene gevaren aan de aanstelling van een semi-permanente voorzitter,
gekozen van buiten de Europese Raad, zeker wanneer deze, zoals in het Frans-Duitse
voorstel, een bijzondere en hoge status zou krijgen bij de programmering en de uitvoe-
ring van het beleid van de Europese Raad en bij de externe vertegenwoordiging. Een
dergelijke voorzitter is een duidelijke en waarschijnlijk invloedrijke vertegenwoordiger
van de intergouvernementele stroming, die al geruime tijd aan gewicht wint ten koste
van de communautaire. De balans zal dan ook nog verder ten nadele van de commu-
nautaire structuur doorslaan. Een semi-permanente voorzitter zal afbreuk doen aan de
positie van (de voorzitter van) de Europese Commissie, temeer wanneer hij belast wordt
met het toezicht op de implementatie van besluiten van de Europese Raad. Een en
ander zal ook ten koste gaan van de uitvoerende taak van de Europese Commissie, ter-
wijl zich net in de Conventie een consensus lijkt af te tekenen dat het initiatiefrecht van
de Commissie dient te worden geconsolideerd en haar uitvoerende taak moet worden
versterkt.
Een vergelijkbaar probleem zal zich voordoen ten aanzien van de Hoge Vertegenwoordi-
ger, wiens functie volgens de relevante Conventiewerkgroep aanzienlijk versterkt zou
moeten worden. Een “double hatted” Hoge Vertegenwoordiger, die dus de functies in
zich verenigt van Hoge Vertegenwoordiger en van Commissaris van Buitenlandse
Betrekkingen, zou in deze voorstellen de primaire verantwoordelijkheid toebedeeld krij-
gen voor de externe vertegenwoordiging op het terrein van het GBVB/EVDB. Daarmee
zou hij de taak van de huidige “troika” overnemen. Beide figuren, zowel de externe
voorzitter van de Europese Raad als de Hoge Vertegenwoordiger nieuwe stijl, zouden
daarmee de Unie naar buiten gaan vertegenwoordigen, hetgeen natuurlijk niet wenselijk
is in het streven naar meer eenheid van de externe vertegenwoordiging van de Unie.
Bovendien en vooral zou deze constructie leiden tot heilloze rivaliteit, die ten koste zal
gaan van de positie van de Hoge Vertegenwoordiger. Daarnaast is wel opgemerkt dat
het risico bestaat dat een semi-permanente, voltijdse voorzitter zou leiden tot dominan-
tie van de grote lidstaten. Dit gevaar lijkt de AIV echter minder reëel dan dat van een
voortdurende rivaliteit tussen de voorzitter en de grote lidstaten zelf.
13 Dit zijn dezelfde lidstaten als genoemd in III.2.
                                                     17
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>De AIV houdt vast aan het voorstel een voorzitter te kiezen uit de eigen gelederen van
de Europese Raad met een mandaat dat zich in hoofdzaak beperkt tot het leiden van
de vergaderingen. Het voorzitterschap vertegenwoordigt hierbij niet de lidstaat. Eerder
heeft de AIV zich in dit verband uitgesproken voor een voorzitterschap met een termijn
van twee jaar. De AIV raadt nu echter aan, gelet op de actuele stand van het debat in
de Conventie een systeem te overwegen, waarbij de opeenvolgende zittingstermijnen
van het voorzitterschap samenvallen met de vijfjaarstermijn van Europese Commissie
en Europees Parlement, bijvoorbeeld vijf voorzitterschappen van één jaar.
III.4.2  De Coördinatieraad en de GBVB-Raad/de Algemene Raad
Tijdens de Europese Raad van Sevilla is besloten om tot instelling van een nieuwe raad
te komen, de RAZEB. Deze raad is verantwoordelijk voor zowel de coördinatie als het
GBVB/EVDB en kan in wisselende samenstelling bijeenkomen. De AIV herhaalt zijn aan-
beveling dat het de voorkeur verdient de Algemene Raad op te delen in een GBVB-Raad
en een Coördinatieraad. Daarnaast speelt ook hier de kwestie van het voorzitterschap.
In de Conventie wint de idee terrein dat de voorzitter van de Europese Commissie de
Algemene Raad voorzit en de “double hatted” Hoge Vertegenwoordiger, oftewel een
Europese minister van Buitenlandse Zaken, de GBVB-raad. In het Frans-Duitse voorstel
wordt een voorzitterschap van de Algemene Raad door de Secretaris-Generaal van de
Raad bepleit, terwijl de Hoge Vertegenwoordiger de aparte GBVB-raad zou voorzitten.
Dergelijke constructies leiden tot een ongewenste vermenging van verantwoordelijkhe-
den. De Commissie dient in alle vrijheid voorstellen te kunnen doen en deze te kunnen
verdedigen. Dit vereist dat zij los staat van de Raad, de instelling die de besluiten
neemt. De AIV houdt vast aan zijn afwijzing van deze voorstellen voor het voorzitter-
schap van de Algemene Raad en de GBVB-Raad.
De AIV gaat in hoofdstuk IV verder in op de kwestie van “double hatting”.
III.4.3  De vakraden
In de Conventie wordt wel gesproken over de instelling van een groepsvoorzitter-
schap/duo-voorzitterschap van de vakraden, waarbij de taken worden verdeeld. De AIV
blijft ook hier voorstander van de keuze van een voorzitter voor een langere termijn uit
het midden van de eigen raad, hetgeen aansluit bij het Frans-Duitse voorstel voor het
voorzitterschap van de Ecofin-, de Euro- en de JBZ-raad. De AIV ziet in het licht van de
discussie in de Conventie en de diverse voorstellen geen reden om van dit idee af te
wijken. De noodzaak de continuïteit en coherentie van deze vakraden te verzekeren,
vormt een extra argument voor de instelling van een Coördinatieraad, die in het bijzon-
der als taak zou moeten hebben de wetgevingsvoorstellen van de vakraden te beoorde-
len alvorens deze naar het Europees Parlement gaan.
III.5    Hof van Justitie
III.5.1  Algemeen
In het advies ‘Een brug tussen burgers en Brussel’ is de AIV niet ingegaan op de rol
van het Hof van Justitie. Dit omdat in het Verdrag van Nice was besloten tot aanzienlij-
ke hervormingen en de AIV het zaak achtte eerst af te wachten welke de uitwerking
daarvan zou zijn. Inmiddels buigt echter een werkgroep van de Conventie zich over de
werking van het Hof en komen in dit kader twee vragen aan de orde die in het bijzonder
de aandacht verdienen.14 Het betreft hier de vraag inzake de benoeming van de
14 Zie CONV 543/03, ‘Studiegroep Hof van Justitie’, 7 februari 2003.
                                                  18
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>rechters en advocaten-generaal en die van de toegang van particulieren tot het Hof.15
III.5.2    Benoeming rechters en advocaten-generaal van het Hof van Justitie
Volgens de huidige procedure dragen de lidstaten ieder voor zich een kandidaat voor,
die vervolgens in onderlinge overeenstemming en - naar mag worden aangenomen met
niet meer dan een marginale toetsing - door de regeringen voor zes jaar (met mogelijk-
heid van herbenoeming) wordt aangesteld. Deze procedure biedt onvoldoende garantie
voor de aanstelling van rechters die optimaal aan de gestelde eisen van onafhankelijk-
heid en rechterlijke bekwaamheid voldoen. Dat zich in het verleden op dit punt geen
ernstige moeilijkheden hebben voorgedaan, biedt niet voldoende zekerheid dat deze
zich niet in de toekomst zullen voordoen in een Europese Unie van 25 of meer leden en
met een Hof dat steeds meer een constitutionele functie gaat vervullen.
In dit verband heeft de AIV met bezorgdheid geconstateerd dat na de aanzienlijke uit-
breiding van de geografische werkingssfeer van het Europees Verdrag voor de Rechten
van de Mens (EVRM) de president van het Europese Hof van de Rechten van de Mens
het nodig heeft geoordeeld reeds enkele keren de meer dan veertig Europese staten
die dit Verdrag hebben geratificeerd, op te roepen ‘to respect the Court’s judicial inde-
pendence, particularly in respect of the election of judges’16 en hen te attenderen op
‘the special character of the Court’s judicial function, which should command the same
respect owed to a national judiciary.17
De AIV beveelt aan de procedure voor de benoeming van de rechters en advocaten-
generaal van het Hof (artikel 223 EG) en van het Gerecht van Eerste Aanleg zodanig te
wijzigen, dat deze een meer transparant karakter krijgt. Hierbij moet in het bijzonder,
hetzij op nationaal, hetzij op Europees niveau, worden voorzien in het inwinnen van een
oordeel van vertegenwoordigers van de hoogste rechterlijke instanties van de lidstaten
over de voor te dragen dan wel de te benoemen kandidaten.18 Bovendien zou de garan-
tie voor een onafhankelijke ambtsvervulling aanzienlijk worden versterkt door althans de
rechters voor een langere periode dan zes jaar, bijvoorbeeld negen jaar, te benoemen,
maar een herbenoeming uit te sluiten.
15 Op 25 maart 2003 heeft de regering twee notities doen verschijnen ten behoeve van de Conventie,
    waarin de rol van het Hof aan de orde komt. Het betreft hier een Spaans-Nederlands paper met voorstel-
    len voor het waarborgen van een efficiënte en effectieve werkwijze van het Hof van Justitie en het
    Gerecht van Eerste Aanleg, en een notitie met de titel ‘Bijdrage van de Nederlandse regering over rech-
    terlijke toetsing op het terrein van Justitie en Binnenlandse Zaken: Asiel en immigratie’, vervat in een
    brief aan de Tweede Kamer, kenmerk DIE-129/03. De AIV ziet geen aanleiding om in het kader van dit
    advies op deze notities in te gaan, maar komt wellicht nader op deze materie terug in nadere advisering.
16 Zie de tekst van de persconferentie van 28 september 2000, waarvan melding is gemaakt in pers-
    bericht 651 van dezelfde datum, te vinden op www.echr.coe.int. Zie eveneens NJCM-Bulletin Nederlands
    Tijdschrift voor de Mensenrechten, p. 1296, Jaargang 25, nummer 7/8, december 2000.
17 Zie Solemn hearing of the Court of Human Rights on the occasion of the opening of the judicial year,
    Thursday, 23 January 2003, te vinden op www.echr.coe.int.
18 Vergelijk de procedure voor de voordracht voor een benoeming in Europese rechterlijke colleges die
    sedert 2000 in Nederland geldt. Zie de antwoorden op vragen van het lid Jurgens in aanhangsels Han-
    delingen I 1999-2000 nummer 7 en I 2000-2001 nummer 1.
                                                        19
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>III.5.3   Rechtstreekse toegang tot het Hof voor particulieren
De AIV heeft aarzelingen over het te geven antwoord op de vraag of de redactie van
artikel 230, vierde alinea, EG moet worden gewijzigd met betrekking tot met name de
mogelijkheid voor particulieren rechtstreeks beroep in te stellen tegen algemene
besluiten van de instellingen. Bedacht dient immers te worden dat vrijwel elke verorde-
ning of richtlijn de belangen van grote tot zeer grote groepen van particulieren in de
Unie zal raken. Hen allen individueel in de gelegenheid te stellen de nietigverklaring
van deze handelingen aan het Hof van Justitie, in casu het Gerecht, te verzoeken, kan
tot een toevloed van beroepen tegen grote aantallen besluiten leiden.19 Dat kan, han-
gende de rechterlijke procedure, grote rechtsonzekerheid in de lidstaten tot gevolg heb-
ben. Gelet op de algemene strekking van de besluiten zal het Hof dergelijke beroepen
niet anders dan marginaal kunnen toetsen. Hoewel derhalve de kans op een nietigver-
klaring klein is, zal dat naar verwachting appellanten niet weerhouden een procedure
aan te spannen.
De voorstanders van een dergelijke verruiming van de toegang tot het Hof voeren als
argument aan het recht op een effectieve rechterlijke controle dat is gebaseerd op de
constitutionele tradities welke de lidstaten gemeen hebben en op de artikelen 6 en 13
van het EVRM. Betwijfeld kan echter worden of dit recht met zich meebrengt dat tegen
elk besluit van algemene strekking een rechtstreeks beroep tot nietigverklaring zou
moeten openstaan. Weliswaar kunnen in het EG-stelsel natuurlijke of rechtspersonen
een dergelijk rechtstreeks beroep niet instellen tegen communautaire handelingen van
algemene strekking, maar zij kunnen wel de ongeldigheid van dergelijke handelingen
inroepen wanneer ter uitvoering daarvan ten opzichte van hen maatregelen in commu-
nautair of nationaal verband worden getroffen. In het gedecentraliseerde EG-stelsel zal
het laatste veelal het geval zijn. De nationale uitvoeringsmaatregel kan dan als grond-
slag dienen om, onder inroeping van de ongeldigheid van de gemeenschapshandeling
waarop zij berust, beroep in te stellen bij de nationale rechterlijke instanties, waarbij
laatstgenoemden overigens niet op eigen gezag, maar alleen op basis van een prejudi-
ciële beslissing van het Hof het betrokken besluit ongeldig kunnen verklaren.
Het is uiteraard onbevredigend dat in dit stelsel een particulier soms de ongeldigheid
van een besluit van algemene strekking alléén kan inroepen door het eerst te overtre-
den en zich daarmee aan een strafsanctie bloot te stellen. De AIV beveelt in dit ver-
band aan dat de lidstaten worden verplicht in het nationale procesrecht voorzieningen
te scheppen die het een particulier toestaan om, bijvoorbeeld door een verklaring van
recht, de geldigheid aan te vechten van een besluit van algemene strekking, dat een
hem toekomend recht dreigt aan te tasten.
Artikel 47 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie bevestigt ook
het recht op een doeltreffende voorziening in rechte voor een ieder wiens door het
recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden. Hieruit zou de
bedoeling kunnen worden afgeleid om in de Unie een systeem in te voeren waarbij het
Hof, c.q. het Gerecht, gemeenschapshandelingen van algemene strekking op verzoek
van natuurlijke of rechtspersonen aan deze rechten en vrijheden toetst. Dit zou ertoe
leiden dat het ook op het terrein van de rechtsbescherming voor een belangrijk deel
gedecentraliseerde EG-stelsel in een meer gecentraliseerde richting wordt omgebogen.
Dit zou een onaanvaardbare overbelasting van het Hof, c.q. het Gerecht, tot gevolg
19 Het zou wellicht minder bezwaarlijk zijn indien een dergelijk beroep zou worden opengesteld voor in Unie-
    verband georganiseerde belangengroepen.
                                                     20
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>hebben en nopen tot het treffen van ingrijpende voorzieningen van organisatorische,
procedurele en financiële aard. De AIV beveelt dan ook aan dat deze weg niet wordt
ingeslagen.
III.6     Subsidiariteit en proportionaliteit
In het ontwerp-Protocol betreffende de toepassing van het subsidiariteits- en evenredig-
heidsbeginsel is een bepaling opgenomen die uitdrukkelijk vermeldt dat het Hof van
Justitie bevoegd is kennis te nemen van elk beroep wegens schending van het subsi-
diariteitsbeginsel dat wordt ingesteld door de lidstaten, in voorkomend geval op verzoek
van hun nationaal parlement. Ook het Comité van de Regio’s zou het recht moeten krij-
gen om een dergelijk beroep in te stellen.20 De opname van een dergelijke bepaling in
dit protocol wekt de verwachting dat voortaan van het Hof kan worden verlangd vast te
stellen of de instellingen al of niet op goede gronden tot het oordeel zijn gekomen dat
de doelstellingen van het ter nietigverklaring voorgedragen besluit niet voldoende door
de lidstaten en derhalve, vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optre-
den, beter door de Gemeenschap kunnen worden verwezenlijkt.
Al in zijn advies ‘Een gelaagd Europa: de verhouding tussen de Europese Unie en sub-
nationale overheden’ heeft de AIV aangegeven dat subsidiariteit vooral een politiek
beginsel is.21 Hij is dan ook van mening dat de afweging die aan een dergelijk oordeel
ten grondslag ligt, in hoge mate een beleidsmatig karakter draagt en een zeer ruime
beoordelingsvrijheid aan de instellingen laat ten aanzien van de vraag of voldaan is aan
de voorwaarden die het subsidiariteitsbeginsel stelt. Op die afweging kan het Hof, zoals
reeds verschillende malen in de rechtspraak is gebleken, slechts een zeer marginale
controle uitoefenen, die zich in hoofdzaak zal beperken tot de vraag of de gegeven moti-
vering sluitend is en of de procedurele voorschriften met betrekking tot de toepassing
van het beginsel in acht zijn genomen.22 Van het Hof als rechterlijke instantie kan men
immers niet vergen uit te maken wat de juiste uitkomst van de door het subsidiariteits-
beginsel vereiste afweging had moeten zijn. Dat is een beleidsoordeel dat aan de daar-
voor verantwoordelijke instellingen toekomt.
De AIV acht het niet wenselijk dat in het Protocol betreffende de toepassing van het
subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel een bepaling wordt opgenomen die uitdrukke-
lijk vermeldt dat het Hof van Justitie bevoegd is kennis te nemen van elk beroep
wegens schending van het subsidiariteitsbeginsel, dat wordt ingesteld door de lidstaten
of het Comité van de Regio’s.
III.7     Rol nationale parlementen
De Conventie heeft veel aandacht besteed aan de rol van nationale parlementen in de
20 Zie CONV 579/03, 'Ontwerpprotocol betreffende de toepassing van het subsidiariteits- en evenredig-
    heidsbeginsel', 27 februari 2003.
21 Zie AIV-advies no. 19, 'Een gelaagd Europa: de verhouding tussen de Europese Unie en subnationale
    overheden', april 2001.
22 Zie bijvoorbeeld zaak C-377/98, Nederland v. Raad, Jur. 2001, p. I-7079.
                                                   21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>Europese integratie.23 Deze moeten in de Europese samenwerking een adequate rol
kunnen vervullen en zich, nog meer dan nu het geval is, bewust zijn van hun verant-
woordelijkheid voor een voortvarend verloop van de Europese integratie. Hun rol komt
vooral tot uitdrukking in het kritisch volgen van de ontwikkeling van de Europese inte-
gratie als zodanig. De bevoegdheden van de nationale parlementen die in dit verband
het meest in het oog springen, zijn die met betrekking tot de goedkeuring van (wijzigin-
gen van de) Europese Verdragen en met betrekking tot het optreden van de eigen
bewindslieden in de werkzaamheden van de instellingen van de Unie. Een door nationa-
le parlementen uit te oefenen actief toezicht komt niet alleen de kwaliteit en geloof-
waardigheid van de standpuntbepaling van de eigen lidstaat in Brussel ten goede. Ook
jegens de burger is het een goede zaak als in nationale parlementen meer én intensie-
ver over de opstelling van het eigen land in het kader van de EU-samenwerking wordt
gedebatteerd.
In dit verband is het voorstel om nationale parlementen zeggenschap te geven in de
wijze waarop het subsidiariteitsbeginsel op Europees niveau wordt toegepast van
belang. Het idee is dat, wanneer ten minste een derde van de nationale parlementen
van mening is dat een Commissievoorstel niet strookt met het subsidiariteitsbeginsel,
de Commissie haar voorstel opnieuw moet bezien.24 Het voorstel kan inderdaad de
betrokkenheid van de nationale parlementen bevorderen, en daarmee het publieke
draagvlak. Het is vanuit dat perspectief als positief te beoordelen. In de Conventie
bestaat ruime steun voor het voorstel. Aan de andere kant moet worden gewezen op
enkele potentiële risico’s van dit voorstel.25 Zo moet de vraag worden gesteld of con-
trole op de toepassing van het beginsel door nationale parlementen niet misbruikt zal
worden vanwege inhoudelijke redenen, eerder dan om schending van het desbetreffen-
de beginsel. Daarnaast zal het leiden tot het uitoefenen van invloed in een vroeg stadi-
um van de besluitvorming in de Unie, waarvoor alleen de Raad en het Europees Parle-
ment bevoegd zijn. Ook kan niet worden uitgesloten dat dit voorstel de weg opent naar
een sluipende vergroting van de intergouvernementele tendens, zeker wanneer de advi-
sering door de nationale parlementen dwingender zou worden, of zou worden gevoeld,
dan nu voorzien. In de afweging tussen voor- en nadelen kiest de AIV voor de vergroting
van het draagvlak en van de betrokkenheid van de burgers en nationale parlementen.
De AIV staat derhalve, ondanks deze bezwaren, in beginsel niet negatief tegenover het
voorstel om nationale parlementen zeggenschap te geven in de wijze waarop het subsi-
diariteitsbeginsel op Europees niveau wordt toegepast, aangezien hierdoor de betrok-
kenheid van de parlementen en de burgers kan worden vergroot. Het moet wel zo zijn
dat het exclusieve initiatiefrecht van de Europese Commissie inhoudelijk en procedu-
reel blijft gewaarborgd.
23 Zie CONV 353/02, ‘Eindverslag van Werkgroep IV betreffende de rol van de nationale parlementen,
   22 oktober 2002.
24 CONV 579/03 ‘Ontwerpprotocol betreffende de toepassing van het subsidiariteits- en het evenredig-
   heidsbeginsel’, paragraaf 6, tweede alinea. Als opties voor de Commissie in het kader van het heronder-
   zoek worden genoemd: handhaving, intrekking of wijziging van haar voorstel. De Commissie dient haar
   besluit te motiveren.
25 Zie Karel Boutens, ‘Het subsidiariteitsbeginsel: een kwestie van toepassing’, Internationale Spectator,
   62(2003)3, maart 2003, pagina 130.
                                                     22
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>IV         GBVB/EVDB en “double hatting” van de Hoge
           Ver tegenwoor diger
IV.1       Algemeen
In zijn eerdere advisering heeft de AIV uiteengezet om welke redenen de Europese Unie
moet beschikken over een geloofwaardig, coherent, efficiënt en effectief gemeenschap-
pelijk buitenlands, veiligheids- en defensiebeleid. Ten eerste is dit onmisbaar voor de
handhaving van de stabiliteit en daarmee voor de politieke en economische belangen
van de Unie, iets wat temeer klemt wanneer de Unie na uitbreiding grenst aan regio’s
die minder stabiel dreigen te zijn. Daarnaast is het een doelstelling van de Unie de
waarden die aan het Europese bouwwerk ten grondslag liggen, zoals democratie en
“rule of law” te bevorderen, en verder mag van een economische zwaargewicht als de
Unie een afgestemd extern optreden worden verwacht. Afgezet tegen de beginjaren van
de ontwikkeling van een buitenlands beleid heeft de Europese Unie behoorlijke stappen
gezet op weg naar een afgestemd coherent beleid, waarbij met name de ervaring in de
Balkan de lidstaten ertoe heeft gebracht meer en meer het belang in te zien van een
gezamenlijke aanpak. Maar zelfs de harde lessen van de Balkan hebben er niet toe
geleid dat de Europese landen, en dan vooral de drie grote lidstaten die cruciaal zijn in
deze, in doorslaggevende kwesties met één stem spreken wat hun buitenlands- en vei-
ligheidsbeleid betreft. Dit is pijnlijk duidelijk gebleken in de (aanloop naar) de oorlog in
Irak. De diepgaande verdeeldheid en het gebrek aan bereidheid tot afstemming en
samenwerking in een kwestie van een dergelijk groot belang, heeft ernstige schade toe-
gebracht aan het streven naar een effectief en coherent GBVB. De vraag is dan ook wel
gesteld of het in deze omstandigheden zinvol is te spreken over een verdergaande insti-
tutionalisering van dat beleid. In ‘Een brug tussen burgers en Brussel’ heeft de AIV
aanbevelingen gedaan om het GBVB in het bestaande kader te versterken en om een
betere afstemming te bereiken tussen het GBVB en het overige externe optreden. De
AIV meent dat, ondanks de teleurstellende ontwikkelingen, ook langs institutionele weg
naar verbetering van het GBVB moet worden gestreefd, alleen al vanwege het feit dat
het niet altijd vragen zijn van een dergelijk cruciale aard die moeten worden beant-
woord. Zo zou het inzake onderwerpen als het optreden van de Europese Unie in het
tijdperk na Saddam Hoessein zeer wel mogelijk moeten zijn te komen tot een gezamen-
lijk Europees standpunt. De AIV grijpt daarom de ontwikkelingen in de Conventie aan
om sommige van zijn suggesties aan te scherpen.
IV.2       GBVB/EVDB
De AIV steunt het voorstel om crisisbeheersing onder de paraplu van het GBVB te bren-
gen en defensiezaken in een apart protocol te regelen.26 Ook staat de AIV positief
tegenover het Frans-Duitse voorstel om voor alle lopende GBVB-zaken gekwalificeerde
meerderheidsbesluitvorming in te voeren, met de mogelijkheid van een beroep op de
Europese Raad bij een zwaarwegend belang van een lidstaat.27 Dit idee sluit aan bij de
26 Zie CONV 461/02, 'Slotverslag van Werkgroep VIII defensie', 16 december 2002, waarin de Conventie-
    werkgroep zelfs een apart protocol suggereert tussen de lidstaten die op militair gebied hechter willen
    samenwerken.
27 Deze voorstellen behelzen in feite een bevestiging van de bestaande bepalingen in het Verdrag, die ech-
    ter in de praktijk niet of nauwelijks worden toegepast.
                                                      23
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>eerdere aanbevelingen van de AIV, evenals de suggestie een uitzondering op te nemen
voor de inzet van militaire- en of politiemiddelen: hiervoor blijft unanimiteit het vereiste.
De AIV herhaalt hier ook zijn eerdere aanbeveling een “crise manifeste”-procedure in te
stellen.28 De AIV beveelt aan een dergelijke “crise manifeste”-procedure te koppelen
aan het voorstel van de Werkgroep Defensie van de Conventie om de Hoge Vertegen-
woordiger in samenspraak met het Politiek- en Veiligheidscomité met de uitvoering van
een operatie te belasten. Een dergelijke constructie biedt uitzicht op een effectievere
structuur en deze suggestie verdient het dan ook nader te worden uitgewerkt.
De AIV steunt, waar het de militair-industriële samenwerking en het wapenaankoopbe-
leid en aanverwante zaken betreft, ideeën zoals versterkte samenwerking binnen een
apart protocol, een aanpassing van artikel 296, zodat ook de defensiemarkt onderwor-
pen wordt aan de bepalingen betreffende de vrije markt, en een Agentschap voor bewa-
pening, mits het hierbij gaat om open regelingen en deze derhalve niet discriminerend
zijn.29
IV.3       “Double hatting”
De AIV herhaalt zijn advies af te zien van de instelling van een personele unie tussen
de Hoge Vertegenwoordiger en de Commissaris Buitenlandse Betrekkingen van de Euro-
pese Commissie, oftewel een “double hatted” Hoge Vertegenwoordiger, omdat dit kan
leiden tot een ongewenste vermenging van verantwoordelijkheden. Een andere reden
voor afwijzing van dit voorstel is, dat dit kan leiden tot conflicten tussen de Raad, het
Europees Parlement en de voorzitter van de Europese Commissie inzake de benoeming
van deze functionaris. De AIV wijst hierbij in het bijzonder op conflicten die in geval van
een dubbelfunctie kunnen ontstaan uit hoofde van de verantwoordelijkheidsrelatie tot
het Europees Parlement. Dergelijke verwachtbare conflicten tussen de Raad, de Euro-
pese Commissie en het Europees Parlement zijn schadelijk voor het aanzien van een
functionaris, die het boegbeeld van de Unie naar buiten moet zijn.
Het voorstel voor een personele unie heeft dan wel de wind in de zeilen, maar de AIV
blijft bij zijn mening dat de oplossing voor coördinatieproblemen op het terrein van de
externe betrekkingen veeleer moet worden gezocht in versterking van de samenwerking
tussen beide functionarissen dan in een samenvoeging. Om deze samenwerking te ver-
sterken beveelt de AIV aan de Hoge Vertegenwoordiger deel te laten nemen aan en een
raadgevende stem te geven in beraadslagingen van de Europese Commissie. Voorts
28 Deze procedure moet erin voorzien dat een groep lidstaten zich kan formeren en snel en effectief kan
    handelen namens de Europese Unie en haar lidstaten, onder voorbehoud van goedkeuring of correctie
    door de competente organen van de Unie in volledige samenstelling. Besluiten van deze groep, voor
    zover van niet-militaire aard, worden geacht te zijn goedgekeurd door de Raad, tenzij deze met gekwalifi-
    ceerde meerderheid anders beslist. Besluiten op militair gebied behoeven bevestiging met unanimiteit.
29 Om verwarring te voorkomen dient hier vermeld dat de term Agentschap in het GBVB in zeer verschillen-
    de betekenissen is gebruikt. In het verdrag van Maastricht (verklaring 30 inzake de banden met de WEU)
    is sprake van ‘ruimere samenwerking op het gebied van bewapening, met het doel een Europees bureau
    voor bewapening op te richten’. De term wordt hier gebruikt voor een minder ambitieus concept: geen
    gezamenlijke planning en besluitvorming ten aanzien van bewapening, maar een in het Verdrag te veran-
    keren coördinatiestructuur en een hervorming van het tegenwoordige artikel 296 van de EU, dat de
    defensie-industrie uitsluit van de normale regels van de interne markt.
                                                       24
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>beveelt hij aan dat wederzijdse consultatie plaatsvindt en tevens, en bij voorkeur, dat
beide functionarissen hun beider formele recht van initiatief gezamenlijk uitoefenen.
Mocht de Conventie onverhoopt toch een consensus vaststellen voor een dergelijke
personele unie, dan adviseert de AIV over te gaan tot de instelling van een ‘speciaal
statuut’ waarin de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van deze functionaris uit
hoofde van respectievelijk zijn lidmaatschap van de Commissie en ten opzichte van de
Raad zijn vastgelegd. Belangrijk is daarin te verzekeren dat de Europese Commissie ten
aanzien van onderwerpen die niet tot het GBVB/EVDB behoren haar exclusieve recht
van initiatief kan (blijven) uitoefenen. In dit verband doet het de AIV genoegen dat in de
nu circulerende voorstellen deze figuur in zijn functie van Hoge Vertegenwoordiger niet
langer Secretaris-Generaal van de Raad zal zijn. Wel wordt gediscussieerd over het idee
de Hoge Vertegenwoordiger vice-voorzitter te maken van de Europese Commissie. Als
eerste vervanger van de voorzitter zou dit, onder andere in de relatie met het Europees
Parlement enerzijds, en de Raad anderzijds, tot een grote verwarring omtrent verant-
woordelijkheden, onduidelijkheden en potentiële conflicten kunnen leiden. De AIV wijst
dan ook, gelet op de speciale status van deze functionaris binnen de Europese Com-
missie, het voorstel af om de Hoge Vertegenwoordiger tevens vice-voorzitter te maken
van de Europese Commissie.
De AIV onderstreept verder dat het van belang is dat de ambtelijke diensten van de
Europese Commissie en de delegaties in derde landen intact blijven, en niet, zoals in
de Conventie wel wordt bepleit, (gedeeltelijk) van de Europese Commissie worden los-
gekoppeld en samengevoegd met externe diensten van het Raadssecretariaat onder
leiding van de Hoge Vertegenwoordiger.30
30 Mocht deze laatste met “double hat” lid worden van de Commissie, dan is daar trouwens al helemaal
    geen reden voor.
                                                  25
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>V         Economische beleidscoör dinatie in de Europese Unie
De EMU is gebaseerd op een gecentraliseerd monetair beleid en subsidiariteit ten aan-
zien van het economisch beleid, maar ook op de visie dat haar duurzaamheid slechts is
verzekerd als de lidstaten hun financieel en economisch beleid coördineren. Daartoe
zijn verplichtingen neergelegd in het Verdrag en in het Stabiliteits- en Groeipact. In het
advies ‘Een brug tussen burgers en Brussel’ heeft de AIV de vraag gesteld of de in het
kader van de EMU gehanteerde (zachte) methode van beleidscoördinatie bij economi-
sche tegenwind voldoende is om de benodigde begrotingsdiscipline te handhaven. Hij
heeft toen vastgesteld dat op het terrein van de coördinatie van economisch beleid nog
veel valt te doen.
Inmiddels moet worden geconstateerd dat de coördinatie van het economisch beleid in
de Europese Unie reden geeft tot zorg, aangezien een aantal landen waarvan de econo-
mieën driekwart uitmaken van het geheel van de EMU, de achter ons liggende jaren
van relatief gunstige economische groei onvoldoende heeft benut om structureel even-
wicht dan wel overschotten tot stand te brengen in de overheidsfinanciën - iets waartoe
zij zich in het Stabiliteits- en Groeipact hebben verplicht -. Als gevolg daarvan zijn hun
tekorten in de huidige ongunstige conjunctuur opgelopen tot, of dreigen op te lopen tot
boven de referentiewaarde van 3% Bruto Binnenlands Product, zoals vastgelegd in het
Verdrag. Met name Duitsland en Frankrijk hebben buitensporige overheidstekorten,
Frankrijk in 2003 zelfs in het tweede achtereenvolgende jaar.
Ook met de structurele hervormingen waartoe de lidstaten zich hebben verplicht, is tot
nu toe niet veel voortgang geboekt. De komende vergrijzing maakt herstructurering van
de pensioenstelsels die op het omslagstelsel zijn gebaseerd onvermijdelijk, maar van-
wege politieke weerstanden wordt deze weinig voortvarend aangepakt. Datzelfde geldt
voor de zogeheten Lissabonstrategie, een strategie ter verbetering van het concurrentie-
vermogen van de Europese economie. Het lange uitstel van hervormingen van onder
meer de arbeidsmarkt in Duitsland droeg en draagt bij tot het afremmen van de econo-
mische groei, hetgeen zijn weerslag heeft op de groei van de gehele Europese econo-
mie. Die rem op de groei maakt naleving van de verplichtingen inzake de overheidsfi-
nanciën moeilijker. Dat wederom dreigt die verplichtingen ongeloofwaardig te maken.
Het verzekeren van een betere naleving van de aangegane verplichtingen vereist een
gelijktijdige aanpak langs twee wegen.
Ten aanzien van de naleving van de verplichtingen vervat in het Stabiliteits- en Groei-
pact zijn de eind 2002 door de Europese Commissie gedane voorstellen een goed uit-
gangspunt. De AIV ondersteunt de voorstellen van de Europese Commissie om een
zwaarder accent te leggen op de schuldquote en de structurele overheidssaldi. De AIV
acht het verder noodzakelijk dat de procedures voor het toezicht op de naleving doel-
treffender worden. Daarbij moet de rol van de Europese Commissie worden versterkt.
Uitspraken van de Europese Commissie moeten invloed hebben op de beraadslagingen
van de Raad en de Commissie moet de Raad aan zijn verantwoordelijkheid kunnen hou-
den. Desalniettemin moet de Raad een centrale rol behouden. De AIV acht het verder
positief dat de Ecofin-raad in maart 2003 niet is gezwicht voor de aandrang om de
bestaande verplichtingen op te rekken. De AIV beveelt verder aan dat het periodieke
overleg over de structurele hervormingen minder vrijblijvend wordt dan tot nu toe het
geval is.
                                              26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>Een echte verbetering is echter niet waarschijnlijk als alleen bovenstaande maatregelen
ingang vinden. De nationale overheidsfinanciën raken immers de kern van de nationale
soevereiniteit. Aanvaarding van de facto inperkingen daarvan is alleen te verwachten
als de lidstaten de EMU gaan zien als onderdeel van de voortgang van politieke integra-
tie. Het is daarbij onontbeerlijk dat publiek en politiek de noodzaak van deze voortgaan-
de integratie onderkennen en ondersteunen en daarvan de implicaties accepteren, niet
omwille van de EMU, maar op eigen merites.
Een duurzame EMU vergt dus enerzijds effectievere regels om de naleving van aange-
gane verplichtingen te verzekeren, met een versterkte rol van de Europese Commissie
met gezag. De AIV wijst er ook op dat aan de andere kant voortgang nodig is van de
politieke integratie, gebaseerd op de communautaire methode en derhalve met herstel
van het institutionele evenwicht.31 Zonder dat evenwicht is het niet te verwachten dat
de Europese Commissie haar rol met gezag kan vervullen. De uitkomsten van het over-
leg over de toekomst van de Europese Unie zijn daarom voor de EMU van minstens
even groot belang als de voorstellen die specifiek betrekking hebben op de EMU. Een
voortgang van de politieke integratie vergt niet alleen een succesvolle afronding van de
Conventie en een succesvolle uitvoering van de daar gemaakte afspraken, maar even-
zeer een vergroting van het draagvlak daarvoor binnen de lidstaten. Ook op dit punt
komt derhalve weer de rode draad van dit advies aan de orde, dat van het noodzakelij-
ke draagvlak voor de Europese samenwerking.
31 De AIV is graag bereid een eventuele adviesvraag over vormgeving en inhoud van de politieke integratie
    te behandelen.
                                                   27
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>                                                                                   Bijlage I
De AIV geeft in deze bijlage een eerste oordeel over enkele voorstellen die nu in de
Conventie ter tafel liggen en die niet aan de orde zijn geweest in dit advies. Hierbij is
uitgegaan van de voorstellen zoals bekend tot 21 maart 2003. Voorstellen van na deze
datum zijn in deze beschouwing niet meegenomen.
Vereenvoudiging wetgeving en rechtsinstrumenten
De AIV steunt de voorgestelde vereenvoudiging van de wetgevingsstructuur. Het aantal
rechtsinstrumenten is teruggebracht. Er is een duidelijke hiërarchie in de normen aan-
gebracht en de wetgevingsbesluiten worden volgens één-en-dezelfde procedure, name-
lijk die van het huidige artikel 251 EG Verdrag, genomen.
EVRM
De oplossing die het Presidium voorstelt, sluit aan bij de eerdere voorstellen van de
AIV. De AIV ondersteunt het voorstel waarbij de Unie rechtspersoonlijkheid wordt ver-
leend, waardoor de Unie kan toetreden tot het EVRM. Hij steunt ook een dergelijke toe-
treding.
Bevoegdheden
De AIV ondersteunt de voorstellen van het presidium, aangezien deze leiden tot een
verbetering en verheldering van de constitutionele orde. De AIV staat ook positief
tegenover de voorstellen van het Presidium om exclusieve bevoegdheden te hernoe-
men in eigen bevoegdheden, aangezien een dergelijke wijziging de status van de Unie
als een eigen rechtspersoon met eigen rechten (en plichten) zou versterken.
Ten aanzien van de opsomming van de gebieden die in de drie bevoegdheidsartikelen
zijn opgenomen, wil de AIV het volgende opmerken. Een dergelijke opsomming kan ver-
starrend werken als de procedure voor overheveling van een bevoegdheid naar een
andere categorie te zwaar zijn. De vrees voor een sluipende uitbreiding van de
bevoegdheden van de Unie kan voldoende worden weggenomen indien de artikelen 5
EG Verdrag aangaande subsidiariteit, en 308 EG Verdrag, het flexibiliteitsartikel, juist
worden toegepast.
Aangezien er nu echter voorstellen voorliggen die toch opsommingen bevatten, is de
AIV van mening dat de schade zoveel mogelijk beperkt dient te worden. Dit betekent
dat de voorkeur dient uit te gaan naar een zo ruim mogelijke lijst van onderwerpen in
de eerste twee artikelen, die van de eigen en van de gedeelde bevoegdheden. De AIV
wijst iedere inperking van de mogelijkheid om op een later tijdstip wijzigingen in de
opsommingen aan te brengen af, teneinde te voorkomen dat bepaalde gebieden defini-
tief van harmonisatie worden uitgesloten.
Ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid
Ten aanzien van de totstandkoming van deze ruimte heeft de AIV ervoor gepleit de
materie die in de derde pijler geregeld is, zo snel mogelijk te laten overgaan naar de
eerste pijler en zo te laten vallen onder de communautaire methode. De AIV staat posi-
tief tegenover de voorstellen van de werkgroep van de Conventie om de pijlerstructuur
op te heffen, de besluitvorming bij meerderheid aanzienlijk uit te breiden, evenals het
recht van initiatief van de Commissie, al dan niet te delen met de lidstaten. Verder
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>steunt de AIV voorstellen om Europol en Eurojust meer bevoegdheden toe te kennen,
om deze bevoegdheden verder te verankeren door middel van een wet, en om de Unie
bevoegd te verklaren op te treden tegen zware criminaliteit met een grensoverschrijden-
de dimensie. De AIV gaat er hierbij vanuit dat in de uitwerking van deze voorstellen dan
wel rekening wordt gehouden met de bescherming van de rechten van de mens, met
name artikelen 5 en 6 van het EVRM. Daarnaast verdient het voorstel om een Euro-
pees openbaar ministerie in te stellen steun, waarbij moet worden aangetekend dat de
bevoegdheidsverdeling ten opzichte van de Eenheid voor de Coördinatie van de Fraude-
bestrijding (OLAF), nationale vervolgingsinstanties en Eurojust nadere aandacht ver-
dient.
Communautaire methode
Zoals steeds bij verdragswijzigingen van de Unie zijn er vele voorstellen gedaan om de
gevallen van besluitvorming bij gekwalificeerde meerderheid te vergroten, zo ook door
de werkgroepen inzake sociaal beleid en die voor vrijheid, veiligheid en rechtvaardig-
heid. Het zou de effectiviteit van de Unie zeer verhogen als deze voorstellen aangeno-
men worden. De AIV steunt dan ook dergelijke voorstellen ter uitbreiding van de
besluitvorming bij gekwalificeerde meerderheid.
Naar verluidt zal er nog een werkgroep ingesteld worden om de financiering van de
Unie te bezien. De AIV herhaalt hier zijn eerdere standpunt dat de eigen middelen uit-
gebreid dienen te worden, misschien zelfs als Uniebelasting geheven dienen te worden
teneinde de Unie nog verder een eigen status te geven. Zie ook de aanbeveling tot
opheffing van het verschil tussen verplichte en niet-verplichte uitgaven in III.3.
De AIV betreurt het dat de Conventie in het algemeen weinig aandacht schenkt aan de
positie van de Europese Commissie. Een sterke Commissie is van essentieel belang
voor het goed functioneren van de communautaire besluitvorming en de rol van de
Commissie zou niet mogen worden beperkt. Op een aantal punten is haar het initiatief-
recht helaas ontnomen, het verdient daarom aanbeveling op andere punten te trachten
haar rol uit te breiden. De AIV staat dan ook positief tegenover het Spaanse voorstel
om de Europese Commissie meerjarenplannen voor de werkzaamheden van de Unie te
laten opstellen. Deze methode om het initiatief in handen te houden zou ook uitgebreid
kunnen worden tot deelgebieden waar de Europese Commissie nu te weinig bevoegd-
heden heeft, om de communautaire besluitvorming voorspoedig tot stand te laten
komen.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>                                                                               Bijlage II
Lijst van gebruikte afkortingen
AIV           Adviesraad Internationale Vraagstukken
CEI           Commissie Europese Integratie van de AIV
CVV           Commissie Vrede en Veiligheid van de AIV
EG            Europese Gemeenschap
EMU           Europese Monetaire Unie
EU            Europese Unie
EVDB          Europees Veiligheids- en Defensiebeleid
EVRM          Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de Fundamentele
              Vrijheden
IGC           Intergouvernementele Conferentie
GBVB          Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheidsbeleid van de Europese Unie
OLAF          Eenheid voor de Coördinatie van de Fraudebestrijding
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>Door de Adviesraad Internationale Vraagstukken uitgebrachte adviezen*
1      EUROPA INCLUSIEF, oktober 1997
2      CONVENTIONELE WAPENBEHEERSING: dringende noodzaak, beperkte
       mogelijkheden, april 1998
3      DE DOODSTRAF EN DE RECHTEN VAN DE MENS; recente ontwikkelingen,
       april 1998
4      UNIVERSALITEIT VAN DE RECHTEN VAN DE MENS EN CULTURELE
       VERSCHEIDENHEID, juni 1998
5      EUROPA INCLUSIEF II, november 1998
6      HUMANITAIRE HULP: naar een nieuwe begrenzing, november 1998
7      COMMENTAAR OP DE CRITERIA VOOR STRUCTURELE BILATERALE HULP,
       november 1998
8      ASIELINFORMATIE EN DE EUROPESE UNIE, juli 1999
9      NAAR RUSTIGER VAARWATER: een advies over betrekkingen tussen
       Turkije en de Europese Unie, juli 1999
10     DE ONTWIKKELINGEN IN DE INTERNATIONALE VEILIGHEIDSSITUATIE
       IN DE JAREN NEGENTIG: van onveilige zekerheid naar onzekere
       veiligheid, september 1999
11     HET FUNCTIONEREN VAN DE VN-COMMISSIE VOOR DE RECHTEN VAN DE MENS,
       september 1999
12     DE IGC 2000 EN DAARNA: op weg naar een Europese Unie van der tig
       lidstaten, januari 2000
13     HUMANITAIRE INTERVENTIE, april 2000 **
14     ENKELE LESSEN UIT DE FINANCIËLE CRISES VAN 1997 EN 1998, mei 2000
15     EEN EUROPEES HANDVEST VOOR GRONDRECHTEN?, mei 2000
16     DEFENSIE-ONDERZOEK EN PARLEMENTAIRE CONTROLE, december 2000
17     DE WORSTELING VAN AFRIKA: veiligheid, stabiliteit en ontwikkeling, januari 2001
*  De adviezen zijn ook beschikbaar in het Engels.
** Gezamenlijk advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en
   de Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken (CAVV).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>18   GEWELD TEGEN VROUWEN: enkele rechtsontwikkelingen, februari 2001
19   EEN GELAAGD EUROPA: de verhouding tussen de Europese Unie en
     subnationale overheden, april 2001
20   EUROPESE MILITAIR-INDUSTRIËLE SAMENWERKING, mei 2001
21   REGISTRATIE VAN GEMEENSCHAPPEN OP HET GEBIED VAN GODSDIENST
     OF OVERTUIGING, juni 2001 ***
22   DE WERELDCONFERENTIE TEGEN RACISME EN DE PROBLEMATIEK VAN
     RECHTSHERSTEL, juni 2001
23   COMMENTAAR OP DE NOTITIE MENSENRECHTEN 2001, september 2001
24   EEN CONVENTIE OF EEN CONVENTIONELE VOORBEREIDING: de Europese
     Unie en de IGC 2004, november 2001
25   INTEGRATIE VAN GENDERGELIJKHEID: een zaak van verantwoordelijkheid,
     inzet en kwaliteit, januari 2002
26   NEDERLAND EN DE ORGANISATIE VOOR VEILIGHEID EN SAMENWERKING IN
     EUROPA IN 2003: rol en richting, mei 2002 ***
27   EEN BRUG TUSSEN BURGERS EN BRUSSEL: naar meer legitimiteit en
     slagvaardigheid voor de Europese Unie, mei 2002
28   DE AMERIKAANSE PLANNEN VOOR RAKETVERDEDIGING NADER BEKEKEN:
     voors en tegens van bouwen aan onkwetsbaarheid, augustus 2002
29   PRO–POOR GROWTH IN DE BILATERALE PARTNERLANDEN IN SUB–SAHARA
     AFRIKA: een analyse van strategieën tegen armoede, januari 2003
30   EEN MENSENRECHTENBENADERING VAN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING,
     april 2003
31   MILITAIRE SAMENWERKING IN EUROPA: mogelijkheden en beperkingen,
     april 2003
*** Ook beschikbaar in het Frans en Russisch.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>