<b>Bijsluiter</b>. De hyperlink naar het originele document werkt niet meer. Daarom laat Woogle de tekst zien die in dat document stond. Deze tekst kan vreemde foutieve woorden of zinnen bevatten en de opmaak kan verdwenen of veranderd zijn. Dit komt door het zwartlakken van vertrouwelijke informatie of doordat de tekst niet digitaal beschikbaar was en dus ingescand en vervolgens via OCR weer ingelezen is. Voor het originele document, neem contact op met de Woo-contactpersoon van het bestuursorgaan.<br><br>====================================================================== Pagina 1 ======================================================================

<pre>           MILITAIRE SAMENWERKING IN EUROPA
               MOGELIJKHEDEN EN BEPERKINGEN
                           No. 31, April 2003
Leden Adviesraad Internationale Vraagstukken
Voorzitter      Mr. F. Korthals Altes
Leden           Prof. mr. F.H.J.J. Andriessen
                Dhr. A.L. ter Beek
                Mw. prof. dr. C.E. von Benda-Beckmann-Droogleever Fortuijn
                Prof. Jhr. dr. G. van Benthem van den Bergh
                Mw. dr. O.B.R.C. van Cranenburgh
                Mw. drs. A.C. van Es
                Prof. mr. C. Flinterman
                Prof. dr. E.J. de Kadt
                Dr. B. Knapen
                Mw. mr. E.M.A. Schmitz
Secretaris      Mr. P.J.A.M. Peters
                Postbus 20061
                2500 EB Den Haag
                telefoon 070 - 348 5108/6060
                fax 070 - 348 6256
                E-mail AIV@minbuza.nl
                Internet www.AIV-Advies.nl
</pre>

====================================================================== Einde pagina 1 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 2 ======================================================================

<pre>Leden werkgroep Europese Defensiesamenwerking
Voorzitterschap Lt.gen. b.d. G.J. Folmer
                Prof. dr. B.A.G.M. Tromp
Leden           Dhr. A.L. ter Beek
                Prof. Jhr. dr. G. van Benthem van den Bergh
                Dr. Ph.P. Everts
                Mr. A.P.R. Jacobovits de Szeged
                Dr. B. Knapen
                Sbn. b.d. R.M. Lutje Schipholt
                Gen. b.d. A.K. van der Vlis
                Drs. E.P. Wellenstein
Secretaris      Drs. P.J. Genee
</pre>

====================================================================== Einde pagina 2 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 3 ======================================================================

<pre>    Inhoudsopgave
    Woord vooraf
I   Europese defensiesamenwerking: een plaatsbepaling          6
    I.1       Europese defensiesamenwerking: begripsomschrijving en uitgangspunten      6
    I.1.1     Geen exclusieve link tussen Europese defensiesamenwerking en het EVDB 6
    I.1.2     De betekenis van de term ‘bottom-up’     7
    I.1.3     Europese defensiesamenwerking is breder dan taakspecialisatie;
              er is geen direct verband met mogelijke besparingen   8
    I.1.4     Vormen van samenwerking        8
    I.2       De Nederlandse Krijgsmacht: situatie, ambitieniveau,
              ondergrens voor samenwerking         9
    I.3       Soevereiniteit en autonomie als centraal uitgangspunt     12
II  Europese defensiesamenwerking nader beschouwd           15
    II.1      Verschillende samenwerkingsvormen en voorbeelden        15
    II.2      Voordelen van en voorwaarden voor samenwerking        19
III Het multilaterale kader; capaciteiteninitiatieven     22
    III.1     EU: Van Headline Goal naar ‘European Capabilities Action Plan’         22
    III.2     NAVO: DCI, PCC en Nato Response Force            24
    III.3     Invloed van ECAP en PCC op capaciteitenopbouw,
              kostenefficiëntie en een redelijke lastenverdeling          25
    III.3.1   Consensus ten aanzien van de tekorten      25
    III.3.2   Trend in budgetten      25
    III.3.3   Worden nationaal de juiste prioriteiten gelegd
              bij de besteding van het beschikbare geld?      26
    III.3.4   Wordt het geld op de meest kostenefficiënte manier besteed?      28
    III.4     Nederlandse invulling van de capaciteiteninitiatieven           28
IV  Conclusies        31
    Bijlage I          Adviesaanvraag Defensiebudgetten
    Bijlage II         Defensiebudgetten
    Bijlage III        Lijst van gebruikte afkortingen
</pre>

====================================================================== Einde pagina 3 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 4 ======================================================================

<pre>Woord vooraf
Op 12 december 2002 heeft de regering een adviesaanvraag aan de AIV gericht,
waarna een uit de CVV samengestelde werkgroep met de werkzaamheden voor de
opstelling van het advies is begonnen. De werkgroep kwam achtmaal bijeen en
werd voorgezeten door Lt. gen. b.d. G.J. Folmer en prof. dr. B.A.G.M. Tromp. De
werkgroep bestond uit de leden dhr. A.L. ter Beek (voorzitter CVV), prof. Jhr. dr.
G. van Benthem van den Bergh (vice-voorzitter CVV), dr. Ph.P. Everts, mr. A.P.R.
Jacobovits de Szeged, dr. B. Knapen (CEI), Sbn. b.d. R.M. Lutje Schipholt, gen. b.d.
A.K. van der Vlis en drs. E.P. Wellenstein. De werkzaamheden werden ondersteund
door ambtelijk contactpersonen dr. H.W. van Santen, mr. H.G. Scheltema (ministe-
rie van Buitenlandse Zaken), drs. B.W. Bargerbos, kolonel G.J. Broeks en drs. A.
Venema (ministerie van Defensie). Het secretariaat werd gevoerd door drs. P.J.
Genee met ondersteuning van de stagiair(e)s R.J. Bartels en C.J.J. van der Sanden.
Leden van de werkgroep bezochten tijdens de voorbereidingen van het advies
een conferentie over het Europees Veiligheids- en Defensiebeleid (EVDB) georgani-
seerd door Wilton Park en spraken verschillende deskundigen bij de NAVO en de
EU, alsook in Londen, Parijs en Berlijn. De AIV dankt de ambassades Londen,
Parijs en Berlijn alsmede de Permanente Vertegenwoordiging bij de NAVO en de
EU voor hun waardevolle assistentie bij het organiseren van deze bezoeken en
gesprekken.
Dit advies is vastgesteld op 4 april 2003, in uitzonderlijke internationale omstan-
digheden. De oorlog in Irak en de aanloop daartoe hebben de afgelopen maanden
voor ernstige verdeeldheid gezorgd in de Verenigde Naties, de NAVO en de Euro-
pese Unie. De gevolgen van de oorlog voor het Europese Veiligheids- en Defensie-
beleid zijn voorlopig niet te overzien. Dit lijkt niet het meest voor de hand lig-
gende moment om een advies te publiceren over de toekomst van
defensiesamenwerking tussen Europese landen. Toch is besloten tot publicatie
van het advies over te gaan. Enerzijds omdat de AIV daarmee een expliciet ver-
zoek beantwoordt van de regering, zoals verwoord in de adviesaanvraag van
12 december 2002, waarbij de AIV hoopt dat een nieuw kabinet van dit advies
profijt kan hebben. Anderzijds omdat juist de afgelopen maanden veel voorbeel-
den te zien hebben gegeven die de analyse en bevindingen van dit advies onder-
steunen. De AIV heeft er echter van afgezien om in het advies rechtstreeks op de
recente gebeurtenissen in te gaan. Hij meent dat niet de indruk gewekt moet wor-
den dat de overtuigingskracht van het advies afhangt van de mate waarop dit
rechtstreeks verwijst naar de gebeurtenissen van de afgelopen maanden.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 4 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 5 ======================================================================

<pre>I         Europese defensiesamenwerking: een plaatsbepaling
In haar brief van 12 december 2002 heeft de Regering de Adviesraad Internationale
Vraagstukken gevraagd om te adviseren over aanvullende mogelijkheden om bij de
planning, verwerving, instandhouding en inzet van militaire capaciteiten de samenwer-
king tussen de Europese landen te versterken. Ondanks de vele obstakels die moeten
worden overwonnen, zo stelt de adviesaanvraag, lijkt vergaande samenwerking voor de
Europese landen, zeker de kleinere, de enige manier te zijn om op termijn een toerei-
kende defensiecapaciteit te verwezenlijken en in stand te houden. Operationeel, mate-
rieel en financieel is er geen andere keuze mogelijk.1
In dit eerste hoofdstuk wordt het begrip Europese defensiesamenwerking omschreven
en afgebakend. Hoe past Europese defensiesamenwerking in het Europese Veiligheids-
en Defensiebeleid (EVDB) en wat is de relatie daarvan met de NAVO? Wat houdt de
‘bottom-up’-benadering’ in, waarvan de adviesaanvraag spreekt? Kan Europese defen-
siesamenwerking leiden tot financiële besparingen, zoals wordt gesuggereerd in de
aanvraag? Welke vormen van samenwerking kunnen worden onderscheiden? Daarnaast
wordt in dit hoofdstuk ook aandacht geschonken aan de huidige stand van zaken in de
Nederlandse krijgsmacht, de voorgenomen bezuinigingen en het Nederlandse ‘ambitie-
niveau’ met betrekking tot het optreden van de krijgsmacht.
I.1       Europese defensiesamenwerking: begripsomschrijving en uitgangspunten
I.1.1     Geen exclusieve link tussen Europese defensiesamenwerking en het EVDB
In de adviesaanvraag wordt Europese defensiesamenwerking met vrij veel nadruk in het
kader van het EVDB geplaatst (‘Nederland heeft in het kader van het EVDB de afgelo-
pen jaren verschillende initiatieven ontplooid ter versterking van de Europese capacitei-
ten en ter bevordering van de militaire samenwerking’).2 Uit het vervolg van de aan-
vraag blijkt echter dat de belangstelling voor samenwerkingsverbanden van Europese
landen zich niet beperkt tot het kader van het EVDB. Ook samenwerkingsverbanden die
tot stand komen in NAVO-verband, en (bilaterale) samenwerkingsverbanden die los
staan van een overkoepelend multinationaal verband - kortom, elke vorm van samen-
werking tussen Europese landen op militair gebied, zowel operationeel als materieel -
vallen in de adviesaanvraag onder de definitie. Dit advies neemt deze brede benadering
over. De in de adviesaanvraag gelegde nadruk op het EVDB is vooral te begrijpen vanuit
het feit dat in de Nederlandse defensiebegroting een separate EVDB-faciliteit is opge-
nomen, die ook bij de laatste bezuinigingsronde onaangetast bleef. Bovenop de voor-
ziening die in juni 2000 was getroffen voor ‘projecten ter versterking van de Europese
defensiesamenwerking’, is in juni 2001 nog eens 45,3 miljoen euro uitgetrokken voor
1   Zie de tekst van de adviesaanvraag, in bijlage I.
2   Dezelfde nadruk vinden we terug in verschillende beleidsdocumenten zoals Kamerstuk 27400 X nr. 48
    (vaststelling begroting) waar onder de kop ‘toegenomen Europese oriëntatie’ wordt gesteld dat de afgelo-
    pen periode het EVDB tot speerpunt van defensiebeleid is gemaakt. De versterking van Europese militai-
    re capaciteiten aan de hand van de Headline Goal en DCI staat daarbij centraal. Aan deze Europese
    oriëntatie ligt de overweging ten grondslag dat toenemende Europese samenwerking nieuwe mogelijkhe-
    den biedt om het grootste struikelblok bij de verwezenlijking van een effectieve Europese crisisbeheer-
    singscapaciteit, de versplintering van de Europese defensie-inspanningen, uit de weg te ruimen.
                                                       6
</pre>

====================================================================== Einde pagina 5 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 6 ======================================================================

<pre>hetzelfde doel. In het Strategisch Akkoord voor het kabinet Balkenende is - tot slot -
een beleidsintensivering voor de versterking van de Europese Militaire Capaciteiten
opgenomen (in totaal 130 miljoen euro tot en met 2006 en vervolgens jaarlijks 50 mil-
joen euro). Samenwerking en capaciteitsvergroting zijn daarbij in één adem genoemd:
samenwerking staat niet op zichzelf, maar moet vooral dienen ter verhoging van militai-
re capaciteit en verbetering van de interoperabiliteit.
In dit verband is van belang dat de afgelopen jaren in de EU en in de NAVO initiatieven
zijn genomen ter verbetering van de militaire middelen: het Europese Capaciteiten Actie-
plan (ECAP) en het Praag Capaciteiten Commitment (PCC). Beide initiatieven zijn gericht
op het verminderen van de Europese militaire tekortkomingen. Ze hebben een - in grote
lijnen overeenkomstige - catalogus van Europese militaire tekortkomingen opgeleverd,
tot het wegwerken waarvan de lidstaten zich hebben verplicht. Hoewel beide initiatieven
geen directe oplossingen voor de geconstateerde tekortkomingen bieden, kunnen ze
van nut zijn als de lijsten met tekortkomingen door de lidstaten worden gebruikt als
kader voor hun nationale prioriteitstelling. De exercitie biedt ook een kader waarbinnen
met meer nadruk dan in het verleden het geval was, naar multinationale oplossingen en
samenwerking tussen de lidstaten kan worden gestreefd. Aan het wegwerken van een
aantal tekortkomingen wordt gewerkt, onder andere via toezeggingen gedaan op de
NAVO-top in November 2002. ECAP en PCC komen aan bod in hoofdstuk 3.
I.1.2     De betekenis van de term ‘bottom-up’
Het begrip ‘bottom-up’-benadering werd in 2000 geïntroduceerd bij de opzet van de
ECAP-panels, een exercitie met als doel multinationale oplossingen aan te dragen voor
tekorten op het vlak van de Europese militaire capaciteiten.3 ‘Bottom-up’ betekende
hier dat géén sprake was van centrale (Europese bovennationale) sturing in de plan-
ning en dat de lidstaten in de uitvoering van ECAP volledig autonoom blijven. De nadruk
die destijds werd gelegd op het behoud van nationale bevoegdheden droeg bij aan de
acceptatie van het ECAP-voorstel. De voorkeur die de regering in de adviesaanvraag
aan de dag legt voor een ‘bottom-up’-benadering is dus een aansporing voor de AIV om
binnen het kader van het intergouvernementele te zoeken naar zulke mogelijkheden
voor samenwerking.
Bij de totstandkoming van dergelijke militaire samenwerking tussen de lidstaten blijkt
dat actieve betrokkenheid van het hoogste politieke niveau onontbeerlijk is. De praktijk
heeft uitgewezen dat er zonder ‘top down’-directieven niets gebeurt. De ‘top’ die hier
wordt bedoeld is het hoogste politieke niveau van twee of meer samenwerkende sta-
ten.
De AIV kan zich in belangrijke mate vinden in de nadruk die in de adviesaanvraag wordt
gelegd op het pragmatisch zoeken naar mogelijkheden van intergouvernementele
samenwerking. Bij gebrek aan het bovennationale raamwerk dat nodig is om tot een
kostenefficiënte Europese defensiestructuur te komen, is dit - althans op dit moment -
een zinvolle ‘second-best-benadering’. De kracht van deze door vrijwilligheid gekenmerk-
te ‘bottom-up-benadering’ is daarmee meteen haar zwakte, daar het risico van vrijblij-
vendheid altijd op de loer ligt en samenwerkingsverbanden kan ondergraven.
3   De ‘bottom-up’-approach wordt in de Statement on improving European military capabilities van 20
    november 2001 als volgt gedefinieerd: member states’ commitments would be on a voluntary basis,
    with due regard for national decisions.
                                                   7
</pre>

====================================================================== Einde pagina 6 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 7 ======================================================================

<pre>I.1.3     Europese defensiesamenwerking is breder dan taakspecialisatie; er is geen direct
          verband met mogelijke besparingen
De belangstelling voor samenwerkingsverbanden tussen de Europese landen op het
gebied van defensie wordt, zo blijkt uit de adviesaanvraag, ingegeven door een aantal
motieven zoals het streven naar capaciteitsvergroting en verbetering van interoperabili-
teit. Daarnaast is er de recente neerwaartse druk op de defensiebegroting: ‘de taak-
stelling in het Strategisch Akkoord onderstreept de noodzaak om het beleid, gericht op
de versterking van de Europese militaire capaciteiten met kracht voort te zetten’. Hier
spreekt de adviesaanvraag impliciet de verwachting uit dat samenwerking met andere
Europese landen tot besparingen zal leiden. In dit verband noemt de regering ook het
interdepartementale beleidsonderzoek (‘IBO’) inzake ‘taakspecialisatie’ dat onlangs is
gestart.4
De AIV hecht eraan duidelijk te stellen dat van samenwerking en taakspecialisatie in
Europees verband geen rechtstreekse besparingen op de defensiebegroting zijn te ver-
wachten. De AIV is tot de slotsom gekomen dat het opzetten van samenwerkingsver-
banden in eerste instantie investeringen vergt: ‘de kost gaat voor de baat uit’. Pas
later, en lang niet in alle gevallen, kunnen besparingen worden gerealiseerd, bijvoor-
beeld als gevolg van schaalvoordelen. Daarnaast kan er sprake zijn zowel van immate-
riële kosten (zoals verlies aan autonome beslissingsbevoegdheid), als van immateriële
baten (zoals een vergroting van invloed en internationaal prestige). Zulke kosten moe-
ten worden meegewogen. De totstandkoming van een militair samenwerkingsverband
kan ook een verdieping betekenen van de politieke relatie tussen twee landen. Europe-
se defensiesamenwerking is veel breder dan taakspecialisatie. De laatste is slechts
één van de vele mogelijkheden van defensiesamenwerking en bovendien nauwelijks
denkbaar zonder het kader van een wijder samenwerkingsverband. Al deze aspecten
komen meer in detail terug in hoofdstuk 2 van dit advies.
I.1.4     Vormen van samenwerking
De volgende hoofdvormen van defensiesamenwerking tussen landen zijn, althans in
theorie, denkbaar, waarbij ook velerlei mengvormen kunnen voorkomen. Rangschikking
is gedaan naar de mate van verlies aan nationale autonome beslissingsbevoegdheid
(bij 1 het meest, bij 7 het minst).
1. Collectieve aanschaf, beheer en besluitvorming ten aanzien van militaire middelen
    door een groep van landen (volgens bijvoorbeeld een AWACS-achtige formule).
2. Multilaterale taakspecialisatie (-verdeling); dit veronderstelt een multilateraal over-
    eengekomen kader, bijvoorbeeld de NAVO of de EU. Bij een dergelijke samenwerking
    wordt multilateraal een taakverdeling overeengekomen, waarbij elk land één of meer
    taken voor het collectief uitvoert. Zoals later in dit advies zal blijken, ontbreekt voor-
    alsnog het onontbeerlijke kader voor een dergelijke uitruil van taken.
3. Taakverdeling op basis van bijvoorbeeld een bilaterale samenwerkingsovereen-
    komst.
4. Multilaterale operationele samenwerking aan de hand van een multilateraal overeen-
    gekomen concept, zoals recent de ‘Nato Response Force’, die deel uitmaakt van
4   De probleemstelling van het interdepartementaal beleidsonderzoek luidt: welke taken lenen zich voor
    taakspecialisatie en op welke wijze en onder welke randvoorwaarden kan taakspecialisatie voor de
    Nederlandse krijgsmacht bijdragen aan een vergroting van de Europese militaire capaciteiten, uitgaande
    van budgettaire neutraliteit?
                                                     8
</pre>

====================================================================== Einde pagina 7 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 8 ======================================================================

<pre>    het initiatief ter vergroting van de militaire middelen dat op de NAVO-Top van Praag
    werd overeengekomen.
5. Operationele samenwerking, bijvoorbeeld op basis van een overeenkomst tussen
    twee of meer deelnemende landen, buiten een multilateraal kader.
6. ‘Pooling’; het samenstellen van een ‘multinationale pool’ van gelijke militaire midde-
    len, zoals bijvoorbeeld transportvliegtuigen of helikopters.
7. Materieelsamenwerking: gezamenlijke ontwikkeling, productie, aankoop, onderhoud
    van militair materieel door een groep van (twee of meer) landen.
Enkele voorbeelden van bovenstaande vormen van samenwerking waarbij Nederland
betrokken is, zijn de Nederlands-Britse Amphibious Force (een samenwerkingsverband
van Britse en Nederlandse mariniers en vlooteenheden), het Duits-Nederlandse leger-
korps (dat sinds medio februari 2003 voor een periode van zes maanden de leiding
heeft over de ISAF-vredesmacht in Afghanistan5 ), en de ‘Admiraal Benelux’-overeen-
komst met België.6 Deze vallen in categorie 5. Op het gebied van materieelsamenwer-
king (categorie 7) is Nederland ook actief, bijvoorbeeld door de aansluiting bij een Fran-
se haalbaarheidsstudie naar de ontwikkeling van een Unmanned Aerial Vehicle (UAV),
en door financieel bij te dragen aan het Duitse aandeel in de ontwikkeling van het
transportvliegtuig A400M - dit in ruil voor gebruiksrechten. In hoofdstuk 2 wordt verder
ingegaan op deze en andere samenwerkingsverbanden.
In dit kader past de opmerking dat een onderzoek naar mogelijkheden voor Nederland
om militaire samenwerking met andere Europese landen te intensiveren eigenlijk vooraf-
gegaan zou moeten worden door wat wel genoemd wordt ‘nationale taakspecialisatie’.
Het gaat dan om een politiek-militair strategische keuze voor omvang en inrichting van
de krijgsmacht. Momenteel zijn het voornamelijk bezuinigingen die leiden tot ad hoc
discussies over keuzes bij defensie. Dit leidt echter niet tot een samenhangende
beleidsvisie binnen de gegeven budgettaire kaders.
I.2      De Nederlandse krijgsmacht: situatie, ambitieniveau, ondergrens voor
         samenwerking
De Nederlandse krijgsmacht wordt de komende jaren geconfronteerd met aanzienlijke
bezuinigingen. De uitgaven op de defensiebegroting worden de komende vier jaar ver-
laagd met een bedrag dat oploopt tot 250 miljoen euro in 2006 en de jaren erna.7 De
komende vier jaren moet ruim 800 miljoen euro worden bespaard. De uitvoering van
deze bezuiniging heeft gevolgen voor personeel, de inrichting en integratie van staven,
maar ook voor de operationele capaciteiten. Op dat laatste gebied is er bijvoorbeeld
besloten tot een vermindering van reserve-eenheden, en is een grotere nadruk gelegd
5   In 1999 is besloten het Duits-Nederlandse legerkorps aan te bieden aan de NAVO als High Readiness
    Hoofdkwartier (Land) en aan de EU Headline Goal.
6   De Admiraal Benelux Overeenkomst richt zich op de samenvoeging van staven, gezamenlijk opereren,
    afstemmen en samenvoegen van opleidingen.
7   Kamerstuk 28600 X, 8 november 2002 (invulling Strategisch Akkoord).
                                                    9
</pre>

====================================================================== Einde pagina 8 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 9 ======================================================================

<pre>op parate eenheden.8 De volledige vertaling van een en ander in concrete maatregelen
zal zijn weerslag vinden in een onder verantwoordelijkheid van de Chef Defensiestaf op
te stellen integraal defensieplan (IDP). Dit (interne) plan zal tijdens de begrotingsbehan-
deling in september 2003 bekend worden gemaakt.9
Deze bezuinigingen lijken op gespannen voet te staan met de - ook door de Nederland-
se regering gedeelde - constatering dat Europese landen meer moeten investeren in
een aantal kritische capaciteiten om de slagkracht van de Europese defensieapparaten
te verhogen en de achterstand ten opzichte van de Verenigde Staten te verkleinen. Daar-
bij is het interessant om de Nederlandse neerwaartse trend op de Defensiebegroting te
vergelijken met de ontwikkelingen bij een aantal partners. Naast gelijkblijvende budget-
ten in een aantal NAVO- en EU-landen, stijgen de defensiebudgetten in het Verenigd
Koninkrijk, Frankrijk, en Noorwegen. Canada, waarmee Nederland op een aantal punten
te vergelijken is, heeft onlangs aangekondigd het budget jaarlijks met 800 miljoen Cana-
dese dollars te verhogen, voor de duur van drie jaar. In Denemarken is de omvang van
het defensiebudget voor een aantal jaren gefixeerd, hetgeen ook zekerheid biedt. In
Nederland en ook in Duitsland is daarentegen een trend van verlaging van de defensie-
begroting waar te nemen.
Het Strategisch Akkoord van het kabinet Balkenende (juli 2002) voorzag de voorgestel-
de bezuinigingen op defensie niet van een militair-strategische argumentatie. Het
akkoord maakte wel melding van een verlaging van het kwantitatieve ambitieniveau van
de krijgsmacht voor deelname aan vredesoperaties van vier naar drie,10 doch daarbij
werd de aard van deze deelname niet verder gepreciseerd en geen kwalitatieve aandui-
ding gegeven over al dan niet inzetbaarheid in bepaalde delen van het geweldspectrum.
Op het moment dat dit advies wordt afgesloten ligt nog geen nieuw regeerakkoord voor.
Er zijn in dat kader geen aanwijzingen dat een nieuw kabinet de voorgestelde bezuinigin-
gen terug wil draaien; het is bovendien niet uitgesloten dat meer vergaande bezuinigin-
gen aan de krijgsmacht zullen worden opgelegd.
8   Verder gaat het om onder meer de volgende besparende maatregelen:
    De zeestrijdkrachten stoten vanaf 2004 twee fregatten vervroegd af. Het mobilisabele vierde mariniers-
    bataljon wordt geschrapt, de voorgenomen opbouw van het volledige parate derde mariniersbataljon
    wordt met drie jaar uitgesteld. Van de landstrijdkrachten worden alle reserve-eenheden opgeheven en
    het bijbehorende materieel afgestoten. Intensievere internationale samenwerking moet leiden tot een
    doelmatiger gebruik van schietterreinen voor tank- en antitankoefeningen en voor het schieten op lucht-
    doelen. De luchtstrijdkrachten hebben gezien het besluit aan de ontwikkeling van de Joint Strike Fighter
    (JSF) deel te nemen weinig budgettaire ruimte; besloten is om vanaf 2004 het aantal operationeel inge-
    deelde F-16’s te verminderen van 108 naar 90. De instroom van Pac-III-raketten voor de Patriot-syste-
    men wordt met twee jaar vertraagd. Het Bölkow helikopter squadron wordt opgeheven (dit is inmiddels
    geschied). Zie ook de brief aan de Tweede Kamer van 14 februari 2003 ten aanzien van de moties bij
    de defensiebegroting 2003.
9   Brief van de Minister van Defensie aan de Tweede Kamer d.d. 12 maart 2003 inzake de voortgang van
    het Integraal defensieplan (IDP) en de gevolgen voor het personeel.
10 Bron: Strategisch Akkoord, Buitenlands Beleid en Defensie (3 juli 2002). Het Strategisch Akkoord gaf
    geen nadere kwalificatie van het begrip vredesoperaties, in tegenstelling tot de Defensienota van 2000
    die het aantal van vier vredesoperaties had gekwalificeerd op bataljonsniveau.
                                                       10
</pre>

====================================================================== Einde pagina 9 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 10 ======================================================================

<pre>In dit advies wordt, bij gebrek aan aanwijzingen van het tegendeel, aangenomen dat dit
betekent dat Nederland operationeel in staat wordt geacht om een capaciteit in stand
te houden voor gelijktijdige deelneming aan drie (in plaats van de vroegere vier) vredes-
of crisisbeheersingsoperaties op het niveau van een bataljon (bijvoorbeeld de huidige
bijdrage aan SFOR) of het equivalent daarvan (bijvoorbeeld twee fregatten of een
squadron jachtvliegtuigen), en voldoende voortzettingsvermogen beschikbaar houdt om
deze operaties zo nodig drie jaar vol te houden.11 Blijkbaar blijft ook de ambitie
bestaan om aan vredesafdwingende operaties deel te nemen op het niveau van een
brigade of een equivalent daarvan gedurende minimaal één jaar, alsmede de bestaan-
de bondgenootschappelijke en nationale taken volledig uit te voeren.
Verder gaat de AIV ervan uit dat de Nederlandse bijdrage in de toekomst vergelijkbaar
zal zijn met die van de afgelopen tien jaren bij de uitvoering van internationale verplich-
tingen en operaties. Deelname op een dergelijk ambitieniveau laat zich niet alleen in
geld uitdrukken maar ook in risico’s. De Nederlandse krijgsmacht moet dan net als de
afgelopen tien jaar in staat zijn om mee te doen aan operaties zoals Enduring Free-
dom, SFOR, KFOR, Taskforce Fox, UNMEE en ISAF - waarbij de Nederlandse eenheden
uiteraard als onderdeel van grotere verbanden opereren. Dit vraagt om voldoende
moderne, flexibele en snel inzetbare eenheden, die ook ver van huis in het gehele
geweldspectrum kunnen worden ingezet.
Daarnaast zijn er de nationale ‘Koninkrijkstaken’ van de krijgsmacht. Hier vallen onder
meer de civiele en militaire taken van de Marechaussee12 onder, de rol van de Marine
bij de bescherming van het grondgebied van en de wateren rond de Nederlandse Antil-
len en Aruba, en de rol van de Landmacht bij de ondersteuning van civiele autoriteiten
bij rechtshandhaving, rampenbestrijding en humanitaire hulp. Daarnaast is er de
bescherming van het eigen luchtruim (‘air-policing’) door de Luchtmacht. Het gaat hier
om kerntaken van de Nederlandse krijgsmacht. Het is in het kader van de zoektocht
naar verdere mogelijkheden voor samenwerking van belang te beseffen welke deze
kerntaken zijn, daar zij een ‘ondergrens’ voor samenwerkingsmogelijkheden vormen.
Die grens dient steeds in acht te worden genomen bij het zoeken naar terreinen waar-
op kan worden samengewerkt.
Eenzelfde redenering geldt uiteraard ook voor de andere Europese landen. Deze kernta-
ken, of ‘ondergrens voor samenwerking’ komen voor de grotere landen veel eerder in
zicht dan voor een land als Nederland, omdat bijvoorbeeld Frankrijk en het Verenigd
Koninkrijk de ambitie hebben om zelfstandig ook buiten de eigen grenzen op te kunnen
treden. Het betreft hier bovendien een gebied dat in beweging is - denk bijvoorbeeld
aan de vervagende scheidslijn tussen nationale en internationale veiligheid als gevolg
van de toenemende dreiging van grensoverschrijdend terrorisme - een onderwerp dat
door de betrokken bewindslieden ook geplaatst is op het werkprogramma van de AIV
voor 2003.
11 Hoofdlijnennotitie voor de defensienota, 2000.
12 Civiele taken: beveiliging Koninklijk Huis en ambtswoning Minister-President, de Nederlandse Bank en de
    burgerluchtvaart, bijstandverlening aan de politie, grensbewaking in het kader van het Mobiel Toezicht
    Vreemdelingen. Militaire taken: politietaak voor de krijgsmachtdelen, speciale beveiligingsopdrachten,
    controle en opsporing gevaarlijke stoffen.
                                                       11
</pre>

====================================================================== Einde pagina 10 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 11 ======================================================================

<pre>I.3        Soevereiniteit en autonomie als centraal uitgangspunt
In het vervolg van dit advies wordt onderzocht, wat de voorwaarden zijn voor geslaagde
samenwerking, en op welk vlak er mogelijkheden bestaan deze te realiseren. Er wordt
ingegaan op de vraag welke rol de capaciteiteninitiatieven in NAVO- en EU-verband hier-
bij spelen. Ook komt aan bod wat obstakels en risico’s zijn. Zoals de adviesaanvraag
meldt: er zijn vele obstakels die moeten worden overwonnen (…). In dit verband wordt
het vraagstuk van de soevereiniteit aangestipt: defensie bevindt zich tot dusverre, niet-
tegenstaande de langdurige samenwerking binnen de NAVO en de vergaande samen-
werking bij vredesoperaties, nog steeds nadrukkelijk binnen het domein van de natio-
nale soevereiniteit.
De AIV is van mening dat het in de adviesaanvraag aangestipte vraagstuk van nationale
soevereine beslissingsbevoegdheden op het terrein van defensie een cruciale rol
speelt bij militaire samenwerkingsverbanden. Bij de meest vergaande vormen van
samenwerking (taakspecialisatie) doet dit zich het scherpst voelen, maar bij geen van
de andere samenwerkingsvormen is het vraagstuk volledig afwezig. Want uiteindelijk
gaat het toch om de inzet van militaire middelen die in een samenwerkingsverband bij-
eengebracht zijn (en bij taakspecialisatie zelfs onderling verdeeld).13
Dit soevereiniteits vraagstuk doet zich voor bij alle bovenbeschreven samenwerkings-
vormen - zij het minder bij ‘pooling’ of de gezamenlijke ontwikkeling van materieel. Het
is nodig om dit probleem nader te belichten, specifiek voor de samenwerkingsvormen
die eerder als nummer 4 en 5 zijn geschetst (NRF en bilaterale operationele samenwer-
kingsverbanden), omdat Nederland deel uitmaakt van een aantal van zulke bilaterale
operationele samenwerkingsverbanden, en serieuze deelname aan de NRF beoogt.
Het is in dat opzicht van belang te constateren dat de inzet van militaire middelen nu
een geheel ander karakter heeft dan waarmee tijdens de Koude Oorlog gerekend werd.
Toen had iedere bondgenoot een eigen, grotendeels bovendien geografisch bepaalde,
taak. Commandovoering was bij voorbaat geregeld, de eigen verantwoordelijkheid was
duidelijk afgebakend en daarbinnen was men autonoom. De situatie is momenteel een
geheel andere. Nu zal het altijd gaan om ‘coalitions of the able and willing’, comman-
dovoering moet ad hoc worden afgesproken, het operatiegebied is niet van tevoren
bekend, over doel en aard van de inzet moet per geval besloten worden.
13 Er is op dit punt niet veel veranderd sinds de Hoofdlijnennotitie en de Defensienota (beide 2000)
    stelden: in beginsel zou de toenemende internationale defensiesamenwerking moeten leiden tot vormen
    van taakspecialisatie. Tot dusver is echter de weg van bondgenootschappelijke taakspecialisatie niet
    goed begaanbaar gebleken. Nederland heeft in bilaterale contacten en internationale organisaties regel-
    matig gepleit voor taakspecialisatie. Andere landen tonen echter weinig enthousiasme. De belangrijkste
    redenen daarvoor zijn: terughoudendheid om zich afhankelijk te maken van, soms beperkte, bijdragen
    van andere landen en de ingewikkeldheid van de coördinatie van gespecialiseerde eenheden van uiteen-
    lopende nationaliteit als die moeten worden ingezet’ (…). Verdergaande vormen van samenwerking, ook
    internationale taakspecialisatie, zullen de komende jaren wellicht bespreekbaar worden, maar nu bieden
    zij onvoldoende grondslag voor een aanzienlijke vermindering van de taken van de Nederlandse strijd-
    krachten. (…) Afstoting van taken moet passen in een internationaal patroon van afstemming van defen-
    sie-inspanningen. (…) En taakspecialisatie en taakafstoting dragen niet zonder meer bij tot bezuinigin-
    gen. Het beëindigen van activiteiten dient immers in beginsel gepaard te gaan met intensivering van
    andere activiteiten.
                                                     12
</pre>

====================================================================== Einde pagina 11 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 12 ======================================================================

<pre>Of het nu om NAVO- of EU-interventies gaat, deelname daaraan door de lidstaten kan
niet worden afgedwongen, maar hangt af van beslissingen van de lidstaten. In de
meeste lidstaten hangen deze beslissingen ook af van parlementaire goedkeuring;
daarvoor zijn vaak nationale ‘toetsingskaders’ overeengekomen. Men treft hier in het
groot hetzelfde probleem aan dat de AIV al heeft gesignaleerd in het advies inzake
Europese militair-industriële samenwerking: uiteenlopende regels van individuele lidsta-
ten voor export van militaire goederen, of voor geheimhouding e.d., kunnen militair-
industriële samenwerking frustreren.14 Pogingen, zoals in de Letter of Intent -procedu-
re, om dit obstakel te omzeilen, hebben nog weinig succes gehad. Ten principale kan
dit probleem dan ook alleen worden opgelost als op voorhand soevereine bevoegdhe-
den worden overgedragen aan de NAVO, EU of een andere instelling.
Dit geldt a fortiori voor operationele defensiesamenwerking. Als twee of meer lidstaten,
van de NAVO of van de EU, een deel van hun krijgsmacht inbrengen in een operationeel
samenwerkingsverband en één van hen als puntje bij paaltje komt inzet afwijst omdat
het nationale parlement van oordeel is dat deze inzet niet aan het nationale toetsings-
kader voldoet, frustreert dat niet alleen de eigen inzet, maar ook die van de partners,
en al helemaal als een vorm van taakspecialisatie deel uitmaakt van die samenwer-
king. Zoiets zou bovendien de verhoudingen tussen de betrokken bondgenoten vergifti-
gen en andere samenwerkingsverbanden in diskrediet brengen. Zo is blijvende eensge-
zindheid tussen Duitsland en Nederland over aard en duur van de inzet van het
Duits-Nederlandse legerkorps voor de bevelvoering van ISAF in Kabul een absolute
noodzaak, ook als bij die inzet complicaties optreden. Het is niet gemakkelijk, maar
wel mogelijk voor deze problematiek een oplossing te zoeken. Daaraan voorbij gaan,
zeker als de regering blijkens de adviesaanvraag naar wegen zoekt om militaire samen-
werking systematisch te bevorderen, zou onverantwoordelijk zijn.
De AIV gaat er vanuit dat regering - en parlement - geen afstand willen doen van hun
soevereine zeggenschap over de uitzending van militairen, ook niet als deze deel uit-
maken van een bilateraal operationeel verband of ter beschikking zijn gesteld van een
multilateraal verband als de NRF. Het risico van conflicten over inzet van die middelen
kan dan slechts beperkt worden, indien van tevoren overeenstemming wordt bereikt
over het feit dat het aangaan van dergelijke samenwerkingsverbanden impliceert dat
ook over de inzet in een gezamenlijk kader wordt besloten, met behoud van soevereine
bevoegdheden.
Voor bilaterale verbanden zou dat vorm kunnen krijgen in een gezamenlijk (binationaal)
toetsingskader met betrekking tot inzet van de betrokken eenheden. Dat zou volgens
de AIV ook procedurele voorzieningen moeten betreffen die de beoordeling van de
noodzaak van de inzet objectiveren. Naast of in plaats van het bestaande nationale
toetsingskader zou een verplicht prealabel advies kunnen worden verstrekt door een
gemengde parlementaire instantie, en/of een gemengde hoge militaire adviesinstantie.
Deze zou ook gedurende de inzet ingeschakeld moeten blijven voor het geval zich
onvoorziene ontwikkelingen voordoen waarover besluitvorming noodzakelijk is.
Zonder regelingen die de partners vertrouwen geven dat de inzet van het samenwer-
kingsverband niet door conflicten gefrustreerd zal worden, lijkt het aangaan van vergaan-
de operationele samenwerkingsverbanden in een veiligheidsbeleid dat op ‘coalitions of
14 AIV-advies nr. 20 Europese Militair-industriële samenwerking, mei 2001.
                                                     13
</pre>

====================================================================== Einde pagina 12 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 13 ======================================================================

<pre>the willing’ steunt een riskante weg. Alle overwegingen en aanbevelingen die in dit
advies ten aanzien van de opzet van militaire samenwerkingsverbanden worden aange-
voerd, zijn dan ook geformuleerd onder het voorbehoud dat voor het soevereiniteits-
probleem telkens adequate regelingen worden uitgewerkt.
                                            14
</pre>

====================================================================== Einde pagina 13 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 14 ======================================================================

<pre>II        Europese defensiesamenwerking nader beschouwd
In dit hoofdstuk worden de verschillende vormen van samenwerking die in hoofdstuk 1
zijn onderscheiden met bestaande voorbeelden geïllustreerd. De problemen en kansen
daarvan worden beschreven; aan de hand hiervan kan men zien op welke terreinen op
de korte termijn meer mogelijkheden tot samenwerking aanwezig zijn. Dan blijkt dat in
de huidige situatie de meeste kansen voor verdergaande samenwerking liggen op het
gebied van ‘pooling’.
II.1      Verschillende samenwerkingsvormen en voorbeelden
1. Collectieve aanschaf van militaire middelen door een groep van landen, die deze
    gemeenschappelijk beheren en gemeenschappelijk besluiten over gebruik en de
    inzet. De EU beschikt niet over dergelijke collectieve middelen; voor de NAVO geldt
    dit voor de commandostructuur en de daarbij behorende C4I-systemen, die worden
    betaald uit het gemeenschappelijk militair budget, en als meest in het oog springend
    voorbeeld de AWACS-patrouillevliegtuigen.15 Collectieve aanschaf lijkt op het eerste
    gezicht de aangewezen route voor NAVO of EU om in het bezit te komen van juist die
    middelen waarvan aanschaf voor geen der lidstaten individueel haalbaar is. Als con-
    crete optie voor toekomstige collectieve aanschaf wordt wel satellietwaarneming
    genoemd. Maar collectieve aanschaf ligt politiek gevoelig en wordt als mogelijkheid
    nauwelijks serieus genomen door met name de grootste lidstaten. Het feit dat het
    VK en Frankrijk ervoor hebben gekozen hun AWACS-vliegtuigen buiten het collectieve
    verband te houden toont ten overvloede aan hoe terughoudend de grote lidstaten op
    dit gebied zijn. Ook bij de totstandkoming van de AGS (grondwaarnemingsysteem
    binnen de NAVO) houdt het VK zijn nationale bijdrage liever buiten het systeem. Lan-
    den kunnen het als problematisch beschouwen als ze nationaal niet meer kunnen
    beschikken over de nationaal ingebrachte bijdrage of eenheden. Andere problemen
    zijn de totstandkoming van een redelijke lastenverdeling tussen de deelnemende (en
    de niet-deelnemende!) landen, en de opzet van een sterk management. Ook kan het
    feit dat collectief dient te worden besloten over inzet als een hindernis worden
    genoemd. Door dit alles is collectieve aanschaf niet de meest voor de hand liggende
    vorm van samenwerking, maar niettemin het bestuderen waard. Dit heeft echter
    alleen zin als een significante groep landen aan zo’n studie deelneemt. Als die
    mogelijkheid zich voordoet, zou Nederland deze kunnen steunen.
2. Taakverdeling binnen een multilateraal overeengekomen kader, hetzij in de NAVO,
    hetzij in de EU. Zulke samenwerking wordt ook wel ‘taakspecialisatie’ genoemd. Bin-
    nen de EU is van een dergelijke uitruil geen sprake. Binnen de NAVO was - met name
    tijdens de Koude Oorlog - in zekere zin wel sprake van een dergelijke taakverdeling,
15 AWACS: Airborne Warning and Control System. De NATO Airborne Early Warning Force (NAEWF) is een
    volledig operationele multinationale eenheid bestaande uit 18 gezamenlijke E-3A-vliegtuigen opererend
    vanaf Geilenkirchen, Duitsland, en 7 Britse E-3D-vliegtuigen, die gestationeerd zijn in Waddington, UK.
    De kosten van NAEWF worden gedragen door de 13 landen die van de eenheid deel uitmaken: België,
    Canada, Denemarken, Duitsland, Griekenland, Italië, Luxemburg, Nederland, Noorwegen, Portugal,
    Spanje, Turkije en de VS. Het VK maakt met zijn E-3D-component wel deel uit van NAEWF, maar niet van
    de financiële en managementstructuur en blijft volledig nationaal over zijn AWACS-vliegtuigen beschikken.
    Daarnaast heeft Frankrijk 4 E-3F-vliegtuigen die geen deel uitmaken van NAEWF.
                                                      15
</pre>

====================================================================== Einde pagina 14 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 15 ======================================================================

<pre>   waarbij bijvoorbeeld de VS zich richtte op de meer expeditionaire taken en middelen
   zoals tankercapaciteit, strategisch transport en vliegdekschepen, en de Europese
   landen op de meer continentale taken, zoals ook beveiliging van luchtruim, commu-
   nicatielijnen en de transatlantische zeeroute.16 Voorwaarde voor zo’n taakverdeling
   is dat er consensus bestaat over de aard van de dreiging, over doelstelling en
   taken, en dat de uitvoering daarvan door de lidstaten ook kan worden verzekerd -
   ook als deze in concrete gevallen politiek gevoelig ligt. Tijdens de Koude Oorlog was
   dit het geval; elke NAVO-lidstaat had in zekere mate zijn ‘eigen’ sector. Het spreekt
   vanzelf dat zo’n uitruil van taken effectief en kostenefficiënt is, leidt tot schaalvoor-
   delen, een redelijke lastenverdeling, toegang tot middelen die men nationaal niet
   bezit en bijdraagt aan de politieke samenhang. Daarom lijkt het gewenst ook in de
   huidige situatie een zekere taakverdeling na te streven. Vooralsnog is de belangrijk-
   ste voorwaarde voor zo’n nieuwe taakverdeling echter niet vervuld, namelijk consen-
   sus over dreiging, doelstelling en taken. Daardoor bestaat er geen multilateraal
   kader voor een uitruil van taken - niet binnen de NAVO en niet binnen de EU.
3. Taakspecialisatie (-verdeling) op basis van een overeenkomst tussen twee of meer
   staten, waarbij met het oogmerk van kostenefficiëntie een uitruil van taken wordt
   afgesproken. Van deze vorm van samenwerking bestaan geen goede voorbeelden.
   Er is dan ook een zeer grote mate van vertrouwen in de partner voor nodig; ook in
   tijden van nood moet volledig op elkaar worden vertrouwd. Is dit niet het geval, dan
   kan de taak beter worden geschaard onder de ‘nationale ondergrens’ en dan komt
   deze niet voor uitruil in aanmerking. Een voorzichtige stap op weg naar zo’n uitruil
   was de overeenkomst tussen Nederland en België, om de verdediging van het lucht-
   ruim in de weekeinden bij toerbeurten op zich te nemen. Deze taakverdeling
   (bekend onder de naam ‘flip-flopregeling’) is na 11 september 2001 weer teniet
   gedaan. Als reden werd door de Minister van Justitie aangevoerd dat een nationale
   bevelslijn gewenst is als moet worden ingegrepen wanneer een vliegtuig zich illegaal
   in het Nederlandse luchtruim begeeft. Dat is niet mogelijk als er Belgische verkeers-
   leiders in de commandolijn zitten. Kennelijk wil Nederland, als het er op aankomt,
   deze taak toch nationaal uitvoeren. Het toont aan dat uitruil van taken alleen moet
   worden overwogen op terreinen die niet onder de nationale ondergrens vallen. Dan
   kan het leiden tot schaalvoordelen en een redelijker lastenverdeling, maar er is wel
   een investering voor nodig (de overgebleven taak moet tenslotte ook voor de part-
   ner worden uitgevoerd). Als uitvloeisel van de operationele samenwerking in het
   kader van het Duits-Nederlandse legerkorps is overigens langzamerhand een rudi-
   mentaire vorm van taakspecialisatie ontstaan, waarbij Nederland zich concentreert
   op genietaken, en Duitsland op zware artillerie.
4. Operationele samenwerking aan de hand van een multilateraal overeengekomen
   kader, zoals meest recentelijk in het kader van de Nato Response Force. Een derge-
   lijke brede samenwerking kan leiden tot grotere efficiëntie en interoperabiliteit
   (bijvoorbeeld door gezamenlijke training). Het risico bestaat er voornamelijk uit dat
   landen in elk concreet geval zelfstandig beslissen over de ter beschikking gestelde
   onderdelen; ze kunnen deze in theorie tot op het laatste moment terugtrekken, deel-
   name is niet afdwingbaar - hoezeer men zich ook zou moeten realiseren dat vrijwillig-
   heid niet hetzelfde is als vrijblijvendheid. De enige manier om dit dilemma op te
   lossen, is het zorgdragen voor een mate van redundantie: zolang inzet niet afdwing-
   baar is, dient elke benodigde capaciteit bij meer dan één lidstaat aanwezig te zijn.
16 Deze taakverdeling houdt overigens de kiem van de huidige transatlantische kloof in zich.
                                                  16
</pre>

====================================================================== Einde pagina 15 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 16 ======================================================================

<pre>   Zo’n inrichting staat op gespannen voet met de doelstelling van kosteneffectiviteit.
   Daarom geniet het de sterke voorkeur als deelnemende landen zich terughoudend
   opstellen bij de uitoefening van hun nationale zeggenschap over de tijdelijk ingebrach-
   te eenheden. Besluitvorming over de inzet daarvan heeft plaats op basis van een
   bondgenootschappelijke beslissing. De effectiviteit van de NRF staat of valt bij de
   betrouwbaarheid van de toezeggingen. De multinationale NRF heeft alleen kans van
   slagen, als de deelnemende eenheden hun trainingsverplichtingen nakomen en de
   partners kunnen rekenen op inzet van de eenheid, wanneer daartoe door het collec-
   tief wordt besloten. Landen die tot het laatste moment nationaal willen kunnen
   beschikken over de ingebrachte eenheden, doen het concept daarmee geen dienst
   en kunnen wellicht beter niet meedoen.17 Bij de besluitvorming over welke eenheden
   aan een NRF ter beschikking worden gesteld, verdient het aanbeveling bovenstaande
   implicaties in overleg met het parlement zorgvuldig van tevoren af te wegen.18
5. Operationele samenwerking bijvoorbeeld op basis van een bilaterale overeenkomst.
   Hiervan zijn verschillende voorbeelden waaraan Nederland deelneemt, te weten de
   Admiraal Benelux-overeenkomst met België (Marine), de samenwerking met België in
   de Deployable Air Taskforce (Luchtmacht; samenwerking staat op het moment op het
   punt uitgebreid te worden met andere landen), de samenwerking met de Britse Mari-
   ne in de Brits-Nederlandse Landing Force (Marine) en de samenwerking met Duits-
   land in het 1e Duits-Nederlandse legerkorps (Landmacht). Uit de hiermee opgedane
   ervaringen komt naar voren dat dergelijke samenwerking kan leiden tot een verbete-
   ring van middelen, kennis en vaardigheden, tot vergroting van de interoperabiliteit en
   bijdraagt aan de goede verhoudingen tussen de deelnemende landen. Het kosten-
   voordeel is moeilijk meetbaar, zo bleek ook uit een onderzoek naar dit aspect door
   de Algemene Rekenkamer uit 1999.19 Zeker in de beginfase vergt de opzet van zo’n
   samenwerkingsverband eerder investeringen. Gunstig werd gescoord op standaardi-
   satie van procedures en materieel en afstemming of samenvoeging van opleidingen
   en gezamenlijke trainingen. Bij zo’n samenwerking ontstaat onherroepelijk wederzijd-
   se afhankelijkheid op het gebied van besluitvorming, training en daadwerkelijke
   inzet. De geloofwaardigheid van de samenwerking staat of valt met de mate waarin
   met die afhankelijkheid rekening wordt gehouden. Een recent voorbeeld van deze
   problematiek is het Nederlandse besluit van februari 2003 om niet deel te nemen
   aan een Brits-Nederlandse oefening in het kader van de UK/NL Amphibious Force in
   de Middellandse Zee; een ander aspect is dat door het Verenigd Koninkrijk niet in
17 Tijdens een debat over deze materie in de Tweede Kamer werd een motie in die richting van de PvdA
   (gesteund door Groenlinks, SP, en D’66) verworpen. De tekst van de motie luidde als volgt:
   De Kamer, gehoord de beraadslaging; overwegende dat tijdens de aanstaande NAVO-Top in Praag beslui-
   ten zullen worden genomen met betrekking tot de nieuw op te richten snelle reactiemacht; tevens over-
   wegende dat de eventuele inzet van Nederlandse militairen ook in dit kader voluit onderworpen is aan
   de Parlementaire toetsing volgens de bestaande regels; verzoekt de regering om zeker te stellen dat
   deze reactiemacht alleen optreedt op basis van het internationale recht waarbij als uitgangspunt geldt
   het geweldsverbod, behalve in geval van zelfverdediging, genocide of een VN-mandaat. (TK 2002-2003,
   22e vergadering, 19 november 2002).
18 Vergelijk het relatieve gemak waarmee bijvoorbeeld jachtvliegtuigen of grondgebonden luchtverdediging
   (Patriots) ter beschikking worden gesteld met de inzet van gevechtstroepen.
19 Kamerstuk 26950, nr. 1, vergaderjaar 1999-2000 (het rapport van de Algemene Rekenkamer werd op
   8 december 1999 afgesloten).
                                                    17
</pre>

====================================================================== Einde pagina 16 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 17 ======================================================================

<pre>   alle gevallen aan de trainingsverplichtingen in het kader van deze samenwerking kon
   worden voldaan, vanwege conflicterende nationale verplichtingen.
   Een ander voorbeeld van operationele samenwerking, nu in trinationaal verband,
   waarbij Nederland betrokken is, is de samenwerking in het kader van de EADTF
   (Patriots, Nederland, Duitsland, VS). Het Extended Air Defense Task Force-hoofdkwar-
   tier in Burbach, Duitsland, maakt geen deel uit van de NAVO-structuur en wordt
   bemand door de VS, Duitsland en Nederland. EADTF is destijds bewust losgekoppeld
   van de NAVO-structuur vanwege de gevoeligheid van de informatie over de Patriotsys-
   temen. Momenteel wordt bestudeerd hoe EAD zodanig aan de NAVO verbonden kan
   worden, dat het NAVO-tekort op het gebied van TBMD (raketverdediging) kan worden
   weggenomen. Toen onlangs Patriots naar Turkije werden gezonden, leek medewer-
   king hieraan door Duitsland om politieke redenen enige tijd nog problematisch.
   Een recent voorbeeld van operationele samenwerking ad hoc is die van Nederland
   met Noorwegen en Denemarken in Kirgizië, waar de F-16’s van alle drie landen van-
   uit een ‘pool’ vluchten uitvoeren over Afghanistan.
6. ‘Pooling’: het samenstellen van een ‘multinationale pool’ van gelijke militaire midde-
   len. Uitgangspunt is het vergroten van de efficiëntie en mogelijk ook kostenbespa-
   ring door een bundeling van gelijke capaciteiten. Voorbeeld waarbij Nederland betrok-
   ken is, is de European Air Group Coordination Cell (sinds 2001 bestaat deze EACC
   uit het VK, Frankrijk, Italië, Spanje, België en Nederland), die sinds juli 2001 militai-
   re transportvluchten van de EACC-landen coördineert, hetgeen tot een meer efficiënt
   gebruik van transportcapaciteit heeft geleid en op den duur kostenbesparing kan
   opleveren. Nederland heeft de investeringskosten voor zijn rekening genomen. Het
   ligt in de bedoeling om EACC aan de EU aan te bieden in het kader van de Helsinki
   Headline Goal. Naar analogie van de EACC is in september 2002 de Sealift Coordi-
   nation Cell (SCC; Noorwegen, VK, Nederland) opgericht, die momenteel voor een
   proefperiode van één jaar draait en gehuisvest is bij de EACC in Eindhoven. Voorde-
   len hiervan zouden kunnen liggen op het gebied van gezamenlijke opleiding, onder-
   houd en stationering van bijvoorbeeld transportvliegtuigen of helikopters, en het bun-
   delen van testfaciliteiten. Het is niet uitgesloten dat zo’n ‘pool’ in latere instantie
   leidt tot operationele samenwerking (gezamenlijke inzet). De nadelen van deze vorm
   van samenwerking op het politieke vlak zijn relatief klein. De ge’pool’de eenheden
   blijven immers volledig onder nationale hoede. Deze vorm van samenwerking is op
   korte termijn dan ook het meest kansrijk.
7. Materieelsamenwerking: gezamenlijke ontwikkeling van materieel, eventueel gevolgd
   door gezamenlijke productie, aankoop, en mogelijk ook gezamenlijk onderhoud daar-
   van door een groep van (twee of meer) landen. In advies nr. 20 is uitvoerig beschre-
   ven waar de grenzen van materieelsamenwerking liggen. Op dit gebied is tot op
   heden niet veel veranderd.
   Er zijn echter wel enkele geslaagde voorbeelden te noemen. Eén daarvan betreft de
   ontwikkeling in de jaren zestig door Frankrijk, Duitsland, Nederland, België, het Ver-
   enigd Koninkrijk, en later ook Italië, van het maritieme patrouillevliegtuig Bréguet
   Atlantique. Duitsland kocht er 20, Frankrijk 40, Italië 18 en Nederland 9 (maar ver-
   ruilde die later voor de Orion). Een ander voorbeeld is de NH-90 helikopter voor mari-
   tieme en transporttoepassing, een samenwerkingsverband tussen Frankrijk,
                                              18
</pre>

====================================================================== Einde pagina 17 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 18 ======================================================================

<pre>    Duitsland, Italië en Nederland.20 Zeer recent voorbeeld is de Nederlandse deelna-
    me aan de ontwikkeling van het Amerikaanse jachtvliegtuig de Joint Strike Fighter.
    De voordelen van materieelsamenwerking liggen op het industriële en economische
    vlak, in het bijzonder in het delen van ontwikkelingskosten. Tegenover deelname aan
    de NH-90-helikopter stonden bijvoorbeeld industriële orders voor DAF, NLR (Neder-
    landse Lucht en Ruimtevaart Industrie) en Fokker. Gezamenlijke ontwikkeling van
    militaire middelen komt ook de interoperabiliteit ten goede, mits alle deelnemers
    dezelfde specificaties (blijven) hanteren. Het kan ook tot schaalvoordelen leiden. De
    voordelen zouden nog groter zijn indien na ontwikkeling en aanschaf ook tot ‘pool-
    ing’ zou worden overgegaan (gezamenlijk onderhoud, training, stationering), en even-
    tueel tot gezamenlijke operationele inzet.
    Op het bilaterale vlak kan hier genoemd worden de Nederlandse deelname aan de
    Franse ontwikkeling van een onbemand verkenningsvliegtuig. Nederland heeft in mei
    2002 besloten zich aan te sluiten bij dit reeds lopende Frans UAV-project. Momen-
    teel is het project in de fase van een haalbaarheidsstudie. Alle stappen van het
    Nederlandse Defensie Materieelproces moeten worden doorlopen, en elke nieuwe
    fase behoeft een nieuw Memorandum of Understanding (MoU) tussen de beide lan-
    den. Voor het UAV-project geldt dat deze materieelsamenwerking idealiter moet uit-
    monden in een binationale operationele UAV-eenheid, hoewel daarover tussen Frank-
    rijk en Nederland nog niets definitief is vastgelegd.
    Een ander recent voorbeeld betreft de Nederlandse overeenkomst met Duitsland om
    in ruil voor trekkingsrechten op de te ontwikkelen luchttransportcapaciteit, voor een
    bedrag van 45 miljoen euro in de ontwikkeling van de A400M te investeren.
II.2       Voordelen van en voorwaarden voor samenwerking
De eerste vier modaliteiten van samenwerking uit paragraaf 1.1.4 bieden veel voorde-
len (schaalvoordelen, besparingen, vergroting interoperabiliteit en standaardisatie),
maar kennen ook ingewikkelde politieke obstakels. De eerste drie zijn daardoor nauwe-
lijks of zeer moeilijk te realiseren, en pas als aan zware voorwaarden is voldaan: een
gemeenschappelijke strategie en de bereidheid soevereiniteit en autonomie in te leve-
ren. Het probleem van de soevereiniteit speelt ook bij de vierde en vijfde samenwer-
kingsvorm, doch bij de zesde en zevende in mindere mate. Een overzicht van de voor-
delen en voorwaarden volgt hieronder:
Voordelen
- Vergroting van de interoperabiliteit. Operationele samenwerking leidt tot afstemming
    van doctrines, wijze van optreden maar ook behoeftestelling. De aanschaf van nieu-
    we verbindingsapparatuur voor het Korps Mariniers moet bijvoorbeeld interoperabel
    zijn met die van de Britse mariniers. Belangrijk is wel dat deze interoperabiliteit
    geschiedt volgens NAVO-standaarden, zodat aansluiting bij grotere verbanden moge-
    lijk blijft. De wil en mogelijkheid om tot innovatieve oplossingen te komen is vaak
    groter als de noodzaak daartoe zich vanuit de praktijk voordoet. Voorbeeld is de ont-
    wikkeling van een adaptor, waardoor de Britse, Duitse en Italiaanse Tornado-vlieg-
20 Dit project startte in 1991. Nederland zal 20 van deze helikopters aanschaffen in de maritieme uitvoe-
    ring, de aflevering is eind 2003. Frankrijk schaft er 27 aan, Duitsland 34, Italië 64. Daarnaast is er de
    NH-90-transporthelikopter, die in veel grotere aantallen zal worden geproduceerd, maar niet door Neder-
    land is gekocht.
                                                       19
</pre>

====================================================================== Einde pagina 18 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 19 ======================================================================

<pre>   tuigen gebruik konden maken van Franse apparatuur in operaties waarbij Frankrijk
   betrokken was.
-  Samenwerking kan leiden tot schaalvoordelen, en dus financiële besparingen. Een
   voorbeeld is de Europese Luchtgroep (Eindhoven), waar de deelnemende landen
   door coördinatie van transporten het aantal lege vluchten tot een minimum beper-
   ken, hetgeen tot een efficiënter gebruik van beschikbare middelen leidt.
-  Samenwerking geeft kleinere landen de mogelijkheid om een bijdrage te leveren op
   een terrein waarop het zonder de samenwerking niet zou kunnen optreden. Dit leidt
   voor het ‘grote’ land binnen de samenwerking tot een lastenverlichting, en voor het
   ‘kleine’ land tot behoud van of opbouw van capaciteit, kennis en expertise die
   anders niet bereikbaar zouden zijn. Voorbeeld is de Nederlandse overeenkomst met
   België in het kader van de ‘Admiraal Benelux’-overeenkomst, waar Nederland de lei-
   dende rol heeft. Een voorbeeld waar Nederland meer in de volgende rol is, betreft de
   samenwerking met Duitsland in het 1e Duits-Nederlandse legerkorps, en die met het
   VK in de Brits-Nederlandse Landing Force.
-  Multilaterale samenwerking kan leiden tot toegang tot middelen die een land zelf
   niet bezit omdat het deze nationaal geen prioriteit acht. Voor het Verenigd Koninkrijk
   is dit bijvoorbeeld grondgebonden luchtverdediging, een capaciteit waarover bijvoor-
   beeld Nederland wel beschikt.
-  Ervaring met samenwerking leidt tot een verkleining van de neiging om dingen ofwel
   nationaal, ofwel helemaal niet te willen doen. We zien dit het eerst bij de kleinere
   landen ontstaan. Als voorbeeld kan Luxemburg dienen, dat op het gebied van lucht-
   transport besloot om één A400M-vliegtuig te kopen en om dat bovendien als onder-
   deel van een Belgisch verband te laten opereren. Een ander voorbeeld is de al
   genoemde Nederlandse financiële bijdrage aan de ontwikkeling van een door Duits-
   land te ontwikkelen luchttransportvloot, in ruil voor trekkingsrechten op luchttrans-
   portcapaciteit.
-  Vergroting van transparantie. Spreekt voor zich: door samenwerken krijgt men meer
   zicht op elkaars activiteiten.
-  Militaire samenwerking is een belangrijk onderdeel in een politieke relatie tussen
   landen. Ze doet dienst als olie in de machinerie van de wederzijdse betrekkingen.
-  Politiek: Optreden in coalitieverband heeft een grotere politieke lading dan optreden
   door één of slechts enkele landen.
Voorwaarden
- Voordat samenwerking wordt overwogen, moet nauwkeurig worden bezien of de
   samenwerking niet in strijd is met de nationale ondergrens.
- Iedere samenwerking betekent een zeker verlies aan nationale soevereniteit, zowel
   wat beleid als wat budgettaire vrijheid betreft.
- Samenwerking en deelname aan multinationale oplossingen werken alleen als er
   sprake is van een voldoende vertrouwen dat op elkaar kan worden gerekend als het
   erop aankomt. Het unilateraal en op korte termijn niet nakomen van afspraken of
   niet honoreren van verwachtingen met betrekking tot bepaalde taken, activiteiten of
   operaties, frustreert de partners en is in strijd met het doel van een redelijke verde-
   ling van lasten.
- Voor succesvolle samenwerking is meestal een vrij omvangrijke investering nodig,
   bijvoorbeeld op het gebied van training in multinationale formaties.
- Waar samenwerking logischerwijs zou moeten leiden tot schaalvoordelen en bespa-
   ringen, is dit alleen mogelijk als er sprake is van een sterk management en zeer dui-
   delijke standaarden, waarvan niet wordt afgeweken. Dit mag niet tussentijds vanwe-
   ge nationale overwegingen worden gefrustreerd.
                                             20
</pre>

====================================================================== Einde pagina 19 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 20 ======================================================================

<pre>De elementen uit bovenstaande opsomming kunnen dienen als eerste stap naar de ont-
wikkeling van een lijst met leidende principes voor investering in samenwerkingsverban-
den, waarover meer in hoofdstuk IV onder de noemer ‘Toets Internationale Militaire
Samenwerking’.
                                            21
</pre>

====================================================================== Einde pagina 20 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 21 ======================================================================

<pre>III       Het multilaterale kader; capaciteiteninitiatieven
In dit hoofdstuk wordt bezien in hoeverre NAVO en EU een kader bieden voor verder-
gaande samenwerking. Daarbij wordt ingegaan op de recente capaciteitsinitiatieven bin-
nen de EU en de NAVO, ECAP (in EU-verband) en PCC (in NAVO-verband) en ook op de
plannen voor een Nato Response Force. De achtergrond van deze initiatieven geeft ons
de relevante context voor internationale militaire samenwerking: de problematiek van
de militaire tekortkomingen in Europa, het streven naar een meer naar buiten gerichte
slagkracht, een redelijke lastenverdeling tussen Europa en de VS en tussen de Europe-
se landen onderling, en het bevorderen van de interoperabiliteit en standaardisering
tussen landen. Wat is het nut van deze initiatieven tot nu toe geweest, en waar liggen
hun grenzen? In hoeverre zijn deze initiatieven werkelijk generator van extra middelen,
en katalysator van (multilaterale) Europese defensiesamenwerking? De AIV doet hier
enkele suggesties voor punten waarop verbetering mogelijk is in het kader van de EU
en de NAVO. Verder wordt bezien hoe deze capaciteitsinitiatieven doorwerken in natio-
naal defensiebeleid, met name in Nederland.
III.1     EU: van ‘Headline Goal’ naar ‘European Capabilities Action Plan’
De afgelopen jaren heeft het EVDB organisatorisch een stormachtige ontwikkeling door-
gemaakt. De totstandkoming van de doelstelling van de Helsinki Headline Goal is daar-
van de voornaamste. Het onvermogen van Europa zoals dat aan de dag trad tijdens de
oorlogen op de Balkan - zonder Amerika bleek het niet in staat om de problemen in de
eigen achtertuin te beheersen - geldt als een belangrijke drijfveer achter het Brits-Fran-
se initiatief van St. Malo (1998).21 De vijftien lidstaten van de EU schaarden zich ach-
ter het op initiatief van Frankrijk en Groot-Brittannië voor Europa gestelde doel dat men
zou moeten beschikken over een geloofwaardige militaire macht, bijbehorende besluit-
vormingsprocedures en de wil deze strijdmacht in te zetten in geval van een internatio-
nale crisis, passend in het kader van de ‘Petersberg-taken’.22 Het Europese Veilig-
heids- en Defensiebeleid werd geoperationaliseerd in de Headline Goal en verder
uitgewerkt in het European Capabilities Action Plan, waarin het op peil brengen van de
militaire capaciteiten centraal staat.23 De nadruk op de verbetering van Europese capa-
citeiten maakte het initiatief uiteindelijk ook voor de Amerikanen acceptabel, en zelfs
21 De verklaring van St. Malo stelde terzake: ‘…the Union must have the capacity for autonomous action,
    backed up by credible military forces, the means to decide to use them, and a readiness to do so, in
    order to respond to international crisis’.
22 Humanitaire en reddingsopdrachten, vredeshandhavingsopdrachten en opdrachten van strijdkrachten op
    het gebied van crisisbeheersing, met inbegrip van het tot stand brengen van vrede (artikel J.7.2). De
    Petersberg-taken zijn evenwel multi-interpretabel, met name de bovengrens van de taken is onderwerp
    van onenigheid.
23 De Headline Goal formuleerde de doelstelling om de EU uiterlijk in 2003 uitgerust te zien met een inter-
    ventiemacht van 60.000 militairen. Deze ‘rapid reaction force’ moest binnen 60 dagen beschikbaar zijn
    om een jaar achtereen zelfstandig te worden ingezet. De macht moest beschikken over eigen lucht- en
    maritieme steun. Het voornemen om de snel inzetbare strijdkracht in 2003 gereed te hebben werd op
    4 oktober 2002 tijdens een informele bijeenkomst van de Europese ministers van defensie bekrachtigd.
                                                      22
</pre>

====================================================================== Einde pagina 21 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 22 ======================================================================

<pre>interessant. Want hierdoor zou het EVDB ook de NAVO ten goede komen in plaats van
daarmee te concurreren.24
Om een einde te maken aan de tekortkomingen, die realisering van de Headline Goal in
de weg staan, werd in december 2001 (Europese Raad van Laken) het zogenoemde
European Capabilities Action Plan (ECAP) opgezet. ECAP, een initiatief aan de wieg
waarvan Nederland stond, bestaat uit achttien multinationale panels (expertgroepen),
die tot taak hebben lopende projecten en initiatieven te inventariseren en deze te toet-
sen op hun doelmatigheid en effectiviteit aan de Helsinki Headline Goal. Elk panel
heeft zijn eigen ‘tekortkoming’ tot onderwerp.
De achttien tekorten waaraan wordt gewerkt in ECAP betreffen de volgende militaire
middelen of taken:
-  onbemande vliegtuigjes voor grote en middelgrote hoogte voor verkenning en doelge-
   leiding;
-  aanvalshelikopters en transporthelikopters;
-  detectie van en verdediging tegen nucleaire, biologische en chemische aanvallen;
-  personeel gespecialiseerd in ‘search en rescue’-taken in het operatiegebied;
-  verdediging tegen korteafstandsraketten;
-  mobiele communicatie-eenheden;
-  strategische inlichtingen (zoals verkregen door satellieten, vliegtuigen, onbemande
   vliegtuigjes en camera’s);
-  mobiele expeditionaire hoofdkwartieren;
-  transportvliegtuigen;
-  zeetransport voor mensen en materieel (‘roll-on-roll-of-schepen’);
-  precisiemunitie;
-  tankvliegtuigen;
-  geavanceerde mobiele medische eenheden;
-  vliegdekschepen;
-  middelen ter uitschakeling van vijandelijke luchtverdediging;
-  eenheden voor de uitvoering van ‘special operations’;
-  middelen voor verkenning van het operatiegebied.
De leiding en samenstelling is bij elk panel anders. Nederland heeft de leiding in het
panel dat zich bezig houdt met de verdediging tegen korteafstandsraketten, en leidt
samen met Frankrijk, Duitsland en Zweden de panels die zich bezighouden met onbe-
mande vliegtuigjes en ‘surveillance and target acquisition’. Het neemt verder actief
deel aan vrijwel alle bovengenoemde panels op vier na: die waar gesproken wordt over
mobiele communicatie, strategische luchtmobiliteit, vliegdekschepen en eenheden ten
behoeve van ‘special operations’. Bij het panel dat spreekt over strategische inlichtin-
gen, is Nederland waarnemer.
De panels kunnen voorstellen doen over oplossing van de geconstateerde tekortkomin-
gen. Dat kan onder meer door betere afstemming, ‘pooling’ van capaciteiten, samen-
werking op het gebied van operationele taken, regeling op het gebied van training en
logistiek. De panels kwamen in maart 2003 met een eerste rapportage. In mei 2003
zal opnieuw een conferentie plaatsvinden; dan is het mogelijk de stand van zaken te
24 De Amerikaanse ‘voorwaarden’ waaronder het EVDB acceptabel was werden geformuleerd als ‘de drie
   D’s’: ‘no decoupling, no duplication, no discrimination of non-EU NATO-members’.
                                                     23
</pre>

====================================================================== Einde pagina 22 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 23 ======================================================================

<pre>evalueren. De tekorten zullen dan echter niet zijn weggenomen. En dwingende nationa-
le verplichtingen kunnen uit ECAP niet volgen. De panels zullen waarschijnlijk voortzet-
ting vinden in de vorm van projectgroepen; het is evenwel aan de lidstaten om zelfstan-
dig hun bijdragen te bepalen. De ‘bottom-up’-benadering blijft zo gehandhaafd.
III.2      NAVO: DCI, PCC en Nato Response Force
De NAVO startte al in 1999 een vergelijkbare exercitie, het Defense Capabilities
Initiative (DCI) om de militaire tekortkomingen van het bondgenootschap te identifice-
ren en voor stellen te doen om deze weg te werken. Dit alles tegen dezelfde histori-
sche achtergrond als hierboven geschetst, en vanuit de aanvankelijk vooral door de VS
gewenste en in het gewijzigd Strategische Concept van 1999 vastgelegde doelstelling
het bondgenootschap te transformeren in een militaire organisatie die de dreigingen
van de 21e eeuw aan zou kunnen. De gedachte dat de Europese bondgenoten zich
dienen voor te bereiden op verdediging tegen een aanval op eigen grondgebied (artikel
5 NAVO-verdrag), heeft na de Koude Oorlog plaatsgemaakt voor de overtuiging dat de
NAVO zich in toenemende mate ook buiten het eigen territorium moet kunnen begeven
in situaties waarvoor artikel 5 niet van toepassing is. Daar horen capaciteiten bij waar-
over de krijgsmachten van de meeste lidstaten - met uitzondering van het Verenigd
Koninkrijk en Frankrijk - niet of in onvoldoende mate beschikten, aangezien zij nog in
grote trekken waren ingericht op de dreigingen van de Koude Oorlog. Territoriale verde-
diging van het NAVO-territorium heeft daarnaast een nieuwe dimensie gekregen - bij-
voorbeeld verdediging tegen raketten van onbekende tegenstanders of tegen asymme-
trische dreigingen met terreur.
Tijdens de Top van Praag (november 2002) zijn besluiten genomen die vorm moeten
geven aan een geleidelijke hervorming van het bondgenootschap door middel van de
instelling van een NAVO Response Force (NRF), het aangaan van het Prague Capabili-
ties Commitment (PCC) en een stroomlijning van de commandostructuren. Vooral de
eerste twee zijn hier van belang.
Het PCC bouwt voort op het in 1999 opgezette Defense Capabilities Initiative (DCI).
DCI had weliswaar een nuttige inventarisatie opgeleverd van de tekortkomingen maar
bleek te vrijblijvend en te omvangrijk (58 aandachtspunten) om concrete resultaten op
te leveren. Het in sterkere mate centraal gestuurde PCC beperkt zich tot vier terreinen:
1   verdediging tegen chemische, biologische, radiologische en nucleaire aanvallen;
2.  veilige verbindingen en commandovoering en ‘information superiority’;
3.  verbetering van interoperabiliteit en gevechtskracht van uitgezonden eenheden;
4.  snelle uitzending en het voortzettingsvermogen van strijdkrachten.
De plannen voor een NRF betreffen een geheel nieuwe samenwerkingsvorm binnen het
Bondgenootschap. Tijdens de NAVO-top in november 2002 werden de voornemens hier-
toe in een verklaring vastgelegd.25 De NRF zou volgens Amerikaanse en Britse schat-
tingen kunnen bestaan uit een luchtmachtdeel dat in staat is om 200 vluchten per dag
25 De NAVO-verklaring stelt te dien aanzien: ‘we have decided to create a NATO Response Force (NRF), con-
    sisting of a technologically advanced, flexible, deployable, interoperable, and sustainable force including
    land, sea, and air elements ready to move quickly to wherever needed, as decided by the Council. The
    NRF will also be a catalyst for focussing and promoting improvements in the Alliance’s military capabili-
    ties. We gave directions for the development of a comprehensive concept for such a force, (vervolg )
                                                       24
</pre>

====================================================================== Einde pagina 23 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 24 ======================================================================

<pre>uit te voeren, een marinecomponent ter grootte van de bestaande NATO Standing
Force, en een landmachtcomponent van brigadeniveau, waardoor het totaal aantal
manschappen op rond de 21.000 zou uitkomen.26 De door de bondgenoten aan de
NRF toegewezen eenheden moeten in staat zijn om in 7-30 dagen (dit varieert per
onderdeel) op elke mogelijke bestemming over het hele geweldspectrum operaties uit
te voeren. De eenheden die voor dit doel voor een periode van zes maanden worden
toegewezen aan de NRF, dienen voorafgaand aan die periode gezamenlijk te trainen en
door SACEUR te worden gecertificeerd. Het concept van de NRF wordt nog verder
besproken binnen de NAVO. Besluiten over inzet zullen worden genomen met unanimi-
teit en per afzonderlijk geval.
III.3     Invloed van ECAP en PCC op capaciteitenopbouw, kostenefficiëntie en een
          redelijke lastenverdeling
In hoeverre is sinds ECAP, DCI/PCC, en ook de plannen voor een NRF, sprake van voor-
uitgang op het gebied van de algemene doelstelling, te weten de opbouw van militaire
capaciteiten die zoveel mogelijk interoperabel zijn met die van de partners, bij een
redelijke lastenverdeling? Daarvoor is nodig dat een consensus ontstaat over de tekor-
ten, dat de defensiebudgetten voldoende op niveau worden gebracht of blijven om deze
tekorten te lenigen, dat dit beschikbare geld besteed wordt aan de juiste dingen en op
de meest kostenefficiënte manier, en voldoende aandacht wordt besteed aan interope-
rabiliteit.
III.3.1   Consensus ten aanzien van de tekorten
ECAP en PCC hebben gedurende de afgelopen jaren internationale overeenstemming
gebracht ten aanzien van de aard en omvang van de militaire tekorten in Europa. Dit
lijkt een voor de hand liggende constatering, maar is wel een belangrijke voorwaarde
voor een goed verloop van de rest van het proces. Dankzij deze consensus is de druk
opgevoerd op landen om goed te presteren en hervormingen in hun krijgsmachten door
te voeren.
De lijsten met militaire tekorten van de NAVO en de EU komen - niet toevallig - groten-
deels met elkaar overeen en hebben betrekking op de omvorming van de krijgsmachten
tot snel inzetbare eenheden met het oog op ‘out of area’ operaties. Daar waar aanvan-
kelijk twijfel bestond over de wisselwerking tussen de beide initiatieven, heeft deze
momenteel plaatsgemaakt voor de overtuiging dat zij elkaar juist versterken. De ECAP-
tekorten passen stuk voor stuk binnen de vier hoofddoelstellingen van het PCC. De
tekorten zijn anno 2003 niet verdwenen, maar wel zijn ‘roadmaps’ met oplossingen
voor de korte en de lange termijn opgesteld. Wat nog ontbreekt zijn de bijbehorende
financiën en politieke commitments.
III.3.2   Trend in budgetten
Europa besteedt in zijn geheel aanzienlijk minder dan de VS aan defensie. Sinds de val
van de Berlijnse Muur hebben de Europese landen hun defensiebegrotingen met meer
    (vervolg voetnoot 25) which will have its initial operational capability as soon as possible, but not later
    than October 2004 and its full operational capability not later than October 2006, and for a report to
    Defense Ministers in Spring 2003. The NRF and the related work of the EU Headline Goal should be
    mutually reinforcing while respecting the autonomy of both organisations’.
26 Fact sheet NATO Prague Summit (US Mission to NATO).
                                                       25
</pre>

====================================================================== Einde pagina 24 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 25 ======================================================================

<pre>dan 16 procent teruggebracht, tot minder dan gemiddeld 2 procent van het BNP (NAVO-
richtlijn). De gezamenlijke begrotingen van de Europese NAVO-landen beslaan nu min-
der dan 50 procent van de Amerikaanse begroting. Binnen Europa is er ook sprake van
grote verschillen: bijvoorbeeld 2,74 procent voor het Verenigd Koninkrijk, 1,38 procent
voor Duitsland, 1,72 procent voor Nederland en 0,95 procent voor Luxemburg.
De dalende trend in defensiebudgetten van de afgelopen jaren lijkt hier en daar voor-
zichtig naar boven te worden omgebogen, in ieder geval niet verder te worden voortge-
zet: het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk zien hun defensiebudgetten weer aanzienlijk
stijgen, maar ook Noorwegen en Canada hebben de dalende trend doorbroken. Neder-
land, met de bezuinigingen van september 2002 en de huidige politieke discussies
over mogelijke verdere bezuinigingen, valt - overigens samen met Duitsland - op dit ter-
rein uit de toon en zakt steeds verder onder het gemiddelde (momenteel op 1,72 pro-
cent, bij een gemiddelde van Europese NAVO-landen van 1,97 procent), iets wat inter-
nationaal niet onopgemerkt is gebleven, en wordt betreurd (zie ook bijlage I).
Uiteraard is alleen de grootte van de defensiebegroting als percentage van het BNP
niet bepalend voor de effectiviteit van de krijgsmacht in termen van ECAP en PCC. Grie-
kenland geeft wel 3,07 procent van zijn BNP aan defensie uit, maar merkt versterking
van de Europese Defensie niet als een prioriteit aan.27
In de Brusselse Conventie over de toekomst van Europa zijn verschillende ideeën geop-
perd, bijvoorbeeld om in EU-verband een richtgetal overeen te komen over het mini-
mumpercentage van het BNP dat een lidstaat van de EU aan defensie wordt geacht te
besteden, en eveneens een richtgetal voor het percentage van het defensiebudget dat
aan investeringen dient te worden besteed. Of zulke ideeën brede steun zullen vinden,
valt echter te bezien.
III.3.3   Worden nationaal de juiste prioriteiten gelegd bij de besteding van het
          beschikbare geld?
De Europese bondgenoten besteden in totaal een aanzienlijk bedrag aan defensie
(tezamen iets meer dan 150 miljard dollar per jaar), maar de ‘output’ die voor dit
bedrag wordt verkregen is niet optimaal. Dit hangt deels samen met de versnippering
van Europa: elke nationale begroting heeft zijn eigen ‘overhead’, terwijl de Amerikaan-
se begroting er maar één kent. Daarnaast is het aandeel voor investeringen en R&D op
de gemiddelde Europese begroting beduidend lager dan in de VS het geval is. Het ren-
dement van deze investeringen valt bovendien lager uit, omdat de investeringen ver-
deeld moeten worden over verschillende soevereine staten en hun respectieve defen-
sie- en onderzoekinstellingen (zie ook AIV-advies nr. 20).
ECAP en DCI kunnen, zoals gezegd, richting geen aan de nationale defensieplanners
door de belangrijkste tekorten te identificeren. De mate waarin dat gebeurt, is echter
in laatste instantie een keuze van de afzonderlijke lidstaten. Die kunnen nog altijd naar
believen besluiten geld te besteden aan een capaciteit of taak die niet past in de prio-
riteitstelling in EU- en NAVO-verband. Bij de NAVO is de politieke druk om zich daar wel
aan te houden wat hoger dan bij de EU, omdat de PCC-projecten reeds concreet zijn
27 Greece, because of its particularities of the threats it faces and of its geopolitical position, is obliged to
    maintain - at least up to the creation of a common European Foreign and Defense Policy - the current
    status of National Security and autonomy’ aldus een door Homan, Kreemers en Osinga in de Militaire
    staat van de Europese Unie geciteerde Grieks Defensie White Paper uit 2001.
                                                      26
</pre>

====================================================================== Einde pagina 25 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 26 ======================================================================

<pre>vastgesteld op de NAVO-top in Praag, november 2002. Het ECAP wordt uitgewerkt door
projectgroepen zonder voorafgaande politieke overeenstemming over de gewenste uit-
komsten. Beide capaciteiteninitiatieven illustreren echter dat de bestaande overleg-
structuren tot dusver niet voorzien in een gecoördineerde aanpak, noch ten aanzien
van de versterking van de militaire capaciteit, noch als het gaat om het afstoten van
overtollige of oude militaire middelen. Binnen de Europese Unie is dat niet het geval
vanwege de beperkte taakopdracht en capaciteit van de militaire staf (EUMS). De tradi-
tionele NAVO-planning besteedt tot dusver weinig aandacht aan multinationale samen-
werking.
De volgende logische stap bij ECAP is er voor te zorgen dat de vrijblijvendheid wordt ver-
minderd, zodat het een geloofwaardig mechanisme wordt om ‘peer pressure’ te genere-
ren. Het Brits-Franse voorstel (gedaan tijdens de Brits-Franse topontmoeting van februari
2003 in Le Touquet) om een ‘Agency’ in te stellen om dit proces te sturen, is een stap
in die richting. Dit European Defence Capabilities Development and Acquisition Agency
zou als intergouvernementele EVDB-institutie een meervoudige taak krijgen: identificatie
van kwalitatieve en kwantitatieve doelstellingen voor Europese defensiecapaciteiten;
evaluatie van bestaande Europese capaciteiten; harmonisatie van operationele vereis-
ten; zoeken van multinationale oplossingen om tekorten aan te vullen; management van
materieelsamenwerkingsprojecten op basis van OCCAR; versterking van een internatio-
naal concurrerende industriële en technologische basis. Deze organisatie zou moeten
dienen als ‘motor’ voor het vervolg van ECAP. Zij zou moeten bestaan uit een kleine per-
manente staf (50 personen) en rapporteren aan de Hoge Vertegenwoordiger van de EU
voor het GBVB. Alle lidstaten zouden deel moeten uitmaken van dit agentschap, maar
niet noodzakelijkerwijs aan alle activiteiten hoeven deelnemen. OCCAR, LoI en WEAG28
zouden in het agentschap moeten opgaan. Op de korte termijn zou ECAP over moeten
gaan in projectgroepen die aanbevelingen doen over aanschaf en harmonisatie; tevens
moet er een evaluatiemechanisme worden ingesteld, dat de capaciteiten en toezeggin-
gen van de lidstaten aan een kwantitatief en kwalitatief oordeel onderwerpt. De eind-
verantwoordelijkheid blijft bij de ministers van Defensie van de lidstaten.29
ECAP kan echter niet teruggrijpen op een gezamenlijk overeengekomen strategie. De
Petersberg-taken vormen het enige houvast, maar zij worden verschillend uitgelegd. In
de NAVO ligt dat anders. In aanvulling op het gewijzigde Strategisch Concept lijkt de
NRF een uitwerking van een gewijzigde rol voor de NAVO. ECAP zou baat hebben bij de
ontwikkeling van een gemeenschappelijke strategie en doctrine, die nu nagenoeg ont-
breekt. De vraag is tevens of wat er in dit opzicht wel is (de ‘Petersberg-taken’) nog wel
beantwoordt aan de dreigingen van deze tijd en de rol die de EU daarbij zou wensen te
spelen.
28 In WEAG nemen ook de Europese niet-EU NAVO-leden deel.
29 Om verwarring te voorkomen dient hier vermeld dat de term Agentschap in het GBVB in zeer verschillen-
   de betekenissen is gebruikt. In het verdrag van Maastricht (verklaring 30 inzake de banden met de WEU)
   is sprake van ‘ruimere samenwerking op het gebied van bewapening, met het doel een Europees bureau
   voor bewapening op te richten’. Zoals in AIV-advies nr. 20 is beschreven, is deze doelstelling tot op
   heden niet verwezenlijkt. De term ‘Agency’ wordt in het onderhavige voorstel gebruikt voor een minder
   ambitieus concept: geen gezamenlijke planning en besluitvorming ten aanzien van bewapening, maar
   een in het Verdrag te verankeren coördinatiestructuur op basis van ECAP, waarin mogelijk ook een plaats
   is voor OCCAR en LoI en een hervorming van het tegenwoordige artikel 296 van de EU, dat de defensie-
   industrie uitsluit van de normale regels van de interne markt. Het Britse voorstel blijft dus geheel con-
   form de intergouvernementele benadering.
                                                     27
</pre>

====================================================================== Einde pagina 26 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 27 ======================================================================

<pre>Hoe dan ook, op den duur is een bovennationale vaststelling van prioriteiten en doel-
stellingen geboden, waardoor ook meer aandacht voor posterioriteiten mogelijk zou
worden. De voorstellen voor een ‘Agency’ gaan voorlopig niet zo ver, maar kunnen daar
op termijn toe bijdragen. De WEAG, de komende twee jaar onder Nederlands voorzitter-
schap, zou daarbij een aanvullende rol kunnen spelen.
De AIV heeft eerder geconstateerd dat gezamenlijke financiering als een van de moge-
lijkheden om ontbrekende capaciteiten te financieren, nauwelijks door de grote EU-lan-
den wordt gesteund. Dan blijft de vraag of er andere (kleinere?) landen zijn, die wel tot
gemeenschappelijke financiering bereid zijn.
III.3.4  Wordt het geld op de meest kostenefficiënte manier besteed?
De huidige situatie in Europa is verre van ideaal als het erom gaat dat het beschikbare
geld niet alleen wordt besteed aan de juiste zaken, maar ook nog eens op de meest
kostenefficiënte manier. Zolang defensie voor de lidstaten een bij uitstek nationaal
beleidsterrein is, dat niet onttrokken kan worden aan strikt nationale besluitvorming,
en binnen de lidstaten van de EU op het gebied van defensiebeleid zeer verschillende
accenten worden gelegd, lijkt de totstandkoming van Europese planning, verwerving,
instandhouding en inzet van militaire capaciteiten ver weg. Vijftien en straks vijfentwin-
tig lidstaten, met elk hun eigen krijgsmacht en bijbehorende ‘overhead’, betekenen een
enorme multiplicering die bij een vergaande Europese integratie op defensiegebied niet
nodig zou zijn. Idealiter is een sterk geharmoniseerde besluitvorming nodig, van het
materieelplanningsproces tot en met de inzet van mensen en materieel. Zo ver zijn we
nog niet en zullen we misschien ook nooit komen. In AIV-advies nr. 20 is uitvoerig
beschreven welke obstakels er bestaan alleen al op het gebied van materieelsamen-
werking, en daar is momenteel nog niet veel aan veranderd. Het EVDB heeft hierop tot
op heden geen invloed ten goede uitgeoefend. Wel wordt door OCCAR en LoI gepoogd
om de aanschaf van vergelijkbaar materieel te coördineren en tot harmonisatie te
komen, maar lang niet alle lidstaten van de EU maken deel uit van deze verbanden. In
AIV-advies nr. 20 is er op gewezen dat een harmonisatie van operationele behoeftestel-
lingen één van de belangrijkste middelen is voor de totstandkoming van een effectieve
Europese samenwerking op het gebied van defensiematerieel. Gezamenlijk onderzoek,
productie en aanschaf zouden dan makkelijker van de grond komen dan nu het geval
is, met een grotere efficiëntie van het Europese militaire apparaat tot gevolg.
Een gezamenlijke behoeftestelling veronderstelt evenwel een gezamenlijk Europees
strategisch concept, en een Europese militaire staf die een coördinerende rol is toebe-
deeld bij de totstandkoming daarvan. En dat gezamenlijke strategische concept is er
niet. In EVDB-kader wordt gewerkt met ‘illustrative profiles’, die echter ook geen hou-
vast bieden bij de vraag wat de bovengrens van het geweldspectrum zou moeten zijn
waarbinnen de Europese militaire capaciteiten zouden kunnen worden ingezet. De pro-
fielen missen ook de militaire precisie die een ‘force goal’ wel zou hebben.
Het is evenwel denkbaar, en ook wenselijk, dat het vervolg van ECAP zal leiden tot een
steeds verdergaande gezamenlijke planning, mogelijk in het kader van een ‘Agent-
schap’ zoals in de Brits-Franse plannen bedoeld.
III.4    Nederlandse invulling capaciteiteninitiatieven
Nederland heeft in de loop van de jaren een inventarisatie gemaakt van activiteiten en
capaciteiten die passen binnen de doelstelling van de bovenbeschreven capaciteitenini-
                                            28
</pre>

====================================================================== Einde pagina 27 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 28 ======================================================================

<pre>tiatieven.30 Dat is geschied hetzij via reeds bestaande plannen en leidt soms tot een
herschikking daarvan, hetzij via een beleidsintensivering, veelal gefinancierd door mid-
del van de ook in hoofdstuk 1 genoemde - ‘structurele voorziening voor de financiering
van projecten ter versterking van de Europese veiligheid’, die in 2000 naar aanleiding
van de motie Van den Doel-Zijlstra-Van ’t Riet werd ingesteld.31
Voorbeelden van reeds bestaande plannen die zijn geplaatst in een PCC/ECAP doel-
stelling:
- Een reeds enige jaren bestaand project zijn de Nederlandse activiteiten op het
    gebied van Theater Missile Defense (Patriots). De capaciteiteninitiatieven leveren
    daarvoor een onderbouwing, want vanuit een strikt nationale argumentatie is dit een
    capaciteit die voor Nederland geen prioriteit kan worden geacht. (Om die reden
    heeft bijvoorbeeld het Verenigd Koninkrijk op dit gebied geen activiteiten ontplooid.)
    Ingebed in een bondgenootschappelijk concept is dit project echter wel degelijk zin-
    vol. We zouden dit een voorbeeld van eenzijdige Nederlandse taakspecialisatie kun-
    nen noemen - de vraag wat Nederland terug krijgt voor een dergelijke investering is
    tot op heden onbeantwoord gebleven.
- Invoering van een defensiebreed operationeel logistiek ‘tracking en tracing’-systeem,
    dat het inzicht in de goederenstroom van en naar het operatiegebied verbetert. Dit
    sluit aan bij de doelstelling de mogelijkheden snelle ontplooiing te verbeteren. De
    financiering geschiedt deels via het Europese fonds.
- Uitbreiding van de Koninklijke Marechaussee met 100 extra functionarissen met het
    oog op de politietaak van de EU.
- Versterking van het Hoofdkwartier van het 1e Duits-Nederlandse legerkorps, bijvoor-
    beeld door middel van verbetering van de bevelvoeringsmiddelen en invoering van
    het transmissiesysteem TITAAN (dit laatste gefinancierd uit het Europese fonds). Dit
    project sluit aan bij de doelstelling verbindingen, commandovoering en informatie-
    voorziening te verbeteren.
- Financiering van de installatie van commandofaciliteiten op het tweede amfibisch
    transportschip.
- Gezamenlijke aanschaf van Precision Guided Munitions door alle landen die in het
    bezit zijn van F-16-jachtvliegtuigen. Nederland leidt dit project in PCC-kader.
- Overeenkomst met het Verenigd Koninkrijk met betrekking tot een mobiel veldhospi-
    taal.
Voorbeelden van beleidsintensivering zijn:
- De recent tot stand gekomen samenwerking in de ‘European Air Transport Coordina-
    tion Cell’, de te Eindhoven gevestigde coördinatiecel, die door de afstemming van
    luchttransporten van de deelnemende landen tot grotere doelmatigheid leidt. Neder-
    land heeft de eenmalige investeringskosten voor dit project op zich genomen ten
    laste van het EVDB-budget.
- Supporthelikopters. De aangekondigde plannen ter zake dreigden te sneuvelen als
    gevolg van het Strategisch Akkoord, maar konden met behulp van de EVDB-voorzie-
    ning in stand blijven.
30 Bronnen: Kamerstukken 27400 X, 25 juni 2001, over structurele voorziening voor de financiering van
   projecten ter versterking van het EVDB; kamerstuk 28600 X, over de invulling van het Strategisch
   Akkoord, kamerstuk 28676 nrs. 1 en 2, over de voornemens van de Nederlandse regering ten aanzien
   van de NAVO-top in Praag.
31 Kamerstuk 27 400-X, nr. 14.
                                                   29
</pre>

====================================================================== Einde pagina 28 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 29 ======================================================================

<pre>-   Nederlandse deelname aan de ontwikkeling door Frankrijk van een onbemand vlieg-
    tuig.
-   De overeenkomst met Duitsland ten behoeve van luchttransportcapaciteit kan hier
    ook onder worden gegroepeerd. In deze overeenkomst besloot Nederland om in ruil
    voor trekkingsrechten op luchttransportcapaciteit een investering te doen van 45 mil-
    joen euro in de ontwikkeling van de Duitse luchttransportvloot van A400Ms.
-   Een ander voorbeeld is mogelijk in de toekomst te vinden op het gebied van waarne-
    mingssatellieten, waar Nederland gaat deelnemen aan het militaire HELIOS II-pro-
    gramma.
Uit bovenstaande opsomming komt ook naar voren dat het bij een nationale invulling
van ECAP/PCC-verplichtingen niet altijd even duidelijk is dat elke voorgestelde maatre-
gel rechtstreeks aan een ECAP/PCC-doelstelling ten goede komt. Dat geldt uiteraard
niet alleen voor de Nederlandse nationale invulling. Dit hangt mede samen met het vrij-
willige karakter van de doelstellingen. Een multilaterale toets van de nationale plannen
zou het overwegen waard zijn.
                                            30
</pre>

====================================================================== Einde pagina 29 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 30 ======================================================================

<pre>IV       Conclusies
IV.1     Samenwerking is breder dan taakspecialisatie, heeft voordelen, maar ook
         een prijs.
De verschillende modaliteiten van militaire samenwerking hebben elk hun eigen menge-
ling van voor- en nadelen en voorwaarden voor succes. Hoe groter de mate van integra-
tie waarmee het samenwerkingsverband gepaard gaat, hoe aanzienlijker de voordelen
zijn. Maar des te groter is dan ook de prijs in termen van nationale beslissingsbevoegd-
heden. Dit effect treedt het meest duidelijk op bij de aanschaf van collectieve middelen
en bij taakverdeling. Het is dan ook niet vreemd dat daarvan nauwelijks tot geen voor-
beelden bestaan.
Een internationaal kader waarbinnen tot dwingende uitruil van taken kan worden geko-
men is alleen mogelijk als staten bereid zijn hun soevereine bevoegdheden - of een
deel daarvan - op het terrein van defensie af te staan. Een bilaterale uitruil is in theorie
mogelijk, maar mag dan niet in strijd zijn met de nationale ondergrens. Onderzocht zou
kunnen worden of op maritiem gebied tot verdere samenwerking en op den duur taak-
verdeling zou kunnen komen met België, waarbij dit land de mijnenbestrijdingstaak op
zich neemt en Nederland de fregatten-escortetaken.
IV.2     Op korte termijn liggen de meeste mogelijkheden op het laagste niveau van
         samenwerking: ‘pooling’ en ontwikkeling en aankoop van materieel.
Bij de minst ingrijpende vormen van samenwerking - ‘pooling’ en materieelsamenwer-
king - behouden staten grotendeels hun soevereine bevoegdheid. Hier vinden we dan
ook de meeste mogelijkheden om op de korte termijn samenwerking te intensiveren.
Dat lijkt mager, maar is het nastreven waard, mede omdat ‘pooling’ en materieelsamen-
werking op den duur kunnen leiden tot verdergaande vormen van samenwerking. Een
voorbeeld daarvan is de ‘pooling’ van maritieme patrouillevliegtuigen (kandidaat-part-
ners voor Nederland: Noorwegen en Duitsland). Een andere mogelijkheid is de geza-
menlijke opleiding en training met het Verenigd Koninkrijk van bemanningen van Apa-
che-helikopters. Voor beide geldt dat deze lagere vormen van samenwerking op den
duur kunnen overgaan naar hogere niveaus.
IV.3     Operationele samenwerking vereist nauwe afstemming en bereidheid tot
         daadwerkelijke inzet.
Bij het opzetten van operationele samenwerking gaat men er vaak van uit dat volledige
soevereine beslissingsbevoegdheid blijft gehandhaafd. Op deze grondslag wordt het
samenwerkingsverband opgezet. In Nederland is daar vanuit de Tweede Kamer ook
steeds expliciet op aangedrongen. Vasthouden aan dit uitgangspunt kan op den duur
echter de effectiviteit van de samenwerking ernstig ondergraven. Dat geldt voor multila-
terale verbanden, zoals de Nato Response Force. Dit probleem kan daar nog worden
omzeild door een zekere ‘redundantie’ in te bouwen, maar deze botst met de doelstel-
ling van kosten-efficiëntie. De mogelijkheid om redundantie in te bouwen is er eigenlijk
nauwelijks bij een bilateraal operationeel verband (zoals de Nederlands-Britse Amphi-
bious Force en de Nederlands-Duitse samenwerking in het kader van het 1ste Duits-
Nederlandse legercorps). Men moet op de partner kunnen rekenen, zowel wat betreft
het nakomen van trainingsverplichtingen als wat betreft de uiteindelijke bereidheid tot
                                            31
</pre>

====================================================================== Einde pagina 30 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 31 ======================================================================

<pre>inzet. Beseft moet worden dat deelname aan operationele samenwerkingsverbanden
dwingende gevolgen heeft voor de zeggenschap over de ter beschikking gestelde delen
van de krijgsmacht en ook voor de daarmee gemoeide begrotingsposten. Dit zou bij het
aangaan van samenwerking in de politiek expliciet moeten worden meegewogen, en zo
mogelijk in afspraken vastgelegd.
IV.4      Succes van operationele samenwerking vereist dat nationale beslissings-
          bevoegdheid ten dele wordt ingeleverd.
De voordelen van bilaterale operationele samenwerking zijn mogelijk niet onaanzienlijk,
maar moeilijk in cijfers te vatten. Het gaat om voordelen als vergroting van de interope-
rabiliteit, opbouw en behoud van kennis, bijdrage tot een eerlijker lastenverdeling, ver-
sterking van de politieke relatie tussen de betrokken landen, enzovoorts. Aanvankelijk
zijn investeringen nodig. Pas op de langere termijn zijn mogelijke schaalvoordelen te
behalen, bijvoorbeeld doordat tot een zekere taakspecialisatie wordt overgegaan binnen
het samenwerkingsverband. Het gaat hier dus om een zaak van lange adem. Daarom is
het verstandig hierbij nationale besluitvormingstrajecten zo goed mogelijk op elkaar af
te stemmen.
Wat deelname aan de multilaterale NRF betreft, meent de AIV dat deze alleen kans van
slagen heeft als de deelnemende eenheden hun trainingsverplichtingen nakomen en de
betrokken lidstaten kunnen rekenen op de inzet van alle eenheden - waartoe door het
collectief van lidstaten wordt besloten. Lidstaten die vasthouden aan hun recht om tot
het laatste moment zelfstandig te beschikken over de eenheden die zij ter beschikking
hebben gesteld, doen aan het concept van de NRF geen recht en kunnen wellicht beter
niet meedoen. Voor Nederland - dat ook bij deelname aan de NRF lijkt vast te houden
aan het behoud van volledige beslissingsbevoegdheid over de ingebrachte eenheden -
staat deze constatering op gespannen voet met de procedures zoals die voor het natio-
nale Toetsingskader worden gehanteerd - waarbij finale besluitvorming over inzet in een
laat stadium van het proces plaatsvindt.
IV.5      Het EU- en het NAVO-kader voor samenwerking en capaciteitsopbouw bevindt
          zich in het stadium van opbouw en biedt geen rechtstreeks kader voor uitruil
          van taken.
Een internationaal kader waarbinnen tot dwingende uitruil van taken kan worden geko-
men is alleen mogelijk als staten bereid zijn hun soevereine bevoegdheden - of een
deel daarvan - op het terrein van defensie af te staan. Het EVDB beoogt vooralsnog
zo’n kader niet, de NAVO evenmin. De initiatieven tot verbetering van militaire capacitei-
ten die beide organisaties zijn begonnen, hebben een belangrijke bijdrage geleverd aan
de vorming van een consensus over de nu bestaande tekortkomingen. Ook lijkt het
besef door te dringen dat de tijd van grootscheepse bezuinigingen op defensie voorbij
is. Tevens is een klimaat voor verdergaande internationale samenwerking aan het ont-
staan. Genoemde initiatieven hebben nog niet tot een verwezenlijking van de doelstel-
lingen (capaciteitenopbouw, vergroting interoperabiliteit, eerlijker lastenverdeling) geleid.
Weliswaar is een eerste stap gezet, maar er zijn er nog vele nodig. Van belang is daar-
bij dat:
1. de mogelijkheid van gezamenlijke financiering van materieel nader wordt bekeken,
    waarbij ook nationale bijdragen worden verdisconteerd;
2. ook aandacht zal worden besteed aan de ‘output’ van de defensiebegroting, in aan-
    vulling op ‘input’. Het Brits-Franse voorstel voor een ‘Agency’ als uitkomst van het
    ECAP-proces draagt daaraan bij. De WEAG - komende jaren onder Nederlands voorzit-
                                              32
</pre>

====================================================================== Einde pagina 31 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 32 ======================================================================

<pre>    terschap - kan een aanvullende rol spelen (het antwoord op de vraag in hoeverre de
    defensiebegroting van een land de EU- en NAVO-doelstellingen ten goede komt, zou
    overigens voor Nederland wel eens gunstig uit kunnen vallen);
3. de politieke betrokkenheid wordt verhoogd. De NAVO scoort op dit punt vooralsnog
    beter dan de EU;
4. op termijn een gezamenlijk strategisch concept voor de EU wordt ontwikkeld. Het is
    geen absolute voorwaarde voor verdere vooruitgang, maar het zou wel nuttig zijn bij
    de besluitvorming over de inzet van militairen.
IV.6     Samenwerking op een lager niveau dient te passen in het zich ontwikkelende
         EU/NAVO bouwwerk.
Nederland is de vaste overtuiging toegedaan dat de toekomst ligt bij verdergaande mili-
taire samenwerking tussen de Europese landen. De AIV deelt deze mening. Sinds 1995
heeft de ontwikkeling en versterking van verbanden waarvan Nederland in dit kader deel
uitmaakt, een zekere vlucht genomen. Deze samenwerkingsvormen zijn ad hoc tot
stand gekomen. Een overkoepelende strategie lag aan hun totstandkoming niet ten
gronde. In EU- en NAVO-verband is sinds kort sprake van de wording van een kader
waarin zo’n strategie kan ontstaan. Onmiskenbaar is aldus een ‘kapstok’ aan het ont-
staan voor het aangaan van internationale samenwerkingsverbanden, die voor toekom-
stige samenwerkingsverbanden als leidraad moet gelden.
IV.7     Samenwerkingsverbanden op lager niveau zouden moeten voldoen aan een te
         ontwikkelen ‘Toets Internationale Militaire Samenwerking’.
In het voorafgaande is beschreven dat met betrekking tot militaire samenwerkingsver-
banden in Europa geen sprake is van een ideale stand van zaken. Wij moeten het daar-
om voorlopig hebben van ‘second best’-oplossingen: samenwerking in kleinere verban-
den. Dan moet daarbij wel de EU/NAVO daarvoor als kader dienen. En ook dan blijft het
centrale uitgangspunt van het vasthouden aan soevereine beslissingsbevoegdheid.
Bij het zoeken naar samenwerkingsverbanden die de tekorten op de ECAP- en PCC-lijs-
ten wegnemen, moet Nederland er rekening mee houden, dat per krijgsmachtdeel ande-
re partners voor de hand liggen. Zo is de Koninklijke Landmacht meer op Duitsland
gericht en de Koninklijke Marine meer op het VK. De consequentie daarvan kan zijn dat
Nederland beperkt is in politieke bewegingsvrijheid en in de mogelijkheid om andere
samenwerkingspartners te kiezen.
Leidende principes voor investeringen in samenwerkingsverbanden door Nederland, die
eventueel zijn in te brengen in een Toets Internationale Militaire Samenwerking zijn:
- samenwerking brengt Nederland niet in conflict met ondubbelzinnig te definiëren
    nationale kerntaken van de militaire capaciteiten;
- samenwerking moet op termijn leiden tot vergroting van militaire capaciteit, die zo
    direct mogelijk valt te herleiden tot de capaciteiteninitiatieven van EU en NAVO;
- samenwerking komt zowel de NAVO als de EU ten goede;
- samenwerking leidt tot een vergroting van de interoperabiliteit, binnen EU- zowel als
    NAVO-kader;
- de gevolgen van samenwerking voor nationale beslissingsbevoegdheden worden bij
    besluitvorming over het aangaan van militaire samenwerkingsverbanden in de over-
    weging betrokken en zijn daarna nationaal zowel als internationaal duidelijk;
- samenwerking is over langere tijd vol te houden. Dit betekent dat voor de deelne-
    mende partners geldt dat een engagement voor langere tijd wordt aangegaan, met
                                              33
</pre>

====================================================================== Einde pagina 32 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 33 ======================================================================

<pre>    duidelijke tussentijdse toetsingen. Dit om de partners te overtuigen van elkaars
    betrouwbaarheid;
-   bij samenwerking houdt Nederland rekening met zijn relatieve plaats in EU/NAVO.
Samenwerking is geen doel op zich. Soms is kosten-efficiëntie er een resultaat van.
Niet altijd. Als door samenwerking en coördinatie gelden vrij komen die vervolgens voor
effectieve investeringen worden gebruikt, kan dit leiden tot ‘meer defensie voor hetzelf-
de geld’. Maar altijd geldt dat samenwerking gevolgen heeft voor soevereiniteit en auto-
nomie. Dat vergt steeds weer een zorgvuldige afweging.
IV.8     De AIV beveelt de opstelling aan van een multilaterale toets in het kader
         van het EVDB en de NAVO.
De nationale invulling door de lidstaten van de prioriteiten zoals die gesteld zijn door
ECAP en PCC, is vooralsnog een zaak van nationale beslissingsbevoegdheid. De mate
waarin deze exercities op nationaal niveau als richtsnoer worden genomen bij de defen-
sieplanning, is aan de lidstaten in kwestie. Nederland en andere lidstaten stellen dat
zij ECAP en PCC bij hun defensieplanning betrekken. Het zou goed zijn als op het
bovennationale niveau een beoordeling daarvan kon plaatsvinden. Dat heeft alleen zin
als alle lidstaten hun plannen aan zo’n extra toets zouden onderwerpen. Zo zou de
Nederlandse regering het initiatief kunnen nemen om op basis van het PCC en de
Headline Goal in EU/NAVO-verband te komen tot het opstellen van een toets voor alle
betrokken lidstaten met betrekking tot hun defensie-inspanningen. Dit zou goed kunnen
aansluiten bij de Brits-Franse plannen voor een ‘Agency’ zoals eerder beschreven.
***
Tenslotte vraagt de AIV zich af of de interne departementale exercitie ‘joint plan’ (sinds
kort ook wel Integraal Defensie Plan genoemd) ten behoeve van de komende begroting
wel afdoende basis biedt om een voldoende antwoord te geven op de vraag wat van de
Nederlandse krijgsmacht in de nabije toekomst verwacht mag worden en hoe deze
kwantitatief en kwalitatief moet worden gestructureerd.
Het gaat daarbij om twee kwesties. De eerste is die van wat in dit advies de ‘nationale
ondergrens’ of ‘kerntaken’ is genoemd, dat wil zeggen de militaire capaciteiten waar-
van Nederland vindt dat deze onder geen voorwaarde kunnen worden geruild met een
andere staat. Het is een terrein dat in beweging is, denk bijvoorbeeld aan de gevolgen
van de toenemende dreiging die uitgaat van internationaal terrorisme. Het is van
belang dat deze kerntaken duidelijk worden gedefinieerd aan de hand van een actuele
dreigingsperceptie.
De tweede is het ‘ambitieniveau voor de krijgsmacht’ dat Nederland minimaal in stand
wil houden en waarvoor het dan bereid moet zijn de bijbehorende financiële middelen
te reserveren.
Naar de mening van de AIV vragen deze twee kwesties om de formulering van strategi-
sche uitgangspunten over de Nederlandse doelstellingen met betrekking tot de taken
en functies van onze krijgsmacht op buitenlands zowel als binnenlands terrein, voor-
zien van hun financiële consequenties. Een dergelijk kader zou niet alleen een basis
bieden bij het maken van keuzes en het stellen van prioriteiten. Het zou ook continuï-
teit verschaffen ten aanzien van doelstellingen, ambitieniveau en dus begrotings-
politiek; een continuïteit die onontbeerlijk is om een betrouwbare en aantrekkelijke
                                              34
</pre>

====================================================================== Einde pagina 33 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 34 ======================================================================

<pre>partner te zijn bij het aangaan van militaire samenwerkingsverbanden. Dat is nodig, als
de regering - zoals blijkt uit de adviesaanvraag - serieus overweegt om verdere stappen
te zetten op de ingeslagen weg van militaire samenwerking.
Uit voorgaande is gebleken dat de realiteit ons gebiedt om op afzienbare termijn de
mogelijkheden voor vergaande samenwerking vooral te zoeken bij die vormen van
samenwerking waarbij het verlies aan beslissingsbevoegdheid het minst ingrijpend is.
Desalniettemin dient het streven naar bredere vormen van samenwerking op de langere
termijn niet te worden verlaten. Totstandkoming van een multilateraal kader van samen-
werking waarbinnen samenwerkende partners bereid zijn afstand te doen van delen van
hun soevereine beslissingsbevoegdheid - hoe moeilijk dit momenteel ook haalbaar lijkt -
kan op lange termijn helpen om de huidige impasse te doorbreken.
                                             35
</pre>

====================================================================== Einde pagina 34 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 35 ======================================================================

<pre>                                                                                                    Bijlage I
Ministerie van                                             Ministerie van
Defensie                                                   Buitenlandse Zaken
Postbus 20701                                              Postbus 20061
2500 ES 's-Gravenhage                                      2500 EB 's-Gravenhage
Telefoon 070-3188188                                       Telefoon 070-3486486
Aan:
de Voorzitter van de Adviesraad
Internationale Vraagstukken
Mr. F. Korthals Altes
Postbus 20061
2500 EB Den Haag
Uw brief            Uw kenmerk         Ons nummer                              Datum
                                       D 2002003955                            12 december 2002
Onderwerp
De verdere ontwikkeling van de Europese defensiecapaciteiten
Inleiding
Nederland heeft in het kader van het Europees Veiligheids en Defensiebeleid (EVDB) de
afgelopen jaren verschillende initiatieven ontplooid ter versterking van de Europese militaire
capaciteiten en ter bevordering van de militaire samenwerking. Diverse bilaterale en multina-
tionale projecten en, uiteraard, het European Capabilities Action Plan (ECAP) waren hiervan
het resultaat. De capaciteitsinitiatieven van de Navo (DCI/PCC) en de EU (Headline Goal) zijn
de katalysator van de huidige ontwikkelingen in Europa. De Nederlandse visie hierop is
onder meer uiteengezet in de toespraak van de minister van Defensie van 15 januari 2001
op het Navo-symposium over Defence Planning in Oberammergau (Duitsland). Ook recente
brieven van de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie met het oog op de Navo-
top in Praag verdienen in dit verband vermelding. De taakstelling in het Strategisch Akkoord
onderstreept de noodzaak het beleid gericht op de versterking van de Europese militaire
capaciteiten met kracht voort te zetten.1
Tegen deze achtergrond vraagt de regering de AIV om advies over aanvullende mogelijkhe-
den om bij de planning, de verwerving, de instandhouding en de inzet van militaire capacitei-
ten de samenwerking tussen de Europese landen te intensiveren. Zoals hieronder wordt uit-
eengezet, staat de regering een pragmatische ‘bottom-up’-benadering voor. Zij zou het dan
ook op prijs stellen als de raad zijn advies hierop zou toespitsen.2
1  Over de gevolgen van het Strategisch Akkoord hebben de minister en de staatssecretaris van Defensie
   8 november jl. een brief aan het parlement gestuurd.
2  In dit verband is van belang te melden dat onlangs een Interdepartementaal Beleidsonderzoek inzake
   taakspecialisatie is gestart. De vraagstelling van IBO luidt: ‘Welke taken lenen zich voor taakspecialisatie
   en op welke wijze en onder welke randvoorwaarden kan taakspecialisatie voor de Nederlandse krijgs-
   macht bijdragen aan een vergroting van de Europese militaire capaciteiten uitgaande van budgettaire
   neutraliteit.’
</pre>

====================================================================== Einde pagina 35 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 36 ======================================================================

<pre>DCI en Headline Goal
Versterking van de militaire capaciteiten staat sinds de Kosovo-crisis permanent op de Euro-
pese politieke agenda. In 1999 lanceerde de Navo het Defence Capability Initiative (DCI) en
stelde de Europese Unie zich in het kader van het EVDB de verwezenlijking van de Headline
Goal ten doel. Ging de aandacht de laatste jaren vooral uit naar de Headline Goal, sinds
enige maanden ligt het accent wat meer bij de capaciteitsversterking ten behoeve van de
Navo. Het betreft met name het 'Prague Capability Commitment' waarmee een vervolg is
gegeven aan het DCI en de vorming van de NATO Respons Force (NRF). Het zijn evenwel
twee zijden van dezelfde medaille; versterking van de Europese militaire capaciteiten komt
immers zowel de Navo als de EU ten goede.
De capaciteitsinitiatieven van de Navo en de EU hebben nog niet geleid tot een aanzienlijke
versterking van de Europese militaire capaciteiten. Dat hangt samen met de beperkte finan-
ciële middelen van de Europese landen, de versplinterde Europese defensie-inspanningen
en de langdurige verwervingstijd van militaire capaciteiten. Toch kan worden geconstateerd
dat het DCI en de Headline Goal reeds vergaande gevolgen hebben gehad voor de Europese
krijgsmachten:
-   Beide initiatieven hebben de noodzaak onderstreept om de Europese krijgsmachten
    ingrijpend te moderniseren. Het ontbreekt aan afdoende operationeel vermogen en de
    bijbehorende capaciteiten, vooral op het terrein van commandovoering, strategisch trans-
    port en inlichtingenvergaring en -verwerking. Tevens is het nodig de interoperabiliteit tus-
    sen de krijgsmachten sterk te verbeteren. Landen, zeker de kleinere, treden alleen nog
    op in internationaal verband. Moderne crisisbeheersings-operaties zijn ondenkbaar zon-
    der de multinationale en modulaire inzet van militaire eenheden;
-   Het DCI en de Headline Goal hebben het inzicht doen groeien dat de behoefte aan
    bepaalde capaciteiten is afgenomen. Dat heeft geleid tot discussie, onder meer in Navo-
    verband, over de vraag of landen hun defensieprioriteiten niet moeten heroverwegen;
-   Navo- en EU-landen beschikken met het DCI/PCC en de Headline Goal voor het eerst
    over een rudimentaire, gemeenschappelijke behoeftestelling en over fora om gecoördi-
    neerd in de vastgestelde behoeften te kunnen voorzien. Zo wordt de Headline Goal nage-
    streefd met behulp van het ECAP, waarin militaire tekortkomingen via landenpanels van
    vertegen-woordigers van geïnteresseerde landen in overleg worden aangepakt. Komend
    voorjaar komt er een rapport over de voortgang in ECAP.
Het Nederlandse EVDB-beleid
Het DCI en de Headline Goal hebben ook in Nederland hun uitwerking op het defensiebeleid
niet gemist. De versterking van de Europese militaire capaciteiten is een van de speerpun-
ten van het Nederlandse defensiebeleid. Het aanpakken van de Europese militaire tekortko-
mingen, vooral die op het terrein van inlichtingenverzameling, strategisch transport en com-
mandovoering, is de kern van het Nederlandse EVDB-beleid. Het PCC van de Navo bestrijkt
vier capaciteitsterreinen: 1) de verdediging tegen chemische, biologische, radiologische, en
nucleaire aanvallen; 2) het verzekeren van veilige verbindingen en commandovoering en
‘information superiority’; 3) de verbetering van de interoperabiliteit en de gevechtskracht
van ontplooide eenheden en 4) de verzekering van de snelle ontplooiing en het voortzet-
tingsvermogen van strijdkrachten.
De regering is zich bewust van de vele obstakels die moeten worden overwonnen om vér-
gaande Europese militaire samenwerking te verwezenlijken. Defensie bevindt zich tot dus-
ver, niettegenstaande de langdurige samenwerking binnen de Navo en de vergaande samen-
werking bij de uitvoering van vredesoperaties, nog steeds nadrukkelijk binnen het domein
van de nationale soevereiniteit. Verder ontnemen institutionele vraagstukken, zoals de rela-
</pre>

====================================================================== Einde pagina 36 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 37 ======================================================================

<pre>tie tussen het EVDB en de Navo, de ontwikkeling van een Europees materieelbeleid en de
verschillende pijlers in de EU, het zicht op een gecoördineerde Europese defensie-inspan-
ning. Niettemin lijkt vergaande samenwerking voor de Europese landen, zeker de kleinere,
de enige manier om op termijn een toereikende defensie-capaciteit te verwezenlijken en in
stand te houden. Operationeel, materieel en financieel is er geen andere keuze mogelijk.
De ontwikkelingen in de Navo en de EU weerspiegelen dit. De aandacht in het advies zou
echter niet in eerste instantie moeten uitgaan naar deze institutionele vraagstukken.
Uitgangspunt van het Nederlandse EVDB-beleid is dat, naast de beschikbaarstelling van
extra middelen, de defensiesamenwerking tussen de Europese landen in het licht van de
huidige versplinterde defensie-inspanningen moet worden versterkt. Nederland zet zich
daarom krachtig in voor een gecoördineerde Europese aanpak, onder meer via het initiatief
voor het bovengenoemde ECAP. Ook bilateraal en in groter verband (bijvoorbeeld in de
'European Air Group' en het 'European Maritime Initiative') maakt Nederland zich sterk voor
intensivering van de samenwerking. Dat heeft de afgelopen jaren geleid tot een reeks pro-
jecten, gedeeltelijk gefinancierd uit de EVDB-voorziening, die met één of meer Europese
bondgenoten ter hand zijn genomen. Recente voorbeelden zijn de ontwikkeling van een
gezamenlijke UAV-capaciteit met Frankrijk, de luchttransportovereenkomst met Duitsland en
de versterking van het hoofdkwartier van het Duits-Nederlandse legerkorps.
Met een dergelijke pragmatische benadering wil Nederland actief bijdragen aan de verster-
king van de Europese militaire capaciteiten en de vergroting van de effectiviteit en de doel-
matigheid van de Europese defensie-inspanningen. Dat kan op verschillende manieren,
waaronder gezamenlijke verwerving, modulevorming, 'pooling' van militaire middelen en rol-
en taakspecialisatie. Daarbij kan het gaan om de handhaving, de uitbreiding en de afstoting
van taken. Over de toepasbaarheid en de wenselijkheid van deze en andere samenwer-
kingsvormen verschillen de meningen. Wellicht dat de raad ook daarover zijn licht kan doen
schijnen.
Hoe verder?
De taakstelling van het Strategisch Akkoord heeft de noodzaak van grensoverschrijdende
militaire samenwerking nog eens onderstreept. De instandhouding en de verwerving van
capaciteiten zullen in toenemende mate afhangen van de mogelijkheden deze internationaal
in te bedden. Tegen deze achtergrond vraagt de regering de raad advies uit te brengen over
aanvullende mogelijkheden om bij de verwerving, de instandhouding en de inzet van militai-
re capaciteiten, alsmede de daaraan voorafgaande planning, de samenwerking tussen de
Europese landen verder te intensiveren. Hierbij zou ook gekeken kunnen worden naar de
verschillende waarvan tot nu toe is gebruikgemaakt financierings-mogelijkheden (zoals via
gemeenschappelijk budget, leasing etc.), de voordelen en de nadelen daarvan en mogelijke
alternatieven.
Hoogachtend,
</pre>

====================================================================== Einde pagina 37 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 38 ======================================================================

<pre>                                                                                                 Bijlage II
Defensiebudgetten als onderdeel van het BNP
                             BNP over 2001               Defensiebudget 2002              Verhouding
Land
                             (US$ in miljarden)          (US$ in miljarden)               (in %)
Europese NAVO                78077807                    153,1153,1                       1,96
                                                                                            1,96
NAVO                         18707
                                 18707                   511,4511,4                       2,73
                                                                                            2,73
Europese Unie                78557855                    145,9145,9                       1,86
                                                                                            1,86
Nederland                    384    384                  6,6       6,6                    1,72
                                                                                            1,72
                             BNP over 2001               Defensiebudget 2002              Verhouding
Land
                             (US$ in miljarden)          (US$ in miljarden)               (in %)
NAVO- en EU-landen
België                       227 227                     2,7       2,7                      1,19
                                                                                          1,19
Denemarken                   161 161                     2,4       2,4                      1,49
                                                                                          1,49
Duitsland                    1.8001,800                  24,9    24,9                       1,38
                                                                                          1,38
Frankrijk                    1.3001,300                  29,5    29,5                       2,27
                                                                                          2,27
Griekenland                  114 114                     3,5       3,5                      3,07
                                                                                          3,07
Italië                       1.1001,100                  19,4    19,4                       1,76
                                                                                          1,76
Luxemburg                    19      19                  0,18    0,18                       0,95
                                                                                          0,95
Nederland                    384 384                     6,6       6,6                      1,72
                                                                                          1,72
Portugal                     111 111                     1,3       1,3                      1,17
                                                                                          1,17
Spanje                       588 588                     8,4       8,4                      1,43
                                                                                          1,43
Verenigd Koninkrijk          1.4001,400                  38,4    38,4                       2,74
                                                                                          2,74
Niet-EU NAVO-landen
Canada                       700 700                     7,6       7,6                      1,09
                                                                                          1,09
Hongarije                    52      52                  1,0841,084                         2,08
                                                                                          2,08
Noorwegen                    164 164                     3,8       3,8                      2,32
                                                                                          2,32
Polen                        176 176                     3,5       3,5                      1,99
                                                                                          1,99
Tsjechië                     55      55                  1,6221,622                         2,95
                                                                                          2,95
Turkije                      148 148                     5,8       5,8                      3,92
                                                                                          3,92
Verenigde Staten             10.200
                                10,200                   350,7350,7                         3,44
                                                                                          3,44
Ijsland                      8        8                  0,02510,0251                       0,31
                                                                                          0,31
Niet-NAVO EU-landen
Finland                      124    124                  1,7       1,7                      1,37
                                                                                          1,37
Ierland                      129    129                  0,7240,724                         0,56
                                                                                          0,56
Oostenrijk                   189    189                  1,7       1,7                    0,90,9
Zweden                       209    209                  4,5       4,5                      2,15
                                                                                          2,15
Bronnen: The Military Balance 2002-2003, uitgave van International Institute for Strategic
Studies, 2003, Londen, en NATO Handbook 2002.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 38 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 39 ======================================================================

<pre>                                                                                      Bijlage II
Lijst van gebruikte afkor tingen
AGS          Alliance Ground Surveillance
AIV          Adviesraad Internationale Vraagstukken
AWACS        Airborne Warning and Control Systems
BNP          Bruto Nationaal Product
DCI          Defense Capabilities Initiative
EACC         European Airgroup Coordination Cell
EAD          Extended Air Defense
EADTF        Extended Air Defense Task Force
ECAP         Europese Capaciteiten Actieplan
EU           Europese Unie
EVDB         Europees Veiligheids- en Defensiebeleid
GBVB         Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheidsbeleid
IBO          Interdepartementaal Beleidsonderzoek
ISAF         International Security Assistance Force (VN, te Afghanistan)
JSF          Joint Strike Fighter
KFOR         Kosovo Force (NAVO, te Kosovo)
LoI          Letter of Intent
MoU          Memorandum of Understanding
NAVO         Noord Atlantische Verdrags Organisatie
NAEWF        NATO Airborne Early Warning Force
NLR          Nederlandse Lucht en Ruimtevaart Industrie
NRF          NATO Response Force
OCCAR        Organisme Conjointe de Cooperation en materie d’Armament
PCC          Praag Capaciteiten Commitment
SACEUR       Supreme Allied Commander Europe (hoofd van Allied Command Europe - ACE)
SCC          Sealift Coordination Cell
SFOR         Stabilisation Force (NAVO, te Bosnië-Herzegovina)
TBMD         Theater Ballistic Missile Defense
UAV          Unmanned Aerial Vehicle
UNMEE        United Nations Mission in Ethiopia and Eritrea (VN, te Ethiopië en Eritrea)
VN           Verenigde Naties
WEAG         Western European Armaments Group
</pre>

====================================================================== Einde pagina 39 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 40 ======================================================================

<pre>Door de Adviesraad Internationale Vraagstukken uitgebrachte adviezen*
1      EUROPA INCLUSIEF, oktober 1997
2      CONVENTIONELE WAPENBEHEERSING: dringende noodzaak, beperkte
       mogelijkheden, april 1998
3      DE DOODSTRAF EN DE RECHTEN VAN DE MENS; recente ontwikkelingen,
       april 1998
4      UNIVERSALITEIT VAN DE RECHTEN VAN DE MENS EN CULTURELE
       VERSCHEIDENHEID, juni 1998
5      EUROPA INCLUSIEF II, november 1998
6      HUMANITAIRE HULP: naar een nieuwe begrenzing, november 1998
7      COMMENTAAR OP DE CRITERIA VOOR STRUCTURELE BILATERALE HULP,
       november 1998
8      ASIELINFORMATIE EN DE EUROPESE UNIE, juli 1999
9      NAAR RUSTIGER VAARWATER: een advies over betrekkingen tussen
       Turkije en de Europese Unie, juli 1999
10     DE ONTWIKKELINGEN IN DE INTERNATIONALE VEILIGHEIDSSITUATIE
       IN DE JAREN NEGENTIG: van onveilige zekerheid naar onzekere veiligheid,
       september 1999
11     HET FUNCTIONEREN VAN DE VN-COMMISSIE VOOR DE RECHTEN VAN DE MENS,
       september 1999
12     DE IGC 2000 EN DAARNA: op weg naar een Europese Unie van der tig
       lidstaten, januari 2000
13     HUMANITAIRE INTERVENTIE, april 2000 **
14     ENKELE LESSEN UIT DE FINANCIËLE CRISES VAN 1997 EN 1998, mei 2000
15     EEN EUROPEES HANDVEST VOOR GRONDRECHTEN?, mei 2000
16     DEFENSIE-ONDERZOEK EN PARLEMENTAIRE CONTROLE, december 2000
17     DE WORSTELING VAN AFRIKA: veiligheid, stabiliteit en ontwikkeling, januari 2001
*  De adviezen zijn ook beschikbaar in het Engels.
** Gezamenlijk advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en
   de Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken (CAVV).
</pre>

====================================================================== Einde pagina 40 =================================================================

<br><br>====================================================================== Pagina 41 ======================================================================

<pre>18   GEWELD TEGEN VROUWEN: enkele rechtsontwikkelingen, februari 2001
19   EEN GELAAGD EUROPA: de verhouding tussen de Europese Unie en
     subnationale overheden, april 2001
20   EUROPESE MILITAIR-INDUSTRIËLE SAMENWERKING, mei 2001
21   REGISTRATIE VAN GEMEENSCHAPPEN OP HET GEBIED VAN GODSDIENST
     OF OVERTUIGING, juni 2001 ***
22   DE WERELDCONFERENTIE TEGEN RACISME EN DE PROBLEMATIEK VAN
     RECHTSHERSTEL, juni 2001
23   COMMENTAAR OP DE NOTITIE MENSENRECHTEN 2001, september 2001
24   EEN CONVENTIE OF EEN CONVENTIONELE VOORBEREIDING: de Europese
     Unie en de IGC 2004, november 2001
25   INTEGRATIE VAN GENDERGELIJKHEID: een zaak van verantwoordelijkheid,
     inzet en kwaliteit, januari 2002
26   NEDERLAND EN DE ORGANISATIE VOOR VEILIGHEID EN SAMENWERKING IN
     EUROPA IN 2003: rol en richting, mei 2002 ***
27   EEN BRUG TUSSEN BURGERS EN BRUSSEL: naar meer legitimiteit en
     slagvaardigheid voor de Europese Unie, mei 2002
28   DE AMERIKAANSE PLANNEN VOOR RAKETVERDEDIGING NADER BEKEKEN:
     voors en tegens van bouwen aan onkwetsbaarheid, augustus 2002
29   PRO–POOR GROWTH IN DE BILATERALE PARTNERLANDEN IN SUB–SAHARA
     AFRIKA: een analyse van strategieën tegen armoede, januari 2003
30   EEN MENSENRECHTENBENADERING VAN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING,
     april 2003
*** Ook beschikbaar in het Frans en Russisch.
</pre>

====================================================================== Einde pagina 41 =================================================================

<br><br>